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INFORME No. AG-EE-011-2020

INFORME DE AUDITORÍA ESPECIAL SOBRE EL ESTADO Y USO DEL EQUIPO Y MAQUINARIA PESADA EN LA

ADMINISTRACIÓN DE DESARROLLO

Limón, 21 de abril del 2021

Auditoría General de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo

Económico de la Vertiente Atlántica

Junta de Administración Portuaria y de

Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica

Auditoría General Teléfonos: 2799-0262/ 2799-0159

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Limón y nuestros servicios en www.japdeva.go.cr

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Limón, 21 de abril del 2021 Oficio Au-043-2021

Licda. Jill Salmon Small – Gerencia General JAPDEVA Ing. Edgar Villarreal Ruiz – Gerencia Administración de Desarrollo JAPDEVA Estimados señor y señora: Asunto: Remisión de informe final. Adjunto remitimos informe AG-EE-011-2021, en el cual se exponen los resultados obtenidos sobre el “Estado y uso del Equipo y Maquinaria Pesada en la Administración de Desarrollo”. En este, se detallan los hallazgos determinados, así como las conclusiones arribadas y las recomendaciones consideradas adecuadas para corregir tanto las situaciones reportadas como las debilidades de control interno y de riesgos presentes. No omitimos dejar constancia que el borrador de este informe fue presentado y discutido el día 14 de abril del 2021 al ser las 08:00 horas. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley General de Control Interno, les solicitamos atentamente determinar e indicar los plazos de cumplimiento de las recomendaciones giradas en el informe, con el propósito de establecer nuestro programa de seguimiento sobre el cumplimiento de las estas. Atentamente,

Lic. Mainor Segura Bejarano

Auditor General a.i.- JAPDEVA Cc: Consecutivo

mailto:[email protected]

http://www.japdeva.go.cr/







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CONTENIDO

1. INTRODUCCIÓN .......................................................................................................... 5

ORIGEN DE LA AUDITORÍA ........................................................................................... 5

OBJETIVO DE LA AUDITORÍA........................................................................................ 5

EQUIPO DE TRABAJO .................................................................................................... 5

ALCANCE ........................................................................................................................ 6

CRITERIOS DE AUDITORÍA ........................................................................................... 6

METODOLOGÍA APLICADA ............................................................................................ 6

ASPECTOS POSITIVOS QUE FAVORECIERON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA 7

LIMITACIONES QUE AFECTARON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA ..................... 7

GENERALIDADES ACERCA DEL OBJETO AUDITADO ................................................ 7

MEJORAS IMPLEMENTADAS POR LA ADMINISTRACIÓN DURANTE LA AUDITORÍA

......................................................................................................................................... 9

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA ............ 10

SIGLAS .......................................................................................................................... 10

2. RESULTADOS ........................................................................................................... 11

Debilidades en el control interno aplicado al proceso de Maquinaria y Equipo Pesado

en la Gerencia de Administración de Desarrollo ............................................................ 11

Carencias detectadas en los expedientes de obras realizadas mediante convenio

tripartito: JAPDEVA – INDER y Municipalidades. .......................................................... 14

Ausencia de mecanismos para el control de los plazos establecidos en los convenios

con las Municipalidades. ................................................................................................ 15

Debilidades en la gestión del mantenimiento de los equipos y maquinaria pesada. ..... 17

Debilidad de controles en el uso de combustible en la Maquinaria y Equipo Pesado ... 19

3. CONCLUSIONES ....................................................................................................... 24

4. RECOMENDACIONES............................................................................................... 25

A la Gerencia General .................................................................................................... 25

A la Gerencia de Desarrollo ........................................................................................... 25









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Resumen Ejecutivo ¿QUÉ EXAMINAMOS? Esta auditoría operativa tuvo como objetivo evaluar el estado actual y el uso que se le da al equipo y maquinaria pesada a cargo de la Administración de Desarrollo de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica de (JAPDEVA) en la ejecución de proyectos. ¿POR QUÉ ES IMPORTANTE? La Administración de Desarrollo, dispone de equipo y maquinaria pesada con el fin de llevar a cabo actividades de mejoras de caminos públicos, canales, limpieza de playas, entre otras; todas ellas tendientes al desarrollo socioeconómico de la provincia de Limón. ¿QUÉ ENCONTRAMOS?

➢ Se evidenciaron debilidades en el sistema de control interno del proceso sobre el uso de la Maquinaria y Equipo Pesado de la Administración de Desarrollo.

➢ Carencias detectadas en los expedientes de obras realizadas mediante convenio tripartito: JAPDEVA – INDER y Municipalidades.

➢ Ausencia de mecanismos para el control de los plazos establecidos en los convenios con las Municipalidades.

➢ Debilidades en la gestión del mantenimiento de los equipos y maquinaria pesada.

➢ Debilidad de controles en el uso de combustible en la Maquinaria y Equipo Pesado

¿QUÉ SIGUE? La Auditoría Interna ha formulado una serie de recomendaciones a la Gerencia General y a la Gerencia de la Administración de Desarrollo, orientadas a mejorar el sistema de control interno, que a su vez minimice o controle los riesgos que eventualmente se podrían presentar para la Institución en el uso de la Maquinaria y Equipo Pesado de Desarrollo.









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INFORME No. AG-EE-011-2020

INFORME DE AUDITORIA OPERATIVA SOBRE EL ESTADO Y USO DEL EQUIPO Y MAQUINARIA PESADA EN LA ADMINISTRACIÓN

DE DESARROLLO

1. INTRODUCCIÓN

ORIGEN DE LA AUDITORÍA

1.1. La presente auditoría operativa corresponde a un estudio no contemplado en el Plan anual de Trabajo del año 2020 para evaluar el uso de la Maquinaria y Equipo Pesado de JAPDEVA, a cargo de la Administración de Desarrollo, utilizado en la ejecución de proyectos y prestación de ayudas comunales en la provincia de Limón.

OBJETIVO DE LA AUDITORÍA

1.2. La presente auditoría financiera tuvo como objetivo general, Evaluar el estado actual y el uso del equipo y maquinaria pesada a cargo de la Administración de Desarrollo.

