68

INGRESOS PÚBLICOS Y GASTO DE SOCIAL

69

INGRESOS PÚBLICOS Y GASTO SOCIAL. ¿Qué y cómo redistribuir?

Es necesario analizar el importante papel de los

Sistemas Tributarios como fuente de financiación de las

políticas sociales, y por lo tanto como fuente de recursos

que finalmente se redistribuyan mediante servicios

sociales y/o el sistema de seguridad social, en su parte

no contributiva.

Los sistemas fiscales en América Latina se han

caracterizado tradicionalmente por una falta de

unificación; desarrollo de impuestos indirectos y

arancelarios basados en las exportaciones; escasa

imposición directa; gran fraude fiscal. No hay que olvidar

que según CEPAL mientras que la media de los ingresos

públicos en los países de la OCDE suponen un 36% del

PIB, en América Latina están alrededor del 17%. Ello

sugiere que existe capacidad para ampliar los recursos fiscales de la región.

América Latina y otras regiones: componentes de la carga tributaria (2003) Fuente: CEPAL

70

45

40

35

30

25

20

15

40.6

36.3

11.4

9.3

26.4

6.8 12.7 11.7 15.0 17.5

4.6 0.8 3.0

7.2 10 9.7 16.5 15.3 15.0

5

7.0 4.7 0

Características estructurales en AL: En promedio carga tributaria baja......

OECD (30) UE (15) Estados Unidos Sudeste Asiático (6 países)

América Latina y otras regiones: componentes de la carga tributaria (c. 2003)

América Latina (19 países)

Carga tributaria directa Carga tributaria indirecta Carga seguridad social

Fuente: CEPAL (2006)

71

En el diagrama anterior se compara en grandes cifras, como porcentaje del PIB, la presión fiscal en América Latina con la de países de la OCDE, la Unión Europea, Estados Unidos y Sudeste Asiático; descomponiendo la fuente según sea carga tributaria directa, indirecta, y seguridad social. Las contribuciones a la seguridad social están destinadas a un fin concreto previamente establecido, conforme a unos requisitos de acceso a las prestaciones predefinidos, y que, junto con las fuentes de financiación y el colectivo protegido, definen el Sistema de Seguridad Social vigente en cada país en cada momento. En este sentido, las contribuciones a la Seguridad Social no debieran entenderse como un impuesto genérico pendiente de su adscripticón, vía presupuestos. Pretender basar la competitividad internacional en las bajas tasas vigentes de tributación directa tiene tanta lógica como basarla en bajos salarios reales66; ambas representan ventajas momentáneas, que deberán ser sustituidas por aumentos de productividad originados en progreso técnico y la inversión en capital humano, dando lugar al incremento de los salarios reales y de la carga tributaria directa.

En la medida que los mayores ingresos tributarios contribuyan a financiar aumentos de inversión en „capital humano‟ (educación, capacitación, salud y otros), elevarán la productividad y con ello la rentabilidad del capital, con lo cual pueden compensar la caída de la rentabilidad proveniente de la mayor tributación. Los recursos que el Estado necesite para los fines señalados, directamente ligados con el mejoramiento de los ingresos y su distribución, deberán ser recabados a través del sistema tributario67. Esta vía enfrenta obstáculos políticos que deberán ser superados también por medios políticos, para lo cual se requiere, en primer lugar, una amplia y documentada información que avale la solidez de los argumentos planteados; en segundo término, una concienciación profunda de los grupos que tendrán que ceder esa pequeña parte del incremento de sus privilegios, ya que, es aquí probablemente donde se encuentren las mayores resistencias; en tercer lugar, una participación organizada de todos los grupos involucrados, ya que el proceso de ir logrando una mayor equidad social tendrá lugar dentro de un contexto sumamente complejo.

66 El peligro de desalentar la inversión extranjera también es discutible. La fuga de capitales de principios de los años

ochenta en la región fue mucho más sensible a la estabilidad macroeconómica y cambiaria los criterios de reglamentación que diferencia las tasas impositivas entre los países.

67 Por lo que respecta a Chile, la parte principal de lo que recaba hoy en día el Estado chileno proviene de impuestos

indirectos, especialmente el IVA que, por su propia naturaleza, son regresivos. En cambio, los impuestos directos que gravan los ingresos de individuos y empresas, son relativamente bajos en Chile en comparación con otras naciones, y el grado de evasión es importante. Además el fisco gasta anualmente varios cientos de millones de dólares en subsidios de diversa índole a grandes empresas; para el autor, bastaría modificar esta situación para que el Estado pudiese hacer llegar los recursos necesarios para luchar de forma eficiente contra la pobreza y la tan desigual distribución de la renta. (Schatan W, Jacobo. Septiembre 1996).

72

El esquema de distribución de los ingresos no es autónomo del esquema de distribución de la riqueza de la cual dichos ingresos emanan, como tampoco del grado de control que diversos grupos tengan sobre parte del proceso de circulación‟. La redistribución debe hacer que los ingresos de los segmentos más pobres crezcan más que proporcionalmente al resto de la economía para que puedan modificarse los patrones de distribución. Diferentes autores68, a la hora de definir los parámetros que un buen sistema fiscal debe tener, hacen uso de los conceptos de eficiencia, equidad, neutralidad y simplificación referidos a los Sistemas Tributarios; - la suficiencia de un sistema tributario se

vincula a la capacidad del mismo para captar un volumen de recursos adecuado a las necesidades de financiación del gasto público;

- la equidad a una distribución de la carga tributaria que atienda a la capacidad contributiva (horizontal - que pagan todos - y verticalmente - cada uno en función de su capacidad);

- la neutralidad de aquellas características de los tributos susceptibles producentes de distorsiones significativas que impiden la eficiente asignación de los recursos y, por último,

- la simplificación al número y complejidad de los tributos que integran aquel sistema.

Específicamente, la suficiencia de un sistema tributario está relacionada con:

La generalidad del sistema.

El nivel y estructura de las alícuotas de manera que éstas en su magnitud tienen efecto sobre los estímulos a la evasión y pueden representar un desánimo sobre la actividad económica formal, por su parte bajas alícuotas pueden suponer dotar al sistema de una insuficiencia endémica si no se acompaña de la adecuada generalidad.

