infrastruktura - jak budować partnerstwo publiczno-prywatne? autorzy
TRANSCRIPT
Infrastruktura - jak budować partnerstwo
publiczno-prywatne?
Autorzy:
Bartosz Dźwierzyński
Katarzyna Latoszek
Dominika Pietrzyk
Aleksandra Zakidalska
Warszawa, styczeń 2014
SPIS TREŚCI:
1. WSTĘP
2. IDEA PPP: KIEDY POWSTAŁA? JAK JĄ ZDEFINIOWAĆ? JAKIE NIESIE KORZYŚCI?
2.1. GENEZA I EWOLUCJA PPP NA ŚWIECIE I W POLSCE
2.2. NA CZYM POLEGA SPECYFIKA PPP? DEFINICJA
2.3. KORZYŚCI WSPÓŁPRACY W FORMULE PPP
3. PROJEKTY HYBRYDOWE
3.1. POJĘCIE PROJEKTU HYBRYDOWEGO
3.2. UWARUNKOWANIA PROJEKTÓW HYBRYDOWYCH
3.3 PROJEKTY HYBRYDOWE W UJĘCIU STATYSTYCZNYM
4. PODSTAWA PRAWNA I MODELE FINANSOWANIA PPP
4.1. PODSTAWA PRAWNA 4.2. MODELE FINANSOWANIA
5. RYZYKA
5.1. ZARZĄDZANIE RYZYKIEM 5.2. CZYNNIKI RYZYKA 5.3. ALOKACJA RYZYKA
6. CYKL ŻYCIA PROJEKTU – CASE STUDY
6.1. PODMIOTY BIORĄCE UDZIAŁ W PPP
6.2. ANALIZY WSTĘPNE
6.3. FINANSOWANIE PPP
6.4. WYBÓR PARTNERA PRYWATNEGO
6.5. UMOWA PPP
6.6. ZARZĄDZANIE PROJEKTEM PPP I ZAKOŃCZENIE UMOWY
7. PODSUMOWANIE
1. WSTĘP
O aktualności i doniosłości kwestii łączenia partnerstwa publiczno- prywatnego
z dofinansowaniem z funduszy UE, urzeczywistnianej w formie projektów hybrydowych, najlepiej
świadczy przytoczona poniżej wypowiedź Adama Woźniaka podczas mającej miejsce 23 listopada
2013 roku w gmachu warszawskiej Giełdy Papierów Wartościowych debaty w ramach
Akademii Mediów:
„Wydaje się, że teraz partnerstwo publiczno- prywatne ma jeszcze większe znaczenie dla nas niż
do tej pory. Dlaczego? No bo jeszcze w tym tygodniu Parlament Europejski zatwierdził unijny budżet!
Dostajemy 106 mld EUR. To są gigantyczne pieniądze, które możemy wykorzystać. Będą z tego
korzystały gminy. Będą z tego korzystały samorządy. Jednak, aby z tych pieniędzy coś wziąć trzeba
również włożyć- konieczny jest zatem własny wkład. Gminy tego wkładu w wielu wypadkach nie będą
miały, ponieważ są zadłużone i to bardzo mocno. Wiele samorządów jest zadłużonych ponad miarę
i praktycznie już nie może się więcej zadłużać. Żeby [realizować] te inwestycje z unijnymi
pieniędzmi, które chcą realizować będą musiały sięgnąć po partnera prywatnego, czyli po ten
system PPP, o którym będziemy w najbliższym czasie dużo mówić.”(Adam Woźniak, Rzeczpospolita)
Przytoczony fragment dobrze oddaje intuicje autorów niniejszego raportu, którzy przekonani
o potrzebach infrastrukturalnych Polski, właśnie w rozwoju projektów hybrydowych w latach
2014- 2020 upatrują szansy na wzrost ogólnej dynamiki inicjatyw PPP, a co za tym idzie poprawy
poziomu rozwoju gospodarczego kraju.
Główna teza raportu:
Projekty hybrydowe są szansą na rozwój gospodarki Polski z wykorzystaniem środków z funduszy
strukturalnych i Funduszu Spójności w perspektywie 2014- 2020.
2.Idea PPP: kiedy powstała? jak ją zdefiniować? jakie niesie korzyści?
Partnerstwo publiczno-prywatne to alternatywna wobec tradycyjnie dotychczas stosowanej formuła
realizacji usług publicznych. Zakłada ona w pierwszej kolejności zlecanie podmiotom gospodarczym
budowy wymaganej do tego celu infrastruktury (lub też świadczeniu niezbędnej do tego celu usługi),
a następnie finansowaniu ze środków publicznych, wykonania przedmiotu zlecenia. Od klasycznego
sposobu realizacji usług publicznych formułę PPP odróżnia odstąpienie od zasady, zgodnie z którą
finansowanie świadczenia usług publicznych odbywa się wyłącznie ze środków publicznych, i
przyjęcie zastąpienia ich kapitałem prywatnym.
Eksperci wiążą z ideą partnerstwa publiczno-prywatnego nadzieje na przezwyciężenie wyzwań
cywilizacyjnych, przed którymi stają obecnie wszystkie demokratyczne kraje o gospodarce rynkowej,
zarówno te zamożne, jak i te biedne. Znalezienie odpowiedzi na pytanie o sposób w jaki , zaspokoić
rosnące oczekiwania społeczne dotyczące ilości oraz standardu świadczenia usług publicznych, przy
równoczesnym silnym ograniczeniu wielkości funduszy publicznych stanowi, stanowi najtrudniejsze z
nich.
2.1. Geneza i ewolucja PPP na świecie i w Polsce
Mimo, że pojęcie partnerstwa publiczno-prywatnego uchodzi za względnie nowe, przykładów tej
formy współpracy doszukiwać się można już w XIX wieku1. Kapitał prywatny wykorzystywano wtedy
do finansowania obiektów użyteczności publicznej, np. budowy i remontów mostów w Londynie, czy
w Nowym Jorku w XIX w., służył on też budowie dróg, wodociągów, sieci kanalizacyjnych oraz linii
kolejowych. Były to przykłady koncesji, gdzie koncesjonariusze pobierali od użytkowników opłaty i
tym samym uzyskiwali zwrot kosztów budowy i eksploatacji2 po upływie czasu. Pojęcie partnerstwa
publiczno-prywatnego (z ang. Public Private-Partnership) pierwotnie wywodziło się z Stanów
Zjednoczonych i oznaczało początkowo wspólne finansowanie przez sektor publiczny oraz prywatny
przede wszystkim programów edukacyjnych, później zaś w latach 50. XX w. określało ono również
sposób finansowania instalacji komunalnych3. Termin ten odnosił się równolegle w Stanach
Zjednoczonych do wspólnych inicjatyw w zakresie renowacji miast, ale również wypełniania
świadczeń społecznych o charakterze non profit, czyli spoza sektora publicznego4. Współpraca
publiczno-prywatna, polegająca na finansowaniu publicznych inwestycji z prywatnych środków
rozpowszechniona była w XIX w., a po wojennych zawirowaniach pierwszej połowy XX w.,
1 Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie roli EBI w partnerstwie publiczno-
‑prywatnym (PPP) i wpływu PPP na wzrost, ECO /143 PPP, Bruksela 2005. Cyt. Za: B.Korbus, T. Skrokosz, M.
Wawrzyniak, Partnerstwo Publiczno-Prywatne. Poradnik, Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa 2010, s. 23:
Niektórzy twierdzą, że pomysł finansowania zadań publicznych przez kapitał prywatny ma swoje źródła
znacznie wcześniej, a mianowicie w starożytnym Rzymie. Autorzy podają przykład funkcjonującej na obszarze
cesarstwa rzymskiego 2000 lat temu poczty cesarza Augusta, jak również budowę portów, term i placów
targowych w formule, która według badaczy może być uznana za pierwotną formę partnerstwa publiczno-
prywatnego. 2 Tamże, s. 22-23. Inną formą współpracy pomiędzy podmiotem publicznym a inwestorem jest dzierżawa, która
nie obejmuje, w odróżnieniu od koncesji, fazy budowy. Dzierżawca zapewnia usługę, zarządzając obiektem
publicznym, z tego tytułu może pobierać opłaty od użytkowników, a jednocześnie zobligowany jest do
wnoszenia opłat z tytułu użytkowania mienia (dzierżawy). 3 E.R. Yescombe, Partnerstwo publiczno-prywatne, Wolters Kulwer, Kraków 2008, s. 19.
4 Tamże, s. 19.
charakteryzującej się nacjonalizacją wielu obszarów życia gospodarczego, powróciła dopiero w jego
drugiej połowie. Kryzysy naftowe znacznie osłabiły kondycję gospodarki światowej oraz budżety
poszczególnych państw wspomagające rozwój infrastruktury, czego wynikiem była potrzeba
poszukiwania nowych rozwiązań finansowania wydatków publicznych. Prywatyzacja usług
publicznych mająca miejsce w Wielkiej Brytanii za rządów Margaret Thatcher stanowiła przykład dla
reszty krajów. Ruch na rzecz nowego zarządzania publicznego (z ang. New Public Management) lat 80
stał się kontekstem, który umożliwił rozwój ppp. Idea reformy sektora publicznego miała być
wyrażona poprzez decentralizację władzy wykonawczej, jak również oddzielenie odpowiedzialności
za zakup publicznych usług od odpowiedzialności za ich świadczenie oraz ocenę usług w oparciu
o kryterium wydajności, kontraktacje świadczenia usług publicznych u prywatnych podmiotów
i prywatyzację usług publicznych. Z tymi przedsięwzięciami zbiegała się faza popularyzacji idei
prywatyzacji przedsiębiorstw, menedżeryzm w instytucjach publicznych, a także urynkowienie cen
usług publicznych5. NPM natomiast miało stanowić remedium na ograniczone dochody budżetowe.
