INFORME Nº 1: Del “regar y rezar” al “reformar sin regar”: la agenda de políticas educativas en Argentina (2003-2019)

AUTORES: Belén Sánchez y Axel Rivas

INSTITUCIÓN: Universidad de San Andrés

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Contenido

Introducción.................................................................................................................................2

Contexto.......................................................................................................................................2

2003-2007:laetapaincrementalylasgrandesleyes..................................................................5

2008-2015:computadoras,estancamientoyconcentracióndepoder.......................................9

2016-2019:evaluación,innovaciónyajuste..............................................................................15

Laagendaactual.........................................................................................................................21

Referenciasbibliográficas..........................................................................................................24

Acercadelosautoresydelasinstituciones...............................................................................28

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Introducción

Este informe presenta una síntesis de la agenda de política educativa en Argentina

durante el período 2003-2019, en el marco del proyecto de investigación “Las llaves de la

educación. Estudio comparado sobre lamejora de los sistemas educativos subnacionales en

América Latina”. Éste se propone analizar los sistemas educativos de América Latina que

mejoraronenmayormedidasucalidadeducativadurantelosúltimos15años(2004-2019),a

partir del estudio de los sistemas educativos subnacionales de seis países de la región que

tienenampliasfacultadesdescentralizadas.

El documento recorre las agendas de política educativa impulsadas desde el Estado

Nacional, a partir de una periodización organizada en torno a las administraciones

presidenciales.Lasíntesispresentadaresultadeunestudiocualitativorealizadosobrelabase

delanálisisdedocumentosoficialesydelarevisióndeartículosacadémicossobrelatemática.

Así, reconstruye el panorama de políticas nacionales implementadas durante el período del

estudio,delineandoelescenarionacionalenquesedieronlasmejorasregistradasenloscasos

subnacionalesestudiadosapropósitodelproyectodeinvestigación.

Contexto

A comienzos del período 2003-2019 Argentina dejaba atrás una profunda crisis

política,económicaysocial.Losprimerosañosdelnuevosiglohabíanestadosignadospor la

inestabilidad institucional, el aumento del desempleo, el estallido social, la instalación de la

protesta en las calles y una fuerte devaluación de lamoneda. Estos elementosmarcaron la

culminacióndeunaeradepolíticasdecorteneoliberal,cuyoorigenseremontaamediadosde

la décadadel 70, y quedejó como saldo indicadores inauditos enmateria de desigualdad y

pobreza(Kessler,2016).

Enmayode2003asumiólapresidenciaNéstorKirchner,candidatodelFrenteparala

Victoria(FPV),sellandoelcierredeunperíododefuerteinestabilidadpolítica,cuyoindicador

máselocuenteseaquizálasucesióndecincopresidentesenmenosdedosaños.Kirchnerfue

sucedidoen2007por suesposayentonces senadora,CristinaFernándezdeKirchner,quien

permaneció en el poder hasta diciembre de 2015. En un escenario regionalmarcado por el

quiebre del consenso neoliberal, el gobierno del FPV dio marcha atrás con varias de las

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privatizacionesdeempresaspúblicasquehabíantenido lugaren losaños90,sedistancióde

losorganismosmultilateralesdecréditoeimplementópolíticasqueampliaronderechosauna

parte de la sociedad. Además, expandió el alcance del sistema de pensiones, legalizó el

matrimonio entre personas del mismo sexo y creó una política universal de transferencias

monetarias condicionadas para las familias en situación de pobreza: la AsignaciónUniversal

porHijo(AUH).

Enelplanoeconómico,yahaciafinesde2002comenzaríaunperíododereactivación,

manifestado en el crecimiento prácticamente ininterrumpido del PBI entre 2003 y 2011 (a

excepciónde2009,añoposteriora lacrisis financiera internacionalde2008).Estatendencia

puedeatribuirse,enbuenamedida,aunmodeloproductivosustitutivoquebuscórevitalizar

unsectordelaindustrianacionalyalarentabilidaddelasexportacionesprimarias,favorecidas

porladevaluacióndelamonedalocalyelaltoniveldepreciosinternacionales(Svampa,2007).

Entre2012y2018puededistinguirseunescenariodeestancamientoeconómicomarcadopor

la alternancia interanual de crecimiento (en los años impares) y decrecimiento (en los años

pares)delPBI,laintensificacióndelprocesoinflacionarioyelaumentodeldéficitfiscal(Rivas

&Dborkin,2018).

LaspresidenciasdelFrenteparalaVictoria(2003-2015)fueronperíodosdeexpansión

del Estado.De lamanodepolíticasestatalesactivas, la recuperacióneconómica,que sedio

con mayor fuerza entre 2003 y 2007, tuvo su correlato en la evolución de los indicadores

sociales.Elpaísexperimentóunasignificativareduccióndelapobreza—quepasóde54,3%en

2002 a 26,9% en 2006, favorecida por la creación de empleo, el aumento de las

remuneracionesyotrosingresosnolaboralescomopensionesytransferencias(Cruces,Fields,

Jaume,&Viollaz,2017)—ylosíndicesdedesigualdad:elcoeficientedeGinipasóde53,8en

2002a41en2013(BancoMundial).Laevolucióndelosindicadoressocialessiguióelritmode

la trayectoria económica: los mayores progresos tuvieron lugar entre 2003 y 2007,

continuaronaunmenorritmoentre2008y2011,ytendieronaestancarseapartirde2012.Le

tomócercadeunadécadaalpaísrecuperarsedelospicosdepobrezaalcanzadosconlacrisis

de2001:en la segundamitadde ladécadade2000 la tasadepobreza recuperó losvalores

entre losque sehabíamovidodurante los años90, alcanzando sumínimoen2011, cuando

igualólascifrasde1993(Gasparini,Tornarolli,&Gluzmann,2019).

Almismotiempo,fueunperíododedeteriorodelas institucionesenvariossentidos.

Entre2007y2015,elInstitutoNacionaldeEstadísticayCensos(INDEC)estuvointervenidoyse

subestimaron sistemáticamente las cifras de inflación y la medición de la pobreza, cuyos

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indicadores dejaron de publicarse. En la misma línea, se trató de una etapa de fuerte

concentracióndepoderenelPoderEjecutivoy,sobretodo,enlafigurapresidencial,marcado

porenfrentamientosabiertosconelPoderJudicialylosgrandesmediosdecomunicación.Los

logros del período quedaron en cierta medida opacados en el período posterior, cuando

fueron abiertos importantes procesos judiciales contra los principales perfiles del gobierno

kirchneristaporcausasdecorrupción.

Elcambiodesignopolíticoenelgobiernonacional,producidoafinesde2015con la

asuncióndelpresidenteMauricioMacri,marcóunnuevorumbomacroeconómicoycambios

significativosenmateriadefederalismo.Entornoaloprimero,elendeudamientoexternofue

laestrategiaprivilegiadaparalareduccióndeldéficit.Seabrióunperíododecontraccióndel

gasto público, con su correspondiente reducción en los presupuestos educativos nacional y

provinciales(Claus&Sanchez,2019).Entornoalosegundo,en2017elgobiernonacionalylos

gobernadores de 23 provincias firmaron un pacto fiscal que aumentó la masa de recursos

distribuidos a los distritoss, respondiendo a un reclamo histórico y contribuyendo así al

saneamientodelascuentaspúblicasprovinciales.

Las turbulenciascambiariasymonetariasqueafectaronalpaísen2018derivaronen

nuevasoleadasinflacionariasquenopudieronsercontenidasporlapolíticamacroeconómica

e incidieron negativamente sobre los indicadores de pobreza y desigualdad. El gobierno

recurrióaunacuerdoconelFondoMonetarioInternacional(FMI)conelobjetivodeestabilizar

lascuentaspúblicas.Unnuevoepisodiodevolatilidadmacroeconómicatuvo lugarenagosto

de2019,loquecomprometióaúnmáslasposibilidadesdelpaísdecumplirconelacuerdocon

elFMI.Así,Argentinafinalizabaladécadade2010conunadevaluacióndel68%desumoneda

enpocomásdeunaño,unainflaciónanualsuperioral50%yunacontraccióneconómicade

2,5%delPBIen2018y2,2%en2019(BancoMundial,2020).

