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INFORME SOBRE LA AUDITORÍA OPERATIVA EJECUTADA EN EL CONSEJO NACIONAL DE PRODUCCIÓN RELACIONADA CON LOS RESULTADOS DEL

PROCESO DE REORGANIZACIÓN EN LA GESTIÓN OPERATIVA Y FINANCIERA DEL CNP

22001133

CCOONNTTEENNIIDDOO

Página nro.

RESUMEN EJECUTIVO 1 INTRODUCCIÓN ................................................................................................................. 1

Origen del estudio ....................................................................................................................... 1

Objetivo del estudio .................................................................................................................... 1

Naturaleza y alcance del estudio ................................................................................................ 1

Limitaciones del estudio ............................................................................................................. 1

Metodología aplicada ................................................................................................................. 2

Generalidades sobre la situación del CNP .................................................................................. 2

Comunicación preliminar de los resultados de la auditoría ....................................................... 3

2 RESULTADOS ...................................................................................................................... 4

Tema 1: Proceso de reorganización del CNP .............................................................................. 4

Hallazgo 1.1: El Proceso de Reorganización del CNP se encuentra impugnado en sede judicial. ........................................................................................................................................ 4

Tema 2: Gestión Institucional del CNP ....................................................................................... 5

Hallazgo 2.1: Sobre la gestión operativa y presupuestaria del CNP. .......................................... 5

Hallazgo 2.2: Sobre los mecanismos de evaluación y seguimiento de las acciones realizadas por el CNP ................................................................................................................................... 8

Tema 3: Situación económico-financiera del CNP ...................................................................... 9

Hallazgo 3.1 Sobre los ingresos provenientes del Programa de Abastecimiento Institucional (PAI) ............................................................................................................................................. 9

Hallazgo 3.2: Sobre los ingresos provenientes de la Fábrica Nacional de Licores (FANAL) ..... 12

Hallazgo 3.3: Sobre los ingresos provenientes de la Venta de Bienes Inmuebles por parte del CNP. ........................................................................................................................................... 13

Hallazgo 3.4: Sobre la capacidad de pago del CNP. .................................................................. 15

Tema 4: Indicadores de evaluación de los resultados de la fiscalización. ................................ 19

3 CONCLUSIONES ................................................................................................................ 23

4 RECOMENDACIONES Y DISPOSICIONES ............................................................................. 24

RECOMENDACIONES ....................................................................................................... 25

A la Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica ..................................................... 25

Al Consejo de Gobierno y la Ministra Rectora del Sector .................................................... 25

A la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción (CNP) .......................................... 25

DISPOSICIONES ............................................................................................................... 25

A la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción (CNP) .......................................... 25

Consideraciones finales ................................................................................................... 26

CUADROS

Cuadro Nro. 1 Resultados Integrados de la gestión del CNP 2009-2011 ..…………..……………. 6

Cuadro Nro. 2 Cantidad de funcionarios del CNP según función y remuneraciones en colones corrientes 2012 ……………….……………………………………………………….……………………. 7

Cuadro Nro. 3 Variación de las remuneraciones e ingresos corrientes según proyección del CNP 2013-2015 ………………………………………………………………………………………………………….. 8

Cuadro Nro. 4 Márgenes de intermediación utilizados por el PAI por grupos de productos 2006-2012 …….....……………………………………………………………………………………………. 11

Cuadro Nro. 5 Resultados integrados de la gestión del CNP ………………….….…………………….. 19

Cuadro Nro. 6 Contribución de los resultados de la gestión del CNP a su patrimonio ……… 20

Cuadro Nro. 7 Indicador compuesto de impacto del CNP …………………………………………………. 22

GRÁFICOS

Gráfico Nro. 1 Liquidez del Consejo Nacional de Producción 2008-2012 …………………………. 16

Gráfico No. 2 Pérdida neta de operación del CNP en el periodo del 2008 a Septiembre de 2012 ……………….…………………………………………………….………………………………………………………….

17

Gráfico No. 3 Equilibrio patrimonial y financiero del CNP en el periodo 2008-2012 ………… 18

ANEXOS

Anexo nro. 1 Observaciones al borrador del informe ……………………….…………………………….. 28


RESUMEN EJECUTIVO

¿Qué examinamos? La presente auditoría tuvo como propósito evaluar el proceso de transformación en que ha estado inmerso el Consejo Nacional de Producción (CNP), con el fin de determinar los posibles efectos que éste ha tenido en el desarrollo de su gestión operativa y financiera, así como en el resguardo del patrimonio público a su cargo.

¿Por qué es importante? Ante el proceso de transformación en que ha estado inmerso el CNP, es de gran relevancia el determinar la sostenibilidad económico-financiera y la eficacia de la gestión operativa de la institución, a fin de determinar el efectivo cumplimiento de sus fines y actividades sustantivas en procura de la debida atención y bienestar del pequeño y mediano productor agropecuario nacional.

¿Qué encontramos? En el estudio de fiscalización se determinó que el CNP tiene un desequilibrio financiero e insuficiencia patrimonial que pone en riesgo su sostenibilidad operativa, por cuanto no tiene la capacidad suficiente para atender sus obligaciones de pago y cumplir eficazmente con los fines y actividades para los cuales fue creada. Es así como se determinó que el CNP al 30 de septiembre de 2012 mantiene deudas a corto plazo que ascienden a ¢15.465 millones y activos corrientes para su operación por aproximadamente ¢8.886,4 millones, presentando un déficit en el margen de maniobrabilidad de aproximadamente ¢6.578,7 millones. Asimismo, los estados financieros del CNP para el período comprendido entre el año 2008 y Septiembre de 2012 muestran una pérdida acumulada de aproximadamente ¢12.779 millones como resultado de la operación en el periodo señalado y pasivos por ¢22.120 millones al 30 de setiembre de 2012, lo cual ha deteriorado el patrimonio institucional a su cargo. Aunado al desequilibrio patrimonial y financiero que ha llevado al CNP a un proceso de descapitalización, se determinaron debilidades en la gestión operativa ya que su nivel de eficacia en el 2011 fue del 68,6%, cuya interpretación, según los criterios establecidos por este órgano contralor corresponde a un cumplimiento deficiente, lo que implica que se requieren acciones inmediatas para un mayor aprovechamiento de los recursos disponibles en beneficio del sector agropecuario. Asimismo, se estableció que en las sedes regionales del CNP, no se dispone de una adecuada infraestructura física, tecnologías de información y vehículos para el efectivo desarrollo de las actividades de la institución. A lo anterior, se suma el deterioro de las plantas de procesamiento y abandono de los

terrenos del CNP, lo cual fue señalado -en su oportunidad- en el informe DFOE-EC-IF-18-2012 de este órgano contralor. En línea con lo anterior se determinó que únicamente el 45% de los funcionarios del CNP se dedican a realizar actividades sustantivas, sin que exista evidencia que esa distribución de personal permita el eficaz cumplimiento de los fines y actividades de la institución. Además se evidenció que la reducción en los costos del rubro de remuneraciones realizada en el contexto del proceso de reorganización no contribuyó significativamente a subsanar el déficit financiero de la institución, por cuanto el ahorro en la reducción de la planilla se ha visto compensado por el crecimiento anual de las remuneraciones del personal. Por último debe señalarse que el CNP no dispone de los mecanismos de evaluación y seguimiento, que permitan determinar el impacto de los programas desarrollados por la institución para atender el cumplimiento de sus fines y actividades. ¿Qué sigue? En vista de la situación económico-financiera y riesgo de sostenibilidad operativa que presenta el Consejo Nacional de Producción (CNP), se recomienda a la Junta Directiva del CNP se aboque a coordinar con la instancia Rectora del Sector y el Consejo de Gobierno, la realización de una valoración integral de los roles, fines y funcionamiento del CNP de cara a un replanteamiento de esa institución acorde con la coyuntura actual y las posibilidades reales para su financiamiento, o en su defecto, valorar con las instancias señaladas un proceso ordenado de cierre y redistribución de funciones de esta institución. Asimismo, se recomienda a la Asamblea Legislativa tener en cuenta los aspectos señalados por esta Contraloría General, de previo a la aprobación de proyectos de ley relacionados con esa institución, incluyendo aquellos que se encuentran actualmente en la corriente legislativa u otros que se presenten. Por otra parte, se le dispuso a la Junta Directiva del CNP que se tomen las medidas pertinentes a fin de que utilice los recursos provenientes del Programa de Abastecimiento Institucional (PAI), Fábrica Nacional de Licores (FANAL) y la venta de sus bienes inmuebles en estricto apego a la normativa vigente, según se especifica en este informe de fiscalización. Asimismo, se le dispuso a ese órgano colegiado subsanar las debilidades relacionadas con la gestión operativa y financiera de esa institución.


DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE FISCALIZACIÓN DE SERVICIOS ECONÓMICOS

INFORME SOBRE LA AUDITORÍA OPERATIVA EJECUTADA EN EL CONSEJO NACIONAL DE PRODUCCIÓN RELACIONADA CON LOS RESULTADOS

DEL PROCESO DE REORGANIZACIÓN EN LA GESTIÓN OPERATIVA Y FINANCIERA DEL CNP

1 INTRODUCCIÓN

ORIGEN DEL ESTUDIO

1.1 El estudio se realizó en cumplimiento del Plan Anual Operativo 2013 de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa (DFOE) y corresponde a la cartera de proyectos del Área de Fiscalización de Servicios Económicos.

OBJETIVO DEL ESTUDIO

1.2 El propósito del estudio fue evaluar los resultados del proceso de reorganización con el fin de determinar los posibles efectos en su gestión operativa y financiera, en resguardo del patrimonio público a su cargo.

NATURALEZA Y ALCANCE DEL ESTUDIO

1.3 El estudio de fiscalización se orientó a evaluar la gestión operativa y financiera del CNP a la luz de los efectos del proceso de reorganización en que ha estado inmerso dicha institución. Asimismo, se evaluó el impacto de las acciones realizadas por la Administración para el cumplimiento eficaz de las competencias otorgadas por ley.

1.4 El estudio abarcó el período comprendido entre el 1 de enero de 2006 y el 31 de diciembre de 2012; ampliándose cuando así se requirió.

LIMITACIONES DEL ESTUDIO

1.5 Para la realización del presente estudio se tuvo limitaciones en cuanto a la disponibilidad de información completa, suficiente y pertinente sobre la gestión institucional y financiero contable; asimismo resulta importante indicar que el CNP para el periodo 2012, se encontraba en un proceso de adopción de una nueva normativa contable (NIFF)1 diferente

1 Normas Internacionales de Información Financiera.

2

a la utilizada durante periodos anteriores2; lo que dificultó la comparabilidad principalmente en cuentas de resultados.

1.6 Por otra parte, debe señalarse que el sustento técnico que dio fundamento al acuerdo que dio origen al proceso de reorganización del CNP, se encuentra impugnado por razones de legalidad en sede judicial, lo que limita a este órgano contralor a referirse sobre la pertinencia técnica de los estudios que sustentaron dicho proceso.

METODOLOGÍA APLICADA

1.7 El estudio se realizó atendiendo en lo aplicable, el Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público, el Manual General de Fiscalización Integral (MAGEFI), las sanas prácticas en materia de gestión y demás normativa atinente a los procesos de fiscalización.

GENERALIDADES SOBRE LA SITUACIÓN DEL CNP

1.8 El Consejo Nacional de Producción es una institución autónoma, que tiene personería Jurídica propia y que cuenta con autonomía funcional y administrativa. Para el cumplimiento de sus fines3 tiene asignadas una serie de funciones y actividades ordinarias referidas principalmente a la agroindustria, mercadeo, información de mercados, investigación, transferencia tecnológica, asistencia técnica, seguridad alimentaria, venta de servicios, abastecimiento institucional, calidad agrícola y reconversión productiva.