Modele współpracy w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego wyraźnie ewoluowały w wieku XX.
Ich uprawomocnione początki wywodzą się z Wielkiej Brytanii i Francji. Jednym z kamieni milowych
w rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego pozostaje tzw. Ryrie Rules z 1981 r. w Wielkiej Brytanii.
Określały one warunki dopuszczalności finansowania prywatnego inwestycji realizowanych przez
sektor publiczny w przypadku, gdy byłoby ono bardziej efektywne z perspektywy ekonomicznej od
finansowania publicznego6.
W 1992 r. w Wielkiej Brytanii prywatni przedsiębiorcy uzyskali możliwość swobodnego inwestowania
w zakresie usług publicznych za sprawą rządowemu programowi Private Finance Initiative, opartego
na koncepcji project finance, co zwiększyć miało efektywność usług publicznych. Idea ta była
rozwijana na wyspach brytyjskich, zyskiwała na popularności ulegając przy tym kolejnym
modyfikacjom, co w 1997 roku dało nazwę Public Private Partnership obowiązującemu do tamtej
pory PFI. W 2000 r. w Wielkiej Brytanii inwestycje typu PFI/PPP osiągnęły rozmiar 18,5 mld funtów7.
We Francji, będącej wiodącym krajem w realizacji ppp ustawa z 1993 r. (o przeciwdziałaniu korupcji i
przejrzystości życia gospodarczego i procedur publicznych), a następnej kolejności z 2003 r.
(wprowadzenie możliwości zawierania długoterminowych umów partnerstwa obejmujących
projektowanie, budowę, eksploatację, obsługę finansową i prawną) uprawomocniły ich stosowanie.
To jednak w Irlandii w 2002 r. przyjęta została pierwsza na świecie, kompleksowa ustawa o
partnerstwie publiczno-prywatnym8.
Rysunek 1 prezentuje wzrost wartości projektów realizowanych w formule partnerstwa publiczno-
prywatnego na świecie w latach 1990- 2012. Wartość projektów realizowanych w roku 2011 w
formule ppp jest o blisko 250 mln USD wyższa niż w latach 90- tych XX wieku, co jest dowodem
na znaczny rozwój tej formy współpracy i rozprzestrzenienie się jej na cały świat. Z wykresu odczytać
można również kolejne etapy rozwoju idei ppp z podziałem na poszczególne regiony świata.
5 E.R. Yescombe, op.cit., s. 36.
6 Sobiech, K., op .cit., s. 65.
7 Tamże, s.68.
8 Tamże, s. 68-69.
Rysunek 1. Wartość projektów ppp na świecie w podziale na regiony w latach: 1990- 2012
(w mln USD)
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych zaczerpniętych z http://ppi.worldbank.org/, Private Participation in Infrastructure Database
2.2. Na czym polega specyfika PPP? Definicja.
Partnerstwo publiczno prywatne definiowane jest na wiele sposobów, ze względu na różne czynniki
wyróżniające ten typ kontraktów, jednakże zaznaczyć należy, że pewne elementy konstytutywne
we wszystkich definicjach pozostają niezmienne.
Zgodnie z definicją The National Council for Public–Partnership „partnerstwo publiczno-prywatne
to oparte na umowie porozumienie między jednostką publiczną i podmiotem prywatnym
o charakterze komercyjnym. Dzięki niemu umiejętności i zasoby każdego z sektorów
wykorzystywane są przy dostarczaniu usług odbiorcom i udostępnianiu obiektów użytkownikom”9.
Do realizacji przedsięwzięcia strony dzielą się nie tylko zasobami, ale także ryzykiem i korzyściami
płynącymi ze współpracy.
Podobne ujęcie pojęcia partnerstwa publiczno-prywatnego prezentuje definicja zaczerpnięta
z Ustawy o Partnerstwie Publiczno- Prywatnym z 19 grudnia 2008 roku. Na gruncie obowiązującej
obecnie w Polsce ustawy o PPP10 (art. 1 ust. 2) partnerstwo publiczno- prywatne jest definiowane
9 Za J. Zysnarski, Partnerstwo publiczno-prywatne. Teoria i praktyka, Oddk, Gdańsk 2003, s. 9.
10 Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z 19 grudnia 2008 r. (DzU z 2009 r. nr 19 poz. 100).
jako wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy dwie strony-
podmiot publiczny i partnera prywatnego.
Warto również podkreślić, że partnerstwo publiczno-prywatne oprócz podziału ryzyk zakłada również
uczciwe wynagrodzenie. Jak wskazuje Wadim Kurpias, :„Partnerstwo zakłada też wynagrodzenie (…)
często ten aspekt jest w ogóle pomijany na szczeblu lokalnym. To znaczy, że partnerstwo publiczno-
prywatne nie jest to działalność charytatywna.”
Do kluczowych elementów współpracy w formule PPP zaliczyć należy:
współpracę sektora publicznego z sektorem prywatnym
umowny charakter (jako stosunek cywilnoprawny)
działanie zmierzające do realizacji wspólnego celu np. budowy infrastruktury, dostarczania usług,
które w modelu tradycyjnym byłyby realizowane przez stronę publiczną
optymalne rozłożenie obciążenia ryzykami (optymalny podział ryzyk)
optymalny podział zadań
perspektywa obustronnej korzyści
Cechą wymienianą jako charakterystyczna dla projektów PPP jest również długoterminowość
kontraktów. Za powierzeniem realizacji projektu partnerowi prywatnemu na dłuższy czas
przemawiać będą zarówno złożony i wymagający wysokich nakładów finansowych charakter
przedsięwzięcia, jak i chęć zagwarantowania wysokiej jakości usługi publicznej. W konsekwencji
horyzont czasowy umów typu PPP obejmuje zwykle 15- 30 lat.11
2.3. Korzyści współpracy w formule PPP
Wieloletnie doświadczenia funkcjonowania współpracy w formule partnerstwa publiczno-
prywatnego w wielu państwach wskazują na najczęściej występujące korzyści dla podmiotów
publicznych. Na pozytywne przejawy angażowania się sektora publicznego w przedsięwzięcia
partnerskie z sektorem prywatnym zwróciła uwagę Komisja Europejska w swoich Wytycznych
dotyczących PPP.
Współpraca w formule PPP niesie ze sobą następujące korzyści:
Przyspieszenie procesów inwestycyjnych
Wdrożenie projektów o większej innowacyjności
Wyższa efektywność w zarządzaniu środkami publicznymi
Możliwość realizacji projektów przy ograniczonej dostępności kapitału publicznego
Lepsza alokacja ryzyka
Wyższa jakość usług publicznych
11
B.Korbus, T. Skrokosz, M. Wawrzyniak, Partnerstwo Publiczno-Prywatne. Poradnik, Urząd Zamówień Publicznych,
Warszawa 2010, s. 23
Generowanie dodatkowych przychodów
Zwiększenie użyteczności świadczeń publicznych
Uwzględnienie mechanizmu konkurencji w procesie świadczenia usług publicznych
3. PROJEKTY HYBRYDOWE
3.1. Pojęcie projektu hybrydowego
Zgodnie z przyjętą w niniejszym opracowaniu perspektywą badawczą kluczowym obszarem
zainteresowania są projekty hybrydowe. Pojęcie projektu hybrydowego używane jest w celu określa
projektu realizowanego w formule partnerstwa publiczno- prywatnego, w który zaangażowane
zostały środki unijne. W takim modelu środki pochodzące z funduszy strukturalnych oraz Funduszu
Spójności są wykorzystywane jako uzupełnienie finansowania
prywatnego.
Projekty hybrydowe, z racji łączenia formuły PPP z funduszami UE
podlegają zarówno regułom ppp jak i przepisom regulującym
wykorzystywanie Funduszy Europejskich. Z uwagi na specyficzny
charakter tego typu projektów, są one obciążone dodatkowymi
ryzykami, wśród których wymienić można ryzyko poziomu
dofinansowania, ryzyko zwrotu funduszy unijnych bądź też ryzyko
trwałości projektu i ryzyko znaczących zmian w projekcie, które
wymagają akceptacji ze strony Komisji Europejskiej. W konsekwencji
przygotowanie planu finansowania projektu w ramach ppp, które
zakłada wsparcie ze środków UE jest zadaniem o wyższym stopniu
złożoności, wymagającym większego nakładu pracy oraz obarczonym większą liczbą koniecznych do
spełnienia wymagań mających podstawę w regulacjach na poziomie krajowym i europejskim.
Przedstawiony poniżej Rysunek 2 obrazuje ogólne schemat relacji pomiędzy stronami
zaangażowanymi w projekt hybrydowy.