Eficacia con que se aplique el sistema: recaudación; fiscalización; cobro de tributos (todo ello relacionado con la capacidad de gestión de la respectiva administración). La eficacia determinará en último término hasta qué punto se identifica el „sistema tributario legal‟ con el „sistema tributario real o efectivo‟, en este sentido cabe destacar la íntima relación existente entre la política y la administración tributaria.

La acción del administrador tributario se verá favorecida o dificultada en razón de la adecuación que el sistema tributario tenga con las condiciones estructurales y coyunturales del respectivo país. Por países, la presión tributaria, puede observarse, en porcentaje del PIB en el cuadro siguiente, donde destaca la escasa presión impositiva en un país del rango de México, o el importante peso relativo de las contribuciones a la Seguridad Social en Brasil. La evolución de estas magnitudes aparece en el cuadro de datos A40

68 Pita, Claudino. „La Reforma Tributaria en América Latina en la década de los años ochenta‟. Documento de Trabajo.

Efectos de suficiencia, equidad, neutralidad y simplificación. BID. Serie de Documentos de Trabajo 164. Washington. d.c. Julio/93

73

LAC- Presión Tributaria con contribuciones a la Seguridad Social (2005). Fuente: CEPAL

...con esfuerzo fiscal heterogéneo

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: PRESIÓN

TRIBUTARIA CON CONTRIBUCIONES PARA SEGURIDAD SOCIAL, 2005

Ingresos tributarios Contribuciones sociales

40.0

35.0

30.0

25.0

20.0

15.0

10.0

5.0

0.0

74

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: PRESIÓN TRIBUTARIA INCLUIDAS LAS CONTRIBUCIONES A LA SEGURIDAD SOCIAL

(En porcentajes del producto interno bruto)

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 a/

América Latina y el Caribe 14,3 14,4 14,2

14,5

14,6 14,8 15,3 16,1 16,9

Argentina 12,9 12,9 13,1 13,2

12,8

14,8 16,6 17,1 17,5 Bolivia 14,8 14,0 14,0 13,

6 13,

9 14,1 16,5 22,8 25,6

Brasil 19,5 20,7 21,5 22,1

23,4

22,9 23,5 24,4 24,1 Chile 17,6 17,0 17,7 18,

1 18,

0 17,3 17,0 18,2 18,5

Colombia 14,4 14,2 14,1 16,0

16,0

16,2 17,0 17,5 20,6 Costa Rica 12,6 11,9 12,3 13,

2 13,

2 13,3 13,3 13,6 13,7

Ecuador 10,5 10,3 11,6 13,3

14,1

12,9 12,8 13,3 14,2 El Salvador 12,8 12,8 13,0 12,

3 13,

0 13,3 13,2 14,2 15,0

Guatemala 10,0 10,7 10,9 11,1

12,2

11,9 11,8 11,5 12,1 Haití 8,3 8,8 7,9 7,4 8,2 8,9 8,9 9,7 9,9 Honduras 17,2 18,3 17,0 16,

9 17,

1 17,6 18,2 18,3 19,2

México 12,0 12,9 12,1 12,9

13,2

12,6 11,5 11,0 11,0 Nicaragua 17,2 17,1 17,5 16,

6 16,

8 18,6 19,3 20,4 21,2

Panamá 16,2 16,6 16,0 15,0

14,8

14,6 14,4 14,2 14,7 Paraguay 12,6 11,8 12,0 12,

0 11,

2 11,3 12,9 13,0 13,5

Perú 15,6 14,3 13,9 14,2

13,6

14,5 14,7 15,2 16,5 República Dominicana

11,9 12,8 12,7 13,9

13,8

12,4 13,0 14,1 14,1 Uruguay 24,1 24,1 23,6 23,

6 22,

8 23,0 24,4 25,4 23,6

Venezuela (República Bolivariana de)

11,6 11,6 9,4 9,6 10,

3 10,4 11,5 12,2 16,0

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe

(CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. a/ cifras

preliminares.

Del cuadro se deduce que ha habido un modesto avance en la presión fiscal en casi todos los países

de la Región, en un rango de crecimiento notorio (últimos 5 años) en Argentina, Bolivia y Colombia,

en los que se proyecta una tendencia progresiva por incrementar los recursos del Estado en función

al PIB. México vuelve a ser destacable por su escasa voluntad de profundizar su sistema impositivo,

y Uruguay demuestra en la serie temporal elegida, su tradicional sensibilidad a la hora de dotar al

Estado de recursos suficientes.

La composición de los ingresos tributarios la tenemos el cuadro siguiente:

75

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: CARGA Y COMPOSICIÓN DE LOS

INGRESOS TRIBUTARIOS

(En porcentajes del producto interno bruto)

Impuesto sobre las rentas y

ganancias de capital

Impuestos sobre Impuestos

l a p r o p i e d a d

generales sobre Impuestos específicos sobre Impuestos sobre el comercio y

bienes y servicios bienes y servicios las transacciones internacionales

2005 2006 a/ 2005

2006 a/

2005 2006

a/ 2005 2006 a/ 2005 2006 a/

América Latina y el Caribe 3,8 4,2 0,7 0,6 5,5 6,0 2,0 2,1 1,5 1,3

Argentina 3,7 3,6 1,7 1,6 3,5 3,7 2,0 1,9 2,7 2,8

Bolivia 3,1 3,5 3,3 2,7 6,9 7,2 6,4 9,3 1,1 0,9

Brasil 6,2 5,9 0,3 0,3 . . .

. . . 1,2 1,2 0,4 0,4

Chile 5,1 5,2 0,7 0,6 7,9 7,3 1,9 1,6 0,4 0,4

Colombia 6,1 7,5 1,2 1,3 6,1 7,4 0,4 0,4 1,0 1,3

Costa Rica 3,4 3,5 0,5 0,6 4,9 5,3 3,3 3,0 1,1 1,2

Ecuador 2,6 2,6 0,2 0,2 5,4 5,4 0,6 0,6 1,5 1,5

El Salvador 3,9 4,2 0,1 0,1 6,5 7,0 0,6 0,5 1,1 1,1

Guatemala 3,2 3,6 0,0 0,0 5,2 5,4 0,8 1,3 1,9 1,2

Haití 2,3 3,0 . . . .

