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INSTITUCIONES Y PERSONALIDADES EN EL GOBIERNO DE LAS CIUDADES

UNA APROXIMACIÓN SEMI – TESTIMONIAL AL CASO DE BOGOTÁ

Paul Bromberg Instituto de Estudios Urbanos y Escuela de Arquitectura y Urbanismo

Universidad Nacional de Colombia Ex alcalde de Bogotá (1997)

Ex edil de Teusaquillo (Bogotá) (2001)

Introducción: el problema

Durante las últimas dos décadas en América Latina el intercambio de experiencias sobre el

gobierno de sus ciudades ha sido abundante. Las narraciones de acciones de gobierno se difunden

rápidamente y surgen ciudades-leyenda. Las políticas allí ejecutadas se califican de buenas

prácticas, se estudian, motivan eventos, y reciben premios.

Sin lugar a dudas los ejemplos buenos y malos ayudan a entender el arte del gobierno urbano y en

ocasiones, bien asimilados, pueden aplicarse en otras ciudades. Pero generalmente una política

pública nueva es más que una buena idea que no se le había ocurrido antes a alguien. No

abordaremos aquí una pretendida lista de aquellas ideas o políticas que se dice transformaron a

Bogotá, sino la cuestión de si hubo condiciones de estructura institucional que permitieron que

esos cambios aparecieran y se volvieran líneas de acción de un gobierno. Analizaremos

profusamente las ideas que se convirtieron en cambios en la estructura institucional.

El tema ha sido poco estudiado, aunque muy mencionado, en el caso de Bogotá, considero que

por dos razones: porque al hablar de estructura institucional hay que mirar la competencia

política, y esto es mala educación. Tal vez por ello en América Latina se habla con gusto de

“ciudadanía” pero no de electores. Y porque, al introducir la política, hay que hacer el balance

entre la estructura institucional y las personas que la encarnaron, aquellos seres de carne y hueso

que ganan elecciones. Esto se describe como el balance entre estructura y agencia.

En palabras más directas: el cambio en régimen más importante que ha ocurrido en América

Latina y que ha dado origen al entusiasmo por las ciudades es la descentralización territorial,

acompañada por la tercera ola de la democratización. ¿Cuál es el balance? ¿Los logros recientes de

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algunas ciudades son resultado de ese cambio de régimen? ¿Se hicieron más probables debido al

él? Como la descentralización tiene muchas modalidades, ¿cuánto dependieron las ciudades

exitosas de las formas detalladas de éstas y cuánto de las personas que gobernaron?

Dos son entonces las cuestiones que trabajaremos aquí, tomando como ejemplo el caso de

Bogotá:

(1) Los cambios institucionales y cómo ellos determinaron, facilitaron o hicieron posibles

algunos cambios en Bogotá, que por ahora no llamaremos la transformación. Es hacer un

análisis clásico de ingeniería constitucional y sus consecuencias políticas y de gobierno.

(2) Un balance entre estructura y agencia en la aparición y evolución de esos cambios en

Bogotá.

En la primera parte describo muy brevemente los que considero los cambios más importantes en

Bogotá y trato de aplicarles la palabra transformación. Voy a acudir a uno de los premios

obtenidos por Bogotá. En seguida abordo una justificación del enfoque: por qué aplico el peligroso

expediente del testimonio personal (para que parezca menos peligroso lo llamo semi-testimonial).

En la tercera parte hago un breve recuento de los cambios recientes que se dieron en las

estructuras institucionales colombianas, pero dejo el impacto que ellos produjeron en Bogotá para

la sección siguiente. Es aquí donde se realiza el grueso del análisis, mirando en detalle la

“ingeniería constitucional” (Sartori, 2004). Finalmente, concluyo y procuro una moraleja, en forma

de inculpaciones y predicciones.

1. ¿Cambios o transformación?

Una ciudad cambia por su deriva demográfica, así que conviene revisar la de Bogotá. Desde

comienzos de los años 90 las tasas de crecimiento disminuyeron sustancialmente, pasando la fase

de alta pendiente de la curva sigmoidea típica a una lenta deriva positiva. Después de muchos

años en que no fue así, quienes nacieron en Bogotá ya superan en número a los inmigrantes y la

componente del crecimiento debida a crecimiento vegetativo es mayor que la migratoria. Todos

estos hitos se producen alrededor de 1990; luego, hay cambios poblacionales que seguramente

han influido en la vida diaria de la ciudad sin que nos demos cuenta. Comienzan a prevalecer las

personas que recibieron educación primaria completa, y en unos años se harán visibles las

mayorías que terminaron la educación básica completa, lo que entraña cambios en la estructura

de valores y expectativas. Por otro lado, desde el punto de vista de su esquema productivo, la

ciudad no ha sufrido sobresaltos. La globalización y la apertura la han impactado, por ejemplo en

el número de automóviles, pero no se desindustrializó porque nunca fue una ciudad industrial. Ha

sido una ciudad que hace un poco de todo, sin descollar en nada.

Al comenzar los 90 explotó una crisis de su sector público que se venía incubado desde los años

anteriores. El espacio público invadido por vendedores ambulantes sin ninguna ley, los parques y

las zonas verdes en total abandono, la empresa de energía eléctrica sin capacidad de invertir y

ampliar las redes. El desorden en la prestación del servicio público de transporte individual y

colectivo parecía imparable, no había cómo hacer el mantenimiento vial, el plan de vías aprobado

3

en el año 1980 se había ejecutado en un mínimo porcentaje, no había dinero para la expansión de

los servicios de acueducto y alcantarillado. La ciudad iba completando casi dos décadas en las que

no se construían instalaciones escolares en forma y no se vislumbraba si podría atenderse de

manera estructural el déficit de cobertura. El servicio telefónico, un monopolio a cargo de una

empresa propiedad de la ciudad, era una tragedia: acceder a una línea o reparar las existentes

significaban esperas de meses cuando no de años, o la alternativa de resolver la situación por vía

de la corrupción, a través de lo que el lenguaje popular llamó “la paralela”. Durante días los

sectores populares debían hacer largas colas para proveerse de un combustible, la gasolina

blanca, con el cual cocinaban y cuyo uso producía repetidamente accidentes con muertos y

quemados, todos pobres. En varias ocasiones se dictó la emergencia sanitaria por la incapacidad (o

el sabotaje) en la recolección de basuras. La ciudad y sus empresas de servicios públicos

domiciliarios habían llegado al límite de su capacidad de endeudamiento y ni los organismos de

crédito ni la nación aprobaban o avalaban un solo crédito más. Muy pocos pagaban sus impuestos

y nadie parecía dispuesto a enfrentar los problemas políticos y de gobierno necesarios para

emprender su cobro efectivo. Las tasas de homicidio pasaron de 20 a 80 por 100.000

habitantes/año.

En unos pocos años todo esto se había resuelto o estaba en vía de solución. Los indicadores

urbanos volvieron a mejorar (no todos: la vivienda informal sigue rampante); los ciudadanos

comenzaron a tributar y en solo 10 años los ingresos corrientes de la ciudad se multiplicaron por

10 en términos reales. En realidad, durante este corto período, Bogotá “salió del hueco”. ¿Esto

puede llamarse una transformación? Tal vez sí, pero salir de ese hueco no fue resultado de

ninguna novísima idea. Organizar el servicio de recolección de basuras donde antes no lo había,

prestar bien el servicio de agua donde antes no se prestaba bien no son ideas brillantes, ni

construir colegios en lugar de salones precarios, ni volver a dotar a la ciudad de espacios públicos,

lo que en general le gustaría a cualquier alcalde. Es decir, cumplir con eficiencia las funciones

asignadas a las autoridades municipales no es una gran idea.

Pero los premios que ha tenido Bogotá no son por esta pretendida transformación. El texto oficial

que explica el premio otorgado a Bogotá en la 10ª Exhibición Internacional de Arquitectura dice

así:

El Premio León de Oro para ciudades se concede a Bogotá, Columbia (sic). Esta ciudad ha abordado en las últimas décadas los problemas de inclusión, educación, vivienda y espacio público especialmente a través de innovaciones en el transporte (subrayado mío). Bogotá ha aplicado el dictum de Mies van der Rohe´s “menos es mejor” al automóvil: menos carros significan más espacio cívico y más recursos cívicos para la gente. La ciudad proporciona un modelo para las calles que es agradable a la vista así como económicamente viable y socialmente incluyente. Bogotá es, en pocas palabras, un rayo de

esperanza para otras ciudades, pobres o ricas1.

De este texto deduzco que se otorgó el premio a las políticas y las obras del alcalde Enrique

Peñalosa: las innovaciones en el transporte como columna vertebral para la inclusión, la vivienda

1 10. Mostra Internationale di Architectura. La biennale di Venezia. Official Awards. Agradezco al profesor

Luis Carlos Colon la información sobre este evento. La traducción es mía, así como la interpretación. Los

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(unas viviendas, digo yo), la diatriba anti-automóvil, la idea de que los andenes y los grandes

parques incluyen (no importa si el ordenamiento territorial no), las calles (unas, digo yo)

agradables a la vista…2

Las realizaciones que se mencionan en la justificación para el premio, ¿son una transformación?

¿Son económicamente sostenibles, o son construcciones realizadas aprovechando una coyuntura

fiscal? ¿Van en la dirección de la inclusión social? El ejemplo de lo que ha pasado en Bogotá, ¿sí es

un rayo de esperanza, y si lo es, dónde está?

Las obras públicas monumentales dejan huellas imperecederas; algunas de ellas influyen sobre las

decisiones públicas subsiguientes, durante años, y por consiguiente pueden llamarse

transformaciones. Otras movilizan sectores sociales en diferentes sentidos, inclusivos o no3.

¿Cuándo es interesante una transformación? ¿Una gran obra, o varias obras lo son? Un cambio es

una transformación si implica una nueva orientación bien de las políticas públicas, bien de los

comportamientos privados, que se sostiene o sostienen durante un período suficientemente largo.

En caso contrario, no pasa de ser una anécdota. Transmilenio clasifica como transformación,

porque es una intervención que motiva continuidad. En las secciones que siguen miraremos los

cambios en las estructuras institucionales y los relacionaremos con otros cambios, tratando de

encontrar en dónde hubo transformaciones y cuál es su pronóstico.

2. El enfoque

Las reglas como incentivos

No encontré más alternativa que atacar el problema desde dos frentes. Uno de ellos, la

exploración analítica sobre los incentivos que entraña el régimen. Es el enfoque de elección

pública.

