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Implicaciones Técnicas-legales de la Ley de Gestión Integral de la Basura”

Ing. Armando Hernández Arocha

Julio 2011

Comisión de Ambiente


Modelo conceptual del desarrollo sostenible


La acción necesaria debería apoyarse en una

jerarquía de objetivos y centrarse en cuatro

principales áreas de programas:

� Reducción al mínimo de los desechos y residuos;

� Aumento al máximo de la reutilización y el

reciclado ecológicamente racionales de los

residuos;

� Promoción de la eliminación y el tratamiento

ecológicamente racionales de los desechos;

� Ampliación del alcance de los servicios que se

ocupan del manejo de los desechos residuos.


� En el año 1999, la OPS realizó análisis sobre Desechos y residuos sólidos no peligrosos(DRSNP). Al

finalizar el estudio, expresaron su preocupación por los efectos negativos de la disposición de

desechos y residuos sólidos en vertederos a cielo abierto tanto en el ambiente como en la salud de

los venezolanos, por lo que recomendaron “enfrentar la problemática en toda su complejidad”

� Dos años después (2001) el gobierno venezolano declara “el problema de la basura como

emergencia nacional, y de atención prioritaria el manejo integral apropiado de los DRSNP en el país”,

considerando “que el mal manejo” de éstos es causa principal de “impactos negativos sanitarios y

ambientales”

� En el 2004, se promulgó la Ley de Manejo Integral de Residuos y Desechos Sólidos (artículo 104)

que prohibía la disposición de residuos y desechos sólidos en vertederos a cielo abierto y otorgaba un

plazo de cinco años para su clausura a los ya existentes (RBDV, 2004; PROVEA, 2010).

� Al cumplirse el plazo, aún se contabilizaban 270 vertederos a cielo abierto (MPPA, 2009b).

Gestión de los desechos y residuos sólidos en nuestro país

Antecedentes


� En el período: 2004-2011: 0,5 kg/p/día (2004) a 0,90 a 1 kg/p/día (INE)

� En el período 2004- 2011: 270 vertederos y botaderos a cielo abierto (2004) a 311

� Siete años más tarde (2011), tenemos una nueva Ley de Gestión Integral de la Basura (LGIB) con el

fin de “Reducir la generación de la basura y garantizar que su recolección, aprovechamiento y

disposición final sea realizada en forma sanitaria y ambientalmente segura” (articulo 1 del objeto de la

Ley).

� La LGIB debería ser entonces una norma que coadyuve alcanzar el propósito y principio de

desarrollo sostenible plasmado en la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela-1999

(artículos 128, 310, 326)) y en la Ley Orgánica del Ambiente-2006 (artículos 1, 3 ).

� De esta manera es de esperarse que una Ley de Gestión Integral de la Basura tenga un contenido

acorde con los lineamientos establecidos en la LOA.


Antecedentes


En síntesis el tema del manejo de DRS en Venezuela se caracteriza por:

a. Falta de conciencia ciudadana,

b. Creciente generación de DRS

c. Débil infraestructura adecuada en la gran mayoría de los municipios

d. Carencia generalizada de concertación entre los diversos sectores involucrados para hacer frente

a este inevitable reto que debemos afrontar para lograr un desarrollo sustentable como lo es el

establecer políticas claras y concertadas entre el sector público, los sectores industriales,

comerciales, de servicios (incluyendo aquí las empresas del estado) y los consumidores es el

único camino para encontrar una solución adecuada a este problema de carácter nacional

Una vez hecho el análisis de la LGIB que resumiré a continuación dejo en Uds.

la siguiente inquietud:

¿ La LGIB contempla los elementos legales y técnicos que permitan superar

los problemas antes resumidos y coadyuva a abonar el camino del

desarrollo sostenible antes descrito?


Antecedentes


Ley de Gestión Integral de la Basura

GO número 6.017 del 30 /12/2010 (E)

Entrada en vigencia 31 de marzo de 2011

Fue modificado el nombre de la ley suprimiendo la referencia a “ Desechos y Residuos” para

sustituirlo por el término, no técnico, de “basura” (artículos 1 y 2) aún cuando luego, en el

contenido de la Ley se continúa hablando de “Desechos y Residuos Sólidos”, como técnicamente

corresponde hacerlo.


