INSTITUTO NACIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DEL FEDERALISMO Y EL DESARROLLO MUNICIPAL DE LA SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN

DIRECCIÓN DE CAPACITACIÓN Y PROFESIONALIZACIÓN DEL SERVICIO

PÚBLICO LOCAL

MANUAL DE SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES

TRABAJO PRESENTADO POR: LIC. ARTURO PONTIFES MARTÍNEZ

CONTENIDO PÁG. Presentación 3 Propósito del Manual 3 Descripción del Manual 4 Objetivos Generales 5 Módulo 1. El Diagnóstico de los Servicios Municipales 6 Métodos y técnicas para la detección de necesidades de los servicios públicos municipales.

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Situaciones de aprendizaje del elemento de competencia: “Identificar las necesidades de servicios públicos”

27

Valoración de alternativas de solución para la problemática detectada en los servicios

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Situaciones de aprendizaje del elemento de competencia: “Determinar alternativas de solución a las necesidades de servicios públicos municipales”

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Módulo 2. Programación y presupuestación de servicios públicos municipales

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Integración del Programa de Servicios Públicos Municipales 52 Situaciones de aprendizaje del elemento de competencia: “Integrar el programa de prestación de servicios públicos”

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Definición de previsiones estratégicas para la operación del Programa de Servicios Públicos.

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Situaciones de aprendizaje del elemento de competencia: “Establecer las estrategias operativas de los programas de prestación de los servicios públicos”

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Módulo 3. Normas de ejecución de los programas de servicios públicos 104 La prestación de servicios municipales 105 Situaciones de aprendizaje del elemento de competencia: “Ejecutar las acciones requeridas en la prestación de los servicios públicos”

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Métodos usuales para el control programático y presupuestal del programa de servicios públicos

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Situaciones de aprendizaje del elemento de competencia: “Controlar la prestación de los servicios públicos”

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Presentación. Este manual contiene la información sistematizada para preparar a los funcionarios de los gobiernos locales en la calificación denominada: Prestación de Servicios Públicos Municipales. Su contenido se ha organizado en razón de tres Unidades de competencia laboral a saber: I. Diagnosticar los servicios públicos municipales II. Programar la prestación de los servicios públicos municipales III. Desarrollar los programas requeridos en la prestación de los servicios

públicos municipales Cada uno de estas unidades constituyen al mismo tiempo un Módulo del Manual, donde se describe en general el conocimiento necesario que deberá acopiarse, y demostrarse en la practica y solución de los problemas, con relación a la valoración de necesidades propias de los servicios públicos, la definición de programas operativos para su gestión y la operación de los programas definidos. En atención a la diversidad de servicios que se enuncian en la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, y por las implicaciones que en términos metodológicos tendría dedicar una visión de programación por cada tipo de servicio, en éste documentos se ha optado por describir la generalidad del enfoque de planeación y programación, generalmente aceptado en la legislación en la materia, a efecto de brindar una panorámica que permita al gestor de servicios públicos adecuar los temas tratados al caso específico que lo requiera. Cabe señalar que se ha procurado la organización del texto en el orden de las mismas unidades de competencia laboral señaladas y de sus elementos específicos, de tal manera que cada módulo tiene un objetivo de la Unidad de competencia y a su vez apunta objetivos peculiares del elemento correspondiente. Se recomienda complementar la lectura del Manual con las referencias documentales que se describen a lo largo de cada Módulo. Por consiguiente, es indispensable que el lector realice una lectura y documentación previa de la legislación, sistemas y procedimientos que norman el desempeño de las funciones administrativas relacionadas con los servicios públicos municipales; en este sentido, se aclara que el contenido del Manual no cubre aspectos propios de la ingeniería municipal por corresponder a éste la calificación de una norma en el Area de Competencia de Servicios de finanzas gestión y soporte administrativo.

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Propósito del Manual Facilitar la consolidación de las competencias laborales requeridas para la planeación, programación, presupuestación y operación de programas de servicios públicos municipales en el marco de la calificación que norma dichas competencias. Fundamentación. El enfoque de la Calificación de Prestación de servicios públicos municipales ha sido concebida desde el punto de vista de la gestión administrativa, reconociendo la necesidad de dar un soporte cognoscitivo y de habilidades específicas a operadores de servicios públicos que suelen presentar un perfil profesional orientado a técnicas de propias de la ingeniería municipal. Al mismo tiempo se ha identificado a la planeación y programación del servicio como el punto de partida de una buena organización y gestión de los servicios municipales, de ahí que el presente manual tenga el carácter de una guía de aprendizaje en tales temas. Descripción del Manual: El lector podrá reconocer los elementos del proceso de la gestión administrativa de los servicios municipales a través de los tiempos propios de la planeación, programación y presupuestación, a saber: en el momento de la previsión o estimación de los alcances de los servicios públicos ( Módulo1); en la etapa de elaboración de los programas y presupuestos, para sustentar las necesidades identificadas y el soporte necesario a la continuidad del servicio (Módulo 2); y a través del reconocimiento de la operación administrativa del programa, misma que incluye todas aquellas medidas de administración y control para la buena marcha de los servicios municipales (Módulo 3). De ésta manera, el Manual tiene los siguientes apartados: Módulo 1. El Diagnóstico de los Servicios Municipales, con dos temas estratégicos: Métodos y técnicas para la detección de necesidades de Servicios Públicos Municipales, y Valoración de alternativas de solución para la problemática detectada en los mismos servicios. Módulo 2. Programación y presupuestación de servicios públicos municipales, que incluye dos temas relevantes: la integración de un Programa de Servicios Públicos, y la definición de previsiones estratégicas para la operación de dicho programa.

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Módulo 3. Normas de ejecución de los programas de servicios públicos, que incluye las medidas para la operación de los programas de servicios, y los métodos usuales para el control programático y presupuestal del mismo programa. Estrategia de aprendizaje recomendada: Para la mejor comprensión de los temas tratados en el presente manual es necesario entender su contenido como una Guía de referencia acerca del proceso de planeación, programación y presupuestación aplicable a los servicios públicos, por consiguiente, no se trata de un compendio ni de un texto especializado en la materia. De conformidad con éste perfil de contenido, se recomienda tener referencias puntuales o bajo el procedimiento de consulta, con relación a las siguientes fuentes de información: ♦ Plan de desarrollo municipal ♦ Plan de Desarrollo Urbano y programas directores de centros de población ♦ Manual de presupuestación municipal o equivalente ♦ Programas vigentes de servicios públicos generales o por tipo de servicio ♦ Legislación municipal actualizada ♦ Legislación estatal de referencia para el proceso de planeación, programación

y presupuestación ♦ Reglamentos municipales de Servicios Públicos ♦ Manual de organización del área de servicios públicos ♦ Modelos operativos, manuales de procedimientos, normas de prestación de

servicios y demás guías e instructivos que muestren los aspectos operativos específicos de los servicios públicos

♦ Literatura diversa relacionada con la operación de servicios municipales en México y en otros países.

Objetivos generales Al término de los tres Módulos del Presente Manual y a través de la aplicación de sus ejercicios y adecuación de los mismos a diferentes servicios municipales, el lector estará en condiciones de:

Reconocer el proceso de la planeación y programación de los requerimientos administrativos, presupuestales y de control de los servicios públicos municipales en función del marco normativo vigente para la elaboración, ejecución y control de programas y presupuestos vigentes en las entidades federativas para dicha materia. Identificar de manera sistemática el proceso que se aplica para valorar necesidades programáticas y presupuestarias de los servicios públicos de

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conformidad con el principio de anualidad vigente en las administraciones municipales. Ensayar las técnicas de programación y presupuestación generalmente aceptadas para el sector público mexicano y adecuadas al campo de los servicios municipales. Considerar a través de supuestos administrativos comunes a las administraciones municipales, los requerimientos de operación de los programas de servicios públicos, así como sus áreas críticas y elementos de control.

Módulo 1. El Diagnóstico de los Servicios Municipales Objetivo: Al término del módulo, el lector será capaz de enunciar con precisión los pasos para la formulación de un diagnóstico de servicios públicos municipales, aplicando la técnica del análisis situacional. Presentará como evidencia un ejercicio de diagnóstico de un servicio municipal que permita valorar que ha discernido sobre su problemática y ha formulado un escenario de soluciones administrativas plausibles. Conceptos de referencia De acuerdo con Jorge Fernández Ruiz, “Servicio público es toda actividad técnica destinada a satisfacer una necesidad de carácter general, cuyo cumplimiento uniforme y continuo deba ser permanentemente asegurado, reglado y controlado por los gobernantes, con sujeción a un mutable régimen jurídico exorbitante del derecho privado, ya por medio de la administración pública, bien mediante particulares facultados para ello por autoridad competente, en beneficio indiscriminado de toda persona.” (Fernández: 2002, pág. 121) En tanto que actividad técnica sujeta a un régimen especial de derecho público, que tiene umbrales de gestión con el derecho de los particulares y la forma en que éstos se vinculan con el gobierno, el servicio municipal tiene orientaciones específicas que lo hacen al mismo tiempo que competencia municipal, una responsabilidad pública y una actividad especializada. Los servicios municipales están establecidos en el artículo 115 de la Constitución Federal de nuestro país y comprende los alcances siguientes:

III.- Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

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a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; b). - Alumbrado publico. c).- Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; d).- Mercados y centrales de abasto. e).- Panteones. f).- Rastro. g).- Calles, parques y jardines y su equipamiento; h) Seguridad publica, en los términos del articulo 21 de esta constitución, policía preventiva municipal y transito; e i).- Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observaran lo dispuesto por las leyes federales y estatales. Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la mas eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. en este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o mas estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los estados respectivas. asimismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el estado para que este, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el estado y el propio municipio; Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.

De conformidad con el precepto constitucional señalado, los ayuntamientos deberán proveer lo necesario y que esté dentro de sus posibilidades presupuestarias, para organizar la prestación de los servicios públicos, para lo cual el ayuntamiento dispone de las siguientes capacidades jurídicas: a) Constitutivas: Declaración de una actividad como servicio municipal (vía

legislatura del estado).

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b) Normativas: Establecimiento del régimen reglamentario y administrativo del servicio.

c) Administrativas: Gestión directa o indirecta regulada por el ayuntamiento. d) Coactivas: Capacidad de ejecución de procedimientos administrativos y

reglamentarios de sanción a infractores, concesionarios y usuarios del servicio. e) Declarativas de municipalización. f) Declarativas de bienes muebles e inmuebles adscritos al servicio público. g) Tributarias para la aplicación de derechos y contribuciones de mejoras. h) Económico - coactivas para recuperar créditos fiscales i) Ejecutivas: continuidad del servicio. j) De gestión para el otorgamiento de concesiones . k) De gestión para promover expropiación por causa de utilidad pública. l) De proveedor en las relaciones contractuales con usuarios. m) De defensoría del interés del servicio A partir de las competencias enunciadas, el ayuntamiento, como órgano de gobierno del municipio, debe proveer los servicios que enuncia la Constitución Federal, más aquellos que la Constitución de su entidad federativa establezca, como pueden ser los servicios de estacionamientos públicos, la asistencia social, los servicios ambientales u otros de carácter correlativo a la protección civil como es el servicio de bomberos. El marco jurídico para la prestación de cada servicio es de alcance coextenso, es decir, que involucra disposiciones federales, estatales y municipales y es determinante para la organización de los servicios y para la previsión de los recursos necesarios de su prestación. Como componentes de dicho marco jurídico se señalan los ordenamientos siguientes: Artículo 115, fracción III Leyes Generales de la federación Leyes reglamentarias del artículo 27 constitucional Constitución Política Estatal Ley Orgánica Municipal

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Legislación hacendaria Bandos municipales Reglamentación Ley de seguridad pública Ley de agua potable Ley de salud Ley de Desarrollo Urbano Ley de Ganadería Ley de Ingresos Municipales Bandos y reglamentos de Policía Reglamento de Agua Potable Reglamento de mercados Reglamento de mobiliario urbano Reglamento de Panteones Reglamento de rastros De conformidad al marco jurídico de cada servicio las formas de prestación, las normas de operación, las necesidades cubiertas y la responsabilidad directa o indirecta del ayuntamiento quedan bien definidas. Por consiguiente, una de las tareas fundamentales para la provisión de los servicios municipales consiste en la adecuada valoración de los aspectos organizativos, técnicos, administrativos y económicos que se combinan para su adecuada prestación. Métodos y técnicas para la detección de necesidades de los servicios públicos municipales. Objetivo: El lector podrá aplicar el análisis situacional de los servicios públicos orientado al reconocimiento de sus necesidades administrativas. Los servicios públicos como función de orden administrativo tienen su Guía programática en el Plan Municipal de Desarrollo. Por consiguiente obedecen en su gestión a un esfuerzo de programación y presupuestación de carácter anual y trienal para las previsiones de mediano plazo. La metodología utilizada para valorar los requerimientos administrativos de los servicios públicos está referida de manera implícita en las leyes de Planeación Según se aprecia en la Ley de Planeación del estado de Coahuila : ARTICULO 21.- En materia de planeación, las dependencias y entidades de la administración pública municipal, tendrán las siguientes facultades:

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A.- Las Dependencias: I.- Intervenir respecto de las materias que les competen en la elaboración del Plan Municipal de Desarrollo; II.- Elaborar sus programas operativos y presupuestos anuales, de acuerdo con el Plan Municipal de Desarrollo; III.- Mantener la congruencia de sus programas con los Planes Estatal y Municipal, así como con los programas Estatales y Federales, aplicables en el ámbito del Municipio; y IV.- Las demás facultades que determine esta Ley, sus reglamentos y otras disposiciones aplicables. B.- Las Entidades Paramunicipales: I.- Participar en la elaboración de los programas municipales, presentando las propuestas que procedan en relación a su objeto y funciones; II.- Elaborar su programa institucional y los programas operativos anuales de acuerdo con el Plan Municipal de Desarrollo; III.- Proponer al Ayuntamiento, los presupuestos anuales para la ejecución de sus programas; IV.- Evaluar periódicamente la relación que guarden sus actividades, así como los resultados de su ejecución con los objetivos y prioridades del Plan Municipal de Desarrollo; y V.- Las demás facultades que determine esta Ley, sus reglamentos y otras disposiciones aplicables. Por su parte, la Ley federal de planeación específica el alcance o sentido que debe tener la planeación en el sector público : Articulo 3.- para los efectos de esta ley se entiende por planeación nacional de desarrollo la ordenación racional y sistemática de acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones del ejecutivo federal en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, política, cultural, de protección al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales, tiene como propósito la transformación de la realidad del país, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia constitución y la ley establecen.

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Mediante la planeación se fijaran objetivos, metas, estrategias y prioridades; se asignaran recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, se coordinaran acciones y se evaluaran resultados. La determinación de objetivos, metas, estrategias y prioridades es, como menciona el artículo señalado, uno de los referentes fundamentales para organizar la actividad del gobierno, a su vez los servicios públicos municipales se sujetan plenamente a dichas previsiones. Por tanto el punto de partida del proceso es la formulación de una visión que recapitule y valore el estado de cosas que guarda un determinado servicio, para éste cometido es vital la consulta de los planes de desarrollo económico y social y de desarrollo urbano del municipio. De conformidad con la metodología de planeación, planear es decidir por anticipado lo que va a hacerse. Comprende la previsión, la cual debe permitir estudiar simultáneamente varias alternativas y decidir en la etapa de la planeación aquella alternativa con la cual debe trabajar la administración pública para obtener su objetivo; por consiguiente, la planeación es una visión al futuro, e incluye el establecimiento de objetivos, políticas, procedimientos y programas; estudia los posibles cambios que puedan suceder y orienta a la administración de acuerdo con ellos. Si el proceso de planeación lleva consigo la determinación de una visión del futuro, la valoración de los medios y punto de partida se basa en un Diagnóstico. El diagnóstico de los servicios municipales constituye la herramienta básica para conocer, entre otras cosas: ♦ El estado que guarda la necesidad que tiene como cometido resolver el

servicio público ♦ La medida en que se satisface o se atiende la necesidad colectiva que es

razón de ser del servicio, así como las causas de su falta de atención o cobertura parcial

♦ Los recursos requeridos para satisfacer las necesidades colectivas objetivo a través del servicio público en cuestión.

♦ La capacidad instalada del servicio. ♦ Las tendencias de incremento, estabilización o decremento de la demanda

social del servicio ♦ La cobertura territorial o funcional del servicio. ♦ El costo de operación y el costo de ampliación o refuerzo de la cobertura del

servicio ♦ La calidad con que se proveen los bienes y apoyos que brinda el Servicio ♦ Los obstáculos diversos que enfrenta la adecuada provisión del servicio ♦ Otras dimensiones de la realidad en la que se desenvuelve la autoridad

municipal para la provisión de los servicios públicos

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El método del diagnóstico esencial para identificar el estado que guardan los servicios públicos. A través de una esquematización, puede apreciarse el alcance del Diagnóstico de Servicios Públicos:

Necesidad colectiva: objeto del servicio Antecedentes del servicio

Percepción del ciudadano Datos clave

DiagnósticoValoración

Capacidad institucional ReconocimientoFactores del entorno Reconsideración

Viabilidad técnicaInterés Político Pronóstico

Disponibilidad de recursos Previsión

Objetivos de adecuaciónServicio Público en condiciones actualesPROGRAMA

El Punto de partida es la evaluación diagnóstica del estado actual del Servicio Público. Para su valoración se precisa considerar las dimensiones de análisis que proporcionarán la información (datos clave) necesaria para su correcta orientación en un programa. Junto con la determinación de datos clave, es indispensable considerar el punto de vista del ciudadano, ya que es el principal “sensor” del estado de cosas que guarda la prestación de un servicio. En general el método de diagnóstico se fundamenta en los pasos siguientes: 1. Determinación de las dimensiones de análisis del Servicio 2. Identificación de variables o datos clave correlativos a las dimensiones del

análisis, previo arbitraje de su utilidad y alcances 3. Construcción o identificación de indicadores para dar funcionalidad a los

datos clave reconocidos 4. Recolección de información por los medios idóneos establecidos, por

ejemplo puede recurrirse a datos “duros” obtenidos de los estados financieros y estadísticas de cobertura del servicio, o mediante datos cualitativos, de carácter estratégico, como son las opiniones relevantes,

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encuestas y valoración de incidencias de quejas, denuncias y sugerencias planteadas por el ciudadano.

5. Análisis de información y validación de datos que presenten sesgos con

respecto a las tendencias objetivas del análisis 6. Confrontación entre el ser y deber ser del servicio. Estudio de brechas de

gestión 7. Dictamen técnico, valoración, juicio, demostración de tendencias,

evidencias objetivas, supuestos de ocurrencia, etcétera, por medio de los cuales se manifiesta el diagnóstico en su lenguaje explicativo del porque ocurren ciertas cosas de determinada manera.