1.9 El CNP ha experimentado desde el año 1991 cambios en sus actividades sustantivas, lo que ha llevado a las diferentes administraciones a proponer modificaciones a la organización y ajustes en la cantidad de personal; según se señala en la documentación consignada en la “Propuesta de Modernización y Reorganización Administrativa”4.

1.10 Específicamente en las conclusiones del diagnóstico de la citada propuesta se señala que “La última estructura integral organizativa y funcional aprobada por MIDEPLAN data de 1997, posterior a la cual se ha modificado de manera sustancial la Ley Orgánica en diversas oportunidades, sin que a la fecha se haya ajustado el modelo organizacional requerido”.

2 Principios de Contabilidad Aplicables al Sector Público.

3 El CNP tendrá entre sus fines la “(…) transformación integral de las actividades productivas del sector

agropecuario en procura de su modernización y verticalización para darle la eficiencia y competitividad que requiere el desarrollo económico de Costa Rica; asimismo, facilitar la inserción de tales actividades en el mercado internacional, con énfasis en los pequeños y medianos productores, para buscar una distribución equitativa de los beneficios que se generen, entre otros, mediante esquemas de capacitación y transferencia tecnológica (…) mantener un equilibrio justo en las relaciones entre productores agropecuarios y consumidores, para lo cual podrá intervenir en el mercado interno de oferta y demanda, para garantizar la seguridad alimentaria del país (…) fomentar la producción, la industrialización y el mercado de los productos agrícolas y pecuarios, directamente o por medio de empresas de productores agropecuarios organizados, avalados o respaldados por el Consejo.”

4 MIDEPLAN. “Propuesta de Modernización y Reorganización Administrativa” de marzo de 2011

3

1.11 Se agrega en el diagnóstico que “Desde 1998 el Consejo Nacional de Producción se ha visto rezagado en su accionar dentro del sector agropecuario, producto de la ausencia de políticas y directrices claras por parte de las máximas autoridades. Asimismo la crisis financiera que ha venido arrastrando el Consejo Nacional de Producción desde administraciones anteriores se ha agravado aún más, reflejándose en la dificultad para llevar a cabo las actividades y prestación de servicios que por Ley le competen al Consejo Nacional de Producción (…) es evidente que no se debe mantener una estructura organizativa como la actual, dado que se ha vuelto obsoleta, por lo que debe adecuarse a las nuevas exigencias”.

1.12 Con respecto al recurso humano del CNP se indica en el documento de cita, que existe “(…) una mayor proporción de personal dedicado a labores administrativas en relación con las actividades sustantivas, afectando el logro de la oferta de la institución”; asimismo se indica que “La crisis financiera del Consejo Nacional de Producción no es un problema reciente…-sino que-… ha venido acentuándose desde hace muchos años, sin abordar el problema en forma integral ni buscar una salida sostenible. La institución opera con un desequilibrio entre ingresos y gastos, lo cual ha tenido una repercusión directa en la labor encomendada a los funcionarios institucionales (…)”.

1.13 Desde el año 1997 en que MIDEPLAN aprobó una estructura integral orgánico-funcional del CNP -como se mencionó anteriormente-, no fue sino hasta el año 2006 en que se pretendió reorganizar nuevamente la institución para darle atención a los problemas económico-financieros y operativos en que se encontraba. En esa oportunidad la propuesta de reorganización fue rechazada por el sindicato de trabajadores de la institución, lo que llevó a la interposición de un recurso de amparo ante la Sala Constitucional, el cual fue resuelto a favor de la Administración del CNP; sin embargo, la Junta Directiva de ese Consejo determinó no implementar dicha reorganización.

1.14 En el 2011 se inició un proceso de reorganización en el CNP el cual fue cuestionado por el Sindicato de Empleados del Consejo Nacional de Producción y Afines (SINCONAPRO) y la Defensoría de los Habitantes (DH), el cual se encuentra impugnado en sede judicial

1.15 Cabe destacar que en la Asamblea Legislativa se encuentran en trámite legislativo diversos proyectos de ley5 para reformar la Ley Orgánica del CNP o para propiciar la apertura del monopolio de la Fábrica Nacional de Licores (FANAL).

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA

1.16 Por medio del oficio No. DFOE-EC-0153 de fecha 5 de abril de 2013, se le entregó al Presidente Ejecutivo del Consejo Nacional de Producción (CNP), una copia impresa y digital del borrador del presente informe, a efecto de que en el transcurso de los

5 Información de acuerdo al Sistema Integrado Legislativo de la Asamblea Legislativa de la República de Costa

Rica.

4

siguientes cinco días hábiles, se presentaran las observaciones y el correspondiente sustento documental por parte de esa Administración.

1.17 Los resultados del presente estudio fueron expuestos al Presidente Ejecutivo, al Gerente General, al Sub Gerente General y al Auditor Interno del CNP el día 5 de abril de 2013 a las 09:30 am, en el Centro de Capacitación de la Contraloría General. Asimismo, en fecha 22 de mayo de 2013 a las 2:00 p.m. se presentó el informe final a la Junta Directiva de esa institución.

1.18 Con el Oficio PE-153-13 del 15 de abril de 2013 y recibido en esta Contraloría General el día 16 del mismo mes, la Administración remitió una serie de observaciones y comentarios referidos a las temáticas de la gestión operativa y presupuestaria del CNP, los ingresos provenientes del Programa de Abastecimiento Institucional (PAI), los ingresos provenientes de la venta de bienes inmuebles y el apartado 3.3 de las conclusiones.

1.19 En razón de las observaciones de la Administración y una vez analizadas y verificadas las argumentaciones expuestas, este órgano contralor procedió a realizar los ajustes pertinentes al informe, según la suficiencia y razonabilidad de los comentarios de respaldo, la evidencia considerada por el equipo de fiscalización para fundamentar los resultados del estudio, y la complejidad de las acciones dispuestas en este documento, como se detalla en el anexo 1 del mismo.

2 RESULTADOS

TEMA 1: PROCESO DE REORGANIZACIÓN DEL CNP

Hallazgo 1.1: El Proceso de Reorganización del CNP se encuentra impugnado en sede judicial.

2.1 La Ley de Planificación Nacional establece en su Artículo 16, que “Los ministerios e instituciones autónomas y semiautónomas llevarán a cabo una labor sistemática de modernización de su organización y procedimientos, a fin aumentar la eficiencia y productividad de sus actividades y con el propósito de lograr el mejor cumplimiento de los objetivos que persigue el Sistema Nacional de Planificación”. Es así como en el marco de sus competencias, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), emitió una serie de lineamientos generales y normativa propia para los procesos de reorganización en las instituciones del Sector Público.

2.2 Al Consejo Nacional de Producción (CNP), MIDEPLAN le aprobó una Reorganización Administrativa Integral y otra Parcial, las cuales -a criterio de ese ministerio- cumplían con los requerimientos establecidos en los “Lineamientos Generales para Reorganizaciones

5

Administrativas”6; según se desprende de los oficios de aprobación emitidos por ese Ministerio.

2.3 Debe señalarse que tanto la Dirección de Asuntos Jurídicos como la Auditoría General del CNP realizaron -en su oportunidad-, cuestionamientos a la propuesta de reorganización, referidas principalmente a los fundamentos y estudios técnicos que sustentaron la nueva estructura organizacional y los requerimientos de personal para el cumplimiento de los fines de la institución.

2.4 Aunado a lo anterior, el SINCONAPRO y la DH emitieron cuestionamientos al proceso de reorganización del CNP, lo que llevó a dicho sindicato a interponer un recurso ante la Sala Constitucional el cual fue declarado sin lugar por ese Órgano, y a impugnar el proceso mencionado supra ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José, el cual a la fecha de este estudio no ha sido resuelto.

2.5 Por encontrarse el proceso de reorganización del CNP en sede judicial, este órgano contralor no se referirá a la pertinencia de los estudios que sustentaron dicho proceso, lo que no inhibe que esta Contraloría General, una vez resuelto el asunto por la citada instancia judicial, proceda a los análisis pertinentes y al establecimiento de las eventuales responsabilidades sobre lo actuado. De manera tal, que la presente auditoría se enfocó a evaluar los efectos que las acciones ya implementadas por la Administración del CNP dentro del marco del proceso de reorganización, han tenido sobre la gestión operativa y financiera de esa institución.

TEMA 2: GESTIÓN INSTITUCIONAL DEL CNP

Hallazgo 2.1: Sobre la gestión operativa y presupuestaria del CNP.

2.6 La Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Producción, No. 20357, establece los fines y actividades que le compete atender al CNP, los cuales deben ser plasmados en los planes institucionales de corto, mediano y largo plazo, con el propósito de atender las necesidades de los agentes económicos vinculados a su giro de negocio, de manera eficaz, eficiente y oportuna.

2.7 Del análisis realizado, se determinó que en los Planes Estratégicos Institucionales (PEI)8 y los Planes Anuales Operativos (PAO)9, se incorporaron acciones relacionadas con la atención de los fines para los cuales fue creada la institución.

2.8 En el siguiente cuadro se presentan los resultados integrados de los indicadores para la evaluación de la gestión del CNP (RGC) en el período 2009-2011, en el que se aprecia las

6 Oficio DM-179 del 6 de abril de 2011 “Estudio de Modernización y Reorganización Administrativa” y Oficio DM-

699-11 del 13 de diciembre de 2011 “Propuesta de Ajustes al Proceso de Modernización y Reorganización Administrativa”.

7 En los artículos 3 y 5 de la Ley No. 2035, se establecen los fines y actividades para los cuales fue creado el CNP.

8 Plan Estratégico Institucional para los periodos 2006-2011 y 2011-2014.

9 Planes Anuales Operativos para el periodo2009-2011.

6

debilidades operativas y presupuestarias de la gestión del CNP, las cuales se reflejan en un nivel de eficacia del 68,6%, cuya interpretación, según los criterios de riesgo establecidos10, corresponde a un cumplimiento deficiente de resultados que requiere acciones inmediatas para un mayor aprovechamiento de los recursos disponibles en beneficio del sector agropecuario.

Cuadro nro.1 Resultados Integrados de la gestión del CNP

2009-2011

Indicadores 2009 2010 2011

Seguridad Alimentaria 15,3% 13,5% 19,0%

Cumplimiento de metas 0,106 0,086 0,058

Ejecución Presupuestaria 0,047 0,049 0,062

Porcentaje de utilización de plantas de procesamiento 0,051

Porcentaje de utilización de propiedades 0,019

Rec. Productiva/Servicio para la competitividad 21,5% 16,7% 13,5%



Abastecimiento al Sector Público 20,6% 13,4% 12,7%



Fábrica Nacional de Licores 17,6% 10,8% 13,0%



Actividades Centrales 9,0% 10,6% 10,3%


Índice de Gestión Institucional CGR 0,071 0,058

Índice de Vulnerabilidad Institucional 0,068 0,048

Resultado gestión operativa-presupuestaria del CNP 84,0% 65,0% 68,6%

Fuente: CGR con información suministrada por el CNP y el SIPP-CGR

2.9 Por otra parte, entre los aspectos que afectan la gestión del CNP, se determinó que

únicamente el 45% de los funcionarios11 se dedican a realizar actividades sustantivas, sin que exista evidencia que esta distribución del personal permita el cumplimiento eficaz de

10

El resultado en cada año del RGC debe interpretarse con base en los siguientes criterios de riesgo: 1) Nivel de eficacia mayor o igual a 90% se considera cumplimiento adecuado de resultados. 2) Nivel de eficacia mayor o igual a 70% pero inferior a 90% se considera cumplimiento parcial de resultados con oportunidad de mejora. 3) Nivel de eficacia menor a 70% se considera cumplimiento deficiente de resultados que requiere acciones inmediatas.

