independencia en la administración de justicia
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CAPÍTULO II
INDEPENDENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
I. ASPECTOS RELEVANTES DE LA INDEPENDENCIA JUDICIAL
El principio de independencia judicial está consagrado en diversos instrumentos
de derechos humanos29. En el artículo 2 de la Constitución Política que ordena la
actuación limitada y separada de los poderes constituidos y en los artículos 210 y
223 de la misma norma, que proclaman su dimensión individual: la independencia
de jueces y funcionarios de instrucción, respectivamente, y su deber de observar
únicamente la Constitución y la Ley en el ejercicio de sus funciones.
El principio en mención surge del derecho de toda persona a ser juzgada por un
tribunal independiente para la determinación de sus derechos y obligaciones, a
partir del cual trascienden obligaciones para el juez, de “ser independiente, deber
que cumple cuando juzga únicamente conforme a -y movido por- el Derecho30”, y
para el Estado, de “respetar y garantizar, conforme al artículo 1.1 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, el derecho a ser juzgado por
un juez independiente”, entendiendo que:
“El deber de respeto consiste en la obligación negativa de las autoridades
públicas de abstenerse de realizar injerencias indebidas en el Poder Judicial
o en sus integrantes, es decir, con relación a la persona del juez específico.
El deber de garantía consiste en prevenir dichas injerencias e investigar y
sancionar a quienes las cometan. Además, el deber de prevención consiste
en la adopción, conforme al artículo 2 de la Convención, de un apropiado
marco normativo que asegure un adecuado proceso de nombramiento, la
inamovilidad de los jueces y las demás condiciones31”.
29
Artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; Artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos 30
CrIDH, Caso Reverón Trujillo vs Venezuela, sentencia de 30 de junio de 2009, párr. 146. 31
CrIDH, Caso Reverón Trujillo vs Venezuela, sentencia de 30 de junio de 2009, párr. 146.
69
La independencia en la administración de justicia ha ocupado espacio en la
agenda pública luego de la transición a la democracia formal en Panamá hace
más de dos décadas, con mayor intensidad tras los escándalos por interferencias
en la selección de magistrados de la Corte Suprema de Justicia, y en las
decisiones de los miembros de la misma, durante la primera década del presente
siglo.
Es decir, no ha sido tema de debate a partir de una estrategia de desarrollo
democrático realizada a través de las instituciones del Estado, sino precisamente
por la falta de voluntad política para adecuar normas y prácticas a la nueva
potencialidad de un Estado democrático de derecho y por las consecuencias
negativas producidas sobre la administración de justicia como producto de tal
ausencia de voluntad política.
En este contexto, el Ejecutivo convocó en 2005 la creación de una Comisión de
Estado por la Justicia “para sellar un compromiso nacional de alcanzar un sistema
judicial independiente32”, partiendo del reconocimiento de la urgente necesidad de
cambios en áreas claves del sistema de administración de justicia.
Como resultado, se firmó el Pacto de Estado por la Justicia, una agenda de
reforma judicial dividida en áreas prioritarias (acceso a la justicia, reforma de la
jurisdicción penal, reforma estructural del sistema de justicia, rendición de cuentas
y transparencia, reformas jurisdiccionales) con recomendaciones y objetivos
reiterados en los Acuerdos de la Concertación Nacional para el Desarrollo (2007),
que hoy sirven de referencia a la presente auditoría, por ser un vínculo entre los
estándares internacionales en materia, un análisis relativamente reciente de la
situación local, planes de acción en respuesta a esta situación y la condición
actual de la administración de justicia en el país.
1. Aspectos conceptuales de la independencia judicial. La Independencia Judicial es la “facultad que tiene el juzgador de una causa de
administrar justicia sin injerencias, presiones o compromisos de ningún tipo, sea
que provengan de la propia corporación a la que pertenece o de algún grupo de
presión de origen externo33” o la “absoluta soberanía y falta de dependencia [del
sistema de administración de justicia]… del Poder Ejecutivo y del Legislativo, de
los órganos jurisdiccionales de superior categoría…y de cualesquiera otras
personas, físicas o jurídicas34”.
32
Informe de la Comisión de Estado por la Justicia, página 12. 33
PIZARRO, Andrés y MÉNDEZ, Fernando/ Manual de Derecho Internacional de Derechos Humanos: Aspectos sustantivos, pág. 150. Panamá, 2006. 34
DICCIONARIO JURÍDICO ESPASA, Espasa Calpe S.A., Madrid, 1991.
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La Asamblea General de las Naciones Unidas afirma en los Principios básicos
relativos a la independencia de la judicatura35-utilizados en la jurisprudencia del
sistema interamericano de protección de los derechos humanos como instrumento
de interpretación- que la independencia de la judicatura abarca:
1. El deber del Estado de garantizar la independencia en la judicatura y
proclamarla en la Constitución y la ley interna.
2. El deber de todas las instituciones, gubernamentales o de otra naturaleza,
de respetar y acatar la independencia de la judicatura.
3. El deber de los jueces de resolver con imparcialidad, sobre la base de los
hechos y en consonancia a la ley, sin restricciones, influencias, alicientes,
presiones, amenazas o intromisiones indebidas, directas o indirectas, de
cualquier sector o por cualquier motivo.
4. La competencia privativa de la judicatura para decidir el alcance de su
propia competencia legalmente atribuida ante la presentación de cualquier
asunto judicial a su consideración.
5. La prohibición de intromisiones indebidas o injustificadas en el proceso
judicial y la revisión de las decisiones judiciales de los tribunales, salvo por
la vía de la revisión judicial y sin menoscabar la facultad de las autoridades
administrativas para realizar conmutación de penas conforme a la ley.
6. El derecho de toda persona a ser juzgada por tribunales ordinarios de
acuerdo a los procedimientos legales establecidos y la prohibición de crear
tribunales sustitutos a la jurisdicción ordinaria que no apliquen el debido
proceso.
7. La obligación de la judicatura de garantizar el desarrollo del procedimiento
conforme a derecho y el respeto a los derechos de las partes.
8. El deber de los Estados de proporcionar recursos adecuados para el
desempeño adecuado de la judicatura.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha acogido lo dispuesto en los
Principios básicos sobre independencia de la judicatura, señalando que los jueces
deben tener garantías contra presiones externas para resolver los asuntos de su
35
Resoluciones 40/32 de 29 de noviembre de 1985 y 40/146 de 13 de diciembre de 1985.
71
conocimiento en base a “los hechos y en consonancia con el derecho, sin
restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o
intromisiones indebidas, sean directas o indirectas, de cualesquiera sectores o por
cualquier motivo36”.
Además, la Corte Interamericana de Derechos Humanos le señala al Estado su
“deber de garantizar una apariencia de independencia de la magistratura que
inspire legitimidad y confianza suficiente no sólo al justiciable, sino a los
ciudadanos en una sociedad democrática37”.
2. Institucionalidad judicial en Panamá y Centroamérica.
Diversos estudios se han ocupado de la independencia en la administración de
justicia en los últimos años: el Informe Nacional de Desarrollo Humano Panamá
2007-2008, “Institucionalidad para el Desarrollo Humano” del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo, presenta la independencia en la
administración de justicia como un elemento indispensable para avanzar en las
metas de desarrollo humano en una sociedad democrática.
Entre los principales problemas de la administración de justicia, se señalan la
percepción de poca transparencia y corrupción en su desempeño, la falta de
confianza de la población, la dependencia y subordinación al Poder Ejecutivo, las
influencias políticas y económicas y la discriminación en su aplicación según los
sujetos de la relación jurídica.
El Informe Cultura Política de la Democracia 2010, problematiza el poder del
Presidente de la República para los nombramientos en la Corte Suprema de
Justicia. El informe incluye una gráfica sobre el “principal problema de la
administración de justicia”, dentro de la cual la “poca independencia judicial”
solamente logra la atención de un 1.9% de los entrevistados, muy por debajo de la
falta de recursos (5,5%), falta de personal capacitado (14.8%) y la corrupción
(50.9%).
Aunque la independencia judicial no sea la principal preocupación de los
entrevistados en el informe, es evidente que la corrupción en el sistema de justicia
no es compatible con una aplicación estricta e independiente de la ley por los
36
CrIDH, Caso Reverón Trujillo vs Venezuela, sentencia de 30 de junio de 2009, párr. 80. 37
CrIDH, Caso Reverón Trujillo vs Venezuela, sentencia de 30 de junio de 2009, párr. 67.
72
tribunales. Igualmente, la capacitación del personal y la dotación de recursos
materiales y económicos afectan el desempeño independiente del sistema.
El Manual para el Fortalecimiento de la Independencia y la Transparencia del
Poder Judicial en América Central38(2011) describe la institucionalidad judicial en
el área centroamericana como tradicionalmente “débil, ineficiente, corrupta y
fuertemente dependiente de la voluntad del Presidente de la República y del
Parlamento, lo que se intensifica cuando el partido del Ejecutivo tiene mayoría en
la Asamblea”.
Enumera entre los principales obstáculos para avanzar en la consolidación de una
institucionalidad judicial independiente: la politización del sistema de selección y
nombramiento de los miembros de la Corte Suprema de Justicia, la ausencia de
mecanismos de participación ciudadana en la nominación y selección de jueces, el
exceso de poder de las cúpulas judiciales a lo interno de la institución y la falta de
independencia económica o autonomía presupuestaria de la judicatura.
Finalmente, el Cuarto Informe Estado de la Región (2011), señala la insuficiencia
de los marcos legales para asegurar la independencia judicial mientras subsistan
los criterios políticos en el proceso de nombramiento de las cortes superiores.
Específicamente, sobre Panamá, cuestiona la “amplia injerencia” del Presidente
de la República en el sistema de administración de justicia al tener entre sus
facultades el nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y
el Procurador General de la Nación, además de resaltar al país “como el caso más
extremo de injerencia de la jerarquía jurisdiccional en la carrera judicial39”.
3. Alcance de la Independencia Judicial.
La independencia de la función jurisdiccional es la garantía última para que las
autoridades, incluyendo las judiciales, mediante los mecanismos establecidos en
la ley para la revisión de las resoluciones de instancias inferiores, cumplan con el
deber constitucional de proteger en su vida, honra y bienes a las personas bajo su
jurisdicción, asegurar la efectividad de derechos y deberes, y cumplir y hacer
cumplir la Ley.
Por tanto, es elemento y condición indispensable para la vigencia de un Estado de
Derecho, entendido no solamente como el imperio de la ley positiva, sino como un
ideal político y jurídico de convivencia social fundamentado en el control de los 38
Fundación para el Debido Proceso. Primera edición. Septiembre 2011. 39
Cuarto Informe Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible. Programa Estado de la Nación-Región, 2010, pág. 274.
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poderes reales mediante la separación y equilibrio entre poderes constituidos,
limitados en su acción por principios de respeto a los derechos y libertades
fundamentales de las personas.
Este criterio encuentra eco en la Corte Interamericana de Derechos Humanos
cuando señala que “uno de los objetivos principales que tiene la separación de los
poderes públicos, es la garantía de la independencia de los jueces40”,
considerando además que es “necesario que se garantice la independencia de
cualquier juez en un Estado de Derecho,41” pues, como ya ha sido señalado, la
independencia judicial es “uno de los pilares básicos de las garantías del debido
proceso42”.
Los Principios de Bangalore, sobre la conducta judicial43, marco regulatorio sobre
la conducta ética en la judicatura, reiteran la importancia de la independencia
judicial argumentando que “la aplicación de todos los demás derechos depende en
último término de la correcta administración de la justicia”.
También el Comité de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones
Unidas ha considerado la independencia judicial como “un derecho absoluto que
no puede ser objeto de excepción alguna44” al referirse al requisito de
independencia consagrado en el artículo 14.145 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos.
Desde la perspectiva de la finalidad u objetivos del sistema de administración de
justicia, la reciente resolución del Consejo de Derechos Humanos sobre La
independencia e imparcialidad del poder judicial, los jurados y asesores y la
independencia de los abogados,46 afirma que “la independencia e imparcialidad
del poder judicial, la independencia de los profesionales del derecho, la objetividad
40
CrIDH, Caso del Tribunal Constitucional vs Perú, sentencia del 31 de enero de 2001, párr. 73; Caso Apitz Barbera vs Venezuela, sentencia del 5 de agosto de 2008, párr. 55; Caso Reverón Trujillo vs Venezuela, sentencia de 30 de junio de 2009, párr. 67 y Caso Chocrón Chocrón vs Venezuela, sentencia de 1 de julio de 2011, párr. 97. 41
CrIDH, Caso del Tribunal Constitucional vs Perú, sentencia del 31 de enero de 2001, párr. 75. 42
CrIDH, Caso Reverón Trujillo vs Venezuela, sentencia de 30 de junio de 2009, párr. 68. 43
Aprobados por Resolución 2006/23 del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas 44
Comité de Derechos Humanos (ONU), Observación General N° 32. Artículo 14: El derecho a un juicio imparcial y a la igualdad ante los tribunales y cortes de justicia, CCPR/C/GC/32, 23 de Agosto de 2007, párr. 19. 45
En lo pertinente al tema, el artículo 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos señala que “toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil”. 46
A/HRC/RES/15/3, Consejo de Derechos Humanos, 5 de octubre de 2010.