Por el Ministerio de Educación nacional pasaron cinco ministros durante todo el

período estudiado (ver diagrama 1): Daniel Filmus estuvo a cargo de la cartera educativa

durantelapresidenciadeKirchner;JuanCarlosTedescocomenzóalfrentedelamismaconla

asunción de Cristina Fernández de Kirchner y fue reemplazado en 2009 por Alberto Sileoni,

quiendejaría el cargo con el fin de la presidencia y se convertiríaen elministro conmayor

permanencia en el puesto desde la creación del Ministerio en 1854 (Rodríguez, 2017). El

ministro de Educación inaugural deMacri fue Esteban Bullrich, anterior titular de lamisma

carteradurantesugestiónenlaciudaddeBuenosAires.Bullrichfuereemplazado,amediados

de2017,porAlejandroFinocchiaro,quienpermanecióenelcargohastaelfinaldelagestión

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deMacri.ElperonistaAlbertoFernándezsucedióaMacricomopresidenteafinesde2019,y

designó como ministro de Educación a Nicolás Trotta, quien permanecía en el cargo al

momentodeescribirseeste informe.Estaúltimagestiónnoconstituyeobjetodeanálisisde

esteinforme.

Diagrama1.PresidentesyministrosdeeducacióndelaNación.2003-presente.

La agenda nacional de políticas educativas del período puede subdividirse en tres

grandesetapas,coincidentesconmandatospresidencialesmásqueconperíodosministeriales.

Unprimerperíodovadesde2003hasta2007yestámarcadoporlasuperacióndelosefectos

delacrisisenelsistemaeducativo,elaumentodelainversiónylasancióndeleyesnacionales.

Una segunda etapa, entre 2008 y 2015, estuvo signada por la implementación de la

obligatoriedad educativa, fijada en la Ley de Educación Nacional, y por programas de gran

alcanceyvisibilidad,comoConectarIgualdadenuncontextodeestancamientoeconómico.En

elperíodo reciente,entre2016y2019, se colocóel énfasisen laevaluacióny la innovación

educativas en un contexto de reducción del gasto público. Los próximos apartados abordan

cadaunodelosperíodosendetalle.

2003-2007:laetapaincrementalylasgrandesleyes

Cuando estalló la crisis económica, en 2001, Argentina atravesaba un complejo

procesodeimplementacióndeunareformaeducativadegranenvergadura.Acomienzosdela

década de 1990 se habían transferido las instituciones educativas de educación básica y

terciariaa lasprovincias, sehabíamodificado laestructuraacadémicadeniveleseducativos,

definidonuevoslineamientoscurriculares(losContenidosBásicosComunes,CBC)paratodoel

sistema, creado un sistema federal de evaluación de la calidad educativa y sancionado una

nuevaLeydeEducaciónSuperior.

Estas modificaciones fueron incorporadas en medidas muy dispares entre las

provincias,loqueresultóenunsistemaeducativodesarticuladocuyasituaciónseagravópor

elimpactodelacrisisenlascondicionessocialesdelosestudiantesylossalariosdocentes.Así,

2004 2005 2006 2008 2010 2011 2012 2013 2014 2016 2018 2020

Presidentes

MinistrosdeEducación

A.Fer-nández

NicolásTrotta

2019

NéstorKirchner CristinaFernándezdeKirchner MauricioMacri

DanielFilmusJuanCarlosTedesco

AlbertoSileoniEstebanBullrich

AlejandroFinocchiaro

2007 2009 2015 2017

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en 2003, se combinaban en el escenario educativo problemas irresueltos de larga data—la

desigualdad,lainadecuadaconfiguracióndelpuestolaboraldocente,elrezagoeducativodela

poblaciónadultay la selectividadde laeducaciónsuperior—conaquellosmásdirectamente

asociadosalareformaeducativadelosañosnoventa,comoladesarticulacióninstitucional,la

des-especializacióndelaformacióntécnicaylosretrasosenmateriadevalidaciónnacionalde

títulos(Terigi,2016).

La agenda educativa del gobierno de Kirchner estuvo orientada hacia la salida de la

crisis (Beech, 2019). Tras un gesto presidencial que expresó desde un primer momento la

voluntadpolíticaderestituirelnormalfuncionamientodelsistemaeducativo1sesancionó,en

2003,laLeydeGarantíadelSalarioDocentey180díasdeClase(N°25.864)y,en2004,laLey

del Fondo Nacional de Incentivo Docente (N° 25.919). Ambas estuvieron orientadas a

restablecercondicionesbásicasdedictadodeclasesypagoalosdocentes,puntosquehabían

quedadocomprometidosenalgunasprovinciascomoconsecuenciadelacrisiseconómica.

La legislación fue el instrumento privilegiado de las políticas educativas durante el

período 2003-2007, no solo como respuesta urgente a situaciones de emergencia. Fue el

tiempodelas“grandesleyes”.En2005sesancionaronlaLeydeEducaciónTécnico-Profesional

(N° 26.058) y la Ley de Financiamiento Educativo (N° 26.075), y al año siguiente la Ley de

EducaciónSexual Integral(N°26.150)y laLeydeEducaciónNacional(LEN,N°26.206).Todas

fueron construidas discursivamente en oposición a la reforma de la década anterior (Ruiz,

2009).

LaLeydeFinanciamientoEducativoimpulsóunsensibleaumentoderecursosparael

sector,apartirdeestablecerque,para2010,Argentinadebíaalcanzarunainversióndel6%de

su PBI en Educación, Ciencia y Tecnología, y fijando las responsabilidades provinciales y

nacionales para lograr el aumento necesario. En el contexto de una evolución

macroeconómicamuy favorable, el presupuesto en Educación, Ciencia y Tecnología pasóde

representarel4,2%delPBIen2005al6%en20132(Rivas&Dborkin,2018).Estecrecimiento

tuvosucorrelatoenlarecuperacióndelsalariodocente,quecreció69,3%entérminosreales

de2003a2007(Rivas&Dborkin,2018).Ambosincrementosfueronresultadodelcrecimiento

1Dosdíasdespuésdeasumirlapresidencia,NéstorKirchnerviajóaParaná(provinciadeEntreRíos)paradestrabarlaprotestadocenteapartirdelauxiliofinancieroinmediato.2AlmomentodeimplementarselaLeydeFinanciamientoEducativoseencontrabavigenteelcálculodePBIbasadoen el año 1993. Tomando este PBI como base, lameta de inversión del 6% se cumplió en 2010 (véase Bezem,Mezzadra,&Rivas,2014).

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de la inversión tanto nacional como provincial, aunque solo las provincias aumentaron la

participacióndelsectoreducativoensuspresupuestos(Vera,2015).

LaaprobacióndelaLeydeFinanciamientoEducativosignificóunnuevomovimientoen

elpéndulodel federalismoeducativo (Rivas, 2009). Ladescentralizaciónadministrativade la

educación permaneció inalterada, pero se definieron mecanismos que dieron mayor

protagonismoalEstadonacionalen lacoordinaciónde laspolíticasy lacompensaciónde las

desigualdades.Laleycreóunainstancianacionaldenegociaciónparitariaparadefinirelsalario

mínimo docente, estableció el mecanismo de los convenios bilaterales para acordar las

transferencias a las provincias e impulsar procesos de planificación educativa en el nivel

subnacionalycreóelFondoNacionaldeCompensaciónSalarialDocente,porelcualelEstado

nacional apoya a las provincias con dificultades para el pago de los mínimos salariales

nacionales. En los hechos, sin embargo, la distribución de este fondo podría haber tenido

mayoresefectoscompensatoriosde lasdesigualdadesentreprovincias (Bezem,Mezzadra,&

Rivas,2012).