11 Incluyendo a la Fábrica Nacional de Licores.

7

los fines y actividades de la institución. Esa distribución del personal fue señalada -en su oportunidad- como una debilidad a subsanar dentro del diagnóstico de la propuesta de reorganización del CNP, situación que como se ha señalado aún persiste.

2.10 En el siguiente cuadro, se muestra la distribución del personal de acuerdo al tipo de labor que desempeña; así como el costo por remuneraciones para el CNP.

Cuadro nro. 2 Cantidad de funcionarios del CNP según función y remuneraciones

en colones corrientes 2012

2.11 En línea con lo anterior, debe señalarse que la reducción en los costos del rubro de remuneraciones realizada en el contexto del proceso de reorganización del CNP no contribuyó a subsanar el déficit presupuestario de la institución, por cuanto el ritmo de crecimiento de las remuneraciones (23%) es superior al de los ingresos corrientes (14%)12 en el periodo 2010-2012. Tal situación se agrava, por cuanto en las proyecciones institucionales para el periodo 2013-2015 el crecimiento de las remuneraciones sería de aproximadamente 15% y el de los ingresos corrientes de un 3%.

2.12 En el siguiente cuadro, se muestran las proyecciones realizadas por el CNP para el periodo 2013-2015, en cuanto a las remuneraciones totales e ingresos corrientes.

12

Crecimiento estimado para el periodo 2013-2015.

Función Funcionarios Estructura Remuneraciones

presupuestadas

Estructura Remuneraciones

ejecutadas

Estructura

FANAL 209 34,2% 1.716.009.660,3 26,3% 1.599.098.609,1 25,9%

Sustantiva 103 49,3% 810.271.195,3 47,2% 699.814.924,1 43,8%

De apoyo 106 50,7% 905.738.464,9 52,8% 899.283.684,9 56,2%

Sedes Regionales del CNP 177 29,0% 1.865.225.205,0 28,6% 1.815.693.945,6 29,4%

Sustantiva 93 52,5% 1.236.579.867,0 66,3% 1.194.523.248,6 65,8%

De apoyo 84 47,5% 628.645.338,0 33,7% 621.170.697,0 34,2%

Oficinas Centrales del CNP 225 36,8% 2.950.807.780,8 45,2% 2.762.976.699,3 44,7%

Sustantiva 79 35,1% 1.161.444.057,0 39,4% 1.078.639.152,0 39,0%

De apoyo 146 64,9% 1.789.363.723,8 60,6% 1.684.337.547,3 61,0%

Total 611 100,0% 6.532.042.646,1 100,0% 6.177.769.254,0 100,0%

Sustantiva 275 45,0% 3.208.295.119,3 49,1% 2.972.977.324,7 48,1%

De apoyo 336 55,0% 3.323.747.526,8 50,9% 3.204.791.929,3 51,9%

Fuente: CGR con información suministrada por el Consejo Nacional de Producción

8

Cuadro nro. 3 Variación de las remuneraciones e ingresos corrientes

según proyección del CNP 2013-2015

Año

Remuneraciones Totales

(en millones de colones)

Ingresos Corrientes

(en millones de colones)

Variación en Remuneraciones

Totales

Variación en Ingresos

Corrientes

2013 8.095,26 28.854,48

2014 8.623,58 33.746,16 6,5% 17,0%

2015 9.276,63 29.684,13 7,6% -12,0%

Crecimiento Periodo 2013-2015

1.181,37 829,65 14,6% 2,9%

Fuente: CGR con información suministrada por el CNP

2.13 Por su parte, otro de los factores que ha afectado la gestión del CNP, se encuentra en la

deficiente ejecución de las partidas de bienes duraderos, ya que en el año 2012, el CNP únicamente ejecutó el 23% (¢218,9 millones) del total presupuestado. Asimismo, se estableció que en las sedes regionales del CNP, no se dispone de una adecuada infraestructura física, tecnologías de información y vehículos13 para el efectivo desarrollo de las actividades de la institución. A lo anterior, se suma el deterioro de las plantas de procesamiento y abandono de los terrenos del CNP, lo cual fue señalado -en su oportunidad- en el informe DFOE-EC-IF-18-2012 de este órgano contralor.

Hallazgo 2.2: Sobre los mecanismos de evaluación y seguimiento de las acciones realizadas por el CNP

2.14 El artículo 2 inciso e) de la Ley de Planificación Nacional No. 5525, menciona que dentro de las funciones del Sistema Nacional de Planificación y en consecuencia de cada una de las unidades de planificación institucionales14, estas deben: “Evaluar de modo sistemático y permanente los resultados que se obtengan de la ejecución de planes y política, lo mismo que de los programas respectivos”.

2.15 Si bien el CNP cuenta en las direcciones subregionales con un diagnóstico sobre el estado en que se encuentran algunas de las organizaciones de productores agro empresariales, con el fin de elaborar programas de trabajo para mejorar la situación socioeconómica de esas organizaciones mediante un acompañamiento; a la fecha, no existen estudios que demuestren el impacto cuantitativo y cualitativo de las acciones que la institución realiza en el mejoramiento de las organizaciones.

13

Oficio de la Gerencia General del CNP No. GG-478-2012 del 21 de noviembre del 2012 en dónde se indica que el 60% de los vehículos se encuentran en mal estado, afectando principalmente las labores sustantivas de las Sedes Subregionales.

14 Aspecto que debe atender la Dirección de Planificación del CNP según los artículos 3, 13 y 14 de la Ley No. 5525.

9

2.16 Así las cosas, la Contraloría General evidenció que los mecanismos de evaluación y seguimiento de los resultados de las acciones realizadas por parte del CNP, no permiten determinar el impacto de los programas desarrollados por la institución para atender el cumplimiento de sus fines y actividades.

TEMA 3: SITUACIÓN ECONÓMICO-FINANCIERA DEL CNP

Hallazgo 3.1 Sobre los ingresos provenientes del Programa de Abastecimiento Institucional (PAI)

2.17 El CNP creó el Programa de Abastecimiento Institucional (PAI), para facilitar la comercialización a los micro, pequeños y medianos productores por medio de opciones de mercado para sus productos al tener la oportunidad de abastecer a los Entes Públicos, como se señala en la propuesta de reorganización.

2.18 Es así como el artículo 9 de la Ley No. 2035, establece que “Los entes públicos están obligados a proveerse del Consejo Nacional de Producción (CNP) todo tipo de suministros genéricos propios del tráfico de esta Institución, a los precios establecidos. Para tal efecto, dichos entes quedan facultados para que contraten esos suministros directamente con el CNP, el cual no podrá delegar ni ceder, en forma alguna, esta función”. En tal sentido, las instituciones públicas deben abastecerse de los productos agroalimentarios por medio del CNP, quien obviamente, debe prestar esos servicios con oportunidad, calidad, eficacia y eficiencia15.

2.19 En línea con lo anterior, en materia de fijación de márgenes de intermediación, el artículo 4 inciso f) del Reglamento al Programa de Abastecimiento Institucional, indica que corresponde a la Dirección de Programas Especiales del CNP “(…) velar porque los márgenes de intermediación hagan sostenible el Programa, estableciendo un equilibrio entre la protección del costo operativo, las condiciones de pago de sus clientes y las condiciones de mercado”. Asimismo, el artículo 11 del mismo reglamento, le da la potestad a la Comisión de Abastecimiento Institucional de “(…) definir los márgenes de intermediación en el proceso de compra venta de los productos, previa recomendación

15 El Voto No. 6969-00 de las catorce horas cincuenta minutos del nueve de agosto del año dos mil señala que: “La

norma contenida en el artículo 9° de la ley 2035 no crea un monopolio a favor del Consejo, sino que únicamente fija una regla de procedimiento en la contratación de los bienes alimenticios que el Estado requiera, imponiendo la necesidad de acudir al intermediario. Ello no implica, claro está, que esté prohibida la producción por parte de sujetos particulares, de aquellos productos que forman el giro normal de actividades del Consejo; tampoco se limita la posibilidad que tienen estas personas de colocar sus productos en el mercado nacional o internacional. Inclusive estos productores podrían vender sus productos al Estado y a los otros entes públicos, si lo hacen a través del Consejo Nacional de Producción. En otras palabras, la norma impugnada no crea un monopolio a favor del Consejo Nacional de Producción, ni limita la libertad de comercio de los productores agropecuarios más que en cuanto al procedimiento que tendrán que emplear a fin de vender sus productos a la Administración. Lo anterior se ve reforzado con el hecho de que la jurisprudencia constitucional ha sido abundante y conteste en reconocer que la libertad de comercio puede ser sujeta a restricciones de interés público, creadas mediante Ley formal, y que no destruyan su núcleo esencial de derecho”.

10

técnica de la Dirección de Programas Especiales”; por lo que es importante que el CNP garantice de conformidad con la normativa vigente que los márgenes que se establezcan cubran únicamente los costos operativos del PAI16.

2.20 Según información suministrada por el CNP, se fijaron márgenes de intermediación, para el PAI, en el periodo analizado, en un rango comprendido entre 5% y 12%17. Sin embargo, se evidenció que únicamente el 38,8% de los recursos provenientes del margen, se utilizaron para cubrir los costos operativos18 del PAI, tal y como lo establece la normativa vigente; siendo que el 61,2% se destinó a gastos no directamente relacionados con el Programa. Cabe señalar que los recursos del PAI no deben ser utilizados para financiar gastos que no correspondan a la operación del programa, tal como ha sido señalado-en su oportunidad- por la Procuraduría General de la República19, y esta Contraloría General20.

16

Contraloría General de la República Oficio DFOE-EC-0158 del 16 de marzo de 2012. En dicho oficio se expresa lo siguiente: “(…) en el tanto la actividad de la comercialización de productos por parte del Programa de Abastecimiento Institucional.

17 Oficio de la Gerencia General del CNP, No. GG-076-2013 del 10 de enero de 2013.

18 Los denominados costos operativos señalados en el artículo 4 inciso f) del Reglamento del PAI, de conformidad

con lo indicado por la Gerencia General del CNP en el Oficio No.GG-076-2013 del 10 de enero de 2013, corresponden a las remuneraciones, los servicios, materiales y suministros, la depreciación del capital físico y las transferencias corrientes.