2 La documentación de soporte que presentó Bogotá para el premio (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2006; Castro

Jaramillo, 2007)) era bastante más que lo que el jurado tomó como justificación para otorgarlo. Hacía referencia a cambios de todo orden en la ciudad a partir de 1990, incluyendo los cambios institucionales (ninguna alusión, por cierto, a las transformaciones en las empresas de servicios públicos domiciliarios). En Bogotá algunos concejales debatieron en su momento la presentación porque contenía imágenes que consideraron inadecuadas (zonas pobres); y algún ex alcalde protestó porque no se presentaron sus realizaciones con el énfasis que se merecían. Quizás tenía razón respecto del premio, porque resultó para él. 3 Colombia tiene una de las legislaciones más avanzadas en política de suelo urbano, la Ley 388 de 1997. Una

ciudad muy segmentada espacialmente recibe un premio por la construcción de grandes espacios públicos porque son declarados como un ejemplo contundente de intervención para la inclusión. Al mismo tiempo sus gobernantes rechazan instrumentos tímidos de inclusión territorial contemplados en la ley, al permitir que en los planes parciales los constructores sustituyan la obligación de destinar un porcentaje del terreno para vivienda de interés social por la compra de su equivalente por allá donde los pobres han venido concentrándose.

5

El incentivo más básico de un régimen democrático está descrito en la Figura I. Se supone que los

actos de gobierno están movilizados/motivados por las elecciones, especialmente dada la

perspectiva de un juego repetido. La afirmación clásica es: la política determina las políticas. La

figura simplifica buena parte del diseño institucional – el monstruo está en los detalles: el cuerpo

colegiado toma decisiones él mismo, y además regula o modula tanto las decisiones de los

responsables de política como las actividades del aparato de gestión; dependiendo del régimen o

de los patrones de juego de los grupos políticos relevantes, puede haber una sustancial separación

de hecho entre las personas elegidas para el cuerpo colegiado y el alcalde, más allá de que el

diseño institucional advierta que deben ser independientes. En Bogotá un alcalde tiene libertad

total para la designación de los cargos en los que se toman decisiones de política en una cantidad

notable de entidades, claro está, en el marco de normas generales. Por otra parte, cuando llega a

gobernar lo hace mediante un gigantesco aparato administrativo ya existente.

Así que, una de dos: (1) o las transformaciones dependen de esta estructura institucional y de sus

cambios, o (2) la transformación que puede interesar es el cambio mismo en la estructura

institucional. Este es el tema que abordamos en este artículo. Lo hacemos porque es interesante

en sí mismo, pero también por una práctica inveterada y ampliamente justificada: los países, las

ciudades, andan buscando continuamente la mejor estructura institucional para gobernarse. En

ocasiones, pensando en hallar la “piedra filosofal administrativa”, en otras ocasiones a sabiendas

de que no hay ningún régimen a prueba de quien gane las elecciones.

El testimonio

Si encontramos que los cambios en Bogotá estuvieron asociados a las transformaciones en

estructura institucional, pasamos al segundo problema anunciado en la introducción:

¿personalidades, o estructuras? Como se trata de personalidades, cabe aprovechar el

conocimiento que me da haber estado en el monstruo haber interactuado con algunos de sus

FIGURA I Lógica de reproducción política

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gestores. Los hechos o las anécdotas, que trato de concentrar en las notas, deben pensarse como

indicios: no alcanzan a clasificar como pruebas científicas, ni como pruebas reina en derecho

penal.

3. Cambios de régimen en el orden nacional

En los últimos veinte años largos que estamos considerando, y particularmente al inicio del

período, el país vivió una avalancha de cambios en sus estructuras institucionales. Los agrupo en

tres períodos (Figura II, línea superior).

FIGURA II. Períodos y cambios normativos a nivel nacional y en Bogotá

Primer período: entre el antiguo régimen y la elección popular de alcaldes (EPA)

En 1982 el nuevo gobierno nacional entró con el firme propósito de descentralizar, entregando

competencias y recursos a los municipios, y algo logró si consideramos las resistencias que la

propuesta levantó durante los años previos. Se oponían quienes temían que en las ciudades

intermedias y pequeñas la reforma aumentaría el clientelismo y la corrupción y se oponía también

su contraparte, la que temía la pérdida del poder de sus redes clientelares. En el antiguo régimen

el presidente nombraba a los gobernadores y éstos a los alcaldes, sin período fijo. Todo estaba

organizado bajo los clásicos acuerdos informales “de gobernabilidad”: los congresistas buscaban

controlar las herramientas que les permitieran conservar sus curules, entre las que era

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particularmente importante el control de los ejecutivos regionales, y exigían gobernadores y

alcaldes a cambio de aprobación de las iniciativas legislativas del gobierno. La gestión municipal

era sumamente débil, en particular porque los gobernadores eran retirados según la coyuntura

política y lo mismo ocurría con los alcaldes, que en promedio ocupaban el cargo durante 11 meses

(Gaitán y Moreno, 1992; Leal y Dávila, 1990)

La EPA se aprobó blindando sus resultados para evitar sorpresas, por ejemplo, dando períodos de

gobierno muy cortos, dos años, a los alcaldes electos. No había nada que llevara a sospechar que

el poder electoral de la maquinaria que sostenía a concejales, diputados y congresistas no ganaría

en las nuevas elecciones locales, o no mantendría, desde los concejos y asambleas

departamentales, el poder de negociación necesario para seguir comandando el juego. Por el otro

lado, las reformas sí creaban mayor capacidad de gestión local.

Las reformas más importantes producidas durante el período desde el punto de vista del

fortalecimiento, además del Acto Legislativo 1 de 1986 que aprobó la EPA, fueron la ley 14 de

1983, que creaba las condiciones para incrementar los recursos disponibles para los municipios a

partir de sus propios tributos, la ley 12 de 1986, que aumentaba las transferencias a los

municipios por concepto de IVA, el decreto ley 77 de 1986, estatuto de la descentralización, que

sustentado en la transferencia de competencias y recursos suprimía las entidades nacionales en

las que se había apoyado la maquinaria anterior para dirigir la atención a electores específicos.

Segundo período: de la EPA a la Constitución de 1991 y el primer empleo del tarjetón

El segundo período comenzó con la primera EPA (ver Figura II, línea inferior). Podemos sospechar

que el nuevo régimen no iba a traer nada sustancialmente nuevo, pero no es verificable, porque la

vigencia fue muy breve. El país entraría en un proceso de gran transformación institucional a

comienzos de 1991, cuando el segundo período de alcaldes electos iba por la mitad. A diferencia

de las tímidas normas de descentralización de la década anterior, la Asamblea Constituyente fue

un cataclismo institucional.

Tercer período: del empleo del tarjetón en adelante

Los cataclismos no son buenos ni malos: un cataclismo acabó con los dinosaurios y permitió a los

mamíferos dominar la biosfera, y por eso estamos aquí. Llamo cataclismo un cambio en la

estructura institucional (1) en el que se aprueban cambios en las herramientas de gobierno, o en la

forma de acceder a los cargos en los que se toman decisiones de política, que ponen en riesgo

directa o indirectamente el circuito electoral antiguo, y/o (2) se aprueban cambios mediante un

proceso extraordinario en el cual quienes deciden no son los que ganaban con el régimen

anterior4.

Con la expedición C91 el país entró en un torrente legislativo. Normas importantes cambiaron las

estructuras institucionales, incluyendo los mecanismos electorales. El tarjetón electoral fue

aprobado directamente por la Constitución. El nuevo procedimiento se estrenó en las elecciones

4 En Bromberg (2004) muestro que 1 y 2 están íntimamente vinculados.

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municipales de 1992. La primera ley del nuevo orden constitucional (Ley 1ª, 1992) se refirió a

Bogotá: el régimen de descentralización. La ley 60 de 1992 reglamentaba las transferencias, que

iban a ser importantes e iban a crecer y las competencias municipales. La ley 100 de 1993 cambió

sustancialmente el régimen de atención en salud. En la Tabla II se listan las leyes más importantes

que impactaron la política y el gobierno en Bogotá, expedidas durante este período. Lo que

ocurrió en Bogotá dependió de manera importante de esos cambios institucionales nacionales.

4. Cambios de régimen en Bogotá

Los períodos de los cambios en la estructura institucional de Bogotá tienen diferencias

importantes con los períodos nacionales. Por su carácter de Distrito Especial, Bogotá gozaba (o

sufría) de un régimen especial cuya última aprobación fue en 1968, con el Decreto Ley 3133. El

alcalde era de libre nombramiento y remoción del presidente de la república e informalmente

tenía rango ministerial, con la ventaja adicional de la visibilidad nacional y la visibilidad en el

centro electoral más importante del país, Bogotá. Otro hito que cambia la periodización es el

cambio de este régimen mediante el Decreto Ley 1421 de 1993 (ver Figura II).

Primer período: antiguo régimen (Decreto ley 3133) a la EPA

El régimen de Bogotá antes del DL 1421 se describe como coadministración, pues los concejales y

sus suplentes compartían los espacios de decisión administrativa5. Hacían parte de las juntas

directivas de las empresas de servicios públicos y de las entidades descentralizadas. Por ejemplo,

cuatro concejales y sus respectivos suplentes hacían parte de la junta directiva del Instituto

Distrital de Cultura y Turismo y otros tres de sus miembros eran designados por el concejo de

ternas enviadas por el alcalde. El director era nombrado por el alcalde, pero aún los más cercanos

colaboradores del director eran nombrados por la junta. En cuanto a la administración central

(secretarías y departamentos administrativos), había tres juntas (contratos, hacienda y planeación)

con capacidad de decisión sobre temas muy claves de la gestión, en las cuales había una presencia

notable de concejales. La Junta Asesora y de Contratos, cuya función era aprobar o improbar los

contratos a celebrarse por la administración central, incluía tres concejales.

Aunque los concejales estaban integrados a sus respectivos partidos, su actividad para garantizar

votos era individual. Cada uno le aportaba al partido los votos que era capaz de conseguir, y

conformaba con sus pares el primer tejido de alianzas para facilitarse entre sí la reproducción

política, siguiendo el lema de los tres mosqueteros. Mientras mantenía su capacidad de generar

votación era incluido en la lista de candidatos, si la fórmula electoral premiaba la agrupación6. La

5 La coadministración no es un mal en sí mismo, pero puede conducir al mal gobierno según las

características del sistema político. Debido al carácter particularista del circuito electoral de los concejales y a un sistema de partidos laxos, en Bogotá fue la causa del desastre. En España, en cambio, el gabinete es una porción del concejo, que sale a administrar. Pero el sistema político es muy diferente: tiene partidos fuertes y una estructura estatal profesional fuertemente establecida. Lo que se analiza en los párrafos siguientes es el tipo de gobierno que esa coadministración originó en Bogotá. 6 La fórmula electoral es el procedimiento numérico establecido por la Constitución y la ley para determinar

la relación entre los votos conseguidos y las curules obtenidas en los cuerpos colegiados. Cuando el sistema

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identidad ideológica se había venido diluyendo en la práctica del bipartidismo, y por el hecho de

que, en últimas, las eventuales posiciones hegemónicas en cada partido no diferían entre sí

respecto de lo que podría ser una política urbana. El denominador común de los partidos

tradicionales era el discurso sobre la pobreza. A partir de ahí la competencia partidista era “si tú

ganas, yo pierdo”, el juego de alianzas y enemigos en la disputa por los cargos de decisión que

controlan decisiones administrativas, nombramientos y contratos. Parte importante de los

concejales tenía trabajo barrial, es decir, obtenía sus votos a través de una relación de favores e

intermediación sostenida y permanente con “una comunidad”, su clientela, muchas veces a través

de una Junta de Acción Comunal. La inserción urbana informal de los inmigrantes generaba el

espacio de necesidades para la acción de este tipo de intermediación política particularista, que

requería contar con capacidad para orientar hacia quién se dirigían los bienes y servicios de los

que las entidades distritales eran responsables.