74
e imparcialidad de fiscales capaces de desempeñar debidamente su cometido y la
integridad del sistema judicial son requisitos para la protección de los derechos
humanos, la vigencia del principio de legalidad, la imparcialidad de los juicios y la
no discriminación en la administración de justicia”.
También la jurisprudencia interna de la Sala Tercera de lo Contencioso
Administrativo, citando al catedrático de Derecho Constitucional Luis María Diez-
Picazo, sobre el valor fundamental del principio de independencia judicial, ha
señalado que:
"... la idea misma de independencia judicial se halla vinculada a la aparición
y al desarrollo del Estado de Derecho, es decir, de aquella forma de Estado
en que las relaciones entre gobernantes y gobernados no son determinadas
por la sola fuerza, sino que están reguladas por genuinas normas jurídicas.
De aquí, que la independencia judicial sea uno de los elementos esenciales
del Estado de Derecho y de aquí, igualmente, el núcleo duro e indiscutido
de su significado jurídico político: la administración de la justicia no debe ser
pura manifestación del poder político, ni quedar supeditada en manera
alguna a aquellos órganos del Estado que ejercen dicho poder político; y
ello, porque de nada serviría dictar normas que limitan la actividad de los
gobernantes si ulteriormente, en la fase de aplicación contenciosa del
Derecho, éstos pudieran influir en la resolución de los litigios47”.
La Independencia Judicial es la condición necesaria (más no suficiente) para la
imparcialidad y mayor objetividad posible del juez en funciones, lo que contribuye
a generar el clima de confianza ciudadana en la institucionalidad democrática, tan
necesario incluso para la propia existencia independiente del Poder Judicial.
4. Sistemas de selección de Autoridades Judiciales.
Los mecanismos de integración de los despachos superiores de la Corte Suprema
de Justicia, la Procuraduría General de la Nación y la Procuraduría de la
Administración son elementos básicos para analizar la dimensión institucional de
la independencia en la administración de justicia.
La Constitución Política excluye del régimen de carrera a los servidores públicos
cuyo nombramiento esté regulado constitucionalmente, entre los que se
47
Corte Suprema de Justicia. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 13 de septiembre de 1996. Magistrada ponente: Mirtza Franceschi de Aguilera.
75
encuentran los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y los titulares de la
Procuraduría General de la Nación y Procuraduría de la Administración.
En Panamá rige un sistema político para la selección y nombramiento de estos
puestos, y aunque cada Estado tiene la libertad de establecer un mecanismo
propio, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
señalado que “no cualquier procedimiento satisface las condiciones que exige la
Convención para la implementación adecuada de un verdadero régimen
independiente. Si no se respetan parámetros básicos de objetividad y
razonabilidad, resultaría posible diseñar un régimen que permita un alto grado de
discrecionalidad en la selección del personal judicial de carrera, en virtud de lo
cual las personas escogidas no serían, necesariamente, las más idóneas48”.
Aunque los sistemas de selección de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia
y Procuradores no forman parte de la Carrera Judicial, los parámetros de
objetividad y razonabilidad contra la excesiva discrecionalidad en su designación
son absolutamente aplicables y exigibles como uno de los medios para lograr
mayor independencia en la administración de justicia, aunque la responsabilidad
por cumplir tales criterios y lograr tan importantes fines, o no hacerlo, quede en
manos de quienes tienen la potestad política de realizar tales designaciones.
El artículo 203 de la Constitución establece el procedimiento de selección de
magistrados principales y suplentes de la Corte Suprema de Justicia: nombrados
para un período de 10 años mediante acuerdo del Consejo de Gabinete, sujetos a
la aprobación del Órgano Legislativo. Este mecanismo contraría el principio de
separación de poderes y por lo tanto la independencia judicial desde su origen, ya
que el nombramiento se da por acuerdo del Consejo de Gabinete (reunión del
Presidente de la República, quien lo preside, con el vicepresidente y los Ministros
de Estado, según el artículo 199 de la Constitución, todos funcionarios de libre
nombramiento y remoción del Presidente según el artículo 183 constitucional, es
decir sujetos a la voluntad del primer mandatario) sometido a la aprobación del
Órgano Legislativo, cuyos miembros han sido tradicionalmente controlados por el
Órgano Ejecutivo a través del control del presupuesto para proyectos en las
circunscripciones electorales y la dinámica interna de los partidos políticos.
El artículo 224 de la Constitución y el artículo 329 del Código Judicial disponen el
nombramiento del Procurador General de la Nación y el Procurador de la
Administración bajo los mismos requisitos y prohibiciones establecidas para los
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Los requisitos constitucionales
48
CrIDH, Caso Reverón Trujillo vs Venezuela, sentencia de 30 de junio de 2009, párr. 74.
76
(artículo 204) para ocupar la más alta magistratura son demasiado básicos
considerando la importancia del cargo:
1. Ser panameño por nacimiento.
2. Haber cumplido treinta y cinco años de edad.
3. Hallarse en pleno goce de los derechos civiles y políticos.
4. Ser graduado en Derecho y haber inscrito el título universitario en la oficina
que la Ley señale.
5. Haber completado un periodo de diez años durante el cual haya ejercido
indistintamente la profesión de abogado, cualquier cargo del Órgano
Judicial, del Ministerio Público, del Tribunal Electoral o de la Defensoría del
Pueblo que requiera título universitario en Derecho, o haber sido profesor
de Derecho en un establecimiento de enseñanza universitaria.
No pueden ocupar los cargos señalados quienes hayan ejercido la titularidad o
suplencia en el cargo de Diputado de la República o cargos de mando y
jurisdicción en el Órgano Ejecutivo, durante el período constitucional de la
elección, según el artículo 203, o quienes hayan sido condenados por delito
doloso mediante sentencia ejecutoriada proferida por un tribunal de justicia
(prohibición general para ocupar cargos en el Órgano Judicial contenida en el
artículo 205 de la Constitución).
La Relatoría Especial sobre la Independencia de los Magistrados y Abogados49,
siguiendo el criterio de la Observación General 32 del Comité de Derechos
Humanos ha señalado que “toda situación en que las funciones y competencias
del poder judicial y del poder ejecutivo no sean claramente distinguibles o en la
que este último pudiera controlar o dirigir al primero es incompatible con el
concepto de un tribunal independiente50”.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, haciendo eco de la jurisprudencia
de la Corte Europea, ha sostenido que la “independencia de cualquier juez supone
49
Consejo de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Leandro Despouy*, A/HRC/11/41, 24 de marzo de 2009. 50
Comité de Derechos Humanos (ONU), Observación General N° 32. Artículo 14: El derecho a un juicio imparcial y a la igualdad ante los tribunales y cortes de justicia, CCPR/C/GC/32, 23 de agosto de 2007, párr. 19.
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que se cuente con un adecuado proceso de nombramiento, con una duración
establecida en el cargo y con una garantía contra presiones externas51”.
Estas garantías son desarrolladas en el caso Reverón Trujillo. Al tratar
específicamente la necesidad de un adecuado proceso de nombramiento
siguiendo los Principios Básicos de las Naciones Unidas relativos a la
independencia de la judicatura, la Corte ha señalado que los elementos
preponderantes o criterios objetivos a considerar para el nombramiento de jueces
deben ser la integridad, idoneidad y formación o calificaciones jurídicas,
asegurando:
1. La igualdad de oportunidades a través de la libre concurrencia de todos los
ciudadanos que acrediten los requisitos legales señalados de forma amplia
y transparente al público,
2. La igualdad de condiciones y trato a todos los participantes.
En Panamá se proclama de iure la independencia judicial y se ofrece la
oportunidad de concurrir libremente como candidatos a quienes cumplan los
requisitos legales al proceso de selección y nombramiento de Magistrados de la
Corte Suprema de Justicia, aunque esta libertad no transita hacia una igualdad de
condiciones y trato dentro del proceso, ni se traduce en independencia de facto de
la administración de justicia.
Dada la ausencia de criterios objetivos para la selección más allá de los requisitos
básicos establecidos en la Constitución, y la consecuente discrecionalidad que
propicia el nombramiento por criterios subjetivos de índole política o personal, no
todas las candidaturas son consideradas seriamente para ocupar los cargos.
Dentro del mismo tema de igualdad de oportunidades, condiciones y trato,
considerando que la igualdad formal no necesariamente corresponde a igualdad
real en un contexto desigual para actores sociales distintos, cabe señalar la actual
composición de los puestos en la Corte Suprema de Justicia, ocupados
exclusivamente por varones.
El tema de la escogencia de magistrados ha sido constantemente parte de la
agenda pública a partir de las denuncias, durante distintas administraciones, de
violaciones a la ética y la ley dentro de los procesos de selección y nombramiento,
51
CrIDH, Caso del Tribunal Constitucional vs Perú, sentencia del 31 de enero de 2001, párr. 75.
78
en el propio ejercicio de funciones de los integrantes de la Corte Suprema de
Justicia, y en los antecedentes de Magistrados electos.
Para la realización de la monografía “Independencia y transparencia del poder
judicial en Panamá” (Alianza Ciudadana Pro Justicia, 2010) se realizaron
entrevistas a abogados del foro, cuyas opiniones quedaron resumidas en los
siguientes términos:
“[…] la designación de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia por
el Órgano Ejecutivo con sujeción a la ratificación por parte de la Asamblea
Nacional, en la práctica, no garantiza la elección de personas idóneas ni
independientes en dichos cargos, dado que nuestro sistema político es
eminentemente presidencialista, en el cual la separación de poderes
consagrada en el artículo 2 de la Constitución Nacional resulta ser más
teórica que práctica. Los últimos cuatro Presidentes de la República que ha
tenido Panamá han controlado la bancada mayoritaria en la Asamblea de
Diputados y la mayoría de los proyectos de ley más importantes del país se
presentan y dirigen desde el Consejo de Gabinete. Igual suerte corren los
procesos de selección de magistrados.
El interés de controlar el Poder Judicial se evidencia especialmente al
momento de la escogencia de los Magistrados de la Corte Suprema de
Justicia, dado que los compromisos políticos, derivados, en muchas
ocasiones, de favores electorales o de amiguismos entre los seleccionados
y las altas autoridades del poder ejecutivo, son los que prevalecen al
momento de la selección de los magistrados. El procedimiento se realiza en
ausencia de una verdadera participación ciudadana y sin tomar en cuenta
las objeciones que puedan, en su momento, expresar los ciudadanos.”
En el mismo estudio, jueces entrevistados señalaron que “el nombramiento de los
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia está mayormente supeditado al
Poder Ejecutivo y que no existen en la práctica los contrapesos necesarios que
permitan la selección de estas autoridades sin injerencias políticas y partidista.”
Reconociendo esta situación, uno de los acuerdos del Pacto de Estado por la
Justicia fue la expedición por parte del Órgano Ejecutivo de un mecanismo de
reglamentación para la designación de magistrados de la Corte Suprema de
Justicia conforme con la Constitución vigente, mediante la conformación de una
Comisión de evaluación y divulgación de las hojas de vida, que remitiría
posteriormente una lista al Presidente de la República con los candidatos que
cumpliesen con el perfil requerido. De tal manera se buscaba mejorar los niveles
79
de participación ciudadana, transparencia y la percepción de independencia en el
Órgano Judicial.
La propuesta se concretó en la Resolución de Gabinete N° 121 de 2009 de
autorregulación, la cual recogía solamente de manera parcial lo acordado en el
Pacto de Estado por la Justicia, asignando competencias reducidas para la
Comisión, que se limitaba a filtrar las candidaturas por el cumplimiento o no de los
requisitos constitucionales.