19 Procuraduría General de la República. Criterio OJ-044-2001 del 26 de abril de 2001.

20 Contraloría General de la República, oficios No. 5473 (DAGJ-694-2003) y No.5516 (DAGJ-705-2003), retomados

en el informe No. DFOE-AM-7/2003 del 25 de junio de 2003 “Estudio Especial relativo a la Aplicación del

Artículo No. 9 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción”, donde se señaló: “La norma en estudio

señala que los entes públicos deben proveerse del CNP los suministros a los precios establecidos, por lo que para

efectos de tener claro los alcances de ese texto, se debe analizar cuál fue la intención del legislador al crear esa

disposición. / La Procuraduría General de la República en el oficio OJ-44-2001 dice: ‘... Amén de todo lo expuesto,

cabe advertir que en aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, antes mencionados, y de

los mismos límites para el ejercicio de cualquier competencia pública –artículos 15 y 16 de la Ley General de la

Administración Pública- el CNP está obligado a examinar la conveniencia presupuestaria de incluir a un

determinado producto dentro de las previsiones del artículo 9, en tanto ello no implique precios superiores a

aquellos que podrían obtenerse en el mercado privado...’ / De conformidad con el texto transcrito, queda claro

que el precio de los suministros que vende el CNP a las entidades públicas debe estar acorde con los precios de

mercado, sin perjuicio del margen de intermediación que debe se considerar a efectos de cubrir los costos

necesarios para llevar a cabo esa función por parte del Consejo y en ningún caso, por encima de precios del

mercado privado. / En ese sentido, es importante recordar que el CNP no está facultado para lucrar con la

aplicación del artículo 9 de su Ley Orgánica, ya que como ha señalado la Sala Constitucional “el Consejo

Nacional de Producción no es un ente cuya actividad persiga fines de lucro, y por el contrario esta institución

persigue únicamente fines públicos, tendientes a lograr el interés general (…) Es por ello que resulta a todas

luces contrario a los principios que informan la sana administración de los bienes del Estado, el tener que

adquirir productos a precios muy superiores con base en una norma que fue creada para procurar el

mantenimiento del equilibrio del mercado y no para el [sic] instauración de un intermediario que encarezca

excesivamente los precios a la Administración.” (El subrayado es del informe DFOE-AM-7/2003). Este criterio

también es reforzado mediante el oficio DFOE-EC-0158 del 16 de marzo del 2012.

11

2.21 En el siguiente cuadro, se muestra un detalle de los márgenes de intermediación para cada uno de los grupos de productos transados por el PAI para el periodo 2006-2012.

Cuadro 4 Márgenes de intermediación utilizados por el PAI por grupos de productos

2006-2012

2.22 Por otra parte, en lo que respecta a la fijación de los precios de venta21 de los productos comercializados por el PAI, la Procuraduría General de la República (PGR) señaló en el criterio No. OJ 044-2001 que el CNP está obligado a verificar si el producto que se incluye para ser transado tiene viabilidad presupuestaria22, sin que su precio de venta por parte del PAI sea mayor al existente en el mercado.

2.23 Además, este órgano contralor en distintos informes ha señalado que los precios23 no pueden ser especulativos ni superiores a los que establece el mercado y deben ser fijados mediante una metodología formalmente establecida24. Sin embargo, se determinó que a

21 El precio se determina de la suma entre el costo de ventas y el margen de intermediación determinado por el

PAI según artículo No. 11 del Reglamento del PAI. 22

Se entiende por viabilidad presupuestaria según la PGR, a la existencia del sustento técnico que permita respaldar que con la venta de ese producto el Programa puede cubrir los costos de venta y de operación generados por éste.

23 Estudio Especial sobre la aplicación del artículo 9 de la Ley No. 2035 FOE-AM/7-2003.

24 En el Informe No. DFOE-PGAA-5-2009, sobre el Seguimiento de Disposiciones al informe FOE-AM/7-2003 “se

aclara que si bien la (…) Ley Nº 8700 deroga la norma que obliga a coordinar con el MEIC la fijación de precios de los productos, esto no obsta para que se fijen los precios de venta con fundamento en una metodología que garantice que

Costo del productoMargen de

Intermediación del PAI

Costo Operativo del PAI Gastos no relacionados

con el PAI

Abarrotes 90,5% 9,5% 36,1% 63,9%

Abarrotes de empresas agroalimentarias

privadas89,7% 10,3% 32,7% 67,3%

Avícolas 90,9% 9,1% 37,7% 62,3%

Avícolas de empresas agroalimentarias

privadas90,9% 9,1% 37,7% 62,3%

Cárnicos 90,9% 9,1% 37,7% 62,3%

Cárnicos de empresas agroalimentarias

privadas90,9% 9,1% 37,7% 62,3%

Embutidos 90,9% 9,1% 37,7% 62,3%

Embutidos de empresas agroalimentarias

privadas90,9% 9,1% 37,8% 62,2%

Hortifrutícolas 95,1% 4,9% 70,3% 29,7%

Hortifrutícolas de empresas agroalimentarias

privadas91,9% 8,1% 42,8% 57,2%

Lácteos 90,7% 9,3% 36,6% 63,4%

Lácteos de empresas agroalimentarias

privadas90,8% 9,2% 37,4% 62,6%

Pesqueros 90,9% 9,1% 37,6% 62,4%

Pesqueros de empresas agroalimentarias

privadas90,9% 9,1% 31,0% 69,0%

Total del Programa 91,1% 8,9% 38,8% 61,2%

Tipo de producto

Costos como porcentaje del precio de venta Estructura del Margen de Intermediación del PAI

Fuente: CGR con información suministrada por el CNP mediante oficio GG#076-2013

12

la fecha el CNP no ha establecido una metodología que permita dar un sustento técnico robusto para la fijación de precios de los bienes transados por el PAI, situación que no ha sido subsanada con las acciones realizadas en el proceso de reorganización que lleva a cabo dicha institución.

2.24 Consecuentemente, el CNP no puede disponer de los recursos generados por el PAI como fuente de financiamiento para sufragar otros gastos de operación institucional que no estén relacionados directamente con dicho programa, como ha sido propuesto en las proyecciones que tiene esa institución para los años comprendidos entre el 2013 y el 2015.

Hallazgo 3.2: Sobre los ingresos provenientes de la Fábrica Nacional de Licores (FANAL)

2.25 En el artículo 53 de la Ley No. 2035 establece que “(…) El producto de las ventas será retenido en la Fábrica Nacional de Licores, quien girará semanalmente al Consejo Nacional de Producción el monto que le corresponda, y de estos ingresos el Consejo destinará una suma no menor del 50% para los gastos totales de administración, operación y mantenimiento de la Fábrica para los gastos de venta de sus productos, y además, una suma suficiente para mejoras y reposición de sus instalaciones (…)”. Asimismo, el artículo No.7 del Decreto Ejecutivo 29463-H, le obliga a cubrir con los precios de venta a mayoristas o detallistas, el precio de venta del fabricante25, impuestos26 y el margen de distribución27. Consecuentemente, el CNP no podrá disponer de un monto mayor al 50% de la diferencia entre el precio de venta del fabricante y el costo de producción para otras operaciones no relacionadas con el giro de negocio de FANAL.

2.26 En las proyecciones financieras que tiene la Administración del CNP para el periodo comprendido entre el 2013 y el 2015, incorpora en el flujo de caja una cantidad de recursos provenientes de FANAL que corresponden a un incremento del 20% y 22% para los años 2014 y 2015. Sobre el particular debe tenerse presente que dichas proyecciones deben tomar en consideración las posibilidades de crecimiento real de la producción de la FANAL. Adicionalmente no debe perderse de vista que de acuerdo con lo establecido en el artículo 53 mencionado supra, el porcentaje de los ingresos netos de la FANAL que le correspondería al CNP nunca podría superior al 50%. A lo señalado debe agregarse que no

estos cubren los costos institucionales y que no son superiores a los del mercado, aspecto que se considera oportuno tomar en cuenta para efectos de la aplicación del transitorio II de la citada reforma mediante Ley Nº 8700, que regula esa materia”.

25 El precio de venta del fabricante incluye el costo de producción más la utilidad del fabricante.

26 Los impuestos contemplados en el precio de venta a mayoristas y detallistas son el impuesto selectivo de

consumo, el impuesto a favor del Instituto de Desarrollo Agrario (cuando procede), el impuesto a favor del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (cuando procede), el Impuesto al alcohol producido y expendido por la Fábrica Nacional de Licores (cuando procede), el impuesto específico de licores y el impuesto general sobre las ventas.

27 El margen de distribución se incluye dentro del precio de venta para mayoristas y detallistas en el caso de los

fabricantes de bebidas alcohólicas que asumen total o parcialmente la distribución de sus productos, y cuenten con la respectiva autorización de la Administración Tributaria.

13

se obtuvo evidencia que la Administración del CNP haya realizado un estudio y proyección financiera en que se sustenten los crecimientos previstos en producción, ventas, costos de producción e impuestos a pagar por la FANAL.

2.27 Lo anterior podría llevar al CNP a una sobrevaloración de los recursos financieros con los que podría contar para atender sus obligaciones y operaciones no relacionadas con el giro del negocio de la FANAL, con los consecuentes efectos en el cumplimiento de sus fines y actividades.

Hallazgo 3.3: Sobre los ingresos provenientes de la Venta de Bienes Inmuebles por parte del CNP.

2.28 En el informe No. DFOE-EC-IF-18-2012 del 21 de diciembre de 2012, se señaló que el CNP durante los últimos 30 años ha vendido, cedido en dación de pago y donado bienes inmuebles de su propiedad sin que mediara una política o normativa institucional debidamente formalizada y divulgada para la utilización, resguardo y mantenimiento de las plantas de procesamiento y terrenos de su propiedad. Tal situación ha correspondido principalmente a subsanar un déficit presupuestario o atender intereses y necesidades de terceros y no necesariamente al cumplimiento de los fines y actividades propias.

2.29 En tal sentido, debe tenerse presente lo señalado en el artículo 628 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos No. 8131, en cuanto a que los recursos obtenidos por la venta de activos, no pueden utilizarse para cubrir gastos corrientes de la Administración.

2.30 En línea con lo anterior, la Procuraduría General de la República en su dictamen No.

C-393-2003 del 16 de diciembre de 2003 señaló:

“La materia presupuestaria está sujeta a un conjunto de principios. Más allá de los

principios constitucionales derivados de los artículos 176 y 180 de la Carta Política, la

Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos retiene diversos

principios de materia presupuestaria y contable. Muchos de esos principios

responden a criterios técnicos. Entre ellos, el contenido en el artículo 6 de la Ley de

Administración Financiera. (…) Se ha legalizado un principio que pretende regular la

gestión financiera cuyos objetivos son según el artículo 5 de la Ley: la economía,

eficacia y eficiencia dentro de la ley y con debida satisfacción de los intereses

generales. Esa gestión financiera debe someterse a una regla técnica que parte de

una relación de identidad entre gastos corrientes e ingresos corrientes y entre gastos

de capital e ingresos de capital. La aplicación de esa regla debería conducir a que los

28 En el artículo 6 de la Ley No. 8131, se indica que: “Para los efectos de una adecuada gestión financiera, no

podrán financiarse gastos corrientes con ingresos de capital.”

14

ingresos de capital financien exclusivamente gastos de capital, sin posibilidad de

financiar gastos corrientes. Por el contrario, los ingresos corrientes pueden financiar

todo tipo de gastos.”

2.31 Igualmente, dicho principio se encuentra plasmado en la Norma 2.2.329 de las “Normas Técnicas sobre Presupuesto Público N-1-2012-DC-DFOE”30 emitidas por esta Contraloría General, así como en el Oficio DFOE-PGAA-802 del 201031, referido expresamente a la aprobación presupuestaria del CNP.

2.32 Por otra parte, en forma expresa, señala el artículo 432 del Decreto No. 32452 “Lineamientos que regulan la aplicación del artículo 6 de la Ley N° 8131, considerando la clase de Ingresos del Sector Público denominada Financiamiento”, que los recursos generados por la venta de activos de la Administración constituyen un ingreso de capital.

2.33 Así las cosas, los recursos generados por la venta de los activos del CNP no pueden ser utilizados para cubrir gastos corrientes.

2.34 En este sentido es importante señalar que en criterio de esta Contraloría General, el artículo 46 bis33 contemplado en la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Producción No. 2035, así adicionado por el artículo 2 aparte c) de la Ley No. 8700 del 17 de diciembre de 2008, no constituye una excepción al artículo 6 de la Ley No. 8131, por el contrario, debe interpretarse en forma armónica con esta norma.