1.3. Como objetivos específicos se plantearon los siguientes: a) Identificar cuáles y cuántos son los equipos y maquinaria pesada que tiene a cargo la Administración de Desarrollo para el cumplimiento de los objetivos del Plan Operativo Anual Institucional, b) Comprobar la existencia de convenios establecidos para el préstamo de equipos y maquinaria pesada de la Administración de Desarrollo y el respectivo cumplimiento de lo establecido en dichos convenios, c) Verificar la existencia y cumplimiento de un plan de mantenimiento preventivo y correctivo de los equipos y maquinaria pesada de la Administración de Desarrollo, d) Verificar si existen controles suficientes y adecuados por parte de la Administración de Desarrollo, que garanticen razonablemente el cumplimiento de las actividades programadas y e) Determinar si el rendimiento del equipo, el consumo de combustible y el tiempo reportado como laborado por los operadores, resultan razonables considerando los distintos lugares de operación.

EQUIPO DE TRABAJO

1.4. El equipo de trabajo se encuentra conformado por el Ing. Freddy Meza Alvarado como Auditor Designado para realizar el presente estudio y el Lic. Mainor Segura Bejarano, Auditor General a.i.









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ALCANCE

1.5. El período que abarca la auditoría realizada está comprendido entre el 01 de enero del 2019 y el 31 de diciembre del 2020, ampliándose en aquellos casos que se consideró necesario durante la auditoría.

CRITERIOS DE AUDITORÍA

1.6. Los criterios utilizados para el desarrollo de la auditoría corresponden principalmente a la normativa de control interno vigente, así como normativa específica de JAPDEVA sobre el uso de la maquinaria pesada.

METODOLOGÍA APLICADA

1.7. El estudio abarcó políticas, procedimientos, actividades y documentación referente al uso del equipo y maquinaria pesada, mediante la obtención y el análisis de la información relacionada, según se detalla:

• Revisión y análisis del marco normativo que rige la actividad en estudio.

• Recolección de la información y documentación existente.

• Entrevistas y consultas a diferentes funcionarios y dependencias de la Institución.

• Revisión de la información disponible y suministrada por la Gerencia de Desarrollo y el encargado de la maquinaria y equipo pesado.

• Aplicación de pruebas de auditoria de control y de carácter sustantivo (analíticas y de detalle), de acuerdo con el plan de auditoría establecido.

1.8. Adicionalmente, se efectuaron consultas específicas al encargado del proceso de Maquinaria y Equipo Pesado de Desarrollo, el Ing. Wilbert López Campos, como área directamente relacionada.

1.9. Para la ejecución del trabajo se observaron las políticas definidas en el Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público (R-DC-064-2014), Normas de Control Interno para el Sector Público (N-2-2009-CO-DFOE), Directrices Generales sobre Principios y Enunciados Éticos a observar por parte de los jerarcas, titulares subordinados, funcionarios de la CGR, auditorías internas y servidores públicos en general (D-2-2004-CO). Asimismo, se observó lo estipulado en la siguiente normativa:

• Ley General de Control Interno No. 8292, publicada en la Gaceta No. 169 del 04 de setiembre del 2002.









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ASPECTOS POSITIVOS QUE FAVORECIERON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA

1.10. El interés demostrado por la Gerencia de la Administración de Desarrollo y los funcionarios encargados del proceso, para suministrar la información y atender aclaraciones durante la ejecución de la auditoría.

LIMITACIONES QUE AFECTARON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA

1.11. La entrega de los archivos de gestión relacionados con los expedientes de proyectos que fueron realizados con el equipo y la maquinaria pesada sufrió atrasos en la entrega a esta Auditoría, debido a que el repositorio de información de la Gerencia de la Administración de Desarrollo y sus dependencias se encontraba almacenada en bolsas ubicadas en la antigua soda del Puerto Hernán Garrón (edificio Intendencia Limón).

GENERALIDADES ACERCA DEL OBJETO AUDITADO

1.12. Las obras de desarrollo para las comunidades, a través de la construcción y mejoramiento de vías de acceso en las zonas rurales, representa una de las actividades prioritarias en la Administración de Desarrollo, tales obras se realizan con la Maquinaria y el Equipo Pesado.

1.13. Por esa razón, se han realizado convenios con instituciones del sector público como: el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y las diferentes Municipalidades de la región Huetar Caribe a fin de lastrear o relastrear los caminos existentes.

1.14. Con la entrada en operación de la concesión de la Terminal de Contenedores

de Moín (TCM), disminuyeron los ingresos por servicios portuarios brindados por JAPDEVA; y, consecuentemente, los aportes que se dan a las comunidades a través de la Administración de Desarrollo. Según el Informe Anual de Resultados Físicos y Financieros - Plan Operativo Institucional 2019, para ese año se presentó una disminución del 47,2% de la totalidad de los ingresos corrientes presupuestados y por ende una disminución en el aporte para el desarrollo de la provincia.

1.15. En las siguientes figuras se muestran el estado de la Maquinaria y Equipo Pesado al 25 de febrero del 2021:









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Figura 1 Estado de la maquinaria y equipo pesado

Fuente: Elaboración propia con base en información suministrada por el encargado de la unidad de Maquinaria y Equipo Pesado

Figura 2 Estado de la maquinaria y equipo pesado

Fuente: Elaboración propia con base en información suministrada por el encargado de la unidad de Maquinaria y Equipo Pesado

5

13

6

0 2 4 6 8 10 12 14

Operable

No operable

Convenio préstamoMunicipalidades

21%

54%

25%Operable

No operable

Convenio préstamoMunicipalidades









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Figura 3. Estado de maquinaria que se encuentra con convenio de

préstamo a Municipalidades

Fuente: Oficio AT-031-2020

1.16. Según las Figuras 1 y 2 se deduce que para la atención de los trabajos a

ejecutar en toda la Provincia de Limón, la Administración de Desarrollo cuenta con un total de 24 equipos, de los cuales el 21% de ellos se encuentra en condiciones de operar, el 25% se encuentran a préstamo con las Municipalidades de Guácimo y Pococí, y la mayoría con un 54% no se encontraba en condiciones de operar debido a falta de pago de marchamo del año 2021, faltas graves en la Revisión Técnica Vehicular o se encontraban fuera de servicio por reparaciones.