Sin embargo, los procesos de selección y nombramiento durante la breve
existencia de la resolución no se aplicaron efectivamente. En principio se convocó
a la Comisión, posteriormente se calificó a sus miembros como “embaucadores”
por sus recomendaciones, culminando con la selección de personas cercanas al
Ejecutivo en el 2009, uno de los cuales no había presentado su hoja de vida ante
la comisión, y otro que se desempeñaba como Secretario de Seguridad de la
Presidencia, quien tuvo que renunciar al cargo luego de 3 meses en el puesto a
raíz de un escándalo por tráfico de influencias y una denuncia pública por su
participación en reuniones con funcionarios del Órgano Ejecutivo para desarrollar
campañas para la descalificación y remoción del cargo en violación de
disposiciones constitucionales de la entonces Procuradora General de la Nación,
además del ofrecimiento de cargos dentro del Ministerio Público a la salida de
ésta.
Habiendo representado en su momento un débil avance en términos de
participación y transparencia al establecer la participación de una comisión de
evaluación integrada por miembros de la sociedad civil, la resolución que
establecía la autorregulación fue finalmente derogada antes del nombramiento del
nuevo Magistrado que remplazaría al renunciante antes señalado. El remplazante,
nombrado en abril de 2010, carece de estudios especializados o experiencia
profesional en la jurisdicción correspondiente.
En diciembre de 2011, durante el proceso de nombramiento y selección de
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia se reiteró la conducta gubernamental
de limitar a lo meramente formal la participación ciudadana en la Asamblea
Nacional de Diputados, durante un tiempo corto y sin garantías de consideración
hacia las observaciones realizadas, recayendo las designaciones en personas
cercanas al Órgano Ejecutivo.
En resumen, las últimas escogencias han recaído en la figura de allegados
personales, profesionales, políticos o subordinados directos del Presidente. Ante
esta realidad es necesario reiterar que la debilidad de los requisitos establecidos
80
en la norma constitucional y la inexistencia de criterios objetivos de selección
solamente refuerzan la responsabilidad, que respecto a la independencia en la
administración de justicia recae sobre la autoridad nominadora para cumplir, no
solamente con los requisitos formales, sino con los más altos estándares en la
materia.
Así, el juez debe estar libre de conexiones o influencias inapropiadas con los
poderes Ejecutivo y Legislativo, incluyendo la “apariencia de ser libre de las
anteriores a los ojos de un observador razonable” citando los Principios de
Bangalore sobre la conducta judicial52, desarrollada por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos como la responsabilidad de garantizar “una apariencia de
independencia de la magistratura que inspire legitimidad y confianza suficiente no
sólo al justiciable, sino a los ciudadanos en una sociedad democrática de
independencia judicial”53.
En relación con el Ministerio Público, el proceso de selección y nombramiento del
Procurador General de la Nación y del Procurador de la Administración igualmente
pasa por acuerdo del Consejo de Gabinete y la ratificación del Órgano Legislativo.
El contexto de sus nombramientos y su desempeño generan indicios suficientes
para cuestionar su independencia institucional y con ella, las posibilidades de
independencia en la administración de justicia. Como referencia de la señalada
manipulación en el sistema de justicia, se pueden mencionar los hechos que
comienzan con la suspensión y separación del cargo de la anterior Procuradora
General de la Nación mediante sentencia dividida del Pleno de la Corte Suprema
de Justicia del 28 de enero de 2010 a raíz de una denuncia por abuso de
autoridad, promovida por el Procurador de la Administración, acusado
posteriormente, en agosto de 2010, por ordenar intercepciones telefónicas a los
funcionarios de su institución sin orden judicial.
La resolución en contra de la ex Procuradora de la Nación contó con el voto de los
cinco (5) magistrados que entonces componían la Corte Suprema de Justicia
nombrados durante las administraciones de los partidos que entonces integraban
la “alianza” de gobierno, y el voto en contra de los cuatro (4) magistrados
nombrados durante los períodos de gobierno de la oposición, lo que deja en la
ciudadanía la impresión de tratarse de un fallo con más connotaciones políticas
que jurídicas.
52
Aprobados por Resolución2006/23del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas 53
CriDH, Caso Reverón Trujillo vs Venezuela, sentencia de 30 de junio de 2009, párr. 67.
81
A pesar de realizarse la notificación el viernes 5 de febrero de 2010, ya el 2 de
febrero, es decir antes que la resolución estuviera en firme, el Consejo de
Gabinete había designado de manera irregular al Licenciado Giuseppe Bonissi
como Procurador Suplente.
La reconsideración interpuesta inmediatamente el día de la notificación fue
rechazada en 2 horas, mientras que la apelación también presentada
inmediatamente fue negada en poco más de 3 horas, es decir, en poco más de 5
horas se resolvieron 2 recursos contradiciendo la acostumbrada lentitud de la
administración de justicia en Panamá, por la cual tales recursos toman meses o
años en resolverse, sobre todo en casos de alto perfil.
El Licenciado Bonissi, meses después, también tuvo que abandonar el cargo por
la presión pública, tras denunciarse casos de corrupción e infiltración del crimen
organizado en la Procuraduría General de la Nación, siendo sustituido por el
Licenciado José Ayú Prado, designado como Procurador con carácter de
interinidad.
No puede hablarse de independencia judicial cuando las más altas autoridades
relacionadas son nombradas con base en criterios exclusivamente políticos,
amparados en la exclusión del régimen de carrera de los niveles de
responsabilidad política y directiva, y en los exiguos requisitos de las normas
aplicables, ni cuando las autoridades así electas son decisivas en la elaboración y
asignación presupuestaria, además de su participación en la aplicación de los
regímenes disciplinarios y éticos en instancias superiores convertidas así en juez y
parte.
Tampoco favorece la independencia judicial, la existencia de procedimientos
especiales de investigación y juzgamiento cruzados, que no garantizan la
imparcialidad en la administración de justicia, entre los altos niveles de los poderes
públicos que ya de hecho sufren de falta de independencia, por acusaciones o
denuncias, o por actos realizados en ejercicio de sus funciones en perjuicio del
libre funcionamiento del poder público o violatorios de esta Constitución o las
leyes.
Por ejemplo, el juzgamiento de magistrados de la Corte Suprema de Justicia forma
parte de las funciones judiciales de la Asamblea Nacional de Diputados (artículo
160 de la Constitución Política), correspondiendo al Pleno determinar si procede o
no el juzgamiento, sin que exista recurso alguno contra su resolución. Tampoco
procede recurso alguno contra la decisión sobre la culpabilidad o no de los
funcionarios.
82
La independencia judicial y el principio de separación de poderes se ven
comprometidos, considerando que los miembros de la Asamblea Nacional son
investigados y procesados por la presunta comisión de delitos por el Pleno de la
Corte Suprema de Justicia, la cual igualmente determina la imposición de
cualquier medida cautelar (artículo 155).
De tal manera, en las memorias institucionales de la Asamblea Nacional de
Diputados 2008-2009 y 2009-2010, la Comisión de Credenciales, Justicia Interior,
Reglamentos y Asuntos Judiciales informa sobre el trámite de 8 casos durante el
período (3 casos contra el magistrado Winston Spadafora, 2 casos contra el
magistrado Harley Mitchell, 1 caso contra los magistrados Oydén Ortega, Aníbal
Salas y Alberto Cigarruista, cada uno) ingresados desde el año 2002 hasta el
2009. Algunos casos fueron presentados por la presunta comisión de delitos
contra la administración pública o contra el honor, otros por falta a la ética judicial,
sin embargo en todos los casos el resultado es el mismo: no se admite, ordenando
el archivo del expediente.
Lo antes descrito, junto con el sistema vertical que opera en las instituciones,
específicamente en temas cruciales como las acciones de personal
(nombramiento, selección, evaluación y sanciones disciplinarias) incluso en el
régimen de carrera (o la obstaculización de la entrada del régimen de carrera), no
permite hablar de un estado que asegure la independencia interna para los
tribunales inferiores.
En efecto, los abogados litigantes entrevistados para la realización del estudio
“Independencia y transparencia del poder judicial en Panamá”, consideran que “los
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia ejercen un control directo sobre los
Jueces y los Magistrados de Tribunales Superiores, quienes no necesariamente
deciden las causas con imparcialidad” por lo que las normas sobre independencia
judicial no tienen toda la efectividad práctica que deberían tener, ya que “no son
aplicadas con objetividad, por tanto no son del todo efectivas. Así, en la mayor
parte de las respuestas indican los juristas que existe una línea trazada que deben
seguir los jueces de menor jerarquía para mantenerse en sus cargos”, señala el
estudio
En relación a los usuarios, no se puede decir que se garantiza el derecho a ser
juzgado por un tribunal independiente y recibir un dictamen imparcial al considerar
las condiciones antes descritas, garantía mucho más vulnerable en la medida que
los intereses en disputa son lo suficientemente grandes como para acceder a
instancias superiores, sean las Salas o el Pleno de la Corte Suprema de Justicia.
83
II. TRANSPARENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN JUDICIAL
Desde inicios del mes de noviembre de 2011, se cursaron reiteradas solicitudes de
información relacionada con el tema de investigación a dependencias del Órgano
Judicial y del Ministerio Público.
Las notas remitidas a la Dirección de Recursos Humanos del Órgano Judicial,
nunca fueron contestadas. Aquellas remitidas a las Direcciones de Auditoría
Interna y Auditoría Judicial del Órgano Judicial, quedaron a la espera de una
autorización del presidente del Pleno de la Corte Suprema de Justicia, a pesar de
no ser información de acceso restringido. Las notas remitidas a la Procuraduría
General de la Nación tampoco recibieron respuesta con la excusa final de
debilidades en los sistemas estadísticos de la institución. Solamente la nota
enviada a la Escuela Judicial obtuvo una respuesta formal.
Todas las solicitudes de información para la realización de este informe fueron
entregadas entre los meses de octubre y noviembre de 2011 y han tenido un
trámite que se ha extendido mucho más allá de los términos establecidos en la
Constitución y la Ley 6 de 2002 sobre Transparencia en la Administración Pública.
La información solicitada comprendía:
Número total de funcionarios del Órgano Judicial y de la Procuraduría General
de la Nación en la actualidad.
Criterios, procedimientos e instrumentos, pruebas y exámenes utilizados en el
sistema de selección y nombramiento de funcionarios durante el período 2008-
2011, en ambas instituciones.
Funcionarios adscritos al régimen de carrera en ambas instituciones durante el
período 2008-2011.
Funcionarios no adscritos al régimen de carrera en ambas instituciones en la
actualidad.
Acciones de recursos humanos en ambas instituciones, incluyendo
permanencias, concursos, traslados, ascensos, despidos, reclasificación,
licencias, becas, capacitación, incentivos u otras, realizadas durante el período
2008-2011.
84
Periodicidad de las convocatorias a concursos, total de convocatorias y
resultados, en ambas instituciones, realizadas durante el período 2008-2011.
Recursos presentados por acciones de recursos humanos y resultado de los
mismos, en ambas instituciones, durante el período 2008-2011.
Sistemas de evaluación del desempeño, periodicidad de los procedimientos y
resultados de los mismos, realizados a personal operativo, jueces y
magistrados, fiscales y personeros, durante el período 2008-2011.
Denuncias o quejas recibidas por faltas éticas y procedimientos disciplinarios,
sanciones impuestas, recursos presentados y resultados de los mismos, en
ambas instituciones, durante el período 2008-2011.
Auditorías internas, procedimiento y periodicidad de las mismas, realizadas en
ambas instituciones, durante el período 2008-2011.
En tales condiciones, la investigación se basa en las normas jurídicas internas y
estándares internacionales en la materia, entrevistas realizadas, en la escasa
información facilitada por las instituciones, estudios previos y datos estadísticos o
documentos disponibles en las páginas Web de las instituciones estudiadas, las
cuales, en su mayoría, se encuentran desactualizadas, generalmente hasta los
años 2009 ó inicios del 2010, y en las páginas Web de otras instituciones del
Estado.
Los sitios Web del Órgano Judicial y el Ministerio Público contienen leyes y
reglamentos aplicables, además de los fallos del Pleno y de las Salas de la Corte
Suprema de Justicia, y los Tribunales Superiores. No hay acceso público a los
fallos de juzgados de circuito y municipales.
Sin embargo, en los temas más directamente relacionados con esta investigación,
no se observa periodicidad de la actualización a partir del año 2009, o
simplemente no existe la información, por ejemplo, criterios y resultados de los
sistemas de evaluación de desempeño o los resultados de procesos disciplinarios.
Las declaraciones patrimoniales de los funcionarios no son de acceso público.
Desde el 2005, la Comisión de Estado por la Justicia sugirió la reforma a la Ley 59
sobre enriquecimiento injustificado, estableciendo que las declaraciones de bienes
patrimoniales son de acceso público y que la Contraloría puede auditar dichas
declaraciones. Este proyecto de ley sigue pendiente de debate en la Asamblea de
Diputados.