El circuito político del alcalde era distinto. Su visibilidad pública, por encima quizás de la de

cualquier ministro, reservaba el puesto a un conjunto pequeño de personalidades relevantes

dentro del partido del presidente y sus alianzas. Su futuro político no depende de visitar barrios,

sino de presentar un buen balance en los temas gruesos de gobierno de la ciudad. Las dos lógicas

de reproducción política se enfrentaban en el concejo, con un fuerte balance a favor de éste en el

antiguo régimen (ver FIGURA III).

FIGURA III. Sistema político generado por el antiguo régimen (DL 3133 de 1968)

electoral se abrió a la competencia multipartidaria, la fórmula que llaman proporcional (cociente y residuo) dejó de premiar la agrupación. A partir de ese momento la estrategia se llamó operación avispa: los aspirantes al concejo de cada partido se presentaron en listas distintas, avalados por el mismo partido. Eran listas uninominales de hecho.

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A cambio de la aprobación de algunas iniciativas necesarias para su lógica de reproducción

política, el alcalde tenía que negociar no entre alternativas de decisión de política, sino entregando

los cargos de gestión7.

Los incentivos de esta estructura institucional llegaron a ser perversos. Por ejemplo, se atendían

las necesidades de infraestructura escolar a través de “partidas”, pequeños montos para construir

un salón, arreglar unas goteras, etc., de manera que todo avanzara lenta y precariamente, porque

este tipo de representación política requiere mantener la necesidad. Los ingresos del fisco distrital

eran muy reducidos, pero para la necesidad de reproducción política en la lógica de lo minúsculo

no era necesario más. De esta manera podía sostenerse, como ocurrió durante muchos años, una

diatriba anti-impuestos, mezclada con el discurso sobre los pobres y las pequeñas partidas para

ayudarles por intercambio de votos. Ninguno de estos pequeños circuitos políticos requería

mejorar sustancialmente los ingresos. En otras palabras: los incentivos propios de quienes se

habían hecho fuertes bajo el antiguo régimen no apuntaban en la dirección de aumento de los

ingresos. El circuito de reproducción política se cerraba con una capacidad precaria de atención de

a pequeños pedacitos.8

7 En algún acta del concejo de comienzos de los años 90 se lee a concejales afirmando que cierto tema se

trataría en el desayuno semanal de trabajo con algún directivo, en donde se tomaban las decisiones. Un concejal en el año 95 me decía algo así como “antes todo era más fácil… los concejales nos habíamos repartido las entidades para aprobar su presupuesto; el concejal llegaba a acuerdos con el respectivo jefe de la entidad, y al llegar al concejo ya estaba todo aprobado por todos”. 8 En boca de un secretario de educación de la nueva época, la secretaría parecía una entidad cuya función

era mantener los problemas, en lugar de resolverlos. Debo a José Luis Villaveces esta interesante afirmación.

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Dirigir los recursos públicos hacia donde pida el concejal, como resultado de un intercambio de

votos con los beneficiarios, entraña una ventaja enorme en una competencia electoral

concentrada en la democracia-de-contacto. Como si esto no fuera suficiente, el procedimiento

electoral terminaba de atornillar el mecanismo. Durante el antiguo régimen el sistema de

inscripción de candidatos fue muy laxo. La barrera de entrada estaba en otra parte: cada

candidato tenía la obligación de imprimir y repartir sus propias papeletas. En un sobre de carta

recortado en cuatro partes iguales se introducía la papeleta del voto “para que fuera secreto”. El

candidato necesitaba un ejército de voceadores en todos los puestos de votación el día de

elecciones. La prensa citadina se regocijaba: las elecciones eran un carnaval de chicos y chicas

gritando por sus candidatos, seguramente convocados a cambio de lo que podía conseguirse con

el control de la administración. El trabajo se complementaba por detrás, entregando el sobre con

el “voto secreto” a cada elector cautivo y vigilando que depositara ese y no otro en el momento de

votar. De esa manera el corredor de “votos secretos” tenía certeza del voto que lograba poner en

cada mesa. Aquí se cerraba el circuito electoral para reproducir siempre lo mismo.

Segundo período: la transición entre al antiguo régimen y el nuevo régimen (1988-1993)

En esas condiciones se dieron las primeras dos EPAs. El alcalde sería electo con las reglas

electorales del antiguo régimen, en lugar de ser designado por el presidente, gobernaría durante

dos años cobijado por el Decreto Ley 3133, y se enfrentaría con sus alianzas9 en un concejo elegido

con esas mismas reglas, solo que ahora todos tenían algo más de recursos transferidos y mayores

capacidades de decisión. ¿Qué se podía esperar que cambiara? Poco, y poco cambió: ni en los

discursos, ni en las personalidades, ni en los ganadores. Las contiendas electorales durante este

período de transición tuvieron como actores relevantes a los partidos tradicionales. Se impulsaron

desde la alcaldía algunas acciones interesantes, otras menos interesantes, como siempre ocurre a

lo largo de la historia de cualquier ciudad. El entusiasmo por las nuevas instituciones no respondió

a las expectativas, como se puede deducir de la FIGURA IV. En el año 1986 sólo se votaba para el

concejo. En 1988, cuando se estrenaba la alegría de votar para elegir alcalde, el número de

votantes fue igual, así como dos años después en la segunda EPA en 1990. La hipótesis según la

cual la nueva estructura institucional mejoraría los circuitos de responsabilidad con los

ciudadanos, haría a éstos más preocupados por su gobierno y a los gobiernos más responsables

frente a los ciudadanos, por ser sus electores, comenzó fallando.

FIGURA IV. Votación 1986 - 2007

9 La contradicción es adrede.

12

La EPA de 1992 se realizó, en cambio, con un cambio sustancial: se estrenó el tarjetón electoral. El

sistema de papeletas impresas y repartidas por los candidatos se cambió por un registro electoral

que terminaba en la inclusión de los candidatos en tarjetones impresos por el estado y disponibles

para el votante al lado de la urna. A pesar de esta innovación, la competencia electoral en Bogotá

tampoco cambió: los partidos tradicionales monopolizaron los votos a través de los mecanismos

de siempre y las terceras fuerzas continuaron obteniendo resultados de cuarta.10

Las elecciones de 1992 trajeron otra innovación importante en Bogotá. La Constitución había

aprobado unas reglas especiales para la ciudad, una de ellas, que la capital tendría un régimen

interno de descentralización. Para que se pudiera estrenar, el congreso reglamentó en la primera

ley del nuevo orden constitucional la elección y operación de las Juntas Administradoras Locales

de Bogotá. El número de aspirantes fue reseñado como notable por los medios. Esto podía

esperarse, pues se crearon 184 curules para disputar, una competencia por el voto vecinal en

donde muchos podían tener expectativa de ganar, pues se requerían pocos votos para

conseguirlo.

La participación electoral en 1992 fue muy baja, como en todo el país. Los comentarios lo

atribuyeron a la fatiga de tantos procesos electorales seguidos. En el caso de Bogotá, las Juntas

despertaron más el entusiasmo de los candidatos por ocupar las curules que el entusiasmo

ciudadano por la democracia. El entusiasmo por ser representados fue muy bajo.

10

En una ciudad distinta apareció el primer estertor de lo que podría esperarse de los incentivos de las nuevas reglas: Barranquilla. En 1992, los competidores tradicionales con una fama muy extendida de corrupción y clientelismo recibieron una derrota gigantesca a manos de un outsider, el padre salesiano Bernardo Hoyos, quien ejerció su polémico mandato con mucha visibilidad y una sensación general, en todo el país, de que lo había hecho bien.

Votación total para Alcalde-Concejo-JAL: 1986-2007

0100000200000300000400000500000600000700000800000900000

10000001100000120000013000001400000150000016000001700000180000019000002000000210000022000002300000

1986 1988 1990 1992 1994 1997 2000 2003 2007

Año

No

. v

oto

s

Alcalde

Concejo

JAL

13

Tercer período: 1994 – 2003. Período del Decreto Ley 1421 y del régimen abierto de partidos y

movimientos

Por interés muy especial de los integrantes de la comisión de ordenamiento territorial la asamblea

constituyente trató el tema del régimen especial para Bogotá11. La pieza maestra resultó ser el

artículo transitorio número 41: “Si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de

esta Constitución, el Congreso no dicta la ley a que se refiere… [el régimen especial para el Distrito

Capital de Santa Fe de Bogotá], el Gobierno, por una sola vez, expedirá las normas

correspondientes”12. La justificación declarada para el transitorio era impedir que otra vez, como

había pasado siempre, dejara de expedir la norma, pero cumplió una función adicional, de pronto

prevista: que se expidiera por decreto, o sea, sin participación del congreso.

El congreso actuó en este caso como se acostumbra, delegando en miembros elegidos por Bogotá

la presentación de un proyecto. Los proyectos que comenzaron a circular trataban de replicar el

antiguo régimen, pues había una permanente circulación entre los ganadores a las elecciones para

el concejo y los representantes por Bogotá en el congreso. Se trataba de refrendar el régimen con

el que venían ganando durante años. Con “la colaboración” de Jaime Castro, el alcalde de Bogotá

en la época, conocedor de los laberintos y las prácticas del congreso, “se pasaron” los dos años

establecidos por la C9113. Finalmente, en el segundo semestre de 1993, a un año largo para

culminar el mandato del alcalde, fue expedido por el gobierno, a partir de una propuesta

redactada por el alcalde, el decreto-ley 142114.