. . 2,4 2,9 0,7 0,6 2,6 3,1

Honduras 4,5 5,3 0,4 0,2 7,0 7,5 3,7 3,5 1,4 1,3

México 4,6 4,9 0,2 0,2 3,8 4,2 0,7 0,0 0,3 0,3

Nicaragua 4,8 5,1 0,0 0,0 6,9 7,3 4,0 4,0 1,1 1,0

Panamá 3,6 4,3 0,7 0,7 0,9 1,9 0,9 0,8 2,3 1,6

Paraguay 2,0 1,9 0,0 0,0 5,4 5,5 2,1 2,2 1,9 1,8

Perú 4,3 6,0 . . . .

. . 5,4 5,5 1,6 1,4 1,2 0,9

República Dominicana

2,8 3,1 0,3 0,6 3,9 4,3 3,2 3,6 3,5 2,1

Uruguay 3,0 3,1 1,8 1,6 10,4 10,7 3,0 3,0 1,4 0,1

Venezuela (República Bolivariana de)

2,4 4,1 0,9 0,1 6,4 8,7 0,6 0,8 1,2 1,7

continúa

76

Conclusion

Contribuciones a la seguridad social

Otros impuestos d i r e c t o s

Otros impuestos indirectos

Total

2005 2006 a/ 2005 2006 a/ 2005 2006 a/

2005

2006 a/

América Latina y el Caribe 2,7 2,7

. . . . . . 0,6 0,6 16,

1 16,9

Argentina 3,3 3,8

. . . . . . 0,2 0,2 17,

1 17,5

Bolivia 2,0 2,0 . . . . . . .

. . . . .

22,8

25,6

Brasil 13,9 14,0 2,4 2,2 3,5 3,5 24,

4 24,1

Chile 1,4 1,4

. . . . . . 0,8 2,0 18,

2 18,5

Colombia 2,7 2,7

. . . . . . 0,0 0,0 17,

5 20,6

Costa Rica 0,3 0,3

. . . . . . 0,0 0,0 13,

6 13,7

Ecuador 3,0 3,8

. . . . . . 0,0 0,0 13,

3 14,2

El Salvador 1,7 1,6

. . . . . . 0,4 0,4 14,

2 15,0

Guatemala 0,3 0,3

. . . . . . 0,2 0,2 11,

5 12,1

Haití . . . . . .

. . . . . .

1,6 0,3 9,7 9,9

Honduras 1,4 1,3 0,0 0,0

. . . . . . 18,

3 19,2

México 1,3 1,3

. . . . . . 0,1 0,1 11,

0 11,0

Nicaragua 3,6 3,8

. . . . . . 0,0 0,1 20,

4 21,2

Panamá 5,3 4,8 0,3 0,3 0,2 0,3 14,

2 14,7

Paraguay 1,2 1,1

. . . . . . 0,5 1,0 13,

0 13,5

Perú 1,5 1,6

. . . . . . 1,1 1,1 15,

2 16,5

República Dominicana 0,0 0,1

. . . . . . 0,3 0,3 14,

1 14,1

Uruguay 5,8 5,0

. . . . . . 0,0 0,0 25,

4 23,6

Venezuela (República Bolivariana de)

0,6 0,6

... ... ... ...

12,2

16,0

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe

(CEPAL) sobre la base de cifras oficiales a/cifras preliminares

77

Por su parte, por lo que respecta al Gasto Social no resulta fácil definir el concepto de gasto social, por lo que en la mayoría de los trabajos los autores se abstienen de hacerlo y sencillamente operan con una definición del gasto social que consiste en la enumeración - con la restricción que supone la limitada disponibilidad de información - de los sectores estimados sociales. Tradicionalmente, las funciones consideradas parte del ámbito social han sido: salud, educación, seguridad social y vivienda. No obstante, es bastante común que el Estado materialice una parte de la política social en subsidios implícitos, entre los que destacan el transporte público y la distribución de electricidad (tarifas subsidiadas); a productos básicos como el trigo y la gasolina; a la tasa de interés en el caso de préstamos para la vivienda y de créditos universitarios; por último, también se presentan como franquicias tributarias a grupos específicos de la población69.

De acuerdo con la CEPAL, los recursos que los gobiernos destinan a los sectores sociales pueden corresponder a dos categorías: los que buscan compensar, temporal o permanentemente, determinados cambios en los niveles de ingreso de la población70, y los que representan una inversión a mediano y largo plazo en capital humano, en la medida en que favorecen el desarrollo intelectual y físico de los individuos y, por lo tanto, su potencial productivo. Dentro de esta categoría son de especial importancia los recursos empleados para satisfacer necesidades básicas, como nutrición, salud y vivienda, entre otras. Aunque resulta difícil identificar con absoluta precisión los componentes que deberían considerarse como inversión en capital humano, en una primera aproximación suelen considerarse como tales, parte o el total de los gastos en educación y salud. Así, por ejemplo, en varios estudios se califica de „gasto en desarrollo humano‟ las inversiones en salud básica y educación primaria. En cualquier caso, se ha de concluir con la idea de que la equidad de la tributación y la equidad del gasto público han de considerarse en conjunto71.

69 Por ejemplo, a los constructores de viviendas, pequeños empresarios y agricultores, entre otros. 70 Como consecuencia de las reformas de las pensiones emprendidas en algunos países en la década de los noventa, una

de cuyas características predominantes es la de asumir pasivos a futuro (bonos de reconocimiento) en tanto que la recaudación se reduce progresivamente (tránsito del „reparto‟ a la „capitalización‟), las exigencias de financiamiento para este sector se verán agudizadas según maduren los nuevos sistemas.

71 „Equidad y transformación productiva: un enfoque integrado‟ - Capítulo IV - Fortalecimiento de las Finanzas Públicas -.