Projekty hybrydowe: przedsięwzięcia realizowane w formule ppp, w których wykorzystywane są środki unijne. Środki funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności stanowią uzupełnienie finansowania prywatnego
Projekty hybrydowe: przedsięwzięcia realizowane w formule ppp, w których wykorzystywane są środki unijne. Środki funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności stanowią uzupełnienie finansowania prywatnego
Rysunek 2. Porozumienia umowne między podmiotami zaangażowanymi we wdrożenie
projektu hybrydowego
Źródło:Opracowanie własne na podstawie, Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania (2014-2020). Komentarz do przepisów Rozporządzenia Ogólnego na lata 2014-2020 w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego, Warszawa, listopad 2013 r., s. 16
3.2. Uwarunkowania projektów hybrydowych
Wśród najważniejszych uwarunkowań projektów hybrydowych wymienić należy:
konieczność spełnienia przez projekt hybrydowy kryteriów finansowania unijnego (przede
wszystkim kryterium zgodności z wymogami danej osi priorytetowej w ramach programu
operacyjnego)
wymóg bycia atrakcyjnym dla inwestora prywatnego
konieczność przedstawienia właściwie rozpisanego harmonogramu czasowego, umożliwiającego
wdrożenie w ramach okresu jednej perspektywy finansowej
wymóg podjęcia decyzji o realizacji projektu w formule ppp z wykorzystaniem dofinansowania z
funduszy europejskich już na wczesnym etapie realizowania inwestycji
konieczność przeprowadzenia analizy finansowej, analizy kosztów i korzyści jak również ilościowej analizy ryzyka w celu wykazania, że rozwiązanie używające funduszy unijnych jest najlepszym rozwiązaniem dla projektu.
3.3. Projekty hybrydowe w ujęciu statystycznym
Działania polegające na łączeniu środków polityki spójności z formułą partnerstwa publiczno-
prywatnego, których efektem jest realizowanie projektów hybrydowych, są prowadzone w systemie
wdrażania funduszy europejskich w Polsce od początku okresu programowania 2007-2013. Jednakże
(co zostanie szerzej opisane w kolejnej części) rozporządzenie ogólne w zakresie wdrażania polityki
spójności na lata 2007-201311 zawierało zaledwie kilka bardzo ogólnych odniesień do współpracy
w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego przy użyciu finansowania ze środków unijnych, co było
jedną z przyczyn stosunkowo niewielkiej liczby zrealizowanych w latach 2007-2013 projektów
hybrydowych.
Realizowana w latach 2007-2013 perspektywa finansowa obejmowała 12 programów operacyjnych,
w ramach których w Polsce zidentyfikowano 20 projektów hybrydowych. Ich łączna wartość wyniosła
4 070 mln zł.
Jak widać na Rysunku 3, zrealizowano lub rozpoczęto realizację 17 projektów hybrydowych12, wśród
których 9 to projekty z podpisaną umową o dofinansowanie (UoD) oraz umową partnerstwa
publiczno-prywatnego (PPP), natomiast 8 projektów podpisało umowę o dofinansowanie (UoD)
i prowadzi zaawansowane negocjacje z partnerami prywatnymi.
Pozostałe 3 projekty, w konsekwencji braku decyzji o przyznanie dofinansowania pozostaja na razie
w fazie koncepcyjnej lub w trakcie pozyskiwania środków z funduszy UE.
Rysunek 3. Projekty hybrydowe zidentyfikowane w Polsce w latach 2007- 2013
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z Platformy PPP, stan na styczeń 2014.
12
Stan na styczeń 2014, na podstawie danych z Platformy PPP.
Największym projektem hybrydowym wyróżniającym się jednocześnie największym kosztem
całkowitym jest inwestycja System Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania. Pozostałe projekty
są realizowane głównie w sektorze turystyki i sieci szerokopasmowych. Doświadczenia
z przygotowania powyższych projektów pokazały, że w celu skutecznej realizacji tego typu
inwestycji niezbędne jest uwzględnienie specyfiki formuły PPP poprzez przedstawicieli wszystkich
szczebli administracji, jak i głębokie zrozumienie jej istoty przez partnerów prywatnych.
4. PODSTAWA PRAWNA I MODELE FINANSOWANIA PPP
4.1. PODSTAWA PRAWNA
Podstawę prawną dla realizacji projektów partnerstwa publiczno-prywatnego tworzy Ustawa z dnia
19 grudnia 2008 roku o partnerstwie publiczno-prywatnym (dalej: PartPublPrywU). Regulacjami
posiłkowymi w tym zakresie są Ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi
(dalej: KoncRobBudU) oraz Ustawa Prawo zamówień publicznych (dalej: PrZamPubl).
Pewien drogowskaz dla realizacji omawianych przedsięwzięć stanowią także wydane w 2003 r. przez
Komisję Europejską „Wytyczne”, które mają jednak charakter soft law. Bardzo ważnym źródłem
prawa w zakresie interesujących nas projektów hybrydowych jest Rozporządzenie ogólne w zakresie
wdrażania polityki spójności na lata 2014-202013.
Partnerstwo publiczno-prywatne może być realizowane także w oparciu o inne regulacje prawne.
Jednak, jak wskazuje Wadim Kurpias14: „Nie są one jednak specjalnie dedykowane do inwestycji
realizowanych w formule ppp. Z regulacji ustawowych przewidzianych dla realizacji projektów ppp
w przypadku ustawy o ppp otrzymujemy generalne wytyczne i wskazówki, które kwestie powinny
zostać uregulowane w treści umowy o ppp, a w przypadku ustawy o koncesji na roboty budowlane
lub usługi informacje o sposobie i procedurze wyboru partnera prywatnego od początku do końca
odpowiedniego postępowania w tym względzie”.
Wyjaśnienia wymaga wzajemny stosunek Ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz Ustawy
o koncesji na roboty budowlane lub usługi i Ustawy Prawo zamówień publicznych. PartPublPrywU
tworzy luźne ramy prawne dla realizacji projektów PPP. Zawiera przy tym szereg przepisów
o charakterze materialnym i daje podstawę prawną do angażowania majątku publicznego
w przedsięwzięcia realizowane wspólnie z podmiotami prywatnymi. Regulacje zawarte
w KoncRobBudU oraz PrZamPubl mają natomiast charakter proceduralny, a ich przedmiotem jest
tryb wyboru koncesjonariusza i wykonawcy zamówienia publicznego15.
Art. 1 ust. 2 PartPublPrywU dostarcza legalnej definicji partnerstwa publiczno-prywatnego. PPP
należy rozumieć jako wspólną realizację przedsięwzięcia opartą na podziale zadań i ryzyk pomiędzy
podmiotem publicznym i partnerem prywatnym. Jak wyjaśnimy później, jest to rozumienie węższe,
niż to wynikające z Rozporządzenia ogólnego w zakresie wdrażania polityki spójności na lata 2014-
2020. Z punktu widzenia przytoczonej definicji, zasadniczy nacisk położony został na wspólne
działanie podmiotu publicznego i partnera prywatnego oraz ich współpracę w zakresie realizowanego
przedsięwzięcia.
PartPublPrywU wskazuje na trzy procedury wyboru partnera prywatnego. Wyboru dokonuje się:
zgodnie z przepisami KoncRobBudU,
zgodnie z przepisami ustawy PrZamPubl,
13 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu
Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na
rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych
ram strategicznych oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, 14 CMS Cameron McKenna, 15 Skoczyński T., Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Praktyczny komentarz, ISBN: 978-83-264-1425-1,
Warszawa 2011, s. 20,
oraz, w przypadkach nieuregulowanych dwoma powyższymi ustawami, według procedury
określonej przez podmiot publiczny, z uwzględnieniem PartPublPrywU16.
Do wskazania właściwej procedury dochodzi w oparciu o formę wynagrodzenia, jaka została
przewidziana dla partnera prywatnego.
PartPublPrywU reguluje zagadnienie wyboru oferty partnera prywatnego. Za najkorzystniejszą uważa
się ofertę, która przedstawia najkorzystniejszy bilans wynagrodzenia i innych kryteriów odnoszących
się do przedsięwzięcia. Z przepisu tego wynika, że wysokość wynagrodzenia potencjalnego partnera
prywatnego, proponowana przez niego w ofercie, nie może być jedynym kryterium oceny tej oferty.
Jest to rozwiązanie odmienne od przyjętego na gruncie ustawy PrZamPubl, gdzie podstawowym
kryterium oceny oferty jest cena. Odmienność ta wynika z konieczności uwzględnienia specyfiki
partnerstwa publiczno-prywatnego oraz nieadekwatności samego pojęcia ceny do stosowanego przy
projektach PPP pojęcia wynagrodzenia17.
Po wyborze najkorzystniejszej oferty dochodzi do zawarcia umowy między podmiotem publicznym a
partnerem prywatnym. Co ważne, umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym mają charakter
cywilnoprawny. Ramowy charakter PartPublPrywU przesądza o ogólnym uregulowaniu kwestii
umowy. Przepisy ustawy nie zawierają szczegółowych wytycznych odnośnie do treści kontraktu, ani
okresu jego trwania. Podmiot publiczny zobowiązuje się w umowie do pokrycia części kosztów
przedsięwzięcia, w szczególności do wniesienia wkładu własnego. Przez wkład własny, na gruncie
przepisów PartPublPrywU rozumie się świadczenie podmiotu publicznego lub partnera prywatnego
polegające w szczególności na:
poniesieniu części wydatków na realizację przedsięwzięcia, w tym sfinansowaniu dopłat do
usług świadczonych przez partnera prywatnego w ramach przedsięwzięcia,
wniesieniu składnika majątkowego.
