impuestos, democracia y transparencia · 2018. 1. 31. · los impuestos constituyen el sustento...
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Impuestos, Democraciay Transparencia
Carlos Elizondo Mayer-Serra
CULTURA DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS
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SERIE:
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Serie: Cultura de la Rendición de CuentasISBN-968-5500D.R. © Auditoría Superior de la FederaciónAv. Coyoacán 1501, Col. Del Valle,03100 México, D.F., Tel: 52-00-15-00
Impuestos, Democracia y Transparencia.ISBN-968-5500-03-7
El contenido de esta publicación, incluido el diseño de portada e interiores, no podrá ser reproducido total ni parcialmente, ni almacenarse en sistemas de reproducción, ni transmitirse en forma alguna, sin permiso previo, por escrito, de los editores.
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Presentación
Gregorio Guerrero Pozas 5
Introducción 7
I. La fragilidad tributaria 9
II. Una explicación de la fragilidad tributaria 23
III. Transparencia 35
Anexo I: Cuadros y gráficas 49
Anexo II: Exenciones, deducciones, tratamientos especiales y tasa cero 71
Anexo III: Potestades tributarias de los estados, municipios y de la Federación 81
Anexo IV: Cuestionario sobre transparencia fiscal 87
Anexo V: Acciones que debe realizar el gobierno en materia de impuestos para considerarse
transparente 99
Índice
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Presentación
La serie Cultura de la Rendición de Cuentas tiene como finalidad divulgar los conocimientos sobre el entramado institucional, las prácticas y los valores que propician el uso honesto y eficiente de los recursos públicos.
Con este propósito hemos invitado a distinguidos especialistas cuya formación académica y prestigio profesional, así como el respeto a sus opiniones expresadas con absoluta libertad, garantizan que los textos contribuyan eficazmente a la difusión de estos conocimientos.
Un rasgo esencial de esta colección es el esfuerzo por hacer accesibles a un público amplio aspectos fundamentales del proceso de rendición de cuentas, cuya consolidación es una prioridad para nuestra vida democrática.
En este segundo número de la serie, escrito por el doctor Carlos Elizondo Mayer-Serra, se expone de manera didáctica y acuciosa el tema de los impuestos en el devenir mexicano, y se destaca su vínculo con la transición democrática.
En su texto, el doctor Elizondo ofrece un informado análisis de los avatares de la recaudación impositiva en México, desde los inicios de nuestra vida independiente hasta nuestros días; examina las posibilidades y desafíos de la reforma fiscal en la coyuntura presente, y propone diversas acciones para avanzar en el terreno de la transparencia.
Los impuestos constituyen el sustento básico del presupuesto gubernamental y son, por ende, el punto de partida para el proceso democrático de la rendición de cuentas.
De ahí la relevancia de su inserción como tema de esta serie, con la que buscamos impulsar la cultura de la legalidad, la transparencia, la honestidad y la eficiencia en el manejo de los fondos públicos.
GREGORIO GUERRERO POZASAuditor Superior de la Federación
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Introducción
Como lo afirmó Edmund Burke, el teórico político conservador inglés, el ingreso del Estado es el Estado. Un Estado existe sólo si es capaz de recaudar. Conocer de dónde provienen los recursos y para qué se utilizan refleja las relaciones de poder en una sociedad, el proyecto de quienes están en el poder y las condiciones económicas existentes en el mundo.
En una democracia, cobrar impuestos en un nivel congruente con las exigencias de gasto por parte de la ciudadanía no es fácil. El ciudadano no percibe los beneficios del gasto, siempre difusos y muchas veces asignados a tareas distantes, pero sí percibe el costo directo de pagar impuestos.1 Para hacer menos aguda esta tensión se requieren mecanismos de representación adecuados y claridad en el ejercicio del gasto. El viejo lema de ningún impuesto sin representación no es suficiente. Ahora tenemos que asegurarnos de que la representación obligue a generar transparencia y rendición de cuentas en el uso de los recursos públicos. Sin estos mecanismos, la ciudadanía estará aún menos dispuesta a pagar mayores impuestos y la capacidad del Estado de responder a las demandas sociales será muy limitada, con el riesgo de ser incapaz de acomodar las presiones sociales dentro de las instituciones.
Si el ingreso del Estado es el Estado, uno con baja capacidad recaudatoria es un Estado frágil. Éste es el caso de México. El Estado mexicano recauda poco. Tiene, por tanto, pocos recursos disponibles, y una proporción importante de lo recaudado está sujeto a compromisos que vienen del pasado. Peor aún, no siempre gasta lo disponible de la mejor forma. La fragilidad resultante se ve en todos los espacios del país, desde la inseguridad hasta los baches en las carreteras, por citar dos asuntos distintos.
El Estado mexicano ha sido a lo largo de su historia un pobre recaudador por un conjunto de razones fundamentalmente de orden político. Con el triunfo de Vicente Fox el 2 de julio, la
1 Ver Anthony Downs, “Why the Government Budget is Too Small in a Democracy”, en World Politics, Vol. 12, Núm. 4, julio de 1960, pp. 541-563.
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lógica política del régimen anterior se modifica: ¿qué tanto puede afectar esto su capacidad de recaudar?
En este ensayo analizaremos primero la fragilidad tributaria del Estado mexicano. En una segunda parte exploraremos las causas que explican esta fragilidad.2 Como veremos, una de las razones de esta baja tributación han sido los problemas de legitimidad del Estado y la poca transparencia y efectividad de su gasto. Algunos Estados autoritarios son más efectivos a la hora de gastar que otros, pero ninguno es transparente. La democracia abre el espacio para enfrentar el problema de la legitimidad. También puede permitir avanzar en hacer más transparentes las finanzas públicas. Este ámbito se explora en la parte final del texto, y se hace énfasis en lo mucho que falta, no sólo por el lado del gasto, asunto que suele dominar el debate, sino también por el del ingreso, el tema central de este ensayo.
2 Estas dos secciones fueron desarrolladas a partir de Carlos Elizondo, “El reto interno: balance fiscal en un contexto democrático”, en Gaceta de Economía, ITAM, Vol. 5, Núm. 9, 2000, pp. 209-225.
NOTA: Quiero agradecer a Juan Pablo Guerrero Amparán, quien leyó el docu-mento final y aportó muchas sugerencias interesantes. También quiero agradecer a Flor García y Rebeca Ibarra por su asistencia en la elaboración de los cuadros, gráficas, anexos y por el cuidado en la redacción del documento.
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I. La fragilidad tributaria
México recauda como porcentaje del PIB una proporción más baja que la de otros países con similar nivel de ingreso (ver cuadro 1). Comparado con los países de la OCDE la tributación es aún más baja y lo mismo sucede cuando lo comparamos con América Latina (ver gráfica 1*). Como se observa en la gráfica 2 y el cuadro 2, no obstante los esfuerzos por incrementar la tributación en los últimos 20 años, la carga fiscal se ha mantenido relativamente estable, a pesar de cambios en la estructura impositiva y, por tanto, de modificaciones importantes respecto de quién paga qué.
CUADRO 1. RECAUDACIÓN TRIBUTARIA, COMPARACIÓN INTERNACIONAL1/
(Porcentaje del PIB)
1995 1998
Croacia 43.0 43.3Polonia 36.7 32.8República Checa 37.5 31.6Uruguay 27.6 30.0Estonia 33.2 29.9África del Sur 25.2 24.5Brasil 18.6 19.8Malasia 20.6 18.9Chile 17.8 18.4Panamá 20.1 18.4Corea 17.7 17.3Botsuana 28.1 14.7México 14.8 13.0Venezuela 14.8 12.8Líbano 10.8 12.7Argentina2/ 11.9 12.4México* 9.3 10.5
1/ Países de ingreso medio alto, según criterios del Banco Mundial. Se consideran ingresos tributarios las entradas por concepto de pagos obligatorios sin contrapartida y no reembolsables percibidos por el gobierno federal para fines públicos, los intereses cobrados por los impuestos en mora y las multas cobradas por falta de pago o pago tardío de los impuestos. Los reembolsos y otras transacciones correctivas se presentan deducidos.
2/ Para el caso de Argentina, la información se refiere a 1996.* Cifras oficiales tomadas de SHCP, Sistema de Finanzas Públicas y Deuda Pública,
página electrónica.FUENTE: World Bank, World Development Report, Washington: World Bank, 1998 y
2001.
Existe una suerte de equilibrio entre gobierno y causantes. El gobierno puede modificar el nivel de gasto, sólo a través
* Nota del editor. Las gráficas pueden consultarse en el Anexo I, así como los cuadros estadísticos que no figuran en el texto.
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del endeudamiento, pero no a través de mayor recaudación. Cuando las cuentas del pasado se deben pagar y los déficit públicos ya no son sostenibles, el gobierno logra contraer el gasto, pero no cambiar de forma sustantiva la recaudación (ver gráfica 3). Sin embargo, se debe subrayar que esta suerte de equilibrio entre sociedad y Estado en lo que concierne a la capacidad de este último para extraerle recursos a la sociedad se ha dado en un contexto no sólo de estancamiento del PIB per cápita (ver gráfica 4), sino también de crisis sucesivas (ver gráfica 5) que hacen más difícil cobrar impuestos.
A este bajo nivel de captación hay que agregar la enorme dependencia del erario público en el ingreso petrolero. 3 Como se ve en el cuadro 3, los derechos por extracción de petróleo han oscilado entre 5.5 y 2.8 puntos del PIB entre 1985 y 2000. Esto ha representado, entre 34.3 y 17.2 por ciento del ingreso total del gobierno federal. En sentido estricto, ésta debe ser considerada la renta petrolera, ya que es el ingreso derivado de la posesión de reservas de hidrocarburos. Esta renta ha permitido evitar una mayor presión tributaria sobre el causante, o un recorte del gasto aún mayor.
Cabe señalar, sin embargo, que se suele incluir dentro del rubro Ingresos del sector petrolero los impuestos a gasolinas y otros combustibles, lo cual aumenta erróneamente, de forma significativa, la dependencia en el petróleo (como se ve en los cuadros 3 y 4). Incluir estos impuestos distorsiona el peso de la llamada renta petrolera, ya que los impuestos a las gasolinas y otros combustibles pueden ser poderosos recaudadores aun en países no productores de petróleo.
Si bien se ha modernizado el sistema tributario y éste distorsiona, menos que en el pasado, las decisiones de los agentes económicos, la persistencia de innumerables exenciones lleva a una base gravable pequeña.4 Incluso impuestos generales como el IVA están llenos de exenciones. El 42.03 por ciento del gasto que realiza el 10 por ciento de la población con más ingresos
3 La evidencia muestra que la presencia de un sector de extracción importante dis-minuye la capacidad tributaria del Estado, dada la presencia de fuentes de ingreso alternativas, menos complicadas, desde el punto de vista político. Ver José Antonio Cheibub, “Political Regimes and the Extractive Capacity of Governments: Taxation in Democracies and Dictatorships”, en World Politics, Vol. 50, Núm. 3, abril de 1998, p. 369
4 Ver OECD, “Mejorar los ingresos fiscales. Reforzar el sistema bancario”, Estudios Económicos de la OECD para México:1999, Washington: OECD, pp. 81 y 98.
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se encuentra exento del pago de IVA o tiene tasa cero.5 Este subsidio es relativamente alto entre el sector de mayores ingresos porque si bien como proporción de su ingreso el consumo
5 Andrés Zamudio, “Estudio sobre la incidencia en los niveles de ingreso de la estructura tributaria en México”, documento de distribución para el Programa de Presupuesto y Gasto Público, México: CIDE, en prensa. Para un análisis de la progresividad del ISR, ver Francisco Gil Díaz, “The Incidence of Taxes in Mexico: A Before and After Comparison”, en Pedro Aspe y Paul E. Sigmund (eds.), The Political Economy of Income Distribution in Mexico, New York-London: Holmes & Meier Publishers, 1984, pp. 59-97. Ver también Rebeca Ibarra, Una aproximación a la progresividad del ISR de las personas físicas en México, 1994-1998, tesis de licenciatura en Economía, México: CIDE, marzo de 2001.
Concepto 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001p/
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Sector petrolero 27.2 35.3 37.6 36.0 31.4 31.1 25.1 23.7 - Derechos PEMEX* 14.5 25.7 28.8 25.8 16.5 14.5 17.2 16.2 - Impuestos gasolina y otros combustibles 10.1 6.2 5.2 6.8 11.3 13.0 5.2 4.9 - IVA neto de PEMEX 2.7 3.4 3.6 3.4 3.6 3.6 2.7 2.5Sector no petrolero 72.8 64.7 62.4 64.0 68.6 68.9 74.9 76.3 - Tributarios 61.6 51.1 48.7 51.7 59.2 60.7 67.0 69.8 - No tributarios 11.1 13.4 13.7 12.3 9.5 8.2 7.9 6.5
p/ Cifras preliminares
* Incluye los derechos por hidrocarburos y los aprovechamientos sobre rendimientos excedentes.
Nota: La suma de los totales puede no coincidir debido al redondeo de cifras.
FUENTE: INEGI, Banco de Información Económica, página electrónica; INEGI, Anuario Estadístico de los Estados Unidos Mexicanos, México: INEGI, 1992.
CUADRO 4. INGRESOS PRESUPUESTALES DEL GOBIERNO FEDERAL, 1985-2001
(Porcentaje del total)
Concepto 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Sector petrolero 45.0 38.3 43.3 35.0 31.8 29.5 28.8 28.3 27.1
- Derechos PEMEX* 34.3 23.5 30.8 20.5 19.9 22.2 21.2 19.1 18.0
- Impuestos gasolina y otros combustibles 8.5 11.8 9.9 11.1 8.9 4.4 4.7 7.0 6.9
- IVA neto de PEMEX 2.2 3.0 2.6 3.3 3.0 3.0 2.9 2.2 2.2
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en alimentos y medicinas es menor, en términos absolutos su consumo es muy alto en comparación con los otros deciles de ingreso. 6
Asimismo, otros bienes y servicios con tasa cero o exentos, como el consumo en periódicos y libros registran un nivel de concentración muy elevado entre las clases de más altos ingresos. Lo mismo sucede con colegiaturas de escuelas privadas7 y servicios de salud (ver cuadro 5).