1.17. En la Figura 3, se muestra que, según inspección realizada en diciembre 2020, el 50% de los equipos en préstamo a la Municipalidad de Guácimo se encontraban fuera de servicio debido a reparaciones.

1.18. Por otro lado, durante el periodo de revisión de este estudio de auditoría, la Unidad de Equipo y Maquinaria Pesada de la Administración de Desarrollo solamente contaba con 4 funcionarios que estaban directamente relacionados con la operación de estos activos para la ejecución de trabajos en la provincia de Limón.

MEJORAS IMPLEMENTADAS POR LA ADMINISTRACIÓN DURANTE LA AUDITORÍA

1.19. Se implementó una hoja electrónica en Excel donde se lleva el control del combustible, misma que facilita la revisión del consumo de diésel por los diferentes equipos pesados.









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COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA

1.20. El borrador del presente informe se entregó a la Gerencia General y Gerencia de Desarrollo mediante el oficio No. Au-034-2021 del 07 de abril del 2021, con el propósito de que en fecha 09 de abril del 2021, se realizara la comunicación preliminar de los resultados, conclusiones y recomendaciones de la auditoría que alude el presente informe.

1.21. Dicha comunicación preliminar se efectuó el 14 de abril del 2021, en Sala de Sesiones de la Auditoría General, estando presentes: el Lic. Mainor Segura Bejarano y el Ing. Freddy Meza Alvarado por parte de la Auditoría y la Licda. Jill Salmon Small y el Ing. Edgar Villarreal Ruiz por parte de la Administración Activa.

1.22. A partir de la fecha en que se realizó la comunicación preliminar de los resultados, conclusiones y recomendaciones, se concedió un plazo de dos (02) días hábiles, para que la Administración Activa formulara y remitiera a esta Auditoría General las observaciones que considerara pertinentes sobre su contenido, aportando el sustento documental correspondiente.

1.23. No se remitió a esta Auditoría General observaciones sobre el citado borrador de informe.

SIGLAS

1.24. Para referirse a algunos conceptos en el presente informe, se han utilizado las siguientes siglas:

SIGLAS DETALLE

AD Administración de Desarrollo de JAPDEVA GD Gerencia de Desarrollo INDER Instituto de Desarrollo Rural JAPDEVA Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico

de la Vertiente Atlántica SEVRI Sistema Específico de Valoración de Riesgos Institucionales









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2. RESULTADOS

Debilidades en el control interno aplicado al proceso de Maquinaria y Equipo Pesado en la Gerencia de Administración de Desarrollo

2.1. En la evaluación de riesgos realizada en la etapa de Planificación del presente estudio, se determinó que el proceso de Maquinaria y Equipo Pesado de la GD no realiza autoevaluaciones de control interno, ni autoevaluaciones de riesgos.

2.2. Aunado a lo anterior, se evidenciaron debilidades en cuanto a:

➢ La inexistencia de un manual de procedimientos sobre el uso del equipo y maquinaria pesada en la ejecución de proyectos de desarrollo.

➢ Ausencia de una cultura de administración de riesgos.

➢ Faltas en la definición de los objetivos y metas de los procesos a cargo de esa unidad o departamento.

2.3. Sobre estos hechos particulares, el artículo 7 de la Ley General de Control Interno establece lo siguiente:

“Obligatoriedad de disponer de un sistema de control interno. Los entes y órganos sujetos a esta Ley dispondrán de sistemas de control interno, los cuales deberán ser aplicables, completos, razonables, integrados y congruentes con sus competencias y atribuciones institucionales. Además, deberán proporcionar seguridad en el cumplimiento de esas atribuciones y competencias; todo conforme al primer párrafo del artículo 3 de la presente Ley.”

2.4. El artículo 10 de la misma Ley indica que el sistema de control interno será

responsabilidad de jerarca y titular subordinado, los cuales deberán de establecer, mantener, perfeccionar y evaluar dicho sistema.

2.5. Asimismo, el artículo 14 de la mencionada ley establece lo siguiente:

“Valoración del riesgo. En relación con la valoración del riesgo, serán deberes del jerarca y los titulares subordinados, entre otros, los siguientes: a) Identificar y analizar los riesgos relevantes asociados al logro de los objetivos y las metas institucionales, definidos tanto en los planes









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anuales operativos como en los planes de mediano y de largo plazos. b) Analizar el efecto posible de los riesgos identificados, su importancia y la probabilidad de que ocurran, y decidir las acciones que se tomarán para administrarlos. c) Adoptar las medidas necesarias para el funcionamiento adecuado del sistema de valoración del riesgo y para ubicarse por lo menos en un nivel de riesgo organizacional aceptable. d) Establecer los mecanismos operativos que minimicen el riesgo en las acciones por ejecutar.”

2.6. Por su parte, el artículo 15 señala en cuanto a las actividades de control lo

siguiente:

“Actividades de control. Respecto de las actividades de control, serán deberes del jerarca y de los titulares subordinados, entre otros, los siguientes: (…) b) Documentar, mantener actualizados y divulgar internamente tanto las políticas como los procedimientos que definan claramente, entre otros asuntos, los siguientes: (…) ii. La protección y conservación de todos los activos institucionales. iii. El diseño y uso de documentos y registros que coadyuven en la anotación adecuada de las transacciones y los hechos significativos que se realicen en la institución. Los documentos y registros deberán ser administrados y mantenidos apropiadamente. iv. La conciliación periódica de registros, para verificar su exactitud y determinar y enmendar errores u omisiones que puedan haberse cometido. (…)”

2.7. En cuanto a las autoevaluaciones de control interno, el artículo 17 explica:

“Seguimiento del sistema de control interno. Entiéndase por seguimiento del sistema de control interno las actividades que se realizan para valorar la calidad del funcionamiento del sistema de control interno, a lo largo del tiempo; asimismo, para asegurar que los hallazgos de la auditoría y los resultados de otras revisiones se atiendan con prontitud. En cuanto al seguimiento del sistema de control interno, serán deberes del jerarca y los titulares subordinados, los siguientes:









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a) Que los funcionarios responsabilizados realicen continuamente las acciones de control y prevención en el curso de las operaciones normales integradas a tales acciones. b) Que la administración activa realice, por lo menos una vez al año, las autoevaluaciones que conduzcan al perfeccionamiento del sistema de control interno del cual es responsable. Asimismo, que pueda detectar cualquier desvío que aleje a la organización del cumplimiento de sus objetivos. (…)”

2.8. Adicionalmente, la Ley de Control Interno en su artículo 18 explica sobre la

aplicación del SEVRI en cada departamento:

“Sistema específico de valoración del riesgo institucional. Todo ente u órgano deberá contar con un sistema específico de valoración del riesgo institucional por áreas, sectores, actividades o tarea que, de conformidad con sus particularidades, permita identificar el nivel de riesgo institucional y adoptar los métodos de uso continuo y sistemático, a fin de analizar y administrar el nivel de dicho riesgo.”

2.9. Con relación a la obligación de contar con manuales de procedimientos, las

Normas de Control Interno para el sector público establece en el artículo 4.2 inciso e:

“Las actividades de control deben documentarse mediante su incorporación en los manuales de procedimientos, en las descripciones de puestos y procesos, o en documentos de naturaleza similar. Esa documentación debe estar disponible, en forma ordenada conforme a criterios previamente establecidos, para su uso, consulta y evaluación.”

2.10. Las debilidades detectadas se deben a una falta de establecimiento por parte

de la Administración del sistema de control interno ampliamente desarrollado en la Ley General de Control Interno y las Normas de Control Interno para el Sector Público.

2.11. Esto provoca un desmejoramiento del sistema de control interno institucional, así como un alto nivel de probabilidad de que se materialicen los riesgos relacionados con el uso del equipo y maquinaria pesado de la GD y por ende maximiza el impacto en la ejecución de proyectos afectando a la sociedad que se beneficia de estos últimos.









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Carencias detectadas en los expedientes de obras realizadas mediante convenio tripartito: JAPDEVA – INDER y Municipalidades.

2.12. En la fase de ejecución del presente estudio, esta Auditoría realizó una

revisión de los expedientes de proyectos relacionados con los Convenios Tripartitos entre JAPDEVA, el INDER y las Municipalidades de Guácimo y Siquirres.

2.13. Tal revisión arrojó carencias en cuanto a elementos básicos de buenas prácticas en gestión de proyectos, las cuales deben ser considerados durante las diferentes fases de los proyectos, mismas que se mencionan a continuación:

➢ Los expedientes no se encuentran foliados. ➢ No se observa un documento formal donde se asigne el responsable

del proyecto. ➢ Los proyectos no cuentan con un cronograma de obras previo a la

ejecución. ➢ No se elabora un documento en el que detalle claramente los trabajos

a realizar en cada proyecto, maquinaria y equipo pesado a utilizar y el presupuesto de obra.

➢ No existen controles para verificar el cumplimiento de lo pactado en el convenio.

➢ Solamente uno de los expedientes tiene información relacionada con la compra y uso de combustible.

➢ No se cuentan con informes sobre costos relacionados al mantenimiento de la maquinaria y equipo pesado en lo que tuvo que incurrir la institución durante la ejecución de los trabajos.

➢ No se observa un informe de evaluación posterior de los proyectos que ya han concluido en el que se verifique si se cumplieron con los objetivos trazados, ni se registran las lecciones aprendidas.

2.14. Situaciones similares fueron evidenciadas por la Contraloría General de la

República en su informe N°DFOE-IFR-IF-000005-2019, denominado Informe de auditoría de carácter especial sobre la transparencia en la actividad de desarrollo de la Vertiente Atlántica que ejecuta JAPDEVA y que a la fecha de revisión aún persisten en la gestión de los proyectos por parte de la Administración de Desarrollo.

2.15. Al respecto el artículo 4.5.2 de las Normas de Control Interno para el Sector Público establecen que:









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“El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben establecer, vigilar el cumplimiento y perfeccionar las actividades de control necesarias para garantizar razonablemente la correcta planificación y gestión de los proyectos que la institución emprenda, incluyendo los proyectos de obra pública relativos a construcciones nuevas o al mejoramiento, adición, rehabilitación o reconstrucción de las ya existentes. Las actividades de control que se adopten para tales efectos deben contemplar al menos los siguientes asuntos: a. La identificación de cada proyecto, con indicación de su nombre, sus objetivos y metas, recursos y las fechas de inicio y de terminación. b. La designación de un responsable del proyecto22 con competencias idóneas para que ejecute las labores de planear, organizar, dirigir, controlar y documentar el proyecto. c. La planificación, la supervisión y el control de avance del proyecto, considerando los costos financieros y los recursos utilizados, de lo cual debe informarse en los reportes periódicos correspondientes. Asimismo, la definición de las consecuencias de eventuales desviaciones, y la ejecución de las acciones pertinentes. d. El establecimiento de un sistema de información confiable, oportuno, relevante y competente para dar seguimiento al proyecto. e. La evaluación posterior, para analizar la efectividad del proyecto y retroalimentar esfuerzos futuros.”

2.16. Lo anterior se presenta debido a la ausencia de un manual de

procedimientos, así como la ausencia de un modelo de gestión de proyectos en la que se establezca cuál es la información que debe contener un expediente de obra.

2.17. La condición descrita provoca que los proyectos realizados con la Maquinaria y Equipo Pesado de la Administración de Desarrollo se ejecuten sin contar con instrumentos o herramientas para un adecuado control y seguimiento y que además se desconozca si los proyectos finalizados cumplieron con los objetivos trazados desde un inicio.

Ausencia de mecanismos para el control de los plazos establecidos en los convenios con las Municipalidades.

2.18. En la revisión de la documentación aportada por la encargada en la AD y que tiene relación con los convenios de préstamos de equipos y maquinaria pesada a las Municipalidades de Guácimo y Pococí, no se logra evidenciar la existencia de mecanismos de control sobre los plazos o tiempo transcurrido de los convenios de préstamo.