Formy wniesienia wkładu własnego reguluje prawo cywilne. Co istotne, po wygaśnięciu umowy,
składniki majątkowe wykorzystywane przy realizacji przedsięwzięcia, przekazywane są podmiotowi
publicznemu, chyba że strony partnerstwa postanowiły inaczej w umowie. Oznacza to, że składnik
majątkowy, który był własnością partnera prywatnego i stanowił jego wkład w przedsięwzięcie,
przechodzi, po wygaśnięciu umowy, na własność Skarbu Państwa. Partner prywatny zachowuje
jednak prawo do zwrotu równowartości tego składnika. Przez „część kosztów” może być rozumiana
nawet ich większość, jednak niedopuszczalna jest sytuacja, w której podmiot publiczny pokrywa
całość nakładów inwestycyjnych. Oznaczałoby to utratę przez projekt jego publiczno-prywatnego
charakteru. W celu realizacji umowy strony mogą założyć spółkę kapitałową, spółkę komandytową
lub komandytowo-akcyjną.
Ustawa nie narzuca także formy wynagrodzenia dla partnera prywatnego. Wskazuje ona jedynie, że
wynagrodzenie partnera prywatnego zależy przede wszystkim od rzeczywistego wykorzystania lub
faktycznej dostępności przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego. Tym samym główny nacisk
zostaje położony za efekt przedsięwzięcia oraz finalne korzyści wynikające z realizacji projektu18.
PartPublPrywU znajduje zastosowanie także do projektów hybrydowych. Nie sposób jednak
przystępować do ich realizacji bez znajomości wspominanego już Rozporządzenia unijnego na lata
2014-2020, które zawiera odrębny rozdział poświęcony realizacji projektów z zakresu PPP. W
zawartej w rozporządzeniu definicji partnerstwa publiczno-prywatnego mieszczą się formy PPP
16 Skoczyński T., op.cit, s. 65, 17 Skoczyński T., op.cit, s. 145, 18 Skoczyński T., op.cit, s. 156,
wykraczające poza obręb PartPublPrywU. Zgodnie z rozporządzeniem projekty hybrydowe mogą być
realizowane także w oparciu o PrZamPubl oraz KoncRobBudU19. Co więcej, rozporządzenie wychodzi
naprzeciw specyfice projektów PPP, uwzględniając długotrwałość procesu ich przygotowania
i dopuszczaja możliwość zawarcia umowy dofinansowania projektu w okresie przed wyborem
partnera prywatnego. Dotacja, należna partnerowi prywatnemu z tytułu poniesionych nakładów
inwestycyjnych, jest przekazywana przez instytucję dofinansowującą na rachunek powierniczy.
Za jego założenie i prowadzenie odpowiedzialny jest podmiot publiczny.
2.2. MODELE FINANSOWANIA
Zagadnienie finansowania partnerstwa publiczno-prywatnego jest wpisane w dyskusję toczącą się
nad czynnikami sukcesu projektów realizowanych w tej formie, a sam rozkład kosztów jest
podstawowym warunkiem istnienia PPP.
Klasycznym modelem finansowania PPP jest model DBFO (design–build–finance–operate). Opiera
się on na transferze na partnera prywatnego większości ryzyk związanych z zaprojektowaniem,
wybudowaniem, finansowaniem i eksploatacją inwestycji. Do partnera prywatnego trafia także,
w okresie trwania umowy, większość zysków z inwestycji. Przesądza to o dość kosztownym dla
budżetu państwa charakterze inwestycji DBFO. Nie zmienia to jednak faktu, że PPP w tym
modelu cieszy się dużą sprawnością realizacji i skutecznością.
Innym wykorzystywanym modelem finansowania inwestycji jest PPP w trybie koncesji. Należy
przy tym podkreślić cywilnoprawny charakter koncesji, która mylona jest często
z koncesjami publicznoprawnymi wydawanymi w oparciu o przepisy Ustawy o swobodzie
działalności gospodarczej. PPP w trybie koncesji zakłada transfer zasadniczej części ryzyk
ekonomicznych, w tym ryzyka odzyskania nakładów inwestycyjnych, na partnera prywatnego.
Ponosi on także większość kosztów związanych z nakładami inwestycyjnymi i kosztów związanych
z utrzymaniem i zarządzeniem przedmiotem koncesji. Wynagrodzenie koncesjonariusza pochodzi
przede wszystkim z opłat pieniężnych pobieranych za świadczone usługi.
W zakresie interesujących nas projektów hybrydowych część kosztów inwestycji pokrywana jest z
europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFSI). Analiza projektów PPP dokonywana
jest przede wszystkim pod kątem ich zgodności z zasadami zamówień publicznych i pomocy
publicznej. Umowa o dofinansowaniu projektu ze środków unijnych może być zawarta jeszcze
przed wyborem partnera prywatnego. Wiąże się to z ryzykiem zainwestowania pieniędzy
unijnych w projekt, który nie wejdzie w fazę realizacji. Z drugiej strony wcześniejsze przyznanie
dofinansowania zwiększa zainteresowanie projektem ze strony sektora prywatnego i pozytywnie
wpływa na ocenę ryzyka kredytowego przez banki, które finansują wkład własny partnera
prywatnego20.
19 Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania (2014-2020). Komentarz do przepisów Rozporządzenia
Ogólnego na lata 2014-2020 w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego, Warszawa, listopad 2013 r., s. 8, 20 Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania (2014-2020). Komentarz do przepisów Rozporządzenia
Ogólnego na lata 2014-2020 w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego, op.cit, s. 10,
5. RYZYKA
5.1. ZARZĄDZANIE RYZYKIEM
Zarządzanie ryzykiem jest istotnym elementem realizacji przedsięwzięcia i może decydować o jego
wyniku końcowym. Rysunek 1 przedstawia poszczególne stadia w procesie zarządzania ryzykiem.
Pierwszym etapem jest identyfikacja ryzyka, czyli rozpoznanie konkretnych czynników istotnych
z punktu widzenia projektu. Następująca analiza ryzyka ma na celu określenie prawdopodobieństwa
wystąpienia nakreślonych czynników, które stanowią ryzyko dla realizacji projektu, oraz ich
szczegółowych konsekwencji. Alokacja ryzyka to kluczowy element z pespektywy odpowiedzialności
stron oraz uzyskiwania finansowania (np. poprzez kredyty bankowe). Polega on na przypisaniu
stronom umowy odpowiedzialności za ponoszenie konsekwencji danych czynników ryzyka lub podział
ryzyka na podstawie określonego wcześniej schematu czy mechanizmu. Następnym krokiem
w procesie zarządzania ryzykiem jest minimalizowanie ryzyka poprzez działania, które mogą
zmniejszyć wystąpienie danego czynnika ryzyka lub ograniczenie jego konsekwencji dla strony, która
to ryzyko ponosi. Bardzo ważnym elementem końcowym jest również monitorowanie oraz przegląd
czynników ryzyka, identyfikowanie nowych czynników podczas realizacji projektu, a zwłaszcza
w przypadku możliwych zmian warunków umowy.
Rysunek 1. Macierz dystrybucji ryzyka
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Matrix of Risks Distribution” PPP in Infrastructure Resource Center
for Contracts, Laws and Regulations
Identyfikacja ryzyka
Monitorowanie
i przegląd ryzyka
Analiza ryzyka
Alokacja ryzyka
Minimalizo-wanie ryzyka
5.2. CZYNNIKI RYZYKA
Wśród potencjalnych rodzajów ryzyka wymienia się
(wg klasyfikacji EUROSTATu): ryzyko budowlane,
dostępności i popytowe (razem opisywane jako ryzyko
rynkowe). Ryzyko budowlane (construction risk) odnosi się
do procesu budowy oraz ukończenia realizacji środków
trwałych, które są przedmiotem danej umowy PPP. W tym
zakresie można rozróżnić na przykład ryzyko projektowe
(terminowe uzyskanie pozwoleń i certyfikatów, zmiana
standardów podczas realizacji projektu), ryzyko lokalizacji
(terminowe uzyskanie pozwoleń na budowę w danej
lokalizacji, bezpieczeństwo), ryzyko konstrukcyjne (testy
jakości, ubezpieczenie i odszkodowania, kwestie
środowiskowe), czynniki zewnętrzne (pogoda, katastrofy
naturalne, czynniki polityczne). Ryzyko popytowe (demand
risk) jest związane ze zmiennością popytu na usługi (może
nastąpić wzrost lub spadek popytu względem poziomu
założonego przy podpisywaniu umowy PPP) poprzez
zawirowania w cyklu gospodarczym, nowe trendy lub
tendencje, wzrost konkurencji czy nowe technologie.
Ryzyko dostępności (availability risk) określa niską
wydajność, która powoduje niedostępność usług
(częściową lub całkowitą) lub ich zaniżoną jakość.
Oprócz trzech głównych kategorii, wyróżnić też można ryzyko finansowania oraz ryzyko wartości
rezydualnej. Ryzyko finansowania odnosi się do prawdopodobieństwa niezaspokojenia potrzeb
inwestycyjnych projektu (zdobycie kredytu w mniejszej kwocie, problemy ze spłata odsetek itp.).