El diagnóstico debe aportar explicaciones que se vinculen de manera directa con la organización, sistema operativo, normas, recursos, impacto en el entorno y demás atributos que caracterizan al servicio. Sin duda en un análisis de carácter administrativo, deberán destacarse los aspectos organizativos, materiales y financieros, entre los mas relevantes. Para lograr un diagnóstico objetivo, se requiere que el analista tenga una disposición exploratoria peculiar que comprenda una actitud reflexiva y un razonamiento analítico retrospectivo y prospectivo. El razonamiento que deberá utilizarse corresponde la lógica de causa – efecto. El analista deberá utilizar la memoria fáctica que presta atención a detalles, y utiliza la capacidad de inferir y reconstituir premisas generales a partir de hechos particulares. En relación al servicio público observado, el analista asume una posición de arbitraje administrativo, para lo cual pondera retos, oportunidades, medios, y la capacidad de su organización. Para efectos de éste manual y reconociendo que las dimensiones de análisis pueden ser tan circunscritas o tan extensas como lo determine el analista, a continuación se detallan las que tienen un carácter recurrente en los estudios de servicios realizados por diferentes municipios del país. Las dimensiones del diagnóstico que se proponen son las siguientes: a) Dimensión de cobertura del servicio b) Dimensión operativa y técnica c) Dimensión económica y financiera d) Dimensión social e) Dimensión política y de gobierno

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Para el reconocimiento de las dimensiones anteriores se recomienda la formulación y utilización de indicadores, ya que favorecen la localización de evidencias cuantitativas y permiten correlacionar situaciones del pasado con el presente y derivarlas, al mismo tiempo, hacia el futuro. La construcción de indicadores es tarea de estudio para el lector, por lo que en este caso el manual se limita a enunciar indicadores que pueden aplicarse a los casos referidos. A continuación se detallan los alcances de las coberturas del diagnóstico resultante de estas dimensiones. a) Dimensión de cobertura del servicio Por cobertura del servicio se entiende la existencia y disposición de los bienes y provisiones del servicio en el tiempo y el espacio, es decir, en localidades, ante población demandante o usuaria, en el momento en que la necesidad se manifiesta y en condiciones estándar, de acuerdo con lo que prescribe la ley. La cobertura total, relativa, parcial o inexistente es una evidencia categórica, por lo cual es útil para determinar otros aspectos cualitativos del servicio: equidad, prontitud en el acceso, marginalidad, racionalidad, holgura y demás atributos que se supone debe asegurar la prestación del servicio. En cuanto a cobertura, la valoración considera datos clave relacionados con aspectos del espacio físico hacia el cual se dirige el servicio, también involucra dimensiones relacionadas con el grado de satisfacción de la necesidad colectiva a la que se orienta el servicio. Por ejemplo: la necesidad de transporte urbano en algunas ciudades es tan persistente que rebasa el límite de los horarios nocturnos convencionales y demanda servicio las 24 horas del día. Por consiguiente, considerando también la dimensión temporal, por ejemplo, el tiempo que tarda en acudir una patrulla ante una llamada de auxilio, debe considerarse la polivalencia de ésta dimensión, para lo cual se sugiere la utilización indicadores: En términos generales un indicador es una combinación de datos que permiten reconocer una tendencia o situación, en éste caso, del servicio que se analiza, y que posibilitan reconocerla mediante un enfoque cuantitativo que compara:

VALOR = LO QUE SE LOGRÓ X 100 (FACTOR ESCALABLE) VALOR = LO QUE SE PRETENDE

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En el diagnóstico de los servicios públicos municipales, los indicadores responden a preguntas clave:

¿comparativamente con un objetivo inicial, qué se obtuvo?

¿de un 100% de recursos programados, cuantos se consumieron?

¿la cobertura lograda en un servicio supera la media obtenida el año anterior?

¿se atiende en un 100% la demanda de servicios?

¿Cual es la variación de la demanda entre dos periodos de tiempo?

¿las áreas (territorio) atendidas, cubren “x” numero de los beneficiarios potenciales?

¿cual es el costo percapita de un servicio?

De acuerdo con esta nota explicativa, los indicadores de cobertura miden el alcance de la provisión de bienes y apoyos entre la población o universo de atención del servicio público analizado. Entre los indicadores susceptibles de aplicarse en ésta dimensión se enuncian los siguientes: Indice de atención

No. Usuarios atendidos Volumen de demanda

Indice de cobertura

Capacidad instalada Promedio de atención

Indice de desempeño

Tiempo real Tiempo estándar

Indice de impacto logrado

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Necesidad atendida (Por volumen, por promedio, por

asunto, etc.) Población con necesidad de

atención Indice de oportunidad

Total de gestiones bajo estándar de tiempo o promedio establecido Total de gestiones realizadas

Costo percápita del Servicio

Número de habitantes atendidos Costo total de operación

Para efectos de la estimación de la cobertura habrá que considerar el ámbito espacial. En éste sentido, se recomienda integrar un mapa del territorio municipal y realizar un trazo del umbral de cobertura real, que contraste con la cobertura necesaria o requerida, así como también con la cobertura potencial que estaría en condiciones de proveer el ayuntamiento. Mediante la selección de indicadores de cobertura, el analista estará en condiciones de establecer cálculos agregados del presupuesto requerido para: Continuar con la operación del servicio sin tener merma o fallas de cobertura, ampliar la capacidad instalada por el incremento de la demanda, reorientar la provisión en áreas geográficas que no han tenido acceso al servicio, etcétera. En general los elementos de la cobertura del servicio favorece la toma de decisiones estratégicas ya que involucra la dimensión cuantitativa que vincula la oferta con la demanda y la capacidad de ampliación de la oferta con el crecimiento, a veces exponencial de la propia demanda. b) Dimensión operativa y técnica En ésta dimensión el analista deberá identificar la operatividad del servicio público en función de los elementos organizativos, procedimentales, técnicos y de método de trabajo o ingeniería que determinan la funcionalidad del servicio público.

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Programa

Flujo operativo (Determine el sentido del flujo de cada etapa utilizando flechas y conectores)(destaque las etapas o fases clave)

EJERCICIOFormulacion de indicadores de gestión basados en la operatividad de un servicio público

El modelo de evaluación basado en el análisis de la operatividad de un servicio centra su atención en indicadores que muestren la funcionalidad del proceso, de ahí que se refieran a actividades y operaciones que son piezas clave o fundamentales para la operación del mismo servicio.

En este ejercicio se desarrollará un gráfico de proceso que indique las fases o macroetapas en que se desarrolla un servicio municipal, detectando aquellas que son fundamentales y que ameritarían evaluarse de manera constante. La formulación de indicadores, en este caso, tendrá que referirse a estas etapas clave y no necesariamente a todas y cada una de las partes del proceso.Instrucciones:1. Selecciones un servicio de la adminsitración de su municipio2. Realice un diagrama de proceso que contenga las principales fases del desarrollo del servicio seleccionado3. Juzgue cuales de estas fases son pieza clave para el exito del servicio y razone cuales componentes de las mismas son suceptibles de medirse mediante indicadores4. El tipo de servicio y las fases seleccionadas determinan la magnitud o escala de medición

1. ¿Como pueden medirse las etapas clave seleccionadas? 2. ¿Cuales son los datos útiles que pueden aplicarse para la medición? Tiempos programados Volumen de recursos Calidad de los insumos Personal dedicado a la fase identificada 2. ¿Podrían integrarse algunos indicadores con estos datos? Por ejemplo: Indicadores que midan tiempos de ejecución Indicadores que midan niveles de coordinación

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Indicadores que midan la producción parcial Indicadores que midan el rendimiento del personal Indicadores relacionados con la productividad del sistema operativo del servicio, por ejemplo: litros de agua por minuto Indicadores de obsolescencia o actualidad del equipamiento e infraestructura del Servicio. Indicadores de fallas atribuibles a problemas de operatividad del servicio. 4. Relacione algunos de los datos útiles identificados en el cociente: Numerador_______________________Denominador

Numerador_______________________Denominador

x 100

x 100

En el campo de análisis correspondiente a los aspectos técnicos del servicio, conviene realizar un inventario y análisis de sus procesos productivos, la mejor forma de reconocer los procesos es el análisis de las etapas o fases de operación del Servicio, mismas que, en general guardan una secuencia o continuidad prestablecida. Al mismo tiempo habrá que considerar que la adecuada gestión de los procesos depende en mucho de las características del equipamiento e infraestructura del servicio, misma que podrá someterse a un diagnóstico específico. La operatividad de los procesos del servicio pueden verificarse aplicando también normas nacionales de provisión sancionadas por autoridades competentes, como es el caso de la norma que aplica a los Rastros de tipo TIF, o las normas de construcción de calles que está contenida en reglamentos municipales. Al mismo tiempo, se reconocerá que una dimensión a detalle de sistemas operativos requerirá de metodologías comprometidas con la ingeniería municipal, por lo tanto su realización tendría que especificarse en un proyecto especial. A continuación se citan los procesos básicos, del orden organizativo y administrativo que ocurren en la prestación del Servicio de estacionamientos municipales, bajo el supuesto de que se trata de un establecimiento con el equipamiento e infraestructura idóneos para el fin de proveer ese tipo de servicio.

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PROCESOS DEL SERVICIO: ESTACIONAMIENTOS MUNICIPALES

Fases y áreas de regulación

Fase 1 Recepción del vehículo

Inspección ocular Fase 2 Colocación del vehículo en cajón

Fase 3 custodia del vehículo

Fase 4 Entrega del vehículo

Aspectos clave Condiciones del contrato de servicios enunciadas en el boleto o contraseña de custodia)

Identificación de condiciones de la carrocería del vehículo

Conducción del vehículo por parte del usuario o por acomodador

Medidas de vigilancia y seguridad del local. Control de aforo y recepción y traslados de ingreso y salida

Inspección ocular al mover el vehículo del cajón. Conducción del vehículo según normas y asegurar la satisfacción del usuario

Medidas a considerar

Apego del contrato al Reglamento de estacionamientos públicos y normas de PROFECO

Hacer notar al usuario los posibles daños del vehículo al ingresar a la custodia

Utilización correcta de carriles y sentido de circulación. Evitar daños al estacionarlo

Suficiencia de personal Vs aforo. Procedimientos de seguridad. Enlace con seguridad pública

Procedimiento estándar de traslado de vehículo. Aplicación de procedimiento de reclamación

Norma Control del boletaje, aseguramiento de la posesión del boleto por parte del usuario

Utilización de croquis de cotejo del vehículo. Inspección como rutina de acuerdo con el usuario

Trazo de cajones y señalamientos en el equipamiento. Responsabilidades preestablecidas en boleto

Delimitación de responsabilidades. Uso de seguros colectivos de estacionamiento. Disciplina del personal

Confrontación del estado de vehículo con croquis de cotejo. Procedimiento de responsabilidad limitada del estacionamiento y su personal

Los resultados del análisis de la dimensión operativa y técnica del servicio favorecen la identificación de áreas críticas, la evidencia de requerimientos del equipamiento e infraestructrura del servicio y, en general el cotejo entre el ser y deber ser de los procedimientos y métodos operativos empleados en su gestión. c) Dimensión económica y financiera Esta dimensión se enfoca a la valoración de las finanzas del servicio y sus costos de operación. Generalmente en este campo las variables de análisis involucran la cuantía de recursos consumidos y la disponibilidad de recursos para sostener en términos adecuados la operación del Servicio. En atención a ésta perspectiva cuantitativa, los indicadores aplicables tienden a la siguiente apreciación:

Valorar ingresos por concepto de derechos en el caso de servicios que deba retribuir el ciudadano. Valorar presupuesto asignado a servicios meritorios o gratuitos, considerar que el servicio aporta un valor a la sociedad. Apreciar dicho valor y de ser posible cuantificarlos para reconocer el esfuerzo, mérito u oportunidad social o política que favoreció el mismo servicio. Valorar costos reales de operación y destacar la parte subsidiaria del servicio apreciando la utilidad o rentabilidad social que representa dicho subsidio. Considerar la importancia del servicio con respecto a otros de orden municipal, estatal o federal. Cuestionar la probabilidad de concesionar servicios secundarios u otros que sean onerosos y de poca rentabilidad. Apreciar la importancia de los subsidios o transferencias federales o estatales identificando con precisión la aplicación o destino de dichos recursos

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Una vez considerados los anteriores supuestos, los indicadores que pueden sugerirse para la valoración de ésta dimensión son los siguientes: Se aclara que en este apartado los indicadores en forma de cociente, tendrán que elaborarse por parte del usuario del manual para efectos de ejercitarse en la apreciación de las estimaciones básicas esperadas: sumarias, cocientes simples o compuestos, tasas, índices, y demás razones y proporciones empleadas en los indicadores propuestos. Ingresos por concepto de derechos: DerechosTotales recaudados Vs. Programados, a partir del cual se obtiene un valor financiero alusivo a la rentabilidad del servicio y a la efectividad del sistema recaudatorio que corresponde. Recuperación de débitos fiscales. Derechos cobrados Vs Derechos por recaudar, cuya dimensión valorativa se traduce en el producto del número de contribuyentes omisos en el pago de contribuciones de servicios públicos y el monto actualizado del débito. Este indicador favorece la estimación del potencial de ingresos extraordinarios y el refaccionamiento del presupuesto vigente. Para el cálculo de éste indicador es imprescindible contar con información actualizada del padrón de contribuyentes. Presupuesto del servicio. Análisis presupuestario del ejercicio inmediato anterior a efecto de tipificar el costo de operación dividido entre los gastos: corriente, de inversión y extraordinario, mismos que tendrán un porcentaje real y un porcentaje programático. En éste caso, se trata de verificar el comportamiento del gasto y procurar reducir el exceso de gastos no previstos. Costo de operación del Servicio. Consiste en la confrontación en porcentaje directo del costo de operación contra el presupuesto autorizado y ejercido. La estimación resultante dará un indicio de eficacia programática y presupuestal a la vez de disponer de indicios sobre el manejo financiero del presupuesto municipal. Los indicadores anteriores son de mayor importancia en el análisis de la situación presupuestaria de los servicios. Es importante considerar que en la práctica municipal no se tiene un presupuesto abierto para la operación, por lo cual se está en presencia de un manejo de dos vías independientes; el ingreso de recursos, por medios de cuentas consolidadas y el ejercicio del gasto, por partidas autorizadas y presupuestos de gasto corriente y, en ocasiones de gasto de inversión. En atención a la tendencia registrada, pueden utilizarse otros indicadores que complementen el análisis de la dimensión económica y presupuestal de los servicios.

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Rentabilidad del servicio o autofinanciamiento. Considera el total de ingresos por concepto de derechos y recursos extraordinarios obtenidos por vía de la recuperación fiscal, más los recursos presupuestales establecidos y efectivamente entregados, más los recursos extraordinarios procedentes de aportaciones de la comunidad, transferencias de otros gobiernos, subsidios, créditos y financiamiento, recuperación patrimonial, etcétera, comparado con el total de costos de operación del Servicio. Mediante este indicador se verifican las brechas financieras del posible déficit de recursos del servicio, así como la identificación de las aportaciones reales que permite el sistema de derechos y el grado de competitividad de las tarifas y cuotas establecidas. Capacidad de gasto directo o solvencia financiera del servicio. Verifica el total de ingresos por concepto de derechos y entradas extraordinarias directas del servicio y los gastos corrientes de la operación. Con estas variables el analista podrá presupuestar en forma sistemática los principales gastos de operación del servicio, descontando recursos destinados a inversión o a la solventación de necesidades extraordinarias. Economía del servicio, Utiliza las mismas variables del indicador anterior, pero enfocadas a la valoración de la capacidad de gasto. Por tanto compara los gastos efectuados en la operación contra los ingresos totales por concepto de derechos. El analista deberá valorar cual de los dos indicadores satisface sus requerimientos de evaluación. Valor de las transferencias. Verifica el porcentaje que representan los ingresos aplicados al servicio y que proceden de transferencias o fondos de aportación procedentes de otros gobiernos. Eficiencia programática. Se trata de un indicador generalmente aceptado y que forma parte del control de legalidad del ejercicio programático y presupuestario, representa el gasto municipal ejercido en relación directa del avance de las obras o acciones del servicio, contra el gasto programado y el avance de obras esperado a un determinado monto de recursos erogados en “x” estado del avance del programa y del presupuesto.

Presupuesto ejercido/ avance programático real Presupuesto programado/ avance programado

Otros indicadores económicos financieros a utilizar se referirán al comportamiento del contribuyente, en éste caso interesa conocer el grado de cumplimiento de los contribuyentes, medido por el volumen de la recaudación de derechos, la disponibilidad de recursos agregados por vía de convenios

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intergubernamentales, la obtención de márgenes de operación con recursos propios a partir de economías de recursos financieros de los servicios, ingresos programados a partir de políticas de fiscalización y actualización de tarifas y cuotas, costo de insumos y tasas de inflación, reportes y registros estadísticos del comportamiento del gasto corriente municipal y el concepto de servicio personales correspondiente a sueldos y prestaciones al trabajador municipal, etcétera. La redacción del reporte del diagnóstico correspondiente a la dimensión económica financiera, deberá basarse en un cuadro de resultados obtenido con la información final de los indicadores que se apliquen, regularmente aparecerán en orden de importancia los aspectos relevantes del perfil financiero como son: Costos de operación, déficit, requerimientos de recursos para el cierre de brechas financieras, economías y demás elementos valorativos que favorezcan la identificación de medidas de solución programática y presupuestaria.

d) Dimensión social Esta dimensión permite reconocer las características del entorno de los servicios públicos por lo cual utiliza una diversidad de datos y referencias de impacto social, de cobertura de la oferta, de necesidades satisfechas y otras que no son atendidas, perfiles de los usuarios, grado de organización y agregación de la participación comunitaria, receptividad de los usuarios y prácticas de gestión de servicios bajo criterios de corresponsabilidad, etcétera. Por consiguiente en ésta dimensión se han seleccionado tres aspectos a verificar en el diagnostico de servicios municipales: a) el grado de observancia de la población con respecto a las normas y disposiciones administrativas que regulan los servicios; b) la disposición y recurrencia de prácticas de participación social; y c) la problemática de las necesidades sociales. En lo que respecta a l cumplimiento de normas y disposiciones administrativas interesa determinar la problemática derivada de la aplicación parcial o deficitaria del marco normativo vigente, así como también la funcionalidad y congruencia del mismo con las prácticas reales que se establecen entorno a los servicios municipales. En éste sentido es factible utilizar indicadores relacionados con el número de infracciones reportadas y el número de sanciones o seguimiento administrativo de infractores, la consideración del monto de recursos físicos y financieros atribuibles a malas prácticas de usuarios de servicios y mediante encuesta, el grado de conocimiento, comprensión y percepción que tienen los habitantes del municipio con relación a las normas de prestación de los servicios y, específicamente, el entendimiento o comprensión de los derechos y obligaciones de los usuarios.

