instituciones informales y reforma del estado: análisis del proceso de descentralización en...
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En el presente estudio, que parte de la investigación realizada para nuestra tesis doctoral, buscamos en primera medida realizar un acercamiento al proceso de descentralización latinoamericano en su conjunto para observar sus avances y sus dificultades más visibles, remarcando la importancia de la institucionalidad (tanto formal como informal) en los niveles de éxito o fracaso de dichas reformas. A punto seguido, tomamos el caso colombiano para realizar una revisión a dos bandas: en primer lugar, observamos el diseño de las instituciones que enmarcan dicha transferencia de competencias, para luego,por medio de un estudio de caso, señalar puntos de importancia dentro de los contextos locales que marcan la prevalencia (y en ocasiones fortalecimiento) de mecanismos no democráticos después de las reformas de descentralización. Terminamos este trabajo enfatizando la necesidad de revisar no solo las cuestiones formales que implica un nuevo protagonismo de la esfera local, sino también las cuestiones informales trazadas por las concepciones sociales alrededor de lo público, del papel de los organismos estatales, y de la propia ciudadanía en la definición de objetivos y en la implementación de mecanismos que permita alcanzarlos de manera conjunta en pos del bien común.TRANSCRIPT
INSTITUCIONES INFORMALES Y
REFORMA DEL ESTADO: ANÁLISIS AL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA José Hernández-‐Bonivento
Grupo de inves>gación en Gobierno, Administración y
Polí>cas Públicas GIGAPP -‐ IUIOG !
El argen)no, a diferencia de los americanos del norte y de casi todos los europeos, no se iden)fica con el Estado. Ello puede
atribuirse a la circunstancia de que, en este país, los gobiernos suelen ser pésimos o al hecho general de que el Estado es una inconcebible abstracción; lo cierto es que el argen)no es un individuo, no un ciudadano. Aforismos como el de Hegel, “el Estado es la realidad de la idea moral” le parecen bromas
siniestras.
Jorge Luis Borges Otras Inquisiciones
DESCENTRALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA
PRIMERA PARTE
PROMESAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN
FUENTE: Elaboración propia par>endo de Grindle, 2007
RAZONES PROBLEMAS ACCIONES PROMESAS
Económicas
Ineficiencia desarrollo
centralizado; excesiva carga
fiscal
Administración de presupuestos;
descentralización fiscal; búsqueda desarrollo local
Mayor eficiencia estatal y mejores
posibilidades desarrollistas
Políticas Gobiernos
autoritarios desde el nivel central
Elección popular de representantes;
mecanismos de participación
Profundización y consolidación democrática
Administrativas Baja calidad
prestación de los servicios públicos
Mayores competencias a los gobiernos
locales
Mejorar la prestación de servicios y el
impacto de las políticas públicas
DESCENTRALIZACIÓN Y GOBERNANZA LOCAL
PROXIMIDAD ADMINISTRATIVA
MAYOR INTERACCIÓN ENTRE LOS ACTORES SOCIALES
MAYOR EFICACIA Y EFICIENCIA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
PROMESAS Vs. REALIDADES OBSERVABLES DE LA DESCENTRALIZACIÓN
FUENTE: Elaboración propia par>endo de Grindle (2007)
RAZONES PROMESAS REALIDADES OBSERVABLES
Económicas
Mayor eficiencia estatal y mejores
posibilidades desarrollistas
Baja capacidad de generar ingresos; prevalencia de la
desigualdad territorial; fuerte dependencia a transferencias del
nivel central o regional
Políticas Profundización y
consolidación democrática
Creación de enclaves autoritarios controlados por elites locales
Administrativas
Mejorar la prestación de servicios y el impacto de las
políticas públicas
Prevalencia de baja calidad; bajas capacidades de las administraciones locales; prevalencia de corrupción
PARA RECORDAR:
• Búsqueda generalizada de potenciales de la descentralización: Mejora Fiscal, Democra>zación, Eficacia y Eficiencia Servicios
• Bases para una Nueva Gobernanza Local: – Proximidad administra>va, – Interacción delibera>va, – Colaboración en las acciones
• Máximo problema: deficiencia ins>tucional de los gobiernos locales
PARA RECORDAR:
INSTITUCIONES FORMALES E INFORMALES: LA NORMA Y LA COSTUMBRE
SEGUNDA PARTE
NUEVO INSTITUCIONALISMO: Formalidad e Informalidad
INSTITUCIONES: “Reglas del Juego” de la
interacción social
INSTITUCIONES FORMALES: Norma>vidad
Estructura Estatal Cumplimiento directo
DISEÑO
INSTITUCIONES INFORMALES: Convenciones
Estructuras Sociales Cumplimiento indirecto
CONTEXTO
DISEÑO INSTITUCIONAL
Conjunto de INSTITUCIONES FORMALES que conforman la estructura estatal y norma>va
tanto de las interacciones entre actores sociales cómo de la distribución de competencias entre
enUdades territoriales Conlleva, de manera implícita, una
intencionalidad, una idea de moralización.