Ryzyko wartości rezydualnej to różnica między wartością zainwestowanych środków a końcową
wartością inwestycji czy środków trwałych, które nią finansowano.
3.3. ALOKACJA RYZYKA
W alokacji ryzyka istotne jest ustalenie kompetencji partnerów publicznego oraz prywatnego, gdyż
oba te aspekty są w większości przypadków skorelowane tzn. dane ryzyko ponosi ten partner, który
potrafi lepiej tym ryzykiem zarządzać. Przykładowo, po stronie publicznej najczęściej znajdują się
ryzyka administracyjne i ryzyka polityczne (zawierające ryzyka zmiany prawa, ryzyka środowiskowe).
Po stronie prywatnej ryzyka o charakterze komercyjnym (finansowanie inwestycji, budowy
i eksploatacji, dostępności, zmiany cen).
Analiza alokacji powyżej opisanych kategorii ryzyka (tzn. ryzyka budowlanego oraz ryzyka
popytowego i dostępności) jest kluczowa w bilansie ryzyka i korzyści dotyczących danego projektu
PPP. Bilans ten wykorzystywany choćby przez urzędy statystyczne przy wykazywaniu wyników
uzyskanych przez krajowe PPP, w ocenie modelu PPP z punktu widzenia długu publicznego i deficytu
budżetowego.
Zdaniem eksperta… o ryzyku
rynkowym w praktyce:
„Jeżeli popatrzymy dzisiaj na projekty PPP w
krajach rozwiniętych, na przykład wybrane
projekty autostradowe w Australii, Hiszpanii
czy Stanach Zjednoczonych, to widać, że te
projekty borykają się z problemem ryzyka
rynkowego. To znaczy, ktoś udzielając
finansowania na 15-20 lat założył sobie
jakieś prognozy przychodów i kosztów. Te
prognozy dzisiaj z różnych względów się nie
sprawdzają. Są niższe, bo na przykład jest
kryzys. Są niższe, bo na przykład została
wybudowana druga droga, która jest
równoległa do autostrady i ma taki sam
(albo bardzo podobny) standard, natomiast
jest darmowa. W związku z tym ryzyko
rynkowe, w tym przypadku ryzyko ruchu,
jest bardzo istotne w projektach PPP.
Konkludując: dzisiaj banki mają ograniczoną
wolę aby akceptować w pełni ryzyka
rynkowe projektów PPP.”Artur Bujak (Bank
Pekao)
Jeśli ryzyko związane z budową ponosi podmiot publiczny, wyniki uzyskiwane przez PPP są zawsze
uwzględniane w bilansie tego podmiotu – niezależnie od alokacji ryzyka rynkowego. Jeśli natomiast
ryzyko związane z budową ponosi partner prywatny, wyniki uzyskiwane przez PPP nie
są uwzględnianie w jego bilansie, o ile nie ponosi on ryzyka rynkowego (popytu i dostępności).
Nieprawidłowa alokacja ryzyka wpływa na zwiększenie całkowitych kosztów projektu. W alokacji
ryzyka należy równoważyć zakres odpowiedzialności zgodnie z kompetencjami i doświadczeniem
partnerów. Przeniesienie znacznych ryzyk na partnera prywatnego może mieć negatywny wpływ na
efektywność projektu poprzez zwiększenie jego kosztów oraz prawdopodobieństwa jego
niepowodzenia.
Alokacja ryzyka pomiędzy partnera publicznego i prywatnego jest kluczowym czynnikiem w podziale
PPP na modele. W zależności od stopnia przeniesienia ryzyka do sektora prywatnego możemy
wyróżnić modele z przeniesieniem o ograniczonym ryzyku (np. ryzyko utrzymaniowe) oraz
z przeniesieniem o wysokim ryzyku (np. ryzyko finansowania).
Alokacja ryzyka powinna być przedmiotem negocjacji z uczestnikami postępowania PPP. Zaproszenie
do postępowania powinno być wynikiem tych negocjacji, natomiast ryzyka, które nie zostały
zaakceptowane przez wszystkich uczestników zostać przedmiotem kryteriów oceny ofert.
Ich przyjęcie zazwyczaj nagradza się dodatkowymi punktami.
6.CYKL ŻYCIA PROJEKTU – CASE STUDY
Cechą przedsięwzięć realizowanych w formule PPP jest ich względnie długotrwałe wdrażanie.
Obejmuje ono w pierwszej kolejności konieczność przygotowania szeregu analiz przedrealizacyjnych,
których celem jest wykazanie, że formuła PPP jest w danym przypadku korzystniejsza niż tradycyjny
model inwestycji. W dalszej fazie następuje relatywnie długi proces wyboru partnera prywatnego,
zwykle w formie dialogu (negocjacji), w celu określenia optymalnych dla strony publicznej aspektów
projektu, a następnie składania, oceny i wyboru najlepszej oferty. Ostateczne parametry realizacji
projektu PPP będą znane po zawarciu umowy między partnerami, co (w przypadku bardziej
skomplikowanych inwestycji) może nastąpić nawet w okresie 2 – 3 lat od zainicjowania projektu.21
Cykl życia projektu PPP przedyskutujemy na przykładzie Systemu Gospodarki Odpadami dla Miasta
Poznania, największego projektu hybrydowego w Polsce w roku 2013, o wartości 758 mln PLN. Celem
projektu jest uporządkowanie i organizacja gospodarki odpadami komunalnymi Poznania i 9 gmin,
w tym: zwiększenie udziału odpadów komunalnych poddawanych odzyskowi i unieszkodliwieniu,
zwiększenie ilości odpadów zbieranych selektywnie, poprawa stanu środowiska i krajobrazu,
zwiększenie ilości energii cieplnej wytworzonej w procesie przetwarzania odpadów, zmniejszenie
zużycia paliw kopalnych poprzez wytwarzanie energii w procesie przetwarzania odpadów,
zwiększenie odzysku surowców wtórnych, zwiększenie świadomości społeczeństwa w zakresie
gospodarki odpadami, wzrost liczby nowych miejsc pracy, oraz zmniejszenie emisji gazów
cieplarnianych. W zakres projektu wchodzą zaprojektowanie, budowa, finansowanie i eksploatacja
przez okres 25 lat instalacji termicznego przetwarzania odpadów komunalnych o wydajności
do 210 tys. ton odpadów rocznie.22
6.1. Podmioty biorące udział w PPP
W zależności od projektu, istnieją różne podmioty biorące w nim udział, takie jak jednostki
administracji państwowej, jednostki samorządu terytorialnego, spółki gminne, spółki SPV, organizacje
pozarządowe, czy podmioty zagraniczne. Pełnią one różne funkcje, będąc partnerami publicznymi lub
prywatnymi, z których każdy, w zależności od sytuacji, przyjmuje różną część ryzyka oraz zysków.
Beneficjentem może być podmiot publiczny, który inicjuje prace nad projektem, ale również partner
prywatny, który został wybrany do jego realizacji. W wielu przypadkach sytuacja, w której to parter
prywatny pełnił będzie funkcję beneficjenta stanowić będzie najbardziej efektywny model realizacji
projektu hybrydowego.23
21 Platforma Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania (2014-
2020). Komentarz do przepisów Rozporządzenia Ogólnego na lata 2014-2020 w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego,
Warszawa, 2013 22 www.ekokonsultacje.pl, 27.01.2014 23 Platforma Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania (2014-
2020). Komentarz do przepisów Rozporządzenia Ogólnego na lata 2014-2020 w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego,
Warszawa, 2013
Projekt pn. System Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania realizowany jest przez jednostkę
samorządu, jaką jest Urząd Miasta Poznania, będący partnerem publicznym projektu. Wybrany
partner prywatny, SITA Zielona Energia Sp. z o.o., przygotowuje aktualnie dokumentację projektową
w celu uzyskania niezbędnych decyzji administracyjnych oraz przygotowuje teren budowy.24 Projekt
uzyskał dofinansowanie ze środków Unii Europejskiej w wysokości 352 000 000 zł, co odpowiada
46,4 % jego wartości. Zaangażowane środki własne partnera prywatnego wynoszą 396 831 059 zł, tj.
52,5 % wartości projektu, natomiast środki własne beneficjenta projektu, czyli Miasta Poznania
to 8 999 780 zł, czyli 1,1 % całkowitej wartości projektu. Po stronie partnera prywatnego projektu
leży ryzyko budowy oraz dostępności inwestycji, natomiast Miasto Poznań odpowiada za ryzyko
popytu.