85
Por otra parte, el mecanismo de hábeas data como garantía de acceso a la
información es demostradamente inefectivo; por ejemplo, la acción de hábeas
data interpuesta el 22 de julio de 2011, solicitando “acceso a copia de los
acuerdos de la Sala Cuarta de Negocios Generales, donde se procede al
nombramiento de los jueces y funcionarios que deben entrar en funciones a partir
del 1 de septiembre como parte de la implementación del sistema acusatorio y
copia del acuerdo de la Sala Cuarta donde se nombran a los Magistrados del
Tribunal de Apelaciones en el Segundo Distrito Judicial” , la cual hasta el momento
de presentar este informe se encuentra pendiente de resolución
Lo descrito, a todas luces, resulta incompatible con la aplicación del principio de
responsabilidad judicial, correlativo de la independencia judicial que hace “exigible
la existencia de mecanismos de rendición de cuentas y transparencia en la
judicatura”.
En términos generales, existe un nivel relativo de transparencia en el Poder
Judicial, no obstante, es importante resaltar que el acceso público a la información
de las declaraciones patrimoniales, los resultados de las evaluaciones de
desempeño y la aplicación de sanciones en el régimen disciplinario es
fundamental para el seguimiento y vigilancia de la labor del poder judicial.
III. LA CARRERA JUDICIAL
La Carrera Judicial es una de las carreras de función pública establecidas en el
artículo 305 de la Constitución54; funciona en base a un sistema de méritos, para
los servidores públicos del Órgano Judicial y del Ministerio Público. Fue
desarrollado en el Título XII del Código Judicial, De la Carrera Judicial,
comprendiendo regulaciones sobre el nombramiento, escalafón, inamovilidad y
acciones de recursos humanos y en el Reglamento de Carrera Judicial, expedido
mediante Acuerdo N° 46 de 27 de Septiembre de 1991 del Órgano Judicial, con
sus modificaciones, y con la Ley 1 de 2009, que instituye la Carrera de Instrucción
Judicial en el Ministerio Público, derogando artículos del Código Judicial y
subrogando el Título XII en lo correspondiente al Ministerio Público.
El artículo 2 del Reglamento de Carrera Judicial del Órgano Judicial55 la define
como “un sistema científico de selección y administración del personal que ingresa
54
Incluido en en el capítulo 3° sobre la organización de administración de personal, título XI de la Constitución sobre los servidores públicos. 55
El Reglamento de Carrera Judicial se expidió mediante Acuerdo N°46 de 27 de septiembre de 1991, modificado por los Acuerdos 230 de 14 de junio de 2000 y 625 de 9 de octubre de 2008 (sobre evaluación del desempeño), de la Corte Suprema de Justicia.
86
al Órgano Judicial” basada en “los méritos, títulos y antecedentes del aspirante
para ocupar el respectivo cargo”.
En relación con la independencia judicial, se le considera un “factor determinante”
para estimular el ingreso de personal con base en criterios de idoneidad,
capacidad, probidad e igualdad de oportunidades (artículo 3 del Reglamento)
regulando todo lo relacionado con la clasificación de cargos, selección de
personal, evaluación y desempeño del cargo, régimen disciplinario, acciones y
recursos, entre otros temas (artículo 4 del Reglamento).
1. Deficiencias del sistema de Carrera Judicial en Panamá
Las deficiencias del sistema de carrera judicial en Panamá han sido señaladas en
varios informes y estudios realizados en los últimos años:
1. El régimen de carrera es vulnerable a los vaivenes políticos internos y
externos, por lo que no se garantiza una selección basada en méritos,
capacidad, formación académica y vocación.
2. La discrecionalidad que tiene la autoridad nominadora para seleccionar al
juez de una lista larga de elegibles, que le presenta la Comisión de
Personal, se presta para seleccionar no a los mejores, sino a las personas
cercanas o de confianza de la autoridad nominadora.
3. Los resultados de las pruebas y entrevistas que se realizan en el proceso
de evaluación de los aspirantes, no son vinculantes.
4. El sistema no reconoce la antigüedad y los méritos de los aspirantes por vía
del ascenso.
5. Existen serios cuestionamientos en materia de publicidad, apertura a
concurso, criterios en la pre-evaluación, selección y confidencialidad de los
resultados de la selección.
La agenda de reforma judicial del Pacto de Estado por la Justicia incluía la
creación de “mecanismos efectivos para fortalecer la Carrera Judicial, a través de
un proceso científico de selección y nombramiento de Jueces y Magistrados”
como uno de los componentes de la reforma estructural del sistema de justicia,
gestionados por un Consejo de Administración. También el Ministerio Público,
entidad autónoma dentro del sistema de administración de justicia, debía contar,
87
para el 2007, con el régimen de carrera de instrucción y haber incorporado al
mismo las posiciones pendientes de concurso.
Siendo parte de la función legislativa de la Asamblea Nacional (artículo 159.13 de
la Constitución) expedir las leyes que regulen las carreras de función pública
señaladas en la norma fundamental, permitiendo a su vez cumplir otra ordenanza
constitucional: el nombramiento de todos los funcionarios de tribunales y juzgados
(artículo 209), fiscales, personeros (artículo 224) y personal subalterno de ambas
instituciones de acuerdo a tal régimen, a la fecha no existe una Ley de Carrera
que desarrolle adecuadamente los componentes del sistema en el Órgano Judicial
en Panamá.
El proyecto de ley de Carrera Judicial presentado en agosto de 2009 a la
Asamblea Nacional de Diputados y aprobado en primer debate a fines de octubre
de 2009, fue retirado del orden del día para segundo debate y devuelto a primer
debate por falta de consenso entre los Magistrados de la Corte Suprema de
Justicia. Anteriormente, un proyecto de ley de Carrera Judicial había sido
presentado en el 2006. Frente a esos hechos, una propuesta de Ley de Carrera
fue presentada por organizaciones de la sociedad civil, gremiales y miembros del
Órgano Judicial a fines del 2010, pero igualmente sigue detenida en el
procedimiento legislativo.
A pesar de este proceso participativo de elaboración de consensos entre distintos
sectores para proponer una solución científica e integral al problema de la
administración de justicia, en abril de 2012 fue presentado por el presidente de la
Corte Suprema de Justicia el proyecto de ley N°438 con el supuesto objetivo de
“luchar contra la corrupción” denunciada reiteradamente y reconocida por el
funcionario. Sin embargo, el contenido del proyecto solamente propone otorgar a
la mayoría de los Magistrados del Pleno la facultad de suspender o separar a los
jueces denunciados, sin establecer normas claras sobre la materia, sin cambiar el
actual método para investigar a un juez de la República y sin indicar cómo se
enfrentaría la corrupción y tráfico de influencias en el mismo pleno de la Corte
Suprema de Justicia.
2. Ingreso a la Carrera Judicial
En la normativa existente, el artículo 269 del Código Judicial establece que el
ingreso a la Carrera Judicial, a quienes aplique, se hará cumpliendo “los requisitos
exigidos por la Ley o los reglamentos para ocupar el cargo respectivo”. Los
88
requisitos generales de ingreso a la Carrera Judicial definidos en el artículo 6 del
reglamento son básicos:
1. Ser de nacionalidad panameña y estar en pleno goce de los derechos
civiles y políticos.
2. Reunir los requisitos mínimos de idoneidad, educación, edad y experiencia
que se exigen para desempeñar el cargo, en la Ley y el Manual Descriptivo
de Clasificación de Cargos, según el caso.
3. No tener incompatibilidad para el ejercicio del cargo, a tenor de lo dispuesto
en el Código Judicial.
4. Haber aprobado satisfactoriamente los exámenes, pruebas y demás
requisitos de ingreso exigidos.
5. Haber cumplido satisfactoriamente el período de prueba.
6. Ser nombrado funcionario permanente en un cargo incluido dentro del
régimen de la Carrera.
Las convocatorias habían sido suspendidas en el 2005, en espera de la
aprobación de la Ley de Carrera Judicial, producto del Pacto de Estado por la
Justicia, sin embargo durante el 2010 y 2011 se realizaron aproximadamente 10
convocatorias para un número muy considerable de vacantes, tras el cambio en la
presidencia de la Corte Suprema de Justicia.
En “Independencia y transparencia del poder judicial en Panamá” (Alianza
Ciudadana Pro Justicia, 2010) se señala que:
“[…] la mayoría de los funcionarios judiciales ingresan al sistema de justicia,
nombrados de forma interina, sin someterse al concurso y en muchas
ocasiones, luego de años de administrar justicia, ingresan a la carrera
judicial, mediante un concurso parcializado, que legitima su cargo como si
hubiera sido adquirido por méritos desde el inicio de sus funciones, por lo
que consideramos que el proceso de selección está difusamente definido y
no funciona en la práctica”.
89
3. Selección y nombramiento de Magistrados y Jueces
Un caso emblemático que ilustra las fallas del sistema vigente de carrera en el
Órgano Judicial es el proceso de selección y nombramiento de magistrados del
Tribunal de Apelaciones del Segundo Distrito Judicial y los Jueces de Circuito de
lo Penal para el nuevo sistema penal acusatorio a fines del año 2011, realizados
sin convocatoria a concurso de acuerdo a las normas vigentes, sino mediante
acuerdos de la Sala IV de Negocios Generales de la Corte Suprema de Justicia,
cuando debería corresponder la decisión al Pleno de la Corte Suprema de Justicia
y los Tribunales Superiores de Distrito respectivamente según el artículo 209 de la
Constitución Política, permitiendo por ejemplo, la designación de manera irregular
de abogados sin experiencia en el ramo penal o el sistema acusatorio en el
Tribunal de Apelaciones.
Ante esta situación, desde el 2 de Junio de 2011 se solicitaron a la Secretaría
General de la Corte Suprema de Justicia las copias de los acuerdos de la Sala
Cuarta de Negocios Generales, donde se procede al nombramiento de los jueces
y funcionarios que deben entrar en funciones a partir del 1 de septiembre de 2011,
como parte de la implementación del sistema acusatorio y copia del acuerdo de la
Sala Cuarta donde se nombran a los Magistrados del Tribunal de Apelaciones en
el Segundo Distrito Judicial, sin obtener respuesta satisfactoria. El despacho se
limitó a responder el 14 de Junio de 2011, “por instrucciones del Magistrado
Presidente de la Corte Suprema de Justicia”, que toda la información solicitada
estaba disponible en la página Web del Órgano Judicial, sin mayores
especificaciones, contrariando la normativa vigente en materia de transparencia
que ordena que “en caso de que la información solicitada por la persona ya esté
disponible al público […] en formatos electrónicos disponibles en Internet o en
cualquier otro medio, se le hará saber la fuente, el lugar y la forma en que puede
tener acceso a dicha información previamente publicada”.
El 22 de Julio de 2011, fundamentado también en la Ley de Transparencia, la cual
prevé la acción de Hábeas Data como garantía del derecho de acceso a la
información “cuando el funcionario público titular o responsable del registro,
archivo o banco de datos en el que se encuentra la información o dato personal
reclamado, no le haya suministrado lo solicitado o si suministrado lo requerido se
haya hecho de manera insuficiente o en forma inexacta”, se interpuso la acción
correspondiente. También se interpuso acción de inconstitucionalidad ante el
propio Pleno de la Corte Suprema de Justicia, para que los nombramientos se
declararan sin vigencia jurídica ni efectos legales, respectivamente. Ambos
recursos judiciales se encuentran pendientes de resolución, incluso concluidos los
90
términos correspondientes, demostrando la inefectividad de todo mecanismo
formalmente existente para exigir responsabilidad y transparencia al Órgano
Judicial.
En resumen, aunque el reglamento dispone la creación de un sistema de
selección de cargos (artículos 20, 21 y 22 del reglamento) para captar y evaluar
diversas características de quienes aspiren a ingresar o ser promovidos por
concurso en el Órgano Judicial, el nombramiento termina por ser una facultad
discrecional de la Corte Suprema de Justicia en el caso de los Magistrados de
Tribunales Superiores, a quienes les correspondería a su vez el nombramiento de
los jueces de tribunales inferiores según ordena la Constitución en el artículo 209.
Es decir, todo el proceso de valoración de variables para la selección de
aspirantes se convierte en una formalidad dejada en segundo plano frente al
criterio discrecional de la autoridad nominadora.