El mayor financiamiento disponible dio paso a una etapa fuertemente incremental.

Además de recomponer el salario docente en todo el país el Estado “regó” el sistema con

nuevasescuelas,cargosdocentes,equipamientopara lasescuelas,becasescolares, librosde

textoyotrosmaterialesdidácticos.Entre2003y2008seconstruyeron790escuelas,yentre

2003y2015sedistribuyeron92millonesdelibrosycoleccionesliterariasenescuelasdetodo

el país (Ministerio de Educación de laNación, 2015). Fue también un período en el cual las

relacionesentreelgobiernoy lossindicatosdocentesgozarondebuenasalud.Mirandoeste

lapsoen retrospectiva,muchosanalistas sepreguntan si no seperdióenaquelmomento la

oportunidaddedarladiscusiónporlacarreradocente,quealdíadehoyconservalosrasgos

de las carreras de “primera generación” (Cuenca, 2015): verticalista, credencialista y

burocrática. Organizada sobre la base de normas sancionadas en 1958, aún hoy la carrera

docente argentina responde a una lógica alejada de la realidad de un sistema educativo

complejo, en expansión, cuya normativa se orienta a la garantía plena del derecho a la

educación(Perazza,2015).

LasancióndelaLeydeEducaciónNacional(LEN),componentecentraldelplexolegal

aprobado en esta etapa, implicó algunos cambios y no pocas continuidades respecto de su

predecesora: la Ley Federal de Educación. En buenamedida significó un acto simbólico que

formalizó el extendido rechazo que había cosechado en el campo educativo la reforma

educativade los años90(Feldfeber&Gluz, 2011).Aprobada trasunprocesode consultade

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alcance discutido (Ruiz, 2009), la LEN introdujo algunas definiciones que orientaron las

políticas educativas de los años siguientes:amplió la obligatoriedad escolar a todo el nivel

secundario; redefinió la estructura académicadeniveles educativos, retornandoal esquema

denivelprimarioysecundarioylibrandoalasjurisdiccionesladefiniciónsobrelaubicacióndel

séptimoañodeescolaridad;establecióquelasresolucionesdelConsejoFederaldeEducación

seríandecumplimientoobligatorio;ydefinió lacreacióndel InstitutoNacionaldeFormación

Docente (INFoD), organismo rector de la política nacional de formación de maestros y

profesores.

Elnuevosiglodepolíticaseducativastambiéntuvoparaelpaísuncapítulocurricular.

En2004,elConsejoFederaldeCulturayEducaciónacordólanecesidaddeidentificarNúcleos

de Aprendizajes Prioritarios (NAP), pisos de saberes que conformarían “una base común y

equivalentedeaprendizajesparatodoslosniñosyjóvenes”(Res.CFCyEN°214/04),partiendo

del diagnóstico de un sistema fragmentado con circuitos de calidad desigual. Estos

documentos,elaboradosyaprobadosentre2004y2011,noderogaronlosCBC;dehecho,se

organizaron siguiendo los ejes allí propuestos. Sin embargo, fueron entendidos como

expresióndeunapolíticacentradaenlaenseñanza—noenelcurrículumnienlaevaluación—

y en los saberes—y no en las competencias—(Coria, 2013), construida discursivamente en

oposición a la reforma de la década anterior. En efecto, los CBC “desaparecieron” como

referenciasenlosdocumentosoficiales,loslibrosdetexto,losespaciosdeformacióndocente

e,incluso,delaprácticadocentecotidiana.

Otrocomponentedelaspolíticasdestinadasarestablecerla“líneadeflotación”—en

palabrasdeldiscursooficial—traslacrisisdeprincipiosdesiglofueelProgramaIntegralpara

laIgualdadEducativa(PIIE),quereemplazóalPlanSocialEducativodelosaños90enelplano

de las políticas educativas orientadas a los sectores más vulnerables. Destinado a escuelas

primariasqueatendíanalosniñosmásvulnerables,elPIIEbuscófortalecerlascondicionesde

enseñanzamedianteaccionesdeacompañamientopedagógico,apoyofinanciero,distribución

de recursos didácticos, equipamiento informático y fondos para la refuncionalización de la

infraestructura.Tambiénenestepuntosebuscómarcarunadistanciaconladécadaanterior:

el programa se alejódiscursivamentede labúsquedade la “equidad”, que fue reemplazada

porla“igualdad”,enunmovimientoquepretendiódejaratráselparadigmacompensatorioy

reemplazarlo por el socioeducativo. A pesar de eso, un análisis de sus mecanismos de

intervención(comolamodalidaddeorganizaciónporprogramaconunequipoespecífico,ylos

rituales y prácticas propios, otorgantes de una identidad específica como “escuelas PIIE”)

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permite identificar grandes continuidades con los programas análogos de la década del 90

(Feldfeber&Gluz,2011;Veleda,Rivas,&Mezzadra,2011).

Agrandesrasgos,setratódeunperíododereordenamientodelsistemaconunfuerte

anclajeenelbrazo legislativode lapolíticayunamarcada improntadiscursivaconstruidaen

oposiciónconlaspolíticaseducativasdelperíodoanterior.Estonosucediósinambigüedades:

muchasdelasdefinicionesplasmadasenlasleyestuvieronmagroscorrelatosenlapráctica,en

parteporlaausenciadeprocesosdeplaneamientoqueorganizaranlasaccionesentérminos

decoordinaciónintergubernamental,plazosdeimplementaciónyrecursosfinancieros(Terigi,

2016).

2008-2015:computadoras,estancamientoyconcentracióndepoder

ConJuanCarlosTedescoalfrentedelacarteraeducativadelgobiernodeFernándezde

Kirchner, el Consejo Federal de Educación aprobó en 2009 el Plan Nacional de Educación

Obligatoria (Res. CFE N° 79/09), una medida trienal que organizaba las acciones de los

gobiernosnacionalyprovincialesorientadashaciaelcumplimientode lodispuestoen laLEN

para la educación obligatoria. En julio delmismo año Tedesco dejó su cargo para quedar al

frentedelanuevaUnidaddePlaneamientoEstratégicoyEvaluacióndelaEducaciónArgentina

(UPEA),dependientedirectamentedePresidenciadelaNación.

Esta renovada atención al planeamiento educativo reveló tener sabor a poco. La

unidadseabocóaldiseñode lasbasesparaunPlanDecenaldeEducaciónque luegoquedó

trunco,loquedisipólasesperanzasquelacreacióndelaUPEAhabíagenerado.En2012,tras

el fin de la vigencia del plan trienal, se renovó la planificación nacional—esta vez con uno

quinquenal, que incluyó también a la formación docente (Res. CFE N° 188/12)—, pero en

ningúncasosedefinióelpresupuestonilosresultadosesperadosdelasacciones.Tampocose

trabajólosuficienteenfortalecerlacalidadylaoportunidaddelainformaciónestadísticapara

elplaneamientoeducativo:elsistemadeinformacióneducativanominalnacionalesaúnhoy

unacuentapendienteparaArgentina,apesardel impulsoqueen2012se le intentódarcon

unaresoluciónministerial3.

3La Resolución Ministerial N° 1041 de 2012 aprobó la creación del Sistema Integral de Información Educativa(SINIDE), y la Res.N° 215/14 del Consejo Federal de Educación avaló su implementación. El sistema es utilizadoactualmentepormuypocasprovincias,mientrasqueotrascarecendesistemasde informaciónnominalesobienhandesarrolladounopropio(ObservatorioArgentinosporlaEducación,2018).

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Las políticas del período abordaron la implementación de la Ley de Educación

Nacional,que introdujo laobligatoriedadde laeducaciónsecundariacomoprincipaldesafío.