En México sólo el 55 por ciento del consumo nacional es gravado con IVA, frente al 65 en Argentina y el 92 en Chile.8 La Organización Económica para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD) ha calculado que de quitarse estas exenciones y manteniendo la tasa de 15 por ciento, la recaudación aumentaría en por lo menos 1.6 puntos porcentuales del PIB.9
La recaudación es todavía menor dada la enorme evasión existente. Ésta ha sido calculada por Marcelo Bergman 10 cercana al 50 por ciento de la recaudación potencial. Según Bergman, si bajo el esquema tributario actual el Servicio de Administración Tributaria (SAT) alcanzara un nivel de efectividad similar al de las administraciones tributarias de España o Chile, se podría registrar un aumento en la recaudación del orden del 17 o 18 por ciento. 11
6 Se ha calculado que el subsidio implícito del IVA implica que por cada peso con que se subsidia al 20 por ciento más pobre, el 20 por ciento más rico de la población recibe un subsidio de $4.70. Ver Fausto Hernández, John Scott y Andrés Zamudio, “La reforma hacendaria integral: algunos retos”, en Este País, Núm. 119, febrero de 2001, p. 31.
7 Sólo el 7.7 por ciento de los alumnos inscritos en primaria están en escuelas privadas. Ver Presidencia de la República, “Anexo Estadístico”, en Primer Informe de Gobierno de Vicente Fox Quesada, México: Presidencia de la República, septiembre de 2001, pp. 42-48.
8 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Situación de las Finanzas Públicas, México: SHCP, octubre de 1998.
9 Ver OECD, op. cit., pp. 156 y 157. Para una descripción de los principales impuestos y sus exenciones y privilegios véase el Anexo I al final del presente trabajo.
10 Marcelo Bergman,”Reforma fiscal, recaudación y evasión impositiva”, documento de trabajo para el Programa de Presupuesto y Gasto Público, México: CIDE, en prensa.
11 La estimación de Bergman en cuanto a evasión es menor que la realizada por Martín del Campo Flores, quien calcula que el costo de la evasión como porcentaje de la recaudación potencial se encuentra entre el 61 y el 67 por ciento entre los años de 1988 y 1995 (ver cuadro 6). Erick Martín del Campo Flores, “Estimación de la base, costo de las exenciones y evasión fiscal del impuesto al valor agregado en México”, en Gaceta de Economía, ITAM, año 3, Núm. 6, primavera 1998, cuadro 4, p. 211.
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Para el IVA, la Secretaría de Hacienda calcula que el no cumplimiento en el pago representó el 37.1 por ciento de la captación potencial de este impuesto en 1998 (ver cuadro 7).12 Jorrat ha calculado que si México tuviera una tasa de evasión en IVA que oscilara alrededor del 10 por ciento, podría incrementar su recaudación entre 43 y 67 por ciento.13 Con tanta exención y evasión se recauda poco por IVA en México como proporción del PIB, 3.1 por ciento en 1997 frente a 5.0 como promedio en América del Sur o 6.7 como promedio de la OECD (ver cuadro 8).14
Las dificultades recaudatorias del gobierno no se limitan al ámbito federal. En la Constitución, las potestades tributarias de los estados no son pocas. Sin embargo, para lograr una mayor eficiencia recaudatoria en impuestos como el IVA y el ISR que serían muy difíciles de cobrar en el ámbito estatal, en 1979, las entidades federativas firmaron convenios de coordinación fiscal, cediendo los impuestos más importantes a la federación.15 Con todo, las pocas potestades restantes, y las relativamente bajas potestades de los municipios, son utilizadas al mínimo (ver Anexo III). En México, los gobiernos locales recaudan muy poco. Si bien algunos municipios han logrado aumentar el cobro del predial (el cual representa la gran mayoría de los impuestos municipales),
16 en términos agregados como se ve en los cuadros
12 SHCP, Política de Ingresos: Diagnóstico y Retos, s.f.13 Ver Michael Jorrat De Luis, “Evaluación de la Capacidad Recaudatoria del Sistema
Tributario y de la Evasión Tributaria”, en Trimestre Fiscal, año 19, Núm. 63, julio-septiembre de 1998, p. 6.
14 La información para América del Sur se encuentra en IMF, Government Finance: Statistics Yearbook 2000, Washington: IMF, 2000.
15 En 1970 del total de los ingresos de las entidades federativas, el 50 por ciento era por concepto de impuestos locales, mientras que tan sólo el 14.6 por ciento era vía participaciones federales. Para 1980, año en el cual entra en vigor el nuevo Sistema de Coordinación Fiscal, la situación se revierte y del monto de los ingresos totales de las entidades federativas, sólo el 9.3 por ciento lo representaban los ingresos por concepto de impuestos, mientras que el 50 por ciento eran vía participaciones federales. Cabe señalar que en este mismo periodo la federación toma el control total del ISR (Impuesto sobre la Renta), IVA (Impuesto al Valor Agregado), IEPS (Impuesto Especial sobre Producción y Servicios), ISAN (Impuesto sobre Automóviles Nuevos) e Impuestos al Comercio Exterior. Ver Uri Raich, “Impacts of Expenditure Decentralization on Mexican Local Governments”, Massachusetts Institute of Technology, mimeo, julio de 2001; José Alberto Saucedo Sánchez, Hacia el federalismo fiscal, México: INAP, 1997, pp. 93-104.
16 De 1996 a 1999, los ingresos por concepto de predial representaron el 60 por ciento de los ingresos tributarios de los municipios. Ver INEGI, Estadísticas de las Finanzas Públicas Estatales y Municipales, 1996-1999, México: INEGI, p. 46.
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9 y 10, ni estados ni municipios han logrado incrementar la recaudación. 17
Dada esta baja capacidad recaudatoria y los muchos compromisos de gasto que vienen del pasado como resultado de inumerables ineficiencias y poca previsión, son muchas las responsabilidades públicas no atendidas, que de tener mayores ingresos y buenos mecanismos para asignar adecuadamente el gasto, se podrían atender mejor. Quizá la más seria es la creciente desigualdad en el acceso a servicios de educación y salud. Los bajos niveles de educación y salud de segmentos muy amplios
CUADRO 9. ESFUERZO RECAUDATORIO DE LOS ESTADOS, 1989-19991/
(Porcentaje del PIB)
Año Total Impuestos Derechos Aprovechamientos Productos
1989 0.35 0.08 0.07 0.07 0.13 1990 0.42 0.10 0.09 0.11 0.13 1991 0.41 0.12 0.11 0.09 0.09 1992 0.63 0.14 0.15 0.17 0.17 1993 0.96 0.14 0.15 0.57 0.09 1994 0.71 0.14 0.16 0.34 0.07 1995 0.51 0.13 0.13 0.12 0.14 1996 0.42 0.13 0.11 0.08 0.10 1997 0.50 0.14 0.11 0.09 0.16 1998 0.50 0.14 0.13 0.10 0.13 1999 0.52 0.15 0.13 0.10 0.14
1/ No se considera al Distrito Federal. FUENTE: INEGI, Finanzas Públicas Estatales y Municipales, México: INEGI,
1992-1996, 1994-1997, 1996-1999.
CUADRO 10. ESFUERZO RECAUDATORIO DE LOS MUNICIPIOS, 1989-19991/
(Porcentaje del PIB)
Año Total Impuestos Predial Aprovechamientos Derechos Productos
1989 0.33 0.12 0.05 0.10 0.07 0.051990 0.38 0.17 0.08 0.08 0.08 0.051991 0.43 0.19 0.08 0.10 0.09 0.051992 0.46 0.23 0.11 0.09 0.09 0.051993 0.48 0.25 0.12 0.09 0.09 0.061994 0.47 0.23 0.13 0.11 0.08 0.051995 0.38 0.19 0.10 0.08 0.06 0.051996 0.32 0.16 0.10 0.06 0.07 0.031997 0.31 0.15 0.09 0.06 0.07 0.031998 0.33 0.15 0.09 0.07 0.08 0.041999 0.34 0.14 0.09 0.08 0.08 0.03
1/ No se considera al Distrito Federal. FUENTE: INEGI, Finanzas Públicas Estatales y Municipales, México: INEGI, 1992-1996, 1994-1997, 1996-1999.
17 Para una comparación del impuesto predial recaudado por los Estados como porcen-taje de su PIB, ver el cuadro 11.
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de la población,18 hacen que la desigualdad sea mucho mayor a la esperada dado el nivel de riqueza del país.19 Esta desigualdad no sólo es terriblemente injusta, sino que es fuente de crecientes
18 Ello se puede explicar en gran medida por el bajo nivel de gasto público. Por ejemplo, dado el nivel de ingreso de América Latina, el gasto público como proporción del PIB es nueve puntos debajo de lo que se esperaría. BID, América Latina frente a la desigualdad: Informe 1998-1999, Washington: BID, 1998, p. 200. De acuerdo con el BID, a mediados de los noventa, el 10 por ciento más rico de la población tenía un nivel de escolaridad promedio de 12.1 años, frente al decil más pobre que registraba 2.1 años de escolaridad promedio, una brecha de escolaridad de 10 años entre el 10 por ciento más rico y el más pobre.
19 Según el BID, América Latina registra 12 puntos más en el índice Gini de lo que se esperaría dado su nivel de ingreso. Cabe señalar que dentro de la región, México es uno de los países con mayor desigualdad. Ver BID, op. cit., p. 15.
CUADRO 11. IMPUESTO PREDIAL COMO PORCENTAJE DEL PIB ESTATAL
Entidad 1999 2000
Aguascalientes 0.07 0.09Baja California 0.11 0.14Baja California Sur 0.22 0.23Campeche 0.04 0.04Coahuila 0.09 0.10Colima 0.13 0.13Chiapas 0.03 0.08Chihuahua 0.15 0.17Distrito Federal 0.96 0.44Durango 0.08 0.08Guanajuato 0.15 0.21Guerrero 0.13 0.16Hidalgo 0.10 0.11Jalisco 0.14 0.18México 0.19 0.19Michoacán 0.11 0.11Morelos 0.16 0.20Nayarit 0.11 0.12Nuevo León 0.15 0.15Oaxaca 0.04 0.06Puebla 0.08 0.09Querétaro 0.13 0.15Quintana Roo 0.20 0.28San Luis Potosí 0.08 0.10Sinaloa 0.19 0.23Sonora 0.14 0.17Tabasco 0.06 0.08Tamaulipas 0.09 0.14Tlaxcala 0.05 0.06Veracruz 0.07 0.08Yucatán 0.06 0.06Zacatecas 0.09 0.14
Total Nacional 1/ 0.32 0.21 1/ Se refiere al predial recaudado por todas las entidades como porcentaje del PIB nacional.FUENTE: Para 1999 los datos se tomaron de INEGI, Finanzas Públicas Estatales y Municipales, México: INEGI, 1996-1999. Para el año 2000 la información fue proporcionada por la SHCP.
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tensiones políticas y sociales. Desigualdad y fragilidad estatal en un contexto de cambio político abren camino a la delincuencia. La desigualdad está asociada con menor aceptación de la democracia (ver gráfica 8). Si bien hay ámbitos donde los privados podrían sustituir al sector público, como en el caso del sector energético, las carencias más importantes sólo las puede atender un Estado con más recursos y mayor capacidad de gastar adecuadamente.
La dificultad para gravar no se ha modificado a lo largo de nuestra historia. En algún sentido viene desde los orígenes del México independiente. El Estado mexicano nació quebrado, pero sin saberlo sus fundadores. Uno de los primeros actos del gobierno de Iturbide “fue una reducción radical de los impuestos y derechos.”20 Muy pronto no alcanzaron los recursos. Para enfrentar este primer déficit de la nueva nación, al gobierno de Iturbide se le hizo fácil imponer préstamos forzados y confiscar bienes, lo cual le trajo el repudio de los comerciantes y contribuyó a su caída.
Uno de los primeros actos del gobierno republicano de Guadalupe Victoria fue procurar un crédito con prestamistas ingleses para comprar armamento y financiar el gasto corriente del nuevo gobierno. La historia oficial habla de los extranjeros que nos endeudaron cobrándonos muy altos intereses y de las presiones políticas para que pagáramos, incluyendo la amenaza militar.21 La deuda externa era cara, aunque no mucho más que ahora, ya que suponía una tasa de interés efectiva de cerca del 12 por ciento.22 Además, este dinero, relativamente caro, fue la opción que el gobierno encontró para sobrevivir ante la poca capacidad burocrática para cobrar impuestos y la baja disposición de los nuevos ciudadanos a prestarle al frágil gobierno.
20 Jean Bazant, Historia de la deuda exterior de México, 1823-1946, México: Fondo de Cultura Económica, 1968, p.14.
21 Para revisar esta versión de la historia de México bastaría con ver algunos libros de texto de primaria y secundaria. Ver Secretaría de Educación Pública, Historia: Sexto Grado, México: SEP, 1995, pp. 35, 46 y 63; Rosalía Velázquez, Marcela Arce y Ma. Cristina Montoya, Historia: Tercer Curso, México: Publicaciones Cultural, 1994, p. 132; y Roberto Juárez y Francisco de la Torre, Historia de México I, México: McGraw-Hill, 1993, pp. 136 y 137.
22 Ver Bazant, op. cit., p. 27.
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Era una estrategia riesgosa. De no pagar, confrontábamos un poder externo con capacidad de fuego para pretender cobrarse por la fuerza, como lo hicieron. Sin embargo, era más riesgoso no tener para pagar los sueldos a los soldados y se esperaba organizar rápido la hacienda pública y generar así recursos fiscales para solventar los gastos y pagar las deudas contraídas.
Tanto Iturbide en su reducción de impuestos como Guadalupe Victoria tenían la memoria de una Nueva España rica que generaba más recursos públicos de los que gastaba, y mandaba el resto a otras colonias deficitarias o a la propia España, donde los recursos de la Nueva España llegaron a ser una parte importante de sus ingresos fiscales.23 Los comerciantes, mineros y corporaciones religiosas tenían la suficiente solvencia incluso para prestarle a la Corona Española para financiar sus aventuras bélicas.