De tal manera, según la Memoria Institucional 2008-2010, se avanzaba en el
cambio de estatus de funcionarios, de interinos a permanentes, nueva categoría,
además de la de carrera y funcionarios con estabilidad laboral según el artículo
272 del Código Judicial56. El mismo documento señala entre los logros del Órgano
Judicial el fortalecimiento de la Carrera Judicial “incorporando el 85% de los jueces
y el 80% de los magistrados”.
4. La Carrera de Instrucción Judicial.
En el Ministerio Público, la Carrera de Instrucción Judicial se instituye mediante
Ley 1 de 6 de enero de 2009. En las “Directrices sobre la Función de los
Fiscales”57, formuladas para “asistir a los Estados Miembros en su función de
garantizar y promover la eficacia, imparcialidad y equidad de los fiscales en el
procedimiento penal” se reconoce el papel fundamental de los fiscales en la
administración de justicia y el derecho de toda persona a ser oída por un tribunal
independiente.
56
Artículo 272. Para los efectos de todos los derechos y garantías consagradas en este Código para la Carrera Judicial, sólo gozarán de los mismos los funcionarios y empleados judiciales que hayan ingresado a los cargos mediante el cumplimiento de las exigencias establecidas para el ingreso a dicha Carrera. No obstante esta disposición, los funcionarios del Órgano Judicial y del Ministerio Público, nombrados por lo menos cinco años antes de la promulgación de esta Ley que no cumplan con los requisitos señalados en este Código, se les garantizará estabilidad mientras no incurran en causa que, conforme a la ley, justifique su remoción o separación del cargo que ocupan. 57
Aprobadas por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en La Habana (Cuba) del 27 de agosto al 7 de septiembre de 1990.
91
El Informe Anual de Gestión 2008, de la Dirección de Recursos Humanos de la
Procuraduría General de la Nación, resalta iniciativas como la creación de la
Auditoría Judicial en la Procuraduría General de la Nación y el diagnóstico de
necesidades de recursos humanos a nivel nacional, al tiempo que se identificaba
ese año como un “período de ordenamiento y establecimiento de bases” para
desarrollar durante el 2009 los acuerdos del Pacto de Estado por la Justicia, con la
implementación del sistema acusatorio y la Ley de Carrera del Ministerio Público,
su divulgación y capacitación a los funcionarios sobre la misma y la elaboración
del manual de procedimientos de la Dirección de Recursos Humanos.
A través de la Resolución N° 321 de 7 de octubre de 2008, fueron creadas las
Unidades de Recursos Humanos en cada Unidad Regional con el objetivo de
descongestionar a los funcionarios de instrucción de las labores administrativas
del recurso humano en las oficinas. Durante ese año se realizaron 808
nombramientos, en su mayoría transitorios (248) e interinos (232). También se
nombraron 167 funcionarios en calidad de permanente y 32 funcionarios
contingentes.
Según información, hasta octubre de 2009, se contaban 40 servidores públicos
pertenecientes a la carrera de instrucción judicial. La mayor parte de los
funcionarios tenía la categoría de trabajador permanente (1,670) o interino (439),
de un total de 2,162 funcionarios.
Fuente: página web del Ministerio Público
El Plan Estratégico de la Procuraduría General de la Nación 2010-2014, como
parte de su proyecto de fortalecimiento institucional, incluye el desarrollo de su
“capital” humano mediante la elaboración de políticas de recursos humanos, la
revisión, reglamentación e implementación de la Ley 1 de 2009, el desarrollo de
reglamentos internos, disciplinarios y manuales de procedimiento. Los planes
92
institucionales, que ya experimentaban retrasos, han encontrado en los últimos
años, el obstáculo de la inestabilidad institucional, el cambio de autoridades o
prioridades.
5. Capacitación en el Órgano Judicial y el Ministerio Público.
Los Principios básicos sobre Independencia de la Judicatura mencionan la
capacitación como uno de los requisitos para ejercer adecuadamente la función
judicial.
El Informe del Relator sobre la independencia de los magistrados y abogados al
Consejo de Derechos Humanos de la Organización de Naciones Unidas,58
desarrolla la dimensión formativa entre las garantías de la independencia judicial
abarcando la formación previa al servicio, la formación inicial y la formación
continua centrada en la legislación y jurisprudencia, enfatizando que “la falta de
formación y conocimientos profesionales adecuados conlleva una mayor facilidad
de que los jueces reciban influencias59”.
Sobre la formación continuada dentro del régimen de carrera judicial, señala que
debe ser gratuita, generalmente voluntaria y excepcionalmente obligatoria,
además de constituir un derecho del juez y una responsabilidad institucional,
recomendando el establecimiento de una institución específica encargada de la
formación jurídica continua.
En relación con la independencia en la administración de justicia, la capacitación
contribuye a desarrollar las capacidades individuales e institucionales necesarias
para que los actores del sistema de administración de justicia realicen sus
funciones de instrucción y juzgamiento en dirección a resolver los asuntos de su
competencia con imparcialidad “sobre la base de los hechos y en consonancia a la
ley, sin restricciones, influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones
indebidas, directas o indirectas, de cualquier sector o por cualquier motivo” como
ordenan los Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura, es
decir, incluyendo la dimensión técnica y ética necesaria.
Entre los acuerdos del Pacto de Estado por la Justicia estaba la necesidad de
fortalecer la capacitación, uno de cuyos objetivos era una Escuela Judicial
58
A/HRC/11/41, 24 de marzo de 2009.
59 A/HRC/11/41, párrafo 81.
93
funcionando de manera autónoma en lo financiero y administrativo, con una
estructura fortalecida y programas de formación para los operadores del sistema
de administración de justicia, capaz de cumplir con su función de formación inicial
y especialización en el Órgano Judicial y el Ministerio Público, como lo necesita un
régimen efectivo de Carrera Judicial y de Instrucción.
El documento “Programa de Trabajo 2008-2010, Lineamientos para el
Fortalecimiento del Poder Judicial” constituía el plan de trabajo para el bienio con
6 áreas identificadas de prioridad estratégica, una de ellas dirigida el cambio del
sistema de gestión para el fortalecimiento del recurso humano según modelos de
competencia.
Una de las líneas de acción en esta área consistía en “desarrollar y fortalecer
acciones de formación y actualización permanente de conocimientos y desarrollo
de nuevas aptitudes, que permitan al administrador judicial elevar la calidad de los
procesos judiciales”
El fortalecimiento de la gestión de la Escuela Judicial, implicaba un estudio para su
rediseño integral, incluyendo el marco legal, programas de estudio, metodología
de medición y evaluación, hasta su transformación en una Universidad Judicial.
La “Memoria Institucional 2008 - 2010 del Órgano Judicial” incluye en su informe
del “plan de trabajo, implementación y logros alcanzados” en el punto de
transformación del sistema de gestión del recurso humano: la presentación de
iniciativas legislativas que formaban parte del plan de reforma estructural y legal
del sistema de justicia; entre las cuales se encontraba el proyecto de ley que crea
la Universidad Judicial, a partir de la actual Escuela Judicial como fundamento de
la gestión de recursos humanos “para la atracción, selección y retención del
capital humano calificado para el servicio judicial60”. El proyecto fue presentado el
29 de octubre de 2009 y remitido a la Comisión de Educación, Cultura y Deporte el
2 de noviembre del mismo año. A la fecha, el proyecto no avanza en el Órgano
Legislativo.
Dentro del mismo punto, la memoria institucional menciona la realización de
“seminarios, cursos y diplomados con el propósito de fortalecer las destrezas y
habilidades de cada uno de los funcionarios de la institución61” y la inauguración
60
En el informe, el proyecto de creación de la Universidad Judicial se anuncia aprobado en primer debate del proceso legislativo. Actualmente se encuentra en el resumen Web de proyectos de ley (n° 88) en la página Web de la Asamblea Nacional de diputados. 61
Órgano Judicial. Memoria Institucional 2008 - 2010, página 43.
94
de salones de capacitación virtual para funcionarios del Órgano Judicial en el
Primer Distrito Judicial y en el Tercer Distrito Judicial, con el apoyo del INADEH.
El documento también señalaba el apoyo para la realización de:
1. Capacitación permanente en preparación para la entrada en vigencia del
sistema penal acusatorio dentro de la reforma integral de la jurisdicción
penal, la capacitación en el proyecto justicia sin papel (sistema
automatizado de la gestión judicial) con el apoyo de Brasil, India, Corea del
Sur y Taiwán dentro del plan de desarrollo tecnológico, y el apoyo de la
Unión Europea a la Escuela Judicial.
2. Capacitación para la entrada en vigencia el sistema penal acusatorio, con el
apoyo del PNUD para la participación de servidores públicos del Órgano
Judicial en el Programa Interamericano de Formación de Capacitadores
para la Reforma Procesal Penal 2009, organizado por el Centro de Estudios
de Justicia de las Américas (CEJA).
La Escuela Judicial es la entidad encargada de ejecutar el plan de capacitación de
los actores del sistema de administración de justicia, coordinando las acciones de
capacitación sobre la base de un diagnóstico anual de las necesidades concretas
de los servidores públicos en las instituciones, identificadas a través de las
evaluaciones internas de desempeño de las direcciones de Recursos Humanos en
las áreas administrativas, judiciales o de instrucción, aprobando y supervisando
todas las acciones de capacitación en estas instituciones y apoyando la formación
de otras instituciones y auxiliares de la administración de justicia.
Mediante Acuerdo 5 de 11 de enero de 1993, se aprobó el Reglamento de la
Escuela Judicial, reformado por los Acuerdos 161 y 378 del 17 de mayo y 26 de
octubre de 2001, respectivamente, con los objetivos generales de mejorar la
eficiencia en la administración de justicia, fortalecer la institución aportando
capacitación actualizada al recurso humano y servir de complemento y apoyo al
desarrollo de la carrera judicial mediante la formación de los servidores públicos
que aspiran a ingresar al régimen de carrera; y aquellos pertenecientes al régimen
de carrera que aspiren a una promoción y reclasificación dentro del mismo.
Con tales objetivos, dispone el artículo 47 del reglamento, el aprovechamiento de
las acciones de capacitación tiene que considerarse por la Dirección de Recursos
Humanos mediante mecanismos e instrumentos idóneos para reflejar criterios
objetivos aplicables a las evaluaciones, ascensos, aumentos de sueldo y cambios
95
de categoría, entre otras acciones de recursos humanos que se ejecuten dentro
de las instituciones.
Señala, específicamente, el Informe de Gestión que, las capacitaciones del año
2011 se planificaron “de acuerdo al diagnóstico de necesidades que surgió de las
encuestas que se envían a todas las jurisdicciones en el mes de octubre en el año
anterior”.
El presupuesto operativo del año 2011, de la Escuela Judicial, fue solamente
U.S.$132,147.00, una mínima parte del presupuesto del Órgano Judicial y de los
fondos asignados al sector de administración de justicia62,el cual fue utilizado para
el pago de viáticos del personal y los facilitadores de las capacitaciones en el
interior del país, refrigerios y material didáctico. Los salarios de los 11 funcionarios
provienen de la estructura del Órgano Judicial.
Una importante proporción de las acciones de capacitación se desarrollan con el
apoyo presupuestario o logístico de las instituciones beneficiarias, organizaciones
sociales o bajo los auspicios de organismos internaciones o sedes diplomáticas.
Durante el 2011 se realizaron 166 acciones de capacitación en total, a saber:
27 acciones de inducción de abogados y funcionarios.
139 cursos libres de afianzamiento, actualización y adiestramiento.
130 acciones de capacitación en el área judicial.
36 acciones de capacitación en el área administrativa.
Del total de acciones de capacitación, la mayor cantidad (72%) se realizaron en el
Primer Distrito Judicial (comprende las provincias de Panamá, Colón, Darién y la
comarca de Kuna Yala) y en la ciudad de Panamá (65%), beneficiando a 6,344
participantes, en su mayoría del Órgano Judicial (4,845) y 849 participantes de
otras instituciones, mayormente del Ministerio Público (427). Los 616 participantes
restantes corresponden a los cursos de inducción y ética profesional para nuevos
abogados. En cuanto a la dimensión de género en la capacitación, el 59.4% de las
personas participantes son mujeres, el 40.6% son hombres.
62
La suma indicada significa el 0.08% del presupuesto total asignado al área de administración de justicia, y un 0.15% del presupuesto total asignado al Órgano Judicial. Vale insistir que la Escuela Judicial ejecuta este presupuesto en beneficio de funcionarios del Órgano Judicial principalmente, pero también beneficia funcionarios del Ministerio Público, otras instituciones y auxiliares de justicia.