Lainclusióneducativaseconsolidócomomandatodiscursivoomnipresenteenlaspolíticasdel

sector (Beech, 2019), que priorizaron el nivel secundario, allí donde se concentraban los

indicadoresmásaltosdeexclusión(Terigi,2016).ApartirdeloestipuladoenelPlanNacional

deEducaciónObligatoriaaprobadoen2009,esemismoañoelConsejoFederaldeEducación

avaló la política de Planes de Mejora Institucionales, que financió perfiles técnicos de

acompañamientoenlosministeriosprovincialesytransfiriórecursosfinancierosdirectamente

alasescuelasparacubrirhorasdocentesinstitucionalesygastosoperativosparaaccionesque

dieran cumplimiento a la obligatoriedad escolar (Perazza, 2012). En la mayor parte de los

casos, estos recursos se tradujeron en la realización de tutorías y otras intervenciones

similares que buscaban apuntalar las trayectorias estudiantiles, pero que no alteraron

significativamente el formato escolar (Dirié etal., 2015). También definieron nuevos

lineamientosorganizacionalesparalaeducaciónsecundaria,orientadosarevertir latradición

selectiva originaria del nivel, que tímidamente se tradujeron en políticas concretas de baja

escalaporpartedealgunasprovincias(Terigi,Briscioli,Scavino,Morrone,&Toscano,2013).

La escuela secundaria fue también la principal destinataria de Conectar Igualdad, la

política educativa de mayor envergadura presupuestaria y visibilidad pública del período.

Lanzadoen2010, el programaentregabaunanetbook a cadaestudiante y cadadocentede

escuelassecundariasyde institutosdeformacióndocentedegestiónestatal.Financiadocon

fondos del organismo nacional de seguridad social, Conectar Igualdad entregó más de

5.000.000decomputadorasentre2010y2015,enunesfuerzoque,enretrospectiva,fuemás

reconocidoporsuefectividadenladistribucióndedispositivosqueporsuimpactopedagógico

(Tedesco&Steinberg,2015;Zukerfeld&BenítezLarghi,2015).

La distribución de dispositivos convergió con el impulso que recibió en el período la

produccióndecontenidosaudiovisualesdigitales.En2004serelanzóelportalEduc.ar,ycon

ello la producción de contenidos digitales para apoyar la enseñanza de los saberes

fundamentales. Además, en 2007 y 2010, respectivamente, fueron creadas las señales

televisivas Encuentro y Pakapaka. Ambas acercaron propuestas audiovisuales de creación

propia e importadas de alto valor cultural, e imprimieron a los contenidos una impronta

federalantesausentedelaofertadetelevisiónpública.

Enparalelo,sedesarrollaronpropuestasalternativasdeescolarizaciónsecundariapara

jóvenesyadultosquehabíanquedadoexcluidosdelnivelonohabíanlogradoaccederaél.El

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PlanFinES,creadoen2008,fuelapolíticademayoralcanceenestesentido,consusvariantes

FinES I, para quienes adeudaran materias del último año, pero hubieran cursado todo el

trayecto;yFinESII,queofrecióajóvenesyadultoslaposibilidaddecursartodoeltrayectode

nivel secundario e incluso del nivel primario. FinES ha sido cuestionado por su calidad

pedagógicaylaprecarizaciónlaboraldesusdocentes,ynoesclaroenquémedidasejustifica

ante la existencia de oferta educativa regular para jóvenes y adultos (Beech, 2019). Sin

embargo,hacontribuidoa lademocratizacióndelaccesoal título secundario.Unestudiode

Scasso (2018)muestraque,almenoshasta2010, laofertaeducativapara jóvenesyadultos

(incluido FinES) ha sido protagonista en el proceso de ampliación de las oportunidades de

finalizacióndelnivelsecundarioquetuvolugarenlasúltimasdécadas.

Más allá de la activa participación del Estadonacional por la vía de políticas para el

nivel secundario, distintos autores coinciden en señalar que se trató de acciones de bajo

impactopedagógico,orientadasagruposespecíficosopensadascomorecorridosalternativos

decortoalcance.LosPlanesdeMejorasimbolizanalgodeesto:setransfirieronrecursosalas

escuelas que fueron mayormente aprovechados para desarrollar tutorías de apoyo a

estudiantes rezagados, espacios paralelos a las clases regulares; así, sus efectos fueron

incrementalesmásquetransformacionales.Elmodeloorganizacionaldelaescuelamedia,en

buena medida productor de lógicas excluyentes, permaneció prácticamente inalterado, en

tanto no se modificaron las condiciones habilitantes básicas como la dispersión horaria y

espacialdeltrabajodocenteolarigidezdelosregímenesacadémicos(Gorostiaga,2012;Terigi

etal.,2013).

Entrelaspolíticassalientesparaelnivelprimariosedestacalaextensióndelajornada

escolar, estipulada por las leyes de Financiamiento Educativo y Educación Nacional. Los

primeros pasos fueron dados en algunas provincias y, en 2011, se dio inicio a una política

nacional que financió equipamiento, infraestructura, equipos técnicos provinciales y la

creacióndefondosescolares.Además,desarrollócuadernillosconorientacionespedagógicasy

líneas de capacitaciónpara supervisores, directivos y docentes (Veleda, 2013). Sin embargo,

losavancesfueronmagrosenmateriadecobertura:en2015lajornadaextendidaabarcabaal

13,6%delamatrículadelnivelprimario,conloquenosealcanzóacumplir lametadel30%

fijada por la Ley de Financiamiento Educativo. Por otro lado, en 2012 se definió la unidad

pedagógica en los primeros dos años del nivel primario, que eliminó en todo el país la

repetición escolar en el primer grado, asociada a los distintos ritmos de adquisición de la

alfabetizacióninicial.

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El nivel inicial también tuvo un lugar en la agenda educativa nacional durante el

período,aunquecomparativamentemenoraldeotrosniveles.Elmayorhitosedioen2015,

conlaaprobacióndelaLeyN°27.045,quedeclaróobligatorialasaladecuatroaños.

Otrasinstancias importantes de políticas nacionales fueron los programas

socioeducativos,orientadosaapoyar laasistenciaescolarmediantebecasyotrosaportes; a

generarespacios-puenteconlaescuela;amejorarlosvínculosentrelaescuela,lafamiliayla

comunidad;yademocratizarelaccesoaexperienciasculturalesydeportivas.Dependientesde

la Dirección Nacional de Políticas Socioeducativas (que en 2009 reemplazó a la de Políticas

Compensatorias), algunos de estos programas fueron los Centros de Actividades Infantiles

(CAI) y Juveniles (CAJ), los aportes para la movilidad estudiantil o el Programa Nacional de

OrquestasyCorosJuveniles.

Lastransferenciasmonetariascondicionadasalaasistenciaescolar,favorecidasporla

re-estatización de los fondos previsionales en 2007, fueron otra novedad del período, en

consonancia con una tendencia regional (Rivas, 2015). En 2009 Argentina universalizó la

cobertura de asignaciones familiares mediante la Asignación Universal por Hijo (AUH),

destinadaafamiliasdebajosrecursosdesempleadasoempleadasenelmercadoinformal,que

condicionó la transferencia de un monto mensual por hijo a la asistencia escolar y el

cumplimientodecondicionessanitarias.Unestudiopublicadoen2017demostróque laAUH

tuvoefectospositivostantoenmateriadereduccióndelapobrezacomodemayoraccesoala

educaciónsecundaria,enparticularentrevaronesdeentre15y17años(UNICEF,CEDLAS,&

FCE/UBA,2017).En2014,undecretopresidenciallanzóelProgramadeRespaldoaEstudiantes

Argentinos (PROGRESAR), que, también financiado con fondos previsionales, otorga una

prestación monetaria mensual a jóvenes de entre 18 y 24 años, de bajos ingresos,

condicionadaalaasistenciaaestablecimientosdeeducaciónsuperiorosecundaria.