Fueron vanas esperanzas. El gobierno novohispano estaba adecuadamente diseñado para transferir recursos a la metrópoli. Pero esta capacidad quedó hecha añicos después de la Independencia, no sólo por la fragilidad institucional del nuevo gobierno, sino porque la economía estaba también destruida y se deterioró aún más con la salida y luego expulsión de los españoles. La Constitución Federal de la naciente República concentró las potestades tributarias en los estados. Por ley tenían que participar (con el llamado contingente) a la Federación. Casi nunca lo hacían y la Federación se volvió muy dependiente de los ingresos por comercio exterior, recaudados en aduanas fáciles de controlar por extranjeros con deudas o con ambiciones sobre el país.24 En palabras de Carmagnani: “La distinción
23 La relación fiscal entre la Nueva España, otras colonias españolas y la metrópoli están analizadas en Carlos Marichal, La bancarrota del virreinato. Nueva España y las finanzas del Imperio español, 1780-1810, México: Fondo de Cultura Económica, 1999. Marichal subraya un dato importante: Nueva España era capaz de recaudar más de lo que gastaba, no sólo por su riqueza minera, sino gracias al desarrollo de una notable capacidad extractiva que imponía a los residentes de la Nueva España una carga tributaria mayor que la de la mayoría de los países europeos. Esto tam-bién se discute en Bazant, op. cit., pp. 85-95.
24 Ver Marcello Carmagnani, “Finanzas y Estado en México, 1820-1880”, en Luis Jáuregui y José Antonio Serrano Ortega (coords.), Las finanzas públicas en los siglos XVIII-XIX, Col. Lecturas de Historia Económica Mexicana, México: Instituto Mora-Colegio de Michoacán-Colegio de México-UNAM, 1998, pp. 131-177.
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constitucional entre ingresos federales y estatales condujo a definir implícitamente a la federación como un estado tendencialmente sin territorio”.25
Los únicos cuatro años de paz anteriores a 1867 fueron los del primer gobierno republicano, el cual gozó del dinero de los primeros préstamos externos. Los gobiernos subsecuentes del México independiente no duraban, en parte por falta de recursos. En palabras de Justo Sierra “cuando los sueldos se pagan, se apagan las revoluciones”.26 Sin duda, debió haberse pensado en aumentar las contribuciones, como muchos contemporáneos lo señalaron, pero, en palabras de Bazant, “nadie quería pensar en cosas desagradables”.27
Pocos han querido. Las finanzas públicas en México han tendido a oscilar entre dos extremos. Prudencia macroeconómica basada en un bajo nivel de tributación o alto gasto público sin el debido financiamiento tributario y por tanto insostenible en el tiempo.
Ejemplo de equilibrio presupuestal con baja tributación es el prudente manejo hacendario de Limantour.28 Éste se logró en buena medida no gastando, sin importar que en 1910 el 70.2 por ciento de los mexicanos fueran analfabetas, por dar sólo un dato del brutal rezago social de la época.29 El balance presupuestal de una Hacienda Pública puede llevar a la quiebra política del Estado, una vez que es insostenible esta baja provisión de bienes públicos y de servicios básicos a los sectores más pobres.
25 Ibíd., p. 140.26 Bazant, op. cit., p. 40.27 Ídem.28 A partir de 1896 la política trazada por Limantour empezó a generarle al gobierno
recursos excedentes. En el ejercicio fiscal de 1903-1904, los ingresos del gobierno sumaban 86.5 millones de pesos, mientras que el gasto ascendió a 83.5 millones. Cabe señalar que en el periodo de Limantour el componente más importante de los ingresos totales del gobierno eran los impuestos al comercio exterior, los cuales entre 1895 y 1910 representaron en promedio el 46 por ciento del total. Ver Fernando Paz Sánchez, La política económica del Porfiriato, México: INEHRM-SEGOB, 2000, pp. 75-100.
29 Rosemary Thorp, Progreso, pobreza y exclusión, Washington: BID, 1998, p. 374. Como se señala en este texto, para 1910 Estados Unidos, gracias a una educación pública universal, tenía sólo 8.2% de analfabetas. Poco menos que el 10.4% de anal-fabetas que México lograría en 1994.
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Otro ejemplo de equilibrio presupuestal con bajos impuestos es la responsable política macroeconómica del desarrollo estabilizador. Ésta permitió un entorno de baja inflación propicio para el crecimiento. Cabe destacar, sin embargo, que este crecimiento gozaba de los beneficios de la inversión pública de la década de los cincuenta. El crecimiento, sin embargo, perdió fuerza. En buena medida por los excesos de un modelo de desarrollo basado en la protección comercial, en regulaciones excesivas y con un gasto no siempre bien asignado; pero también porque tal prudencia en alguna forma se basaba en posponer parte del gasto en educación, salud e infraestructura, y financiar crecientemente otra parte con recursos externos. Finalmente, no fue posible fortalecer los ingresos públicos a través de una política tributaria más agresiva. 30
El gobierno recaudaba poco en los sesenta. En 1960 apenas se recaudaba el 6.31 por ciento del PIB; de éste, sólo 2.41 puntos por concepto de Impuesto Sobre la Renta. 31 En los años sesenta, México era uno de los países con menor carga fiscal. De una muestra de 72 países, México ocupaba el lugar 66, 70 ó 67, dependiendo del indicador usado. 32 Aunque para el inicio de los años setenta la carga fiscal se había incrementado, era aún la segunda más baja de América Latina; sólo Argentina se encontraba en peor situación. 33 Ante esta fragilidad tributaria, la premisa de mantener finanzas públicas estables dependía en buena medida de gastar poco.
También la prudencia fiscal del sexenio de Salinas en mucho dependió de no gastar o de que lo hicieran los inversionistas privados, con garantías públicas que luego podían representar
30 Una alternativa parcial fue el endeudamiento externo. La deuda pública externa pasó de 813.3 millones de dólares, equivalente a 6.1% del PIB en 1960 a 3,280.5, el 9.2% del PIB en 1970. Para este año su servicio representaba 26.3% de los ingresos por exportación e implicaba sacrificar inversión pública. Enrique Cárdenas, La política económica en México, 1950-1994, México: Fondo de Cultura Económica, 1996, pp. 79 y 85.
31 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Difusión Fiscal, Indicadores Tributarios, varios números, México: SHCP.
32 Citado por Roger Hansen, The Politics of Mexican Development, Baltimore: Johns Hopkins, 1971, p.84.
33 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Difusión Fiscal, Indicadores Tributarios, México: SHCP, 1977, p. 94.
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un alto costo fiscal, como fue el caso de la inversión en carreteras o la privatización bancaria. Si bien el gobierno de Salinas hizo una reforma tributaria importante, sus beneficios fueron más por el lado de distorsionar menos la economía con una serie de impuestos especiales que por el de la recaudación, la cual si bien aumentó, no fue sostenible.
En el caso del sexenio de Zedillo fue tan fuerte la caída en la recaudación como resultado de la crisis económica que comenzó en 1995, que a pesar de aumentar las tasas (el IVA pasó de 10 a 15 por ciento), no se pudo incrementar la tributación por arriba de lo alcanzado en el sexenio anterior; ni siquiera al final del sexenio, cuando la economía llevaba varios años de crecimiento sostenido. Algunos datos son reveladores de esta fragilidad. Por ejemplo, el ingreso total por IVA no alcanza a financiar el gasto público federal total en educación, menos aún si se consideran los tres niveles de gobierno (ver cuadro 13).
En el otro extremo están esos sexenios de alto gasto público, en parte para hacer frente a las demandas sociales no atendidas en el periodo anterior, pero gastando sin orden y sin una mejora sustantiva de los ingresos públicos capaz de financiar tasas de crecimiento en el gasto tan elevadas, como en los sexenios de Echeverría y López Portillo. En ambos sexenios la expansión del gasto público fue el motor del crecimiento. Sin embargo, un crecimiento de la deuda insostenible (ver cuadro 14, y gráfica 9) obligó a frenar la economía en 1977 y a detenerla por completo en 1983.
En el cerrado sistema de los sesenta, las demandas sociales se posponían por miedo a trastocar la estabilidad macroeconómica y afectar los intereses de los grupos que más se beneficiaban con el desarrollo estabilizador y que eran su motor, es decir, los inversionistas privados. La falta de democracia hizo de la contención de las demandas sociales un mecanismo de control en apariencia más barato que ampliar las oportunidades.
El gobierno de Echeverría heredó las tensiones de una estrategia política excluyente, sin embargo, no estaba dispuesto a modificar la lógica autoritaria del sistema político. No se democratizó el sistema, pero cuando la reforma fiscal fracasó y los esfuerzos recaudatorios subsecuentes resultaron insuficientes,
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se abrió el gasto público aprovechando la disponibilidad de fondos prestables. Se optó por aumentar el gasto para ampliar las oportunidades sociales y para incrementar el papel del Estado en la economía, mecanismo útil para incorporar nuevos actores dentro del gobierno.
Un mayor gasto social era necesario dada la desigualdad y pobreza que el crecimiento del desarrollo estabilizador no
CUADRO 14. DEUDA DEL SECTOR PÚBLICO, 1971-20001/
Externa Año Interna (Millones de dólares) (Millones de pesos Tasa de corrientes) Monto crecimiento
1971 55.0 4,546.0 -1972 51.0 5,065.0 11.41973 23.0 7,071.0 39.61974 68.0 9,975.0 41.11975 116.0 14,449.0 44.91976 152.0 19,600.0 35.61977 nd 22,912.0 16.91978 nd 26,264.0 14.61979 nd 29,757.0 13.31980 600.0 33,813.0 13.61981 900.0 52,961.0 56.61982 2,600.0 58,874.2 11.21983 4,100.0 62,556.2 6.31984 5,700.0 69,377.9 10.91985 9,700.0 72,080.1 3.91986 21,500.0 75,350.9 4.51987 42,200.0 81,406.8 8.01988 84,600.0 81,003.2 -0.51989 110,500.0 76,059.0 -6.11990 138,600.0 77,770.3 2.21991 123,800.0 79,987.8 2.91992 69,200.0 75,755.2 -5.31993 59,700.0 78,747.4 3.91994 67,400.0 85,435.8 8.51995 31,100.0 100,933.7 18.11996 89,200.0 98,284.5 -2.61997 112,000.0 88,321.2 -10.11998 187,400.0 92,294.5 4.51990 314,200.0 92,289.5 0.02000 474,300.0 84,600.2 -8.3
1/ Saldos al final del periodo. nd: No disponibles.Nota: La fuente (INEGI) para los datos de deuda interna anteriores a 1980 no reporta los años 1977-1979.
FUENTE: INEGI, Estadísticas Históricas, 1985; SHCP, Sistema de Finanzas Públicas y Deuda Pública, página electrónica; Banco de México, Información Económica y Financiera, página elec-trónica. Los datos de la deuda externa anterio res a 1982 se tomaron de Rosario Grren, Lecciones de la deuda externa de México, de 1973 a 1997, México: Fundación Colosio- FCE; 1998, pp 104-105
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había logrado eliminar. Sin embargo, el gasto en sistemas no democráticos suele ser presa de intereses organizados y de prácticas clientelares. Se asignó más con criterios políticos que con base en las necesidades sociales o la racionalidad económica. Por ejemplo, contra la lógica económica que señala que el gasto público en primaria es socialmente más rentable, el gasto por estudiante en primaria quedó estacionado.34 El gasto en un sistema político no democrático suele ser, además, poco eficiente, ya que una parte de éste se pierde en una enorme burocracia y en actos de corrupción.
Por otro lado, el creciente gasto en empresas públicas fue más el resultado de la desconfianza de los empresarios, de una visión ideológica del papel económico del Estado y de la racionalidad política de un sistema basado en el reparto de puestos, que de buscar la forma de hacer más competitiva una economía cerrada e ineficiente. Fue una estrategia que llevó a orientar la inversión en proyectos de baja rentabilidad. A pesar de que se logró cierto incremento en la recaudación, se optó por un déficit público creciente, parcialmente financiado con deuda externa, que explica en buena medida la inflación y la subsecuente devaluación.
En el sexenio de 1976 a 1982, la historia se repitió, y como suele pasar cuando el espíritu de la historia retorna: lo hizo de forma extrema. Fundado en la expectativa de un precio del petróleo infinitamente a la alza, se expandió la economía con base en los ingresos petroleros, un elevado endeudamiento (ver gráfica 9) y creciente déficit público. Ante la evidente sobrevaluación y con el precio del petróleo a la baja, los ahorradores más solventes sacaron sus recursos del país y la economía se desplomó . 35
34 El gasto en educación primaria por estudiante se mantuvo en los 200 pesos (de 1989). Por su parte, el gasto por estudiante en educación superior pasó de 2,380 pesos en 1969 a 6,080 pesos en 1976. Ver John Scott, “Perdedores invisibles”, en Enfoque, 11 de octubre de 1998, pp. 18 y 19.
35 Se calcula que la fuga de capitales de 1973 a 1987 fue de 60,970 millones de dóla-res, 63.9% de la deuda contraída en ese mismo periodo. Ver Manuel Pastor, “Capital Flight from Latin America”, en World Development, Vol. 18, Núm.1, p. 3.
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II. Una explicación de la fragilidad tributaria 36
¿Por qué ha sido el Estado mexicano tan mal recaudador? La respuesta a esta pregunta no es fácil, ya que son muchas las variables detrás de la capacidad de recaudar de un Estado. 37 Como ya se dijo, las crisis recurrentes que han mantenido al PIB per cápita oscilando, pero sin aumentar desde 1981, han hecho más difícil la labor de recaudar (ver gráfica 4). Existen, además, dos condiciones de tipo estructural que en parte explican esta fragilidad.
1) Cualquier gobierno, independientemente de su ideología, enfrenta fuertes restricciones estructurales a la hora de hacer una reforma tributaria de fondo. La fácil fuga de capital financiero y humano, o la mera evasión del causante, pone un límite claro a las pretensiones fiscalizadoras de cualquier Estado. Impuestos excesivos desincentivan la inversión, siempre con alternativas en otros países, por lo que tratar de establecerlos no hace más que minar el crecimiento y la capacidad tributaria futura.
En el caso de México, la frontera con Estados Unidos fortalece la capacidad de los individuos y empresarios para transferir ingresos, o para amenazar con hacerlo en caso de que se incrementen los impuestos a los ingresos. Los impuestos al consumo tampoco pueden ser muy superiores a los de nuestro vecino, ni muy bajos en comparación con los de las demás democracias con economías desarrolladas.38 Existe, además, una libertad cambiaria y de tránsito que no es modificable dada la porosidad de la frontera. Hay muchos mexicanos, en términos de la cantidad de recursos que controlan, que ya han pagado el costo de entrada al mercado financiero de Estados Unidos o algún otro país con moneda estable.
36 Un primer bosquejo de esta sección se encuentra en Carlos Elizondo y Blanca Heredia, “Vivir sin impuestos”, en Nexos, Núm. 254, febrero de 1999, pp. 8-12.