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En lo que corresponde a la verificación de prácticas de participación social, se recomienda que se utilice la información de los registros del ayuntamiento relacionado con organizaciones comunitarias. En especial habrá que verificar la incidencia de prácticas de construcción de obra pública (infraestructura y financiamiento) mediante los sistemas de colaboración comunitaria o aportación de mano de obra. Asimismo, tendrá que considerarse la existencia de organizaciones de usuarios y concesionarios de servicios públicos, la valoración de perfiles y tendencias de asociaciones civiles relevantes en el municipio, y en especial el perfil que presenta la participación de autoridades auxiliares del municipio (delegados, comisarios, ayudantes, etcétera) y el nivel de organización y capacidad de gestión de asociaciones de colonos y vecinos. En éste sentido, la experiencia histórica vivida, las memorias de obra, los problemas políticos y otros componentes de la dinámica social aportan datos valiosos para reconocer la problemática de los servicios públicos. Una de las fuentes de consulta obligatoria en la valoración de los aspectos de participación social el diagnóstico contenido en el Plan municipal de desarrollo y del diagnóstico del Plan de desarrollo urbano municipal. Especialmente en lo que respecta al perfil demográfico del entorno, tal como se aprecia en el ejemplo siguiente, correspondiente al Plan Municipal de Valle de Bravo, Estado de México, 2003 – 2006. “Dinámica poblacional Para el año 2000, el municipio de Valle de Bravo contaba con una población de 57,375 habitantes y a pesar de estar considerado como una Ciudad pequeña, sólo representa el 0.7% del total de habitantes del Estado de México. El aumento de 1990 a 2000 significa 21,240 personas más, expansión demográfica considerable, sin embargo si observamos el incremento de la población por periodos de cinco años, tenemos que si bien el crecimiento poblacional no se ha detenido, si se ha disminuido el ritmo del mismo, al registrar durante el periodo de 1990 a 1995 una tasa de crecimiento poblacional de 5.62% anual, mientras que de 1995 a 2000 la tasa alcanzó el 3.84% anual. El aumento o disminución de la población es consecuencia de la movilidad de los fenómenos demográficos como fecundidad, natalidad, mortalidad y migración. La población del municipio se distribuye en sus 44 localidades en una extensión territorial de 421.95 kilómetros cuadrados, esto indica una densidad poblacional de 126.52 habitantes por kilómetro cuadrado, siendo la Cabecera Municipal, la Ciudad de Valle de Bravo, la que concentra a por lo menos el 44% de la población, el pueblo de Colorines 10% y Loma Bonita el 4% de la población total del municipio.

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Las mujeres de Valle de Bravo representan el 51% y los hombres el 49% de la población total del municipio, por lo que la participación del sexo femenino es significativa en el municipio. En cuanto a la participación de la población por grupos de edad resulta interesante observar que para el 2000 se modificó la estructura de la población con respecto al último lustro. Este cambio ha provocado la necesidad de generar educación básica y media superior, promover el deporte, la cultura y la recreación; así como oportunidades de desarrollo que absorban la demanda de los habitantes de Valle de Bravo. En el municipio, la edad promedio se modificó de 18 años en 1995 a 20 años para el 2000. Por grupos de edad, la población de 0 a 4 años de edad representa el 11% de sus habitantes, diminuyendo con respecto a 1995 en 2 puntos porcentuales. En contraste, aumentaron para el mismo periodo en 3 puntos porcentuales, los grupos de edad de 5 a 14 años que representan el 23% de la población municipal, de 15 a 24 años el 18%, 25 a 34 el 13% y sin cambios significativos los grupos de 35 a 44 años de edad representando el 10%, de 45 a 59 años el 7% y de 60 y más años de edad el 6% de la población total municipal. El aumento de la población, durante los últimos años es notable y se espera que continué en crecimiento, pero a un ritmo mucho más lento. Las áreas urbanas son tradicionalmente las que han visto incrementada su población, lo que facilita proporcionar los servicios públicos en estas localidades, aprovechando la infraestructura urbana existente, sin embargo habrá que mejorar su distribución y calidad de éstos. En contraste las zonas rurales vienen expulsando a sus pobladores, como consecuencia de ver disminuida su calidad de vida. Es importante considerar que existen 14,274 habitantes en edad de contraer matrimonio de entre 15 y 29 años de edad, quienes se convierten en potenciales demandantes de vivienda y servicios básicos, además de fuentes de empleo.” En el Perfil anterior, el analista podrá observar una especie de atenuante que la presión social aplica a los servicios públicos, no obstante se advierte que no hay que bajar la guardia, ya que el enfoque requerido en la materia es proveer servicios con mejor calidad. En el tercer aspecto seleccionado para valorar la dimensión social, perfil de la problemática social, se tratará de verificar los datos relacionados con el alcance de la cobertura de los servicios municipales en la dinámica económica y social del municipio. Por consiguiente, el diagnóstico contenido en el Plan Municipal de Desarrollo es determinante para reconocer esta faceta. Al respecto se anotan algunos elementos propicios para el análisis:

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Perfil de las demandas de la población recogidas en Campaña. En el Plan de Desarrollo Municipal de Toluca 1994 – 1996, se incluye todo un apartado que registra parte de la problemática sensible a la vista de la comunidad, este punto de vista puede reconocerse como demanda agregada que es captada de manera casi masiva en el proceso electoral, por consiguiente los datos relacionados con demandas de bienes y servicios generados en la campaña electoral, son piezas de vital importancia para valoración los aspectos sociales de los servicios públicos. “Demandas de la población expuestas en la campaña electoral: Durante la campaña electoral, en las visitas realizadas a las colonias, delegaciones y comunidades del municipio, se ratificó el panorama antes descrito (déficit de algunos servicios públicos) y el sentido de la ciudadanía absorbe esta problemática. En los recorridos se constató el deterioro y las deficiencias en el estado físico y el funcionamiento de diversos elementos como: vialidades, calles y caminos; vigilancia y seguridad pública; dotación de agua potable e instalación de drenaje; situación actual de las plazas, parques y jardines públicos; equipamiento urbano; imagen urbana de colonias, barrios y pueblos, entre otros elementos. Asimismo, se recibieron por escrito casi 3 mil documentos, en los que se plantearon un sinnúmero de peticiones y demandas; sin embargo, también contenían opiniones y propuestas de solución positivas... Es importante destacar la preocupación ciudadana por aspectos como el deterioro ambiental y ecológico y la falta de seguridad pública, mismos que han afectado la calidad de vida de la población y de su convivencia social; otros aspectos relevantes sumados a los anteriores problemas son los de conservación y pavimentación de caminos y vialidades, consolidación del equipamiento, en especial del educativo; el fomento al deporte y, en general, acciones para elevar la calidad de vida. Una de las conclusiones más contundentes, derivada tanto de los recorridos como de las demandas recibidas durante la campaña política, es que Toluca, como municipio y ciudad, y su área metropolitana, siguen siendo una alternativa favorable, tanto de residencia como de trabajo, para los nuevos pobladores.” De ésta manera un Plan municipal de desarrollo recoge aspectos genérales de la problemática del entorno, que son susceptibles de verificarse y documentarse por temas específicos. El analista deberá plantear su propio plan de indagatoria y recurrir a las fuentes más calificadas o de mayor certidumbre en la generación de datos. e) Dimensión política y de gobierno

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Se reconoce por diversos autores y por la ciudadanía en general que los servicios públicos constituyen el rostro de la administración. El Manual de Servicios Públicos Municipales del BANOBRAS (1997: pág 35), lo registra de la siguiente manera: “Impacto político Lograr la eficiencia en los servicios públicos es vital en la relación entre el ayuntamiento y comunidad, ya que representa el aspecto visible de la administración municipal, por lo que a nivel de las comunidades es frecuente escuchar esta aseveración: el ayuntamiento es malo y el presidente municipal no sirve, porque el rastro no funciona, porque no hay mercado y porque el estado de las calles es deplorable. En éste contexto es fundamental el papel que representan los servicios públicos municipales, entendidos no como fines sino como medios al servicio de los propósitos de una sana política municipal que promueva el desarrollo de sus individuos y de su colectividad. Para ello el ayuntamiento deberá desarrollar las acciones estratégicas que le permitan lograr mayor eficiencia en la planeación y administración de los servicio municipales. Así los servicios públicos son los que apoyan y dan fundamento político a los ayuntamientos, no solo para recibir ingresos fiscales, sino para legitimar el ejercicio del poder. La administración y prestación de estos servicios corresponde originalmente a la autoridad municipal por ser la esencia misma del estado y porque es la forma mediante la cual las necesidades colectivas son satisfechas de manera adecuada, es decir, en forma regular continua y uniforme. Otro de los aspectos de carácter político que se derivan de los servicios públicos municipales consiste en la incorporación de los sectores social y privado a través de órganos de apoyo y colaboración, para hacerlos partícipes y corresponsables en las acciones de planeación y administración de dichos servicios.” Desde la óptica del gobierno municipal el servicio público le permite tener presencia y capacidad de gestión en todo el territorio del municipio, por consiguiente los datos de cobertura, déficit y nivel de calidad de los servicios es una tercia de indicadores de carácter vital. La colaboración entre municipios es una de las alternativas legalmente establecidas para mejorar la gestión de los servicios. En éste sentido, el analista deberá verificar las posibilidades de entablar colaboración con autoridades municipales vecinas de tal manera que se preparen convenios de asociación

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municipal o de coordinación para la prestación correlativa, compartida, concurrente o complementaria, según sea el caso de los servicios públicos municipales. Situaciones de aprendizaje del elemento de competencia: “Identificar las necesidades de servicios públicos” Para efectos de aplicar los temas vistos en el apartado anterior, a continuación se solicita el usuario del Manual que desarrolle el siguiente ejercicio. Ejercicio de valoración de las dimensiones de un servicio público municipal en los aspectos siguientes Dimensión de cobertura del servicio Dimensión operativa y técnica Dimensión económica y financiera Dimensión social Dimensión política y de gobierno Objetivo: Identificar los indicadores a utilizar en el diagnóstico de un servicio público y formular la tabla de contenido del documento que contendrá el Diagnóstico de referencia. Metodología. Analizar las dimensiones señaladas en el ejercicio de conformidad con el presente Manual y establecer un plan de diagnóstico que involucre el uso de indicadores, una forma de exponer sus resultados y el enunciado de una tabla de contenido del diagnóstico que se podrá desarrollar con los datos previstos. Instructivo. 1. A partir de la problemática municipal que se expone en un Plan Municipal

de Desarrollo, determinar cuales serían los pasos para integrar un diagnóstico de uno o varios servicio públicos, según el tema tratado en el mismo Plan.

2. Formule un cuadro de indicadores y explique el sentido de la utilización de

sus resultados, es decir, ¿para que se va a aplicar el indicador y cuales datos relevantes se obtendrán del mismo?

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3. Integre una tabla de contenido del Diagnóstico propuesto. La evaluación del ejercicio considerará las siguientes evidencias: La cobertura del diagnóstico valorada a través de la consistencia, calidad y grado de relevancia de los indicadores. La adecuada previsión de las dimensiones propuestas y su adecuada caracterización a partir de los indicadores seleccionados. La operatividad y viabilidad de los indicadores en cuanto al tipo información que se maneje. La correcta interpretación y uso de las fuentes de información municipal, especialmente de los planes de desarrollo y de los programas vigentes. En cuanto al contenido propuesto para el diagnóstico, se evaluará el grado de congruencia y consistencia que ofrezca para la programación de actividades y proyectos propios del servicio municipal analizado.

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Valoración de alternativas de solución para la problemática detectada en los servicios Objetivo: El usuario del manual, a través de la sistematización de los datos del diagnóstico referido en el apartado anterior, será capaz de ensayar el análisis de factibilidad de medidas de solución a problemas concretos de la organización y provisión de servicios públicos. La valoración de alternativas de solución parte de por lo menos las siguientes dimensiones a comparar: La naturaleza del problema identificado: problemas de cobertura, calidad, consolidación, ampliación, refuerzo, reorganización, oportunidad, y demás relativos a la gestión de un servicio público, así como sus antecedentes estructurales y causas propiciadas por el entorno institucional del servicio (disponibilidad de recursos, capacidad institucional instalada, etcétera) Las posibles soluciones técnicas, previstas de acuerdo con los cánones de la ingeniería municipal y la solución óptima deseable, que permite asegurar un parámetro de factibilidad científica para resolver la problemática por medios técnicos controlables. Las soluciones políticas, que comprenden el punto de vista de la autoridad política del municipio, el interés que manifieste con respecto al problema existente, el grado de apoyo que otras autoridades ofrecen para su solución, así como la valoración de los obstáculos que el mismo proceso político presenta para que el problema se entienda como relevante y se dediquen recursos y decisiones para afrontarlo. La viabilidad económica de la propuesta, que considera la cuantía de la solución técnica en un sentido de racionalidad y de disponibilidad real de recursos. En ésta dimensión el análisis de factibilidad se vuelve objetivo, no porque las propuestas técnicas, adolezcan de sentido, sino por la limitación que representa la constante carencia de recursos financieros en los municipios. Como complemento a las anteriores dimensiones se debe considerar la viabilidad administrativa de la solución explorada, no basta que la propuesta tenga valor técnico, respaldo político y viabilidad financiera, se trata de analizar también el esfuerzo organizativo y la capacidad instalada disponible para llevar a cabo las acciones previstas. En éste sentido, muchos de los servicios públicos municipales que tienen viabilidad de mejoramiento por la vía de una mayor aplicación de recursos, tienen que reorientarse hacia formas de prestación descentralizada y, muchas veces, concesionada.

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La teoría del análisis multifactorial de la decisión indica la necesidad del analista de ponderar cada una de las dimensiones pero también compromete a la combinación de todas las probabilidades, de tal manera que la viabilidad real de una solución aplicable a la problemática de un servicio público queda ubicada en el umbral de las intersecciones o planos comunes de cada una de las dimensiones señaladas. Lo anterior puede apreciarse de mejor manera en el gráfico siguiente:

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Solución T

écnica Solución Política

Viabilida

d administr

ativaViabilidad económica

Factibilidad real

Como puede observarse, la elección de soluciones a las necesidades de los servicios públicos municipales no se constriñen a un mero ejercicio de estimación de costos y destinación de recursos, el asunto va más allá de eso. Al presentarse no una solución posible, sino varias de naturaleza diversa y a veces antagónica, deberán aplicarse recursos de análisis que permita localizar la mejor alternativa que guarde una correspondencia suficiente con los siguientes criterios: La elección de las alternativas de solución a las necesidades de servicios públicos municipales debería considerar lo siguiente:

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1. Que la solución técnica prevista no signifique un costo adicional por la

dependencia tecnológica de los elementos de ingeniería, equipamiento y sistemas de proceso que se pretendan implantar en el servicio.

2. Que la solución técnica considere a consciencia las características del

entorno municipal, por ejemplo, una barredora es un ingenio mecánico muy eficiente, siempre y cuando las calles presenten una cinta asfáltica sin baches ni grietas.

3. Que la previsión de recursos no exceda las proporciones del gasto

municipal de inversión directa, en todo caso localizar mezclas de recursos o financiamientos a mediano y largo plazos.

4. Que la solución técnica no riña con el programa político del gobierno

municipal. Por ejemplo, las colonias residenciales son más demandantes de obras y servicios públicos y tienen más capacidad por parte de sus vecinos, para ejercer presión ante el cabildo.

5. Ninguna obra pública o de mejoramiento de servicios públicos debería estar

completamente subsidiada, se requiere considerar siempre la aportación económica o en especia que tendrá a su cargo la comunidad y los vecinos beneficiarios directos de la obra de que se trate.

6. Existen de prioridades a prioridades. Muchos programas de infraestructura

y servicios permiten que sea la comunidad a través de Consejos, quien decida el tipo de obra o servicio que se realizará con recursos de transferencias o de mezclas con participación del erario municipal. En éste sentido se advierte que no es la comunidad quién deba tener siempre la razón. Los proyectos de obras deberán someterse a un estricto análisis de factibilidad y utilidad técnica.

7. Deberá conceptualizarse la teoría o supuestos del desarrollo que invoca

una determinada obra de equipamiento e infraestructura: Por ejemplo, cual es la teoría de los arcos que coronan entradas y accesos a vías principales de algunos Municipios del Estado de México.

8. Las obras deben beneficiar al mayor número posible de habitantes del

municipio, sin embargo la obra es únicamente el inicio de la operación del servicio público, habrá que asegurar también el programa de uso, disfrute, conservación y mantenimiento del equipamiento instalado a efecto de asegurar la participación responsable de la comunidad en su disfrute.

9. Algunos servicios públicos pueden funcionar en forma adecuada bajo los

principios de la concesión. El proyecto deberá prever esta circunstancia.

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10. Debería privilegiarse toda medida de complementación y mejoramiento de la capacidad instalada de los municipios antes de optar por otro tipo de inversiones de equipamiento accesorio.

11. A todo esto: ¿cuál es la finalidad pública, política y social de una obra?

A continuación se mencionan algunos procedimientos para reforzar la toma de decisiones en la elección de alternativas de atención a las necesidades de los servicios públicos.

Indagación de las alternativas propuestas bajo el análisis de la teoría que las sustenta En éste enfoque el analista tendrá que asumir una posición de arbitraje científico de las alternativas identificadas y las someterá a los siguientes juicios:

¿Las soluciones propuestas responden a una idea coherente y racional de acuerdo a la naturaleza del problema, la capacidad del ayuntamiento y los respaldos políticos y sociales del entorno?

¿Las soluciones propuestas tienen un valor verificable (social, urbanístico, de patrimonio público, cultural, social u otro) y sirve de manera directa para lo que se pretende?

¿Las soluciones propuestas son afines a las estrategias establecidas en los planes de desarrollo vigentes en el municipio o se trata de propuestas aisladas?

¿Las soluciones propuestas se perfilan como naturalmente factibles?