En conjunto, AUH, PROGRESAR y Conectar Igualdad (esta última también financiada

porfondosprevisionales)expresaronunnuevoparadigmadepolíticassocialesuniversalescon

fuertes componentes educativos orientados a la ampliación de oportunidades de los más

vulnerables.Fueronpolíticasdealtavisibilidadyaltademandapresupuestariaque,enalguna

medida,resultaronposiblesenuncontextodefuerteconcentracióndelpoderpresupuestario

ypolíticoenmanosdelgobiernonacional.

Enmateriadepolíticasdocentes,losmayoresavancesestuvieronenlaproteccióndel

salario frente a la inflación —la marcada tendencia de crecimiento en términos reales se

13

detuvo tras 2008— y en la formación docente. El InstitutoNacional de FormaciónDocente,

creadoen2007,lideróprocesosdeproducciónnormativaquefueronacordadosenelConsejo

Federal de Educación y dotaron de organicidad al sistema formador, al tiempo que

fortalecieron lasdireccionesprovincialesdeeducaciónsuperior. Secreó tambiénun registro

federal de instituciones y ofertas formativas, se definieron las funciones del sistema y se

acordaronmarcos para la definición de reglamentos orgánicos, académicos y de concursos.

Tambiénseextendiólaformacióndocenteinicialacuatroañosysediounprocesoderevisión

curriculardelaformaciónparatodoslosniveleseducativos.Enelplanodelfortalecimientode

lastrayectoriasestudiantiles,seotorgaronestímuloseconómicosalosingresantes,seabrieron

algunas líneasdebecayse fomentóeldesarrollodedispositivosdeparticipaciónestudiantil

(InstitutoNacionaldeFormaciónDocente,2015).Apesardeestosavances,ydelacreaciónde

unsistemainformáticopara laplanificacióndelaoferta,elperíodoculminóconimportantes

desafíosenmateriadeplanificaciónyorganizacióndelaofertaformativa:1.200instituciones

de calidad pedagógica y fortaleza institucional dispar evidenciaban un escenario de

sobredimensionamientoyatomizaciónpersistentealfinaldeestaetapa(Mezzadra&Veleda,

2014).

Otroavancesignificativoseregistróhaciaelfinaldelperíodoenmateriadeformación

docentecontinua.En2014,elEstadonacionalpusounpieeneste tipodeoferta formativa,

antescasiexclusivamenteprovincial,sindicaloprivada(Coria&Mezzadra,2013;Diker&Serra,

2008).ParaesolanzóelProgramaNacionaldeFormaciónPermanente“NuestraEscuela”,que

ofreció una formación en servicio universal y gratuita a todos los docentes del sistema

educativo y recorridos específicos virtuales para directivos, supervisores, docentes y otros

perfiles.

La gestión educativa kirchnerista cerró conun conjunto importantede avances y no

pocos desafíos pendientes. Un breve repaso merece destacar el aumento de la inversión

educativaylarecomposiciónyelcrecimientodelsalariodocente,favorecidosporunescenario

de crecimiento económico durante buena parte del período (Rivas & Dborkin, 2018); la

expansióndelnivelinicial,particularmenteimportanteenlasaladecuatroaños(Steinberg&

Scasso, 2019; Veleda, Mezzadra, & Rivas, 2015); la jerarquización de la formación docente

(InstitutoNacionaldeFormaciónDocente,2015;MezzadrayVeleda,2014); la incorporación

masiva de nuevas tecnologías al ámbito escolar; la construcción de edificios escolares; la

profusaproduccióndecontenidoseducativosdigitales;asícomolaexpansiónyconsolidación

14

de una concepción anclada en la educación como derecho, la inclusión educativa como

imperativoyelroldelEstadocomosugarante(Terigi,2016).

Estos logros fueron posibles gracias a una importante erogación de recursos para el

sector. La recentralización de la política educativa se sintió, en parte, por la llegada de

recursos,planesyprogramasnacionalesatodoelterritorio.Estopermitepensarquefaltaron

estrategiasqueapuntalaran los efectosdeestos esfuerzos, colocandounamirada sobre sus

resultados a partir de mecanismos que direccionaran más claramente la mejora. En este

sentido,lapolíticadelgobiernoseacercómásalmodo“regaryrezar”(Rivas,2015),entanto

sedistribuyeronrecursossinmedidassuficientesdeseguimientodelimpactoenlasprácticas

de enseñanza y aprendizaje, esperando que tengan impacto. Argentina tuvo un período

fuertemente incremental en la inversión educativa, pero con débiles dispositivos de

regulación,gobernabilidadyseguimientodelsistema.

La carrera laboral docente quedónuevamentedel ladode las cuentas pendientes al

final del período, lo que también significó unaoportunidadperdidade generarmecanismos

quefortalecieraneldesempeñodocente.Apesardeestarestipuladoen laLeydeEducación

Nacionalquelacarreradocentedebeadmitiralmenosunaopcióndetrabajoenelaulayotra

de gestión escolar, no se impulsaron cambios en el período más allá de modificaciones

parcialesenalgunasprovincias.ElúltimomandatodeFernándezdeKirchnersecaracterizópor

un enfriamiento de los vínculos con el sindicalismo docente nacional, signado por el

estancamiento salarial que se produjo a la par del más generalizado estancamiento

macroeconómico.

Entreotrosdesafíospendientescabeseñalarquenopudocumplirseelobjetivo(fijado

enlaLeydeFinanciamientoEducativopara2010)deexpandirlajornadaextendidaenelnivel

primario al 30% de los estudiantes más vulnerables; las importantes brechas de acceso,

trayectorias, aprendizajes y egreso en el nivel secundario, que revelan un mandato de

inclusiónmásfuerteeneldiscursoqueensuimpactoreal(Beech,2019);ylosescasosavances

en lo referido a la institucionalización de procesos de planificación de políticas educativas a

largoplazo,conasignacionespresupuestariasy responsabilidades jurisdiccionalesdefinidasy

plazosdecumplimientoestablecidos(Terigi,2016).

15

2016-2019:evaluación,innovaciónyajuste

La firma de la Declaración de Purmamarca por parte de todos los miembros del

ConsejoFederaldeEducación(ministrosdeeducaciónprovincialesynacional),anunciandola

promesadeuna“revolucióneducativa”quetendría lugara200añosde laDeclaraciónde la

Independencia, fueelhito inauguralde lagestióneducativadelgobiernodeMauricioMacri.

Pocotiempodespuéselmismoórganoacordaríaunnuevoplanquinquenalparalaeducación:

PlanEstratégicoNacional2016-2021“ArgentinaEnseñayAprende”.

Una vez más se trató de declaraciones de metas que no especificaron resultados

esperados ni definieron la asignación presupuestaria, como también de documentos

sectorialesconpocatrascendenciafueradelámbitoeducativo.Estoúltimoseintentósuperar

mediante la revitalización de las bases del plan decenal elaboradas por Tedesco en 2010, a

través de un proyecto de Plan Maestro para la educación argentina que sería tratado el

Congreso de la Nación. Fue un intento frustrado que se diluyó en 2017 cuando elministro

Bullrichdejósucargoparaasumircomosenadornacional.