Impactos a

analizar

Globales

Técnico -

Operativos

Incentivos

Sanciones

Inmediatos

Reglamento

Los impactos de la Ley de Gestión Integral de la Basura han sido categorizados en búsqueda de facilitar

el análisis y posterior puesta en marcha de acciones por parte de los miembros industriales de las

diferentes Cámaras Industriales y ADAN.


La Ley desarrolla la regulación en materia de envases, empaques y envoltorios basado en el

principio de corresponsabilidad. Sin embargo, lo hace de forma desproporcional para el

productor / generador.

Artículo Aspecto Nuevo Detalle

• Declaración de Utilidad Pública, Interés Social y Servicio Público

Rol General del Productor, Distribuidor, Comercializador e Importador

• Las personas naturales y jurídicas deberán prevenir y reducir la

generación de residuos y desechos sólidos, especialmente cuando se trate

de la fabricación, distribución y uso de productos de consumo masivo

inmediato.

• Las personas naturales y jurídicas que generen o posean residuos y

desechos sólidos deberán adoptar medidas para reducir la generación, a

través de procesos productivos tecnológicamente viables

• Los fabricantes de envases y envoltorios, especialmente los contentivos

de productos de consumo masivo inmediato, deben manufacturarlos con

materiales que faciliten su retorno, reutilización, biodegradabilidad o

reciclaje efectivo

Impactos Globales

3 y 4

29

34

38

Impactos Globales Artículo


La Ley desarrolla la regulación en materia de envases, empaques y envoltorios basado en el principio de

corresponsabilidad. Sin embargo, de forma desproporcional para el productor / Generador.

Artículo Aspecto Nuevo DetalleImpactos Globales

Rol General del Estado en materia de envases empaques y envoltorios

• El Estado limitará progresivamente la producción, importación,

distribución y comercialización de envases, empaques, envoltorios y

recipientes desechables

• El Estado adoptará las medidas y acciones pertinentes para prevenir o

minimizar la generación de residuos y desechos sólidos, tales como

envases, envoltorios y recipientes desechables

Rol General del Consumidor

• Es derecho de cada persona, tener la opción a comprar productos de

consumo masivo que no sean desechables, o que estén contenidos en

envases, recipientes, empaques o embalajes que sean retornables

56

55

80.6


Los principales impactos técnico-operativos son en las áreas de eco-diseño, establecimiento de

programa de retorno y tratamiento de lodos y biogás

Impactos Técnico - Operativos Artículo

Aspecto

Nuevo Detalle

Plazo de

implementación

Diseño

• Los fabricantes de envases y envoltorios, especialmente los

contentivos de productos de consumo masivo inmediato,

deben manufacturarlos con materiales que faciliten su

retorno, reutilización, bio-degradabilidad o reciclaje

efectivo

Producción

• Los generadores de grandes volúmenes de residuos y

desechos sólidos deberán contar con programas de

minimización y segregación en el origen convenidos con la

autoridad municipal competente

• Los lodos producidos, una vez solidificados o

estabilizados, deben ser llevados a los sitios de

disposición final previstos en esta Ley, previa aprobación

• El biogás liberado debe ser reutilizado para minimizar su

incidencia en el calentamiento global; su

aprovechamiento energético debe contar con la

aprobación del órgano o ente con competencia en

materia de energía

38

42

67

69

Inmediato

Inmediato

Inmediato

Inmediato


Artículo

Aspecto

Nuevo Detalle

Plazo de

implementación

Post-Consumo

• Las personas que importen, fabriquen o distribuyan

mercancías o productos de consumo masivo que

generen residuos sólidos, deben contar con

programas de retorno

• Las personas que importen, fabriquen o distribuyan

mercancías o productos de consumo masivo, deben

asegurar que los mismos cuenten con adecuada

identificación e información a sus consumidores

• Las personas responsables de la gestión y manejo

integral de residuos y desechos sólidos, deben llevar a

cabo procesos permanentes de educación

ambiental

35

36

91

33

Reglamento

Reglamento

Inmediato

Reglamento

• Las personas que tengan establecimientos,

equipos, materiales e instalaciones para

actividades de manejo de residuos y

desechos sólidos deben presentar un

cronograma de adecuación para su efectiva

realización 4 meses después de la

publicación del reglamento

Cronograma

de

adecuación

Impactos Técnico - Operativos


La Ley establece la solicitud de nuevas autorizaciones para poder llevar a cabo la gestión integral

de los residuos y desechos sólidos.