37 Para una propuesta de cómo modelar las distintas variables que inciden en la deci-sión del contribuyente de pagar impuestos o de no hacerlo, ver Laura Sour, “An Economic Model of Tax Compliance with Individual Morality and Group Conformity”, Documento de Trabajo, División de Administración Pública, Núm. 100, México: CIDE, 2001.
38 La frontera norte, relativamente más rica que el resto del país, paga un IVA menor que las otras entidades federativas, en promedio más pobres. Por la misma razón no es fácil aumentar un impuesto tan eficiente como el de la gasolina, dados los bajos impuestos a este combustible pagados en nuestro vecino del norte.
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Es de suponer que estas restricciones para gravar se han acrecentado recientemente. La apertura comercial abre nuevos mecanismos de subfacturación. La mayor sofisticación de los mercados financieros permite acceso más fácil a paraísos fiscales.39
La globalización también permite una mayor movilidad de las personas, sobre todo de las que tienen una mayor educación o capital. Esto les permite incluso mudarse hacia países con mejores servicios públicos. En la medida que el servicio gobierno conlleva economías a escala y de agregación, los mejores proveedores del servicio gobierno terminan por atraer a algunos de los mejores causantes potenciales de los países más pobres, los cuales pueden pagar el precio de entrada a una ciudadanía que otorgue más derechos efectivos, o por lo menos la residencia, erosionando la base tributaria del país pobre.
Con todo, el otro vecino de Estados Unidos, Canadá, ha logrado sostener cargas fiscales superiores a las de México y del propio Estados Unidos, como se ve en el cuadro 15. En el caso de Canadá el grueso de la actividad económica y de la población se encuentra en la frontera, mientras que en México sólo hasta muy recientemente la frontera se ha poblado y desarrollado, y todavía representa un porcentaje relativamente menor de la población y del producto nacional. Dada la alta capacidad de tributación del Estado canadiense la mera frontera no explica la fragilidad tributaria de México.
2) Dada la enorme concentración del ingreso, el costo de aumentar impuestos tiende a recaer sobre un grupo pequeño. Un ejemplo: con todo y las innumerables exenciones que tienen los más ricos, el 10 por ciento de mayores ingresos paga el 37.18 por ciento del IVA total recaudado, mientras que el 10 por ciento más pobre sólo paga 1.71 por ciento del IVA. 40 En México, el consumo está tan concentrado41 que el IVA es en términos absolutos un impuesto progresivo (en términos relativos, es decir,
39 Para un análisis más detallado sobre este tema véase OECD, Harmful Tax Competition. An Emerging Global Issue, París: OECD, 1998.
40 Datos de Fausto Hernández, John Scott y Andrés Zamudio, op. cit., p. 6.41 Andrés Zamudio, op. cit., p. 3.
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como proporción del ingreso, es regresivo). Cabe aclarar que si no existiera tasa cero en alimentos y medicinas, esto implicaría una mayor proporción del gasto de los más pobres. En el caso del impuesto al ingreso la progresividad es claramente más dramática en términos absolutos.42
La minoría de mayores ingresos, al concentrar un porcentaje tan alto de los recursos disponibles, tiene la capacidad para oponerse ya sea políticamente o sacando sus capitales del país.43 Los beneficiarios potenciales de un aumento en los impuestos están, por el contrario, mucho más dispersos y, por tanto, son mucho más difíciles de movilizar. La tensión entre esta minoría rica y movilizada y esa mayoría dispersa se ha resuelto con bajas tasas impositivas y poco gasto público.
42 Ver Rebeca Ibarra, op. cit., p. 58.43 Véase, Adam Przeworski, “El Estado y el ciudadano”, en Política y Gobierno, CIDE,
Vol. 5, Núm. 1, pp. 341-379.
CUADRO 15. INGRESOS TRIBUTARIOSDE LOS PAÍSES DE NORTEAMÉRICA, 1980 - 1995
(Porcentaje del PIB)
CANADÁ
Total Directos Indirectos Cont. Seg. Soc.
1980 31.6 17.8 10.4 3.41985 32.7 17.7 10.5 4.51990 35.6 21.1 9.3 5.21995 35.5 20.6 9.0 5.9
ESTADOS UNIDOS
Total Directos Indirectos Cont. Seg. Soc.
1980 26.9 16.3 4.7 5.91985 26.1 14.6 4.9 6.61990 26.6 15.1 4.6 6.91995 27.9 15.9 5.0 7.0
MÉXICO
Total Directos Indirectos Cont. Seg. Soc.
1980 15.9 5.3 8.3 2.31985 17.0 4.1 11.0 1.91990 17.1 5.2 9.6 2.31995 16.3 4.6 9.0 2.7
Nota: Estos datos no son comparables con el cuadro 17 que refiere a los ingresos tributarios para América Latina. La fuente considera como
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Si bien desde el punto de vista técnico en principio es más fácil cobrar más impuestos a un pequeño grupo que a muchos causantes dispersos, la distribución tan regresiva del ingreso en México es una de las dificultades políticas mayores para ampliar radicalmente la base gravable. Sin embargo, cabe señalar que no es una barrera insuperable. Dos países de América Latina, aún más desiguales que México, Chile y Brasil,44 gravan notablemente más que México.
La cercanía con Estados Unidos y la histórica desigualdad del país dificultan la tarea de gravar; no obstante, las principales razones que hay detrás de la fragilidad tributaria probablemente se encuentren en la naturaleza del régimen político que emanó después de la Revolución. Éste trajo consigo cuatro elementos centrales que dificultaron la posibilidad de construir un sistema tributario capaz de gravar mejor.
Uno, un pacto corporativo basado en privilegios discrecionales que erosionaron la base gravable. Dos, una baja legitimidad de la autoridad que dificulta la capacidad de gravar. Tres, la ausencia de una administración profesional relativamente estable, inmune a las presiones políticas y capaz de implementar adecuadamente las políticas tributarias. Cuatro, la centralización del gasto y la recaudación, lo cual debilitó las capacidades locales para recaudar.
Otros países de América Latina comparten algunos de estos puntos, en particular, largos episodios de gobiernos no democráticos con ciertos rasgos corporativos. Sin embargo, en ningún caso el régimen duró tanto, en parte por no contar con estructuras corporativas incluyentes. En México, la longevidad del régimen fue notable, también lo fue su dificultad de imponer los costos de una reforma fiscal capaz de incrementar de forma sostenida la recaudación.
1) La lógica del corporativismo Las instituciones emanadas de la revolución lograron una
notable estabilidad política, en buena medida, gracias a
44 OECD, op. cit., p. 78.
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mecanismos discrecionales establecidos para repartir privilegios a grupos, sectores o incluso individuos. Estos mecanismos, concentrados en el Presidente, le daban instrumentos para premiar aliados o castigar enemigos y fueron el pilar sobre el que descansó durante décadas su enorme poder. El modelo de desarrollo, basado en una política de protección y subsidios, estaba íntimamente relacionado con este arreglo político. Lo fiscal no fue una excepción. (La lista de exenciones vigentes en el año 2001 se encuentra en el Anexo II).
Algunos de estos privilegios fiscales se justificaron, en sus inicios, para promover la inversión o por las dificultades de gravar ciertas actividades. Los otorgaba directamente el Secretario de Hacienda o incluso funcionarios de menor nivel. Justificado por razones económicas, este poder discrecional permitió construir redes clientelares con diversos actores que iban más allá de la racionalidad económica que pudo haber tenido en sus inicios y que una vez puestos en marcha resultaban difíciles de quitar.
Diversos sectores de la sociedad se beneficiaron por momentos de la presidencia dadivosa, pero en un sistema autoritario las minorías logran el acceso al poder con más facilidad. Éste, desde su discrecionalidad, tiende a conceder exenciones, para evitar incómodas presiones. Los diversos grupos económicos pugnaron, y muchas veces con éxito, por tratos especiales o de plano exenciones totales.
En muchos ámbitos, estos privilegios concedidos por el Ejecutivo partían de no aplicar la ley, pero en otros la propia legislación permite innumerables excepciones. Éstas pueden estar claramente estipuladas en la ley o permitidas siempre y cuando la autoridad lo juzgue conveniente.
Dada la importancia de los empresarios en el modelo de desarrollo, los gobernantes no querían vulnerar uno de los fundamentos de la llamada alianza para las ganancias: utilidades con bajos impuestos. Los compromisos adquiridos con los empresarios y el temor de enfrentar una caída en la inversión privada que pudiera debilitar los fundamentos del crecimiento dificultaban incrementar la gravación. Los muchos intentos por reformar el sistema tributario fueron enfrentados con éxito por las redes de poder existentes, siempre apoyadas en el temor
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del gobierno de propiciar menores inversiones o fugas de capitales.45
El corporativismo y la fragilidad de la administración tributaria fueron permitiendo, además, la creación de una economía subterránea que creció con cada nueva crisis, dejando fuera del ámbito tributario a amplios grupos de la población.46 Una vez fuera del alcance del fisco, es muy difícil localizarlos y hacerlos tributar en el futuro. Entre más queden fuera del brazo recaudador del Estado, más fuertes son las resistencias cuando éste pretende mejorar su capacidad fiscalizadora.
Sólo en algunos momentos, como por ejemplo en el sexenio de Salinas, con un proyecto de más largo plazo, con el apoyo de ciertos empresarios clave, y con menos presión por atraer la inversión privada dadas otras reformas que hacían atractivo invertir en México, se logró revertir algunos de estos privilegios. Sin embargo, esto no implicó tocar los privilegios de los empresarios más grandes, que probablemente incluso ganaron con tasas más bajas en el ISR y con la consolidación del ISR empresarial.
No obstante, la relativa autonomía por parte de los funcionarios de Hacienda a ciertas presiones políticas para adoptar estas reformas duró poco. Muchas de las exenciones fueron retornando. Algunas desde el primer año de la reforma, mediante concesiones administrativas o simple renuencia a pagar por parte de sectores políticamente bien conectados o con capacidad de movilización. 47 Otras, como el impuesto al activo, se sostuvieron para no vulnerar del todo la reforma, pero aisladas perdieron mucha de su fuerza recaudatoria.
45 Ver Carlos Elizondo, “In Search of Revenue: Tax Reform in Mexico Under the Administration of Echeverría and Salinas”, en Journal of Latin American Studies, Vol. 26, Núm. 1, pp. 159-190.
46 OECD, op. cit., pp. 81-8347 Esto ocurrió con el gremio de los intelectuales y sus privilegios. A los gobiernos no les
gusta que todos escriban en su contra. Menos aún a un gobierno con la legitimidad cuestionada, como era el de Salinas que necesitaba de notas positivas en prensa. Cuando pretendió cobrar impuestos por los ingresos derivados por derechos de autor, la rebelión intelectual no se hizo esperar y, pronto, el gobierno cedió. Les regresó la exención, primero limitada en monto y luego ni eso se sostuvo. El peso de los intelec-tuales no ha cambiado. Ver mi artículo “Trailers y libros”, Reforma, 27 de octubre de 2001.
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2) Legitimidad
Los impuestos son un reflejo de la relación sociedad-Estado. Todo recurso proviene finalmente de la sociedad, la cual siempre se resiste a ceder parte de lo que considera suyo. La coerción es el garante último de todo sistema tributario. Quien no paga puede enfrentar una sanción, incluida la cárcel en algunos casos. Sin embargo, cierto convencimiento como lo ha denominado Margaret Levi, el cumplimiento cuasi-voluntario que depende de mecanismos de representación adecuados y de una percepción de cierta justicia en el pago de impuestos, permite utilizar menos recursos coercitivos para gravar y, en general, gravar más.48
Un Estado no democrático en un contexto geográfico e histórico como el nuestro, donde la democracia se mantuvo como un ideal retórico, incluso con un gobierno efectivo en términos de crecimiento e inflación, como lo fue durante varias décadas, vive con un déficit de legitimidad. El gobierno gravaba poco, aunque tampoco gastaba demasiado. Cuando el gobierno mexicano enfrentó los problemas políticos derivados del movimiento estudiantil del 68 y los desequilibrios de un modelo económico agotado, optó por incrementar el gasto público para incorporar nuevos grupos, aunque esto generara inflación y se basara en mayor endeudamiento.
Cuando este camino se volvió insostenible y el ajuste macroeconómico era inevitable, la aguda crisis económica había reducido aún más la legitimidad del gobierno y la posibilidad de imponer costos fiscales a la población. El gobierno contaba con el poder para gastar menos, ya que el perdedor era difuso, pero gravar más de forma significativa resultó imposible (ver gráfica 10).
Dado que el autoritarismo mexicano se sustentaba en la discrecionalidad, el gasto era poco transparente. En este contexto, donde además no existía el riesgo de la alternancia, la corrupción invadió diversos ámbitos de la burocracia y, ante la falta de transparencia, fácilmente se percibía como amplia y generalizada,
48 Véase Margaret Levi, Of Rule and Revenue, Los Angeles: University of California Press, 1988.
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lo que profundizó el déficit de legitimidad (ver gráfica 11).49 En situaciones como ésta, el gasto no suele verse como un servicio al público que puede generar beneficios sociales mayores que el gasto privado sacrificado por los impuestos. 50
En la medida que un Estado cada vez más pobre provee menos bienes públicos, los ciudadanos con recursos van pagando privadamente los bienes o servicios en que pueden internalizar una parte importante de los beneficios de su gasto. La seguridad, por ejemplo, se provee crecientemente en forma privada. Una vez pagado el servicio privadamente, el incentivo para pagar impuestos a través del servicio público es mucho menor, sobre todo cuando el sector que está invirtiendo privadamente en éste y otros bienes que son públicos en otras sociedades (como la educación) es aquél en que recae una gran proporción de los impuestos.51
Durante el sexenio de Zedillo, en una encuesta levantada por Reforma era evidente la poca credibilidad de que más impuestos podían apoyar un mayor gasto social. Ante la pregunta de si se prefiere un aumento de impuestos para financiar programas sociales e inversión pública o que no aumenten los impuestos para así sostener el actual nivel de consumo privado, sólo cerca del 10 por ciento prefirió el aumento de impuestos.52 La desconfianza en el gobierno y la falta de compromiso compartido en disminuir las enormes desigualdades predisponen a la sociedad contra un aumento en los impuestos.
La propia reforma económica, basada en el retraimiento del Estado, dificulta justificar aumentos impositivos. Si el Estado
49 Cabe resaltar que de la muestra de 41 países que consideraba el Índice de Percepción de la Corrupción en el año 1995, México se encontraba en el lugar 32. De esa misma muestra de países, en el año 2001, después de seis años, México no registró ningún cambio.