6.2. Analizy wstępne
Doświadczenia samorządów, które realizują już projekty PPP, wskazują, że sukces takiej współpracy
zależy w głównej mierze od przygotowania przedsięwzięcia. Powinno ono uwzględniać następujące
etapy:
identyfikacja celów realizacji projektu i zgromadzenie danych do późniejszego
przeprowadzenia analiz,
przeprowadzenie wstępnej analizy możliwości i metod zaspokajania potrzeb, na które
odpowiedzieć ma projekt PPP, w tym diagnoza stanu posiadanych środków majątkowych
i finansowych, jakie podmiot publiczny będzie mógł przeznaczyć na realizację tych
potrzeb,
przeprowadzenie analizy dostępności nieruchomości stanowiących potencjalną
lokalizację przedsięwzięcia (wypis z rejestru gruntów i budynków, księgi wieczyste,
zagospodarowanie przestrzenne),
przeprowadzenie wielowariantowych analiz organizacyjno-prawnych, finansowych
i ryzyka w kontekście wyboru najbardziej optymalnej formuły realizacji przedsięwzięcia
(porównanie opłacalności realizacji inwestycji w modelach partnerskich z modelem
tradycyjnym),
konsultacje społeczne,
badanie rynku potencjalnych inwestorów, w tym:
określenie wstępnego zainteresowania partnerów prywatnych,
przeprowadzenie analizy sposobów realizacji i finansowania podobnych
inwestycji w kraju i na świecie,
-wstępny kontakt z wybranymi podmiotami w celu oceny potencjalnego
zainteresowania udziałem w projekcie,
wstępny kontakt z instytucjami finansowymi w celu oceny potencjalnej
możliwości sfinansowania projektu.
24 Związek Powiatów Polskich, Dziennik Warto Wiedzieć, Pierwsza w Polsce spalarnia w formule PPP, 15.04.2013
Kancelaria Domański Zakrzewski Palinka (Doradca Prawny) oraz Ernst & Young (Doradca Finansowy)
zostały wybrane przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego jako doradcy dla projektów ppp, w tym
dla projektu realizowanego przez miasto Poznań (Miasto).
W dn. 31 stycznia 2011 r. odbyło się spotkanie z przedstawicielami Miasta, wykonawcą dokumentacji
aplikacyjnej firmą Socotec Polska Sp z o.o. oraz przedstawicielami Ministerstwa Rozwoju
Regionalnego, współfinansującego przygotowanie projektu. W ramach implementacji analiz
przedrealizacyjnych, w pierwszej kolejności przygotowano listę potencjalnych inwestorów i instytucji
finansowych, które stanowiły propozycję do rozważenia przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego
oraz Miasto Poznań i ostatecznego wyboru z nich grupy podmiotów, z którymi przeprowadzone
zostało badanie rynku. Kryterium wyboru inwestorów stanowiła liczba zakładów termicznego
przekształcania stałych odpadów komunalnych lub innych zakładów utylizacji odpadów, eksploatacją
których zajmuje się dany podmiot. Kryterium wyboru banków, które mogą być zainteresowane
udziałem w finansowaniu projektu oraz wykazują aktywność w sektorze publicznym i usług
komunalnych stanowiła suma bilansowa.25 Biorąc pod uwagę powyższą klasyfikację oraz te podmioty,
które same zgłosiły się do badania rynku i poprosiły o spotkanie oraz konsultując się z MRR i Miastem
Poznań, uzgodniono następującą listę inwestorów i banków dla celów przeprowadzenia badania
rynku:
Lista inwestorów:
(4 największych graczy z przekazanej Listy podmiotów)
1. Veolia Environment Group (Veolia Usługi dla Środowiska SA),
2. SITA (SITA Polska Sp. z o.o.),
3. E.ON Energy from Waste AG,
4. Remondis AG & Co. KG (Remondis Sp. z o.o.),
spółka z przekazanej Listy podmiotów, która poprosiła o spotkanie
5. Fortum Corporation (Power and Heat Polska Sp. z o.o.),
spółka niebędąca na przekazanej Liście podmiotów, która poprosiła o spotkanie:
6. Zakład Energetyki Blachownia Sp. z o.o.
Lista banków:
1. Pekao SA,
2. BREBank SA,
3. Bank Handlowy SA.26
Wdrożone badanie rynku, które miało na celu wstępne zweryfikowanie warunków brzegowych
projektu zdefiniowanych w dokumencie pn. „Ostateczne Studium Wykonalności dla przedsięwzięcia
„System Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania," objęło w szczególności:
- wielkość finansowania niezbędną do dostarczenia przez partnera prywatnego;
- poziom dofinansowania ze środków Unii Europejskiej;
- poziom zaangażowania Miasta (wpływający w minimalnym stopniu na prognozowany budżet
i wskaźniki zadłużenia Miasta), tj.: wkład finansowy Miasta (środki własne Miasta na finansowanie
nakładów inwestycyjnych Projektu na poziomie ok. 5%);
25 Platforma Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Materiał dotyczący opisu niezbędnych działań przed
opublikowaniem ogłoszenia o zamówienie publiczne wraz ze wskazaniem podstawowych ryzyk przy realizacji prac
związanych z projektem POIiŚ 2.1-13 "System gospodarki odpadami dla miasta Poznania”, Warszawa, 2012 26 Platforma Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Materiał dotyczący podsumowania z badania rynku w celu pozyskania
partnera prywatnego dla realizacji projektu POliŚ 2.1-13 „System gospodarki odpadami dla miasta Poznania”, Warszawa,
2012
- brak udzielenia przez Miasto gwarancji finansowych, w tym w odniesieniu do strumienia odpadów
oraz sprzedaży energii;
- formułę realizacji inwestycji DBFO (Design-Build-Finance-Operate). W modelu tym wybrany w trybie
Ustawy o PPP podmiot prywatny będzie odpowiedzialny za całość realizacji Projektu: od
zaprojektowania, budowy, poprzez sfinansowanie i eksploatację obiektu w okresie umowy;
-opis trybu postępowania z wnioskiem o dofinansowanie, prowadzeniem postępowania dotyczącego
wyboru partnera prywatnego wraz z harmonogramem działań.
Określono ponadto, iż celem Miasta jest wszczęcie postępowania dotyczącego wyboru partnera
prywatnego (tj. publikacji ogłoszenia), nie później niż 1 kwietnia 2011 r.
6.3. Finansowanie PPP
Sektor bankowy stanowi jeden z istotnych elementów rynku projektów PPP, gdyż dysponuje
kapitałem umożliwiającym finansowanie tego rodzaju przedsięwzięć. W projektach PPP to partner
prywatny jest zwykle odpowiedzialny za zapewnienie finansowania przedsięwzięcia. W praktyce
jednak – warunki oferty finansowej, przygotowanej przez bank dla partnera prywatnego, będą
w dużym stopniu zależały od założeń dotyczących projektu, które w istotnym zakresie kształtuje
podmiot publiczny inicjujący transakcję ppp. Jeżeli podmiot publiczny w trakcie tworzenia
powyższych założeń nie weźmie pod uwagę perspektywy instytucji finansowych, w skrajnych
przypadkach doprowadzić to może do tego, że potencjalni partnerzy prywatni nie złożą oferty, gdyż
nie będą w stanie uzyskać finansowania inwestycji ze strony banku. Już na etapie testu rynkowego
możliwe jest również zaangażowanie banków w celu ustalenia, czy potencjalnie i wstępnie
dostrzegają one możliwość swojego udziału w procesie tworzenia struktury finansowej danego
przedsięwzięcia. Dzięki takiemu zaangażowaniu inicjatorzy projektu mogą otrzymać już na wstępnym
etapie informację zwrotną odnośnie zasadności przyjętych kluczowych założeń inwestycji, które będą
w przyszłości oceniane w ramach wydawania decyzji kredytowych.
W przypadku projektów hybrydowych, równolegle do procesu wyboru partnera prywatnego
realizowany jest proces ubiegania się o dofinansowanie ze środków UE. Na etapie analiz
początkowych beneficjent powinien rozpocząć również prace nad przygotowaniem dokumentacji
niezbędnej do uzyskania dofinansowania UE. Po zakończeniu testów rynkowych koncepcja projektu
może być na tyle dojrzała, że możliwe będzie złożenie wniosku o dofinansowanie. Po podpisaniu
umowy o dofinansowanie, która do momentu wydania pozytywnej decyzji KE jest umową
warunkową, możliwe jest rozpoczęcie postępowania obejmującego wybór partnera prywatnego.
Podpisanie umowy o dofinansowanie stanowi istotny kamień milowy w procesie ubiegania się
o dofinansowanie UE, natomiast kolejnym kluczowym etapem jest złożenie wniosku do KE. Zaleca się,
aby wniosek ten został złożony po zakończeniu dialogu konkurencyjnego, gdyż na tym etapie
koncepcja projektu powinna być już dojrzała i zweryfikowana przez potencjalnych partnerów
prywatnych. Wydanie pozytywnej decyzji KE z jednej strony jest ukoronowaniem procesu uzyskania
dofinansowania dla dużego projektu hybrydowego, jednocześnie zaś stanowi potwierdzenie kwoty
dotacji, która zostanie udzielona dla projektu.27
27 Platforma Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Partnerstwo publiczno-prywatne w ramach funduszy europejskich 2007-
2013, Warszawa, 2013
Umowa PPP projektu „System Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania” zakłada, że wybrany
partner prywatny dostarczy finansowanie na 100% nakładów inwestycyjnych wynikających
z konieczności zaprojektowania i budowy spalarni. Zgodnie z ofertą wybranego partnera prywatnego
wartość nakładów wynosi 724 800 884 zł. Partner prywatny zobowiązany został do przedstawienia
wiążącej oferty finansowania już na etapie składania ofert. W trakcie prowadzonego dialogu
z partnerami prywatnymi aspekt złożenia wiążącej oferty DBFO na realizację projektu
z równoczesnym wiążącym zobowiązaniem dot. zapewnienia finansowania był jednym z kluczowych
oczekiwań strony publicznej. Podejście to należy ocenić właściwie i uznać za rekomendowane dla
podmiotów publicznych zainteresowanych realizacją projektów ppp w których finansowanie
nakładów inwestycyjnych ma być zadaniem powierzonym stronie prywatnej. Przy spełnieniu innych
założeń, zastosowanie takiego trybu poważnie zwiększa szanse na praktyczną realizację projektu
przez stronę prywatną. Obliguje ją bowiem do podjęcia daleko zaawansowanych działań związanych
z oceną projektów przez instytucje finansowe już na etapie przygotowania ofert dla podmiotu
publicznego. Okoliczność ta może mieć również duże znaczenie dla ukształtowania warunków
transakcji i upewnienia wszystkich interesariuszy projektu, co do realnych oczekiwań i możliwości.