El Decreto Ley 1421, vigente aún, contiene algunas normas ya consagradas en la Constitución

tanto para Bogotá como para el régimen especial y se apoya en ellas para ir más allá. Es radical en

suprimir la coadministración15: “[las atribuciones del concejo] son de carácter normativo. También

le corresponde vigilar y controlar la gestión que cumplan las autoridades distritales” (Art 8, DL

1421/93) y prohíbe a los concejales “gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante las

entidades distritales…”, calificando esta actividad como causal de mala conducta (numeral 1º del

artículo 29). En cuanto a las atribuciones del concejo, contempla una importante lista de temas en

11

En la comisión había un ex alcalde de Bogotá, Augusto Ramírez, y un fuerte interesado en serlo, Jaime Castro. 12

Desde 1905 la Constitución comenzó a incorporar la idea de un régimen especial para Bogotá. Solamente se aprobó mediante decreto expedido por la dictadura en 1954, se refrendó a comienzos de los sesenta y finalmente se aprobó en 1968 el decreto ley 3133, del cual ya hemos hablado. 13

Esta historia es en parte fruto de conversaciones que he mantenido con el ex alcalde Jaime Castro. Agradezco la atención que él ha brindado a mis preguntas, pero el resumen es de mi responsabilidad. 14

Silva (2009) ha entrevistado otras fuentes y presenta una visión distinta de la que expongo aquí. 15

La C91 ya había excluido a concejales y ediles de las juntas directivas de las entidades descentralizadas, en los artículos sobre régimen municipal y en los que aluden a Bogotá. Pero las Juntas Distritales no lo son de entidades descentralizadas. La supresión de la coadministración es una piedra en el zapato para los practicantes de la democracia-de-contacto en la modalidad de cambio de servicios por votos, quienes en su inmensa mayoría prefieren intermediar sin reglas universales ni procedimientos públicos, cuando no simplemente promover sus preferencias en cuanto a asignación de contratos y nombramientos. En el último embate para reformar el 1421 en el Congreso, 2008, se propuso modificar el artículo 8º agregando la función de administrar.

14

los que la iniciativa es del alcalde: “Sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del alcalde

los acuerdos a que se refieren los ordinales 2º (adoptar el Plan General de Desarrollo), 3º

(tributos…), 4º (presupuesto: normas orgánicas y presupuestos de rentas y gastos), 5º

(ordenamiento físico), 8º y 9º (estructura de la administración), 14º (cuantía de celebración directa

de contratos), 16º (división de localidades), 17º (cupo de endeudamiento) y 21º (carrera

administrativa). El decreto ley 1421 contiene la reforma tributaria en la que se fundamentó la

recuperación fiscal de Bogotá. El último aspecto que comentaré aquí: el grueso del articulado se

refiere al régimen de descentralización, que actualmente rige, que reversa algo la autonomía y el

poder de las autoridades locales según habían sido establecidas por la Ley 1ª (ver Tabla I).

TABLA I Cambios establecidos por el decreto ley 1421 respecto de la ley 1ª.

Ley 1ª de 1992 Decreto Ley 1421 de 1993

Alcaldes locales con período fijo Los alcaldes locales pueden ser removidos por el alcalde mayor, aunque no de cualquier manera

Las JAL pueden citar a los secretarios y a los directores de departamentos administrativos.

Pueden invitar a funcionarios.

A partir del 10%, se aumenta progresivamente en un 2% anual el porcentaje de los ingresos corrientes que se transfieren a la decisión de las autoridades locales, hasta llegar al 20% en 1998.

Se suprime el automatismo. A iniciativa del alcalde, queda el concejo facultado a aumentar en saltos de 2% a partir de 10%, hasta 20%. Nunca se ha hecho uso de esta atribución.

Como en el resto del país, el edil actúa ad-honorem.

Se fijan honorarios por sesión, a razón de (1/20) del salario del alcalde local por sesión asistida, hasta un máximo igual al salario del alcalde local. Los ediles de todas las localidades sesionan 20 veces al mes, todos los meses.

La reversa eliminó el riesgo de desencuadernar el gobierno de la ciudad, manteniendo en todo

caso aspectos importantes de la descentralización.

La ingeniería institucional del conjunto de reformas es interesante: las entidades centrales se

desentenderían de la ejecución de los detalles locales para concentrarse en la tarea de planear y

organizar la ciudad. El concejo sería el espacio de deliberación sobre los grandes temas, de cara a

la ciudad, en lugar de ocuparse sus integrantes de intermediar recursos hacia las necesidades de

grupos pequeños de electores. Los ciudadanos-electores separarían la atención de sus

necesidades vecinales de las grandes decisiones de las cuales depende la evolución de una ciudad

de siete millones de habitantes. Eran los pasos iniciales de un esquema de administración local-

metropolitano que aún no se ha conseguido, porque el proceso se estancó.

Programa de gobierno, plan de desarrollo, participación, rendición de cuentas

15

Luego de la aprobación de C91 vino una avalancha normativa del Congreso. En cuanto a lo que nos

interesa, fueron expedidas antes de la elección de 1994 las siguientes leyes:

TABLA II Leyes más importantes que alteraron el ejercicio de la política y el gobierno municipales

Ley 3/91* Se suprime el ICT, se crea el INURBE y se pasa a la política de vivienda basada en subsidios

Ley 10/91* Se crea el sistema nacional de atención hospitalaria pública

Ley 60/93 Transferencias y competencias municipales. Delega en los municipios la gestión administrativa escolar y aclara competencias y funciones.

Ley 62/93 Normas sobre la Policía Nacional. Pieza clave en el mejoramiento institucional que corrió paralelo con las políticas de seguridad que se adelantaron en Bogotá

Ley 100/93 Salud; establece cambios importantes en la gestión de la salud y el tratamiento a la enfermedad, con impacto en la modalidad de prestación de servicio que se tenía en Bogotá

Ley 130/94 Estatuto básico de los partidos y movimientos políticos. Con sus normas se inscribieron las candidaturas a la alcaldía a partir de 1994.

Ley 131/94 Reglamenta el voto programático, lo que tendría impacto en las campañas, en la gestión del gobierno y en estimular la rendición de cuentas

Ley 142/94 Servicios públicos domiciliarios, muy importante en lo que ocurriría en Bogotá en todos los servicios públicos domiciliarios, en particular en la incorporación de capital privado al sector energético de la capital.

Ley 152/94 Plan de Desarrollo, impacta en la formulación del Plan de Desarrollo y su relación con el programa de gobierno y con la participación

*Antes de la C91, antigua numeración.

Algunas de estas leyes (filas sombreadas) desarrollaron la apuesta de los constituyentes del 91 de

llegar a una democracia más centrada en lo municipal (una manera de acercar los centros de

decisión a los electores), más abierta (nuevos actores políticos con opción de ganar), con

gobiernos más responsables frente a los ciudadanos (voto programático) y más control

institucional y ciudadano al gasto público (normas de planeación y presupuesto). El paquete

completo: la descentralización municipal, la posibilidad de inscripción de candidatos a través de

firmas, la inscripción del candidato junto con un programa que se convertiría en un mandato bajo

el riesgo de revocatoria, el tarjetón, la elaboración de un plan de desarrollo como preparación del

gobierno, que enlazara el gasto público con el programa y la discusión ciudadana a través de la

ronda de participación, se puso en marcha a partir de las elecciones de 1994. Todo esto era

coherente, además, con la pérdida de poder del concejo, pues no puede haber voto programático

por alcalde si el poder de decisión seguía concentrado en sus manos. Así, el plan de desarrollo,

respaldado en el cual se deben aprobar los presupuestos anuales, se presenta al concejo luego de

una ronda de participación en la que los grupos de ciudadanos pueden presentar observaciones. El

concejo no puede modificarlo sin autorización del alcalde, y en caso de ser negado o no aprobado

en el cuerpo colegiado, el alcalde lo expide por decreto. Un fuerte control sobre los presupuestos

anuales también se reserva para el alcalde.

16

Así, la C91, el DL1421 (la ley 1ª había quedado derogada) y las normas del cuadro anterior

cambiaron en forma notable el ciclo elecciones – gobierno – elecciones en Bogotá.

FIGURA V. Sistema político generado por el DL 1421 de 1993

La FIGURA V lo ilustra: el conjunto de pequeñas partidas, a través de las cuales buena parte de los

20 concejales del antiguo régimen sostenían su clientela, se trasladaba a un escenario local de

deliberación, donde se definirían los beneficiarios, mediante autoridades que se elegirían

localmente en comicios accesibles a cualquier aspirante. Por otra parte, los concejales quedaban

excluidos de la administración, restringidos al control político y a expedir normas de carácter

general, en un marco relativamente estrecho de iniciativas. Las normas fueron drásticas frente a la

forma tradicional de gestión de los concejales para cerrar su circuito tradicional de reproducción

política.

Al terminar la administración Castro se habían producido varios cambios importantes,

especialmente en la estructura institucional: algunos por leyes expedidas por el congreso en

desarrollo de la C91, otros originados por la iniciativa del alcalde de la ciudad. ¿Es esto una

transformación? Sí. Y esta transformación, por cierto, no necesitó de nuevos actores políticos.

Como incentivo bastó la contradicción ya existente entre los notables de los partidos tradicionales

y sus capitanes electorales.

Las elecciones bajo las nuevas reglas

Como señalé atrás, la opción de apertura política no originó inmediatamente la aparición de

outsiders exitosos en Bogotá. Solo faltaba que alguien se atreviera y se volviera exitoso para que

17

se produjera una transformación, no de las reglas de juego, que ya estaban, sino del estilo de

juego. Eso sucedió con Antanas Mockus en 1994. Para entenderlo es necesario reseñar algunos

rasgos de su aparición y de su estilo electoral:

Mockus había adquirido prestigio como intelectual, como teórico de la educación y como

funcionario, esto último por su gestión como rector de la Universidad Nacional. Tenía visibilidad

pública antes de que se supiese (y se divulgaran fotografías y videos) que había mostrado las

nalgas a un grupo de saboteadores en un evento realizado en el auditorio central de la

Universidad. El escándalo puso su figura en primer lugar en los medios durante unos días, en los

que la opinión pública se dividió entre mojigatos (incluyendo un alto oficial del ejército, quien

estaba indignado porque los hombres no lloran), frescos y Mockus, quien, “arrepentido e

integrado”, terminó renunciando.

Cuando unos meses después mencionó su interés en participar como candidato a la alcaldía de

Bogotá los sondeos de opinión lo situaron de entrada con cerca de un 70% de favorabilidad. Ahí

comenzó su campaña informal, con alta cobertura de medios. Se convirtió en un concentrador

mediático. Era el primer outsider (no era una tercera fuerza) que en Bogotá llegó a tener

encuestas favorables. Su discurso era completamente nuevo. La inteligencia y frescura con la que

manejó sus puntos de vista, la forma de su campaña (“No P”: no pactos políticos, no plata, no

publicidad, no promesas…) y el interés de los medios por difundir la novedad mantuvieron la

intención de voto, cuando era de esperarse que se desinflase al momento de la aparición de los

políticos profesionales, esos que sí saben ganar elecciones.