Uno de los principales rasgos del período 2016-2019 fue la descentralización de la

políticaeducativa.Latransferenciadefondosalasprovinciasparalaejecucióndeprogramas

nacionales mermó significativamente tras el Consenso Fiscal de 2017, a partir del cual

crecieronlosrecursoscoparticipadosalasprovinciasy,conello,suautonomíaparadefinirel

destino de los fondos. En paralelo, semodificó la dinámica de transferencia y rendición de

cuentas hacia unmodelo con énfasis en la transparencia y planificación presupuestaria: en

lugardetransferirsefondosparacadaunodelosprogramasnacionales,ahoracadaprovincia

debería elaborar una planificación anual de ejecución de los recursos, que solo serían

transferidos una vez efectuada la rendición de cuentas por la transferencia anterior. En los

hechos,estosetradujoendemorasydisminucionesenlastransferencias,cuyovolumentotal

decreció sensiblemente en el período en el contexto del ajuste generalizado de las cuentas

públicas (Claus y Sánchez, 2019). En un escenario federal marcado por profundas

desigualdades interprovinciales en materia de recursos fiscales, capacidades técnicas e

indicadores educativos, las provincias, especialmente las de menores recursos económicos,

vieronreducidosumargendemaniobraenmateriadepolíticaseducativasquefueranmásallá

delmantenimientocorrientedelsistemaeducativo.

16

Enlíneaconesto,en2017sediscontinuólainstancianacionaldeladiscusiónparitaria

nacional anual, con lo que la definición de los salarios docentes quedó en manos de las

provincias. El Estado nacional mantuvo su participación en el cofinanciamiento del salario

docente, pero disminuyó su ya tenue rol compensador de las históricas desigualdades

interprovinciales (Rivas y Dborkin, 2018). En el mismo sentido, fueron eliminadas las

direccionesnacionalesdeniveleseducativos(inicial,primario,secundario)ysusmodalidades,

con lo cual la construcción de políticas específicas quedó en manos de procesos más

autónomos de las provincias al discontinuarse o reducirse la frecuencia de encuentros

federalespornivelymodalidad.

Unanovedadenesteperíodoenmateriaderelaciónconlasprovinciasfuelacreación

deunaEscueladeGobiernodePolíticaEducativa,quediorespuestaaunreclamocompartido

por varios analistas en torno a la necesidad de fortalecer las capacidades de los equipos

técnicosdelosministeriosprovinciales.Así,elEstadonacionalasumiólafuncióndeformación

de equipos técnicos provinciales en un movimiento coincidente con la impronta

descentralizadora. A la fecha no existen evaluaciones de la experiencia de la Escuela de

Gobierno que puedan dar cuenta de sus efectos y/o de su recepción por parte de las

provincias,aexcepcióndelostrayectossobreformacióndocentelideradosporelINFoD,sobre

los cuales se reportan valoracionesmayoritariamente altas (InstitutoNacional de Formación

Docente,2019).

La “innovación educativa” estuvo en el centro del discurso oficial durante todo el

período,enconsonanciaconlaspromesaspúblicasinauguralesdeuna“revolucióneducativa”.

Las principales políticas pedagógicas y curriculares quedaron bajo la órbita de una nueva

SecretaríadeInnovaciónyCalidadEducativa.Suprotagonismoascenderíaencomparacióncon

eldelaSecretaríadeGestiónEducativa,cuyasfuncionesquedaronparcialmentediluidasante

lasupresióndelasdireccionesnacionalesdenivelesymodalidades.

En esta línea, bajo la política nacional Aprender Conectados, se definieron

competencias de EducaciónDigital y sedesarrollaronNúcleosdeAprendizaje Prioritarios en

programaciónyrobótica.ElProgramaConectarIgualdad,porsuparte,sufrióunaimportante

reconfiguración:se lo trasladó a la órbita delMinisterio de Educaciónnacional y se alteró el

modelo de distribución de equipamiento. El modelo de una computadora por alumno fue

dejado atrás y reemplazado por la distribución de aulas digitales móviles y laboratorios de

programaciónyrobóticaenescuelasdenivelinicial,primarioysecundario.

17

TambiénelprogramaPROGRESARfuereconfigurado:en2018selotrasladóalaesfera

delMinisteriodeEducaciónnacionalysemodificaronlascondicionesnecesariasparaacceder

ysostenerlabeca,tendiendohaciaunmodelodecortemásmeritocráticoqueyanoexigíala

meraasistenciaa clases sinounumbraldedesempeño.Almismo tiempo, se incrementaron

losmontossegúnunesquemadiferencialdepagarmásaquienesestabanmásavanzadosen

susestudiosyaquienessiguencarrerasconsideradasestratégicasparaeldesarrollonacional.

El programa absorbió también la línea de becas Compromiso Docente, específicas para la

formación docente y nacidas en el INFoD en 2017. Tienen una lógica similar, aunque el

desempeñoacadémicocreceen importanciacomocriteriodeasignaciónpor lapresenciade

unexamendeselección,cuyosresultadossontomadosencuentaparaelotorgamientodelas

becas junto con la vulnerabilidad social y el compromiso docente. También otorgan

estipendiosmensualesequivalentesaentreel40%yel70%delsalariodocente(esmayoren

carreras cuyos egresados son más demandados) y se exige cierto umbral de desempeño

académicoparasostenerlas.

La política pedagógico-curricular del período se estructuró en torno la enseñanzade

seis“capacidadesfundamentales”definidasenunnuevo“MarcoNacionalparalaIntegración

de los Aprendizajes”, que se sumó al universo de directrices curriculares nacionales ya

conformadopor losNAP.Desde laórbitadel INFoD sedio continuidadal programaNuestra

Escuela (ahora Programa Nacional de Formación Situada) y se lo reorientó con un fuerte

énfasisenlaformacióndidácticaespecíficaparalaenseñanzadedoscapacidadespriorizadas:

la comunicación y la resolución de problemas. Entre 2016 y 2019 el programa alcanzó a

900.000docentesydirectivosporañoenloquefuelapolíticademayormasividadenmateria

de formación docente (Instituto Nacional de Formación Docente, 2019). Hacia el final del

período, una evaluación externa identificó altos niveles de cobertura de la política en el

sistemaeducativo,deconsistenciaentreloslineamientosnacionalesylosadoptadosporcada

unade lasprovincias,ydesatisfacciónporpartede losdocentesreceptoresde las líneasde

acción(OEI,2019).

Otroscambiosdelperíodoenmateriadeformacióndocentepuedenidentificarseenla

aprobacióndeunmarconacionaldereferenciasobrelascapacidadesprofesionalesdocentes;

la creación de lineamientos y el desarrollo de una oferta de formación específica para

directores y supervisores escolares; la creación de ofertas formativas para profesionales sin

títulodocente;laformacióndeformadoresdedocentesydeequipostécnicosjurisdiccionales;

y la reconfiguraciónde la oferta de formacióndocente continua virtual desde elmodelo de

18

postítulos extensos hacia un formato de cursos virtuales breves, orientados a desafíos

concretos de la práctica de enseñanza. También se dio un fuerte impulso a la necesidad de

instalarprocesosdeplanificacióndelaofertaqueatendieranalademandadedocentesdelos

distintosterritorios,yalsobredimensionamientoylafragmentacióndelasinstituciones,pero

solo en unas pocas provincias se lograron los acuerdos necesarios para dar curso a estos

procesos(InstitutoNacionaldeFormaciónDocente,2019).Enestesentido,elINFoDdesarrolló

unaagendaactivadepolíticasorientadasaresolvernudoscríticosdelsistemaformadorcon

una orientaciónmarcada fuertemente por la preocupación demejorar la enseñanza en los

nivelesobligatorios.

LapruebaAprenderfuelapolíticaeducativademayorvisibilidaddelgobiernonacional

en este período. El área de evaluación de la calidad educativa fue elevada al rango de

Secretaría en la estructuraministerial, y desde allí se aplica desde 2016 una prueba censal

anual de las áreas curriculares fundamentales en los niveles primario y secundario4. El

dispositivo, que enfrentó resistencias en su aplicación inicial, sucedió a los anteriores

OperativosNacionales de Evaluación, que venían aplicándose de forma trienal, presentaban

algunos problemas de comparabilidad y no ajustaban sus tiempos de publicación a las

necesidadesdemonitoreodelsistemaeducativo.Los resultadosdeAprendersepublicanun

semestre después de la aplicación de cada operativo, por medio de informes nacionales y

jurisdiccionales que, además, abordan los resultados en clave de desigualdad en torno a

variablesdecontexto.Tambiénseproduceninformesderesultadosparacadaescuela.Sibien

laLeydeEducaciónNacionalprotegelaidentidaddelasescuelasalahoradehacerpúblicos

los resultados, desde el discurso presidencial se ha instado en varias oportunidades al

Congreso a que habilite este nivel de desagregación, lo que al momento de escribirse este

informenohabíasucedido.