2.35 La norma en mención faculta al CNP para utilizar recursos provenientes de la venta de sus activos, como capital de trabajo de los diferentes programas que atiende. De manera que mediante la figura de fideicomisos o cualquier otro mecanismo financiero, pueda captar, manejar y ejecutar los fondos destinados a esos programas con el propósito de reservar

29

En la norma 2.2.3, inciso k) se señala que: “En concordancia con el marco jurídico y técnico, tanto para el presupuesto institucional como para el proceso presupuestario, se deberá cumplir con los siguientes principios (…) k) Limitación en el presupuesto institucional para el financiamiento de gastos corrientes con ingresos de capital. No podrán financiarse gastos corrientes con ingresos de capital”.

30 Resolución R-DC-24-2012 del Despacho de la Contralora General de la República, a las nueve horas del 27 de

febrero de 2012. 31

Oficio DFOE-PGAA-802 del 17 de diciembre de 2010 sobre la aprobación del presupuesto inicial para el periodo 2011 del Consejo Nacional de Producción

32 “Artículo 4º—Los Ingresos de Capital son una fuente extraordinaria de recursos públicos y deben ser utilizados

para financiar gastos de capital por disposición expresa del artículo 6 de la Ley Nº 8131. Así en estricto apego al principio de legalidad, las entidades no podrán financiar gastos corrientes con ingresos de capital, excepto que haya una disposición de rango legal o superior que lo autorice. Entre los ingresos de capital se encuentran la venta de activos, la recuperación y anticipos por obra de utilidad pública, la recuperación de préstamos y las transferencias de capital.” (El destacado no es del original).

33 El Artículo 46 bis de la Ley No. 2035 señala: “Autorizase al CNP para que constituya, en cualquier banco

comercial del Estado, fideicomisos o cualquier otro mecanismo financiero, para la captación, el manejo y la ejecución de los fondos destinados a los diferentes programas que atiende y, en particular, para el Programa de Abastecimiento Institucional (PAI), con el propósito de reservar los recursos necesarios para su operación. / Para tal efecto, el CNP queda autorizado para que destine recursos provenientes de la venta de sus activos y de transferencias que efectúe el Poder Ejecutivo, para que sirvan como capital de trabajo en esos programas”.

15

los recursos necesarios para su operación. Así las cosas, si bien el CNP no se encuentra limitado para vender sus activos, si está sujeto a limitaciones legales respecto al destino que puede darle a los recursos obtenidos por este medio.

2.36 Por lo anterior, es preocupante que en el flujo de caja proyectado por la Administración del CNP para los años comprendidos entre el 2013 y el 2015, se considere utilizar la venta de bienes de capital para atender los compromisos que se generen en su operación ordinaria, lo cual contravendría, como se ha indicado supra, la normativa vigente.

Hallazgo 3.4: Sobre la capacidad de pago del CNP.

2.37 La capacidad de pago del CNP de acuerdo con las sanas prácticas, se debe analizar desde una perspectiva de corto plazo valorando la liquidez de la entidad; es decir la capacidad que tiene la institución para hacer frente a sus deudas corrientes con bienes líquidos de transformación. Por otra parte, en lo referente al largo plazo se analiza a partir de un análisis de equilibrio patrimonial y financiero.

2.38 En lo que respecta al corto plazo, para que el CNP no tenga problemas de liquidez y pueda atender sus pagos el activo circulante ha de ser mayor y si es posible el doble que el exigible a corto plazo; sin embargo al 30 de septiembre de 2012, dicha institución mantiene deudas a corto plazo que ascienden a ¢15.465 millones y activos corrientes para su operación por aproximadamente ¢8.886,434 millones, presentando un déficit en el margen de maniobrabilidad sensibilizado de aproximadamente ¢6.578,7 millones35. Es importante señalar que el CNP ha presentado problemas de liquidez para afrontar sus pagos de corto plazo durante el periodo 2008-2012, deteriorándose con mayor celeridad en los últimos años.

2.39 En el siguiente gráfico se muestra el comportamiento de la liquidez del CNP medidas por las razones circulante y prueba de estrés (ácido) 36, dónde se aprecia que la institución no dispone de la liquidez suficiente para atender sus compromisos de corto plazo, ya que a septiembre de 2012, por cada colón de deuda se tienen cuarenta céntimos en activos líquidos para atender dichas obligaciones.

34

Según Estados Financieros, el activo corriente alcanza la suma de ¢11.024 millones, la cual contiene ¢2.137 millones para el pago de prestaciones legales.

35 El margen de maniobrabilidad o capital de trabajo según estados financieros (sin sensibilizar) es deficitario en

aproximadamente ¢4.441 millones. 36

La prueba de estrés mide el grado de cobertura y respaldo que brindan los activos más líquidos que posee el CNP respecto a las obligaciones de corto plazo.

16

Gráfico No. 1 Liquidez del Consejo Nacional de Producción

2008-2012


Nota: Línea continua corresponde a la razón financiera no sensibilizada y la línea discontinua a la razón

sensibilizada.

2.40 Las diferencias entre las razones estimadas corresponden a una sensibilización de los datos dado que dentro del activo corriente se contabilizaron los recursos provenientes del Plan Nacional de Alimentos (¢6.990 millones) en el periodo 2008-2010 y para prestaciones legales del proceso de reorganización (¢4.000 millones) durante el periodo 2010-septiembre de 2012. Dichos recursos correspondían a fines específicos y no para la operación normal del CNP.

2.41 Las sanas prácticas establecen que una entidad es sostenible en el tiempo, si sus actividades ordinarias permiten generar un resultado positivo de operación y financiero, con el fin de no deteriorar el patrimonio público a su cargo; siempre y cuando los recursos provenientes de dichas actividades tengan el sustento legal correspondiente.

2.42 Así las cosas, en el caso del CNP, se evidencia que en los estados financieros de 2008 a Septiembre de 2012 existe una pérdida acumulada de aproximadamente ¢12.779 millones37 como resultado de la operación en el periodo señalado, lo cual ha deteriorado el patrimonio institucional a su cargo.

2.43 En el siguiente gráfico se muestra la pérdida neta de operación del CNP en cada uno de los periodos señalados.

37 La utilidad neta que se refleja en el Estado de Resultados al 30 de septiembre de 2012, fue ajustada mediante

una reestimación del costo de ventas del PAI en función de las ventas. Según dicho Estado de Resultados el CNP tuvo un superávit neto de ¢1.437,8 millones. Cabe señalar que la Administración del CNP se encuentra investigando el origen de ese superávit con el fin de realizar los ajustes correspondientes.

2007 2008 2009 2010 2011 2012

Razón circulante 0,8 1,3 1,2 1,1 0,8 0,7

Razón circulante sens. 0,8 0,8 1,0 0,7 0,6 0,6

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4

Nú

me

ro d

e v

ece

s

2007 2008 2009 2010 2011 2012

Prueba de estrés 0,5 1,1 0,9 0,9 0,6 0,5

Prueba de estrés(sensibilizada)

0,5 0,6 0,7 0,5 0,4 0,4

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

Nú

me

ro d

e v

ece

s

17

Gráfico No. 2 Pérdida neta de operación del CNP en el periodo del 2008 a Septiembre de 2012

Fuente: CGR con información de los Estados Financieros del CNP

2.44 Los Estados Financieros del CNP al 30 de Septiembre de 2012, muestran que la institución mantiene pasivos por ¢22.120 millones38 sin considerar un pasivo contingente con el Ministerio de Hacienda por pago de impuestos39, el cual se encuentra en vías de resolución en sede judicial.

2.45 El CNP muestra un desequilibrio patrimonial y financiero, ya que su capacidad de pago en el largo plazo no es sostenible. Según se evidencia en los estados financieros en el periodo de 2008 a Septiembre de 2012, existe un proceso de descapitalización40del CNP, por cuanto en cada periodo sus activos productivos no han tenido la capacidad necesaria para generar los beneficios económicos suficientes que contribuyan con la sostenibilidad de la institución y no existe evidencia en las acciones proyectadas por la Administración del CNP41 que se dé un proceso de transformación de los activos improductivos que

38

El exigible a corto plazo asciende a ¢15.465 millones (70%) y el pasivo no corriente corresponde a ¢6.654 millones (30%).

39 El pasivo contingente corresponde al periodo 2003-2005.

40 La descapitalización se produce cuando los resultados del periodo presentan déficit y estos van consumiendo

paulatinamente el patrimonio, hasta que llega el punto en que el mismo se extingue (el valor de las deudas supera los activos).

41 Información suministrada por la Dirección Administrativa Financiera del CNP mediante correo electrónico del 18

de febrero de 2013.

2008 2009 2010 2011 sep-12

Déficit neto o Utilidad (839) (2.357) (3.634) (2.984) (2.965)

-4.000

-3.500

-3.000

-2.500

-2.000

-1.500

-1.000

-500

0

En m

illo

ne

s d

e c

olo

ne

s

Año

18

actualmente se dispone a activos productivos de conformidad con la normativa vigente, así como de una capitalización con “recursos económicos frescos”.

2.46 En el siguiente gráfico se muestra el equilibrio patrimonial y financiero del CNP, tanto con base a los estados financieros de la institución como sensibilizado por la revaluación de activos realizado a partir del 2011 (¢17.736 millones)42.

Gráfico No. 3 Equilibrio patrimonial y financiero del CNP en el periodo 2008-2012


42 Si bien es cierto la norma contable permite realizar revaluaciones de activos, para efectos de análisis se excluye

el monto de la revaluación tanto del patrimonio como del activo no corriente, ya que los recursos provenientes de ésta no son utilizables en la operativa normal de la institución hasta tanto no se disponga de ellos.

A 2008 P 2008 A 2009 P 2009 A 2010 P 2010 A 2011 P 2011 A Sep 12 P Sep 12

Pasivo Corriente 65,1% 68,3% 71,4% 46,7% 47,6%

Pasivo No Corriente 32,3% 51,5% 60,2% 29,7% 20,5%

Patrimonio 2,6% -19,8% -31,6% 23,6% 31,9%

Activo Corriente 83,6% 83,4% 80,6% 35,1% 33,9%

Activo No Corriente 16,4% 16,6% 19,4% 64,9% 66,1%

-40,0%

-20,0%

0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

120,0%

140,0%

Estr

uct

ura

Po

rce

ntu

al

A 2008 P 2008 A 2009 P 2009 A 2010 P 2010 A 2011 P 2011 A Sep 12 P Sep 12

Pasivo Corriente 65,1% 68,3% 71,4% 100,9% 104,7%

Pasivo No Corriente 32,3% 51,5% 60,2% 64,1% 45,1%

Patrimonio Sensib. 2,6% -19,8% -31,6% -65,1% -49,8%

Activo Corriente 83,6% 83,4% 80,6% 75,8% 74,6%

Act. No Corr. Sensib. 16,4% 16,6% 19,4% 24,2% 25,4%

-100,0%

-50,0%

0,0%

50,0%

100,0%

150,0%

200,0%

Estr

uct

ura

Po

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al

19

TEMA 4: INDICADORES DE EVALUACIÓN DE LOS RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN.

2.47 Este estudio está sujeto al proceso de “Medición de resultados de la fiscalización posterior”, mediante el cual se evalúan los efectos logrados a partir de las disposiciones emitidas. En este sentido, se determinan indicadores de efecto43 e impacto44, sobre las condiciones prevalecientes en la gestión del CNP, en el marco del proceso de reorganización que lleva a cabo esa institución, en cuanto al cumplimiento de sus objetivos y resultados. En este apartado, se presentan los indicadores de efecto e impacto definidos, así como la situación inicial encontrada, los cuales serán la base para la posterior evaluación de los resultados, una vez cumplidas las disposiciones de este informe de fiscalización. Para estos efectos, se definieron dos indicadores de efecto y uno de impacto, los cuales se exponen a continuación.

a) Sobre los resultados de los indicadores de efecto:

Resultados integrados de la gestión del CNP

2.48 En el siguiente cuadro, se presenta la situación inicial del indicador de resultados integrados de la gestión del CNP, el cual permite valorar aspectos tales como la ejecución presupuestaria, el cumplimiento de metas del PAO, la operación y la vulnerabilidad institucional.