Postawienie stronie prywatnej warunku uzyskania finansowania na etapie składania ofert jest dobrą
praktyką do zastosowania w transakcjach ppp. Przykład praktycznego podejścia w tym zakresie,
zastosowanego w omawianym projekcie, zaprezentowany jest w dokumentacji dotyczącej projektu
opublikowanej na stronie MRR, w części poświęconej ogłoszeniu o zamówienie. Umowa ppp
zobowiązała partnera prywatnego do zawarcia stosownych umów z podmiotami zapewniającymi
finansowanie w terminie 6 miesięcy od dnia upływu terminu na składanie ofert. Termin ten został
ustalony przez strony dialogu w trakcie negocjacji z partnerami prywatnymi i wskazany jako termin,
w czasie którego wykonawca sfinalizuje formalnie czynności związane z zawarciem umów
kredytowych. W okresie tym podejmowane są również inne prace w projekcie. Dostawcami
finansowania dla projektu jest konsorcjum instytucji finansowych w skład, którego wchodzą:
1. PKO BANK POLSKI;
2. BANK PEKAO S.A;
3. BANK GOSPODARSTWA KRAJOWEGO.28
Projekt „System Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania” jest realizowany przy zastosowaniu
hybrydowego modelu finansowania. Model ten łączy w sobie wykorzystanie krajowych środków
publicznych, środków pozyskanych z Unii Europejskiej i kapitału prywatnego. W dniu 5 października
2011 r. Miasto Poznań podpisało umowę o dofinansowanie projektu z Narodowym Funduszem
Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie, zakładającą wartość dotacji z UE
na poziomie 352 mln PLN.29 Projekt współfinansowany jest ze środków europejskich z Programu
Infrastruktura i Środowisko 2007-2013. Przez prawie 4 lata otrzymywał on również wsparcie
doradcze Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego. Pomoc
miała charakter finansowy (zapewnienie doradców zewnętrznych w zakresie zagadnień prawnych,
ekonomiczno-finansowych, podatkowych oraz technicznych).30 To bez wątpienia największe
dotychczasowe wsparcie ministerstwa dla przedsięwzięcia PPP. Wydatki – finansowane z Programu
28 Platforma Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Materiał dotyczący podsumowania z badania rynku w celu pozyskania
partnera prywatnego dla realizacji projektu POliŚ 2.1-13 „System gospodarki odpadami dla miasta Poznania”, Warszawa,
2012 29 www.ekokonsultacje.pl, 27.01.2014 30 Związek Powiatów Polskich, Dziennik Warto Wiedzieć, Pierwsza w Polsce spalarnia w formule PPP, 15.04.2013
Pomoc Techniczna – poniesione w latach 2009-2012 na wsparcie tego projektu wyniosły ponad
2,7 mln zł, co stanowi prawie 90 proc. wszystkich wydatków na doradztwo projektowe w ramach
Platformy PPP.
6.4. Wybór partnera prywatnego
Etap przetargu to etap bardzo szczegółowy, poświęcony tworzeniu struktury partnerstwa i wyborowi
partnera prywatnego, którego rezultatem jest konstrukcja skomplikowanej siatki rozwiązań
przyjmującej postać umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, zawierającej uregulowania kwestii
natury technicznej, prawnej i finansowej. Należy przy tym pamiętać, iż aktywna i dobrze
skonstruowana współpraca sektora prywatnego i publicznego, przy zachowaniu hierarchii celów
własnych tych sektorów oraz zakresu obowiązków opracowanego na podstawie jasno
zdefiniowanego podziału ryzyk i zobowiązań, prowadzi do maksymalizacji korzyści i efektywności
w ramach realizowanego w formule PPP przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 6 Ustawy o PPP,
„Najkorzystniejszą jest oferta, która przedstawia najkorzystniejszy bilans wynagrodzenia i innych
kryteriów odnoszących się do przedsięwzięcia.” Bezspornie więc, wybór partnera prywatnego
nie może być oparty wyłącznie o kryterium ceny. Podmiot publiczny przystępując do wyboru
najkorzystniejszej oferty jest również zobowiązany do wyboru innych kryteriów.31 Wskazuje się
dwa podstawowe kryteria wyboru – podział zadań i ryzyk oraz terminy i wysokość przewidywanych
płatności. Ustawa przewiduje jednak również możliwość zastosowania dodatkowych kryteriów,
a więc np. kryterium podziału dochodów, stosunku wkładu własnego partnera prywatnego
i podmiotu publicznego, czy efektywność realizacji przedsięwzięcia. Podkreślić należy, że Ustawa
o PPP posługuje się sformułowaniem „w szczególności,” a więc katalog kryteriów jest otwarty.
Jednocześnie podmiot publiczny wybierając partnera prywatnego ma możliwość przeprowadzenia
„dialogu z partnerami,” co wiąże się z możliwością wyboru partnera prywatnego w oparciu o Ustawę
o koncesji lub Ustawę PZP. Najbardziej właściwym trybem wyboru partnera prywatnego wydaje
się uregulowany w art. 60a – 60e Ustawy PZP tryb dialogu konkurencyjnego. Tryb ten bowiem jest
na tyle elastyczny, że nie wymaga jakichkolwiek modyfikacji w przypadku udzielania zamówienia
publicznego w celu realizacji partnerstwa publiczno-prywatnego. Ważne jest, aby w ramach
przeprowadzenia trybu wyboru partnera prywatnego, podmiot publiczny miał możliwość negocjacji
każdego aspektu realizowanego przedsięwzięcia i mógł wybrać rozwiązanie najbardziej
odpowiadające jego potrzebom i możliwościom finansowej partycypacji.
Doradztwo dla przygotowania i przeprowadzenia procedury wyboru partnera prywatnego projektu
System Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania objęło:
- przygotowanie modelu wynagrodzenia partnera prywatnego,
- opracowanie istotnych postanowień umowy
- przygotowanie ogłoszenia o zamówieniu,
31 Investment Support, Analiza Prawna Poprawności Przeprowadzenia Wyboru Partnera Prywatnego oraz Analiza
Projektów Umów, Warszawa, 2009
- udział w przygotowaniu kryteriów oceny wniosków i ofert na etapie przygotowania ogłoszenia,
w tym ustaleniu kryteriów przy ocenie wniosków o dopuszczenie do udziału w dialogu
konkurencyjnym,
- przygotowywaniu odpowiedzi na pytania partnerów prywatnych,
- opiniowanie proponowanych przez partnerów prywatnych rozwiązań,
- udział w przygotowaniu i opiniowanie projektu specyfikacji istotnych warunków zamówienia,
- udział w czynnościach związanych z analizą i oceną ofert w celu wyboru najkorzystniejszej oferty,
tj. partnera prywatnego.
Omówienie kryteriów oceny ofert, ich wagi oraz szczegółowy sposób oceny ofert względem kryteriów
przedstawiono w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Zamawiający przyjął następujące
wagi dla nw. kryteriów:
kryterium 1: Wynagrodzenie – maksymalnie 72,1 pkt;
kryterium 2: Podział zadań i ryzyk związanych z przedsięwzięciem pomiędzy miastem a partnerem
prywatnym – waga: maksymalnie 15,3 pkt;
kryterium 3: Terminy i wysokość przewidywanych płatności lub innych świadczeń miasta – waga:
maksymalnie 12,6 pkt32
W kwietniu 2011 opublikowano ogłoszenie o wybór partnera prywatnego w trybie dialogu
konkurencyjnego na podstawie ustawy prawo zamówień publicznych. 11 podmiotów złożyło wnioski
o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, 5 nich zostało zakwalifikowanych, a 3 złożyły oferty:
1) Articulus sp. z o.o.
2) SITA Zielona Energia sp. z o.o.
3) ITPOK Poznań sp. z o.o.
Dnia 21grudnia 2012 r. za najkorzystniejszą ofertę podmiot publiczny uznał ofertę złożoną przez
spółkę SITA Zielona Energia.