CONTEXTO RELACIONAL
Conjunto de ASPECTOS INFORMALES que
enmarcan, de manera posiUva o negaUva, el arreglo ins>tucional de interacción social.
Implica una mirada a profundidad del .po de interacciones entre el gobierno local y los
demás actores sociales.
PARA RECORDAR:
• Lo informal en lo local: El diseño ins>tucional depende de los niveles superiores de gobierno; vínculos fuertes y arraigados.
• Capacidad de cambio diferenciada: posibilidades de dualismo ins)tucional
• Dis>ntas formas de interacción: complementarias, sus>tu>vas, acomoda>vas, compe>>vas (Helmke y Levitsky)
• Cambio ins>tucional: Relación Costo/Beneficio; Nuevos liderazgos.
EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA
COLOMBIA: CARACTERISTICAS ESPECÍFICAS
• Cons>tución 1886: Centralismo, Presidencialismo, Bipar>dismo
• Elección popular de alcaldes: 1986 • Cambio Ins>tucional de 1991: Estado Unitario, Par>cipa>vo, Descentralizado y con Autonomías territoriales
• Años 90 y comienzos 2000: Profundización de la reforma hacia los territorios: polí>ca, fiscal, administra>va
NORMATIVIDAD DESCENTRALIZACIÓN COLOMBIANA
RAZONES ACCIONES NORMATIVIDAD
Económicas
Administración de presupuestos;
Descentralización fiscal; Búsqueda desarrollo local
Const. Art. 356, 357 Ley 715 de 2001 Ley 1176 de 2007
Políticas
Elección popular de representantes;
Creación mecanismos de participación
Const. Art. 260, 299, 303, 312, 314, y 323
Ley 134 Y 152 de 1994
Administrativas Relevancia competencial a los gobiernos locales y/o coordinación multinivel
Const. Art. 287, 300, 305, 313 y 314
Todas las leyes sectoriales y territoriales
FUENTE: Elaboración propia
AVANCES Y DESAFÍOS
RAZONES AVANCES DESAFÍOS
Económicas Incremento de recursos vía
transferencias desde el nivel central
Dependencia a las transferencias,
Recentralización a causa de corrupción local
Políticas
Elecciones populares para representantes territoriales; Mecanismos institucionales
de participación
Externalidades que influyen en los procesos electorales
locales; Deslegitimación de la participación ciudadana
Administrativas
Incremento relativo de las capacidades locales;
Nueva Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial
(2011)
Bajo nivel de gestión en los niveles locales de gobierno
Excesiva Complejidad Administrativa multinivel
FUENTE: Elaboración propia
ESTUDIOS DE CASO: CIÉNAGA, MAGDALENA
• Incremento exponencial de recursos: de 4 a 40 millones de euros anuales en 10 años
• Quiebra del municipio en menos de 5 años • Cambio de liderazgos de manera nominal: “an>polí>cos”
que man>enen costumbres tradicionales • Par>cipación instrumentalizada: búsqueda de beneficios
puntuales y legi>midad polí>ca • Desconfianza generalizada en los procesos polí>cos y en la
administración local • Bajos logros en prestación de servicios: mejoramiento por
intervención gobierno central • Herramientas FORMALES democrá>cas frente a
CONCEPCIONES tradicionales no democrá>cas
ESTUDIO DE CASO: CIÉNAGA, MAGDALENA
INSTITUCIONALIDAD PARA LA GOBERNANZA LOCAL
CONCLUSIONES:
CONCLUSIONES • Avances formales con prevalencia de una informalidad no democrá>ca
• Necesidad de un redimensionamiento de lo Público: moralización democrá>ca
• Mejorar efec>vidad mecanismos formales: – Coordinación mul>nivel mecanismos de control – Profesionalización burocracia local – Gobierno Local Abierto
• Nuevos liderazgos con visión de largo plazo: planeación estratégica y voluntad de cambio
CONCLUSIONES
Muchas gracias
José Hernández-‐Bonivento
[email protected] [email protected] Twioer: @jhdezbonivento
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