CEPAL; Santiago de Chile, 1992 (Edición de Febrero de 1996).

AACCTTIIVVIIDDAADDEESS::

Reflexiona y comenta de manera crítica y constructiva la distribución de la carga tributaria en algunos de los países del cuadro precedente, con

especial atención al Cono Sur

78

MODELOS DE FINANCIACIÓN DE UN SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL: EFECTOS SOCIALES DE LAS ALTERNATIVAS DE REFORMA.

79

Modelos de Financiación de un Sistema de Seguridad Social: Efectos sociales de las alternativas de Reforma.

Cuando se diseñan los programas de

pensiones generalmente se distingue el

caso de quienes han vivido bajo

condiciones de pobreza crónica de la

situación de los que quedan en un

estado de necesidad por la suspensión

de la remuneración habitual (Iglesias,

1995). Esta distinción explica el

desarrollo de programas de carácter

asistencial a diferencia de los

contributivos. Al momento de

establecer un programa de pensiones

es importante tener claridad respecto a

estas diferencias, porque muchos de

los eventuales problemas de diseño se

originan en una mala selección de las

herramientas más apropiadas para alcanzar cada objetivo.

La baja cobertura efectiva es un problema que muestran muchos países,

especialmente en América Latina: detrás de este fenómeno hay elementos y factores

que no dependen de las características de diseño de la Seguridad Social sino de la

composición de la fuerza de trabajo y que se explican por las características de la

regulación del mercado de trabajo o por estructuras tributarias y laborales o

condiciones sociales que favorezcan el desarrollo del sector informal. Al respecto, en

América Latina el empleo se ha creado especialmente en empresas pequeñas e

informales, que no cumplen con las obligaciones de la seguridad social.

INTRODUCCIÓN

80

Dentro de un contexto más complejo de reorganización económica se presentan las

reformas de los Sistemas de Seguridad Social en América Latina, que, con un

objetivo racionalizador de ajuste, dan entrada al sector privado en la gestión

financiera y en la concesión de las prestaciones, en un primer momento en relación a

los riesgos de invalidez, vejez y muerte (IVM), e inmediatamente después a la salud.

Cuando se tratan los regímenes de financiación de la Seguridad Social la discusión

sólo parece contemplar dos posibles alternativas entre capitalización y reparto, en

muchas ocasiones generándose la controversia en foros jurídicos o económicos sin

la suficiente formación e información actuarial como para saber a ciencia cierta de

qué se trata; es decir, se utilizan estos conceptos de forma pseudocientífica como

identificadores de dos realidades inequívocas, cuando en realidad son dos grandes

grupos o clases de regímenes financieros.

Así, tenemos que dentro del Sistema de Reparto nos podemos encontrar con:

Reparto Simple Puro o Anual; Reparto Simple Cuota Media o Escalonado; y

Reparto de Capitales de Cobertura. Y como Capitalización hay que diferenciar

entre Capitalización Individual y Capitalización Colectiva.

81

Sistemas Financieros. Diferentes opciones. Las variables determinantes en los correspondientes cálculos actuariales para

cada uno de estos subsistemas pueden quedar muy resumidas como sigue:

•Edades del Colectivo X

x + r edad de jubilación (en el primer momento

todos los individuos son activos – por lo tanto por

debajo de la edad de jubilación, r - representa la

distancia a la edad de jubilación)

•Número de personas por edades Lx

lx + r número de personas con edad de jubilación

(1º año)

•Salarios Promedio Wx

R Pensión anual de jubilación

R = @ Wf (la pensión es un porcentaje del salario

final)

@ = Tasa de Sustitución (porcentaje del salario final

que constituye la pensión inicial)

•Tipo de cotización en el año n tn

82

Es importante poner de manifiesto que generalmente se centran los análisis en

la evolución demográfica seguida por las poblaciones como causa directa de

la crisis de los sistemas financieros de la seguridad social; es decir,

insistiendo como variable explicativa fundamental en el cada vez mayor peso

del número de personas mayores dentro de los colectivos; sin embargo, para

el caso de América Latina donde los porcentajes de cobertura poblacional son

muy limitados para la mayor parte de los países, hay que centrar el estudio en

el número de personas que realmente cotizan y de cómo ir ampliando dicha

cobertura como el método más eficaz para provocar y enfrentarse al cambio.

Por su parte, la estructura de bajos salarios imperante en extensos sectores de la

sociedad latinoamericana es la causa clave, junto con los bajos índices de

correntización, para la obtención de pensiones insuficientes al momento de

acceder a la edad de jubilación, con independencia del modelo de financiación

elegido.

Siguiendo con los modelos financieros, en el Reparto Simple Puro o Anual la

relación entre dichas variables queda:

1 – Los Ingresos – Las Primas, que han de cubrir los pagos previstos de cada anualidad:

t * lx * wx (sumatorio de estratos por edad)

2 – Los Gastos – Las Prestaciones:

@ * lx+r * wf (primera generación de jubilados)

3 – Principio rector: Ingresos = Gastos Ecuación de equilibrio del sistema:

t * lx * wx = @ * lx+r * wf

4 – Incógnita: La tasa de cotización t

83

El comportamiento de la tasa de cotización queda representado en el gráfico, bajo

la hipótesis de estabilidad demográfica.

El principio de estabilidad demográfica significa que la estructura por edades se

mantiene a lo largo del tiempo (la pirámide de población del colectivo es estable),

con la excepción de los jubilados, que inicialmente son cero para irse acumulando

a lo largo del tiempo hasta el momento de su fallecimiento: esta es la causa por la

que la tasa de cotización va a aumentando con t.

Características del Reparto Puro son:

1 – No se generan Reservas Matemáticas.

2 – La Prima, tn, es muy sensible a la evolución demográfica.

3 - Se produce una transferencia intergeneracional de recursos

4 – La Viabilidad del Sistema depende de: - La Afiliación obligatoria, garantizando la entrada de los

activos necesarios. - La revisión en cada período de la correspondiente tasa de

cotización; Y/o - Financiación extra cotizaciones.