6.5. Umowa PPP Z pewnością moment ogłoszenia najkorzystniejszej oferty daje pewne podstawy do stwierdzenia,
który z podmiotów prywatnych ma stać się partnerem w projekcie PPP. Z uwagi na okoliczności
i wymagania formalno-prawne, czas między ogłoszeniem wyboru najkorzystniejszej oferty
a zawarciem umowy PPP może wynieść nawet kilka miesięcy.33 Umowa o PPP jest podstawowym
dokumentem prawnym określającym prawa i obowiązki podmiotu publicznego oraz partnera
prywatnego. Jest ona umową opartą na cywilnoprawnym rozumieniu tego pojęcia, a od innych umów
odróżnia ją szczególny cel, dla którego zostaje zawierana, oraz szczególne zasady podziału ryzyk
związanych z jej zawarciem oraz wykonaniem. Istotą PPP jest, zastosowanie win-win rule czyli zasady
32 Platforma Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Raport z doświadczeń w przygotowaniu i realizacji
projektu pn. „System gospodarki odpadami komunalnymi w Poznaniu”, Warszawa, 2013
33 Platforma Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania (2014-
2020). Komentarz do przepisów Rozporządzenia Ogólnego na lata 2014-2020 w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego,
Warszawa, 2013
„obustronnych” korzyści. Konstrukcja poszczególnych umów powinna wiec prowadzić do tego, aby
poszczególne ryzyka ponoszone były przez stronę, która najlepiej potrafi je kontrolować, oraz aby
zadania podzielone były stosownie do kompetencji, co pozwoli uzyskać maksymalną efektywność
gospodarczą. Jednym z wymagań stawianych umowie PPP jest „zapisanie“ w niej takiego stopnia
elastyczności oraz kontroli, aby zapewnić osiągnięcie założonych w niej celów na przestrzeni,
przykładowo, 30-letniego okresu trwania umowy. Specyficzna funkcja umowy PPP polega na tym, że
kompleksowo opisuje ona i reguluje całą materię dotyczącą projektu i kwestie związane z umowami
towarzyszącymi (np. umową o doradztwo, umową na roboty budowlane, umową na eksploatację,
itd.) oraz osobami trzecimi (zwłaszcza bankami finansującymi przedsięwzięcie ze strony partnera
prywatnego).34 Umowa o PPP jest koordynatorem wszystkich umów stanowiących tzw. pakiet
kontraktowy składający się na wykonanie projektu PPP. Umowy te służą wykonaniu przedsięwzięcia
i wyznaczają kolejne jego etapy.
Umowę z partnerem prywatnym projektu „System Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania”, firmą
Sita Zielona Energia Sp. z o.o. podpisano 8 kwietnia 2013 r. Termin zakończenia zadania
inwestycyjnego (budowy): IV kwartał 2016 r. 8 kwietnia 2013 r. Miasto Poznań podpisało ze spółką
SITA Zielona Energia Sp. z o.o. umowę na realizację projektu obejmującego zaprojektowanie,
budowę, utrzymanie i eksploatację instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych
w Poznaniu. Okres współpracy obejmuje 43 miesiące na realizację zadania inwestycyjnego oraz 25 lat
użytkowania od dnia uruchomienia zakładu.
Obowiązki SITA Zielona Energia:
- zaprojektowanie, sfinansowanie, zbudowanie i zarządzanie instalacji (koszt inwestycji szacowany
na ponad 725 mln PLN),
- przekazanie Miastu przychodów z tytułu sprzedaży energii elektrycznej i cieplnej,
- zarządzanie instalacji zgodnie z pozwoleniami i w ramach obowiązującego prawa,
- utrzymanie instalacji w dobrym stanie technicznym,
- przekazanie ITPOK Miastu po upływie obowiązującej umowy35.
Obowiązki Miasta:
- przekazanie działki pod budowę instalacji
Wynagrodzenie partnera prywatnego: wynagrodzenie partnera prywatnego będzie się płatne
w cyklach rozliczeniowych co 30 dni, po przedłożeniu przez partnera prywatnego i sprawdzeniu przez
Miasto Poznań miesięcznego rozliczenia z poprzedniego okresu rozliczeniowego. Wszelkie
ewentualne dodatkowe przychody partnera prywatnego (dodatkowe przychody z wytwarzanej
energii cieplnej i elektrycznej bądź ze sprzedaży żużla) przy określonych założeniach będą dzielone
po połowie pomiędzy Miastem Poznań a partnerem prywatnym.
6.6. Zarządzanie projektem PPP i zakończenie umowy
34 Ministerstwo Gospodarki i Pracy Departament Polityki Regionalnej, Partnerstwo Publiczno-Prywatne Jako Metoda
Realizacji Zadań Publicznych, Warszawa, 2005 35 www.ekokonsultacje.pl, 27.01.2014
Realizacja projektu PPP polega na wdrożeniu go w życie, zgodnie z przyjętymi założeniami
i harmonogramem. W dużej mierze zależy ona od zawarcia postanowień odpowiedniej treści
w umowie PPP. Fundamentem udanej realizacji przedsięwzięcia PPP jest bowiem zastosowanie win –
win rule czyli zasady, według której partnerstwo odnoszące sukces to partnerstwo, w ramach którego
następuje optymalny podział zadań i ryzyk związanych z projektem – każdy wykonuje
i odpowiedzialny jest za to, co najlepiej potrafi, w związku z czym obie umawiające się strony czerpią
z niego wymierne korzyści i realizują swoje cele. Obarczenie partnera prywatnego ryzykiem
związanym z realizacją projektu jest bodźcem do poszukiwania przez niego optymalnych metod
zarządzania i wdrażania danych projektów, co przekłada się na optymalne wydatkowanie środków
pozostających do dyspozycji partnera prywatnego i tym samym obniżanie kosztów całkowitych
na przestrzeni cyklu projektu. Jednocześnie należy pamiętać, iż obniżanie kosztów całkowitych nie
może wpłynąć na standard i jakość świadczonych usług i inne normy zapisane w umowie o PPP, gdyż
od ich spełnienia zależy wynagrodzenie partnera prywatnego. Dzięki przeniesieniu odpowiedzialności
za realizacje danego przedsięwzięcia na partnera prywatnego strona publiczna skoncentruje się
na funkcjach regulacyjnych, planowaniu oraz monitorowaniu procesu realizacji przedsięwzięć,
których celem jest realizacja zadań publicznych; ponadto przez takie ukonkurencyjnienie usług
publicznych, staną się one bardziej rynkowe, przez co osiągnie się maksymalną wartość
zainwestowanych w przedsięwzięcie środków.36
Wykonanie umowy polega na spełnieniu świadczenia przez partnera prywatnego. Termin spełnienia
obustronnych świadczeń określa umowa PPP. W przypadku projektu „System Gospodarki Odpadami
dla Miasta Poznania” okres współpracy obejmuje 43 miesiące na realizację zadania inwestycyjnego
oraz 25 lat użytkowania od dnia uruchomienia zakładu. Z chwilą wykonania umowy PPP wygasa
stosunek prawny, jaki został zawiązany przez zawarcie umowy. W przypadku umowy PPP, która ma
charakter wzajemny, tj. obie strony są jednocześnie dłużnikami i wierzycielami, stosunek
zobowiązaniowy wygasa z chwilą spełnienia świadczeń przez obie strony bądź spełnieniem
ostatniego ze świadczeń. Z dniem wykonania umowy PPP na podmiot publiczny przechodzi prawo
do nieruchomości i instalacji (składnika majątkowego) w stanie niepogorszonym, z uwzględnieniem
jego zużycia wskutek prawidłowego używania, chyba że umowa o PPP stanowi inaczej. W zależności
od uwarunkowań projektu, może istnieć obowiązek dodatkowych rozliczeń związanych
z przekazywanym majątkiem, np. jeśli nieruchomość była sprzedana partnerowi prywatnemu,
to podmiot publiczny ma prawo jej pierwokupu. Po zakończeniu okresu obowiązywania umowy
podmiot publiczny może samodzielnie zarządzać istniejącą infrastrukturą (np. poprzez spółkę
komunalną) lub wybrać nowego operatora poprzez zamówienie publiczne.
7. PODSUMOWANIE
Celem polityki spójności (nazywanej również polityką regionalną) jest wspieranie działań
prowadzącym do wyrównania warunków społecznych i ekonomicznych we wszystkich regionach
należących do Unii Europejskiej. Jest to wyrazem dążenia Wspólnoty do realizacji idei
zminimalizowania różnic w poziomie rozwoju regionów oraz likwidacji zacofania obszarów najmniej
36 Ministerstwo Gospodarki i Pracy Departament Polityki Regionalnej, Partnerstwo Publiczno-Prywatne Jako Metoda
Realizacji Zadań Publicznych, Warszawa, 2005
uprzywilejowanych. Programy operacyjne, których beneficjentem w latach 2007- 2014 była również
Polska stanowią podstawowy instrument realizacji polityki spójności, lecz do tej pory wyniki kraju
w zakresie realizacji projektów hybrydowych nie były wystarczająco dobre.
Co prawda, nadal istnieje wiele barier blokujących realizowanie przedsięwzięć w formule partnerstwa
publiczno-prywatnego, a szczególnie w przypadku bardziej skomplikowanej ich formy
wykorzystującej finansowanie z funduszy unijnych. Zidentyfikować można jednak wiele pozytywnych
przesłanek, takich jak nieustannie rosnąca liczba inicjatyw PPP, zmiany w prawodawstwie unijnym
polegające na bardziej szczegółowym uregulowaniu kwestii projektów hybrydowych w perspektywie
2014-2020 oraz zwiększenie się wartości realizowanych inwestycji.
Podsumowując, stwierdzić można, iż projekty hybrydowe stanowią prawdziwą szansę dla rozwoju
gospodarki Polski, który nie nastąpi bez znacznej poprawy jej zaplecza infrastrukturalnego.