50 En una discusión entre diputados del PRI y autoridades hacendarias a fines del sexenio de Zedillo, el gobierno pidió comprender la necesidad de una reforma tributaria. La respuesta de los diputados fue: el sacrificio debe venir del gobierno. Ya no más costos para el pueblo. Sin embargo, los impuestos son sólo costos para el que los paga. El que recibe el gasto puede ser el pueblo. No gastar puede ser un costo mayor para este pueblo, siempre y cuando se perciba que ese gasto puede proveer ese beneficio.
51 Por ejemplo, en 1998, el decil de más bajos ingresos participaba con el 0.11 por ciento del ISR total recaudado de las personas físicas, mientras el decil de más altos ingresos registraba una participación del 63.42 por ciento de la recaudación total por ISR. Ver Rebeca Ibarra, op. cit., cuadro 13, p. 58.
52 Publicada en Este País, Núm. 90, septiembre de 1998, p. 29.
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no asigna bien los recursos, como se dijo hasta el cansancio para justificar la reforma, ¿por qué se requiere que controle más recursos?
La constante búsqueda de nuevos mecanismos para gravar lleva a un permanente cambio de las leyes que erosiona aún más la legitimidad. Tanto cambio hace difícil para los ciudadanos internalizar las reglas del juego. Esto, aunado a una baja cultura financiera y legal, obliga a los contribuyentes a consultar a un especialista para llenar los formularios de Hacienda. La percepción dominante es que la ley fiscal es más compleja que en otros países, lo cual justifica el no pagar.53
Para hacer más complejo el escenario, el gobierno ha tenido que generar superávit fiscales primarios para así poder pagar la deuda adquirida en el pasado. Es decir, el gobierno gasta en servicios y bienes públicos menos de sus ingresos totales, por lo que el ciudadano en la práctica paga más de lo que recibe, y los servicios que recibe son, además, de baja calidad (ver gráfica 3).
3) Fragilidad administrativa
La estabilidad política requería de poder distribuir miles de puestos públicos entre los simpatizantes del Presidente y de su partido. Esto erosionó la distinción entre burocracia profesional y clase política. El resultado ha sido la persistencia de cuerpos burocráticos débiles, con poca capacidad para implementar decisiones complejas. El Estado tenía el poder para expropiar a un empresario rico pero incómodo políticamente; sin embargo, no podía administrar rutinariamente la fatigosa tarea de cobrarles impuestos, como se ve en las altas tasas de evasión ya mencionadas.54
Existe una alta burocracia bien adiestrada que puede diseñar políticas tributarias adecuadas. Por ejemplo, se considera al sistema tributario mexicano, en términos de neutralidad, como
53 Esta complejidad también está relacionada con un régimen lleno de exenciones que obliga a hacer aún más compleja la ley y los mecanismos de control. Para una revisión de las exenciones actuales, ver Anexo II al final del trabajo
54 Esto lo discuto en La importancia de las reglas. Gobierno y empresario después de la nacionalización bancaria, México: Fondo de Cultura Económica, 2001, Capítulo III, pp. 84-126.
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superior al del resto de, prácticamente, todos los países de la OECD.55 Sin embargo, esta capa profesionalizada es muy delgada y no tiene la capacidad para instrumentar adecuadamente las reformas que diseña. Los relativos bajos salarios y la inseguridad en el empleo, incluso de esta alta burocracia, hacen difícil retener a funcionarios exitosos, los cuales pueden tener una promisoria carrera en el sector privado, donde se suelen concentrar los mejores fiscalistas, capaces de encontrar mecanismos para eludir el pago de impuestos.
Esta dificultad para construir una burocracia efectiva se hizo evidente en la reforma tributaria del gobierno de Salinas. Se buscó, correctamente desde el punto de vista técnico, eliminar impuestos especiales y a cambio ampliar la base. Sin embargo, a pesar del esfuerzo por renovar y consolidar la administración tributaria,56 no se lograron construir los mecanismos administrativos efectivos para ampliar, sostenidamente, la recaudación. Esto parece depender de la presión de funcionarios muy motivados por razones seguramente personales, dispuestos a pagar el costo político y personal de implementar el llamado terrorismo fiscal, que no es otra cosa que buscar aplicar la ley. Sin embargo, este espíritu es difícil de sostener cuando el funcionario sale, lo cual sucede más pronto que tarde, dado el desgaste al que es sometido.
Cuando finalmente el Ejecutivo logra detectar una evasión, no es difícil que pierda el caso frente al poder Judicial, ya sea por una legislación mal diseñada, la poca capacidad de los abogados del gobierno, o por la corrupción de los jueces. Según el Cuaderno de Estadísticas Judiciales, publicado por INEGI, en 1997 hubo únicamente 431 presuntos delincuentes del código fiscal registrados en los juzgados de primera instancia, de los cuales a 366 se les dictó auto de formal prisión. De éstos, 300 fueron sentenciados, 62 fueron puestos en libertad por falta de elementos, 3 estuvieron en el caso de extinción penal y 1 estuvo sujeto a proceso.57
55 OECD, op. cit., p. 91.56 Estos esfuerzos están descritos en Francisco Gil Díaz, “Fiscal Policy and Tax
Administration: The Experience of Mexico”, en IDB, Reform of Tax Administration in Latin America, Washington: IDB, 1996, pp. 48-51.
57 INEGI, Cuaderno de Estadísticas Judiciales, Núm. 6, México: INEGI, 1998, p. 102.
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4) Pacto Federal
La presencia de caciques locales fuertes dificultó pacificar el país después de la Revolución. Éste, que fue también el problema de la primera mitad del siglo XIX, se resolvió concentrando dramáticamente el poder en la Federación. En el siglo XIX ésta sólo tenía la potestad sobre los impuestos al comercio, y los estados no le participaban los otros impuestos, salvo la Ciudad de México, controlada por la Federación.58
La Constitución dota a los estados de amplias facultades tributarias (ver anexo III). Sin embargo, el gobierno federal, a través de la Ley de Coordinación Fiscal,59 ha concentrado el grueso de los impuestos y del gasto. Esto le permitió al Ejecutivo federal imponer su voluntad sobre los políticos locales, a la par que construir una relación paternalista donde el gobernante local no pagaba el costo de recaudar, pero no tenía la libertad para gastar. El resultado fue el desarrollo de autoridades locales con pocos impuestos a su cargo, y aún menores incentivos para utilizar los pocos impuestos que podían cobrar. La Federación es la rica a la que se le puede presionar por recursos excedentes, con un menor costo político que el de cobrar impuestos a la ciudadanía local.
Esta concentración de recursos en la Federación ha disminuido en los últimos años. Sin embargo, la lógica para repartir las responsabilidades no se ha modificado sustantivamente. Tampoco ha variado uno de sus mayores vicios: los pocos incentivos de las autoridades locales para recaudar. La evidencia disponible muestra que, al menos en el ámbito municipal, dado el reciente incremento de recursos, ha disminuido el interés por incrementar la recaudación.60 Finalmente, tanto para el municipio
58 En palabras de Carmagnani: “La innovación sustancial introducida por la nueva repú-blica fue solamente la de determinar los impuestos que pertenecían a la federación y los pertenecientes a los estados. La ley del 4 de agosto de 1824 dejó al Estado Federal los derechos aduaneros, el monopolio del tabaco, de la pólvora de detonación, de las salinas, el correo, la lotería, los bienes nacionales y las rentas de los territorios de Tlaxcala y Baja California. Todos los demás impuestos pasaron a manos de los estados, los cuales sin embargo debían dar a las cajas de la federación un importe mensual, denominado contingente, calculado sobre la base de la presunta riqueza del estado.”, Marcelo Carmagnani, op. cit., p. 139.
59 Para una revisión histórica sobre el tema, ver Fernando A. Orrantia Arellano, Las facultades del Congreso Federal en materia fiscal, México: Porrúa, 1998.
60 Uri Raich, op. cit., pp. 1-3.
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como para las entidades federativas, resulta políticamente más sencillo solicitarle a la federación que se encargue del incómodo papel de cobrar impuestos y presionar por un aumento en las participaciones federales que aumentar impuestos locales.
Los esfuerzos de las autoridades federales, a partir de 1997, de dotar a las entidades federativas de mayores capacidades tributarias han sido bloqueados por todos los partidos. Tal fue el caso de un impuesto local del 2 por ciento a las ventas propuesto en 1998 y 1999 por el gobierno federal. La reforma en cuestión no obligaba a cobrarlo, sólo ampliaba las potenciales facultades tributarias de los estados. Ningún gobernador apoyó públicamente la reforma y esta propuesta fue rechazada por el Congreso.
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En libro reciente, Przeworski y sus colaboradores definen a un país como democrático cuando existen las condiciones para que el partido en el poder pueda perder las elecciones. Cuando un régimen de partido dominante, en el poder durante muchos años, permite elecciones, pero presenta ciertos rasgos que hacen suponer que de perderlas no respetará los resultados, se considera que es democrático sólo cuando la alternancia se da en la práctica. Pero si la alternancia se da, entonces esto demuestra que sí existían condiciones para la competencia democrática, y por tanto, los autores ya citados consideran ex post al país como democrático. “Cuando un partido en el poder eventualmente sufre una derrota electoral y permite a la oposición llegar al poder, el régimen es clasificado como democrático por todo el periodo que este partido estuvo en el poder bajo las mismas reglas” (traducción propia).61 Quizás desde 1994, pero ciertamente desde 1997 vivimos con las mismas reglas, ¿ergo éramos democráticos?
Esto no deja de ser una mera especulación. Ni en 1997 y mucho menos en 1994 dominaba la idea, ni entre la oposición ni en la ciudadanía en su conjunto, de que éramos democráticos; ahora sí. Las encuestas ya señalan que una mayoría así lo reconoce (ver gráfica 12).
El hecho de que la alternancia haga creíble que la ciudadanía puede llamar a cuenta a sus gobernantes debiera incrementar la percepción de que el electorado está representado y que el gasto de los impuestos puede ser un buen vehículo para generar mejores bienes públicos. Como lo ha mostrado Margaret Levi, sólo con mecanismos de representación se puede pretender alcanzar una carga tributaria mayor. Los representantes de los ciudadanos aceptan mayores impuestos porque saben cómo se gastan los recursos y, por tanto, pueden convencer a los votantes de que el pago de impuestos es razonablemente justo. Si bien a final de cuentas la coerción es garantía de pago, el ciudadano
61 Adam Przeworski, Michael E. Álvarez, José Antonio Cheibub y Fernando Limongi (eds.), Democracy and Development: Political Institutions and Well-Being in the World, 1950-1990, Cambridge: Cambridge University Press, 2000, p. 24.
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cumple de una forma cuasi-voluntaria, en los términos de Levi, por la confianza en la equidad del sistema tributario y el buen uso de los recursos.62
Esto, sin embargo, no es aún el caso en México. Según encuesta encargada por GEA,63 el rechazo de la población a la reforma fiscal es amplio y contundente. A pesar del enorme esfuerzo inicial del gobierno de convencer a la población de las bondades de una reforma que permitiría regresar con mayor gasto a las familias más pobres el impuesto adicional pagado por éstas, en agosto de este año, el 64 por ciento de los mexicanos encuestados cree que el gobierno cuenta con suficientes recursos para cubrir sus necesidades, el 84 por ciento que no se deben cobrar más impuestos y el 91 por ciento se opone al IVA en medicinas y alimentos.
En buena medida, esto es resultado de la bajísima confianza de que recursos adicionales puedan ayudar a tener un mejor gobierno. Sólo el 16 por ciento piensa que cobrar más impuestos le permitiría al gobierno funcionar mejor. Un 59 por ciento considera que el gobierno utiliza de forma incorrecta el dinero de los impuestos y el 80 por ciento piensa que si se redujera el gasto gubernamental no se tendría que incrementar el cobro de impuestos.
La alternancia, la legitimidad incuestionable del triunfo de Fox y su enorme popularidad harían pensar en una mayor confianza en cómo se utilizan los recursos públicos, única forma de poder convencer a la sociedad de las virtudes de una reforma fiscal. Ciertamente, en marzo, el 51 por ciento de los encuestados pensaba que los recursos públicos se usaban mejor que en el pasado, pero para el mes de agosto este número se había desplomado a 34 por ciento.
El gobierno electo el 2 de julio intentó pagar en su primer año de gobierno el costo de una reforma fiscal, siempre dolorosa en el corto plazo. Los resultados electorales del 2000, sin embargo, dispersaron el poder. El partido del Ejecutivo no controla ninguna de las dos cámaras y debe compartir el poder en las
62 Ver Levi, op. cit., pp. 175-184.63 GEA, Escenarios de gobernabilidad en México, 2001-2003, México: GEA, agosto de 2001.
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entidades federativas, incluida la capital de la República, con una mayoría de gobernantes emanados de la oposición. Esta dispersión del poder dificulta llevar a cabo una reforma fiscal coherente, recaudadora y que incremente el margen presupuestal del gobierno federal.
La estrategia seguida por el gobierno, además, complicó las cosas, ya que no se pudo utilizar el bono democrático para convencer a la sociedad de las virtudes de pagar más impuestos. Se debió mejorar primero la mala percepción de cómo ejerce el gobierno su gasto, buscando una mayor transparencia y una adecuada rendición de cuentas. Como lo ha argumentado Juan Pablo Guerrero Amparán, en la reforma administrativa que el nuevo gobierno tenía enfrente, “el orden sí altera el producto”. Para hacerle sentir a la sociedad las virtudes de la alternancia, la administración pública debía iniciar con rapidez una reforma profunda, pero el primer paso tenía que venir por el lado de la transparencia y la rendición de cuentas, como decisión del gobierno federal que finalmente no requería la colaboración de los otros poderes.64 Esta inexplicable carencia, aunada al propio diseño de la reforma fiscal, como bajar el ISR a los más ricos y al mismo tiempo pretender un IVA más generalizado, dificultaron alcanzar los apoyos ciudadanos necesarios para presionar al Congreso por la reforma.