Los resultadosdeAprender fueron tomados comobaseparaeldiseñodelprograma

Escuelas Faro, de apoyopedagógico, focalizado a las 3.000 escuelas primarias y secundarias

conmayoresdificultades.AnálogoenvariossentidosalanteriorprogramaPIIE,Faroacompaña

aestasescuelaseneldiseñodeproyectosdemejoray,paraello,promuevelaelaboraciónde

diagnósticos institucionales, destina instancias específicas de formación situada adicional,4En2016 se evaluóenMatemática, Lengua, CienciasNaturales y Ciencias Sociales a todos los estudiantesde6°gradodenivelprimarioyde5º/6°añodenivelsecundario,yamuestrasdeestudiantesde3°gradodeprimariay2º/3°gradodenivelsecundario.En2017,seevaluóenCienciasNaturalesyCienciasSocialesanivelcensalen6°gradodelnivelprimario,yenLenguayMatemáticaanivelcensalen5º/6°añodelnivelsecundario.En2018solofue evaluado el último añodel nivel primario en Lengua yMatemática a nivel censal. En 2019, se evaluó en lasmismasáreasatodoslosestudiantesdelúltimoañodelnivelsecundario.

19

despliega redes de acompañamiento territorial y provee recursos didácticos y fondos para

reparacionesmenores.

Las pruebas fueron también disparadoras de un programa nacional demejora de la

enseñanza de laMatemática. Tras resultados poco satisfactorios a lo largo de todo el país,

desde elMinisterio nacional se difundió un diagnóstico—reproducido hasta por el discurso

presidencial— acerca de la necesidad de un cambio en la enseñanza de la materia que la

volvieramáscercanaala“vidareal”.Seconvocóaequiposextranjerosparaeldesarrollodeun

nuevo marco curricular para la enseñanza del área, que fue traducido en “Indicadores de

ProgresióndelosAprendizajes”.Ambosdocumentossesumaronalmosaicodeinstrumentos

curricularesnacionalessindemasiadaclaridadsobresucaráctercomplementarioosupletorio

de losmarcos ya existentes. A partir de ello, se desarrollaronmateriales para la formación

docentecontinuayrecursosdidácticosparaeltrabajoenelaulaquefuerondistribuidosenlas

provincias,acompañadosde instanciasde formaciónadocentescanalizadaspor lavíade las

jornadasdelProgramaNacionaldeFormaciónSituada.

Otraspolíticassalientespuedenreconocerseeniniciativasespecíficasparalosniveles

educativos.Enelcasodelnivelinicial,apocodeiniciarsumandato,elPresidenteanuncióun

ambiciosoprogramadeconstrucciónde3.000edificiosescolares.Alpocotiempo,elobjetivo

se redujo al de la construcción de 10.000 salas5debido a problemas con la gestión de los

terrenos.Estametareducidatampocopudocumplirsealcombinarsedificultadesoperativasy

recortesenelfinanciamientoparaelsector.

La atención al nivel secundario se renovó en 2017, cuando el Consejo Federal de

Educaciónacordólapolítica“SecundariaFederal2030”.ElgobiernonacionalrelanzólosPlanes

deMejoraInstitucional,queahorafinancianproyectosescolaresinterdisciplinarios.Seinstóa

lasprovinciasapresentarunplandetransformacióndesupropuestaeducativa,recuperando

buenapartedelosrumbosacordadosen2009:concentracióndeltrabajodocente,integración

curricular,flexibilizacióndelosregímenesdepromoción,entreotros.Comorespuesta,algunas

provinciasdesarrollaronnuevasiniciativasyotraspresentarondesarrollosenlosqueyavenían

trabajando;otrastantasnoavanzaronenelrediseñodesupropuestaformativa.Entodoslos

casos, se trata de avances muy recientes, pero resultan promisorios en tanto buscan

transformarelmodelodesecundariaregular,superandolatendencia–propiadelaspolíticas

deladécadaanterior–acrearmodelosalternativosorientadosalreingresoolaterminalidad

(Steinberg,Tiramonti,&Ziegler,2019).5“Salas”eselnombrequerecibenenArgentinalasaulasdestinadasalnivelinicialodeeducaciónpre-primaria.

20

Enmateriadepolíticaeducativa,elgobiernodeMacrituvouncierredegestiónquizá

tímido, teñido por el sabor amargo de iniciativas de envergadura (como la construcción de

3.000jardinesdeinfantes)truncadasanteelajustedelgastopúblico.Laimprontareformista

con laque seposicionó frentea laspolíticaseducativasnopudoser impuestadebidoauna

combinación de falta de fuerza política y recursos. El financiamiento nacional destinado al

sectoreducativocayósensiblementeenlosúltimosañosdelperíodo(Claus&Sanchez,2019).

Eneste sentido,poroposicióna lametáforaescogidapara realizarunbalancede la gestión

educativade laetapaanterior, estegobierno seacercómásauna fórmulade “reformar sin

regar”,alorientarsusesfuerzosydiscursoshacialatransformacióndelsistemaeducativosin

darsuficienteimpulso—enparterestringidoporuncontextomacroeconómicoadverso—alas

políticas respaldatorias necesarias que transfirieran recursos y mitigaran las desigualdades

interprovinciales.

Entre los saldos positivos de la gestión cabe destacar un sistema de evaluación

educativarobusto,queparecierahabersidoasimiladoporlasescuelasyquelogróconsolidar

unprocesodeevaluaciónydevoluciónderesultadosenlosplazosadecuadosyconelnivelde

desagregaciónnecesariopara insumirprocesosde tomadedecisionesdepolíticaeducativa.

Asimismo,otrode los logrosdelperíodo fue la continuidady consolidacióndeunprograma

nacionaldeformacióndocentesituadaenlaescuela,quepropiciólaconstruccióndeacuerdos

didácticoseinstitucionalesconalcanceuniversal.

Delladonegativopuedenseñalarse,poromisión,lacuestiónaúnpendientederevisar

lacarrera laboraldocentey,poracción, lareducciónde la inversióneducativayel retroceso

del protagonismo de la cartera educativa nacional en materia de compensación de

desigualdades provinciales por la vía de compensaciones salariales y transferencias. Esto es

preocupanteporqueelescenarioresultantefueeldeprovinciasconagendasdepolíticamuy

dispares en planificación estratégica y presupuesto, lo que refuerza las históricas

desigualdadesdeorigenquelasdistancia.

21

Diagrama2.Síntesisgráficade lasagendasdepolíticaeducativanacionalesporperíodo.Principales instrumentos

depolítica,discursosdominantes,principalespolíticasenmarchayevolucióndel financiamientoeducativo.2003-

2019

Fuente:Elaboraciónpropia

Laagendaactual

En su conjunto, en el período analizado la agenda de política educativa osciló entre

sobreestimarysubestimarelpoderdelosrecursoseconómicosymaterialesparagarantizarel

cumplimientoplenodelderechoalaeducación.“Regar”elsistemaeducativoderecursossin

apuntalar su llegada e impacto con mecanismos de planificación orientados a resultados y

modificaciones claveen la carreradocentedejauna sensacióndepérdidadeoportunidades

únicasencontextosfavorables.Laimprontainnovadorayreformistaquellegóapartirde2016

sequedósinfuerzasquelepermitierantrascenderelplanodiscursivo,alnoestarrespaldada

porlainyecciónnecesariadetransferenciasalasprovinciasconsentidodeequidad.