Cuando un candidato así aparece, lo rodean dos conjuntos de personajes: uno de ellos está

compuesto por (a) contestatarios del sistema tradicional, sin experiencia de gobierno ni

experiencia electoral; (b) técnicos, usualmente con experiencia como consultores, y académicos

que han venido pensando en el mejor mundo posible aunque no tienen experiencia de gobierno; y

(c) los tradicionales perdedores, llamados terceras fuerzas, quienes ven una oportunidad de

ofrecer apoyo y así dejar de ser marginales. El otro conjunto son los políticos profesionales, que

viven de y para la profesión, cuya estrategia de alianzas es flexible porque como viven de la

profesión lo importante es ganar, con las estrategias más eficaces dado el ambiente de partidos

laxos. Algunos de estos políticos se acercaron al candidato, ofreciendo respaldo público y/o

alianzas a través de la promesa de sumar sus votos cautivos, cuyo número ponen sobre la mesa,

seguramente exagerándolo, para comenzar la negociación. Mockus los rechazó, enfatizando

repetidamente que no habría negociaciones de votos por favores, ni pactos burocráticos de

ninguna clase. Los políticos tradicionales y algunos de los asesores cercanos al innovador

candidato pensaron que esta actitud era un suicidio, pero no le importó. En cambio, sí aceptó la

iniciativa del primer conjunto de conformar un movimiento, el cual se necesitaba para organizar la

recolección de firmas. Ciudadanos en formación, además, presentaría una lista para el concejo, lo

que a Mockus nunca le interesó gran cosa. Mucho menos las Juntas Administradoras Locales.

18

También rechazó apoyo económico. Agencias publicitarias ofrecieron donar millones de pesos en

campaña publicitaria. Algunos asesores, más conocedores de la mecánica electoral, le advirtieron

que no debía desperdiciar esa oportunidad; no obstante, los rechazó.

Mockus ganó, y de manera contundente, mediante free press. El resto de la campaña, que significa

organización política para moverse en grupos de presión por oficio (ejemplos: sector obrero,

maestros), por necesidad (como organizaciones de consumidores o de usuarios de salud…), o

barriales, nunca estuvo presente, ni le interesó. Mockus inscribió su candidatura acompañado de

su familia y medios de comunicación, y se desentendió de la lista para el concejo, que nunca

respaldó16. Demostró con su ejemplo y contra la predicción de muchos políticos avezados que no

era necesario contar con corredores de votos locales para ganar el premio mayor. El régimen –

tarjetón en sí, separación de los tarjetones para alcalde, concejo y JAL, e inscripción mediante un

número importante pero alcanzable de firmas – es decir, coyuntura y personalidades, cambiaron

el patrón tradicional para competir exitosamente en las elecciones para alcalde en Bogotá. Quedó

instaurado el siguiente:

(1) En el período pre-electoral, unos meses antes de la elección para alcalde, los medios de

comunicación comienzan a hacer encuestas; ellas son los principales configuradores del

proceso que vendrá. Los medios deciden a quién incorporan en el cuestionario. A algunos

que se han manifestado interesados y lo han anunciado, a personalidades con una

importante visibilidad pública por su trayectoria pública, en el sector público o en el

privado. Es usual que haya candidatos no ganadores a la presidencia, fórmulas

vicepresidenciales, ex ministros, incluso ex presidentes. También personas que dentro de

los partidos han estado mostrándose interesados. Por ahora, nos hemos salvado de reinas

y deportistas.

(2) Las encuestas animan a unos y desaniman a otros. Comienza la circulación de ideas en los

medios. Unos meses después de la primera encuesta comienza a aparecer una tendencia,

y en ella se apoyan los medios para organizar debates entre los relevantes. De acuerdo

con los resultados de las encuestas, en la primera semana de agosto, calendario impuesto

por las reglas electorales, se dan las alianzas, unos se retiran y otros finalmente se

inscriben.

(3) Aunque todo tipo de chifladuras pueden aparecer en la oferta electoral17, la norma del

voto programático, el hecho de que por lo menos un alcalde tuvo que hacer frente a un

proceso de revocatoria18, la obligación de formular un plan de desarrollo que se discute

16

Esta lista terminó encabezada por Jorge Child. En alguna parte se oyó que era tal su desinterés por la lista que aceptó (si acaso no promovió) que ésta fuera encabezada por una persona que publicaba contra él en El Espectador columnias en lugar de columnas sobre su gestión como rector de la Universidad Nacional. 17

El populista Carlos Moreno de Caro en 1997 prometió: “metro ligero en siete meses”. No ganó, así que no es posible saber qué habría pasado ante la evidente imposibilidad de cumplirlo. Por motivos de táctica electoral, el candidato Samuel Moreno propuso un metro, sin conocimiento de las complejidades de una propuesta así. El candidato Peñalosa también lo propuso en su programa y no pudo implementarlo a pesar de si intención, pero al mismo tiempo propuso lo que hoy se conoce como Transmilenio. 18

Contra el alcalde Peñalosa se inició un proceso de revocatoria que llegó a volverse muy incómodo. Tuvo que modificar algunos lineamientos de su acción. Sin embargo, el proceso se nutrió del malestar que

19

durante los primeros meses de gobierno y que debe contener las metas que pretende

alcanzar, todo esto conjuntamente ha influido sobre la forma de hacer las campañas y ha

motivado la creación de programas de petición de cuentas y seguimiento de metas del

tipo Bogotá Cómo Vamos. En otras palabras, se ha “institucionalizado” la deliberación, en

un patrón que promueve (no garantiza, claro) el buen gobierno.

(4) La deliberación se hace a través de los medios. Quienes buscan el voto de opinión saben

que los eventos tratando uno u otro tema podrían reforzar la tendencia de las contiendas

mediáticas, pero nada más. Se acabaron las marchas y las concentraciones.

(5) A partir de 1994, en todos los eventos la competencia se ha circunscrito en las últimas

semanas previas a la elección a dos candidatos. Los demás se diluyen.

(6) La eficacia de ser respaldado como candidato a la alcaldía por los partidos tradicionales

liberal y conservador se redujo a cero. En las elecciones siguientes tres aspirantes que

siempre pertenecieron al Partido Liberal dejaron de serlo. Se presentaron por

movimientos respaldados por firmas mientras el candidato del partido terminaba con

porcentajes bajísimos de votación. El partido conservador desapareció: en 1994 no

encontró candidato y en un extraño traspiés señaló respaldar al populista Carlos Moreno

de Caro, lo que repitió en el 97 cuando éste se mostraba triunfante. Sus candidatos en el

2000, 2003 y 2007 desaparecieron en los resultados.

Este tipo de cambios en la presentación de la democracia está cundiendo por América Latina.

Manin (1998) la denomina “democracia de audiencia”. Los electores buscan una persona que les

dé confianza, mientras el candidato se preocupa por adaptar su lenguaje y programa a las

preferencias de la audiencia. Se moviliza con habilidad en particular en la televisión. Los gobiernos

se saltan los cuerpos colegiados y negocian directamente con los grupos de presión. Pasotti (2010)

llega a conclusiones parecidas al hacer la comparación entre Bogotá, Nápoles y Chicago, pero ella

trabaja sobre los sistemas políticos de ciudades, a los que sólo comienza a prestarse atención en

los últimos años. Pasotti agrega una caracterización adicional, que la estrategia tanto durante la

campaña como en el gobierno es establecer lo que en la publicidad llaman una “marca” (brand), y

esto lo relaciona además con las transformaciones en el espacio público.

El gobierno bajo las nuevas reglas

El nuevo balance de fuerzas concejo-administración establecido en las normas tiene la

potencialidad de alterar (1) el juego político, (2) el ejercicio de gobierno y (3) las mismas

decisiones de gobierno. En la sección anterior analizamos el primero de estos tres, el nuevo patrón

de juego político-electoral, el cual surgió como consecuencia principalmente de las nuevas reglas

de la competencia electoral, pero también de la comprobación de que el gobierno enfrentado al

concejo era difícil, pero hasta cierto punto de vista posible debido a las normas contenidas en el

DL 1421, y eventualmente rentable desde el punto de vista político.

produjeron algunas de sus medidas (junto con algunas torpezas en la comunicación) que eran coherentes con los planteamientos de su programa de gobierno. En Colombia se han adelantado alrededor de 40 procesos de revocatoria de mandato de alcaldes y todos han fracasado. No obstante, la situación es suficientemente embarazosa como para que un alcalde se desentienda del riesgo.

20

En cuanto a los puntos (2) y (3), comienzo advirtiendo que el conjunto de nuevas reglas cambió de

manera directa el abanico de alternativas de las decisiones de gobierno. La Tabla II resume algunas

leyes sobre las que se apoyaron políticas y cambios institucionales19. Especial atención merece la

Ley 142, fundamento legal para la capitalización de la Empresa de Energía de Bogotá, que mejoró

sustancialmente la prestación del servicio al resolver su grave situación financiera, y fue al mismo

tiempo una de las piezas claves en el mejoramiento de la situación fiscal de la ciudad. A través de

la transferencia al tesoro distrital de las utilidades anuales y de la descapitalización, por ejemplo,

el gobierno de Peñalosa monumentalizó algunos espacios públicos y algunas dotaciones de la

ciudad que recibieron premios de arquitectura20.

Falta mirar la potencialidad del contenido del DL 1421 para cambiar la forma de ejercer el

gobierno, en especial el balance entre el proyecto político del alcalde y los proyectos políticos de

los concejales. Antes de las nuevas reglas, no era optativo para el alcalde atender los

requerimientos de los integrantes del concejo, porque ellos estaban por norma en los espacios en

los que se tomaban las decisiones administrativas. Bajo el nuevo régimen los concejales pierden

esos lugares, pero al mantener la capacidad de decidir sobre la orientación de las políticas en

temas fundamentales queda pendiente el juego mismo, con una importante variedad de

alternativas, algunas de las cuales se contradicen con una norma que es fácil de eludir. Miraremos

algunas.