96
Durante el 2011 se observa continuidad en la capacitación sobre temas de ética
judicial, manejo de estadísticas y calidad en la atención a los usuarios, así como
actualizaciones en distintas materias específicas de las distintas jurisdicciones.
Las capacitaciones sobre Ética Judicial se presentan con los objetivos de “reforzar
el deber del servidor judicial de observar y cumplir la reglas éticas de conducta,
identificar los principios que deben regir la ética judicial del juez en todas sus
actuaciones, describir la composición y funciones de los entes encargados de
velar por el cumplimiento de las normas contenidas en el Código de Ética
Judicial63”.
Las capacitaciones sobre Manejo de Estadísticas son presentadas como
instrumento para la obtención de información de calidad sobre el sistema de
justicia y para el ejercicio de la responsabilidad judicial, concepto complementario
al principio de independencia judicial. Entre las acciones de capacitación del
período 2008-2011, un número importante incidía sobre el ramo penal de la
administración de justicia, comprendiendo propiamente el derecho penal, la
entrada en vigencia del nuevo sistema procesal penal y los métodos alternos de
resolución de conflictos, derechos humanos, además de un peso considerable
para la capacitación sobre procedimientos internos de la institución.
Las capacitaciones se brindan en la sede central de la Escuela Judicial en
Albrook, en la ciudad de Panamá, o en los salones de audiencia de los distritos
judiciales del país (Panamá, Colón, Penonomé, Santiago, Changuinola, David y
Las Tablas) principalmente. A partir de 2010 se ha implementado el ciclo de
videoconferencias con la Red Iberoamericana de Escuelas Judiciales, entre cuyos
objetivos está compartir la experiencia y los avances en temas éticos,
aprovechando las facilidades tecnológicas avanzadas desde el 2006 por la
Dirección de Informática con apoyo de la Unión Europea.
La convocatoria a los cursos opera a través de invitaciones a los jefes de
despacho y mediante la oferta académica en la página Web del Órgano Judicial.
Se asume que todos los funcionarios tienen acceso a la Web durante su jornada
de trabajo, por lo que no se realizan convocatorias por medios físicos en las
instalaciones del Órgano Judicial.
No existen actualmente planes de desarrollo a mediano y largo plazo de la
Escuela Judicial. Sobre el proyecto de transformación de la Escuela en
63
Escuela Judicial de Panamá. Informe de Gestión 2011. Página 14.
97
Universidad Judicial, no existen novedades luego de su discusión en primer
debate en la Asamblea Nacional en el año 2009.
Uno de los retos de la Escuela Judicial es brindar mayor cobertura fuera de la
Ciudad de Panamá y del Primer Distrito Judicial, lo que se dificulta por el pequeño
presupuesto operativo con que cuenta.
En cuanto al recurso humano de la Escuela Judicial, el Informe de Gestión
elaborado por el Consejo Consultivo de la Escuela Judicial señala “carencia de
personal” a pesar del incremento en las actividades.
En efecto, un cuadro comparativo sobre el personal asignado en el período 2010 -
2011 muestra 32 funcionarios asignados en enero del año 2010 y solamente 11
funcionarios asignados a diciembre del 2011 (de los cuales solamente 3 forman
parte del régimen de carrera) con una fuerte disminución del personal desde abril
hasta septiembre de 201064, sin que exista una razón pública que explique tal
reducción, la cual evidentemente afecta las posibilidades de desarrollo de las
acciones de la Escuela Judicial.
Inclusive, la directora de la Escuela Judicial se encuentra desde el 2010 hasta la
fecha en condición de interinidad, a la espera de la resolución a un recurso de
reconsideración con apelación en subsidio interpuesto en contra de los resultados
del concurso para su nombramiento.
32
1611 9 11
ene-
201
0
feb
-20
10
mar
-201
0
abr-
20
10
may
-20
10
jun
-20
10
jul-
2010
ago
-20
10
sep
-20
10
oct
-20
10
no
v-2
01
0
dic
-20
10
ene-
201
1
feb
-20
11
mar
-201
1
abr-
20
11
may
-20
11
jun
-20
11
jul-
2011
ago
-20
11
sep
-20
11
oct
-20
11
no
v-2
01
1
dic
-20
11
Personal asignado a la Escuela Judicial, durante el período 2010-2011
Fuente: Escuela Judicial. Informe de Gestión 2011.
64
La directora de la Escuela Judicial al momento de la investigación, Magíster Zaira Santamaría de Latorraca, fue nombrada en agosto de 2010, cuando ya se había reducido a la mitad el personal asignado a inicios del 2010, y a partir del cual se ha mantenido un número estable entre los 9 y 11 servidores públicos asignados a la Escuela Judicial.
98
Al mismo tiempo, mientras se reduce el personal asignado, se señala la
realización de un número creciente de actividades y participantes a partir del 2007
hasta casi duplicar el número de acciones de capacitación y participantes65 en el
2011, con la excepción del año 2010 que refleja una disminución del número de
acciones y participantes respecto al año 2009, aunque manteniendo el promedio
de participantes por acción.
El promedio de participantes por acción en el período 2008-2011 es de 38.5, muy
por encima del 31.2 de promedio en el 2007 y, ligeramente por debajo de su
máximo durante el período, de 40.8 participantes por acción en el 2008.
Acciones de Capacitación, Participantes y Promedio de Participantes por Acción,
Años: 2008-2011
Año 2007 2008 2009 2010 2011
Acciones de Capacitación 88 107 145 123 166
Participantes 2,749 4,366 5,458 4,626 6,344
Promedio de Participantes por Acción 31.2 40.8 37.6 37.6 38.2
Fuente: Escuela Judicial. Informe de Gestión 2011.
Mediante nota OJ-EJ-3452-2011, la Dirección de la Escuela Judicial manifiesta
contar con la cooperación de la empresa privada, juristas, profesores
universitarios, magistrados, jueces y fiscales que actúan como facilitadores en los
temas de capacitación, sin que actualmente ningún docente o facilitador sea
contratado y remunerado por esa labor. La actividad investigativa y docente
disfruta de reconocimiento para los fines de Carrera Judicial, lo que puede estar
contribuyendo a conseguir la disponibilidad de facilitadores y docentes en un
contexto de escasez presupuestaria.
La calidad docente se procura equilibrar con la gratuidad de la labor, mediante la
participación de expositores internacionales, servidores públicos de alto nivel,
magistrados y ex magistrados, abogados reconocidos del foro, profesores de
universidades, entre otros, sin embargo no existe un mecanismo formal de
evaluación de la calidad del docente.
65
En el 2007 se realizaron 88 actividades de capacitación con 2,749 participantes, mientras que en el 2011 las cifras ascienden a 166 actividades con 6,344 beneficiarios.
99
Tampoco existen mecanismos para que los funcionarios evalúen los programas en
que participan, o para que las instituciones de donde provienen los mismos
retroalimenten a la Escuela Judicial sobre los resultados en el desempeño de los
éstos en comparación con el desempeño previo a su participación. Tales
evaluaciones se realizan de manera absolutamente informal, no sistematizada.
Tanto los proyectos de Ley de Carrera del Órgano Judicial como el de creación de
la Universidad Judicial -cuyas discusiones no avanzan en la Asamblea Nacional
de Diputados- son ejemplos del incumplimiento del Órgano Legislativo de su
obligación constitucional de legislar en la materia, con resultado perjudicial para
otro poder constituido, ya no a través de acciones directas de intromisión contra su
independencia, sino mediante la inacción u omisión de sus obligaciones,
permitiendo mantener la evidente situación de subordinación y dependencia del
Órgano Judicial, en contra el principio de independencia judicial y las garantías al
derecho que del mismo derivan.
El informe de gestión 2008 de la Dirección de Recursos Humanos de la
Procuraduría General de la Nación proyecta hacia el período 2009-2012 el
fortalecimiento de la capacitación sobre sistema acusatorio, comunicación y
asistencia a personas con discapacidad, métodos alternos de resolución de
conflictos, formación de formadores, incluyendo el proceso de implementación de
la Escuela Nacional de Fiscales y el diseño de la Unidad de Capacitación del
Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
El Plan Estratégico 2010-2014 presentaba igualmente la necesidad de continuar el
desarrollo de programas de capacitación acordes a las nuevas necesidades del
sistema penal acusatorio, relacionado con el desarrollo de “capital humano”, una
política de gestión del conocimiento diseñada por competencias a partir de la
evaluación del desempeño y el consiguiente diagnóstico de necesidades, desde la
inducción hasta la capacitación continua especializada y constantemente
actualizada, asegurando una mejor cobertura de capacitación y su transferencia al
puesto de trabajo. También incluye la formulación de la política de capacitación de
la Escuela Nacional del Ministerio Público
Sin embargo, como ya se ha mencionado antes, el cambio de autoridades y la
inestabilidad institucional llevaría a reportar un “retraso considerable” de los
proyectos durante el 2010.
100
IV. IMPARCIALIDAD Y EFICACIA DEL RÉGIMEN DISCIPLINARIO.
Dentro del eje de reforma estructural del Pacto de Estado por la Justicia se incluía
la necesidad de rediseñar el sistema disciplinario en la administración de justicia
buscando un proceso uniforme en las causas por faltas éticas o disciplinarias y la
creación de un Tribunal Disciplinario como garantía de debido proceso y
transparencia en la aplicación del régimen disciplinario y ético.
Los procesos disciplinarios en el Órgano Judicial tienen por objetivo identificar o
sancionar los servidores públicos por la comisión de faltas de naturaleza
administrativa, sea el incumplimiento de deberes y obligaciones o la comisión de
conductas prohibidas, mediante solicitud del jefe de despacho a la Dirección de
Recursos Humanos, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que pueda
derivar de los hechos, culminando con una resolución de la Sala Cuarta de
Negocios Generales de la Corte Suprema de Justicia, ante la cual solamente cabe
el recurso de reconsideración.
El régimen disciplinario del Órgano Judicial, instrumento de regulación de la
conducta individual y las relaciones entre los funcionarios de la institución, dirigido
principalmente al cumplimiento de sus deberes y obligaciones para el buen
funcionamiento de la misma, está contenido en los artículos 286 al 301 del Código
Judicial y en los artículos 100 al 109 del Reglamento de Carrera Judicial. Es
ejercido por los superiores jerárquicos de jueces y magistrados (artículo 288 del
Código Judicial), con la excepción de los Magistrados de la Corte Suprema de
Justicia.
En el caso de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Pleno mediante
sentencia del 3 de Mayo de 1993 indicaron que:
“la Constitución no señala a quien corresponde conocer de las faltas
administrativas cometidas por los Magistrados de la Corte Suprema de
Justicia… en ejercicio de las funciones administrativas otorgadas al Pleno
de la Corte Suprema de Justicia por el artículo 90 del Código Judicial; y de
acuerdo con el principio constitucional y legal recogido en nuestro
ordenamiento jurídico, que otorga al superior jerárquico la jurisdicción
disciplinaria para investigar y sancionar al inferior, el Pleno de la Corte
Suprema de Justicia ha venido conociendo de las faltas administrativas
imputadas a los Magistrados que lo integran… y compete al Pleno
sancionar a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia que, faltando a
101
sus deberes, estorben la marcha de dicha corporación (Artículo 325 del
Código Judicial).
Queda claro, por tanto, que compete al Pleno de la Corte Suprema de
Justicia conocer de las faltas a la ética judicial que se impute a los
Magistrados que la integran, en su calidad de superior jerárquico66”.
Los casos que acarrean sanción disciplinaria están enumerados en el artículo 286
del Código Judicial, de la siguiente manera:
1. Cuando faltaren de palabra, por escrito o de obra, a sus superiores en el orden
jerárquico.
2. Cuando faltaren al despacho más de tres días en un mes o más de un lunes en
el mismo lapso sin causa justificada.
3. Cuando fueren denunciados por negligencia o morosidad en el cumplimiento de
sus deberes oficiales y se comprobare el cargo.
4. Cuando dieren a las partes o terceras personas, opiniones, consejos,
indicaciones o información confidencial, en relación con asuntos pendientes en
sus despachos, que puedan ser motivo de controversia, si se comprueba el
cargo.
5. Cuando dirigieren al Órgano Ejecutivo o a servidores públicos o a corporaciones
oficiales, felicitaciones o censuras por sus actos.
6. Cuando tomaren parte en reuniones, manifestaciones o en cualquier acto de
carácter político que no sea el de depositar su voto en los comicios electorales.
7. Cuando censuraren injustificadamente por escrito o verbalmente la conducta
oficial de otros Jueces o Magistrados o agentes del Ministerio Público.