84

El Reparto Simple Cuota Media o Escalonado parte de la hipótesis de cálculo de la

igualdad entre ingresos y gastos tomando un horizonte temporal superior al año,

como el caso del reparto puro; como no es nuestro objetivo volcar aquí toda la

aparente complejidad matemática-actuarial correspondiente, se muestra a

continuación la evolución de la tasa de cotización en este supuesto:

Es decir, desde el origen hasta el momento n=3 (período trianual) el tipo de

cotización t1 es constante de manera que se va generando una reserva en la

primera parte de este intervalo posteriormente consumida en la segunda parte del

mismo. A partir del tercer año y de ahí al sexto se recalcula la tasa pasando a t2;

de tal manera que se va generando un `Fondo de Nivelación de Cuotas´, con el

objetivo de mantener constante la cotización en un horizonte temporal, y que

servirá para compensar la diferencia entre Gastos e Ingresos en la segunda mitad

de cada período. Al final de cada período de equilibrio deben anularse esos fondos

cumpliéndose el principio de equivalencia correspondiente al Reparto.

85

El punto de corte, nc, dependerá de la composición demográfica del colectivo.

Para la Capitalización, lo primero que hay que decir es que cualquier Sistema de

Capitalización permite la posiblidad de optar entre tener definida la Prestación o la

Aportación, obviedad actuarial que en la mayoría de los estudios sobre la

discusión del régimen financiero a utilizar no se suele poner de manifiesto,

tomándose como indudablemente unidos la capitalización y la prestación definida.

Así tenemos:

En el Sistema de Capitales de Cobertura, siguiendo en Reparto:

1. Se generan unos Fondos `Reservas para Pensiones causadas´ que garantiza a todos los pasivos sus pensiones de forma vitalicia.

2. Surgen también Reservas para asegurados en formación, que van a

cumplir la edad de jubilación en el horizonte temporal tomado (p.e: n=3) 3. Genera mayores garantías en los primeros años del Sistema, derivadas

de un mayor esfuerzo económico.

4. Se produce también una transferencia intergeneracional entre activos y pasivos. (también pasivos en formación).

5. Mantiene como requisito de viabilidad la afiliación obligatoria.

86

Para aclarar las diferencias en función del título de esta presentación, es decir,

atendiendo a los efectos sociales derivados del sistema de financiación elegido en el

Sistema de Seguridad Social por lo que a las pensiones se refiere (IVM), se muestra

a continuación un sencillo ejemplo, que puede ser clarificador; empleamos en el

cálculo la prestación como definida para romper con la falsa identidad antes

mencionada. Los siguientes resultados muestran las unidades monetarias que deben

estar aportando tres miembros de 30, 40 y 50 años de edad hasta los 65 años para

obtener una pensión de jubilación en forma de renta vitalicia de 1.000 u.m/año a un

tipo de interés técnico del 4,5% y diferenciando para capitalización individual y

colectiva:

CAPITALIZACIÓN

INDIVIDUAL

El principio de equivalencia entre primas y prestaciones se hace asegurado por asegurado.

COLECTIVA

El principio de equivalencia entre primas y prestaciones se hace teniendo en cuenta todo el colectivo en su conjunto.

Edad X = 30 años

Edad X = 40 años

Edad X = 50 años

Prima = 105 u.m/año Prima = 221 u.m/año

Prima = 206 u.m/año Prima = 221 u.m/año

Prima = 433 u.m/año Prima = 221 u.m/año

INDIVIDUOS CAPITALIZACIÓN

INDIVIDUAL CAPITALIZACIÓN

COLECTIVA

87

Con estos resultados se observa que:

Veamos a continuación cuales han sido las alternativas de reforma realmente

llevadas en la región en los últimos años por lo que al sistema de financiación y al

tipo de gestión se refiere:

1 En la capitalización colectiva todos los asegurados pagan la misma cuota

2

En la capitalización colectiva aquellos jóvenes con edad X < Xc financian a aquellos mayores con edad X > Xc, la transferencia de recursos es más acusada cuanto mayor sea la edad de los segundos y menor la de los jóvenes.

En el ejemplo Xc = 42 años., en ese caso Pi = Pc

3

La Reserva Matemática por el método colectivo (fondos colectivos) está acotada superiormente por la suma de las Reservas Matemáticas del método individual, es decir, siempre los fondos acumulados en concepto de reserva matemática utilizando como mecanismo de cálculo la capitalización colectiva van a ser menores a los que se obtendrían con la opción de capitalización individual.

4 En ambos sistemas se pueden garantizar las prestaciones a todos los asegurados sin necesidad de nuevas entradas en el colectivo.

5 La Capitalización Colectiva supone un esfuerzo de financiación más fuerte en la primera década de la operación.

6 En la Capitalización Colectiva la salida de gente joven puede producir incrementos de prima inviables.

88

Racionalización de los sistemas tradicionales - Ajustes al reparto simple o

PME.

Brasil

Programas privados; de capitalización; obligatorios; y sustitutivos.

Chile (1981); Bolivia (1997- Ley de Pensiones 1732 de 26/11/96, en vigor

desde 01/05/97); México (1997- Decreto Ley del Seguro Social 12/95, en vigor

desde julio de 1997).

Programas privados; de capitalización; voluntarios; y sustitutivos.

Perú (1993-D.L.25897 de 12/92); Colombia (1994, con la característica de

poder cambiar entre regímenes cada tres años lo que implica utilizar una

cuenta individual en el reparto lo que supone un contrasentido que lo

desnaturaliza).

Programas privados; de capitalización; obligatorios; y complementarios.

Costa Rica (1995).

Programas privados; de capitalización; voluntarios; y complementarios.

Argentina (1994- en parte sustitutorio al ejercer la opción por la capitalización

ya que la aportación del trabajador se destina al financiamiento del régimen

de capitalización, en lugar de ir al de reparto, y hay en la mayor parte de las

regiones exenciones sobre la cotización empresarial ). Uruguay (1996-

modelo de voluntariedad híbrida en función del nivel de ingresos).