Valoración de las soluciones propuestas a partir de su factibilidad política

¿Las soluciones propuestas requieren de una necesaria legitimación política?, en algún sentido ¿optar por alguna solución en especial significaría una oposición señalada de grupos representativos o de actores relevantes de la comunidad? ¿Existen intereses creados que vaya a confrontar la solución identificada como viable? ¿Necesariamente debe ser el Cabildo el que respalde políticamente las soluciones alternativas?

Apreciación de la capacidad instalada del ayuntamiento

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¿Es necesario que para la ejecución de la medida propuesta se dé una mejor capacidad operativa de la administración municipal? ¿ A que grado llega la adecuación requerida?

El enfoque de las políticas públicas en la construcción de la agenda de temas públicos relacionados con bienes y servicios

EL TEMA DE NEGOCIACIÓN: INCORPORACIÓN A LA AGENDA

PROBLEMA CONJUNTO DE CONTRADICCIONES / DISFUNCIONALIDADES QUE INCIDE SOBRE LOSINTERESES POTENCIALES / LATENTES DE UN COLECTIVO O POBLACION

DEMANDA: FORMULACION CONCRETA DE UN PROBLEMA POR PARTE DE UNA O MULTIPLES EXPRESIONESORGANIZADAS DEL COLECTIVO O POBLACION, LAS CUALES PLANTEAN LA NECESIDAD DE ELPROBLEMA ACCEDA AL AMBITO DE LA DECISION PUBLICA

INTERESES LATENTES COLECTIVO / POBLACION EXCLUSIONDEBATE PUBLICO

INTERESES EXPRESADOS ACTORES ORGANIZADOS INCLUSIONAGENDA SISTEMICA

TEMA - OBJETO DE POLITICA PUBLICA

En la misma línea de interpretación la valoración de alternativas de conformidad con criterios cuantitativos puede apreciarse en la relación que existe entre los costos y beneficios de una determinada alternativa. Los costos son, sin duda elementos cuantificables, en tanto que los beneficios suelen ser estimaciones cualitativas, apreciaciones optimistas que a veces encubren problemas reales o potenciales que van a presentarse. Por consiguiente, ambas dimensiones tendrán que ponderarse, para lo cual puede aplicarse la siguiente tabla adaptada del modelo propuesto por el Dr. Ricard Gomá de la Universidad Autónoma de Barcelona.

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MODELO DE SELECCIÓN DE ALTERNATIVAS A NECESIDADES DE SERVICIOS PÚBLICOS EN FUNCION DEL BINOMIO:COSTO - BENEFICIO

ALTO BAJO

COSTO

BENEFICIO

ALTO

BAJO

PROPORCIONALIDAD DELRENDIMIENTO O RENTABILIDAD

DEL SERVICIO PÚBLICO YCOSTO DE MEDIDAS PROPUESTAS

MAXIMIZACION DEL RENDIMIENTO SOBRE EL COSTODE APLICACIÓN DE LAS MEDIDAS

POCAS PROBABILIDADES DE RENDIMIENTO O RENTABILIDAD

DE LA MEDIDA PROPUESTA

INOPERANCIA DERENDIMIENTO O RENTABILIDAD

SOCIAL, LAS MEDIDAS NO APORTAN

BENEFICIOS TANGIBLES

A continuación se transcribe con fines didácticos una parte del texto: “Técnicas de Gerencia “ Arboleda Palacio Gonzalo. Ed. ESAP. Bogotá, Colombia. 1991. Serie Biblioteca básica de administración municipal. Págs. 279 a 284.

TOMA DE DECISIONES Y -SOLUCION DE PROBLEMAS

NATURALEZA La tarea de un gerente está especialmente marcada por su capacidad para estudiar y tomar las decisiones más apropiadas que conduzcan a la empresa hacia el logro de los objetivos establecidos. A menudo escuchamos decir que al gerente se le paga para tomar decisiones. Esto indica la relevancia de este proceso. Se dice, además, que la gran diferencia que existe entre una empresa de éxito y otra que no lo tiene, ésta radica esencialmente en el tipo de decisiones en ella tomadas por el directivo al mando, en su cantidad y en su calidad. Buenas decisiones, acertadas y oportunas conducen al éxito. Decisiones débiles, dudosas, desacertados e inoportunas quiebran la compañía, la llevan al caos y al desastre. El saber tomar, decisiones hace, entonces, la diferencia. Se dice que un gerente hábil es aquel que toma buenas decisiones. No obstante, en repetidas ocasiones, cuando se le pregunta al gerente que explique la manera como toma las decisiones, no lo sabe expresar por cuanto es algo ya muy “introyectado” (SIC) en su ser y en su personalidad total. Aquí, trataremos de escudriñar no sólo, el sentido de la decisión sino también la manera como se lleve a cabo.

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Podríamos definir la decisión como "los mecanismos organizacionales con los cuales se intenta alcanzar un estado deseado". Este estado deseado no es otra cosa que la meta y los objetivos que el director ha señalado como los más aconsejables para la empresa. Desde luego, para fijar estados deseados, se necesita del análisis de las diferentes circunstancias y situaciones por las que ha atravesado la empresa, El pasado y el presente son elementos temporales que es necesario tener en cuenta para poder determinar hacia dónde se quiere enrumbar el organismo social. En ese pasado y presente, con toda certeza, se encontrarán situaciones disfuncionales o problemas que son, simplemente desviaciones de las normas o maneras previamente aceptadas de la acción organizacional. Dicho en otra forma, un problema es una desviación de la norma que rige la administración de todas y cada una de- las áreas funcionales de la empresa. La decisión actúa sobre situaciones problemas a fin de resolverlos y encauzar la compañía hacia estados mejores de bienestar y progreso. Las ideas anteriores nos indican que la toma de decisiones y la solución de los problemas se relacionan entre sí pero que no son la misma cosa. Como bien lo expresan Murdick y Ross, "las decisiones están entretejidas con la solución de problemas, porque en el proceso de solución de problemas hay que tomar decisiones con respecto a los datos que se usarán, así corno a las suposiciones, restricciones y linderos del problema. Además hay que tomar decisiones con respecto a los métodos de procedimientos que se usarán, a la secuencia de metas intermedias y que hay que lograr, a los criterios para la valoración de alternativas, y a la terminación del proceso de búsqueda, en todas las fases del proceso de solución de problemas. Una decisión es la terminación de las preguntas. Un problema es el principio de ellas. Una decisión es un compromiso para actuar, La solución de problemas es la búsqueda de la respuesta a una pregunta. La toma de decisiones implanta la resolución de un problema". Nosotros agregaríamos, para mayor comprensión, que decidir es reunir y utilizar todos los distintos elementos, conceptuales, técnicos, físicos y humanos, necesarios para alcanzar una 1 meta debidamente seleccionada entre varias, anterior o simultáneamente propuestas. Esto involucra, entonces, la fijación y la búsqueda de estados superiores de, actuaci6n, el análisis de su viabilidad y la selección de la o las alternativas más apropiadas. La decisión se convierte, así, en la acción central más importante, del directivo para hacer desencadenar las fuerzas organizacionales de impulso hacia el mejoramiento integral. 2. TIPOS DE DECISIONES La naturaleza de las decisiones ha sido influenciada por el desarrollo general de los conceptos y de. la práctica de la administración. En efecto, las decisiones como elemento esencial de todo el quehacer administrativo han estado siempre en sitial privilegiado de estudio y reflexión desde los orígenes de la escuela clásica hasta hoy cuando se dan los. más modernos enfoques de administración de organizaciones. Para nuestro propósito, podríamos separar dos tendencias o instantes decisivos en la historia de la administración. El primero tiene que ver con todo lo relacionado con la empresa como un sistema cerrado, jerarquizado y mecanicista con Decisiones Programadas. El segundo involucro a la empresa en los sistemas abiertos, participativos, matriciales y orgánicos en general, con decisiones no programadas.

Miremos un poco más en detalle cada una d e estas decisiones:

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2.1 DECISIONES PROGRAMADAS Se dan en aquellas empresas mecanicistas en donde es viable tener eventos, funciones o actividades, decisiones e interrelaciones que pueden preverse en el tiempo y en el espacio y que por lo tanto los directivos de esas compañías pueden anticipar su comportamiento y actuación y aún pueden dejar que se tomen empleando una o más técnicas de decisiones programadas". En las decisiones Programadas, el gerente actúa bajo certidumbre. El sabe qué va a ocurrir; puede inclusive anticiparse. El gerente se habitúa a tomar estas decisiones a raíz de la fuerza de la costumbre, de la rutina, del diario acontecer. Puede darse en este tipo de decisiones, situaciones de manipulación de variables que bien entendida pueda mejorar el alcance de la decisión. La programación así entendida sirve para ahorrar tiempo; para minimizar costos; para entrenamiento de personal a nivel directivo y operativo; para maximizar la ejecución de tareas y, en general, parla clarificar las políticas de la empresa. 2.2 DECISIONES NO PROGRAMADAS En las empresas modernas caracterizadas por. su apertura a todas las influencias del entorno su nivel de participación de los públicos actuantes; su alto índice de experimentación, investigación e innovación y en fin por su naturaleza orgánica, no es posible programar las decisiones que toman los ejecutivos de estas empresas. El bajo índice de rutina y de repetición anula la tendencia a normalizar a hacer o escribir métodos y procedimientos y mucho menos a exigirle al personal comportamientos prediseñados. El gerente toma la mayor parte de sus decisiones basado en su experiencia, en su criterio y por qué no en su intuición, según el clima social y organizacional dado. Nada o por lo menos muy poco se puede rutinizar y automatizar al tomar decisiones no programadas en este tipo de empresas orgánicas. La innovación y el cambio rápido y a veces inesperado barren los intentos de formar rutinas y de crear hábitos de acción. La fuerza de la costumbre aquí no se convierte en ley. El gerente tiene que ser mucho más conceptualizador para enfrentar y manejar este tipo de empresas en donde es prácticamente imposible prever y programar todas las acciones futuras. Estas empresas se manejan con procedimientos muy generales, con el buen juicio, la intuición y la creatividad. Esto es mucho más difícil para el gerente qué encara decisiones no programadas. La gerencia general debe encargarse muchísimo más de estas decisiones para dejar que los demás niveles de gerencia se encarguen de las decisiones de rutina y programadas. De esta forma se puede conseguir un mejor índice de efectividad en la compañía. Aquí el gerente actúa bajo incertidumbre, el riesgo es alto y no se pueden prever o anticipar desenlaces finales. 3. EL PROCESO DE LA TOMA DE DECISIONES La toma de decisiones no es una acción única y aislada. Es, por el contrario, una secuencia de acciones en el tiempo. Por eso se dice que es un proceso gradual y consistente que en forma armónica conlleva a la decisión por parte del gerente. "Cada decisión es el resultado de un proceso dinámico, en el cual influye una multitud de fuerzas . . . el lector no debe pensar que la toma de decisiones es un proceso fijo. Por el contrario, aquí se presenta como un proceso consecutivo en vez de una serie de pasos. Esto permite examinar a cada elemento en la

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progresión normal que conduce a una decisión”. El cuadro siguiente muestra la dinámica de la decisión.

Establecer metas y objetivos específicos y medir los

resultadosRevisar

Identificar los problemasRevisar

Establecer soluciones alternas

RevisarEvaluación de soluciones

alternasRevisar

Selección de una solución alterna

RevisarImplantación de la decisión

RevisarControl y evaluación

Situaciones de aprendizaje del elemento de competencia: “Determinar alternativas de solución a las necesidades de servicios públicos municipales” Para efectos de aplicar los temas vistos en el apartado anterior, a continuación se solicita al usuario del Manual que desarrolle el siguiente ejercicio. Ejercicio de selección de alternativas para el mejoramiento del Servicio de Alumbrado Público. Objetivo: Ponderar las condiciones de operación y medidas de mejora para el servicio de alumbrado público de un municipio semi urbano. Metodología. A partir de la problemática que se expone en el ejercicio, ponderar las alternativas que se perfilan como soluciones posibles, elegir alguna a partir de la metodología señalada en el Manual. El participante del ejercicio deberá establecer una narrativa que describa los criterios que utilizó y el razonamiento empleado para tomar la decisión correspondiente.

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Instructivo. Razonar el perfil de la problemática siguiente, del texto transcrito con fines didácticos del Manual de Servicios Públicos Municipales del BANOBRAS. Ed. 1997. Págs. 116 1 124. Alumbrado público Esencialmente, el alumbrado público es un servicio altamente especializado porque su introducción en una ciudad o comunidad rural, así como su conservación y mantenimiento, tienen que hacerse necesariamente con apego estricto a procedimientos, especificaciones y normas de calidad, condicionadas por el desarrollo tecnológico de la industria eléctrica por las fuentes suministradoras de energía. La prestación del servicio del alumbrado público tiene que ser regulado por una norma jurídica que establezca las relaciones entre la autoridad municipal con los particulares en tomo a este servicio. Su finalidad principal es la de proporcionar seguridad a las personas a sus propiedades en forma regular, continua y uniforme. Otras consideraciones establecen que el alumbrado público satisface una necesidad ornamental y, por lo tanto, el diseño de tipos y sistemas de postes, luminarias y cableado tiene mucho que ver con la imagen urbana de la ciudad. En resumen, el alumbrado público es un servicio municipal concreto y especializado que por ley presta el ayuntamiento con la finalidad de proporcionar seguridad a la población y a los bienes de su propiedad, mediante la iluminación eléctrica en los sitios de libre tránsito; se presta en forma regular y continua, con sujeción a normas técnicas, económicas y legales. Definición El servicio de alumbrado público consiste en establecer un sistema de iluminación por medio de la energía eléctrica en los sitios públicos, tales como calles, avenidas, parques, jardines, plazas de uso común que permita a los habitantes de una localidad la visibilidad nocturna. Implica, además de iluminar las dependencias y áreas públicas, vigilar los programas de mantenimiento de las áreas de alumbrado público necesarias para su buen funcionamiento. Características El servicio de alumbrado público, tal como lo conocemos hoy, es producto de un desarrollo tecnológico universal que, al paso del tiempo, ha reunido las siguientes características: en primer término, este servicio responde a la satisfacción de una necesidad social referida a la seguridad pública. En este sentido, el alumbrado público es concurrente con los servicios de vigilancia de policía por las noches; se entiende que entre más iluminada esté una ciudad o poblado, más se estará contribuyendo a la prevención de algún delito, tal como asaltos, robos o faltas a la moral en la vía pública. En algunas ciudades capitales de los estados y otras de cierta importancia, el alumbrado público se relaciona también con la señalización de vialidad, lo que contribuye también a la seguridad de automóviles y peatones.

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Para ello existe en el mercado de la industria eléctrica una gran variedad de modelos, tipos y marcas de material, como postes, luminarias, balastras, controles de encendido y apagado, mismos que los ayuntamientos deben tomar en cuenta con la ayuda de los técnicos para decidir la introducción del servicio de alumbrado público, su mantenimiento o su modernización, lo que le da un carácter también de servicio muy tecnificado. Por otra parte, contribuye al embellecimiento nocturno de las ciudades, pues la iluminación de calles, avenidas, parques, jardines y plazas, incluyendo las fachadas de edificios públicos como palacios, iglesias, fuentes y monumentos, constituye un factor muy importante para el mejoramiento de la imagen urbana. El alumbrado público se caracteriza también por ser un servicio que se presta a la población en general, sin esperar que los vecinos y habitantes contribuyan a sus gastos; lo que significa que, por el principio de obligatoriedad que corresponde a la autoridad municipal, este servicio se presta en forma gratuita a los usuarios del mismo. No obstante, pueden darse casos de cooperación de vecinos cuando se trata de un nuevo servicio de iluminación. En resumen, las características del servicio de alumbrado público son las siguientes: ♦ Conforma un sistema de iluminación basado en el suministro de energía eléctrica. ♦ Es un servicio altamente especializado. ♦ Es esencial para el desarrollo de la vida comunitaria. ♦ Su operación depende en gran medida del desarrollo tecnológico, tanto de la industria eléctrica

como de las fuentes que abastecen el fluido eléctrico. ♦ Es un servicio que difícilmente puede ser prestado por los particulares. ♦ Tiene que ser prestado uniforme, regular y continuamente. ♦ Su organización y funcionamiento están regulados por una norma jurídica. ♦ Otorga seguridad a la población y a sus pertenencias. ♦ Puede ser un complemento de las necesidades de ornato de la ciudad. Funcionamiento En el funcionamiento de este servicio se debe considerar previamente la determinación de las necesidades sociales, así como los factores que se mencionan a continuación: ♦ Las condiciones tipológicas del municipio en razón de la clasificación convencional de

municipios metropolitanos, urbanos, semiurbanos o rurales. Algunos prefieren la acepción de municipios desarrollados, menos desarrollados y en transición.

♦ La población que ocupa el municipio, su actividad económica y los servicios con que cuenta:

escuelas, bancos, edificios públicos, mercados, vialidad y desarrollo urbano, principalmente. ♦ El tamaño del servicio de alumbrado público, que puede medirse por el número de postes y de

luminarias colocadas; las características técnicas del servicio, como luz mixta, vapor de mercurio, sodio-alta presión, sodio-baja presión, halógeno - yodo, cuarzo, entre otras.

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♦ Conviene evaluar el estado de funcionamiento del sistema de alumbrado público, si es que existe, y determinar las necesidades de reposición de equipo instalado.

♦ Contar con un registro de la demanda del servicio no atendido y de los Proyectos de

introducción, ampliación o modernización del servicio, por localidad y centros de población. ♦ Los servicios básicos necesarios antes de instalar un sistema de alumbrado son: un adecuado

sistema de agua potable Y una red de drenaje y alcantarillado; las calles deben contar con pavimento, banquetas y guarniciones. Sólo cuando existan estos servicios puede instalarse o reponerse un sistema de alumbrado público.

♦ En las comunidades rurales, por regla general, el alumbrado público es parte del sistema de

energía y las lámparas se colocan en los postes que sostienen las líneas de energía eléctrica; para mejorarlo es preciso tomar en cuenta la solución de los servicios básicos.

♦ La capacidad económica del ayuntamiento, porque como ya se ha explicado el servicio de

alumbrado Público es competencia de la autoridad municipal y, por lo tanto, sus costos de administración y operación tienen que cubrirse con recursos propios del municipio.