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2.19. A manera de ejemplo, el oficio AT-009-2020 del 28 de febrero del 2020, sobre

el convenio con la Municipalidad de Guácimo, en el mismo se indica que los equipos ofrecidos se trasladaron los días 18, 19 y 20 de setiembre del 2019 al Plantel de dicha Municipalidad. No obstante, algunos equipos pesados necesitaban reparaciones de previo a emitir la orden de inicio, pero no se evidencia, en la documentación aportada, las fechas específicas de inicio del préstamo, por lo que no es posible conocer con exactitud la fecha en que finaliza el convenio.

2.20. Por otro lado, en el caso de los equipos a préstamo en la Municipalidad de Pococí, estos fueron trasladados entre el 22 de julio al 09 de agosto del 2019 y de igual manera no existe en la documentación presentada un mecanismo de control que indique la fecha exacta en que los equipos fueron reparados e iniciaron operaciones en ese cantón, solamente se evidencia la devolución de la retroexcavadora placa 109-203 al plantel de la AD ya que por las malas condiciones en que se encontraba el activo no se pudo reparar.

2.21. Adicionalmente no queda claro en la cláusula sexta de ambos convenios sobre la posibilidad de aplicar suspensiones a la vigencia en el caso que los equipos y maquinaria pesada sufran desperfectos mecánicos y el tiempo transcurrido afecte la ejecución de los trabajos previstos.

2.22. En relación con lo anterior, la cláusula sexta de los convenios de cooperación entre la Junta de Administración Portuaria y Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica y las Municipalidades de Guácimo y Guápiles, establece lo siguiente con respecto a la vigencia:

El presente convenio tendrá un plazo de seis meses, contados a partir de que la maquinaria y vehículos hayan sido reparados y se encuentren en óptimas condiciones para operar -lo cual será verificado por la persona nombrada por JAPDEVA-, los cuales pueden ser prorrogables de forma automática por un periodo igual de seis meses, si ninguna de las partes manifiesta su deseo por escrito de darlo por finalizado, con por lo menos 15 días hábiles de antelación al vencimiento de su vigencia, para todo efecto legal el mismo empezará a regir el día hábil siguiente a la firma de las partes suscribientes.” (lo subrayado y negrita no es del original)

2.23. El artículo 15, inciso b, de la Ley General de Control Interno establece lo

siguiente con respecto a los deberes del jerarca y los titulares subordinados en la implementación de las actividades de control:









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“b) Documentar, mantener actualizados y divulgar internamente tanto las políticas como los procedimientos que definan claramente, entre otros asuntos, los siguientes: (…) iii. El diseño y uso de documentos y registros que coadyuven en la anotación adecuada de las transacciones y los hechos significativos que se realicen en la institución. Los documentos y registros deberán ser administrados y mantenidos apropiadamente.”

2.24. Asimismo, el artículo 4.1 de las Normas de Control Interno para el Sector

Público señala lo siguiente:

“El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben diseñar, adoptar, evaluar y perfeccionar, como parte del SCI, las actividades de control pertinentes, las que comprenden las políticas, los procedimientos y los mecanismos que contribuyen a asegurar razonablemente la operación y el fortalecimiento del SCI y el logro de los objetivos institucionales. (…)”

2.25. Lo anterior se presenta debido a la ausencia de mecanismos adecuados para

controlar la vigencia de los convenios de préstamo establecidos entre JAPDEVA y las Municipalidades y por vacíos en los mismos convenios respecto a la suspensión de los plazos debido a fallas de los equipos o maquinaria pesada durante la ejecución de los trabajos.

2.26. Al no contar con mecanismos de control del plazo de los convenios no es posible conocer con exactitud el tiempo real transcurrido sobre el préstamo de equipos y maquinaria pesada a las Municipalidades de Guácimo y Pococí, provocando que no exista claridad sobre la suspensión del plazo en caso de que los equipos fallen durante la ejecución de los trabajos, así como la falta de trasparencia por tratarse de recursos públicos.

Debilidades en la gestión del mantenimiento de los equipos y maquinaria pesada.

2.27. En la revisión de una muestra de expedientes de mantenimiento del equipo y maquinaria pesada de la AD, se pudo detectar que no se lleva el registro de los mantenimientos preventivos y correctivos realizados a estos equipos desde el mes de agosto del año 2019.









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2.28. El encargado del proceso de Maquinaria y Equipo Pesado indicó mediante correo electrónico del 26 de enero del 2021 “que debido a la salida de todos los funcionarios del Taller Mecánico de Desarrollo se recurrió al Taller Mecánico del Puerto Gastón Kogan para la atención de los equipos.”

2.29. Por su parte el actual encargado del Taller de Mantenimiento de Equipo expresó a esta Auditoría, por medio de correo electrónico del mismo 26 de enero del 2021, “que solamente han colaborado en la ejecución de mantenimientos correctivos, ya sea para que puedan operar nuevamente o para ir a Revisión Técnica Vehicular (RTV).” Además, señala el encargado que la información de los trabajos realizados no la manejan, a pesar de que si cuentan con los expedientes físicos que manejaba el Taller Mecánico de Desarrollo.

2.30. El artículo 14, inciso e, del Reglamento General de Transportes de JAPDEVA establece las siguientes obligaciones específicas del Taller Mecánico, tanto de la Administración Portuaria como la de Desarrollo:

“E) Taller Mecánico (Administración Portuaria y Administración de Desarrollo) 1. Mantener registros sobre cada vehículo 2. Controlar y atender todo lo siguiente:

a. Consumo de lubricantes y sus cambios. b. Fecha y costo de mantenimiento realizados c. Reparaciones realizadas durante el periodo (mes) d. Cambios y reparaciones de llantas por numeración de

serie, vida útil estimada de llantas y neumáticos, baterías, aceites, filtros y otros.

(…)”

2.31. El mismo Reglamento mencionado anteriormente indica lo siguiente en el artículo 30, inciso cuarto:

4. Equipo: Maquinaria pesada y de remolque

“a. Corresponde a la Unidad de Maquinaria y Equipo de la Administración Desarrollo por tener asignado Maquinaria, equipo especial y que se remolca, usarlos adecuadamente en los servicios para los que los adquirieron, así como, uso, administración, mantenimiento, control y custodia de los mismos.