89

En resumen:

Para la CEPAL los sistemas con Capitalización Individual (CPI), en oposición al

reparto, ofrecen condiciones de adquisición homogéneas y mayor movilidad laboral

(a excepción de las fuerzas armadas); permiten la formación de ahorro y reservas

(posible también en la PME); y asignan al Estado una función social, garantizando

una pensión mínima (esto ya ocurre o puede implementarse en sistemas públicos o

mixtos). (Mesa Lago, 1996).

Se le atribuyen también como ventajas a la CPI generar incentivos para la afiliación

al sistema y declaración plena de ingresos, sin embargo en la CPI de Chile a

Diciembre de 2006 casi el 50% de los afiliados no aporta, porcentaje que se acerca

al 65% en México o Perú (Fte:AIOS 12/2006).

Sistema de Gestión

Privada y con

Capitalización

Individual

Sistema Sustitutivo

del Sistema de

Reparto o (PME)

anterior

Sistema

Complementario

Obligatorio para el trabajador. Sin tener la opción del Reparto

(a partir de una fecha)

De adscripción voluntaria para el trabajador. Coexistiendo el Reparto como alternativa

Chile – 1981

Bolivia – 1997 México – 1997

Perú – 1993 Colombia – 1994

(con la posibilidad de cambiarse de régimen cada

tres años)

Costa Rica - 1995

Argentina (1994) Uruguay (1996)

(híbrido en función del nivel de ingresos)

90

Análisis de datos. Los últimos datos consultados son los ofrecidos por la AIOS – Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensiones - referidos a Diciembre de 2006 y para seis países con sistemas de Seguridad Social reformados:

Argentina

Bolivia

Chile

Perú

Uruguay

63,7% 40,4% 25,7%

26,7% 50,1% 13,3%

100,0%(*) 51,5% 58,0%

31,5% 34,8% 11,0%

45,3% 57,5% 26,0%

México 84,2%(*) 36,8% 31,0%

Afil / PEA Aport. / Afil Aport. / PEA DATOS Dic. 06

91

Los porcentajes para Colombia son 33,3%; 51,9% y 17,3% respectivamente. Con este cuadro se puede observar directamente cómo quedan corregidos los índices de afiliación, y por lo tanto de cobertura real de los sistemas, al atender a aquellos afiliados que cumplen con la obligación de cotizar, es decir, que aportan regularmente sus cotizaciones y que por lo tanto mantienen sus derechos en los nuevos sistemas. Lo más preocupante, quizás sea que se está produciendo un proceso continuo de disminución en el número relativo de aportantes al nuevo sistema a lo largo del tiempo. Los datos aquí referidos, no obstante, sólo contemplan los niveles de aportantes sobre PEA de los sistemas de capitalización, ampliándose además la cobertura a otros tipos de beneficiarios por pensiones de viudedad y orfandad que aquí no aparecen incluidos.

Siguiendo con los argumentos a favor de la capitalización, este tipo de esquemas: 1) explicitan la deuda del Estado con

los contribuyentes activos en el sistema anterior vía bonos de reconocimiento o sistema similar – con el consiguiente déficit fiscal o desahorro público.

2) fortalecen los vínculos entre las contribuciones de cada trabajador, su administración financiera y los beneficios que recibe con su capitalización – sin existir capacidad de decisión real sobre la inversión de los fondos por parte de los trabajadores.

3) Eliminan la función distributiva del sistema de pensiones, que pasa a ser desempeñada por el presupuesto fiscal -en ocasiones hipotecado por las propias reformas previsonales, y, casi siempre, pobre, poco extenso y regresivo.

4) La capitalización puede servir a elevar el ahorro financiero de largo plazo.

Como contra-ejemplo con mayor experiencia, el aumento del ahorro en Chile no responde exlusivamente a la implementación del sistema de pensiones sino al esfuerzo de ahorro público para cubrir los costos de la transición y el aumento del ahorro privado no previsional; además, sólo una parte reducida se canaliza a la inversión real mediante acciones de primera emisión, compras de letras hipotecarias y bonos de empresas (Arrau, P. 1996). Aquí reside el interés principal del `poder económico´: la gestión de los fondos procedentes del Sistema Previsional. A este respecto hay que destacar lo siguiente:

El considerable peso que en las diferentes economías Latinoamericanas representan los fondos acumulados procedentes de la privatización de las pensiones en su relación con el Producto Interno Bruto (PIB), augurándose un considerable incremento relativo en aquellos países de reformas más recientes.

92

El porcentaje para Colombia es del 15,8%

Por otra parte se produce de forma generalizada la materialización de las inversiones en Deuda del Estado con el consiguiente efecto desplazamiento sobre inversión directa productiva. En el mismo sentido los Fondos derivados de la privatización de las pensiones representan la principal fuente de financiación del erario público, produciéndose lo que se ha venido en llamar `reparto encubierto´ al ser el deudor final de dichos recursos el Estado en forma de deuda pública explicitada en títulos-valor.

Así:

Los porcentajes para Colombia son 47,2% y 14,2% respectivamente

Los casos de México y Bolivia destacan por la concentración de cerca del 75% de los fondos en Deuda Pública; como contrapunto Chile a Diciembre de 2006, 25 años después de puesta en marcha su reforma previsional, destina tan solo el 13% de los fondos administrados en la financiación del Estado, en buena medida porque ya casi el 82% de la deuda estatal está en manos de las Administradoras de Fondos de Pensiones - AFP´s, indicador este del poder económico de las Administradoras.

Sobresaliente es también la excesiva concentración de los fondos en las Administradoras más importantes en cada uno de los países analizados, estableciéndose en la práctica un oligopolio concentrador de recursos recayendo las decisiones de inversión fuera de la esfera del Estado y sin participación de los directamente afectados – afiliados y pensionados.