Cuadro nro. 5 Resultados integrados de la gestión del CNP

Indicador de

efecto Fórmula de cálculo Situación inicial

Resultados integrados de la gestión del CNP

Se estimó el grado de cumplimiento mediante la siguiente fórmula:

RGC=

Explicación: = Resultado de cada uno de los Indicadores definidos

45.

RGC2011 = 68,6% RGC2010 = 65,0% RGC2009 = 84,0%

Estimación del indicador:

RGC2011 =

43 Según los Lineamientos Generales para la Medición de Resultados de la Fiscalización Posterior, el “Efecto:

consiste en el conjunto de resultados, intermedios o estratégicos que se dan en la capacidad instalada del Estado, los cuales deben ser necesarios y con su acción deben contribuir a alcanzar el impacto deseado”.

44 Según los Lineamientos Generales para la Medición de Resultados de la Fiscalización Posterior, el “Impacto: se

refiere a las consecuencias positivas y negativas a largo plazo para grupos de poblaciones identificables, producidas por una intervención, directa o indirectamente, con intención o sin ella. Significa un cambio en las condiciones del desarrollo económico, social y ambiental. La suma de los efectos que se van dando en el tiempo contribuye a la generación de impactos”.

45 Para la estimación de los resultados integrados de la gestión del CNP, se evaluaron cinco programas

presupuestarios por medio de los siguientes indicadores: Seguridad Alimentaria (Cumplimiento de metas, Ejecución Presupuestaria, porcentaje de utilización de plantas de procesamiento y porcentaje de utilización de propiedades), Rec. Productiva/Servicio para la competitividad (Cumplimiento de metas y ejecución presupuestaria), Abastecimiento al Sector Público (Cumplimiento de metas y Ejecución Presupuestaria), Fábrica

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Indicador de efecto

Fórmula de cálculo Situación inicial

n = Número de indicadores Criterio de riesgo: 1) Cumplimiento adecuado de resultados: Nivel de eficacia mayor o igual a 90%. 2) Cumplimiento parcial de resultados con oportunidad de mejora: Nivel de eficacia mayor o igual a 70% pero inferior a 90%. 3) Cumplimiento deficiente de resultados que requiere acciones inmediatas: Nivel de eficacia menor a 70%.

RGC = (0,75*1/13) + (0,80*1/13) + (0,667*1/13) + (0,247*1/13) + (0,969*1/13) + (0,793*1/13) + (0,875*1/13) + (0,78*1/13) + (0,813*1/13) + (0,875*1/13) + (0*1/13) + (0,577*1/13) + (0,758*1/13) + (0,375*1/13). RGC2011 = 68,6% (Se considera cumplimiento deficiente de resultados que requiere de acciones inmediatas para su atención)

2.49 El resultado del RGC para el año 2011 (68,6%), muestra debilidades en la gestión operativa y presupuestaria del CNP, la cual presentó una desmejora respecto al 2009 (84%). Tal situación no obstante los esfuerzos realizados en el proceso de reorganización en que ha estado inmersa la institución.

Contribución de los resultados de la gestión del CNP a su patrimonio

2.50 En el siguiente cuadro, se presenta la situación inicial del indicador sobre la contribución de los resultados de la gestión del CNP a su patrimonio.

Cuadro nro. 6 Contribución de los resultados de la gestión del CNP a su patrimonio

Indicador de efecto Fórmula de cálculo Situación inicial

Contribución de los resultados de la gestión del CNP a su patrimonio

Se estimó la contribución de los resultados de la gestión del CNP a su patrimonio, mediante la siguiente fórmula: AP=(UN/APP)*(APP/ATP)*(ATP/PP) Explicación: AP = Contribución de los resultados de la gestión del CNP a su patrimonio. UN= Utilidad neta. PP= Patrimonio promedio, el cual debe ser ajustado por el monto de revaluación de activos. APP= Activo Productivo Promedio (Activo No Corriente, Inventarios, Cuentas por Cobrar e Inversiones en Títulos Valores a Corto Plazo). ATP=Activo Total Promedio, el cual debe ser

APSEPT-2012 = (34,3%) La gestión del CNP es de alto riesgo. Estimación del indicador: APSEPT-2012 = (UN/APP) * (APP/ATP) * (ATP/PP)

(UN/APP) = (44,8%) Existe una gestión ineficiente del activo productivo

(APP/ATP) = 44,1% Gestión ineficiente que requiere de acciones inmediatas (ATP/PP) = (1,7) o (PP/ATP) = (0,59). El CNP posee un riesgo alto de

Nacional de Licores (Cumplimiento de metas y Ejecución Presupuestaria) y Actividades Centrales (Ejecución Presupuestaria, Índice de Gestión Institucional CGR y Índice de Vulnerabilidad Institucional).

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Indicador de efecto Fórmula de cálculo Situación inicial

ajustado por el monto de revaluación de activos. (UN/APP)=Rendimiento sobre Activos Productivos (APP/ATP)=Eficiencia en el uso de los activos. (ATP/PP) Nivel de apalancamiento. Criterio de riesgo: Contribución de los resultados de la gestión del CNP a su patrimonio AP > 0 (Riesgo normal) AP = 0 (Riesgo medio) AP < 0 (Riesgo alto) Eficiencia en el uso de activos: Gestión eficiente en el uso de los activos (APP/ATP) ≥ 85%) Gestión aceptable con oportunidades de mejora (70% ≤ APP/ATP < 85%) Gestión ineficiente que requiere de acciones inmediatas (APP/ATP < 70%) Riesgo de endeudamiento Riesgo bajo de endeudamiento (PP/ATP ≥ 60%) Riesgo medio de endeudamiento (50% ≤ PP/ATP < 60%) Riesgo alto de endeudamiento (PP/ATP < 50%) Rendimiento sobre activos productivos: Gestión eficiente del activo productivo (UN/APP ≥ 0). Gestión ineficiente del activo productivo (UN/APP < 0).

endeudamiento, ya que los pasivos corresponden a 1,6 veces los activos.

2.51 Del análisis realizado se determinó que la Contribución de los Resultados de la Gestión del

CNP a su Patrimonio (AP) en el periodo 2008-2012 ha sido negativa, lo cual corrobora la descapitalización de la que ha sido objeto la institución, situación de riesgo crítico que requiere de acciones inmediatas por parte de la Administración del CNP y del Gobierno.

b) Sobre los resultados del indicador de impacto

Indicador compuesto de impacto del CNP

2.52 En el siguiente cuadro, se presenta la situación inicial del indicador compuesto de impacto del CNP, el cual permite evaluar aspectos tales como: porcentaje de las exportaciones agropecuarias realizadas por las organizaciones atendidas por el CNP, organizaciones incorporadas a los circuitos comerciales, organizaciones incorporadas al PAI, variación porcentual de las ventas de las organizaciones de productores, porcentaje de

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organizaciones de productores atendidos por el CNP y porcentaje de organizaciones atendidas por el CNP que realizan prácticas sostenibles, todos comparados respecto a una línea base (2010).

2.53 En el siguiente cuadro, se presenta la situación inicial del indicador compuesto de impacto del CNP.

Cuadro nro. 7 Indicador compuesto de impacto del CNP

Indicador de

impacto Fórmula de cálculo Situación inicial

Indicador compuesto de impacto del CNP

Se estimó el indicador compuesto de impacto del CNP de la siguiente forma:

ICI=

Explicación: = Resultado de cada uno de los Indicadores definidos

46.

n = Número de indicadores Criterio de riesgo: Riesgo Normal: Variación interanual absoluta del ICI > 0 Riesgo Medio: Variación Interanual absoluta del ICI = 0. Riesgo Alto: Variación interanual absoluta del ICI < 0.

ICI2012= 0 Estimación del ICI 2012

ICI2012=

ICI2012= (0*1/6+0*1/6+0*1/6+0*1/6+0*1/6+0*1/6) ICI2012= 0. Nota: El ICI estimado es igual a 0 por cuanto el CNP, a la fecha no dispone de la información requerida sobre los siguientes aspectos: Valor monetario de las exportaciones de las organizaciones atendidas por el CNP, Cantidad total de organizaciones agropecuarias y Cantidad de organizaciones atendidas por el CNP con prácticas sostenibles.

2.54 El ICI no se pudo estimar por la inexistencia de la información requerida para calcular el indicador. Dicha información es fundamental para la toma de decisiones en cuanto las acciones que debe realizar el CNP para el eficaz cumplimiento de los fines y actividades para los cuales fue creada dicha institución.

46 Para la estimación del indicador compuesto de impacto del CNP, se evaluaron cinco programas presupuestarios

por medio de los siguientes indicadores: Fomento de la Agroindustria (Porcentaje de las exportaciones agropecuarias realizadas por las organizaciones atendidas por el CNP, Organizaciones incorporadas a los circuitos comerciales, Organizaciones incorporadas al PAI y Variación porcentual de las ventas de las organizaciones de productores), Asistencia Técnica (Porcentaje de organizaciones de productores atendidas por el CNP) y Producción Sostenible (Porcentaje de Organizaciones atendidas atendidos por el CNP que realizan prácticas sostenibles).

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3 CONCLUSIONES

3.1 A través de los años, el CNP ha experimentado cambios en sus actividades sustantivas, lo que ha llevado a las diferentes administraciones a proponer modificaciones a la organización y ajustes en la cantidad de personal que ahí labora; sin que esas acciones hayan solventado la crisis económico-financiera y operativa que actualmente afronta la institución.

3.2 Así las cosas, en el estudio de fiscalización realizado, se determinaron debilidades en la gestión operativa del CNP por cuanto las acciones operativas y presupuestarias evaluadas reflejaron un nivel de eficacia del 68,6% en el año 2011, cuya interpretación -según los criterios establecidos por este órgano contralor- corresponde a un cumplimiento catalogado como deficiente.

3.3 Por otra parte, se estableció que a pesar de los esfuerzos de la presente administración, la reducción en los costos del rubro de remuneraciones realizada en el contexto del proceso de reorganización, no contribuyó significativamente a subsanar el déficit financiero del CNP. Asimismo se determinó que actualmente sólo el 45% de los funcionarios del CNP se dedican a realizar actividades sustantivas, lo que implica que un 55% de los funcionarios se dedican a labores de apoyo, de manera que persiste el desequilibrio señalado en el diagnóstico sobre el proceso de reorganización de dicha institución.

3.4 En línea con lo anterior, otro de los factores que ha afectado la gestión del CNP es la deficiente ejecución de las partidas de bienes duraderos, ya que en el año 2012 únicamente ejecutó el 23% (¢218,9 millones) del total presupuestado. Por su parte, en las sedes regionales del CNP se evidenció que tanto la infraestructura física, las tecnologías de información y los vehículos utilizados para las labores ordinarias, carecen de las condiciones necesarias para el adecuado desarrollo de las actividades de la institución. A lo anterior se suma el deterioro en la infraestructura de las plantas de procesamiento y abandono de los terrenos del CNP, lo cual fue señalado -en su oportunidad- en el informe DFOE-EC-IF-18-2012 de este órgano contralor.

3.5 Por su parte se determinó que el CNP no dispone de los mecanismos de evaluación y seguimiento, que permitan determinar el impacto de los programas desarrollados por la institución (Servicios para la Competitividad, Programa de Abastecimiento Institucional, Venta de Semillas, entre otros) para atender el cumplimiento de sus fines y actividades.