♦ La capacidad de la ciudadanía para participar con el ayuntamiento vía aportaciones en mano

de obra y recursos financieros, labores de conservación y mantenimiento, etcétera. ♦ La asignación de recursos a este servicio ya otras prioridades que atenderá la administración

municipal. Estas consideraciones son solamente enunciativas, ya que seguramente existirán otros factores a considerar para la administración, organización y funcionamiento de este servicio tomando en cuenta la experiencia y el conocimiento que se tenga en cada municipio. Como todos los demás servicios públicos que presta directamente el municipio, es recomendable que el alumbrado público se lleve a cabo con base en la reglamentación especial que contenga, principalmente: ♦ Objeto del servicio. ♦ Organo responsable para su operación. ♦ Formas de colaboración ciudadana. ♦ Sanciones por daños a sus instalaciones ocasionados por los particulares o por el mal uso que

de éstos se haga. ♦ Concurrencia con otros servicios públicos como seguridad pública y tránsito, limpia, parques y

jardines, bomberos y otros. Recursos Lo tradicional es que, al hacer la distribución del gasto público municipal en el presupuesto anual, se asigne un monto destinado a servicios de alumbrado público; sin embargo, esta práctica se torna difícil a los altos costos de operación que ocasiona.

Factores que integran el costo del servicio:

Los principales factores que integran al costo de este servicio son:

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♦ lnsumos eléctricos

♦ Consumo de energía eléctrica

♦ Mano de obra calificada

♦ Equipo móvil

Los insumos eléctricos. Provienen de un mercado especializado y la gama de artículos para alumbrado público es muy variada. Ello implica que la persona responsable de administrar y operar el servicio debe ser lo suficientemente calificada en el ramo de la electricidad y conocer ampliamente el mercado de artículos eléctricos. Este cuidado en la selección es garantía para seleccionar modelos, tipos y marcas de lámparas, bases para lámpara, balastras, postes, cables y otros insumos en razón de su menor precio y calidad de producción. En la rama de la industria eléctrica y las prácticas de comercio, los fabricantes de artículos eléctricos no garantizan el tiempo de vida útil de los productos, principalmente de lámparas y focos. Por ejemplo, la experiencia demuestra que una lámpara en condiciones normales tiene una vida útil, según las especificaciones del fabricante, de seis a doce mil horas, pero en la realidad no se alcanzan; incluso se presenta una variante hasta de un 1 0 por ciento en que la vida útil de las lámparas no logra las cien horas. El manejo de inventarios en almacén de insumos eléctricos es otra actividad que merece los mayores cuidados. Es importante observar el comportamiento de los precios, constantemente a la alza, para prever los máximos y mínimos por modelo y tipo de producto en función de los factores de reposición que demanda el sistema de alumbrado público. El consumo de energía eléctrica es el factor de mayor cuantía en la composición del costo total del servicio de alumbrado público. La energía eléctrica es un insumo que está permanentemente a la alza y que pone en peligro la capacidad financiera de los ayuntamientos para prestar este servicio. El suministro de energía eléctrica es proporcionado por la Comisión Federal de Electricidad y por la Compañía de Luz y Fuerza del Centro; las normas y tarifas son autorizadas por la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (hoy de Energía) del Gobierno Federal. Para el servicio de alumbrado público municipal se aplican las tarifas 5 y 5A. (datos del año 1995) Estas tarifas tienen un incremento ascendente cada mes, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 4 de octubre de 1993. En enero de 1987 el costo de estas tarifas era de $ 34.17 por kw/hora; actualmente es de N$ 0.50149 y al finalizar el año (1 994) será de N$ 0.52243. Una luminaria, en condiciones normales, dependiendo de sus características, tiene un consumo promedio de 250 watts, equivalente a un consumo de tres kilowatts en doce horas que permanece encendida; lo que representa un costo de N$ 1.50 diarios, al mes será de N$ 45.00 por luminaria. De ese modo, una ciudad cuyo sistema de alumbrado público tenga de diez a veinte mil luminarias, tendrá que enfrentar un gasto entre N$ 450,000 y N$ 900,000 pesos al mes por consumo de energía eléctrica, independientemente de los incrementos en precios.

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El impacto que el costo de este servicio tiene en la economía del municipio llega a significar el segundo rubro del gasto público municipal y el primero entre los demás servicios públicos. La mano de obra calificada es necesaria por el grado de complejidad y tecnología que requiere este servicio, e incluso la demanda de mano de obra altamente calificada llega a ser difícil de encontrar en el mercado local de trabajo. Por otra parte, los bajos salarios que pagan los ayuntamientos a su personal contrastan con los que asigna por ejemplo la Comisión Federal de Electricidad a sus trabajadores. No obstante, las administraciones municipales deben hacer esfuerzos adicionales para capacitar permanentemente al personal asignado a este servicio. Siempre existirán los recursos para satisfacer esta necesidad, incluso sin costo alguno para la municipalidad; por ejemplo, las ayudas del gobierno estatal, de otros municipios más avanzados, la propia CFE o, en última instancia, se podrá encontrar en la localidad un experto a quien recurrir. El equipo móvil se requiere para satisfacer la necesidad de contar con suficientes vehículos equipados para facilitar los trabajos de mantenimiento del sistema de alumbrado público. El número y tipo de unidades dependerá de las características técnicas y capacidad instalada del sistema. Además de facilitar las tareas de los trabajadores, el equipo móvil cumple otras funciones como la seguridad para los propios trabajadores, para los peatones y para el tránsito vehícular en la ciudad, durante el tiempo que duran las maniobras en la vía pública. La falta de equipo y las improvisaciones, a la larga, son más costosas y redundan en la mala calidad del servicio que demanda la población. La adquisición de unidades móviles es una inversión patrimonial del municipio, pero su operación y mantenimiento tiene su impacto en los costos regulares del servicio. En su conjunto, aun cuando no se adentra en el análisis cuantitativo de los costos, puede observarse, por la naturaleza de los insumos, mano de obra y equipo, que los montos llegan a ser muy elevados para la economía de los municipios. Una vez leído y razonado el texto precedente, ubicar dicha situación en un municipio como Casimiro Castillo, Jalisco, con un potencial de iluminación semejante al caso expuesto. Considerar las alternativas de solución a los aspectos siguientes: La necesidad de compartir el costo de la instalación, mantenimiento y reposición de luminarias con la población del municipio, misma que tiene estratos de medios a pobres, sin posibilidad real de contribución en las modalidades de donación de repuestos o materiales eléctricos. Como el caso indica, el ayuntamiento destina una partida presupuestal para la operación del servicio pero no es suficiente. Aun y cuando el costo de la energía eléctrica se traslada a los ciudadanos por el convenio que se mantiene vigente con la Comisión Federal de Electricidad, subsiste una percepción de “no deberle nada al municipio”, por lo cual el

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establecimiento derechos por mantenimiento y luminarias encendidas presenta serias dificultades. Por otra parte, la oficina de servicios públicos dispone apenas de un electricista con calificación media, pero sin apoyos de personal adjunto o auxiliar, por consiguiente, se depende de las “buenas relaciones” que se sostengan con el personal de la CFE para el mantenimiento de la red, cosa que en ocasiones no se logra por no ser materia de competencia de la Comisión. El cuidado de la red corre enteramente a cargo del ayuntamiento, el vandalismo, aunque no es persistente, ocurre en algunas colonias periféricas y el tiempo de reposición de luminarias es de varias semanas. ¿Cuáles alternativas propone para enfrentar la problemática del financiamiento del Servicio? Se aclara que existe un reglamento de Alumbrado público y que es un instrumento que respalda la gestión de la autoridad municipal en la materia. Exponga además una estrategia para reforzar el área de alumbrado de la oficina de servicios públicos municipales. Aporte los elementos que considere necesarios para identificar una alternativa de solución y presente un reporte escrito de la misma.

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Módulo 2. Programación y presupuestación de servicios públicos municipales Objetivo del Módulo: Al término del módulo el usuario del manual estará en condiciones cognoscitivas y en aptitud metodológica para integrar un programa de servicios municipales, utilizando la Metodología que corresponda a su municipio, a partir de la guía de proceso y conocimientos técnicos contenidos en el presente documento. La evidencia de esas aptitudes se verificarán mediante un ejercicio de integración de un Anteproyecto que utilice los documentos normativos específicos que correspondan a su municipio. Conceptos básicos de programación y presupuestación en el sector público municipal Las técnicas de programación del presupuesto por programas han sido extensivas del gobierno federal hacia estados y municipios desde 1977 y son producto de un cambio a nivel mundial de las técnicas de programación y presupuestación. En las técnicas presupuestarias el Presupuesto por Programa consiste en una metodología que se basa en la determinación de una estructura de planes y programas que organiza de manera lógica las diferentes actividades de una organización, utilizando la unidad denominada programa como núcleo del proceso de organización de proyectos y actividades, a la vez que se convierte en referente que aglutina objetivos, actividades, costos y responsables de su ejecución. Carlos Paramés en su obra Introducción al Management (Paramés: 1988: pág. 291) señala lo siguiente: “No cabe olvidar que el sistema Plan – Presupuesto - Programa es un sistema de planificación a largo plazo. Y en él, como en cualquier intento planificador de la naturaleza que sea, hay una definición de objetivos, una elección de directrices políticas, una actividad de concepción y revisión de las grandes orientaciones a seguir. Alternativas y objetivos se estudian económicamente, haciéndose para ello estudios sistemáticos en los que se contemplan las necesidades nuevas y el desarrollo de los conocimientos y se utilizan las técnicas de análisis más avanzadas. Esta labor planificadora debe ya cuantificar y sugerir alternativas diferentes a la asignación de recursos” “La programación enlaza el Plan y el Presupuesto y equivale a la organización de los medios que permitan alcanzar los objetivos estratégicos. Estos objetivos se reflejan en una serie de opciones cada una de las cuales exige uno o varios programas... Un programa «es un objetivo concreto que se quiere alcanzar (por ejemplo: reducir la tasa de morbilidad de una enfermedad) poniendo en práctica una serie de acciones (vacunas, por ejemplo) escalonado en el tiempo (tres, cinco, siete años) y que implican gastos de toda condición (inversiones, gastos de personal, subvenciones ... ) ... Hablar de programas es, ante todo,

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preocuparse del objetivo a alcanzar buscar las vías más apropiadas para conseguirlo y no dejar que acciones... se conviertan en un objetivo en sí mismas». Una categoría de programas es una agrupación de programas de una agencia o departamento al servicio de objetivos similares: <<Es evidente que cada categoría de programas contiene varios programas que son complementarios o sustituibles desde el punto de vista de los objetivos a alcanzar. Por ejemplo, un programa general puede tener por objetivo la mejora de la educación superior. Esto puede ser una categoría de programas y, desde esta perspectiva, puede reunir programas federales ayuda a la enseñanza superior... participación federal en el entretenimiento de una biblioteca, programas de investigación aplicada, etcétera>>... “Las subcategorías de programas «son subdivisiones que hay que establer en cada categoría de programas, combinando programas sobre la base objetivos más limitados que contribuyen directamente a la realización de objetivos generales de la categoría de programas tomada en su conjunto... enseñanza de las leyes extranjeras y la enseñanza de la mecánica y de ciencias pueden ser dos subcategorías de programas de la categoría, mejora de la enseñanza superior» Los elementos de programa «productos específicos que contribuyen a objetivos de la agencia. Cada elemento de programa es una actividad integrada que combina personal, servicios diversos, equipos e instalaciones... Como ejemplo... el número de profesores formados en la utilización de las matemáticas modernas» (342). Desde el punto de vista de la defensa, el sector en que naciera el PPBS (siglas en ingles del sistema Plan – Programa – Presupuesto) lo define Calimeri como actividad integrada: Es decir, combinación de hombres y medios que, en su conjunto, constituyen potencial militar o una actividad de apoyo bien identificada que puede ligarse con los objetivos de la seguridad nacional. De la importancia de todos e conceptos dan buena prueba las siguientes palabras de Poullet: «Siendo el objetivo del PPBS organizar la información para la decisión, se clasifica gastos en programas estructurados, es decir, que cada gasto está vincula una acción que es parte de un programa que, a su vez, es parte de una subcategoría de programas, que está incluida en una categoría de programas. Cada gasto está así vinculado a la realización de uno de los grandes objetivos del Gobierno, el cual, por consiguiente, conoce en el momento de la decisión el coste de la consecución de cada uno de los objetivos que persigue, en cualquiera de las fases de la estructura de programas. El programa, según el propio Poullet, es la base de todo el sistema:

- Cada año se reexaminan las acciones en marcha, que forman parte del programa plurianual.

- Este reexamen se apoya, de un lado, en las grandes concepciones del plan, y de otro, en

la información que proporcionan los organismos de control.

- Esta revisión se traduce en un nuevo programa multianual, con objetivos y costes.

- El programa hará compatibles las acciones y los recursos. - Las nuevas prioridades se traducirán en una reasignación de medios.

El presupuesto: La obtención de los recursos necesarios Una vez tomada la decisión sobre el reajuste anual del programa multianual, zanjadas las diferencias sobre actividades alternativas, se calculan los recursos necesarios y se organiza su adquisición dentro del proceso presupuestario o, dicho de otro modo, se trata de poner en ejecución la primera fase del programa multianual. El presupuesto es una tabla de doble entrada, que indica para cada parte del programa qué servicio se va a encargar de hacer cada cosa y con

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qué medios. El presupuesto se convierte así en el instrumento de coordinación de la acción y de delegación de responsabilidades orientada a la realización, según normas preestablecidas, del conjunto del programa . El presupuesto se expresa en categorías funcionales - aprovisionamientos, personal, manutención, construcción- y, por tanto en inputs, que deberá servir para financiar los outputs analizados en la fase de planificación y tomados en consideración en los programas. El presupuesto es un documento ejecutivo que no podrá, normalmente, ser discutido durante su ejecución. El programa multianual, en cambio, sí lo es; de hecho cada año cambia, y sustancialmente. De la lectura anterior, se infiere que la técnica del presupuesto por programa requiere, necesariamente una estructura o edificio programático que va, desde los cimientos: actividades, hasta los muros, proyectos, los módulos Programas y el conjunto: el Plan. En atención a estas premisas la base de programación de los servicios públicos, además del conocimiento y valoración de su problemática, prevista en los apartados anteriores de éste manual, es la llamada estructura programática. Estructura programática: La técnica programática se basa en la estructura vigente de planes, programas, subprogramas, proyectos y actividades u otros componentes que se adicionen al edificio o pirámide de programas, dependiendo, sobre todo del tamaño y alcances de la administración municipal. En el caso del gobierno federal, la estructura programática que organiza la programación y presupuestación se divide en las siguientes categorías programáticas

Función (F)Subfunción (SF)

Programa Sectorial (PS)Programa Especial (PE)

Actividad Institucional (AI)Proyecto (PY)*

Los recursos del presupuesto se distribuyen a nivel de Programas, de acuerdo con un clasificador de gastos destinados a la operación sectorial, a las actividades institucionales de las dependencias y entidades del sector público federal, al financiamiento de los programas directamente establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y a nivel de proyectos.

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De ésta manera, y a partir de los clasificadores del gasto, las dependencias y entidades del poder ejecutivo federal organizan sus previsiones de gasto y ordenan su actividad con las interrelaciones mencionadas en el texto de Paramés. De acuerdo con el enfoque legal, establecido en leyes de presupuesto de los estados de la República mexicana, como ocurre en la Ley de Baja California, el gasto público comprende las erogaciones que por concepto de gasto corriente, inversión física, inversión financiera, pagos de pasivos o deuda pública, realizan: a) Los Ayuntamientos, la Secretaría, la Tesorería, la Sindicatura Municipal y demás Dependencias señaladas en su Reglamento Interior de conformidad con la fracción XIV del Artículo 43 de la Ley Orgánica de la Administración Publica Municipal del Estado de Baja California. b) Los Organismos Descentralizados; c) Las Empresas de Participación Municipal Mayoritaria; d) Los Fideicomisos en los que el fideicomitente mayoritario sea el Municipio, La misma ley complementa lo anterior apuntando en su artículo 4 que La programación, presupuestación y ejercicio del gasto público estatal y municipal se basará en las directrices, lineamientos y políticas que establezcan los Planes Estatal y Municipal de Desarrollo y en los programas que de éstos se deriven. En el mismo sentido el artículo 16 establece que el gasto público se basará en presupuestos que se formularán con apoyo en programas que señalen objetivos, metas, beneficios y unidades responsables de su ejecución. Los presupuestos se elaborarán de acuerdo a la calendarización que al efecto se establezca. El principal instrumento de ejecución del gasto previsto en cada programa de la administración municipal adquiere el carácter de un documento normativo de alcances jurídicos y administrativos, la misma legislación de Baja California que se toma como ejemplo así lo establece: “ARTICULO 17.- El Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado, será el que contenga el Decreto que apruebe el Congreso del Estado, a iniciativa del Ejecutivo y el Presupuesto de Egresos de los Municipios será el que aprueben sus Cabildos a iniciativa del Presidente Municipal, que comprenda las previsiones del gasto público que habrán de realizar las Dependencias y Entidades que en los mismos se señalen, en función de sus programas objetivos, metas y beneficios a alcanzar, por cada año calendario, a partir del día primero de enero. El Presupuesto de Egresos que apruebe el Congreso del Estado y el que aprueben los Ayuntamientos no podrán contemplar ni ser modificados para cubrir compensaciones extraordinarias o de cualquier otra denominación, durante o por conclusión del mandato o gestión de los Titulares o Funcionarios de la

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Administración Pública Estatal y Municipal y sus Dependencias y Entidades Paraestatal y Paramunicipal.” De no cumplirse con estas limitantes organizativas y de método la programación sufriría interrupciones o cambios abruptos en las medidas y actividades que se señalaron como compromisos a realizar. Los programas y presupuestos son al mismo tiempo de ejes rectores de las actividades destinadas a servicios públicos, y normas de orden e interés público de control de gestión, de tal forma que la ejecución de un gasto del erario público se convierte en una acción sujeta a los principios del control de legalidad, según los cuales la autoridad pública únicamente puede realizar aquello que ha sido establecido en una norma legal. Al reconocerse esta sujeción de programas y presupuestos al orden legal, las autoridades municipales están obligadas a realizar la mejor práctica de previsión de sus actividades y de organización de sus programas, en éste sentido la ley en comento establece en su artículo 19 que los Titulares de las Dependencias y Entidades cuidarán que la formulación de los programas a incorporar en el presupuesto de egresos, sea sobre bases reales y que las actividades, metas y beneficios planeados en los mismos cubran las necesidades mínimas de la comunidad, de acuerdo a las prioridades establecidas por el Ejecutivo del Estado y los Ayuntamientos en los Planes de Desarrollo y a la disponibilidad de recursos humanos, materiales y financieros, así como a las condiciones de la deuda Pública de las entidades o dependencias. Con éstas previsiones se adicionan criterios de racionalidad, objetividad y sentido social del gasto público, por lo cual la programación de servicios municipales es un compromiso político y administrativo sujeto a la revisión y regulación del orden jurisdiccional. La organización del presupuesto a partir de una estructura programática depende en gran medida de la complejidad de las administraciones públicas, por ejemplo en algunos casos basta con identificar programas, proyectos y actividades, en otros los programas se subdividen en subprogramas y en otros más la estructura programática únicamente comprende programas y proyectos. La ley de Presupuesto de Baja California no es limitativa al respecto. ARTICULO 20.- La estructura de integración del Presupuesto de Egresos tendrá una base programática y se le dará una sustentación, lo suficientemente amplia, que abarque todas las responsabilidades del Gobierno del Estado, de los Municipios y de las demás Entidades, que emanen de la Constitución Política Local y demás leyes y reglamentos.