A. Negociar en el proceso electoral

Aunque las normas suprimen la coadministración y eventualmente la penalizan, ésta se contradice

con la tradición de quienes han venido ganando y gobernando. No pueden abandonarla

fácilmente, porque ha sido su mecanismo de reproducción y en ella han puesto en práctica y

desarrollado sus habilidades21. Se han vuelto tradición porque en el proceso iterado de interacción

entre la oferta política y el comportamiento de electores, ambos se acomodan en una situación

estable, en este caso, la de un electorado que pide cositas y una oferta política que las ofrece. Si se

vive una coyuntura política en la cual el clima de opinión castiga estas formas tradicionales, por

ejemplo debido a la presencia de un candidato innovador y exitoso para la alcaldía que las

censura, entonces la estrategia conveniente de un aspirante al concejo, o de un competidor para

la alcaldía, sería “combinar todas las formas de lucha”: adoptar el discurso de transparencia,

haciendo gran énfasis en él para que parezca creíble, y pactar intercambios burocráticos con los

corredores de votos. Es decir, la norma es inane ella misma. Su aplicación, o el grado de su

aplicación, dependen de la decisión del candidato y luego alcalde. Como ya señalamos, las élites

19

Puede hacerse un poco de historia-ficción, que considero de alguna validez para analizar la relación entre estructura y agencia: ¿Qué hubiera pasado si Mockus o Peñalosa hubieran recibido la ciudad en 1992? Posiblemente los cambios en Bogotá no habrían tenido lugar, por lo menos no en sus gobiernos. 20

Desde el punto de vista arquitectónico las megabibliotecas merecen premios, casi sin duda. Como política pública pueden ser cuestionables, si se evalúan frente a otras alternativas, como es el caso de más instalaciones de menor envergadura, bien dotadas, mejor distribuidas en la geografía de la ciudad para resolver así los altos costos de movilización de los sectores que se pretende atender. 21

Las reglas eligen ellas mismas las habilidades necesarias para ganar dentro de ellas. Por eso es tan difícil cambiarlas, especialmente si los que son hábiles en ellas tienen la jurisdicción para cambiarlas.

21

de los partidos, compuestas por posibles ganadores de las grandes lides, prevén que no tienen

más remedio que someterse a pactos burocráticos o de atención particularista, aunque no les

gustan. Saben que esos pactos tienen poco de programático no obstante en ocasiones se disfracen

así. Se fundamentan en el control de aparatos burocráticos para consentir electores y contratos

para activistas, todo lo cual aceita la maquinaria de reproducción política22. Se trata de una

versión, ampliamente presente en nuestro medio, de la afirmación que estamos analizando: “la

política determina las políticas”; en esta versión, las dos se enlazan porque al pactar el endoso de

votos y/o aprobaciones en el concejo por cargos de alto nivel o incluso de medio/alto nivel, se

pierde el control de la gestión en el océano del gigantesco aparato administrativo de una

jurisdicción como la de Bogotá23.Quien gobierna no es el alcalde, sino los recomendados.

Resumiendo: en el período electoral caben dos alternativas: los pactos programáticos, abiertos y

declarados, sin compromiso de otorgar control burocrático de ciertas carteras (o con él, como

ocurre en los municipios españoles), y los pactos ocultos. El primero no se ha dado en el período

político que estamos analizando.

B. Sostenerse y arriesgarse al bloqueo: la ley es para cumplirla.

En sus dos administraciones Mockus tuvo que aprobar su plan de desarrollo por decreto, porque

no transigió24. Reconozco que con esta afirmación se me puede acusar de estar diciendo que en

22

La negociación es un incentivo propio de cualquier régimen democrático. En las prácticas discursivas de la academia, que tienen como objetivo “alcanzar la verdad”, no tiene sentido negociar. Debido a esta diferencia el juego democrático no puede ser una copia fiel de la deliberación académica. La patología (calificativo que no gusta a algunos) de nuestra modalidad de negociación estriba en que los pactos y lo que se juega son ocultos. Se esconden porque hay ilegalidad, como por ejemplo violar el artículo correspondiente del DL 1421, o porque es políticamente incorrecto. 23

En el año 2000, antes de las elecciones, un candidato con un aceptable respaldo de votos se entrevistó con Mockus para ofrecerle la declaración de respaldo y el endoso de unos votos bien disciplinados, a cambio de la Secretaría de Tránsito. Varias cosas sorprenden. Que hubiera hecho la oferta, a sabiendas del rechazo radical del candidato a este tipo de transacciones, otra muestra de que se supone que esas declaraciones se hacen para atraer el voto de los electores sensibles al tema. Lo otro, la solicitud misma: no fue a cambio de una política en el sector. Lo que pidió fue el control burocrático. El proponente, por cierto, nunca había mostrado interés público en los asuntos de movilidad. 24

En los primeros días de 1995, cuando ya Mockus ejercía y estaba en el proceso de designación de un gabinete que finalmente conformó con criterios técnicos y sin ningún pacto político explícito ni implícito, en el concejo se conformó una coalición mayoritaria, que se llamó “de apoyo crítico”. Las coaliciones se forman para la designación de la presidencia y vicepresidencia del concejo y de sus comisiones permanentes, así como para el nombramiento de personero y contralor distritales. No tiene nada de ideológico, aunque puede ir por la línea de partidos (entendidos como “alianzas meta estables de enemigos”). Varios de sus integrantes pasaron por los despachos cercanos al alcalde exigiendo una contraprestación en cargos de primer o segundo nivel a cambio de ese “apoyo crítico”. Ante la respuesta: “¿acaso no oyeron que Mockus durante su campaña dijo que no haría este tipo de pactos?” su reacción fue sorprendente (para nosotros, neófitos en política): “eso siempre se dice… ¡pero no lo irá a tomar en serio!”

22

los otros casos, en los que el concejo sí expidió un plan, hubo negociación por debajo de cuerda. Y

en efecto, eso es lo que estoy diciendo25.

Además, durante la primera administración se cumplió rigurosamente el DL 1421 en cuanto a la

no-coadministración26. Por eso, hubo bloqueo27.

En la segunda administración de Mockus las relaciones entre el concejo tuvieron la misma

apariencia que en el primera, pero el hecho de que se mantuvieran varios miembros del gabinete

de la administración anterior cambió la radicalidad de la postura28.

Para Mockus, el ejercicio de gobierno es al mismo tiempo un ejercicio de pedagogía política. Las

actitudes pragmáticas en algo de fondo, nada menos que la relación que esperamos entre la

democracia como régimen electoral y el gobierno, reproducen los males del sistema.

C. Élites pragmáticas en el ejercicio de gobierno

Las normas le otorgan al alcalde más poder justificándolo en parte por la conveniencia de

aumentar su capacidad para ejecutar el programa que propuso y hacer realidad el mecanismo

participativo del voto programático. Un alcalde puede asumir la supresión de la presencia explícita

de los concejales en toda la estructura de su administración y el recorte de algunas atribuciones

del concejo, de una manera pragmática, como mayor poder de negociación para disminuir el

apetito burocrático de la contraparte, y negociar en todo caso porque negarse a hacerlo conlleva

el riesgo de bloqueo en el concejo. Esos bloqueos pueden sortearse sólo en algunos casos, como

en el plan de desarrollo. La actitud pragmática es negociar lo que según el alcalde no importa, a

cambio del control sobre lo que él considera relevante. Esto se puede hacer, nuevamente, porque

la no coadministración es un imperativo tan sólo formal, debido a que hay muchas maneras de

ocultar los comportamientos contrarios a ella.

25

En el gobierno de Luis Eduardo Garzón, el plan se aprobó por unanimidad, incluyendo la bancada que se ha llamado peñalosista, que no tuvo cargos en el gabinete, ni negociados ni “al debe”. El voto afirmativo de la bancada fue justificado por una cabal comprensión del papel del concejo en el nuevo escenario de voto programático. El concejo revisa si el plan se parece al programa de gobierno, examina su legalidad, puede incluso discutir su conveniencia, pero debe reconocer que hay voto programático. Un análisis detallado de este caso está en Bromberg y Contreras (2005). 26

Uno de los líderes políticos del concejo me señaló a mediados de 1996 que en medio de todo el sistema no le había disgustado. “Por primera vez”, me dijo, “me pude dar el lujo de actuar como concejal”. Podía concentrarse en estudiar los proyectos de acuerdo, en lugar de correr por las oficinas buscando cositas para sus huestes. Lo hacía con tranquilidad, me dijo, porque tenía certeza de que el trato era igual para todos. 27

Sobre si hubo bloqueo durante el primer gobierno de Mockus, Silva (op.cit.) presenta una versión distinta de la mía. Para mí es evidente que sí lo hubo. Acuerdos muy importantes fueron negados repetidamente, pero no hay espacio para reseñar todo esto aquí. Según Silva, el concejo terminó aceptando durante ese período el rol que le asignó el DL 1421, debido a la claridad con la que la administración se plantó. Lo que demuestra por el número de acuerdos aprobados, algunos de ellos muy importantes: valorización, sobretasa a la gasolina, capitalización de la EEB. 28

Una concejal que había respaldado a Mockus en la primera administración y se había vuelto furiosa contradictora en la segunda me comentó que el cambio de su comportamiento se debía a que en la primera la regla era para todos, pero en la segunda, en cambio, unos concejales tenían preferencia, especialmente con algunos miembros del gobierno heredados de la administración anterior.

23

Unas semanas después de su posesión, se conoció una circular del alcalde Peñalosa a su gabinete,

en la que recomendaba averiguar la vida pública y privada de los concejales: sus gustos, sus

preocupaciones, sus amigos, su trayectoria política, etc., información que sería útil para las

negociaciones que se avecinaban. Ahí no se traslucía el propósito de establecer una relación

franca y pública con los concejales, dentro de los límites establecidos por el DL 1421. Sorprende la

candidez – enviar la circular, razón por la cual trascendió a los medios – pero no sorprende que un

político tradicional acuda al realismo político para conseguir la aprobación de algunas cosas

importantes, como la enajenación de acciones de la ETB29. La innovación política del alcalde

consistió en conseguir un número adecuado de beneficiarios de esta relación oculta dentro del

concejo, y hacer que los amigos de la administración fueran representados por un solo concejal.

En su estrategia, no era más que un político tradicional, aprovechando pragmáticamente el nuevo

balance de fuerzas.

Uno de los objetos de intercambio, no el único, fue el nombramiento de los alcaldes locales, pues

lo que ocurre en las localidades sería de poca monta. La administración dio prioridad en la terna a

los recomendados por los concejales que se comprometieron a dar el sí en algunas iniciativas

importantes30. Al finalizar el gobierno se ensayó ya no la zanahoria sino el garrote para aprobar

acuerdos difíciles como el cobro de alumbrado público, bajo amenaza de despedir a los

recomendados. La estrategia no funcionó, quizás porque se vivían las postrimerías del gobierno.

D. Indiferencia… y más allá

Los dos prólogos de Artunduaga desnuda al concejo (Artunduaga, 2008), el uno escrito por Jaime

Castro y el otro por Luis Eduardo Garzón, permiten explicar lo que entiendo por indiferencia.