Impactos Técnico – Operativos (Autorizaciones) Artículo Aspecto Nuevo Detalle

• Los equipos y tecnologías a ser utilizados en las diferentes

etapas del manejo de los residuos y desechos sólidos deben ser

adecuados a la cantidad, clasificación y cualidades de los

mismos y contar con la autorización emitida por los Ministerios

del Poder Popular con competencia en materias de ciencia,

tecnología e industrias intermedias, ambiente y salud, avalados

por el Consejo Nacional de Gestión Integral de los Residuos y

Desechos

• Se crea el Registro Nacional de Manejo de Residuos y

Desechos, a cargo del Ministerio del Poder Popular con

competencia en materia ambiental. Los prestadores del servicio

y manejadores habituales de residuos y desechos sólidos deben

estar inscritos en el registro referido, además de contar con la

autorización para el manejo específico que pretenda ejercer, de

conformidad con la normativa técnica y ambiental

32

97 y 98


La Ley establece la solicitud de nuevas autorizaciones para poder llevar a cabo la gestión integral de los

residuos y desechos sólidos

Impactos Técnico – Operativos (Autorizaciones) Artículo Aspecto Nuevo Detalle

• En los casos de manejo de grandes volúmenes de alimentos,

que por razones de deterioro natural, vencimiento del lapso

para su consumo, descomposición, contaminación o cualquier

otra situación que a juicio de la autoridad sanitaria produzcan

riesgo para la salud, deben ser considerados como residuos o

desechos sólidos, según sea el caso y deben ser tratados o

llevados para su disposición final por el generador, previa

autorización de los órganos competentes en materia de salud y

ambiente

• La exportación de los residuos sólidos aprovechables podrá ser

autorizada, una vez satisfecha la demanda interna. La

regulación de dicha actividad será establecida en el reglamento

respectivo

52

61


La Ley establece incentivos que se otorgarán a las personas naturales y jurídicas que formulen, ejecuten

o participen en planes, proyectos e inversiones en materia de residuos y desechos sólidos.

Incentivos Artículo

Incentivos Económicos y Fiscales

•Acceso al sistema crediticio del Estado para optar a créditos preferenciales

•Exoneraciones parciales o totales del pago de impuestos, tasas y contribuciones, de conformidad con el Código

Orgánico Tributario

• Cualquier otro incentivo económico fiscal legalmente establecido

Incentivos Sociales, Educativos y Tecnológicos

• Estarán asociados a la naturaleza de los planes, programas, proyectos o actividades endógenas formulados por

personas naturales y jurídicas, los pueblos y comunidades indígenas y las comunidades organizadas. Tales incentivos

serán normados en el Reglamento de la Ley

Incentivos Financieros

• El Ejecutivo coordinará y concertará con la banca, el establecimiento de un porcentaje de la cartera de créditos

para ser dirigidos al financiamiento de planes, programas y proyectos en materia de gestión y manejo integral de

residuos y desechos sólidos

107

108

109


El Ministerio con competencia ambiental, una vez conocido el hecho irregular o en el transcurso del

procedimiento podrá adoptar las siguientes medidas preventivas

Las medidas preventivas tienen tres características esenciales que deben ser respetadas para cumplir con los parámetros

constitucionales en tutela del derecho a la defensa, a saber: instrumentalidad, reversibilidad y temporalidad

• Las medidas preventivas aquí expuestas no cumplen con el principio de temporalidad ya que no se establece la duración de cada

una de ellas, ni el tiempo otorgado a la Administración para la toma de decisión que levante la medida ¿ Se establecerán vía

reglamento?