Dada nuestra historia y la estrategia seguida, no es gratuito que el ciudadano no haya sido un apoyo para los intentos de reforma fiscal. No es nada fácil saber con cierto detalle en qué se erogan los recursos públicos. A la tensión ineludible que deviene de la dispersión en los beneficios del gasto público y el costo directo en el bolsillo del contribuyente uno debe agregar la baja calidad de una buena parte del gasto público65 y la opacidad con que se presentan las finanzas públicas. Hoy por hoy saber de dónde vienen los ingresos públicos y qué se hace con ellos no es tarea fácil, como quedó demostrado en el concurso
64 Ver Juan Pablo Guerrero Amparán, “La reforma a la administración pública mexicana en el nuevo régimen político ¿Por dónde empezar?”, CIDE, mimeo, octubre de 2000.
65 Para una revisión de los rubros más importantes en torno a la transparencia del presupuesto y su relación con los controles al gasto público, ver Franco Reviglio, “Budgetary Transparency for Public Expenditure Control”, IMF Working Paper, Núm. WP/01/8, Washington: FMI, enero 2001.
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convocado por el periódico Reforma, donde se preguntaban ciertas cifras de finanzas públicas que debieran estar a la mano de los ciudadanos.66
Los regímenes autoritarios suelen ser opacos. No enfrentan presiones para no serlo. Siempre es más cómodo para el gobernante manejar con discreción y recato los recursos públicos. No obstante, la presión social derivada de la baja credibilidad del gobierno, sobre todo a partir de la primera gran crisis, la de 1982, llevó a ciertos controles internos. Estos, sin embargo, estaban basados en una buena dosis de discrecionalidad de la autoridad. En la medida en que las reglas se fueron estrechando, no mejoró la percepción del ciudadano sobre la calidad y honradez del gobierno, aunque sí se limitó enormemente su capacidad de respuesta.
Dadas las presiones derivadas del triunfo de la oposición en las elecciones legislativas de 1997, el gobierno pasó a una estrategia de mayor transparencia. Para 1998, la partida secreta controlada por la Presidencia, que llegó a administrar 2 mil millones de pesos (a pesos del 2000), utilizada en su gran mayoría para rescatar gobiernos locales con base en una enorme discrecionalidad,67 se había reducido a 63.9 millones y ni siquiera fueron ejercidos. Los recursos asignados a aumentos salariales y a nuevas plazas fueron, a partir de 1998, hechos explícitos en la elaboración del presupuesto. Los salarios de los altos funcionarios se presentaron, a partir de 1998, con los intervalos autorizados, con todo y bonos, por cada categoría, aunque hay opacidad aún en ingresos netos, incluidas prestaciones, gastos de representación, vehículos asignados, etc. Un buen número de programas sociales cuentan ya con reglas de operación, lo cual hace más difícil su uso con
66 Ver Juan P. Guerrero, Rodolfo Madrid y Ángel M. Reyes, “Transparencia limitada: Diez preguntas ciudadanas sin resolver”, Documento para el Programa de Presupuesto y Gasto Público del CIDE y Transparencia Mexicana, México: CIDE-Transparencia Mexicana, febrero de 2001. Sobre la baja calidad en la información ver a John Scott, “Calidad del gobierno: Gasto Público y desarrollo humano”, CIDE, mimeo, 2001. En este último, Scott demuestra que la falta de utilidad en la información presupuestaria no permite conocer adecuadamente qué se hace con los recursos públicos.
67 Ver Fausto Hernández, “Los dilemas de la descentralización fiscal en México, 1995-2000”, CIDE, mimeo, 1998. En este documento Fausto Hernández indica que a partir de 1998 el gobierno federal decidió eliminar el ramo 23 (la partida secreta) y la subcuenta de este ramo que contenía las participaciones extraordinarias a las entidades federativas, a la cual la SHCP denominó “Programa de Fortalecimiento Financiero a los Estados”. Para un análisis más profundo sobre la elaboración del presupuesto véase, Jorge A. Chávez Presa, Para recobrar la confianza en el gobierno, México: Fondo de Cultura Económica, 2000.
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criterios políticos, aunque no existen criterios de calidad para garantizar evaluaciones adecuadas. La creación de la Auditoría Superior de la Federación que inició sus funciones el 30 de diciembre de 2000 dotó a la sociedad de un órgano mucho más autónomo y con mayores atribuciones para la fiscalización del gasto público. 68
En términos generales, sin embargo, los avances son aún incompletos. Existe, por tanto, mucho por hacer para lograr una administración más transparente y eficiente y con una mejor rendición de cuentas. Esto, sin embargo, se debe hacer sin criterios meramente legalistas que bloquearían aún más la gestión pública.69
Como ya se ha sostenido en este ensayo, una ciudadanía que no se siente representada y adecuadamente informada, al igual que lo harían los accionistas de una empresa, no tiene buenas razones para “comprar” más “acciones de la empresa”. No es fácil convencerla de que existen razones de interés común para pagar más. En la medida en que el gasto siga siendo opaco y exista la percepción de baja calidad en el mismo o corrupción dominante, el mero hecho de tener representantes electos democráticamente e incluso el contar con mejor información sobre el gasto público no le da al ciudadano certidumbre sobre el destino de sus impuestos.70 Si bien puede castigar al gobernante en turno no eligiéndolo en futuras elecciones (en el caso mexicano no eligiendo a su partido, dada la ausencia de reelección, lo cual vuelve esta facultad del votante mucho más débil), no por esto confiará más en él como para dotarlo de mayores recursos.
La prensa puede desempeñar un papel clave. Entre mayor sea la libertad de prensa, menor tiende a ser la corrupción (ver gráfica 13). Sin embargo, para que esta libertad pueda estimular de forma óptima la lucha contra la corrupción deben existir mejores niveles de transparencia en el gobierno.
68 Para una descripción de los aspectos positivos de estos cambios ver Santiago Levi, “Transparencia, discrecionalidad y eficiencia en el presupuesto de egresos de la fede-ración”, México: SHCP, julio de 2000.
69 Ver Juan Pablo Guerrero, op. cit., p. 2.70 Una descripción de las implicaciones de la corrupción en las finanzas públicas la pode-
mos encontrar en Vito Tanzi y Hamid R. Davoodi, “Corruption, Growth, and Public Finances”, IMF Working Paper, Núm. WP/01/182, Washington: IMF, noviembre 2000.
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En forma natural, los gobiernos y sus aparatos burocráticos se resisten a revelar datos sobre su desempeño, gastos y resultados. Por esta razón, los diversos contrapesos del gobierno y de su administración son centrales en el esfuerzo para alcanzar una mayor apertura de la información pública del gobierno. Además del papel de los poderes Legislativo y Judicial, en muchas democracias han desempeñado un papel cada vez más importante las organizaciones civiles y académicas. Éstas pueden presionar por mayor transparencia al generar información propia sobre cuestiones gubernamentales o al analizar la información que produce el gobierno desde una perspectiva objetiva e independiente. En el caso de México, aunque en forma incipiente, varias organizaciones, junto con la prensa y algunas instituciones de educación superior, empiezan a tener un papel destacado en la producción de mediciones o diagnósticos sobre diversos aspectos del desempeño gubernamental.71
El gobierno está consciente de la necesidad de que haya mayor transparencia. Ha estimulado algunos de los ejercicios ya citados y ha propuesto una reforma al respecto.72 Sin embargo, los tiempos de la misma parecieran más lentos que los deseables. A partir de lo observado en el contexto internacional, Florini señala 71 El capítulo mexicano de International Transparency, por ejemplo, ha firmado varios
convenios con el gobierno del presidente Vicente Fox para actuar como testigo en importantes procesos de licitaciones o privatizaciones. También ha coordinado el índice de percepciones sobre la corrupción en las entidades federativas del país, que se dio a conocer en la última semana de octubre. Por su parte, el CIDE y organizaciones aca-démicas y civiles de cinco países latinoamericanos han generado un índice de transpa-rencia presupuestaria, además de una serie de manuales y folletos de difusión para mejorar el conocimiento y el análisis sobre cuestiones relativas a los ingresos y gasto públicos, varios de los cuales he citado a lo largo del trabajo. La producción de diag-nósticos y mediciones del desempeño gubernamental, a cargo de agencias indepen-dientes, favorece los esfuerzos que hagan los gobiernos en el ámbito de la transparen-cia.
72 Al momento de escribir este texto el Poder Ejecutivo ha sometido el tema de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Gubernamental a consulta con la ciu-dadanía a través de foros en distintas ciudades y un foro virtual que se puede con-sultar en la página electrónica con la dirección URL http://www.ltg.org.mx. Ésta tiene por objeto permitir la participación de todos los ciudadanos a través de ponencias relacionadas con los puntos de la agenda diseñada por el gobierno, para así generar una propuesta de ley con mayores apoyos sociales. En la página electrónica también se pueden encontrar algunos documentos sobre el acceso a la información en otros países. A pesar de lo anterior, las participaciones a través de internet son a la fecha muy escasas, dada la poca difusión que se le ha dado y el limitado acceso que una gran proporción de la población tiene a este medio electrónico. Adicionalmente, la mayoría de los documentos y leyes que se mencionan en la página de internet todavía no se encuentran disponibles.
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que los gobiernos no tienen incentivos claros para procurar una verdadera transparencia. Pueden tener la voluntad, pero al querer poner en práctica sus buenos deseos se enfrentan a los costos políticos de hacer transparentes los beneficios que se llevan grupos dentro o fuera de la burocracia.
Como bien se ha argumentado en un trabajo reciente del FMI, la supuesta complejidad presupuestal en las economías modernas es parcialmente falsa, creada para ayudar a los políticos a ocultar los impuestos, sobrevalorando los beneficios del gasto y escondiendo la capacidad del gobierno. Existen diversas formas en que los gobiernos pueden alterar el presupuesto: a través de proyecciones muy optimistas en el crecimiento económico y los ingresos fiscales, que derivan en déficit inesperados; al mantener diversas partidas fuera del presupuesto; al inflar la base de las proyecciones presupuestarias haciendo que incrementos en el presupuesto futuro sean más pequeños de lo que en realidad son, y a través de paquetes presupuestales que comprometen el presupuesto durante varios años y van posponiendo las decisiones difíciles, que de alguna manera se siguen aplazando indefinidamente.73
Por momentos incluso parecería que el gobierno parte de la premisa de que la alternancia per se ya resolvió el problema de la transparencia. El propio presidente Fox, en su primer informe de gobierno, dijo:
La administración pública trabaja hoy en una vitrina que permite al ciudadano y a los medios observar y evaluar todo lo que el gobierno hace y deja de hacer. Rendimos cuentas claras y puntuales de cómo y en qué se gasta el dinero. Hemos actuado con apego al código de ética que protestamos cumplir. 74
Esta vitrina aún no existe. Falta mucho por el lado del gasto, como se hizo evidente en el ejercicio convocado por el diario
73 Ver Ann Florini, “Does the Invisible Hand Need a Transparent Glove? The Politics of Transparency”, Carnegie Endowment for International Peace, sin año, pp. 15-16. El original se encuentra en inglés, ésta es una traducción propia.
74 Mensaje del C. presidente Vicente Fox, con motivo del Primer Informe de Gobierno, versión estenográfica.
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Reforma ya citado, y nada se dice por el lado de los ingresos. El concepto de transparencia debe incluir a los dos.
De acuerdo con George Kopits y Jon Graig:
La transparencia en las operaciones del gobierno tiene varias dimensiones. Primero, en un nivel agregado, la transparencia requiere de la disposición de información confiable sobre las intenciones y los pronósticos de la política fiscal del gobierno. En segundo lugar, se requieren datos e información detallada de las operaciones del gobierno, tales como la publicación de documentos completos sobre el presupuesto que contengan las cuentas correctamente clasificadas para el gobierno central y estimaciones de las actividades cuasifiscales dirigidas fuera del gobierno. La tercera dimensión consiste, principalmente, en aspectos que tienen que ver con el comportamiento del aparato público, como el establecimiento de reglas claras para resolver los conflictos-de-interés entre los funcionarios elegidos y los designados, libertad en la requisición de la información, un marco regulatorio transparente, apertura en las compras gubernamentales y contratación de personal, un código de conducta para los funcionarios de la administración tributaria, y la publicación del resultado de las auditorías. En las tres dimensiones, la transparencia fiscal se asocia fuertemente con un desempeño exitoso del gobierno. [...] Desde un punto de vista práctico, resulta necesario distinguir entre la información confidencial, o no reportada, y la falta de habilidad técnica para proporcionar cierta información (e.g., debido a sistemas de procesamiento de datos inadecuados). 75
Como se desprende de esta larga cita se trata de un tema complejo y con muchas aristas, pero como la ha resumido Juan Pablo Guerrero implica que “toda decisión gubernamental y administrativa, así como los costos y recursos comprometidos en esa decisión y su aplicación, están accesibles, son claros y
75 George Kopits y Jon Graig “Transparency in Government Operations”, Ocassional Paper, Núm. 158, Washington: Fondo Monetario Internacional, 1998, p.1.
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se comunican al público en general”. Sólo así se puede: uno, “favorecer el apego a la ley y reducir la discrecionalidad”; dos, hacer más eficiente al gobierno; tres, incentivar la honestidad, y cuatro, “facilitar la coordinación entre agencias gubernamentales.”76 En el Anexo IV se hace un breve recuento de qué tan transparentes son las finanzas en México conforme a la metodología del Fondo Monetario Internacional.77
Un tema adicional vinculado al de la transparencia, pero indispensable para cerrar la pinza de una mejor rendición de cuentas, es el de definir con claridad la responsabilidad del funcionario público y la evaluación de las políticas públicas. En la legislación vigente ambos temas están inadecuadamente definidos, lo que propicia una gestión deficiente.78
Como se aprecia en el Anexo IV falta mucho por hacer en cuanto a la forma en que se presenta la información del gasto del gobierno, y más aún en términos de cómo se presenta la información impositiva, el tema que nos ocupa. Como lo han descrito con puntualidad Kopits y Graig:
Los privilegios fiscales otorgados de manera discrecional a ciertos individuos o empresas, o la negociación caso-por-caso de los tratamientos fiscales especiales entre los funcionarios públicos encargados de la administración tributaria y los contribuyentes, aunque es inevitable en algunas circunstancias, deteriora la transparencia y la credibilidad del sistema fiscal. Para una mayor transparencia en la administración tributaria, muchos países han adoptado estatutos basados en los derechos y obligaciones de los contribuyentes, así como reglas claras de comportamiento para los funcionarios públicos encargados de la administración tributaria. [...] Los privilegios tributarios se pueden ver como gastos presupuestarios que benefician sólo a ciertos consumidores, empresas, sectores o actividades.