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Proceso presupuestario Se entiende por proceso presupuestario el conjunto de actividades para prever, definir, aprobar y liberar los recursos necesarios para la adquisición de bienes y servicios y gastos de operación, con cargo al erario público. La legislación en la materia generalmente dedica los dos últimos meses del año para efectos de la formulación, análisis, discusión y aprobación de Programa Operativo Anual y el Presupuesto de egresos que le corresponde. Cabe señalar que la previsión de los programas de servicios públicos deberá iniciar con al menos tres meses de anticipación al proceso programático formal. Lo anterior se estima necesario en virtud de la complejidad de los análisis que deberán realizarse, por tipo de servicio, para estar en condiciones de integrar un programa adecuado y factible de aprobación. En la lámina de la página siguiente se pueden apreciar las etapas del proceso, mismas que dan indicios de una secuencia de actividades sustentada en una metodología participativa, por lo cual las responsabilidades son compartidas por los distintos funcionarios y las autoridades municipales. La previsión de recursos, la delimitación de los mismos en el marco de las posibilidades financieras del municipio, así como la valoración estratégica de las áreas que deberán disponer de la totalidad de recursos solicitados y de otras que no alcancen a obtener la aprobación de sus propuestas, son componentes dinámicos del proceso programático y presupuestario, por lo cual es necesario enfatizar la importancia que tiene una adecuada integración de los anteproyectos de programas y presupuestos que correspondan a los distintos servicios públicos. Se estima, en términos generales que el consumo de recursos de gasto corriente y de inversión que se verifican en distintas administraciones municipales, alcanza hasta poco más del 30% del total del erario en actividades operativas relacionadas con el funcionamiento de servicios públicos y las obras de infraestructura y equipamiento que son correlativas a los mismos.

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PROCESO PROGRAMÁTICO Y PRESUPUESTARIO

ETAPAS DEL PROCESO AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS PARTICIPANTES

ACTIVIDADES RELEVANTES DEL PROCESO

Etapa de preparación y previsión de las necesidades de recursos de las áreas del municipio.

Participación de todas las dependencias municipales. En caso del área de servicios participación de los administradores, coordinadores y responsables de los servicios municipales

Preparación del documento de anteproyecto de presupuesto por cada una de las áreas de actividad de la administración municipal; una de esas áreas corresponde a los servicios municipales. El anteproyecto de los servicios deberá prever la formulación de un proyecto o programa por cada servicio

Etapa de formulación de diagnósticos, análisis de alternativas y toma de decisiones sobre alcances de la propuesta programática y presupuestal de los servicios públicos

Participación del responsable del área de servicios públicos y titulares de las áreas específicas por tipo de servicio

Elaboración del anteproyecto de programa y presupuesto de servicios públicos de conformidad con la metodología y estructura programática vigente en el municipio

Etapa de integración del Programa operativo anual y del proyecto de presupuesto de egresos

Participación de la Tesorería y de los titulares de todas las dependencias y entidades de la administración municipal

Integración y validación de anteproyectos de las diferentes áreas municipales por parte de la Tesorería municipal y celebración de acuerdo de ajustes y aprobación preliminar del anteproyecto global que ha sido convertido en un Programa Operativo Anual

Etapa de revisión estratégica de los alcances del POA y presupuesto propuestos

Participación de las autoridades fiscales del ayuntamiento

Revisión del POA y presupuesto de soporte entre la Tesorería, la sindicatura y la presidencia municipal

Etapa de aprobación del POA y presupuesto de egresos. Inicio de la legalidad del presupuesto para el año fiscal correspondiente

Participación de todos los miembros del Cabildo a partir del dictamen formulado por la comisión de hacienda municipal del Ayuntamiento

Análisis, discusión y aprobación del presupuesto y del Programa operativo anual correspondiente al año fiscal que entrará en vigor

Etapa de ejercicio programático - presupuestal

Titulares de todas las dependencias municipales bajo la coordinación del Alcalde

Ejecución del gasto público de conformidad con los programas de cada área y el descargo de partidas conforme al calendario programático y presupuestal aprobado.

Etapa de control programático y presupuestal

Participación del Presidente municipal contraloría interna, sindicatura, tesorería y comisión de hacienda, así como titulares de áreas de obras y servicios públicos y adquisiciones.

Control programático y presupuestario de la ejecución del gasto municipal. Aplicación de mecanismos de control de legalidad y de avance físico - financiero de programas municipales

Evaluación de resultados del POA

Participan los miembros del Cabildo, el presidente municipal y todos los titulares de las dependencias y entidades de la administración municipal.

Integración de informes contables, y de resultados económicos y financieros de la gestión municipal y de los resultados del POA y programas específicos de las áreas. Revisión y aprobación de informes y cuentas públicas por parte del Cabildo y la Legislatura del Estado

Los tiempos de realización de proceso dependen de las fechas establecidas en las Leyes de Presupuesto de cada Estado.

A continuación se enuncian los principales artículos que norman el proceso presupuestario establecidos en la Ley que se ha venido utilizando en éste apartado. ARTICULO 22.- Para la formulación del proyecto del presupuesto de egresos del Gobierno del Estado y de los Municipios, las Dependencias y Entidades comprendidas en el mismo, elaborarán su anteproyecto con base en los

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programas respectivos, y los remitirán en el caso de las Dependencias, directamente a la Secretaría de Planeación y Finanzas y a las Tesorerías Municipales; las Entidades lo harán, en su caso, por conducto de la Dependencia coordinadora del sector correspondiente. La Secretaría de Planeación y Finanzas y las Tesorerías Municipales serán las encargadas de formular, con base en las propuestas que le presenten las Dependencias y Entidades, el proyecto de Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado y de los Municipios, respectivamente. ARTICULO 26.- El proyecto de Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado que presenten el Titular del Poder Ejecutivo y los titulares de las Entidades de la Administración Pública Paraestatal, en los términos del Artículo 17 de esta Ley al Congreso del Estado, y el de los Municipios que presenten el Presidente Municipal y los titulares de la Administración Pública Paramunicipal al Cabildo, contendrá la siguiente información: I.- Exposición de motivos, en la que se describan las condiciones económico-sociales que prevalezcan en el Estado o Municipio, la situación financiera y hacendaria que presente y las que prevea para el futuro; así como las estrategias a implementar y los propósitos a lograr con el proyecto de Presupuesto de Egresos. II.- Descripción clara de los programas que integren el proyecto de Presupuesto de Egresos, en donde se señalen objetivos, metas y prioridades globales, así como las unidades responsables de su ejecución y la valuación estimada por programa y subprograma; III.- Explicación y comentarios de los principales programas y subprogramas y, en especial de aquellos que abarquen dos o más ejercicios fiscales; IV.- Ingresos y gastos realizados en el periodo transcurrido del ejercicio fiscal en curso; V.- Estimación de los ingresos y propósitos de gastos del periodo por transcurrir del ejercicio fiscal en curso; VI.- Situación de la deuda pública al término del último ejercicio fiscal y estimación de las que se tendrá a la conclusión del ejercicio fiscal en curso y del inmediato siguiente, así como las cantidades y partidas que se programen para el cumplimiento de las obligaciones financieras o crediticias relativas a la deuda pública de conformidad con la Ley; VII.- La estructura organizacional y funciones vigentes así como las modificaciones propuestas, y

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VIII. En general, toda información que se considere útil para demostrar la proposición en forma clara y completa. ARTICULO 36.- El ejercicio del gasto público comprende el manejo y aplicación de los recursos así como su justificación, comprobación y pago, con base en el Presupuesto de Egresos aprobado, para lo cual, la Secretaría de Planeación y Finanzas, las Tesorerías Municipales o su equivalente en las Entidades, llevarán el registro de los compromisos establecidos o de control presupuestal. ARTICULO 37.- Toda erogación a cargo del Presupuesto de Egresos deberá ser indispensable, normal y propia de la Entidad o Dependencia que los realiza, de aplicación estricta al ramo y programa al que corresponda, y ajustada a la descripción de la partida contra la cual se realiza el cargo. La comprobación del gasto público se efectuará con la documentación original que demuestre la entrega del pago correspondiente y que reúna los requisitos que establecen las disposiciones fiscales, el Reglamento de esta ley y las reglas generales que emitan la Secretaría de Planeación y Finanzas del Estado y las Tesorerías Municipales en el ámbito de sus competencias, las cuales se harán del conocimiento del Congreso para los efectos de la revisión de la Cuenta Pública por parte de la Contaduría Mayor de Hacienda. Una erogación se entenderá justificada cuando existan las disposiciones y documentos legales, que determinen el compromiso u obligación de hacer el pago, y que además exista la evidencia de haber sido tramitada ante las instancias facultadas para dotar de los recursos humanos, materiales o financieros. Integración del Programa de Servicios Públicos Municipales Objetivo: Identificar los componentes de objetivos, actividades, responsabilidades y recursos que forman parte de un programa de servicios municipales, así como la técnica generalmente aceptada para integrar el mismo programa de conformidad con la estructura programática que corresponda. De conformidad con el marco normativo del proceso de programación y presupuestación puede entenderese que un programa de servicios públicos deberá organizarse conforme a los formatos y procedimientos de la programación general vigente en la administración municipal. Sin dejar de reconocer la importancia del programa Operativo, es también necesario estimar que la información que se presenta para efectos de la aprobación del presupuesto, adquiere características genéricas, por lo que es recomendable formular un

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Programa bajo características de mayor apego a la metodología de proyectos de inversión. Lo anterior podrá verificarse en una comparación de las tablas de contenido de un programa para efectos de considerarse en un POA y la que corresponde a un Programa de gestión de un servicio público, para lo cual partimos de la premisa que el segundo caso estará mejor delimitado y facilitará al administrador de servicios una mejor ejecución programática y presupuestal. De conformidad con esta aclaración se enuncian los contenidos de un programa en la primera modalidad. Contenido del programa de servicios públicos para efectos de ser integrado en el POA del municipio. I.- Denominación del programa y exposición de objetivos y elementos programáticos característicos del sistema presupuestario municipal Generalmente esta información se presenta en un formato que encabeza el programa y que tiene características como las del ejemplo siguiente: (Tomado del Manual de Programación y Presupuestación del Estado de Quintana Roo para el ejercicio 2004.

FORMATO PP-01 ANTEPROYECTO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS

2004

MISIÓN, OBJETIVOS Y LÍNEAS DE ACCIÓN HOJA____ DE____

DEPENDENCIA / ENTIDAD

DEPENDENCIA/ENTIDAD:

MISIÓN:

PROGRAMA: (5)

OBJETIVOS ESTRATÉGICOS: LÍNEAS DE ACCIÓN:

AÑO MES DÍA

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ELABORO

TITULAR DE LA DEPENDENCIA VO. BO.

DEPENDENCIA COORDINADORA

NOMBRE,

NOMBRE Y FIRMA

CARGO Y FIRMA NOMBRE Y FIRMA

ANTEPROYECTO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS 2004 2. Concentración de los conceptos de gastos del programa y unidad responsable

de su ejecución. Esta información se presenta en un cuadro – resumen que agrega los recursos estimados en componentes globales como son: servicios personales, gastos de inversión y costos de operación. La finalidad de este formato es agrupar la suma de costos del programa y la identificación del responsable de su ejecución. ANTEPROYECTO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS

2004 F ORMATO PP-02

DISTRIBUCIÓN POR UNIDAD RESPONSABLE/CAPÍTULO HOJA_____ DE_____

DEPENDENCIA / ENTIDAD

DEPENDENCIA /ENTIDAD:

PROGRAMA:

UNIDAD RESPONSABLE GASTO CORRIENTE OTROS

CLAVE DENOMINACIÓN Localidad PROG. SUBPR.

SERVICIOS

PERSON.

MATERIALES

Y SUMINIST.

SERVICIOS

GENERALES SUMA

4000

TRANSF.

5000

ADQ. DE BIENES

7000 Gastos Extra.

TOTAL

GASTO

Servicio

TOTAL

ELABORO

TITULAR DE LA DEPENDENCIA VO. BO.

DEPENDENCIA COORDINADORA

NOMBRE, C

NOMBRE Y FIRMA

NOMBRE, CARGO Y FIRMA

AÑO MES DÍA

ARGO Y FIRMA

ANTEPROYECTO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS 2004

3. Descripción de actividades y metas relacionadas con el programa.

54

En éste apartado se compilan los componentes programáticos del programa y se incluye en un formato el desglose de conceptos de gasto, programación trimestral de las erogaciones y parámetros temporales de ejecución programática, además de incluir a la Unidad responsable de la erogación.

PROGRAMA OPERATIVO ANUAL 2004 FORMATO PP-04

ACTIVIDADES Y METAS

HOJA_____ DE _____

UNIDAD RESPONSABLE

DEPENDENCIA:

PROGRAMA:

UNIDAD RESPONSABLE:

SUBPROGRAMA:

ACTIVIDAD META

AVANCE POR

TRIMESTRE

NÚM.

DESCRIPCIÓN

UNIDAD DE

CANTID.

PRIMERO SEGUNDO TERCERO CUARTO OBSERVACIONES

MEDIDA

ABSOL

.

% ABSOL. % ABSOL. % ABSOL. %

PLAZAS

ASIG-

NADAS

TITULAR DE LA UNIDAD

RESPONSABLE

TITULAR DE LA DEPENDENCIA

NOMBRE Y FIRMA

NOMBRE Y FIRMA

AÑO MES DÍA

PROGRAMA OPERATIVO ANUAL 2004 4. Calendarización de recursos En este apartado se distribuyen actividades y recursos en forma mensual, para efectos de llevar un control del ejercicio programático y presupuestal en espacios mas cortos de tiempo.

55

FORMATO PP-05

ANTEPROYECTO DE PRESUPUESTO 2004 DISTRIBUCIÓN CALENDARIZADA

HOJA_____ DE_____

UNIDAD RESPONSABLE

DEPENDENCIA:

UNIDAD RESPONSABLE:

MUNICIPIO:

PROGRAMA:

SUBPROGRAMA:

(8)

CAPITULO / PARTIDA

CALENDARIO PRESUPUESTAL (10)

(PESOS)

CLAVE DENOMINACIÓN

(9)

TOTAL

ANUAL

ENE.

FEB

. MAR. ABR. MAY. JUN.

JUL

. AGO. SEP. OCT. NOV. DIC.

TOTAL

TITULAR DE LA UNIDAD

RESPONSABLE

TITULAR DE LA DEPENDENCIA

NOMBRE Y FIRM

NOMBRE Y FIRMA

AÑO MES DÍA

A

ANTEPROYECTO DE PRESUPUESTO 2004 5. Plantilla de personal participante en el Programa. En algunos casos, por el número de trabajadores que se desempeñan en el área de servicios públicos se requiere una evaluación precisa de los recursos que en materia de servicios personales destina el presupuesto municipal.

FORMATO PP-06 PLANTILLA DE PERSONAL AUTORIZADA 2003

HOJA____DE____

UNIDAD RESPONSABLE

DEPENDENCIA:

UNIDAD RESPONSABLE: CLAVE PRESUPUESTAL:

AÑO MES DÍA

56

PLAZAS

AUTORIZADAS NÚM.

DE

EMP.

NOMBRE

DEL

EMP.

FECHA

DE

ING. TIP

O

NIVE

L

DES-

CRIP

-

CIÓN

SUELDO

MENSUAL

COMP.

POR

SERV.

COMP.

POR

VIDA

CARA

PRIMA

QUINQ.

SEGURO

DE

VIDA

ESTAN.

INFANT

.

ESTIM.

DIA

PADRE

Y

MADRE

CANASTA

BÁSICA

AYUDA

PARA

DESP.

APOYO

PARA LA

VIVIEND

A

CANASTA

NAVID.

APOYO

ESC.

PAQUETE

ESC.

CONST.

Y

FIDELID

.

TOTAL

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

TOTAL

TITULAR DE LA UNIDAD

RESPONSABLE

TITULAR DE LA DEPENDENCIA

NOMBRE Y

BRE Y FIRMA FIRMA NOM

PLANTILLA DE PERSONAL AUTORIZADA 2003 Algunas normas aplicables a la presupuestación de servicios públicos pueden inferirse por analogía de las siguientes disposiciones presupuestarias contenidas en el Manual de Programación del Estado de Quintana Roo, mismas que se exponen enseguida:

Ejemplo de componentes presupuestales establecidos en normas programáticas del gasto público MATERIALES Y SUMINISTROS. Agrupa las asignaciones destinadas a cubrir el costo de adquisición de toda clase de insumos requeridos por las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal, para el desempeño de sus actividades administrativas y productivas, que se contraten con personas físicas y morales del sector privado y social o instituciones del propio sector público. Incluye materiales y útiles de administración y de enseñanza; productos alimenticios; herramientas, refacciones y accesorios; materiales y artículos de construcción; materias primas de producción, productos químicos, farmacéuticos y de laboratorio; combustibles, lubricantes y aditivos; vestuarios, blancos, prendas de protección personal y artículos deportivos y, en general, todo tipo de bienes de consumo para la realización de los programas públicos. LINEAMIENTOS: • Para la presupuestación de este capítulo, se considerará el techo financiero asignado

por la Secretaría de Hacienda. • Para la presupuestación de los programas se utilizará el catálogo de partidas previstas

en este Manual y sólo podrán hacer uso de las partidas que correspondan a sus funciones.

• Considerar los materiales esencialmente necesarios que contribuyan para el logro de

los objetivos y metas de sus programas asignados.

57

• Se excluye en la presupuestación el material de consumo suntuario.

• Para la determinación del costo de las partidas, se incluirá un porcentaje de imprevistos, que asegure que las imprecisiones y desviaciones que se presenten durante el ejercicio no afecten al logro de los objetivos y metas programadas.

• Revisar y analizar durante el proceso de presupuestación el comportamiento de los

gastos efectuados en ejercicios anteriores, así como la normatividad establecida por la Oficialía Mayor y la Secretaría de Hacienda.