8. Cuando sugirieren a Jueces y Tribunales la decisión de negocios pendientes en
juicios contradictorios o en causas criminales, salvo cuando la Ley así lo
disponga.
66
Consulta al Pleno de la Corte Suprema de Justicia realizada por el Magistrado Arturo Hoyos, sobre la inconstitucionalidad de los artículos 441 y 449 del Código Judicial. Magistrada Ponente: Mirtza Angélica Franceschi de Aguilera. Panamá, tres (3) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993).
102
9. Cuando sugirieren a Jueces y Tribunales subalternos el nombramiento de una
determinada persona.
10. Cuando infringieren cualquiera de las prohibiciones o faltaren al cumplimiento de
los deberes que este Código u otros Códigos y Leyes tengan establecidos.
Según el Código Judicial, el número de acciones u omisiones que originan
responsabilidad administrativa y por tanto la imposición de sanciones disciplinarias
se extiende al incumplimiento de deberes y prohibiciones contenidas en el Código
Judicial, otros códigos o leyes. El reglamento de la Carrera Judicial (artículo106)
señala que proceden por las causales contempladas en el Código Judicial o
violaciones al mismo reglamento.
El proceso disciplinario inicia con la promoción del mismo por parte de Magistrados
de la Corte Suprema de Justicia, de los Tribunales Superiores, Jueces de Circuito o
Municipales, presentando datos considerados ciertos que hayan llegado a su
conocimiento mediante queja de cualquier particular o por orden del superior jerárquico,
siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 289 del Código Judicial, al final
del cual el superior jerárquico decide imponer la sanción o declarar que no hay lugar a
la misma, decisión ante la cual cabe el recurso de reconsideración dentro del plazo de
2 días a partir de la notificación.
Las posibles sanciones se mencionan en los artículos 292 y 293 del Código
Judicial, y consisten en amonestación, multa y suspensión del cargo sin sueldo.
Cuando al servidor público “se le haya impuesto más de dos veces la pena de
suspensión con privación de sueldo en el lapso de dos años y se haga acreedor a
nueva sanción de la misma índole, perderá el cargo” (artículo 296 del Código
Judicial).La separación del cargo procede exclusivamente por las causales
enumeradas en el Libro I del Código Judicial, ya señaladas.
Los jueces entrevistados para el estudio “Independencia y transparencia del poder
judicial en Panamá” (Alianza Ciudadana Pro Justicia, 2010) opinan
mayoritariamente que el régimen disciplinario no es utilizado como un mecanismo
de presión interna en el Órgano Judicial. Sin embargo, al no existir en la norma
una sanción específica para cada infracción al régimen disciplinario según la
gravedad de la misma, los antecedentes de conducta del funcionario o cualquier
otra circunstancia que sirva para agravar o atenuar la responsabilidad y la
correspondiente sanción, el margen de discrecionalidad en la aplicación de
sanciones es demasiado amplio.
103
Aparte, mediante Acuerdo 523 de 4 Septiembre de 2008 se aprobó el Código de
Ética Judicial, “herramienta orientadora de actuaciones honestas, idóneas,
independientes, justas e imparciales de los funcionarios para un correcto
desempeño en la administración de justicia”, con el objeto (artículo 2) de
“establecer un conjunto de principios fundamentales que informan la función
judicial y sus consiguientes deberes, exigencias y derechos… con el propósito de
procurar la excelencia en el servicio que presta el Órgano Judicial”, en
cumplimiento de la Ley 6 de 22 de enero de 2002 que ordena el establecimiento
de un Código de Ética para el ejercicio de la función pública.
A través del mencionado acuerdo se dispone la creación de una Comisión de Ética
Judicial para vigilar el cumplimiento de la responsabilidad, específicamente ética,
mediante el ejercicio de sus funciones, que consisten básicamente en brindar
opiniones, organizar eventos, promover publicaciones, evacuar consultas y emitir
dictámenes éticos en los procesos que se le presenten por violaciones a los
principios del Código de Ética Judicial, en los que se puede dar por acreditada o
no la supuesta infracción, y ante los cuales cabe el recurso de reconsideración. El
dictamen por su naturaleza, carece de fuerza vinculante, pero debe ser elevado al
órgano de responsabilidad disciplinaria que lo haya requerido.
El Acuerdo 1088 de 26 de octubre de 2009 dispone la creación de la Oficina de
Ética Judicial para el funcionamiento de la Comisión de Ética Judicial, oficina
encargada de apoyar administrativa y técnicamente a la Comisión, recibir,
investigar y tramitar consultas o denuncias por violaciones al Código de Ética
Judicial, promoverlo junto a las medidas tomadas por la Comisión, proponer
planes de formación en la materia a la Escuela Judicial, entre otras posibles
actividades pertinentes. Sin embargo, no hay reportes de la conformación o
funcionamiento de tal oficina.
En un informe del Órgano Judicial hasta el primer cuatrimestre del año 2009, se
publica la existencia de 106 procesos disciplinarios y por faltas a la ética en
trámite, iniciados en los años 2008 y 2009, de un total de 183 en trámite hasta esa
fecha iniciados a partir del año 2000. Del total de procesos, 171 eran de
naturaleza disciplinaria y 23 correspondían a la jurisdicción penal.
El mismo informe señalaba la emisión de 29 veredictos en procesos disciplinarios
y por faltas a la ética, de los cuales se conoce sólo de ocho sanciones o
amonestaciones a funcionarios.
Se solicitó información actualizada sobre los procesos disciplinarios y por faltas a
la ética en el período 2008-2011, pero no ha sido proporcionada.
104
1. Evaluación del desempeño.
En cuanto a la evaluación del desempeño, también dentro de los acuerdos del
Pacto de Estado por la Justicia se había propuesto el diseño de sistemas de
evaluación del desempeño de los servidores judiciales en base a criterios de
calidad, eficiencia, responsabilidad y organización del trabajo, con prioridad en las
instancias superiores del sistema de administración de justicia, apoyado por el
sistema de auditoría judicial.
Para el año 2007, debía haberse realizado la evaluación de la totalidad de los
servidores públicos del Órgano Judicial, como medida de fortalecimiento de la
Carrera Judicial. Igualmente el Ministerio Público debía contar con un sistema de
evaluación del desempeño.
Mediante Acuerdo No.625 de 9 de octubre de 2008, el Pleno de la Corte Suprema
de Justicia, adiciona normas sobre Evaluación del Desempeño del Cargo al
artículo 38 del Reglamento de Carrera Judicial, estableciendo como dimensiones
claves del desempeño la calidad del servicio y atención a los usuarios, la
estructuración de sentencias para producir resoluciones idóneas, la calidad de los
procesos judiciales y administrativos, la productividad del juez/juzgado y del
personal de apoyo, el clima laboral y las competencias conductuales.
La evaluación consiste “en la aplicación de los instrumentos adecuados que tienen
como finalidad establecer y medir el nivel de eficiencia del funcionario y su
conducta laboral” (artículo 37 del reglamento), dentro de un sistema dirigido y
administrado por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, coordinado por la
Dirección de Recursos Humanos y realizado cada 6 meses bajo la responsabilidad
de los jefes de despacho, cuyos resultados deben ser considerados como
fundamentos para la realización de distintas acciones de recursos humanos.
Junto a los méritos y la antigüedad, la evaluación es una de las variables a influir
en los aumentos de salario, sin embargo estos criterios no operan actualmente.
No hay información sobre los resultados o periodicidad del sistema de evaluación
del desempeño aprobado mediante el Acuerdo 625 de 9 de octubre de 2008,
mientras el resto de los componentes de tal sistema espera la aprobación de la ley
de Carrera Judicial, la cual incluiría la separación entre superior jerárquica y
unidad técnica encargada de la evaluación del desempeño.
105
Este sistema de evaluación del desempeño se restringe inicialmente al ámbito de
la jurisdicción penal hasta la aprobación de un nuevo reglamento de carrera
judicial. Resulta importante señalar que estas normas nunca se han cumplido.
Sólo en el año 2009 se han realizado algunas evaluaciones del desempeño en la
jurisdicción penal, no obstante, las mismas no han sido sistemáticas. De ahí que
los jueces entrevistados consideraron que las normas previstas en materia de
evaluación del desempeño no son adecuadas.
En conclusión, aunque en la norma existe la evaluación de desempeño, la misma
es aplicada de forma selectiva, lo que impacta negativamente la independencia y
la estabilidad de los funcionarios judiciales.
2. Conflictos de intereses.
El artículo 760 del Código Judicial establece las causales por las cuales los
Magistrados o Jueces pueden declararse impedidos para conocer de un proceso;
entre las cuales se señala el parentesco dentro del cuarto grado de
consanguinidad y segundo de afinidad entre el juez o su cónyuge y alguna de las
partes, tener interés debidamente comprobado en el proceso, ser el juez o
magistrado o su padres o su cónyuge o alguno de sus hijos, deudor o acreedor de
alguna de las partes, enemistad manifiesta, entre otros.
De igual forma, el artículo 765 del Código Judicial establece como procedimiento
para los casos mencionados en el artículo 760 de la referida excerta legal, la
manifestación voluntaria del juez o magistrado, quien se considere incurra en una
de estas causales. Los Magistrados de Tribunales Colegiados o los jueces
siguientes en el número a aquel que se considera impedido decidirán si el
impedimento es procedente o no. De igual forma, si el funcionario que incurre en
una de estas causales no lo advierte, la parte interesada podrá recusarlo ante los
Magistrados o Jueces del Tribunal colegiado del cual se trate o ante el juez que
debe decidir si procede o no la recusación, siguiendo el mismo procedimiento
previsto para los impedimentos (Artículos 766 y siguientes).
Por otro lado, los artículos 46, 47, 49, 53, 55, 56 y 57 del Código Judicial, en
concordancia con los artículos 208 y 212 de la Constitución Nacional, establecen
algunas incompatibilidades para los cargos judiciales, como la participación en la
política, la prohibición del nombramiento de parientes y de ejercer otros cargos
públicos.
106
Las causales sobre impedimentos y recusaciones son taxativas, por lo que no
proceden los impedimentos o recusaciones por causas distintas a las previstas en
el artículo 760 del Código Judicial. En Panamá no existe una ley especial que
prevenga el conflicto de intereses, por lo tanto, las normas sobre conflicto de
intereses son consideradas difusas y poco efectivas.
V. ASIGNACIONES Y MANEJO PRESUPUESTARIO.
El tema de las asignaciones y manejo presupuestario es abordado en los
Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura al señalar el deber
de los Estados de proporcionar recursos adecuados para el desempeño de la
función judicial.
La Relatoría Especial sobre la Independencia de los Magistrados y Abogados67
especifica:
1. La obligación de proporcionar los recursos suficientes para el desempeño
de las funciones judiciales, recomendando una asignación entre el 2% y el
6% del presupuesto nacional para tales fines.
2. La necesidad que el poder judicial participe en la elaboración de su
presupuesto y en la administración directa de sus fondos.
El artículo 214 de la Constitución señala que el conjunto del presupuesto del
Órgano Judicial y el Ministerio Público no debe ser inferior al 2% de los ingresos
corrientes del Gobierno Central. Desde este punto se observa la discordancia de
la normativa constitucional con las recomendaciones de la Relatoría Especial
sobre la Independencia de los Magistrados y Abogados al respecto, ya que los
ingresos corrientes son solamente un parte de los ingresos considerados en la
elaboración de la Ley de Presupuesto General del Estado.
Señala también el citado artículo constitucional que corresponde a la Corte
Suprema de Justicia y el Procurador General de la Nación la formulación de los
presupuestos del Órgano Judicial y el Ministerio Público respectivamente para
remitirlos al Órgano Ejecutivo, quien los debe incluir en el proyecto general de
presupuesto.
67
Consejo de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Leandro Despouy*, A/HRC/11/41, 24 de marzo de 2009.
107
Luego de los procedimientos internos de elaboración de anteproyectos
institucionales de presupuesto y autorización por la autoridad correspondiente, el
presupuesto de las instituciones entra al proceso de evaluación en el Ministerio de
Economía y Finanzas, donde debe ser sustentado y justificado, asimismo ante la
Comisión de Presupuesto del Órgano Legislativo, cuyo Pleno finalmente dicta la
Ley de Presupuesto con las modificaciones entre lo solicitado y lo finalmente
asignado.