3.6 Además, se estableció que el CNP afronta una crítica situación económico-financiera, que lo podría llevar en el corto plazo a incumplir con sus obligaciones financieras y paralizar sus operaciones, situación que requiere la urgente toma de acciones por parte de la Administración del CNP.

3.7 En línea con lo anterior se determinó que al 30 de Septiembre de 2012, la institución mantiene deudas a corto plazo que ascienden a ¢15.465 millones y activos corrientes para su operación por aproximadamente ¢8.886,4 millones, presentando un déficit en el margen de maniobrabilidad sensibilizado de aproximadamente ¢6.578,7 millones. Es

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importante señalar que el CNP ha presentado problemas de liquidez para afrontar sus pagos de corto plazo durante el periodo analizado (2008-2012), deteriorándose con mayor celeridad en los últimos años.

3.8 Por otra parte, los estados financieros del CNP para el período comprendido entre el año 2008 y Septiembre de 2012, muestran una pérdida acumulada de aproximadamente ¢12.779 millones como resultado de la operación en el periodo señalado, lo cual ha deteriorado el patrimonio institucional a su cargo. En este sentido, las sanas prácticas establecen que una entidad es sostenible en el tiempo, si sus actividades ordinarias permiten generar un resultado positivo de operación y financiero (utilidad neta), con el fin de no deteriorar el patrimonio público a su cargo.

3.9 Cabe destacar que los estados financieros del CNP al 30 de Septiembre de 2012, muestran que la institución mantiene pasivos por ¢22.120 millones, ello sin considerar lo relativo a un “pasivo contingente” en favor del Ministerio de Hacienda por concepto de tributos, el cual se encuentra en vías de resolución en sede judicial.

3.10 El desequilibrio patrimonial y financiero del CNP lo ha llevado a un proceso de descapitalización, por cuanto en cada periodo sus activos productivos no han tenido la capacidad necesaria para generar los beneficios económicos suficientes que contribuyan con la sostenibilidad de la institución. Asimismo, no existe evidencia que las acciones proyectadas por la Administración del CNP tiendan a un proceso de transformación de los activos improductivos a activos productivos, ni la capitalización con “recursos económicos frescos” que resuelva su situación.

3.11 La situación del CNP se torna más crítica por cuanto en las proyecciones suministradas por la Administración de esa institución, señalan que para atender los compromisos u obligaciones, se procedería a incrementar los ingresos por medio del Programa de Abastecimiento Institucional (PAI) y la Fábrica Nacional de Licores (FANAL), y en la venta de algunas de sus propiedades, en cuyo caso es criterio de este órgano contralor que dichos ingresos no van a permitir subsanar la crítica situación financiera que afronta el CNP en la actualidad, máxime que existen limitaciones jurídicas que impiden utilizar esos recursos de la forma como pretende hacerlo esa Administración.

3.12 De lo expuesto, se concluye que no obstante las acciones realizadas por la presente Administración del CNP, la institución mantiene debilidades en su gestión operativa y presupuestaria, acrecentadas éstas por la crítica situación económico-financiera en que se encuentra, lo que la podría llevar en el corto plazo a incumplir con sus obligaciones financieras y paralizar sus operaciones, como se ha mencionado en líneas anteriores.

4 RECOMENDACIONES Y DISPOSICIONES

De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y los artículos 12, 21 y 24 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, se emiten las siguientes recomendaciones y disposiciones,

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siendo estas últimas de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo (o en el término) conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar la aplicación de los procedimientos administrativos que correspondan, en caso de un incumplimiento injustificado de las disposiciones que se giran en este acápite.

RECOMENDACIONES

A la Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica

4.1 En vista de la situación económico-financiera y riesgo de sostenibilidad operativa que presenta el Consejo Nacional de Producción (CNP), se recomienda a esa Asamblea Legislativa tener en cuenta los aspectos señalados por esta Contraloría General, de previo a la aprobación de proyectos de ley relacionados con esa institución, incluyendo aquellos que se encuentran actualmente en la corriente legislativa u otros que se presenten. Lo anterior sin perjuicio de las potestades de control político que posee ese Poder de la República.

Al Consejo de Gobierno y la Ministra Rectora del Sector

4.2 En vista de la situación económico-financiera y riesgo de sostenibilidad operativa que presenta el Consejo Nacional de Producción (CNP), se recomienda a dichas instancias tomar las acciones necesarias de cara a la recomendación de esta Contraloría General señalada en el punto 4.3 de este informe de auditoría, en aras de un uso eficiente y eficaz de los recursos de la Hacienda Pública.

A la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción (CNP)

4.3 Se recomienda a ese Órgano Colegiado se aboque a coordinar con la instancia Rectora del Sector y el Consejo de Gobierno, el que se realice una valoración integral de los roles, fines y funcionamiento del CNP de cara a un replanteamiento de esa institución acorde con la coyuntura actual y las posibilidades reales para su financiamiento, o en su defecto valorar con las instancias señaladas un proceso ordenado de cierre y redistribución de funciones de esta institución.

DISPOSICIONES

A la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción (CNP)

4.4 Instruir a la Gerencia General del CNP, para que presente en un plazo máximo de sesenta días hábiles, las acciones concretas para subsanar las debilidades señaladas en este informe de auditoría sobre sus acciones operativas, presupuestarias y mecanismos de evaluación y seguimiento. Sobre el particular, se le solicita remitir a esta Contraloría General en un plazo no mayor de diez días hábiles, una copia certificada del acuerdo

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tomado por esa Junta, en el que consten las instrucciones giradas para el cumplimiento de esta disposición, y en un plazo máximo de setenta días hábiles, remitir copia certificada en donde conste la aprobación de dichas acciones. Los plazos aquí indicados rigen a partir de la sesión inmediata posterior a la recepción del presente informe (Ver Hallazgo 2.1, párrafos del 2.6 a 2.13 y Hallazgo 2.2 párrafos del 2.14 al 2.16).

4.5 Ordenar a la Gerencia General del CNP, que se elabore e implemente una contabilidad de costos del Programa de Abastecimiento Institucional (PAI) con el propósito de garantizar que los recursos generados por el mismo se utilicen únicamente en la atención de los costos de operación del mismo programa, y no como fuente de financiamiento para sufragar otros gastos que no estén directamente relacionados con dicho programa. Sobre el particular, se le solicita remitir a esta Contraloría General, en un plazo no mayor de diez días hábiles, copia certificada del acuerdo tomado por esa Junta Directiva en el cual consten las órdenes giradas para el cumplimiento de esta disposición y en un plazo no mayor a 120 días naturales una certificación de la implementación de la contabilidad de costos. Ambos plazos rigen a partir de la sesión inmediata posterior a la recepción del presente informe (Ver Hallazgo 3.1 párrafos del 2.17 al 2.24)

4.6 Instruir a la Gerencia General del CNP, para que un plazo máximo de treinta días hábiles, realice un estudio financiero sobre los ingresos provenientes de la FANAL, a fin de verificar las proyecciones elaboradas por esa institución para los próximos tres años, en cuanto a los recursos que podría disponer el CNP para la atención de sus requerimientos operativos, tomando en consideración lo estipulado en el artículo 53 de la Ley No. 2035. Sobre el particular, se le solicita remitir a esta Contraloría General en un plazo no mayor de diez días hábiles, una copia certificada del acuerdo tomado por esa Junta, en el que consten las instrucciones giradas para el cumplimiento de esta disposición, y en un plazo máximo de cuarenta días hábiles, remitir copia certificada en donde conste la realización de ese estudio financiero. Los plazos aquí indicados rigen a partir de la sesión inmediata posterior a la recepción del presente informe. (Ver Hallazgo 3.2 párrafos del 2.25 al 2.27)

4.7 Ordenar a la Gerencia General del CNP, para que acorde con lo estipulado el artículo 6 de la Ley No. 8131, no se presupuesten y utilicen los recursos provenientes de la venta de bienes inmuebles en gastos corrientes. Sobre el particular, se le solicita remitir a esta Contraloría General, en un plazo no mayor de diez días hábiles, copia certificada del acuerdo tomado por esa Junta Directiva en el cual conste la orden girada para el cumplimiento de esta disposición. (Ver Hallazgo 3.3 párrafos del 2.28 al 2.36).

Consideraciones finales

4.8 La información que se solicita en este informe para acreditar el cumplimiento de las disposiciones anteriores, deberá remitirse, en los plazos y términos antes fijados, al Área de Seguimiento de las Disposiciones de la Contraloría General de la República.

4.9 La Administración debe designar y comunicar al Área de Seguimiento de las Disposiciones, en un plazo no mayor de cinco días hábiles, el nombre, número de teléfono y correo

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electrónico de la persona que fungirá como el contacto oficial con esa Área con autoridad para informar sobre el avance y cumplimiento de las disposiciones correspondientes. El plazo rige a partir de la sesión inmediata posterior a la recepción del presente informe.

4.10 En caso de incumplimiento en forma injustificada del tiempo otorgado, podrá considerarse que se incurrió en falta grave y dará lugar a la aplicación de las sanciones previstas en el artículo 69 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, con garantía del debido proceso.

4.11 De conformidad con lo establecido por los artículos 343, 346 y 347 de la Ley General de la Administración Pública, contra el informe caben los recursos ordinarios de revocatoria y apelación, que deberán interponerse dentro del tercer día a partir de la fecha de la comunicación del informe; correspondiéndole a esta Área de Fiscalización la resolución de la revocatoria y al Despacho Contralor, la apelación

4.12 De presentarse conjuntamente los recursos de revocatoria y apelación, esta Área de Fiscalización en caso de rechazo del recurso de revocatoria, remitirá el recurso de apelación al Despacho Contralor para su resolución.

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ANEXO Nro. 1

ANÁLISIS DE LAS OBSERVACIONES REALIZADAS POR LA ADMINISTRACIÓN AL BORRADOR DEL INFORME MEDIANTE OFICIO PE -153-13 DEL 15 DE ABRIL, 2013

Asunto Aspectos Evaluados Observaciones de la

Administración

Se acoge Ubicación en el Informe

Argumentación de esta Contraloría General Si No

Sobre la gestión operativa y presupuestaria del CNP

“(…) Se determinó que únicamente el 45% de los funcionarios se dedican a realizar actividades sustantivas, sin que exista evidencia que esta distribución del personal permita el cumplimiento eficaz de los fines y actividades de la institución.”

“Si bien es cierto está debilidad fue señalada para ser subsanada en el diagnóstico de la propuesta de reorganización, no puede haberse implementado a finales del 2012, porque la estructura organizativa que contiene la clasificación de puestos se está determinando como aplicada hasta marzo de 2013, (…) La estructura de puestos no puede aplicar en todo caso, en virtud de la medida cautelar que se mantiene en el Tribunal Contencioso Administrativo (…).”

X Hallazgo 2.1 Párrafo 2.9

No se acoge la observación en vista de que independientemente de las razones que han ocasionado que se mantenga la actual distribución del personal, lo señalado en el informe se refiere específicamente a que no existe evidencia que con esa distribución del personal se pueda cumplir eficazmente con los fines de la institución.


“(…) La reducción en los costos del rubro de remuneraciones realizada en el contexto del proceso de reorganización del CNP no contribuyó a subsanar el déficit presupuestario de la institución, por cuanto el ritmo de crecimiento de las remuneraciones (23%) es superior al de los ingresos corrientes (14%) en el periodo 2010-2012.”