Medidas Preventivas Artículo

• Ordenar la aplicación de las medidas ambientales y sanitarias que el caso amerite

• Ocupación temporal, total o parcial del sitio donde se esté realizando el manejo inadecuado de los residuos y

desechos sólidos

• Retención de los residuos y desechos sólidos involucrados

• Retención de maquinarias, equipos, instrumentos y demás medios utilizados en el presunto manejo inadecuado de

los residuos y desechos sólidos

• Clausura temporal del establecimiento involucrado, hasta tanto se corrija o elimine la causa degradante o minimicen

sus riesgos a la salud y el ambiente

• Prohibición temporal de las actividades relacionadas con el manejo integral de los residuos y desechos sólidos

• La retención de materiales, maquinarias u objetos y la suspensión de energía eléctrica con la finalidad de asegurar la

interrupción de la actividad

•Cualquier otra que sea necesaria para proteger el ambiente y la salud

114


La Ley establece que además de las sanciones principales previstas, se deben aplicar obligatoriamente

según el caso las siguientes sanciones accesorias

La aplicación de sanciones accesorias debe tener en cuenta los criterios de Proporcionalidad, Racionalidad y Ponderación de

acuerdo con la gravedad de la infracción o delito

• En base al criterio de proporcionalidad, únicamente las infracciones gravísimas pudiesen ir acompañadas de sanciones accesorias

Sanciones Accesorias Artículo

• Revocatoria del acto administrativo autorizatorio o rescisión de la concesión

• Inhabilitación, hasta por un período de dos años, para solicitar y obtener nuevos actos administrativos autorizatorios

o contratos para la realización de actividades vinculadas con la gestión integral de residuos y desechos sólidos

• Ejecución de las fianzas aplicables al caso

• El comiso de materiales, aparatos, instalaciones, equipos y productos, envases y similares no autorizados y sus

medios de producción, distribución o transporte

• La ejecución forzosa para la efectiva reparación del daño causado

• La publicación a costa del sancionado, hasta por tres oportunidades sucesivas a través de los medios de difusión

masiva, de la decisión condenatoria administrativa, una vez que éstas hayan adquirido firmeza, con fines persuasivos y

no infamantes

• La reexportación, tratamiento o disposición final de las sustancias o materiales objeto de la infracción, a costa del

responsable

116


Serán sancionados con multa de entre ciento un Unidades Tributarias (101 U.T.) y ciento noventa y

nueve Unidades Tributarias (199 U.T.) quienes:

120

Infracciones Graves Artículo

• Presenten el servicio de manejo de residuos y desechos sólidos sin estar registrado por ante el organismo competente

• Realicen el transporte y almacenamiento en contravención a las normas técnicas

• Quienes no se ajusten a los cronogramas de adecuación o no utilicen los programas de retorno o reciclaje efectivo o de

recolección segregada desde el origen

• Usen los símbolos que identifiquen la participación en programas de reutilización, recuperación o reciclaje sin que sea

real o efectivo tal programa

• Incumplan la obligación de hacerse cargo de los envases usados

• Incumplan las condiciones de seguridad previstas en la normativa técnica

• Transmitan o cedan a terceros los instrumentos otorgados para la prestación del servicio en cada una de las fases del

manejo de residuos y desechos sólidos, sin cumplir las notificaciones y requerimientos en la materia ante las autoridades

competentes

• Incumplan la obligación de suministrar la información ecológica sobre los envases y envoltorios

• Coloquen en el mercado envases que no se ajusten a los requisitos, lineamientos y obligaciones establecidos en la

normativa técnica

• Importen, fabriquen, distribuyan o comercialicen productos que utilicen los símbolos y textos alusivos a reciclaje,

retornable, reutilizable o biodegradable, sin que el mismo cumpla con tales características o no exista el programa de

retorno


Serán sancionados con multa de entre doscientas Unidades Tributarias (200 U.T.) y trescientas Unidades

Tributarias (300 U.T.) quienes:

Infracciones Gravísimas Artículo

• Incineren o realicen tratamientos de residuos o desechos sólidos, en contravención a las normas técnicas

• Importen o introduzcan al territorio nacional, residuos sólidos en contravención a las normas técnicas