76 Ver Guerrero, op. cit., p. 22.77 Fondo Monetario Internacional, Cuestionario sobre transparencia fiscal, Washington:
FMI, 23 de abril de 2001.78 Ver Juan Pablo Guerrero, op. cit.
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Estimaciones de su costo fiscal —es decir, aquellos ingresos que se dejan de percibir por la aplicación de tratamientos especiales— son críticos tanto en el debate anual para la aprobación del presupuesto así como en una propuesta de reforma fiscal. Asimismo, los estudios de incidencia fiscal pueden proporcionar información útil sobre las implicaciones distributivas del sistema de subsidios fiscales. Aunque, obviamente, sólo algunas economías avanzadas tienen la capacidad técnica de prepararse y publicar tales estimaciones sobre una base regular, incluso estimaciones aproximadas de los gastos fiscales pueden facilitar la evaluación del costo de tratamientos tributarios especiales, incorporando propuestas alternativas.79
Muchas de las inequidades del sistema tributario son posibles por la opacidad del mismo, opacidad que era fundamental en el pacto político anterior basado en la discrecionalidad del ejecutivo. Si fuera evidente el tamaño del subsidio a los distintos sectores con privilegios, serían mayores las presiones por terminarlos. Como lo ha argumentado Vishwanath, los países con mayor transparencia tienen menores grados de evasión.80 Con mayor transparencia, es más difícil otorgar privilegios y el causante, al percibir mayor equidad, se encuentra más dispuesto a pagar.
Por ello es conveniente publicar con regularidad datos sobre la capacidad recaudatoria del gobierno federal. No sabemos bien qué tan eficiente es, cuántos no pagan, ni cuánto le cuestan las auditorías y los juicios que emprende contra los causantes. Lo que sí sabemos es que la evasión es muy alta, que mercancías de contrabando se venden con amplia libertad en varias zonas del país y que ambas son responsabilidad del órgano recaudador, el Servicio de Administración Tributaria (SAT). Sin un SAT más transparente y confiable81 es difícil que avance de forma adecuada el resto de la agenda y que se recupere la confianza ciudadana. (Para una revisión de los principales rubros de transparencia en materia impositiva ver el Anexo V).
79 Ver George Kopits y Jon Graig, op. cit., p. 7.80 Ver Tara Vishwanath y Daniel Kaufmann, “Towards Transparency in Finance and
Governance”, World Bank, septiembre de 1999, p. 18. En este trabajo los autores tam-bién muestran cómo, a menor transparencia, el riesgo de crisis financieras es mayor.
81 Sobre la eficiencia ver Bergman, op. cit., pp. 10-12.
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Dado que el grueso de los impuestos son recaudados a nivel federal, la opacidad en este rubro no puede ser resuelta cotejándolo con la información de otras instituciones. Aquí el monopolio gubernamental es tan amplio que ni las entidades federativas tienen claro si las participaciones que les toca por ley son debidamente pagadas.
Para romper el perverso círculo de la desconfianza, un sistema tributario transparente en su funcionamiento y efectivo puede ser de gran utilidad. Sobre todo si es capaz de gravar genuinamente todos los ingresos de los ciudadanos, aunque en un mundo global esto resulte muy difícil.
Es la sociedad en su conjunto, los intereses de múltiples actores, individuales o colectivos, los que pueden vigilar el gasto y los ingresos, si tienen la debida información. Ésta sólo se puede obtener con agencias independientes que auditen y procesen la información. Ya tenemos autonomía en los órganos de vigilancia, pero falta construir una institución evaluadora de las políticas públicas y presentar información relevante de acceso fácil, no en este otro estilo igualmente opaco que es presentar cifras desagregadas y a precios nominales.
Como han argumentado Alt, Lassen y Skilling, esta transparencia debe incluir varios rubros. El primero se refiere al procesamiento de mayor información en un menor número de documentos, lo cual favorece el acceso a la información y el monitoreo de la misma. En segundo lugar, una mayor transparencia debe involucrar la posibilidad de realizar auditorías por parte de organismos autónomos del Ejecutivo, rubro en el que ya hemos hecho el grueso de las reformas necesarias. El tercero tiene que ver con un manejo del lenguaje claro, simple y que no deje lugar a ambigüedades en el significado de las palabras y las clasificaciones que se realicen. Finalmente, una mayor transparencia se puede lograr si existe una mayor justificación en el origen y destino de los recursos fiscales.82
Afortunadamente la tecnología puede ayudar para alcanzar este fin. Como consecuencia de la globalización el mundo se ha
82 Ver James E. Alt, David D. Lassen y David Skilling, “Fiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes in OECD Countries”, Trabajo presentado en 2001, Canterbury, septiembre 6-8 de 2001, p. 3.
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III
Transparencia
vuelto más interdependiente. Por este motivo, la demanda de una mayor transparencia en la información ha crecido en los últimos años. De acuerdo con Florini, existen otros factores que ayudan a explicar este crecimiento, entre los cuales se encuentra la tecnología. Debido a la revolución de la informática, los costos del procesamiento de la información se han reducido.
Las tecnologías de la información han evolucionado notablemente en las últimas tres décadas. Ahora contamos con sistemas de telecomunicaciones (satélites capaces de rastrear objetos del tamaño de un metro cuadrado), cámaras de video y computadoras personales más rápidos y eficientes, que han permitido al mundo intercambiar información de muy diversa naturaleza a muy bajos costos. Esto se ha convertido en la esencia de la revolución digital. Además, los progresos de las tecnologías han estimulado el desarrollo de otras áreas. El mundo entero, desde ciudadanos hasta gobiernos, pueden acceder a información confiable que permite analizar desde el comportamiento de los consumidores, hasta la política económica de un país. De acuerdo con Florini, toda esta generación y uso de las tecnologías ha tenido un impacto significativo en la reducción de los costos de una mayor transparencia en la información, aumentando su demanda. 83
Sin embargo, la tecnología no deja de ser sólo una herramienta. Lo realmente importante es que las reglas del juego propicien una mejor rendición de cuentas y una mayor claridad en las responsabilidades de los funcionarios públicos. De hecho, a pesar de todo lo escrito al respecto, la evidencia sobre cómo se vinculan tecnología y rendición de cuentas es más bien frágil.
Los verdaderos cambios sólo se dan modificando las reglas vigentes, de tal suerte que se obligue a una mayor transparencia en el uso de los recursos y en el origen de los mismos y una mayor claridad en las responsabilidades de las distintas entidades públicas y de los funcionarios que las componen. Mejores instituciones, debidamente constituidas, pueden ir modificando la profunda desconfianza que hoy el ciudadano tiene respecto
83 Ver Florini, op. cit., pp. 26-28.
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IIITransparencia
de cómo se gastan sus impuestos. No es tarea fácil, pero si no se resuelve seguiremos viviendo en un Estado débil, con pocos recursos para atender las demandas de la ciudadanía y con las necesidades de una economía que pretende ser competitiva, y que ni siquiera gasta óptimamente los recursos a su cargo.
Anexo ICuadros y gráficas
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3.
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4.
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5.
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6.
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7.
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8.
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os.
9.
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10.
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11.
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s.
12.
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tos
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os.
13.
Ren
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cong
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14.
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15.
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16.
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17.
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18.
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19.
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20.
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74
Carlos Elizondo Mayer-Serra
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23.
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24.
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s de
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26.
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27.
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ción
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dos
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28.
Inte
rese
s de
bon
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nes
de a
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o.
29.
Inte
rese
s de
bon
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nes
de a
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o.
30.
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rese
s a
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s en
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s as
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32.
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os.
33.
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34.
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os e
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Carlos Elizondo Mayer-Serra
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76
Carlos Elizondo Mayer-Serra
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Carlos Elizondo Mayer-Serra
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Carlos Elizondo Mayer-Serra
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Exe
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las
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isio
nes
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ue c
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s.
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segu
ram
ient
o co
ntra
rie
sgos
agr
opec
uario
s.
19. I
nter
eses
der
ivad
os d
e ac
tivid
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exe
ntas
o a
fect
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tasa
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20. I
nter
eses
rec
ibid
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ados
por
las
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ituci
ones
de
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ito, u
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es d
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os y
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22. I
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eses
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s hi
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gara
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23.
Inte
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s pr
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ient
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ores
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de
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able
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24. I
nter
eses
der
ivad
os d
e ob
ligac
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s em
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s co
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pues
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Ley
G
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ítulo
s y
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de
Cré
dito
.
25. I
nter
eses
reci
bido
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as in
stitu
cion
es p
úblic
as q
ue e
mita
n bo
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n pl
anes
de
ahor
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26. I
nter
eses
der
ivad
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e va
lore
s a
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l Gob
iern
o Fe
dera
l.
27. I
nter
eses
der
ivad
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e tít
ulos
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créd
ito c
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dos
com
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loca
dos
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el
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úblic
o in
vers
ioni
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o de
ope
raci
ones
de
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o de
títu
los,
val
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y
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bien
es fu
ngib
les
a qu
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Fed
erac
ión.
28. S
ervi
cios
der
ivad
os d
e op
erac
ione
s fin
anci
eras
der
ivad
as.
29. S
ervi
cios
pro
porc
iona
dos
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rsas
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us s
ocio
s co
mo
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ra-
pres
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ón n
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us c
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s.
30. S
ervi
cios
de
espe
ctác
ulos
púb
licos
por
el b
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o de
ent
rada
.
31.
Serv
icio
s pr
ofes
iona
les
de m
edic
ina,
cua
ndo
su p
rest
ació
n re
quie
ra t
ítulo
de
méd
ico.
32. S
ervi
cios
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e m
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ina,
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pita
lario
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diol
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, de
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s y
estu
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icos
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el G
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rno.
33. S
ervi
cios
der
ivad
os d
e lo
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os p
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por
conc
epto
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r.
34. S
ervi
cio
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e y
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S E
SP
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CE
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Impuestos, Democracia y Transparencia
78
Carlos Elizondo Mayer-Serra
79
Anexo II
Trat
amie
nto
Fisc
al
Tasa
cer
o.
Tasa
cer
o.
Tasa
cer
o.
Tasa
cer
o.
Con
cept
o de
Ing
reso
35. E
naje
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ep-
ción
del
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y p
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os a
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exce
pció
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tinta
s de
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para
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resc
os, c
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r, sa
lmón
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tle,
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% d
e or
o.
36. P
rest
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n de
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cios
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pend
ient
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rios
y pe
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che;
inve
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; des
pepi
te
de a
lgod
ón; s
acrif
icio
de
gana
do y
ave
s; re
aseg
uros
;
37. P
or e
l arr
enda
mie
nto
de m
aqui
naria
agr
ícol
a, e
mba
rcac
ione
s pe
sque
ras,
inve
r-na
dero
s y
equi
pos
de ir
rigac
ión.
38. L
as e
xpor
taci
ones
tien
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E: E
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utan
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Méx
ico,
199
4-19
98”
Tesi
s de
Lic
enci
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a, M
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o: C
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, 200
1, p
p. 7
6-84
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pues
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, 200
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egad
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000.
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S Y
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Anexo IIIPotestades tributarias de los estados,
municipios y la Federación
83
Anexo IIIC
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les
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IX.-
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dos
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Sob
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124.
Las
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Mun
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os;
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h
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art
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, M
UN
ICIP
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Y L
A F
ED
ER
AC
IÓN
Impuestos, Democracia y Transparencia
84
Carlos Elizondo Mayer-Serra
85
Anexo III
Fede
raci
ónE
stad
os y
Mun
icip
ios
b) L
as p
artic
ipac
ione
s fe
dera
les,
que
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n a
los
mun
icip
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con
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glo
a la
s ba
ses,
m
onto
s y
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nual
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las
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rán
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es
adm
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trat
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ropó
sito
s di
stin
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o.
Los
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truc
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yes
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por
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tam
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sos
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les.
Los
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que
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dire
cta
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ayun
tam
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os,
o bi
en, p
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ello
s au
toric
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onfo
rme
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, en
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aso:
I. C
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ión
con
otro
est
ado
ni c
on la
s po
tenc
ias
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anje
ras.
II. D
erog
ada.
III. A
cuña
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oned
a, e
miti
r pa
pel m
oned
a, e
stam
pilla
s, n
i pap
el s
ella
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IV. G
rava
r el
trán
sito
de
pers
onas
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que
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sen
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rio.
V. P
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rio, n
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salid
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él,
a ni
ngun
a m
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ncía
na
cion
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ranj
era;
VI.
Gra
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ircul
ació
n ni
el c
onsu
mo
de e
fect
os n
acio
nale
s o
extr
anje
ros,
con
impu
esto
s o
dere
chos
cuy
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ón s
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ectú
e po
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s lo
cale
s, re
quie
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ción
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gist
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ocum
enta
ción
que
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ompa
ñe la
mer
canc
ía.
VII.
Exp
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ni m
ante
ner
en v
igor
ley
es o
dis
posi
cion
es f
isca
les
que
impo
rten
dife
renc
ias
de i
mpu
esto
o
requ
isito
s po
r ra
zón
de la
pro
cede
ncia
de
mer
canc
ías
naci
onal
es o
ext
ranj
eras
, ya
sea
que
esta
dife
renc
ia s
e es
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ezca
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pect
o de
la p
rodu
cció
n si
mila
r de
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ad,
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ent
re p
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nes
sem
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tes
de d
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cia.
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stit
ucio
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S T
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TAD
OS
, M
UN
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A F
ED
ER
AC
IÓN
Impuestos, Democracia y Transparencia
84
Carlos Elizondo Mayer-Serra
85
Anexo III
Fede
raci
ón
Fede
raci
ón
Art
ícul
o 2.
… La
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udac
ión
fede
ral p
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Fed
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cion
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irán
en la
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ción
fed
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ticip
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, lo
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pues
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les
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esto
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de
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ión
de p
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leo
crud
o, g
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y su
s de
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las
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xpor
taci
ones
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poco
los
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echo
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s o
extr
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etró
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anje
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Los
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s no
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raer
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ione
s o
empr
éstit
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stin
en a
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pro
duct
ivas
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que
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las
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por
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s. L
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a P
úblic
a.
IX. G
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l aco
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el ta
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o 118. T
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n, s
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l Con
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cion
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cion
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s, a
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ol, b
ebid
as a
lcoh
ólic
as fe
rmen
-ta
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y be
bida
s al
cohó
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.
II.-E
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n si
se
trat
a de
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cos
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ados
.
… Art
ícul
o 10.