“Si bien es cierto que con la estructura actual el crecimiento de las remuneraciones es más acelerado que el crecimiento de los ingresos, no se puede dejar de lado que la aplicación de la reorganización contribuyó en un ahorro muy significativo (…).”


La observación no es de recibo, por cuanto si bien a criterio de la administración se dio un ahorro con la reducción de los costos por remuneraciones, se determinó por parte de esta Contraloría General que la misma no contribuyó a resolver el déficit presupuestario de la institución.

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Administración




“Por su parte, otro de los factores que ha afectado la gestión del CNP, se encuentra en la deficiente ejecución de las partidas de bienes duraderos, ya que en el año 2012, el CNP únicamente ejecutó el 23% (¢218,9 millones) del total presupuestado. (…).”

“En este punto es importante dejar claro que si bien es cierto únicamente se ejecutó el 23% de la partida de bienes duraderos, este rubro en comparación con el resto solo representa un 6% del presupuesto de caja, determinado por la administración superior desde la confección inicial del presupuesto ordinario aprobado por la Contraloría General de la República, precisamente por la situación financiera del CNP se le dio prioridad a las partidas de servicios y materiales y suministros, que tienen un crecimiento de entre un 100% y un 200% mayor a los bienes duraderos (…).”


Si bien es cierto, la administración señala que dicha partida únicamente representa un 6%del presupuesto de caja, y que además se le dio prioridad a otras partidas que si tuvieron ejecuciones importantes, ello es reconocido por este órgano contralor, sin embargo, en nuestro criterio esto no contraviene los resultados del informe sobre la ejecución de la partida propiamente de bienes duraderos que si muestra una baja ejecución, por lo que se mantiene lo señalado en el informe.


“Si bien el CNP cuenta en las direcciones subregionales con un diagnóstico sobre el estado en que se encuentran algunas de las organizaciones de productores agro empresariales, con el fin de elaborar programas de trabajo para mejorar la situación socioeconómica de esas organizaciones mediante un

“En este tema se debe considerar que el CNP a través de la aplicación de la metodología de abordaje a la organizaciones “Atención Integral”, ya está construyendo datos fundamentales que permitan evaluar impacto al igual que la aplicación de algunos indicadores actuales como el impacto de agregar cada vez más proveedores del PAI que sean Pequeños y Medianos Productores, entonces no se


Se acepta en lo pertinente la observación de la Administración del CNP y se elimina del informe la frase “aspecto que tampoco fue considerado dentro del proceso de reorganización de esa institución”.

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Administración



acompañamiento; a la fecha, no existen estudios que demuestren el impacto cuantitativo y cualitativo de las acciones que la institución realiza en el mejoramiento de las organizaciones, aspecto que tampoco fue considerado dentro del proceso de reorganización de esa institución.”

puede afirmar este hallazgo totalmente. Además, consideramos que está afirmación debería eliminarse del ítem en donde se indica que esto no fue considerado dentro del proceso de reorganización, porque en el informe se argumentan que al estar en sede judicial el proceso de Reorganización, la CGR no abordará el tema”


“Así las cosas, la Contraloría General evidenció que los mecanismos de evaluación y seguimiento de los resultados de las acciones realizadas por parte del CNP, no permiten determinar el impacto de los programas desarrollados por la institución para atender el cumplimiento de sus fines y actividades.”

“Se debe considerar que efectivamente hay indicadores como por ejemplo; el de participación de pequeños y medianos productores como proveedores del PAI, así como ventas de FANAL y de PAI, que definen la posibilidad real de dar cumplimiento a los fines y actividades para los cuales fue creado”


Se mantiene lo señalado en el informe, por cuanto la administración del CNP no aportó evidencia de la existencia de mecanismos de evaluación y seguimiento del impacto del resultado de las acciones realizadas por dicha institución.

Sobre los ingresos provenientes del Programa de Abastecimiento Institucional (PAI)

“En línea con lo anterior, en materia de fijación de márgenes de intermediación, el artículo 4 inciso f) del Reglamento al Programa de Abastecimiento Institucional, indica que

“Es importante considerar que las acciones que realizan otras instancias como las Direcciones Agrocomercial, Calidad e Inocuidad al igual que la administración financiera deben ser consideradas como costos relacionados con el PAI ya que


Se mantiene lo señalado en el informe, por cuanto la argumentación suministrada por la Administración del CNP, no aporta evidencia sobre la existencia de costos y gastos de otros programas de la institución relacionados con la estructura de costos del PAI.

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Administración



(…) por lo que es importante que el CNP garantice de conformidad con la normativa vigente que los márgenes que se establezcan cubran únicamente los costos operativos del PAI.”

estas direcciones intervienen en procesos como lo es la asesoría en mercadeo, calidad, inocuidad a todos los proveedores del PAI, al igual que las gestiones de cobro y logística que realizanla Dirección Administrativa-Financiera.”

Sobre los ingresos provenientes del Programa de Abastecimiento Institucional (PAI)

“Según información suministrada por el CNP, se fijaron márgenes de intermediación, para el PAI, en el periodo analizado, en un rango comprendido entre 5% y 12%. Sin embargo, se evidenció que únicamente el 38,8% de los recursos provenientes del margen, se utilizaron para cubrir los costos operativos del PAI, tal y como lo establece la normativa vigente; siendo que el 61,2% se destinó a gastos no directamente relacionados con el Programa. Cabe señalar que los recursos del PAI no deben ser utilizados para financiar gastos que no correspondan a la operación del programa, tal como ha sido

“(…) La estructura programática actual aprobada por el Ente Contralor, donde el programa del PAI se ubica en el programa 4 que contiene los costos de los funcionarios que laboran en forma directa en el programa, quedando en los otros programas, el resto de los gastos y que podría generar a los técnicos de la Contraloría, un error de apreciación, ya que es importante considerar que las acciones que realizan las otras instancias (…), deben ser consideradas como costos relacionados con el PAI (…) En ese contexto la distribución de costos operativos relacionados y no relacionados con el PAI debe generar un cambio en su distribución, ya que por la aplicación de la nueva estructura generada por el proceso de Reorganización, con excepción del programa 5,

X Hallazgo 3.1 Párrafo 2. 20

Al no recibirse por parte de la Administración del CNP, el sustento documental pertinente sobre la estructura contable de los costos del PAI en que se especifiquen los costos directos de ese programa y los indirectos relacionados con el PAI ejecutados por otros programas de la institución, es que se mantiene lo señalado en el informe. En concordancia con lo anterior, se procede a modificar la disposición 4.7 de este informe con el fin de que se elabore y se implemente una contabilidad de costos para el PAI, de acuerdo con los costos que efectivamente tiene ese programa.

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Administración



señalado-en su oportunidad- por la Procuraduría General de la República, y esta Contraloría General.”

Fábrica Nacional de Licores, el resto de los programas van en función del desarrollo del Programa de Abastecimiento Institucional.”

Sobre los ingresos provenientes de la venta de bienes inmuebles por parte del CNP

Utilización de los recursos provenientes de la venta de activos como capital de trabajo de los diferentes programas que atiende

“Dado que esta Institución ha pretendido constituir un fideicomiso para el manejo de los recursos y atender los diferentes programas con que contamos (cinco son los programas) para mejorar los servicios que se prestan, esta liberalidad de que nos ha dotado el legislador, no acaba en la constitución de la figura financiera mediante la cual van a ser administrados los recursos, sino la gama de posibilidades que ofrece el fideicomiso y que podemos hacer uso, en virtud de que esta figura jurídica es muy amplia y permite efectuar diferentes transacciones como la compra de bienes y servicios, arrendamientos y otros, que serían eminentemente validos ya que el Artículo 46 bis no establece distinción alguna en su utilización, eso sí dirigidos a los fines y actividades que tiene el CNP como institución pública”.

X Hallazgo 3.3 Párrafos 2.29 a 2.35

Se mantiene lo señalado en este informe sobre este particular, por cuanto la argumentación brindada por la administración, no corresponde, en nuestro criterio, a un análisis integral del ordenamiento jurídico que rige esta materia, análisis que es el que desarrolla este órgano contralor dentro del presente informe, de allí que no se considera necesario abundar más sobre lo expuesto en los párrafos 2. 29 al 2.35.

33



Administración



Sobre la capacidad de pago del CNP

Sobre la capacidad del CNP para afrontar obligaciones financieras en el corto y mediano plazo.

“Si bien es cierto que las razones de liquidez se mantienen al 31 de diciembre del año 2012 menor a 1, lo que respecto al déficit neto disminuye al pasar de -¢2.965 millones al cierre de setiembre 2012, a -¢992,0 millones en el cierre de diciembre 2012, al igual que el total de los pasivos, que pasa de ¢22,120 millones a ¢20.453 millones en el cierre de fin de año.”

X Hallazgo 3.4 Párrafos 2.38, 2.44 y 2.45

Si bien es cierto, la administración del CNP señala variaciones en cuanto al déficit neto y el total de pasivos de setiembre a diciembre 2012, lo cierto es que la capacidad del CNP para afrontar sus obligaciones financieras resulta igualmente crítica. Además, la observación en nuestro criterio no puede ser acogida, puesto que, la Administración del CNP no aportó durante el periodo de la auditoría ni a la fecha, los Estados Financieros al 31 de diciembre de 2012, que sustenten la reducción señalada en esta oportunidad, tanto en los pasivos como en el déficit neto de operación, así como el ajuste contable en ventas o costo de ventas del PAI para el mismo ejercicio.

Indicadores sobre la evaluación de los resultados de la fiscalización posterior

Sobre el indicador de impacto: Indicador compuesto de impacto del CNP (ICI)

“Se debe indicar aquí que desconocemos la razón del porque se define como elemento de evaluación valor de las exportaciones de las organizaciones atendidas. Si por el contrario, existen opciones más afines a la función institucional como por ejemplo participación en circuitos comerciales como las ferias del agricultor, en el Programa de Abastecimiento institucional, aumento de ventas de las organizaciones atendidas, entre

X Tema 4 Párrafos 2.52 a 2.54

Se acepta la presente observación de forma tal que, en cuanto a este particular se incorporan los indicadores sugeridos por esa administración, referidos a la participación en circuitos comerciales como las ferias del agricultor, en el Programa de Abastecimiento Institucional y aumento de ventas de organizaciones atendidas, lo cual implicó que se realizaran los cambios pertinentes al cuerpo del presente informe. Ahora bien, no omitimos mencionar que el indicador propuesto también se mantuvo dado

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Administración



otros”.

lo indicado en el artículo 3 de la Ley No. 2035 que estipula que uno de los fines de la institución es la inserción de las agroempresas dentro del mercado internacional.

Conclusiones

“(…) Se estableció que la reducción en los costos del rubro de remuneraciones realizada en el contexto del proceso de reorganización, no contribuyó significativamente a subsanar el déficit financiero del CNP. Asimismo se determinó que actualmente sólo el 45% de los funcionarios del CNP se dedican a realizar actividades sustantivas, lo que implica que un 55% de los funcionarios se dedican a labores de apoyo, de manera que persiste el desequilibrio señalado en el diagnóstico sobre el proceso de reorganización de dicha institución”.

“(…) debemos acotar que se debería indicar que las medidas tomadas no contribuyeron significativamente a subsanar el déficit financiero de la institución, pero no podemos desconocer que si vinieron a recuperar en alguna medida la situación financiera, porque las medidas tomadas por la Administración han venido siendo oportunas y adecuadas dentro de nuestras posibilidades financieras.”

X Conclusiones Párrafo 3.3

Se acepta la observación de la Administración y se modifica el párrafo de la siguiente manera “Por otra parte, se estableció que, a pesar de los esfuerzos de la presente administración, la reducción en los costos del rubro de remuneraciones (…)”

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