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(…)”

2.32. Las Normas de Control Interno para el Sector Público, establece en el artículo 4.3, que:

“El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben establecer, evaluar y perfeccionar las actividades de control pertinentes a fin de asegurar razonablemente la protección, custodia, inventario, correcto uso y control de los activos pertenecientes a la institución, incluyendo los derechos de propiedad intelectual.”

2.33. Las mismas normas señalan lo siguiente en el artículo 4.3.1, inciso c, sobre

las regulaciones que deben considerarse con respecto al uso, conservación y custodia de los activos de la institución:

“c. El control, registro y custodia de la documentación asociada a la adquisición, la inscripción, el uso, el control y el mantenimiento de los activos.”

2.34. Lo indicado líneas arriba, se presenta debido a que la Unidad de

Mantenimiento de Equipos no ha asumido formalmente las funciones que dejó de realizar el Taller Mecánico de Desarrollo desde noviembre del 2019, fecha en la cual inició la aplicación de la Ley 9764 de Transformación de JAPDEVA y protección de sus personas ex trabajadoras.

2.35. Esto ocasiona un desconocimiento del tipo de mantenimiento realizado a los equipos y maquinaria pesada, la persona responsable de ejecutar el mantenimiento, materiales utilizados y costos relacionados. Además, no es posible conocer si se cumple con el plan de mantenimiento preventivo establecido para cada uno de los equipos y maquinaria pesada.

Debilidad de controles en el uso de combustible en la Maquinaria y Equipo Pesado

2.36. En la revisión a las boletas de control de entrega de combustible que utilizan los personeros de maquinaria y equipo pesado de la AD, se comprobó que en algunos casos no es posible determinar la cantidad de kilómetros recorridos debido a que como es el caso del camión cisterna placa 109-218, tiene el odómetro malo, y por ende no es posible calcular el rendimiento por consumo de combustible.









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2.37. En esa misma revisión se detectaron casos específicos y en diferentes días, en los que el funcionario encargado de llenar la boleta de control no anotó correctamente ya sea el kilometraje o las horas según el equipo, provocando que se dé una alteración en los rendimientos por consumo de combustible o no sea posible calcularlo.

2.38. Las tablas que se muestran a continuación detallan la información obtenida

de las boletas antes mencionadas, en las que se puede observar los rendimientos de combustible (litros/kilómetros o litros/horas según corresponda) de los equipos revisados:

Tabla 1. Rendimiento combustible Vagoneta Placa 109-188

Fecha Equipo Placa No. Litros Kilometraje Km

Recorridos l/km

21/11/2020 Vagoneta 109-188 168 327913,0 327 0,51376147

13/11/2020 Vagoneta 109-188 310 327586,0 465 0,66666667

10/11/2020 Vagoneta 109-188 247 327121,0 377,3 0,65465147

04/11/2020 Vagoneta 109-188 78 326743,7 112,7 0,69210293

24/10/2020 Vagoneta 109-188 245 326631,0 1124 0,21797153

10/12/2019 Vagoneta 109-188 177 325507,0 274,8 0,6441048

08/12/2019 Vagoneta 109-188 210 325232,2 92,2 2,27765727

07/12/2019 Vagoneta 109-188 150 325140,0 604,5 0,24813896

03/12/2019 Vagoneta 109-188 292 324535,5 512,7 0,56953384

23/11/2019 Vagoneta 109-188 310 324022,8 395 0,78481013

19/11/2019 Vagoneta 109-188 100 323627,8 292,8 0,34153005

18/11/2019 Vagoneta 109-188 92 323335,0 235,2 0,39115646

16/11/2019 Vagoneta 109-188 160 323099,8 309,3 0,51729712

14/11/2019 Vagoneta 109-188 205 322790,5 0

05/11/2019 Vagoneta 109-188 200 --- 0

20/07/2019 Vagoneta 109-188 327 322339,9 323,4 1,01113173

12/07/2019 Vagoneta 109-188 295 322016,5 260 1,13461538

08/07/2019 Vagoneta 109-188 319 321756,5 256,8 1,24221184

21/06/2019 Vagoneta 109-188 200 321499,7 106,9 1,87090739

20/06/2019 Vagoneta 109-188 190 321392,8 429,3 0,44258095

19/06/2019 Vagoneta 109-188 150 320963,5 0 0

17/06/2019 Vagoneta 109-188 200 320963,5 131,5 1,52091255 Fuente: Elaboración propia con base en sistema de control establecido por encargado de la Unidad de Maquinaria y Equipo Pesado









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Tabla 2. Rendimiento combustible Compactadora Placa 109-223

Fecha Equipo Placa No.

Litros Horímetro Horas

trabajadas L/hr

18/11/2020 Compactadora 109-223 90 9961,0 21 4,29

13/11/2020 Compactadora 109-223 119 9940,0 17 7,00

10/11/2020 Compactadora 109-223 41 9923,0 8,1 5,06

05/12/2019 Compactadora 109-223 55 9914,9 5 11,00

03/12/2019 Compactadora 109-223 117 9909,9 11,9 9,83

23/11/2019 Compactadora 109-223 51 9898,0 3,7 13,78

19/11/2019 Compactadora 109-223 28 9894,3 2,3 12,17

17/11/2019 Compactadora 109-223 65 9892,0 5,4 12,04

14/11/2019 Compactadora 109-223 93 9886,6 8,1 11,48

07/08/2019 Compactadora 109-223 120 9878,5 14 8,57

23/07/2019 Compactadora 109-223 83 9864,5 7,3 11,37

20/07/2019 Compactadora 109-223 102 9857,2 9,6 10,62

19/07/2019 Compactadora 109-223 50 9847,6 2,7 18,52

17/07/2019 Compactadora 109-223 46 9844,9 5,9 7,80

13/07/2019 Compactadora 109-223 131 9839,0 13,2 9,92

11/07/2019 Compactadora 109-223 119 9825,8 10,6 11,23

08/07/2019 Compactadora 109-223 120 9815,2 11,2 10,71

21/06/2019 Compactadora 109-223 130 9804,0 13,1 9,92

18/06/2019 Compactadora 109-223 116 9790,9 30,1 3,85

Fuente: Elaboración propia con base en sistema de control establecido por encargado de la Unidad de Maquinaria y Equipo Pesado