Luego de leer las breves hojas de vida de todos los concejales que elabora Artunduaga, Castro

hace un análisis de la evolución reciente de las nuevas instituciones en la práctica real de la

política y reconoce que el concejo no está cumpliendo el papel que le asignó el DL 1421. Claro, le

da importancia al esquema del cual él es su progenitor, pero además de eso, como estadista

entiende bien que las estructuras institucionales importan, y como analista que siempre ha estado

pendiente de lo que pasa en Bogotá reconoce la relevancia que tuvieron al posibilitar los cambios

que experimentó la ciudad en el período. El concejo de Bogotá y el juego político partidista

alrededor del concejo y la administración, según él los describe, son “…apenas una prueba más del

deterioro que a todos los niveles ha tenido la política en el país y que también tiene sus

expresiones en Bogotá, como ocurre… con el origen político y electoral de buen número de

concejales”. Garzón, con el mismo libro al frente, escribió en su prólogo generalidades sobre los

29

Supe de una reunión de las directivas de las entidades distritales muy al comienzo del gobierno en la que el Secretario de Gobierno leyó la lista de mercado de las solicitudes de concejales y pidió que se atendieran, en el proceso de aprobación de la enajenación de acciones de la ETB. Hasta para mí fue sorprendente la colección de minucias por las que algunos concejales iban a cambiar el discurso de “defensa de lo público”, es decir, lo poco que les importó durante las sucesivas negativas de los años anteriores considerar en serio la situación de la empresa antes de que fuera tarde. 30

Durante ese período se dio algo que no era normal (aunque debería serlo): citación repetida a algunos alcaldes locales a rendir cuentas ante el concejo. Eso se acostumbra a hacer para “castigar” a quienes incumplen en los pactos, en este caso, el alcalde que no le cumplía a su recomendador.

24

cuerpos colegiados – tal vez demasiadas – sobre la parapolítica, sobre el “presidencialismo

asfixiante”. Bogotá y su concejo como escenarios políticos específicos no existen, aunque sean el

tema del libro que prologa. El DL 1421 no existió. Total indiferencia frente a la estructura

institucional que recibió para gobernar, y la que entregó.

Esta indiferencia es otra manera de asumir la estructura institucional contemplada en las normas.

Ante la presión de los agentes tradicionales, o de los nuevos agentes que desean construir su

capital político sobre la base del clientelismo y el particularismo31, la indiferencia abre el camino

para regresar de hecho a la coadministración.

Hay una modalidad adicional de plantearse frente a las reglas: un proyecto político que gana la

alcaldía, puede también eludir a propósito las reglas, con el fin de reforzar a los agentes políticos

más cercanos, calculando las ventajas que esto significa para las lides políticas venideras, en las

que, para este tipo de proyecto político, es mejor contar con un millón de amigos que con una

decena de buenas razones.

El camino para mirar en más detalle estas alternativas de comportamiento frente a las reglas que

establecieron la no coadministración es entrar al último período en que hemos dividido la

evolución de la estructura institucional en los últimos años.

Cuarto período: a partir de 2003/2004

Los partidos políticos no se pueden establecer por ley, si los entendemos como agrupaciones en

busca del poder político, afines a unos u otros sectores sociales, que comportan una visión general

de la sociedad deseada y del papel que se le otorga al aparato de estado en la construcción de esa

sociedad. La ley puede, eso sí, regular su actividad como aparatos electorales, y esas reglas

pueden cambiar las posibilidades de ganar de diferentes agentes políticos. A mediados del año

2003 el congreso expidió un acto legislativo cambiando las reglas de juego a los partidos políticos,

justificadas en declaraciones acerca de la conveniencia de promover la agrupación y disminuir el

número de partidos. Entre esas reglas están:

Umbral.

Lista única por partido en cada circunscripción electoral.

Cifra repartidora, fórmula electoral que premia la agrupación en lugar de la dispersión,

como ocurría con la fórmula de residuo y cociente que condujo a la operación avispa.

31

Se ha debatido mucho sobre tres situaciones no deseables de las reglas de la democracia: corrupción, clientelismo y particularismo. Hemos visto cómo la reproducción política del concejo dependía claramente de las últimas dos (la primera no la tocamos aquí, porque requiere unas herramientas de análisis muy distintas), y cómo la supresión de la coadministración tenía como uno de sus objetivos dificultar estas prácticas. Los gobiernos locales de Bogotá, por su estructura institucional, son aún más proclives a ellas. En Bromberg (2006) resalto el hecho de que el extenso discurso que sustenta la reforma a la descentralización que Garzón presentó para su reforma administrativa no asume en ninguna parte como reto la lucha contra estas anomalías.

25

Voto preferente, que facilita la negociación interna cuando un partido es una maquinaria

electoral y no un proyecto ideológico apoyado por sectores sociales32.

Al acto legislativo se le sumó una coyuntura que iba a cambiar la vida política bogotana. Los

resultados de las primeras encuestas sobre favorabilidad de voto para la alcaldía mostraban que el

ex candidato presidencial de izquierda en las elecciones del 2002, Luis Eduardo Garzón, tenía

talante ganador, aunque la alcaldía no había estado entre sus planes. Esta coyuntura y el nuevo

régimen iban a producir la unión de minúsculas terceras fuerzas electorales que se auto-inscriben

en la categoría de izquierda. Esas fuerzas se identificaban en general por tener en común uno o

varios de estos puntos: (1) emplear un discurso centrado en los pobres y en la atención prioritaria

a ellos mediante los recursos públicos; (2) ser pequeñas y tradicionalmente perdedoras en las lides

electorales33; (3) contar con capacidad de movilización callejera (algunas de ellas) que los partidos

tradicionales ya habían perdido en las grandes ciudades; (4) portar una tradición contestataria

que, entre otras cosas, no valora el cumplimiento de la ley porque ésta supuestamente favorece a

los ricos; y (5) contar entre su respaldo activo al funcionariado público, lo que hace que la consigna

de priorizar “lo público” resulte para ellos equivalente a la defensa de los funcionarios públicos

que ya están en la nómina oficial, sin importar que hayan llegado allí por vía del más hirsuto

clientelismo.

De esta coyuntura política y reglamentaria surgió primero el PDI, nucleado por y alrededor de

Garzón, y cuando éste ya estaba ejerciendo como alcalde, otro proceso de unidad condujo al

actual PDA, produciendo el actual esquema de fuerzas al interior del Polo. Y ocho años, los de este

período, de gobierno del Polo en Bogotá.

Era de esperar que las fuerzas “autodenominadas de izquierda” produjeran alguna polarización.

Pero esa polarización no está definida en la línea izquierda-derecha34, lo que podría deberse – no

se ha analizado – a que Bogotá es una ciudad de vendedores ambulantes, conductores de

vehículos de servicio público, oficinistas, repartidores de domicilios, funcionarios/as públicos,

auxiliares domésticas, obreros de la construcción, celadores/as y aseadoras/es, propietarios y

empleados/as de negocios pequeños, y oficios por el estilo. Tan solo una pequeña porción

corresponde al proletariado clásico, sobre el que se fundaron los partidos socialdemócratas

europeos. Qué significan estos años en cuanto a la orientación de políticas públicas no es el objeto

de análisis aquí, sino la manera como estos actores políticos actuaron dentro de las estructuras

institucionales.

32

Es decir, los partidos son una estrategia de profesionales de la política en lugar de ser los integrantes la estrategia de los partidos para ganar elecciones. Trato este tema en Bromberg (2004). 33

Estos dos primeros explican por qué la Anapo resultó ser de izquierda. 34

En la encuesta de culturas adelantada en 2009 por el Observatorio de Culturas (Secretaría de Culturas, 2010), el 8.5% de los encuestados afirmó ser de centro izquierda o izquierda; el 34% afirmó ser de centro y el 22% se clasificó de centro derecha o derecha. El 36% no respondió.

26

En los hechos, se regresó a un esquema similar al de la FIGURA III, pero informal35. Por una parte,

en el gobierno de Garzón los nombramientos de gabinete fueron apuestas “al debe”. El alcalde

evaluó las fuerzas políticas, y repartió entre ellas, esperando el correspondiente comportamiento

agradecido36. A finales del primer año confesó, por ejemplo, haber repartido las alcaldías locales

siguiendo el mismo principio sin declarar: un político tradicional. Gobernando así un alcalde pierde

el control de su agenda, si realmente la tiene. En esas condiciones, los actos-de-gobierno-reales

resultan de la superposición de múltiples agendas, las cuales deben ser calificadas como ocultas

porque no se hacen públicas las responsabilidades y compromisos políticos de quienes al ocupar

los cargos de dirección política quedan a cargo de las funciones correspondientes.

Puede sospecharse que, debido a su origen (parlamentario y heredero de una específica tradición

político-electoral), el gobierno de Samuel Moreno haya ido más allá de la indiferencia, pero está

por comprobarse. Sin embargo, vale una interesante cuenta que hace Jaime Castro en el prólogo

ya citado: el liberalismo tiene más cargos en el gabinete que en el concejo37. El clientelismo al

debe, en el primer período de gobierno del Polo, y el clientelismo estratégico según parece en el

segundo, abrir las compuertas para alimentar a torrentes la lógica de reproducción política que se

tuvo antes de los cambios en las estructuras institucionales. Por ahora, la diferencia con el

populismo de los ochentas, es que se trata de populismo con dinero, recaudado a través de

decisiones tomadas por otros38.

Es clara la afinidad de las fuentes de identidad de estas terceras fuerzas con las prácticas y

discursos del período del concejo coadministrador. Esto, y las expectativas sobre el

comportamiento laxo del candidato Garzón frente al tema de la coadministración, explican que en

las elecciones del 2003 los corredores de votos locales del Partido Liberal renegaran de su

candidato a la alcaldía y unos días antes de los comicios llevaran al partido a adherir al Polo.

Todos, menos los peñalosistas, recibieron su premio en el gabinete, en las alcaldías locales, y en

otros espacios que se pusieron a su disposición para lograr “la gobernabilidad”.