Así,elcomienzodeunanuevadécadaencuentraaArgentinaatravesadaporeldesafío

dearticularunaestrategiasistémicaenmateriadepolíticaseducativasquesevertebresobre

22

mecanismos sólidos de planificación, sin descuidar la necesidad de financiamiento ni su

complejidad federal. En particular, en el escenario actual coexisten los siguientes desafíos

principales:

• Educaciónsecundaria:laescuelamediaaúnnolograsuperaralgunosnúcleosdurosde

exclusión. Todavía resta avanzar en una transformación profunda de su matriz

selectiva. Varias provincias están trabajando en esa dirección, en su mayoría con

políticas diseñadas para escalar progresivamente. Será central sostener el impulso

nacional en esa dirección y fortalecer a aquellas provincias más rezagadas en este

sentido.

• Financiamientoeducativoycarreradocente:unamiradaretrospectivaa laevolución

delpresupuestodestinadoa laeducaciónentodoelperíodoestudiadodacuentade

su fuerte sujeción a los vaivenesmacroeconómicos. Resulta imperativo acordar una

nueva ley de financiamiento educativo que retome los aciertos de la anterior (cuya

vigencia finalizó en 2010) y aprenda de sus errores, afinando los mecanismos de

definición de responsabilidades nacionales y provinciales, y creando mecanismos

contracíclicos de protección de la inversión educativa y los salarios docentes, hoy

fuertementeafectadosporelprocesoinflacionario.Asimismo,comofueraseñalado,la

revisióndelasreglasqueorganizanlacarreralaboraldemaestrosyprofesoresresulta

una gran cuenta pendiente de las políticas educativas nacionales. Se trata de una

empresa de alto costo político que probablemente solo pueda ser abordada en

contextosmacroeconómicosfavorables.

• La consolidación de las políticas en el tiempo: los constantes cambios de rumbo en

materia de políticas educativas dan cuenta de la necesidad de institucionalizar

mecanismos que permitan concertar políticas de Estado que trasciendan los límites

temporalesdelosgobiernosysesostenganapesardelosvaivenesmacroeconómicos.

Es necesario propiciar instancias de planificación concertada que involucren al

conjuntodeprovincias, actores sindicales yotros sectores clave, yquegaranticenel

financiamiento necesario para darle fortaleza e institucionalidad a las políticas

concertadas. En este sentido, la elaboración de un plan decenal para la educación

constituyeunametapospuestaqueseráfundamentalabordarenlospróximosaños.

Este escenario de desafíos se complejiza ante un panorama de salarios docentes

depreciados y un contexto presente difícil, marcado por el peso de la deuda externa y la

inflacióngalopante.Aestoselesumaquelapolarizaciónpolíticaylafuertecrisiseconómica

23

colocana lacuestióneducativaenunlugarmuysecundariodeladiscusiónpública.Seráuna

tareadelospróximosgobernantesydelasociedadcivilensuconjuntoalzarlavozycontinuar

trabajandoenfavordelcumplimientoplenodelderechoalaeducación.

24

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Acercadelosautoresydelasinstituciones

BelénSánchez(UniversidaddeSanAndrés,Argentina)

Candidata a Doctoraen Educación (Universidad de San Andrés).Magíster en Educación y Desarrollo Internacional (Institute ofEducation, University CollegeLondon). Licenciada y Profesora enCienciasdelaEducación(UniversidaddeSanAndrés).

Es becaria doctoral del CONICET. Fue coordinadora ejecutiva delproyecto "La gobernabilidad pedagógica del sistema educativoargentino: un estudio comparado provincial" como becariadoctoral de la Universidad de San Andrés en el Centro deInvestigaciónAplicadaenEducaciónSanAndrés(UdeSA/ACEESA).Es docente de laMaestría en Educación y de la Licenciatura enCienciasdelaEducacióndelaUniversidaddeSanAndrés.

Fue Coordinadora del Programa de Educación del Centro deImplementación de Políticas Públicas para la Equidad y elCrecimiento (CIPPEC) y consultora de organismos de gobierno yorganismos internacionales. Asimismo, se desempeñó como JefadeTrabajosPrácticosdelaUniversidadNacionaldeSanMartín.

AxelRivas(UniversidaddeSanAndrés,Argentina)

EsDirector de la Escuela de Educación de laUniversidad de SanAndrés, dondeademás es profesor e investigador. Es DirectorAcadémicodelCentrodeInvestigaciónAplicadaenEducaciónSanAndrés(CIAESA).Doctor en Ciencias Sociales, UBA, Argentina.Master en CienciasSociales yEducación, FLACSO, Argentina. Licenciado en Cienciasde la Comunicación de laUBA. Realizó estudios doctorales en elInstitutodeEducacióndelaUniversidaddeLondres.Es autor de docelibros sobre temas de política educativa, entreellos:AméricaLatinadespuésdePISA:Leccionesaprendidasde laeducación en siete países(2000-2015)(CIPPEC-Natura) y¿Quiéncontrola el futuro de la educación?(SigloXXI).Susartículosmásrecientes son: “Race to the classroom: thegovernanceturninLatinAmericaneducation.Theemergingeraofaccountability, control andprescribed curriculum” (2020),enCompare. A Journal of Comparative andInternationalEducationy “Low stakes, high risks: the problem ofintertemporalvalidityofPISAinLatinAmerica”(2019),enJournalof Education Policy.Es editor para América del Sur de larevistaEducationPolicyAnalysisArchives.

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CentrodeInvestigaciónAplicadaenEducaciónSanAndrés(CIAESA)

ElCentrode InvestigaciónAplicadaenEducaciónSanAndrés (CIAESA)esuna iniciativade la

AsociaciónCivilEducativaEscocesaSanAndrés,quecuentaconlacoordinaciónacadémicade

laEscueladeEducacióndelaUniversidaddeSanAndrés.

El CIAESA busca mejorar las prácticas, los procesos y los resultados de la educación en

Argentina y América Latina. Los proyectos que desarrolla están guiados por la vocación de

contribuir al debate educativo con conocimientos científicos rigurosos y aplicados al uso

prácticodelosdistintosactoresdelsistemaeducativo.

InstitutoNatura

El Instituto Natura desarrolla y apoya proyectos en tres pilares que son complementarios:

apoyoalagestiónpúblicadelaeducación,quecontribuyeparaeldesarrolloeimplementación

de mejores prácticas de gestión en los sistemas públicos de educación; innovaciones en

tecnologías educacionales, que apoya la creación de modelos atractivos y eficientes de

escuelas,quecontemplen tecnologíasdeaprendizaje; y transformacióneducacional y social,

paracrearprogramasqueempoderenalaactuacióndelasociedad/comunidades,ensurolde

corresponsabilidadporlaeducación.

UniversidaddeSanAndrés

LaUniversidad de San Andrés (UdeSA)es una comunidad académica empeñada en la

búsqueda de la verdad y en contribuir al progreso de la Argentina y al bienestar de sus

habitantes. Es un proyecto educativo sin fines de lucro y laico, que ofrece una formación

ampliaymultidisciplinaria.

LaUdeSA tienecomoobjetivoponer laeducaciónquebrindaadisposicióndepersonas con

aptitudes intelectuales,vocacióndeservicioydedicaciónalestudio,másalládesusrecursos

económicos.

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Estedocumentopuedeutilizarselibrementecitandoalosautores:

Sánchez,B.yRivas,A.(2020).“Del‘regaryrezar’al‘reformarsinregar’:laagendadepolíticas

educativas en Argentina (2003-2019)”. Informe Nº1. Proyecto “Las llaves de la educación”.

BuenosAires:CIAESA.Recuperadodehttps://www.llavesdelaeducacion.org