7,9% México (1997)

14,0% Uruguay (1996)

15,3% Perú (1993)

14,3% Argentina (1994)

21,6% Bolivia (1997)

61,0% Chile (1981)

Dic/06 (AIOS)

Fondos / PIB

19,1% Perú

13,1% Chile

60,6% Argentina

74,8% Bolivia

59,8% Uruguay

73,1% México

Dic/06 (AIOS)

% Fondos en

Deuda Pública

8,9% Perú

81,7% Chile

8,3% Argentina

55,2% Bolivia

13,6% Uruguay

23,2% México

Dic/06 (AIOS)

% Total de D.P. En

AFP´s

93

En el cuadro precedente se observa que si bien una de las banderas a favor de las reformas era la participación del mercado en la gestión de los recursos, en Uruguay y Perú casi dos tercios de los mismos están concentrados en las dos administradoras más grandes, porcentaje que supera el 50% en Chile. Importante es también destacar la participación de capital extranjero en las instituciones administradoras donde se deciden las políticas de inversión

37,8% Argentina (11)

35,7% México (21)

54,5% Chile (6)

61,1% Perú (4 Administrad.)

74,1% Uruguay (4 Administrad.)

Dic/06 % de los Fondos en

las dos AFP´s más

importantes

94

Efectos sobre el Ahorro

En cuanto a la defensa de las reformas por su incidencia positiva sobre el ahorro, en el caso de un nuevo modelo que sustituya el reparto por la capitalización, si bien las cotizaciones de los nuevos integrantes del sistema de capitalización elevarán el ahorro privado el déficit producido en el antiguo sistema de reparto por la no incorporación de la nueva generación (que se suponía que financiaría a la población jubilada), generará un desahorro en el sector público por un monto equivalente. Los costos fiscales se derivan de:

1) La necesidad de seguir pagando las pensiones del sector pasivo sin disponer de las cotizaciones del sector activo.

2) La necesidad de reconocer las cotizaciones pasadas de quienes se incorporan al sistema de capitalización.

3) La necesidad de financiar pensiones asistenciales y mínimas garantizadas por la ley. Así pues, existe realmente una hipoteca sobre los fondos fiscales durante un más o menos largo período de tiempo.

El efecto neto sobre el ahorro será nulo, salvo por diferencias en la estructura demográfica en cuanto a ingresos de las poblaciones antiguas y nuevas, al comportamiento de los salarios, y a los niveles de afiliación y correntización de un sistema respecto del otro (capitalización vs reparto). De lo anterior cabe concluir que como la gran mayoría de los países de América Latina cuentan previamente con un sistema de pensiones de reparto (simple o PME), probablemente no sería posible elevar el ahorro en forma significativa si se lo reemplaza por uno de capitalización individual, en igual de condiciones de cobertura y estructura

salarial.

El incremento de ahorro neto nacional que acompaña la introducción del nuevo sistema de pensiones por capitalización, así como el monto de recursos disponibles para profundizar el mercado de capitales interno evitando concentraciones excesivas en deuda pública estatal, dependerá del esfuerzo adicional que haga el sector público para reducir o eliminar el déficit fiscal que el nuevo sistema de pensiones generará. Henry J. Aaron ha centrado el debate teórico acerca del efecto de las pensiones sobre el ahorro sobre tres modelos o enfoques teóricos: el modelo del ciclo vital, el modelo multigeneracional y el modelo del horizonte corto.

Por su parte Alicia H. Munnell concluye que "toda expansión del sistema de pensiones privadas (capitalización) produciría un impacto levemente más favorable sobre el ahorro que la ampliación del programa de la Seguridad Social (reparto). Con todo, se impone señalar que no se prolongue más allá de la madurez del sistema, momento en que las contribuciones a los planes privados serán equivalentes a los pagos anuales de prestaciones, y las pensiones privadas, como la Seguridad Social, dejarán de ejercer influencia alguna sobre el ahorro global". Es importante, por tanto, no confundir la idea de comparar régimen de capitalización vs reparto, con el hecho de comparar un contexto con un Sistema de Seguridad Social establecido con otro sin él.

95

En conclusión: la idea de que el sistema de pensiones de la Seguridad Social de reparto es perjudicial para el ahorro y, por tanto, para la inversión y la competitividad, no encuentra base suficiente de apoyo en la téoría económica. No puede demostrarse que el sistema de capitalización merezca necesariamente mejor calificación que el sistema de reparto. El argumento en favor del sistema de capitalización, siempre bajo el prisma del ahorro, carece de apoyo científico. Se vuelve a confirmar, como señala cínicamente Henry J. Aaron, "que una persona determinada a encontrar un argumento teórico respetado para apoyar una idea preconcediba puede encontrarlo; y que una persona sin ideas preconcebidas encontrará una desconcertante diversidad de respuestas en la teoría económica". El éxito de un nuevo sistema de pensiones basado en la capitalización y en la administración privada, exige algunas condiciones particulares tales como el desarrollo de las instituciones financieras y de regulación del mercado de capitales y de seguros, que muestra un desarrollo incipiente en muchos

países de América Latina; el desarrollo de una capacidad de fiscalización eficiente por parte del Estado; y, el establecimiento de programas de pensiones asistenciales que cubran a los trabajadores más pobres. Respecto a este último punto el problema se complica pues en muchos casos la base tributaria es pequeña y no existe capacidad para recaudar impuestos, con los que atender el gasto social.

En muchos países de América Latina estas condiciones no se dan; por lo tanto, la reforma al sistema de pensiones debe ser parte de un proceso de cambio más integral, que incluya modificaciones a la legislación del sector financiero, al régimen tributario y a la organización del Estado. En general, las reformas tienden a uniformar el sistema, lo que supone eliminar las pensiones preferenciales -con la excepción, en la mayoría de los casos, de las correspondientes a las fuerzas armadas- y también la multiplicidad de esquemas. Asimismo, procuran uniformar y postergar la edad de retiro, en vista de la prolongación de la esperanza de vida de la población.

96

Del análisis profundo de esta problemática, sobre la que se han dado aquí sólo

algunas pinceladas, se puede llegar a diferentes y preocupantes conclusiones:

1. La sustitución progresiva de los sistemas de reparto por capitalización que se ha

realizado en la región, se basan en precondiciones y objetivos que en muchas

ocasiones no se dan o lo hacen incipientemente, tales como unos mercados

financieros eficaces, un sistema tributario que funcione, infraestructuras

desarrolladas, un sector informal en vías de `formalización´ por lo que a

cobertura social se refiere, etc.