• Realicen la disposición final de desechos sólidos en contravención a las normas técnicas

• Coloquen en el mercado nacional envases con una concentración de sustancias, materiales o compuestos que

excedan las características de peligrosidad esperadas o que impidan los procesos tecnológicos de tratamientos,

aprovechamiento, reutilización o reciclaje

• Importen, produzcan, distribuyan o comercialicen productos de consumo masivo inmediato contenidos en envases,

envoltorios, empaques o recipientes desechables, sin estar acogidos a un programa de acopio, depósito, devolución y

retorno

• Los funcionarios públicos responsables del manejo integral de residuos y desechos sólidos que por negligencia

comprobada no cumplan con el plan de adecuación de operación en las fases de transferencia, tratamiento, disposición

final, clausura y post-clausura, para ajustar la actividad a la normativa técnica y los planes respectivos

121

Comisión de AmbienteConclusiones

� Generales

� Referidas al Vacatio Legis.

� Referidas a un reglamento y normas técnicas.

� Referidas a los aspectos educativos.

� Referidas a deficiencias jurídicas observadas.

� El sector industrial es parte de la solución y no del problema.


� No se hace referencia al desarrollo sustentable, ni a la seguridad del estado, ni al bienestar de la población, y en

consecuencia estos objetivos fundamentales para la LOA, en la LGIB son accesorios o simplemente ignorados a pesar

de su evidente vinculación.

� En síntesis la LGIB no se puede considerar un importante apoyo al desarrollo sustentable del país y presenta

oportunidades de mejora para integrar eficazmente a las necesidades y capacidades de los sectores involucrados, en

la búsqueda de la solución optima para la gestión de los DRSNP, dentro del marco del desarrollo sustentable tal

como lo establecen la Ley Orgánica del Ambiente y la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela.

� Hace una inclusión novedosa en el país, al entrar a regular desde la perspectiva ambiental, lo relativo a la gestión

o manejo de los envases, empaques y envoltorios de los productos que se importan, fabrican, distribuyen y

comercializan en el país, especialmente aquellos de consumo masivo inmediato, con la intención, por un lado, de

crear las bases para establecer un Sistema de Gestión de Residuos de Envases y, por otro, de responsabilizar

directamente de esa gestión a quienes introducen productos de consumo masivo inmediato en el mercado. Sin

embargo, se desconoce que en muchas ocasiones el material utilizado no obedece a caprichos, sino a las

propiedades funcionales requeridas por el producto.

� Inclusión de la categoría de “bienes o productos de consumo masivo inmediato” como parte de la regulación

dirigida a la gestión ambiental. Se trata de un aspecto novedoso del tema en el marco regulatorio ambiental

venezolano por sus importantes consecuencias

Conclusiones


� El contenido del art 4 es confuso pues por una parte indica que la gestión integral de los residuos

y desechos debe ser garantizado por el Estado, y por otra que debe ser prestado en

corresponsabilidad con todas las personas (suponemos que naturales y jurídicas) a través de la

comunidad organizada. No queda claro quién es responsable de que o como se reparte esa

corresponsabilidad.

� El artículo 80, en su numeral 6to otorga al consumidor unos derechos muy amplios;

“Tener la opción a comprar productos de consumo masivo que no sean desechables o

“que estén contenidos en envases, recipientes, empaques o embalajes que sean

retornables”. No aclara cómo es posible materializar este derecho; por ejemplo, quien

proveerá una determinada marca de perfume en envase retornable o desechable.

� En general, la Ley tiene un marcado acento centralizador, habida cuenta de su sujeción a la

planificación centralizada y la reiterada dependencia del sistema de planes establecido, los cuales, en

principio, definirían los alcances de la normativa complementaria que deberán dictar tanto el

Presidente de la República, por la vía reglamentaria, como por la autoridad ambiental nacional

(artículo 101).

Conclusiones


Referidas al Vacatio Legis.