Las
Ent
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es q
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herir
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l Sis
tem
a N
acio
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e C
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nes
que
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que
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ción
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inad
o el
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veni
o.
… La
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sión
al S
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l de
Coo
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ació
n Fi
scal
deb
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lleva
rse
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y n
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n re
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IOS
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A F
ED
ER
AC
IÓN
Impuestos, Democracia y Transparencia
86
Carlos Elizondo Mayer-Serra
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ón
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n en
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ón fe
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l par
ticip
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3o.-A
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s po
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e pr
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los
artíc
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130
y 1
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ón, r
adio
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iódi
cos
y re
vist
as.
II.- R
egis
tros
o c
ualq
uier
act
o re
laci
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o co
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s m
ism
os, a
exc
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e lo
s si
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ntes
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Com
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III.-
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as.
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ntro
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ción
los
dere
chos
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cion
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nto
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púb
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jos,
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nenc
ia d
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unci
os.
IV.-
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ción
y v
igila
ncia
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Los
dere
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ibuy
ente
, exc
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por l
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s qu
e se
refie
ren
los
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sos
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de
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y la
frac
ción
III.
Las
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tific
acio
nes
de d
ocum
ento
s as
í com
o la
rep
osic
ión
de é
stos
por
ext
raví
o o
dest
rucc
ión
parc
ial o
tota
l, no
que
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dida
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tro
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pues
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ones
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II de
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n co
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pren
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nto
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s pe
rten
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ntes
a la
s en
tidad
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dera
tivas
o
a lo
s m
unic
ipio
s.
… Tam
bién
se
cons
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arán
com
o de
rech
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ara
los
efec
tos
de e
ste
artíc
ulo,
las
cont
ribuc
ione
s u
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s co
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que
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deno
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ones
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ctos
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ient
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ía d
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ones
.
FUE
NT
E: C
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ituci
ón P
olíti
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os U
nido
s M
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anos
, 200
1; L
ey d
e C
oord
inac
ión
Fisc
al, 2
001.
Ley
de
Coo
rdin
ació
n Fi
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PO
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DE
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S D
E L
OS
ES
TAD
OS
, M
UN
ICIP
IOS
Y L
A F
ED
ER
AC
IÓN
Impuestos, Democracia y Transparencia
86
Carlos Elizondo Mayer-Serra
Anexo IVCuestionario sobre transparencia
fiscal
89
Anexo IV
I.
Cla
ra d
efin
ició
n de
func
ione
s y
resp
onsa
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ades
.. Pr
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cion
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las
resp
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apl
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ión
de la
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fisc
al.
1.1
El
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rno
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guirs
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l re
sto
del
Sect
or P
úblic
o y
del
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y ge
stió
n de
ntro
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lico
debe
rán
ser
clar
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gars
e al
púb
lico.
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rasp
aren
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OC
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1.1.
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truc
tura
y f
unci
ones
del
Gob
iern
o de
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n es
peci
ficar
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cl
arid
ad.
1.1.
2 L
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espo
nsab
ilida
des
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os d
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ntes
niv
eles
de
gobi
erno
, y
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Po
dere
s E
jecu
tivo,
Leg
isla
tivo
y Ju
dici
al d
eber
án e
star
bie
n de
finid
as.
1.1.
3 D
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án e
stab
lece
rse
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cla
ros
de c
oord
inac
ión
y co
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ulo
49 la
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la F
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n. E
n el
cap
ítulo
refe
rent
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Pod
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l. C
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la L
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n cu
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clar
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s re
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s ni
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s qu
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efin
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muy
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ua y
se
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nes.
No
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lara
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scal
de
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s, n
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que
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has
enti
dade
s de
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án d
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reso
s qu
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caud
an.
Exi
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Con
veni
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e C
oord
inac
ión
Fisc
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tado
s de
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lica,
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rno,
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l uso
que
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la C
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supu
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iend
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mis
mo
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docu
men
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cos
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nan
los
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ción
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eca
Ibar
ra.
CU
ES
TIO
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RIO
SO
BR
E T
RA
NS
PAR
EN
CIA
FIS
CA
L
Impuestos, Democracia y Transparencia
90
Carlos Elizondo Mayer-Serra
91
Anexo IV
Man
ual
de T
rasp
aren
cia
OC
DE
Acc
ione
s de
l G
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rno
Fede
ral
1.2
D
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una
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ra ju
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inis
trat
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clar
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fisca
l.
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A
lgun
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· O
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cion
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lada
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prés
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eren
cial
, pr
ésta
mos
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poc
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y de
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ncaj
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s so
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com
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os e
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nos,
gar
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s de
tipo
s de
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seg
uro
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venc
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do.
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pera
cion
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lada
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omer
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pues
tario
s y
prec
ios
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rove
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uper
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s a
los
com
erci
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.
1.1.
4 L
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s en
tre e
l gob
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los
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nism
os n
o gu
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amen
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s
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or p
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o (p
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jem
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s in
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cion
es
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púb
licas
y l
as e
mpr
esas
púb
licas
no
finan
cier
as)
debe
rán
fu
ndam
enta
rse
en a
cuer
dos
clar
os.
1.1.
5 L
a in
terv
enci
ón d
el g
obie
rno
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l sec
tor p
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o (p
or e
jem
plo,
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avés
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ulac
ión
y pa
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ipac
ión
en e
l cap
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s em
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y s
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reg
las
clar
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mie
ntos
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sin
disc
rimin
ació
n.
1.2.
1 To
do c
ompr
omis
o o
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os p
úblic
os d
eber
á re
girs
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r le
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egul
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y p
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est
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cido
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el a
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ituci
onal
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ntre
las
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de
las
inst
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ione
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tata
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repe
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s.
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pres
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Pa
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les.
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regu
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s re
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l,
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bli
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vado
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s de
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Lo
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se p
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“C
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CA
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Impuestos, Democracia y Transparencia
90
Carlos Elizondo Mayer-Serra
91
Anexo IV
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1.2.
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2.1.
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s.
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Impuestos, Democracia y Transparencia
92
Carlos Elizondo Mayer-Serra
93
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92
Carlos Elizondo Mayer-Serra
93
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2.2.
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as.
CU
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CIA
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CA
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Impuestos, Democracia y Transparencia
94
Carlos Elizondo Mayer-Serra
95
Anexo IV
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y e
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BR
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EN
CIA
FIS
CA
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Impuestos, Democracia y Transparencia
94
Carlos Elizondo Mayer-Serra
95
Anexo IV
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de T
rasp
aren
cia
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3.1.
4
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ca n
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esto
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al.
3.1.
5
Toda
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icar
se y
cua
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e lo
s
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3.2.
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n de
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3.2.
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y fu
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7
La
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n ac
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men
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tadí
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3.2
La
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CU
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SO
BR
E T
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CIA
FIS
CA
L
Impuestos, Democracia y Transparencia
96
Carlos Elizondo Mayer-Serra
97
Anexo IV M
anua
l de
Tra
spar
enci
a O
CD
E
3.2.
4
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r pú
blic
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3.3.
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3.3.
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amen
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inte
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r
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3.3.
3
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del
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ntos
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3.3.
4
La
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Fede
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form
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a qu
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lara
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man
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polí
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s.
Los
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de
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los
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l m
ás d
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no
se t
iene
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cces
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nfor
mac
ión.
3.3
D
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án e
spec
ifica
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clar
amen
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s pr
oced
imie
ntos
de
ejec
ució
n y
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ción
de
i
ngre
sos.
CU
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TIO
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RIO
SO
BR
E T
RA
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PAR
EN
CIA
FIS
CA
L
Impuestos, Democracia y Transparencia
96
Carlos Elizondo Mayer-Serra
97
Anexo IV
M
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l de
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enci
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3.4.
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3.4.
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Deb
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legi
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io.
3.4.
3 D
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gisl
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o, u
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os e
n la
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ción
de
los
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los
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cipa
les
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mas
pre
supu
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rios.
4.1.
1 Lo
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upue
star
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as r
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ntes
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los
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s, y
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día
s de
l mes
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juni
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sól
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icad
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ural
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o 69
la
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CA
L
Impuestos, Democracia y Transparencia
98
Carlos Elizondo Mayer-Serra
-4.1.
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4.2.
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4.2.
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4.2.
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4.2
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I, 28
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CIA
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CA
L
Impuestos, Democracia y Transparencia
98
Carlos Elizondo Mayer-Serra
Anexo VAcciones que debe realizar
el gobierno en materia de impuestos para considerarse transparente
101
Anexo V
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, en
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NTE
Impuestos, Democracia y Transparencia
102
Carlos Elizondo Mayer-Serra
103
Anexo V
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, dec
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cion
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e po
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reso
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cion
es, e
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corp
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yes
mis
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trib
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tada
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pers
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ción
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an e
xten
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e no
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enci
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te
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y no
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que
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ncia
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éxic
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nario
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cale
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r co
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uyen
tes
sus
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acio
nes
fisca
les.
Cab
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98 y
199
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Ley
de
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esos
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able
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con
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rtos
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sól
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uello
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do.
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s ga
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ías
de l
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idad
y s
egur
idad
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tas
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ituci
ón.
La
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inis
trac
ión
trib
utar
ia n
o es
aún
lo p
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al q
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eber
ía.
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NE
S Q
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ALIZ
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IER
NO
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MA
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IM
PU
ES
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S P
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A C
ON
SID
ER
AR
SE
TR
AN
SPA
RE
NTE
Impuestos, Democracia y Transparencia
102
Carlos Elizondo Mayer-Serra
103
Anexo V
M
anua
l de
Tra
spar
enci
a O
CD
EE
stab
lece
r si
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as d
e au
dito
ría i
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aseg
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resp
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e lo
s fu
ncio
nario
s y
mec
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mos
que
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ocup
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y p
roce
dim
ient
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aria
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su
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n lo
s co
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tes.
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las
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man
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ficaz
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s ex
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y lo
s pa
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ma
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ia d
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ión
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n re
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en
las
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s co
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sa in
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n co
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cum
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que
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men
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os
impu
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s re
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ma
de s
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si e
s in
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nte
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ento
de
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depa
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tos
que
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udan
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cale
s se
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el m
ism
o nú
mer
o de
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nte.
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e co
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nsac
ión
de d
ébito
s y
créd
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a en
que
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n ut
iliza
das.
Si,
por
ejem
plo,
se
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riza
a un
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men
to t
ribut
ario
par
a qu
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ilice
una
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te d
e lo
s m
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s re
caud
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par
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ar e
l pag
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bon
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l per
sona
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os g
asto
s ad
min
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os,
habr
á qu
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peci
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cla
ram
ente
las
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las
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gula
cion
es n
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ales
de
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s de
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mie
nto
no e
s to
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e de
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vist
o le
galm
ente
, aun
que
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prá
ctic
a no
ope
ra d
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rma
efic
ient
e.
Con
la e
ntra
da e
n vi
gor
de la
Ley
del
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se
dero
garo
n lo
s ar
tícul
os d
el C
ódig
o Fi
scal
que
pre
veía
n la
exi
sten
cia
de fo
ndos
cre
ados
con
la re
caud
ació
n de
mul
tas
que
se re
part
ían
com
o bo
no e
ntre
los
func
iona
rios
fisca
les.
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ndos
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ente
crit
icad
os, d
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o a
que
se p
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a e
xtor
sión
por
pa
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de lo
s au
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de h
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nda.
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CIO
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S Q
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NO
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MA
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DE
IM
PU
ES
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S P
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A C
ON
SID
ER
AR
SE
TR
AN
SPA
RE
NTE
Impuestos, Democracia y Transparencia
104
Carlos Elizondo Mayer-Serra
105
Anexo V
Man
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de T
rasp
aren
cia
OC
DE
Los
dere
chos
de
los
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s de
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n es
peci
ficar
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n pu
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oras
, con
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debe
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elar
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trib
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ient
e.
Los
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de la
s de
clar
acio
nes
de im
pues
tos
(p.
ej.,
desp
ués
de u
na a
udito
ría)
debe
rán
esta
r ac
ompa
ñado
s de
exp
licac
ione
s cl
aras
y c
ompl
etas
par
a lo
s co
ntri-
buye
ntes
. Lo
s de
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os d
e lo
s co
ntrib
uyen
tes
pued
en e
stab
lece
rse
en f
orm
a de
le
y o
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rpor
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en
una
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a de
der
echo
s o
inst
rum
ento
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ival
ente
que
se
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ee p
ara
com
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ar d
icho
s de
rech
os y
res
pons
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s en
tidad
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de
sem
peño
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que
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men
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nes
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auda
ción
o la
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ión
del e
rario
púb
lico
o qu
e de
otr
a m
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a ej
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n su
s fa
culta
des
ofic
iale
s de
berá
n ob
edec
er u
n có
digo
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cond
ucta
que
pro
híba
tod
o co
mpo
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ient
o ca
rent
e de
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a. L
a pr
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bser
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os p
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de
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ión
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ica
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abili
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DE
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lo q
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fiere
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el s
ecto
r pú
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fisca
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este
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s de
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utar
ia,
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o,
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créd
itos
trib
utar
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que
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en d
e la
s ob
ligac
ione
s tr
ibut
aria
s, la
s re
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io-
nes
de la
tas
a im
posi
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y lo
s di
ferim
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el p
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de im
pues
tos.
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e tip
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n de
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el p
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públ
ica
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prov
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n, s
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icia
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l que
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rigid
o. E
n la
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trib
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s de
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que
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ione
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n el
eva-
das
que
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sibi
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su
cobr
o en
la p
ráct
ica.
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más
de
las
sanc
ione
s es
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ficas
por
incu
mpl
imie
nto
de la
s no
rmas
fisc
ales
, el C
ódig
o Fi
scal
pre
vé m
ulta
s de
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or c
ient
o de
la c
ontr
ibuc
ión
omiti
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ctua
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laci
ón, e
n ad
ició
n al
cob
ro d
e la
con
trib
ució
n ac
tual
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a y
de re
carg
os c
alcu
lado
s a
una
tasa
del
3 p
or
cien
to m
ensu
al s
obre
la c
ontr
ibuc
ión
actu
aliz
ada.
Lo
ante
rior p
rovo
ca q
ue e
l cré
dito
se
vuel
va im
paga
ble.
Las
au
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ades
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tiene
n es
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rédi
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fisc
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s lin
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Impuestos, Democracia y Transparencia
104
Carlos Elizondo Mayer-Serra
105
Anexo V
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as p
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cas
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rpre
taci
ón d
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