Es importante saber si la Reforma del Sistema Previsional puede suponer un

motor con el que llegar a los puntos anteriores, o si, por el contrario, dichos

puntos son una condición previa para que una reforma de estas características

tenga éxito desde el punto de vista de crecimiento económico y desarrollo

social.

Aunque existe un completo abanico de posibilidades en las reformas realizadas

en la región por lo que respecta a la obligatoriedad (o voluntariedad) y al

carácter sustitutivo (o complementario) del nuevo sistema, en cualquier caso

significa a medio o largo plazo el fin del `Reparto´ como sistema de financiación

de las pensiones. Cada legislación hace tambalear los principios del reparto,

bien eliminándolo, bien manteniéndolo pero acabando con la obligatoriedad en

su afiliación o dándole un papel residual a nivel básico.

No obstante, ante el papel subsidiario de garantía y control de los nuevos

sistemas dado al Estado, en el supuesto caso de que las reformas no den

respuesta adecuada a las necesidades previsionales de la población, o en

circunstancias económicas críticas, ésta sin duda deberá venir de instancias

públicas, bien por prestaciones no contributivas, asistencia social o, en extremo,

revirtiendo el proceso haciéndose el Estado cargo de los fondos y las

obligaciones en principio privatizados.

CONCLUSIONES

97

2 - Los costos fiscales de las reformas (cuando existe un sistema previo), para hacer

frente a las pensiones causadas por los pasivos del antiguo sistema y mantener

las garantías legalmente establecidas para el nuevo sistema (incluida la pensión

mínima), suponen un importante esfuerzo financiero por parte del sector público

que se verá en la necesidad de incurrir en un déficit público adicional (desahorro

público) financiado por impuestos o vía deuda pública con parte de la inversión de

los fondos de la capitalización individual en manos de las administradoras, dando

lugar a un `reparto encubierto´; la alternativa es recortar recursos destinados a

asistencia social, sanidad básica, gasto social en general, de gran importancia

para la lucha contra la pobreza, y que no generan derecho para los beneficiarios.

Esto sin olvidar los efectos indirectos que sobre el mercado financiero y el

crecimiento pueden llegar a generar los fondos acumulados, aun a pesar de que

no exista certeza empírica acerca de que la acumulación de un fondo de ahorro

financiero se traduzca en inversión productiva. En el caso de que se diera mayor

ponderación a la inversión productiva (financiación a largo plazo de

infraestructuras, construcción de viviendas vía mercado hipotecario, etc), se

podría hablar de un importante efecto positivo para el desarrollo del país, y la

Reforma hacia la capitalización tendría una ventaja innegable, a pesar de los

inconvenientes ya tratados. Sin embargo, siguiendo con este razonamiento es

fácil olvidar que las pensiones originalmente deben ser instrumentos de política

social y no de tipo financiero.

Desde un punto de vista técnico, las Reformas no necesariamente deben

reemplazar los sistemas de reparto, en la mayoría de los casos inicialmente

planteados como PME, aunque sea ineludible la corrección de los errores

cometidos en su gestión y el ajuste a las nuevas realidades; la voluntad política

una vez más es determinante al favorecer la gestión privada de importantes

fondos acumulados provenientes de las contribuciones sociales, haciendo así

que las decisiones y prioridades de inversión recaigan fuera de la órbita del

Estado, quien limita su actuación a la reglamentación y control de las `reglas del

juego´. Sin embargo, la falta de participación de los directamente afectados, los

98

trabajadores aportantes y los pensionados, pone en entredicho la `legitimación

popular del sistema´ privándole de un componente esencialmente democrático.

3 - La Reforma Chilena es de referencia obligada y la puerta de entrada en la

región de las distintas reformas implementadas en los últimos años. Todas ellas

con elementos diferenciadores y correctores pero siempre alrededor de la

capitalización individual.

La mayoría de los países latinoamericanos tienen factores de tipo político (más o

menos democrático y participativo, con mayor o menor oposición social

organizada), jurídico, económico, social, laboral, demográfico y cultural, que han

hecho inviable reproducir el modelo chileno puro. A pesar de ello, el

mantenimiento de la capitalización individual como sistema de financiamiento y

de muchas de las características básicas de dicho modelo hace que la mayoría

de la población latinoamericana - pobre, informal, no asalariada, rural - continúe

al margen del sistema previsional. No hay que olvidar que la reforma chilena fue

aprobada por un gobierno ilegítimo llegado al poder por la fuerza de un golpe de

Estado feroz.

4 - Los resultados que pueda ofrecer el nuevo régimen de pensiones basado en

la capitalización individual a los futuros pensionistas son extremadamente

sensibles a los tipos de interés (muy inestables en la historia latinoamericana);

y, al grado de cumplimiento de la obligación de cotizar - para el trabajador

informal, el trabajador temporal o estacional, la mujer que aporta ingresos

adicionales a la unidad familiar en función de las necesidades y carencias y el

jornalero en el campo, pensar en cumplir de forma estable con la cotización es

una ilusión, con ingresos mínimos, cotizaciones mínimas y, por lo tanto,

mínimas pensiones, se hace más difícil renunciar a una parte de la necesaria

renta presente por una más que insuficiente renta futura.

99

5 - Como corolario, decir que atendiendo a la equidad y la lucha contra la pobreza,

no parece que ni la situación preexistente ni las reformas desarrolladas en

América latina en materia de pensiones (capitalización individual) propicien, o

hayan propiciado, un grado satisfactorio de solidaridad entre los diferentes

grupos sociales, ni hayan contribuido o vayan a contribuir a una mejor

distribución del ingreso.

Estas reformas no están diseñadas sobre la realidad de la mayoría del pueblo

latinoamericano, sino sobre las demandas políticas y económicas de una

globalización interesada.

AACCTTIIVVIIDDAADDEESS::

1. Analiza y comenta sobre la situación de

Financiación del Sistema de Seguridad Social en tu

país

2. Qué efectos sociales traen consigo estas reformas

aplicadas en tu país.

3. Menciona algunas alternativas de solución.