� La ley establece deberes que pudieran no ser exigibles para su cumplimiento

inmediato por ser impracticables en términos técnicos, económicos o socioculturales. Esto

es, deberes que requieren entre otros, medios y recursos, transferencia de tecnología,

inversión en infraestructura pública, dotación y equipamiento, y sensibilización,

educación, capacitación y movilización de importantes recursos humanos de los sectores

oficiales, privados y sociales

� La única forma de ser exitosos en el cumplimiento de la Ley…* La Ley debe ser

declarada y considerada perfectible, es decir, objeto de mejora continua dada la

significancia de la problemática nacional del manejo integral de los DRSNP

Conclusiones


Referidas a un reglamento y normas técnicas.

� La Ley pese a lo extensa y compleja, no es suficiente para cumplir con los principios de

realidad, progresividad y flexibilidad. Para su funcionalidad y operatividad satisfactorias y no

discrecionalidad requiere de variada reglamentación y de normativa técnica diversa. Lo que

no se resuelve de modo urgente y sin la participación activa de los involucrados en la Ley

� Habida cuenta de la complejidad del mundo de los envases y empaques, éstos deben

ser regulados de forma separada en un instrumento normativo, tal y como ha sido la

tendencia y la experiencia mundial

� La Ley debe ser instrumento de desarrollo sostenible del país y no herramienta de

penalización a los usuarios y beneficiarios de los servicios públicos de saneamiento.

� En la exposición de motivos de la LGIB se indica muy acertadamente que una de las

causas para la inoperatividad de la ley del 2004 sobre la materia fue la ausencia de un

reglamento. En este caso es imprescindible la necesidad es más urgente ante la ambigüedad

de los términos utilizados en algunos artículos.

Conclusiones


Referidas a los aspectos educativos.

� Un aspecto positivo de la ley es el propiciar la educación de la población para

concientizar a los consumidores de la necesidad de actuar de manera ambientalmente

responsable, igualmente estimular la participación individual en actividades relacionadas

con esta materia. Pero ello, pudiera convertirse en letra muerta si no contamos con un

sistema educativo con maestros y profesores preparados y apoyados, en cualquier caso

estamos hablando de soluciones de muy largo plazo.

El sector industrial es parte de la solución y no del problema.

� El sector industrial venezolano ha sido un actor fundamental en el desarrollo del marco

regulatorio ambiental. Una vez más el sector industrial se pone a la orden para la

elaboración en conjunto del Reglamento y la Normativa Técnica necesaria para materializar

los logros que se persiguen con la LGIB

Conclusiones


Referidas a deficiencias jurídicas observadas.

� Registros que no existen o no están operativos o reglamentados.

� Queda pendiente la definición, diseño y aplicación de programas de minimización y retorno

inexistentes y sin correspondencia con la infraestructura que el Estado, como responsable del

manejo de los rellenos sanitarios, tiene en la actualidad.

� Igualmente, la definición de materiales y sus proporciones a ser empleadas para la

fabricación de envases, empaques y envoltorios para cumplir los objetivos de la Ley

� Establecimiento de un procedimiento para elaborar y presentar ante la autoridad ambiental

una propuesta de adecuación para cumplir con las nuevas regulaciones planteando un

cronograma de adecuación.

� Falta de previsión sobre los símbolos que deberán usarse en Venezuela de acuerdo con la

tecnología de manejo existente y, en el caso de los importadores, la importación de mercancías

cuyos símbolos, en principio, no cuenten con posibilidades de manejo en Venezuela.

� Ausencia de dispositivos legales que aseguren la infraestructura que permita que la

clasificación de origen no se pierda una vez que las operadoras de servicios de aseo hagan el

retiro de los desechos y residuos.

Conclusiones


Es posible concluir:

“…..El manejo adecuado de los desechos y en particular de los residuos sólidos

es fuente de empleo e ingresos dignos en la comunidad …..”

Hernán Papaterra

2011

Grupo Ambientalista del Reciclaje

Everest, estado Zulia

“….. Creo que el empresario local debe invertir, asumir riesgos, no

puede estar esperando las condiciones perfectas para hacerlo….

cuando se rompe la inercia de la desconfianza, se construye, se

prospera…. ”

Lorenzo Mendoza


implicaciones técnicas-legales de la ley de gestión ... · desarrollo sostenible plasmado en la...

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