Tabla 3. Rendimiento combustible Niveladora Placa 109-227


Litros Horímetro Horas trabajadas L/hr

16/11/2020 Niveladora 109-227 240 10341,0 32 7,50

10/11/2020 Niveladora 109-227 136 10309,0 133,3 1,02

23/11/2019 Niveladora 109-227 172 10175,7 16 10,75

19/11/2019 Niveladora 109-227 100 10159,7 6,3 15,87

17/11/2019 Niveladora 109-227 166 10153,4 10,4 15,96

14/11/2019 Niveladora 109-227 343 10143,0 18 19,06

07/08/2019 Niveladora 109-227 100 10125,0 10,2 9,80

23/07/2019 Niveladora 109-227 190 10114,8 9,1 20,88









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Litros Horímetro Horas trabajadas L/hr

20/07/2019 Niveladora 109-227 195 10105,7 13 15,00

19/07/2019 Niveladora 109-227 187 10092,7 10,7 17,48

17/07/2019 Niveladora 109-227 163 10082,0 9,3 17,53

13/07/2019 Niveladora 109-227 177 10072,7 12,7 13,94

11/07/2019 Niveladora 109-227 153 10060,0 9,2 16,63

10/07/2019 Niveladora 109-227 217 10050,8 9,8 22,14

08/07/2019 Niveladora 109-227 320 10041,0 18,1 17,68

21/06/2019 Niveladora 109-227 275 10022,9 23,8 11,55

18/06/2019 Niveladora 109-227 200 9999,1 8 25,00

17/06/2019 Niveladora 109-227 201 9991,1 3,6 55,83


Tabla 4. Rendimiento combustible Vagoneta Placa 109-264


Litros Kilometraje Km

Recorridos l/km

16/11/2020 Vagoneta 109-264 345 70545 20 17,25

14/11/2020 Vagoneta 109-264 148 70525 173 0,86

12/11/2020 Vagoneta 109-264 62 70352 209 0,30

11/11/2020 Vagoneta 109-264 227 70143 304 0,75

09/11/2020 Vagoneta 109-264 194 69839 358 0,54

24/10/2020 Vagoneta 109-264 250 69481 762 0,33

12/12/2019 Vagoneta 109-264 140 68719 239 0,59

10/12/2019 Vagoneta 109-264 116 68480 227 0,51

08/12/2019 Vagoneta 109-264 123 68253 103 1,19

07/12/2019 Vagoneta 109-264 150 68150 395 0,38

03/12/2019 Vagoneta 109-264 297 67755 515 0,58

23/11/2019 Vagoneta 109-264 180 67240 265 0,68

20/11/2019 Vagoneta 109-264 100 66975 287 0,35

17/11/2019 Vagoneta 109-264 239 66688 457 0,52

14/11/2019 Vagoneta 109-264 198 66231 66231 0,00

05/11/2019 Vagoneta 109-264 200 0 -65708 0,00

24/07/2019 Vagoneta 109-264 100 65708 180 0,56

20/07/2019 Vagoneta 109-264 240 65528 114 2,11

19/07/2019 Vagoneta 109-264 34 65414 135 0,25

12/07/2019 Vagoneta 109-264 150 65279 157 0,96









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Litros Kilometraje Km

Recorridos l/km

09/07/2019 Vagoneta 109-264 185 65122 190 0,97

21/06/2019 Vagoneta 109-264 155 64932 107 1,45

20/06/2019 Vagoneta 109-264 200 64825 164 1,22

19/06/2019 Vagoneta 109-264 150 64661 141 1,06

17/06/2019 Vagoneta 109-264 200 64520 203 0,99


2.39. Al observar las tablas, se puede notar que los datos resaltados en amarillo corresponden a kilómetros u horas trabajadas que no fueron anotados por encargado de suministrar el combustible; a la vez, los datos resaltados en rojo son rendimientos que se salen del promedio que se maneja en cada equipo.

2.40. El artículo 15, inciso b, de la Ley General de Control Interno establece lo siguiente con respecto a los deberes del jerarca y los titulares subordinados en la implementación de las actividades de control:

“b) Documentar, mantener actualizados y divulgar internamente tanto las políticas como los procedimientos que definan claramente, entre otros asuntos, los siguientes: (…) iii. El diseño y uso de documentos y registros que coadyuven en la anotación adecuada de las transacciones y los hechos significativos que se realicen en la institución. Los documentos y registros deberán ser administrados y mantenidos apropiadamente.”

2.41. Por su parte, las Normas de Control Interno para el Sector Público señala en el artículo 1.2, inciso a, que:

“Proteger y conservar el patrimonio público contra pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal. El SCI debe brindar a la organización una seguridad razonable de que su patrimonio se dedica al destino para el cual le fue suministrado, y de que se establezcan, apliquen y fortalezcan acciones específicas para prevenir su sustracción, desvío, desperdicio o menoscabo.”









24

2.42. A pesar de contar con controles, de manera física y en hoja electrónica, no se realiza una revisión y análisis posterior de los consumos de cada equipo o maquinaria pesada con el fin de detectar situaciones como las encontradas por esta Auditoría.

2.43. Esta situación, aún y cuando pudiera resultar excepcional (por no haberse detectado su repetición durante el periodo examinado) resulta irregular, toda vez que evidencia una insuficiencia de control tanto sobre el consumo de combustible, como sobre el uso correcto del mismo, sin dejar de lado el desconocimiento exacto sobre el rendimiento de los equipos.

3. CONCLUSIONES

3.1. El proceso de Maquinaria y Equipo Pesado de la Unidad de Apoyo Comunal de la Administración de Desarrollo no cuenta con manuales de procedimientos que documenten adecuadamente los procesos relacionados al uso de estos equipos en la atención de convenios o proyectos de ayudas comunales. Asimismo, no define los procesos, métodos, herramientas y técnicas a aplicar en la administración de los proyectos que se desarrollan en esa Unidad de Trabajo.