Para el año 2010, el Órgano Judicial solicitó una asignación presupuestaria de
B/.120,000,000.00 lo que representaba un incremento de 90.3% respecto al
presupuesto modificado del 2009, recibiendo finalmente B/.74,175,500.00 es decir
61.8% de lo solicitado, con recortes en los montos totales similares en el renglón
de funcionamiento e inversiones, que significan una reducción de 59.9% en el
presupuesto de inversiones y 28.2% en el de funcionamiento. La diferencia total
entre lo solicitado y lo recibido es de B/.45,824,500.00 es decir, de un 38.2%.
B/. 120,000,000.00
B/. 74,175,500.00
B/. 45,824,500.00
B/. -
B/. 20,000,000.00
B/. 40,000,000.00
B/. 60,000,000.00
B/. 80,000,000.00
B/. 100,000,000.00
B/. 120,000,000.00
B/. 140,000,000.00
Presupuesto Solicitado por el Órgano Judicial Presupuesto Recibido para el Órgano Judicial /Diferencia entre Presupuesto Solicitado y
Presupuesto Recibido
Organo Judicial Presupuesto (B/.) Solicitado vs Presupuesto Recibido y su Diferencia
Año: 2010
Diferencia entre Presupuesto Solicitado y PresupuestoRecibido
Presupuesto Recibido para el Órgano Judicial
Presupuesto Solicitado por el Órgano Judicial
Fuente: Elaboración propia con datos de la Ley de Presupuesto y el Instituto Nacional de Estadística y Censo.
Mediante Nota N° PCSJ 748 2009, fechada el 5 de octubre de 2009, dirigida al
Presidente de la Comisión de Presupuesto de la Asamblea Nacional, el entonces
magistrado presidente de la Corte Suprema de Justicia reiteró que el presupuesto
recomendado no contemplaba algunas necesidades del sistema de administración
108
de justicia, por lo cual solicitaba iniciar las gestiones para lograr un incremento por
B/.13,424,100.00 (29% de las necesidades solicitadas y no recomendadas) para
llevar a cabo “actividades prioritarias, para continuar con el Plan de Mejoramiento
de la Administración de Justicia”, entre las cuales se encuentran la creación de
juzgados penales y de cumplimiento, el plan de descarga penal y descongestión
judicial, programa de facilitadores judiciales, el nombramiento de personal en los
despachos judiciales y áreas administrativas, partidas para gastos operativos de la
institución, entre otras.
En el caso del Ministerio Público, el anteproyecto de presupuesto institucional para
el 2010 contemplaba B/.95,340,556.00 para funcionamiento y B/. 26,508,836.00
para inversión, recibiendo aproximadamente la mitad en cada renglón y el 51.46%
del total solicitado.
Durante el período 2008-2012, el presupuesto destinado a las instituciones
encargadas de la administración de justicia ha representado entre el 2.7% y 3.6%
de los ingresos corrientes del Estado, pero solamente entre el 1.1 y 1.4% del
presupuesto general del Estado, y aproximadamente el 0.5% del Producto Interno
Bruto en cada año. Los montos asignados a la institución cubren lo ordenado
constitucionalmente aunque no alcanzan los mínimos recomendados
internacionalmente como porcentaje del presupuesto general del Estado para
asegurar el buen funcionamiento del sistema de administración de justicia.
Estas insuficiencias encuentran reflejo, por ejemplo, en los niveles salariales
dentro del Órgano Judicial, que suelen ser muy altos para los cargos de
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, no así para los jueces de menor
jerarquía, quienes ganan menos que un profesional equivalente en el mercado y
aún menos el personal auxiliar en el Órgano Judicial. En el año 2009 se registró
un aumento generalizado en los salarios, no obstante, este incremento no se
equipara a la remuneración recibida por los profesionales del derecho ejerciendo
en el mercado privado.
Presupuesto ($) del Sector de Administración de Justicia, como porcentaje (%)
VS
Presupuesto General del Estado, Ingresos Corrientes del Gobierno Central y Producto Interno Bruto del
País,
Años: 2008-2011
Presupuesto
Administración
de Justicia (B/.)
Ingresos
Corrientes del
Gobierno Central
(B/.)
%
Presupuesto
General del
Estado (B/.)
%
Producto Interno
Bruto del País
(B/.)
%
109
2008 B/.122,566,700 B/.3,370,000,000 3.64% B/.8,321,689,027 1.47% B/.23,001,600,000 0.53%
2009 B/.116,080,200 B/.4,178,500,000 2.78% B/.9,763,326,300 1.19% B/.24,162,900,000 0.48%
2010 B/.136,880,200 B/.5,065,000,000 2.70% B/.10,574,940,600 1.29% B/.26,589,600,000 0.51%
2011 B/.161,054,400 B/.5,750,634,675 2.80% B/.13,009,299,004 1.24% - -
2012 B/.196,658,820 B/.6,614,116,767 2.97% B/.14,451,167,601 1.36% - -
Fuente: Elaboración propia con datos de la Ley de Presupuesto y el Instituto Nacional de Estadística y Censo.
Aunque pudiera argumentarse el cumplimiento del ordenamiento constitucional y
el aumento nominal del presupuesto para el sistema de administración de justicia,
las relaciones señaladas mantienen su validez al observar el sistema de
administración de justicia ya no como un ente en sí y para sí desde el ámbito de
lo estrictamente jurídico, sino al considerar la administración de justicia como un
subsistema del sistema social.
Evolución de los Presupuestos (B/.) de Funcionamiento e Inversión,
en el área de Administración de Justicia
Años: 2008 – 2011
Órgano
Judicial
(Funcion.)
B/.
Órgano
Judicial
(Inversión)
B/.
Órgano
Judicial
(Total) B/.
Ministerio
Público
(Funcion.)
B/.
Ministerio
Público
(Inversión)
B/.
Ministerio
Público
(Total) B/.
Total
Administración
de Justicia
(B/.)
2008 46,968,900 713,922,400 60,891,300 54,755,600 6,919,800 61,675,400 122,566,700
2009 53,785,500 7,989,100 61,774,600 45,057,100 9,248,500 54,305,600 116,080,200
2010 58,891,900 15,283,600 74,175,500 49,766,400 12,938,300 62,704,700 136,880,200
2011 67,700,200 16,683,700 84,383,900 56,544,300 20,126,200 76,670,500 161,054,400
2012 82,276,120 24,475,400 106,751,520 79,886,700 10,020,600 89,907,300 196,658,820
Fuente: Elaboración propia con datos de la Ley de Presupuesto.
La tabla anterior demuestra que durante el mismo período la prioridad
presupuestaria en el sector de administración de justicia ha sido creciente para el
Órgano Judicial sobre el Ministerio Público, con la excepción del 2008, año en el
que esta institución tuvo una asignación levemente mayor que la primera. En
ambas instituciones la prioridad en las asignaciones se ha dedicado al renglón de
funcionamiento sobre la inversión.
También se puede demostrar el decreciente peso del valor “justicia” dentro de las
prioridades presupuestarias al comparar las asignaciones a distintas instituciones
durante el período 2008 - 2012, empezando con un peso menor y culminando con
la ampliación de la brecha entre las asignaciones y por tanto, reflejando
prioridades claras que no apuntan a favor del sistema de administración de
justicia.
110
$ 0
$ 200,000,000
$ 400,000,000
$ 600,000,000
$ 800,000,000
$ 1,000,000,000
2008 2009 2010 2011 2012
Presupuesto del Sector de Administración de Justicia vs Presupuestos de Ministerios de Gobierno y Justicia*, Ministerio
de Economía y Finanzas, Ministerio de la PresidenciaAños: 2008 - 2012
Ministerio de la Presidencia Ministerio de Economía y Finanzas
Ministerio de Gobierno y Justicia* Administración de Justicia
Fuente: Elaboración propia con datos de la Ley de Presupuesto.
(*) En los dos últimos presupuestos se suman las asignaciones a los Ministerios de Gobierno y el de Seguridad Pública,
derivados del antiguo Ministerio de Gobierno y Justicia, existente hasta el 2010.
Las relaciones porcentuales entre el presupuesto del sector y los ingresos
corrientes del gobierno central ofrecen información a confrontar solamente con la
Constitución Política. Pero a la luz del presupuesto general del Estado y el
“Producto Interno Bruto” del país la información adquiere otra dimensión: sobre el
peso del valor “justicia” que se ofrece socialmente mediante la aplicación de la ley
a través de las instituciones del sector, frente al peso de valores como “orden,
control o seguridad” en sus diversas formas que se logra a través de las
estructuras del Estado, o el valor monetario de la producción total de bienes y
servicios de un país en un período determinado.
Este último valor (PIB) expresa una magnitud del subsistema económico, que
implica la constante interacción de personas naturales y jurídicas estableciendo
relaciones e intercambios, no solamente de carácter comercial sino de distinta
naturaleza que inciden con mayor o menor impacto en la actividad económica
aunque no necesariamente se originen en esta esfera, en definitiva, relaciones
potencialmente conflictivas, con orígenes y efectos en distintas dimensiones del
sistema social, que en determinadas circunstancias terminan recurriendo al
espacio de lo jurídico con la expectativa de obtener una resolución “justa” por los
tribunales establecidos.
111
Fuente: Elaboración propia con datos de la Ley de Presupuesto y el Instituto Nacional de Estadística y Censo.
La relación entre el presupuesto del sector de administración de justicia respecto
al Producto Interno Bruto del país es aún más alarmante, sugiriendo que el
incremento de la actividad económica del país no se transfiere hacia las
instituciones encargadas de garantizar los derechos de la población en medio de
esas relaciones e intercambios, acarreando posibles efectos negativos a corto y
mediano plazo sobre quienes tienen una menor participación en los resultados del
proceso económico y precisamente por eso, mayor probabilidad de necesitar la
garantía judicial a sus derechos fundamentales. Los posibles efectos a largo plazo
en lo político y lo económico de una acumulación de la insatisfacción social por
incumplimiento de las expectativas de garantía de derechos mediante las
instituciones establecidas con ese fin declarado son imaginables, sin que sea
necesario especular al respecto en este análisis.
Considerando las consecuencias de tal desproporción entre presupuesto para la
justicia y poder de los sujetos de la actividad económica actuando en el país, la
investigación “Independencia y transparencia en el poder judicial en Panamá”
señala el carácter selectivo de la justicia a partir de entrevistas realizadas a
abogados, en los siguientes términos:
“Quien tiene más recursos económicos para enfrentar los procesos
judiciales tiene más posibilidad de ser beneficiado con medidas cautelares,
fianzas y otras medidas que ofrece el mismo sistema judicial… los partidos
políticos son igualmente influyentes debido al control que ejercen los
112
sectores políticos sobre el Poder Judicial...en nuestro país el poder
económico y el político están íntimamente vinculados entre sí y dominan
todos los aspectos de la vida pública”.
Por otra parte, los jueces entrevistados en el mismo estudio opinaban que “la falta
de autonomía financiera limita la independencia del Órgano Judicial”, mientras los
abogados señalaban que “aunque la Constitución establece un monto fijo para tal
efecto (el 2% de los ingresos corrientes para el sector de administración de
justicia), en la práctica está supeditado a los límites y caprichos de los Órganos
Ejecutivo y Legislativo, lo que coloca al Órgano Judicial en una especie de
sumisión frente a aquellos”.
Por su parte, la “Procuraduría General de la Nación” en su Plan Estratégico 2010-
2014 identificaba el reto de elaborar su proyecto de presupuesto institucional de
acuerdo a prioridades institucionales, permitiendo atender de manera programada
la ejecución de planes, programas y proyectos, en lugar de la práctica de definir el
presupuesto a partir de la habilidad de los despachos para solicitar y sustentar sus
necesidades individuales. Señala además que “las asignaciones presupuestarias
de cada año son insuficientes para cubrir las crecientes demandas… se plantea la
necesidad de solicitar incrementos en las asignaciones presupuestarias acordes a
la creciente demanda de servicios y al costo operativo”.
Vale destacar que una cantidad considerable de los recursos utilizados para
adelantar los programas de mejora de infraestructuras y procedimientos provienen
de la cooperación internacional, dificultando que puedan ser considerados como
resultados de las acciones de gobierno para cumplir con la obligación
constitucional y la obligación del Estado para el cumplimiento del deber de
respetar, proteger y garantizar la independencia de la administración de justicia,
las garantías judiciales y los derechos fundamentales de las personas bajo su
jurisdicción.
El “Órgano Judicial y el Ministerio Público” tienen autonomía administrativa para la
elaboración de su proyecto de presupuesto y para el manejo del presupuesto
asignado, pero el procedimiento de asignación presupuestaria, en el cual destaca
el control del Órgano Ejecutivo a la hora de definir la asignación presupuestaria,
no permite calificar la situación financiera de la institución como autónoma.