• El cálculo de los volúmenes de materiales a programar podrá modificarse respecto al

ejercicio anterior en relación directa al aumento o disminución de las acciones o metas a realizar.

• Catálogo de partidas:

2101 Materiales y útiles de oficina. 2102 Material de limpieza. 2103 Material didáctico y de información. 2104 Material estadístico y geográfico. 2105 Materiales y útiles de impresión y reproducción. 2106 Materiales y útiles para el procesamiento en equipos y bienes informáticos. 2201 Alimentación de personas. 2202 Alimentación de presos. 2203 Alimentación para el personal derivado de actividades

extraordinarias. 2204 Alimentación de animales. 2301 Refacciones, accesorios y herramientas. 2302 Refacciones y accesorios para equipo de cómputo. 2303 Utensilios para el servicio de alimentación. 2401 Materiales de construcción. 2402 Estructuras y manufacturas. 2403 Materiales complementarios. 2404 Material eléctrico y electrónico. 2501 Materias primas de producción. 2502 Sustancias químicas. 2503 Plaguicidas, abonos y fertilizantes. 2504 Medicinas y productos farmacéuticos. 2505 Materiales, accesorios y suministros médicos. 2506 Materiales, accesorios y suministros de laboratorio. 2601 Combustibles. 2602 Lubricantes y aditivos. 2701 Vestuario, uniformes y blancos. 2702 Prendas de protección personal. 2703 Artículos deportivos. 2801 Sustancias y materiales explosivos. 2802 Materiales de seguridad pública. 2803 Prendas de protección para seguridad pública. 2901 Suministros diversos.

• Para determinar el costo en las partidas presupuestales del capítulo de materiales y suministros, se utilizarán los siguientes criterios:

- Durante la programación de este capítulo, la seguridad de una adecuada calidad,

dependerá de formular los costos haciendo uso de los instructivos e instrumentos

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establecidos para tal efecto y, particularmente, del soporte mediante papeles de trabajo, para cada una de ellas. Es requisito indispensable que tales papeles de trabajo contengan todas las notas referenciadas en los formatos, así como las bases conceptuales y de cálculo empleadas, de tal forma que se conserve una memoria detallada y precisa de todo el trabajo realizado y su método.

- La previsión de los materiales debe ser muy cuidadosa o los costos serán erróneos

y no podrán lograrse las metas programadas. El cálculo de los costos debe llevarse a cabo con el máximo rigor posible para asegurar que los presupuestos elaborados a partir de ellos sean suficientes para lograr las metas programadas.

- Para determinar los materiales requeridos que permitan llevar a cabo las acciones

programadas, una primera clasificación está dada por las propias partidas presupuestarias previstas en este Manual, los cuales a su vez, engloban un conjunto de recursos homogéneos y que deberán describirse durante el proceso de presupuestación mediante papeles de trabajo que permitan mayor claridad en las partidas.

- Deberá cuidarse que todos los costos de las partidas se refieran a un periodo

mensual. Una vez calculado se determinan los periodos en que se aplicarán durante el ejercicio. Es decir, el monto determinado para una partida se aplicará en uno o varios meses al año según las características del recurso y la naturaleza del programa. Finalmente la suma de las asignaciones mensuales nos permitirá obtener el costo total anual de la partida.

- Para el cálculo del costo de los materiales deberá considerarse los precios unitarios

contenidos en las facturas de las últimas adquisiciones o mediante estudio de precios de mercado, incluyendo el impuesto al valor agregado. Podrá incluirse al precio unitario hasta un 10% como porcentaje para imprevistos.

- Algunos materiales tienen asociado a su costo base, otros conceptos de costo

(impuestos, transporte, seguros, etc.); estos deberán calcularse y agregarse al costo base para determinar el costo unitario total.

- Cuando no se dispone de precios unitarios, se podrá utilizar datos históricos para el

cálculo del costo de los materiales requeridos. - La presupuestación de combustibles, lubricantes y aditivos deberá ser únicamente

para programas específicos y sustantivos; así mismo el volumen estará respaldado por el análisis detallado de movilidad y desplazamiento promedio de los vehículos. En las áreas administrativas sólo podrá preverse lo necesario para el traslado de documentación oficial.

SERVICIOS GENERALES. Agrupa las asignaciones destinadas a cubrir el costo de adquisición de todo tipo de servicios que contraten las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal con personas físicas y morales del sector privado y social o instituciones del propio sector público. tales como: servicio postal, telegráfico, telefónico, de energía eléctrica, agua potable, de telecomunicaciones, así como la contratación de otros servicios básicos; arrendamientos; servicios de asesoría, consultoría, informáticos, capacitación, estudios e investigaciones; servicio comercial, bancario, financiero, contratación de servicios con terceros y gastos inherentes; mantenimiento y conservación de bienes muebles e inmuebles; y servicios de impresión, publicación, difusión, información y comunicación social entre otros. En este capítulo se incluyen los gastos que realizan los servidores públicos por servicios oficiales para el desempeño de actividades vinculadas con las funciones públicas; y las erogaciones por concepto de

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responsabilidades o pérdidas del erario estatal conforme a las disposiciones aplicables en la materia.

LINEAMIENTOS:

• Para la presupuestación de este capítulo, se considerará el techo financiero asignado

por la Secretaría de Hacienda. • Para la presupuestación de los programas se utilizará el catálogo de partidas previstas

en este Manual y sólo podrán hacer uso de las partidas que correspondan a sus funciones.

• Considerar todos los gastos en servicios esencialmente necesarios que contribuyan

para el logro de los objetivos y metas de los programas asignados.

• Para la determinación del costo de las partidas, se incluirá un porcentaje de imprevistos, que asegure que las imprecisiones y desviaciones que se presenten durante el ejercicio no afecten al logro de los objetivos y metas programadas.

• Para la presupuestación de viáticos y pasajes al personal, deberá considerarse el

tabulador de viáticos autorizado y la normatividad establecida al respecto por la Secretaría de Hacienda.

• Revisar y analizar durante el proceso de presupuestación el comportamiento de los

gastos efectuados en ejercicios anteriores, así como la normatividad establecida por la Oficialía Mayor y la Secretaría de Hacienda.

• Catálogo de partidas:

3101 Servicio postal y telegráfico 3102 Servicio telefónico 3103 Servicio de energía eléctrica 3104 Servicio de agua potable 3105 Servicios de Telecomunicaciones 3106 Contratación de otros servicios 3201 Arrendamiento de edificios y locales 3202 Arrendamiento de terrenos 3203 Arrendamiento de maquinaria y equipo 3204 Arrendamiento de equipo y bienes informáticos 3205 Arrendamiento de vehículos 3206 Otros arrendamientos 3301 Asesoría y capacitación 3302 Servicios de informática 3303 Servicios estadísticos y geográficos 3304 Estudios e investigaciones 3305 Otras asesorías para la operación de programas 3401 Almacenaje, embalaje y envase 3402 Fletes y maniobras 3403 Servicios bancarios y financieros 3404 Seguros de bienes patrimoniales 3405 Impuestos y derechos de importación 3406 Impuestos y derechos de exportación 3407 Otros impuestos y derechos 3409 Traslado de valores 3410 Otros servicios comerciales 3411 Servicios de vigilancia

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3412 Patentes, regalías y otros 3413 Instalaciones 3414 Gastos menores 3501 Mantenimiento y conservación de mobiliario y equipo de administración 3502 Mantenimiento y conservación de bienes informáticos 3503 Mantenimiento y conservación de maquinaria y equipo 3504 Mantenimiento y conservación de inmuebles 3505 Servicio de lavandería, limpieza, higiene y fumigación 3506 Mantenimiento y conservación de vehículos 3601 Impresiones y publicaciones oficiales 3602 Otros gastos de difusión e información 3701 Gastos de propaganda institucional 3702 Publicaciones oficiales para difusión e información 3703 Gastos de difusión de servicios públicos y campañas institucionales de

comunicación 3704 Otros gastos de comunicación social 3801 Gastos cívicos y de orden social 3802 Eventos oficiales 3803 Congresos, convenciones y exposiciones 3804 Transportación, hospedaje y alimentos a terceros 3805 Espectáculos culturales 3806 Pasajes 3807 Viáticos 3808 Instalación del personal estatal 3809 Gastos de alimentación de personal estatal 3810 Servicios integrales en el extranjero para servidores públicos en el desempeño

de comisiones oficiales

• Para determinar el costo en las partidas presupuestales del capítulo de servicios generales, se utilizarán los siguientes criterios:

- Deberá cuidarse que todos los costos de las partidas se refieran a un periodo

mensual. Una vez calculado se determinan los periodos en que se aplicarán durante el ejercicio. Es decir, el monto determinado para una partida se aplicará en uno o varios meses al año según las características del recurso y la naturaleza del programa. Finalmente la suma de las asignaciones mensuales nos permitirá obtener el costo total anual de la partida.

- Para el cálculo del costo de los servicios, deberá considerarse los precios unitarios

contenidos en las facturas de los últimos pagos o mediante estudios de precios de mercado, incluyendo el impuesto al valor agregado. Podrá incluirse al costo unitario hasta un 10% como porcentaje de imprevistos.

- Servicios básicos. Son considerados como servicios de costo fijo; estos recursos no

guardan relación directa con las metas, sino con el conjunto de acciones de una dependencia o entidad (teléfono, energía eléctrica, agua potable). Su presupuestación deberá calcularse promediando el comportamiento mensual del presente ejercicio. El importe obtenido será calendarizado mensualmente y concentrado en el programa que considere las asignaciones a la oficina del C. Secretario o la que coordine las actividades administrativas de la institución en las partidas 3102, 3103 y 3104.

- Servicio de arrendamiento de edificios, locales y terrenos. Son considerados como

servicios de costo fijo. Su presupuestación dependerá en función al déficit de los

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bienes inmuebles propiedad del gobierno estatal, así como la consideración de los contratos vigentes firmados y la normatividad establecida por la Oficialía Mayor. Se calendariza mensualmente de enero a diciembre en la partida 3201 y 3202.

- Servicio de arrendamiento de vehículos, maquinaria y equipo. Son considerados

como servicios de disponibilidad limitada; su presupuestación dependerá de su contribución a las metas de los programas a realizar y estará en función al déficit de equipo propiedad del gobierno estatal. La utilización de este servicio, deberá justificarse mediante el análisis del inventario de equipos asignados. Se presupuestará por períodos mensuales y se calendariza en los meses en que sean utilizados dichos bienes en las partidas 3203, 3204 y 3205.

- Servicios de asesoría, consultoría, informáticos, estudios e investigación. Son

consideradas como servicios de disponibilidad limitada; agrupa las asignaciones destinadas a cubrir pagos a terceros por servicios profesionales y técnicos, tales como asesoramiento y consultas técnicas, cursos de capacitación y adiestramiento, servicios de informática, estudios e investigaciones, etc. Su presupuestación dependerá de su contribución al logro de las metas de los programas a realizar y deberá justificarse plenamente mediante análisis de necesidades. Su cálculo será por períodos mensuales y se calendariza en los meses en que sean utilizados estos servicios en las partidas 3301, 3302, 3303, 3304 y 3305.

- Seguros de bienes patrimoniales. Asignaciones destinadas a cubrir las primas de

seguros contra robos, incendios y demás riesgos contingentes a que puedan estar sujetos los materiales, bienes muebles e inmuebles y todo tipo de valores propiedad o al servicio de las dependencias y entidades. Su previsión presupuestal será determinada por los montos ejercidos del presente ejercicio; se calendariza considerando la fecha de vencimiento de las pólizas contratadas, en la partida 3404.

- Servicio de mantenimiento y conservación. Son considerados como servicios de

carácter general; agrupa las asignaciones destinadas a cubrir el costo de los servicios de mantenimiento y conservación de mobiliario y equipo administrativo, bienes informáticos, maquinaria, vehículos y bienes inmuebles propiedad del gobierno estatal o al servicio de éste, que se contraten a través de terceros. Su presupuestación deberá calcularse promediando el comportamiento mensual del presente ejercicio. El importe obtenido, se calendariza mensualmente en las partidas 3501, 3502, 3503, 3504 y 3506.

- Servicios de impresión, publicación, difusión e información. Son considerados como

servicios de carácter general; agrupa las asignaciones destinadas a cubrir los costos por la utilización de los servicios de impresión de documentos oficiales, así como su publicación y difusión en diversos medios de información. Su presupuestación estará relacionada con las características de los objetivos y metas previstos en los programas asignados; el monto se determinará con base en una estimación de las actividades a realizar durante el ejercicio. Se calendariza mensualmente en las partidas 3601, y 3602.

- Servicios de comunicación social. Son considerados como servicios de utilización

limitada; agrupa las asignaciones destinadas a cubrir los gastos que se originen por la realización de propaganda institucional, difusión de publicaciones oficiales, servicios públicos y campañas institucionales de comunicación. Su presupuesto dependerá de su contribución al logro de las metas de los programas a realizar y deberá justificarse plenamente. Su cálculo será por períodos mensuales y se

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calendariza en los meses en que sean utilizados estos servicios en las partidas 3701, 3702 y 3703.

- Servicios oficiales. Son considerados como servicios de utilización limitada; agrupa

las asignaciones destinadas a cubrir los gastos que se originen por la realización de actos cívicos conmemorativos, congresos, convenciones, exposiciones, atención a funcionarios e invitados especiales, así como espectáculos culturales inherentes a las funciones oficiales. La previsión presupuestal de estos gastos estará sujeta a las características de los objetivos y metas establecidos en los programas asignados a la dependencia y entidad auxiliar. El monto se determina con base en una estimación de las actividades a realizar durante el ejercicio. Se calendariza por períodos mensuales en las partidas 3801, 3802, 3803, 3804 y 3805.

- Pasajes, viáticos y servicios integrales en el extranjero para servidores públicos en

el desempeño de comisiones oficiales. Son considerados como servicios de aplicación directa al personal; se refiere principalmente a los gastos de viaje y viáticos asignados al personal cuando en el desempeño de sus funciones, precisen de trasladarse fuera de su residencia oficial. Su presupuestación deberá calcularse promediando el comportamiento mensual de movilidad y desplazamiento del personal en el presente ejercicio. Para la determinación del costo de viáticos deberá aplicarse los montos establecidos en el tabulador autorizado. Se calendariza mensualmente en las partidas 3806, 3807 y 3810.

BIENES MUEBLES E INMUEBLES. Agrupa las asignaciones destinadas a cubrir el costo de adquisición de toda clase de bienes muebles e inmuebles que las dependencias y entidades contraten con personas físicas y morales del sector privado y social, o instituciones del propio sector público, para el desempeño de las actividades administrativas y productivas. Incluye el mobiliario y equipo propio para la administración; maquinaria y equipo de producción; la adquisición de vehículos; las refacciones, accesorios y herramientas indispensables para el funcionamiento de los bienes, maquinaria o equipos; la adquisición de animales de trabajo y reproducción, y la adquisición de inmuebles. Los bienes muebles e inmuebles comprendidos en este capítulo, incluido en su caso el costo de instalación, deben formar parte de los activos fijos de las dependencias y entidades que los adquieran. LINEAMIENTO: • Para la formulación de este capítulo del gasto, las dependencias y entidades deberán

coordinarse con la Oficialía Mayor para analizar, evaluar y presupuestar los requerimientos en mobiliario y equipo, con base en el grado de aprovechamiento de los recursos con que cuenten las entidades.

OBRAS PÚBLICAS. Agrupa las asignaciones destinadas a la creación de la infraestructura física, mediante la realización de obras públicas que contribuyan a la formación bruta de capital del Estado, así como las asignaciones para realizar programas de fomento y desarrollo económico y social. Incluye todo tipo de adquisiciones necesarias para la construcción, instalación, ampliación, rehabilitación, remodelación, restauración, conservación, modificación y demolición de bienes inmuebles; los servicios relacionados con obras públicas tales como estudios y proyectos de preinversión, técnicos, ecológicos y de impacto ambiental, etc.

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LINEAMIENTO: • La presupuestación relativa a la inversión en fomento y desarrollo deberá apoyarse en

los lineamientos específicos que dicte la Secretaría de Planeación y Desarrollo Regional.

Contenido de un Programa de Servicios Públicos organizado bajo la metodología de proyectos de inversión. En este caso los alcances descriptivos del Programa son mayores ya que incluye todos los aspectos cualitativos y cuantitativos que permiten identificar y valorar sus alcances. De acuerdo con dicha metodología un Programa de Servicio Público tendrá los siguientes apartados: 1. Objetivos del programa, organizados de conformidad al cometido que se

busca: por ejemplo ampliación de capacidad de los servicios, consolidación de la red existente, reforma o modificación estructural, rehabilitación, etcétera.

Los objetivos generales y específicos del programa deberán identificar plenamente el alcance de lo que se pretende hacer con respecto al funcionamiento o productos del servicio

2. Caracterización del Programa. Determinar sus componentes técnico,

económico – financiero y administrativo. 3. Datos relevantes de los estudios de cobertura del programa

Demanda y cobertura del servicio Oferta vigente y prospectiva

4. Datos relevantes del estudio técnico

Análisis de la capacidad instalada Equipamiento e insumos requeridos Rendimiento o productividad esperada Localización de las obras, equipamiento o instalaciones Obras a ejecutar Programación de actividades Costo del equipamiento requerido

5. Estudio financiero

Requerimientos financieros del proyecto

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Estudios de las finanzas del servicio Puntos de equilibrio supuestos

6. Estudio de impacto sobre la economía local

Efectos esperados del programa en el entorno económico local 7. Estudio de mercado

Efectos del programa sobre la oferta y demanda actual del servicio Comportamiento de la demanda del Servicio

Determinación de rentabilidad y competitividad social y económica de las tarifas y cuotas del servicio.

Resumen de viabilidad del Programa. 8. Descripción de obras, equipamiento e instalaciones bajo normas de

ingeniería municipal 9. Programa de ejecución de acciones. Situaciones de aprendizaje del elemento de competencia: “Integrar el programa de prestación de servicios públicos” Para efectos de aplicar los temas vistos en el apartado anterior, a continuación se solicita el usuario del Manual que desarrolle el siguiente ejercicio. Ejercicio de integración del presupuesto de un Servicio Público municipal. Objetivo: Recapitular los perfiles de la problemática de los servicios públicos analizados en los ejercicios del módulo anterior y sustentar de manera presupuestaria la alternativa que se selección por parte del usuario del Manual. Metodología. A partir de las características del presupuesto por programa, proceder a la valoración técnica, administrativa y presupuestal o financiera de la alternativa que el usuario del manual eligió en el ejercicio precedente a éste.