3.2. El proceso de Maquinaria y Equipo Pesado de la Unidad de Apoyo Comunal

de la Administración de Desarrollo carece de la definición de objetivos y metas a obtener a partir de los procesos que tiene a cargo, así como de una cultura de administración de riesgos (SEVRI y Autoevaluación de Control Interno) relacionados con tales procesos, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 de la Ley General de Control Interno.

3.3. Los expedientes de los proyectos realizados con la maquinaria y equipo

pesado carecen de información y controles adecuados para llevar a cabo un monitoreo y seguimiento. Ausencia de un cronograma, la designación de una persona responsable, definición del alcance y objetivos del proyecto, y una evaluación posterior del proyecto no forman parte de los expedientes revisados.

3.4. No existe claridad en las fechas de inicio y final de los convenios de préstamo de maquinaria y equipo pesado con las Municipalidades de Guácimo y Pococí, mismos que se trasladaron entre los meses de julio y setiembre del 2019 a los planteles de dichos municipios. A la fecha de elaboración de este informe, más de 15 meses después de trasladados los equipos, no se cuenta con información que precise si los convenios se encuentran vigentes, o si se encuentran en prórroga.









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3.5. Los convenios de cooperación entre JAPDEVA y las Municipalidades de

Guácimo y Pococí para el préstamo de maquinaria presenta un vacío al no establecer el procedimiento de suspensión del plazo en caso de que los equipos presenten fallas mecánicas durante la operación.

3.6. La información de los mantenimientos preventivos y correctivos realizados a los equipos y maquinaria pesada a cargo de la Administración de Desarrollo se encuentra desactualizada desde agosto del 2019, lo que no permite conocer si se cumplió con el mantenimiento programado de cada activo, ni se sabe el gasto de mantenimiento que incurrió la institución.

3.7. Se presentan debilidades en los mecanismos de control implementados en la Unidad de Maquinaria y Equipo Pesado para el suministro y uso del combustible de los equipos a su cargo, de modo que se pueda llevar un adecuado control del rendimiento sobre el consumo del diésel en la ejecución de trabajos relacionados con la construcción y mantenimiento de caminos. Además, se comprobó que reportan el odómetro del camión cisterna placa 109-218 como malo, situación que no permite calcular el rendimiento por consumo de combustible.

4. RECOMENDACIONES

A la Gerencia General

4.1. Instruir al Taller Mecánico para que asuma formalmente las actividades de mantenimiento de la maquinaria y equipo pesado a cargo de la Administración de Desarrollo y que a la vez se documenten todos los mantenimientos ejecutados. (Conclusión 3.6)

A la Gerencia de Desarrollo

4.2. Instruir a la Unidad de Ayudas Comunales para que elabore un Manual de Procedimientos, donde se indique, las actividades, sus ejecutantes, los formularios, herramientas, plantillas, entre otros, que permitan orientar al funcionario en el desarrollo de sus actividades de una manera adecuada y confiable; con el propósito de brindarle una guía en la ejecución de los procesos, buscando con esto eficiencia, eficacia, calidad y sobre todo fortalecer el control y ordenamiento sobre los proyectos que ejecuta esa unidad. (Conclusión 3.1)









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4.3. Instruir a la Unidad de Ayudas Comunales para que, en conjunto con el Departamento de Planificación (encargado a nivel institucional del control interno), se elaboren las políticas, objetivos y metas, SEVRI y autoevaluación de control interno de dicha Unidad de acuerdo con lo indicado en la Ley General de Control Interno (Conclusión 3.2).

4.4. Girar instrucciones a la Unidad de Ayudas Comunales para que los expedientes de proyectos se encuentren debidamente foliados y que se asegure que dichos expedientes incluyan al menos, pero que no se limite a la siguiente información:

➢ Documento formal donde se asigne el responsable del proyecto.

➢ Cronograma de obras previo a la ejecución de los proyectos.

➢ Declaratoria del alcance del proyecto, en el que detalle claramente los

trabajos a realizar, la maquinaria y equipo pesado a utilizar y el

presupuesto de obra, entre otros.

➢ Controles para el monitoreo y seguimiento de los proyectos.

➢ Una vez concluido el proyecto, se elabore una evaluación final del

proyecto, en relación con el cumplimiento de los objetivos, el tiempo y

los costos, para que sean considerados en futuros proyectos a

realizar.

➢ Documentar las lecciones aprendidas.

(Conclusión 3.3)

4.5. Solicitar a la persona encargada de los convenios de cooperación para el

préstamo de la maquinaria y equipo pesado a las Municipalidades de Guácimo y Pococí se documente y se establezca el plazo que ha transcurrido realmente en ambos convenios. Asimismo, que se elaboren los mecanismos de control necesarios para la verificación de los plazos transcurridos en nuevos convenios con otras instituciones. (Conclusión 3.4).

4.6. Considerar para futuros convenios de cooperación de préstamo de la maquinaria y equipo pesado de la institución, se incluya una cláusula sobre la suspensión del plazo de la vigencia de los convenios en caso de que los equipos sufran desperfectos mecánicos (Conclusión 3.5).

4.7. Instruir a la Unidad de Ayudas Comunales para que se realicen mejoras en el sistema de control de rendimiento del combustible de todos los equipos y que el mismo sea evaluado periódicamente con el propósito de verificar su razonabilidad. (Conclusión 3.7).









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4.8. Instruir a cada operador para que proporcione la información correcta de los datos del kilometraje u horímetro (horómetro) en las boletas de control de entrega de combustible de los equipos bajo su responsabilidad. (Conclusión 3.7).

4.9. Instruir a la Unidad de Ayudas Comunales para que se realicen las gestiones necesarias con el propósito que se repare el odómetro del camión cisterna placa 109-218. (Conclusión 3.7)

4.10. Instruir a la Unidad de Ayudas Comunales para que se realicen revisiones periódicas a los horímetros y odómetros de la maquinaria y equipo pesado, con el fin de detectar fallos en esos dispositivos. (Conclusión 3.7)

Cordialmente,

Ing. Freddy Meza Alvarado Lic. Mainor Segura Bejarano

Auditor Designado Auditor General a.i.

Copia: Archivo



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