Teniendo como panorama la distribución por oficios de los electores, pensemos en lo que puede

haber detrás de los siguientes hechos electorales: mientras el voto por Mockus en 1994 fue

policlasista, el voto por Peñalosa en 1997 y por Mockus en el 2000 se concentró en las localidades

35

A mediados de diciembre de 2003, en el acto final de capacitación para ediles que ofrecieron la Universidad Nacional y la ESAP, y ante un auditorio abarrotado, el recién designado Secretario de Gobierno advirtió que en ese gobierno se regresaría a las “hojitas de vida” (textual) con recomendación. Fue en anuncio de lo que en efecto ocurrió. 36

Algunas personas que trabajaron durante los períodos de Mockus, técnicos muy reconocidos, fueron llamados. Me sorprendí cuando supe que eran considerados por Garzón como “la cuota mockusista”. 37

Mientras tanto, el jefe del Partido Liberal, aprestando a su partido para competir en las próximas contra el Polo, califica al gobierno saliente como corrupto e inepto y advierte que los liberales que están en el gobierno lo acompañan a título personal, lo que es cierto, porque no hay agenda. Pero no los expulsa del partido: los recibirá con su caudal de votos. Bogotá regresa a los años 80. 38

Volvamos al método de la historia ficción: Si Garzón hubiera gobernado en 1992, ¿qué habría hecho? Dejo al lector la respuesta. De otra parte, el gobierno de Samuel Moreno tuvo una buena gestión en temas tradicionales de tributación: la actualización catastral que Lucho no pudo/quiso hacer, la adelantó con sumo cuidado político y técnico. Las acciones de recaudo tributario continuaron siendo exitosas.

27

de mayor índice de estrato y es porcentualmente escaso en las localidades de bajo índice de

estrato39. El de Garzón en 2003 tiene la tendencia contraria (Pasotti, 2010). Los datos de Pasotti

hacen sospechar que Mockus y Peñalosa comparten el mismo nicho electoral, mientras el de

Garzón y seguramente el del Polo es de índole popular. El concejo resultaría ser trozos de un

retrato socioeconómico de la ciudad, muy incompleto, con un fuerte acento hacia lo popular. Por

esa razón, a diferencia de Mockus y Peñalosa, el Polo no solo ganó las elecciones para alcalde.

También fue exitoso en el concejo, convirtiéndose en su segunda fuerza política. De la misma

manera, a diferencia del desdén de Mockus y Peñalosa por las JAL, también allí el Polo fue exitoso,

obteniendo 30 ganadores entre 184 en desmedro de los ediles liberales40, número que subió

notablemente en las elecciones de 2007.

La estrategia que sigue siendo exitosa para ganar elecciones para el concejo, la misma que

históricamente ha prevalecido – y en la cual el Polo, todo indica, va volviéndose ducho –y el

regreso informal de los concejales a gobernar, son dos caras de la misma moneda. Podríamos

decir que allí están las razones sobre lo que se lamenta Jaime Castro, que el concejo no haya

podido ocupar el papel que le corresponde en la deliberación política sobre las acciones de

gobierno. Pero hay que añadir algo a esta hipótesis: la incapacidad de los otros proyectos políticos,

el del pragmatismo de élite (Peñalosa) y el de la pedagogía democrática (Mockus) puede deberse a

la manera desdeñosa como toman la política de contacto, esperando que el voto de opinión

cautive a los electores para el concejo (a las JAL no las menciono, porque para estos dos proyectos

políticos simplemente no existen). Como hacia el concejo y sus activistas políticos se tiene un

desdeñoso respeto, y no han intentado nada en el caso de las JAL, no se puede confirmar si el

problema de su falta de eficacia estriba en que su visión de la democracia es incompatible de

manera estructural con la cultura política popular. En todo caso, su desprecio por la política y los

políticos que no sean de su clase social no parece que sea el camino para verificarlo.

5. Conclusiones, deducciones y reconvenciones

Concluimos así un paseo, algo al estilo impresionista, por lo acontecido en la política y el gobierno

de Bogotá en los últimos años, todo leído en clave institucional. En síntesis:

1. Bogotá cambió en los últimos 20 años. Por sus cambios demográficos, por los cambios en

las estructuras institucionales (estructura) y por la llegada de nuevos actores (agencias)

posibilitada en buena parte por las estructuras institucionales.

2. Sobre las transformaciones: la monumentalidad pública transforma la ciudad en el sentido

en que deja huellas casi imperecederas. Solo en ese sentido hay transformación. Grandes

obras públicas con recursos económicos extraordinarios, en una ciudad pobre, son

importantes. Consiguen visibilidad y premios para la ciudad, y en un ambiente de

39

Sustentado en el análisis de la coyuntura política que llevó a Mockus a ganar en 1994, doy credibilidad a la afirmación que escuché en ese entonces de boca de algunos de ellos: en esas elecciones, los políticos dieron libertad en su voto por alcalde a sus electores “amarrados”, lo que claro está no sucedió en la segunda ocasión. Ya tenían claro que las declaraciones eran en serio. 40

Hay que tener en cuenta que antes de 2007 cerca de un 70% de ediles que se lanzaban nuevamente como candidatos cambiaban de partido.

28

competencia entre ciudades no es deleznable. Por otra parte, la pérdida total de la

dimensión estética en sus intervenciones públicas que había sufrido la ciudad termina

realimentando el escepticismo sobre la ciudad que se volvió de moda. Eso se superó, de

manera no sostenible, pero cabe el cuestionamiento del grado adecuado y el costo.

Pudimos haber cruzado en más de un caso el umbral para entrar al consumo público

conspicuo.

3. Los cambios en la estructura institucional son transformaciones si son difíciles de echar

para atrás (el DL 1421 va a cumplir 20 años). Y son importantes. Sin ellos quizás nada se

hubiera producido en Bogotá. En nuestro caso, los cuatro hitos cruciales son la elección

popular de alcaldes, el tarjetón electoral, el DL 1421 y la Ley 142. Si algún cambio puede

llamarse transformación, es éste. Pero no son eternos, no son suficientes, y no han

recibido premios.

4. Sin los agentes específicos que se volvieron relevantes debido a los cambios

institucionales, no habría pasado casi nada. Sin considerar los agentes, la expectativa

sobre la capacidad de que los cambios en las estructuras institucionales produzcan

mejores gobiernos se reduce a dos problemas probabilísticos: (1) ¿cuál es la probabilidad

de que en un momento determinado se dé un sobresalto político, y que éste sea

positivo41? (2) Si se deja funcionar la nueva estructura institucional durante un lapso largo,

por ejemplo 100 años, sin modificaciones, ¿cuál es la probabilidad de que el sistema

derive hacia el buen gobierno, a pesar de las fluctuaciones?

5. La única novedad política del período fue Antanas Mockus. Jaime Castro era un político de

un partido tradicional, que sufría la crisis habitual entre las élites y los capitanes

electorales. Fue este político tradicional quien movilizó las transformaciones importantes.

En su comportamiento político-administrativo los otros agentes, Enrique Peñalosa, Luis

Eduardo Garzón y Samuel Moreno, no hicieron más que declarar una cosa y hacer otra.

Emplearon las nuevas reglas con “realismo político” el primero, lo que no tiene nada de

nuevo, con el fin de ganar a corto plazo, con indiferencia el segundo42, y el tercero, según

parece, con el fin de reforzar poder electoral con base en las prácticas tradicionales.

Mockus fue el único que trajo al escenario político bogotano un discurso renovador y se

comportó de acuerdo con él. Un discurso en tal grado cautivante que produjo en el año

2010 una suerte de ola en defensa de la ley que estuvo a punto de cambiar los patrones

electorales nacionales como lo hizo con los patrones electorales de Bogotá. Mockus las

41

En 1997 estuvo a punto de ganar las elecciones el populista Carlos Moreno de Caro (quien fundaría más tarde, amparado en el éxito electoral para el senado, un movimiento “político” con el nombre “Dejen Jugar al Moreno”. Estas elecciones fueron una muestra de que la flexibilidad de las reglas de acceso tiene riesgos. No se ha hecho un balance político sobre lo que ha pasado en diferentes municipios y ciudades, pero parece que en todo caso el balance es positivo. 42

Están por analizarse detalladamente los triunfos para los cuerpos colegiados del Polo en las elecciones del 2003 y del 2007, y la relación entre el ejercicio de gobierno durante el período y estos desempeños electorales para concejo y para JAL. Luis Eduardo Garzón no empleó los instrumentos de gobierno para reforzar un proyecto político suyo. Perdió dentro del Polo. Su “partido de la calle” (Sánchez, 2007) resultó ser el Partido Verde, una alianza circunstancial en la que debe sentirse incómodo por el talante de derecha que le imprimen algunos de sus socios.

29

empleó en la defensa de ellas mismas, como ideal de gobierno, aunque eso disminuyó la

eficacia en adelantar su programa. Es decir, para Mockus el empleo de las reglas

democráticas debe producir tanto resultados de gobierno, como un reforzamiento de

ideales democráticos, en el sentido del valor de la ley (Bromberg, 1998). En esto, Mockus

ha sido, simplemente, un agente exótico. El único.

6. Las nuevas estructuras institucionales parecen haber llegado al pico de sus posibilidades y

comienzan a derivar hacia lo de siempre. Resultado en parte del “pragmatismo” y de la

falta de voluntad política para intentar algo distinto en donde se juega la democracia

popular.

7. El “realismo político” tiene un tufillo a oportunismo. Por otro lado, la pedagogía

democrática, el estilo Mockus, ha mostrado un tufillo de fanatismo. Tomo la definición del

autodeclarado experto en fanatismo, Amos Oz: “la semilla del fanatismo siempre brota al

adoptar una actitud de superioridad moral que impide llegar a un acuerdo” (Oz, 2005). En

la manera como se ha ejercido la pedagogía política, se supone que los realistas políticos

son perversos por antonomasia, y que quienes ganan elecciones con los votos de un barrio

prometiendo cumplirles son éticamente censurables. Es curioso: se construye un régimen

local con los instrumentos de la democracia; el régimen promueve ganar elecciones a

partir de los barrios o las pequeñas comunidades; como se actúa así, entonces quienes

ganan son inmorales. En lugar de construir un partido que prepare a líderes locales con

una vocación más universalista, lo que se hace es retirarles las atribuciones que les

confiere la ley a los inmorales-ganadores-de-elecciones43.

8. Malas noticias: una reforma en las estructuras institucionales puede producir algunos

cambios coyunturales, pero enfrentadas a una cultura política contraria a ella, pareciera

que lo más probable es que rápidamente regrese a lo mismo.

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43

Conocí de cerca el comportamiento de la campaña de Visionarios en el año 2000, cuando presentaron listas para la JAL. Fui edil de Teusaquillo, pero no me presenté por Visionarios ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo con Mockus sobre la importancia de la democracia de base. Fungí como edil durante varios meses, lo que me permitió mirar/ejercer/sufrir el ejercicio como realmente es, y decidí dar paso al segundo renglón ante la actitud del gobierno de Mockus de cerrar todo espacio institucional de acción de los ediles. Agradezco con diez años de retardo a quienes me ayudaron a financiar una campaña pequeña, y espero haber hecho buen eso de esos recursos al haber adquirido una experiencia que me ha permitido estudiar el problema de la democracia local desde la Red Bogotá y luego desde el Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional, y haber promovido la idea, hasta ahora inútilmente, sobre la necesidad de no desdeñar esos espacios creados por la Constitución del 91 y por el DL 1421.

30

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