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Para efectos de la práctica de conocimientos planteados en éste Módulo se requiere que se utilicen los cinco formatos que se han incluido como muestra de la integración del Programa de Servicios Públicos bajo la modalidad de POA. Instructivo. 1. Recapitular la información de los dos ejercicios anteriores previstos en el

Manual 2. Considerar las modalidades de integración de contenidos de un Programa de

Servicios Públicos que se trataron en el presente Módulo. 3. Practicar los cálculos requeridos en los formatos que se incluyen en el Módulo 4. Formular por escrito un reporte de factibilidad de acierto presupuestario de

acuerdo con los datos manejados y los cálculos efectuados.

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Definición de previsiones estratégicas para la operación del Programa de Servicios Públicos. Objetivo: El usuario del manual, reconocerá las medidas y previsiones administrativas necesarias para la puesta en marcha del programa de servicios públicos y será capaz de identificar las áreas críticas de gestión así como los mecanismos que deberán activarse para su correcta operación. Los aspectos típicos de la administración no deben soslayarse para la buena aplicación del Programa de servicios, sin embargo un punto de partida estratégico es definir un esquema integral de seguimiento y evaluación, para lo cual otra vez los indicadores cumplen un papel fundamental. En este caso, la organización de una tabla de indicadores estratégicos es de vital importancia para mantener la atención sobre rubros clave de los servicios. En éste sentido, algunas de las dimensiones de análisis y valoración se relacionan con los efectos del Servicio en su entorno, otros tienen que ver con la productividad y las demás pueden enfocarse a los aspectos del financiamiento y desempeño administrativo del programa.

AREAS DE REVISION DE RESULTADOS PROGRAMATICOSPROGRAMA DE SERVICIOS PÚBLICOSAREA DE SEGUIMIENTO PREMISAS DE REFERENCIA RUBRO DE CONTROL Y/O VERIFICACION INDICADORES DE DESEMPEÑO

PRODUCTIVIDAD ESTANDARES DE RENDIMIENTOS Y PROVISIONESCOBERTURA ALCANCES DEL SERVICIO EN FUNCIÓN DE LA DEMANDA

ASPECTOS ECONOMICOS COSTOS DE PRODUCCION DENTRO DE PARAMETROS COSTO PROGRAMADO VS REALPROGRAMACION DE INVERSIONES CUMPLIMIENTO DEL PROYECTOS DE INVVERSIÓN Y AVANCESVALORACION DE PRECIOS DE BIENES Y SERVICIOS COSTOS DE FINANCIAMIENTO

CONGRUENCIA ENTRE PRODUCCION E INGRESOS COSTOS DE PRODUCCION PROPORCIONALES A INGRESOS Y/O NIVEL DE SERVICIOSASPECTOS FINANCIEROS AVANCE FISICO - FINANCIERO MONTOS ASIGNADOS VS METAS CUBIERTAS

GASTO CORRIENTE EN PARAMETROS DE OPERACIÓN NIVELES MAXIMOS DE GASTO NO REBASADOSGASTOS NO PROGRAMADOS CONFORME A LA ASIGNACION MONTOS EROGADOS VS. PRESUPUESTORENDIMIENTOS DIFERENCIAS ENTRE COSTOS E INGRESOS

CUMPLIMIENTO DE PROGRAMA PRESUPUESTARIO OPORTUNIDAD DE LA APLICACIÓN PRESUPUESTARIAASPECTOS PRESUPUESTALES DISTRIBUCION CORRECTA DEL GASTO APORTACIONES EN CANTIDADES, PROPORCIONALIDAD Y DESTINO PROGRAMADOS

ECONOMIAS PRESUPUESTALES VERIFICACION DE RENDIMIENTOS PRESUPUESTALESREPROGRAMACION CONTROLADA JUSTIFICACION CORRECTA DE REPROGRAMACION PRESUPUESTAL

CUMPLIMIENTO DE OBJETIVOS AVANCE DE METAS Y APROXIMACION A OBJETIVOSATENCION A LA DEMANDA VOLUMENES DE USUARIOS

ASPECTOS OPERATIVOS VOLUMENES DE PRODUCCION RESULTADOS DE PERIODOS O CICLOSCOBERTURA DE SERVICIOS POBLACION BENEFICIADACONSISTENCIA DE LA GESTION ADMINISTRATIVA DESEMPEÑO OPERATIVO Y ADMINISTRATIVOCALIDAD DE LOS SERVICIOS CUMPLIMIENTO DE METAS Y ESTANDARES DE CALIDAD Y ATENCION

ASPECTOS CUALITATIVOS BENEFICIO O IMPACTO SOCIAL ASPECTOS MATERIALES Y CUALITATIVOS CON MEJORÍA

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Como complemento para reforzar el sistema de indicadores de evaluación del servicio y ponderación de estrategias de implantación del programa, a continuación se sugiere la práctica de los siguientes ejercicios:

Objetivo 1:

Objetivo 2

Objetivo 3

El objetivo 1 se traduce en los siguientes resultados tangibles:(Bienes, servicios, productos, actos de autoridad, intervenciones públicas, etc)

El objetivo 2 se traduce en los siguientes resultados tangibles:(Bienes, servicios, productos, actos de autoridad, intervenciones públicas, etc)

El objetivo 3 se traduce en los siguientes resultados tangibles:(Bienes, servicios, productos, actos de autoridad, intervenciones públicas, etc)

Como se pueden medir los resultados de los objetivos 1, 2 y 3Unidad de medida que actua como indicador de resultados

EJERCICIOFormulacion de indicadores de resultados según el modelo clasico de evaluación

El modelo clásico de evaluación centra su atención en los resultados de un programa de servicios públicos, tanto parciales como globales; los resultados a su vez se relacionan de manera directa con uno o varios objetivos. Puede afirmarse que en esta evaluación llegar a un resultado significa al mismo tiempo cumplir con el objetivo de referencia.En este ejercicio se procurará determinar indicadores de resultados en atención directa al tipo de objetivos del programa que sea seleccionado por los equipos de trabajo.

Instructivo: 1. Seleccione un programa vigente en la administración de su estado. 2. Escriba sus objetivos3. Identifique el tipo de resultados tangibles que pueden esperarse de los objetivos enunciados4. Siga los pasos que indica el cuadro.

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Programa

Objetivo

Concepto de atención implícito o explícito, contenido en el objetivo

Necesidades principales por atender

Datos para medir la s necesidades por atender

Efectos producidos por el programaDirectos Indirectos No deseados

(enfocados a la satisfacción de Actúan como valores agregados en retardan la satisfacción de las necesidades onecesidades) beneficio de la satisfaccíon de las desvirtúan los resultados del programa

necesidades identificadas

¿Como medir los efectos?

Datos útiles para su medición

EJERCICIOFormulacion de indicadores de impacto con base en el modelo de evaluación que hace énfasis en los efectos conseguidos por un programa de servicios públicos

El modelo de evalución que destaca los efectos conseguidos por un programa, no se centra en la valoración de resultados como simple cumplimiento de metas. Indaga sobre los efectos que tiene directa e indirectamente en el universo de acción del programa.

Los indicadores aplicados en este modelo tratan de medir el grado de satisfacción de las necesidasdes, demandas o mejora que ha propiciado el programa entre la población, universo o destinatarios del programa. Los indicadores miden los avances en la atención o disminución de déficit de dichas necesidades.Instrucciones:1. Seleccione un servicio público del programa de referencia en el Manual2. Identifique las necesidades que tiende a satisfacer o hacia las cuales se orientan sus objetivos3. Valore lo que los objetivos del programa ofrecen como medidas de atención a las encesidades catalogadas4 Razone la forma en que podrían medirse antes y después las necesidades objeto de atención

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Programa

Objetivo

¿Como concibe el objetivo la transformación del entorno?

Variables internas que favorecen el cumplimiento del programa y su acción transformadora del entorno

Variables externas sobre las que debería actuar el programa

Datos utiles del entorno que manifiesten cambios o transformaciones por recibir la influencia o beneficios del programa

Entorno social

Datos utiles del entorno que manifiesten cambios o transformaciones por recibir la influencia o beneficios del programa

Entorno económico

Datos utiles del entorno que manifiesten cambios o transformaciones por recibir la influencia o beneficios del programa

Entorno político

Datos utiles del entorno que manifiesten cambios o transformaciones por recibir la influencia o beneficios del programa

Otros entornos

EJERCICIOFormulacion de indicadores según el modelo de evaluación basado en la interactividad del programa con su entorno

El modelo de evaluación que analiza la interactividad del programa con su entorno trata de apreciar las variables internas y externas del programa y su acción, valorando los procesos programáticos que tienen mayor incidencia en la transformación del entorno, es decir, aquellos que son fundamentales para que se logren impactos en el orden económico, social, político, etc.

En este ejercicio se procurará determinar áreas de impacto y su forma de medición.

Instructivo: 1. Seleccione un servicio público dentro del programa de referencia del presente Manual2. Describa las variables que inciden en el cumplimiento del programa3. Identifique las principales relaciones del programa con su entorno a nivel de productos, bienes, servicios, y demás con las que se manifieste positivamente para mehjorar las condiciones imperantes4. Defina aspectos del entorno sobre los que debería actuar el programa

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Una vez definidos los indicadores, es necesario considerar los aspectos administrativos del programa. En atención al enfoque sistémico, un programa requiere de diversos mecanismos en su etapa de implantación. Mecanismos de implantación previsibles en el sistema organizacional del Servicio. El punto de partida de una organización adecuada es disponer de los instrumentos normativos y metodológicos idóneos para cumplir sus cometidos. En materia de servicios públicos se requiere de una reglamentación municipal actualizada y de manuales operativos suficientes. Es preciso que el área de servicios públicos cuente con los recursos organizativos que estén acordes con el grado de responsabilidad y complejidad de sus funciones. Muchas de las causas de operación fallida de programas se deben a la carencia de recursos organizacionales como son personal capacitado, normas y procedimientos idóneos, instalaciones adecuadas y un plan de supervisión, control y evaluación idóneo. Una estructura mínima de organización requiere más que los grandes diseños organizacionales, de un sentido administrativo de pertinencia y orden en el desempeño del área, para lo cual debe disponerse como mínimo de un manual de organización actualizado y de los manuales de operación indispensables como punto de partida para optar por mejoras a futuro. En este rubro, la profesionaliazción del personal juega un papel relevante, para lo cual el programa de Servicios debe contemplar la disponibilidad de recursos para éste fin. La tarea del administrador será, en consecuencia, llevar un estricto control del desempeño programático y un registro de las incidencias de la gestión mediante instrumentos como el que aquí se expone. De vuelta a la identificación de aspectos administrativos que inciden para la correcta operación del Programa de Servicios, habrá que considerar el tema de las adquisiciones de bienes y servicios, mismas que deben realizarse en forma ordenada y de cara al interés de la institución municipal. Por consiguiente se precisa diseñar los procedimientos que den la mayor operatividad posible a la legislación aplicable en la materia. Al mismo tiempo, los equipos de trabajo de los servicios públicos deberán aportar sus conocimientos y experiencia en la correcta definición de los atributos, características y calidades requeridas en los bienes, insumos y demás materiales que se adquieran como parte de los implementos de los servicios públicos.

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En este mismo orden de participación activa del personal, es indispensable actualizar los mecanismos de asignación de responsabilidades sobre el uso, cuidado y resguardo de material, equipo, herramienta, vehículos y muebles destinados al trabajo. Parte del déficit de atención de los servicios públicos se debe a los altos consumos de herramienta y material que debe reponerse por merma o impericia en su manejo, además de ciertas actitudes que pudieran propiciar dispendio o desperdicio de dichos insumos. Junto con estas medidas, es altamente recomendable que el personal de base tenga un marco de relaciones laborales plenamente alineado a la ley, ya que es común que en las áreas de servicios públicos no se respeten, a veces por parte de los mismos sindicatos, las reglas escalafonarias y se impida con esto auspiciar los estímulos para los trabajadores que muestran un adecuado desempeño. Mecanismos del Sistema de Información Un programa de servicios públicos requiere de un sustento constante de información, mas todavía cuando se pretende dar seguimiento a sus avances y calidad de desempeño por medio de un esquema de indicadores. La organización de un sistema de información se sustenta en la actualidad con recursos de la informática, sin embargo es de llamar la atención que la determinación del tipo de información requerida, su utilidad, la forma en que deberá obtenerse, la manera en que debe combinarse para producir indicadores, los medios necesarios para asegurar su captación y actualización constante, no es necesariamente labor de los informáticos. Por consiguiente se requiere de un diseño de los otrora denominados sistemas administrativos de información, de tal manera que se genere un esquema metodológico para determinar los datos útiles a emplear en los servicios públicos, antes de recurrir a la formación de sendas bases de datos sin un enfoque de coherencia y funcionalidad. Como mínimo, se requiere una organización modular de la información de servicios públicos que esté organizada de manera concéntrica con el Padrón de usuarios y contribuyentes como eje de la gestión informativa. En consecuencia es de vital importancia que ese padrón de contribuyentes, a su vez, sea un submódulo informativo derivado del módulo dedicado a la captación de datos de la población y el entorno territorial del municipio. A pesar de lo rudimentario de ésta descripción, se requiere reiterar sobre la importancia de un esquema de gestión que tenga como centro al ciudadano. Otros módulos de información necesarios para el programa de los servicios públicos son los siguientes:

Módulo de información para alimentar los indicadores de gestión del programa

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Módulo de información programática y presupuestal Módulo control contable y financiero del cada Servicio Módulo de Administración de recursos humanos, materiales y servicios generales por tipo de servicio público Módulo de información de infraestructura y equipamiento municipal Módulo de recepción y canalización de quejas y denuncias Módulo de mantenimiento de sistemas operativos de servicios públicos Otros que se determinen como necesarios por parte de los administradores de servicios públicos

Mecanismos del Sistema de comercialización del Servicio En éste rubro es importante destacar al padrón de usuarios de servicios alineado al padrón de contribuyentes de la hacienda munic0pal para efectos de un sistema eficiente contratación de servicios, facturación, créditos fiscales y cobranza. No se puede tener políticas de fiscalización idóneas si el padrón no está actualizado o si presenta omisiones, por consiguiente es indispensable aproximar la administración al ciudadano con todos sus efectos, es decir, requiriéndole también el cumplimiento de sus obligaciones. Como medida estratégica, es altamente recomendable que se refuerce el área jurídica del ayuntamiento y se proceda a la recuperación de créditos fiscales por los medios legales disponibles en las municipalidades. Mecanismos del sistema operativo del Servicio Con relación a este rubor y a reserva de que sea tratado con mayor profundidad en el siguiente Módulo, se debe considerar para la implantación del programa de servicios públicos, la verificación del estado de funcionalidad y eficiencia de los sistemas operativos de cada servicio. Estos sistemas incluyen los implementos, maquinaria, equipo y demás componentes de la ingeniería del servicio, así como otros de carácter organizativo, cuando los servicios no se manifiesten a través de dichos medios. Es indispensable que el programa prevea los gastos de mantenimiento, reparación y rehabilitación de equipo y bienes adscritos a los sistemas operativos de los servicios de tal forma que se detenga su deterioro y se preserven sus atributos de

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funcionamiento eficiente. Los programas correlativos de mantenimiento preventivo deben ser aspectos de interés vital para todo administrador de servicios. Las modalidades de operación de los servicios públicos municipales Una de las estrategias de operación es determinar con precisión el tipo de modalidad que van a asumir los servicios públicos; aun y cuando en sus antecedentes se tenga una especie de consigna en la continuidad de viejos esquemas de prestación, habrá que reconocer que, en la actualidad ninguna organización puede actuar en forma independiente. Los servicios públicos son al mismo tiempo un espacio de interacción de oferentes de mercado, por consiguiente, en éste apartado tendrán que considerarse elementos que permitan decidir si la modalidad típica de un servicio puede evolucionar hacia formas más dinámicas. Con el objeto de precisar las modalidades de prestación de los servicios se recurre al punto de vista del BANOBRAS, señalado en el Manual de Servicios Públicos Municipales (1997: pags. 45 a 72) Sistemas alternativos en la prestación de servicios públicos municipales En estricto apego a los preceptos legales, el municipio mexicano se ha limitado a prestar aquellos servicios que ex profeso se le han conferido, por lo que las formas y sistemas adoptados para su administración se presentan en la práctica de manera centralizada y como una obligación para sus autoridades el proveerlos. Además de lo anterior, resaltan tres factores que han contribuido a incrementar las funciones de los gobiernos municipales: 1. La demanda de más servicios por parte de los beneficiarios presentes y futuros; 2. Tendencia a suministrar más servicios desde los gobiernos para la comunidad, y 3. Progresiva ineficiencia administrativa que da como resultado más gasto para proveer los

mismos servicios. Ante ello, los cada vez más escasos recursos con que cuentan los municipios generan importantes rezagos en la cobertura y bajos niveles de calidad. Al ampliarse considerablemente la brecha entre demanda y oferta de servicios públicos, se presenta la oportunidad de reflexionar y replantear las formas y sistemas con los que se pretende atender este problema característico de las sociedades modernas. Actualmente se plantea reconocer que si bien el ordenador por naturaleza propia es el ayuntamiento o los gobiernos correspondientes, los productores podrían ser además de ellos, los particulares bajo ciertas reglas de interés general. En síntesis, las condiciones actuales giran en tomo a que los gobiernos asuman tantas obligaciones en la prestación de servicios como les sea posible cubrir eficientemente, y en promover que los que no están a su alcance sean provistos de otra manera. Un gobierno municipal, para optimizar los recursos con que cuenta y ampliar la prestación y calidad de los servicios, deberá definir objetivamente qué tipo de éstos puede prestar eficaz y eficientemente y qué otros podrían ser suministrados por otros órganos e instituciones públicas o

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privadas. Para ello deberá tener presentes algunos elementos que pueden guiar su decisión, como podrían ser: a) Disponibilidad de recursos a su alcance. b) Amplitud de la brecha entre oferta y demanda del servicio. c) Posibilidad de postergar su prestación. d) Población a ser beneficiada. f) Periodo de tiempo en el que habrá de prestarse. g) Grado de incidencia en la demanda de servicios. h) Cooperación económica de los beneficiarios en la recuperación de los costos. i) Rentabilidad del servicio. j) Costo del mismo. k) Número y calidad de los prestadores potenciales. l) Impacto político. m) Implicaciones administrativas. Los sistemas de administración para el suministro de los servicios públicos en los municipios, en estricto apego a los lineamientos normativo-legales, presentan dos extremos: por un lado la prestación directa por órganos o instituciones municipales y, por el otro, la provisión de los mismos por el sector privado (personas físicas o morales). Entre ambos extremos encontramos sistemas con mayor o menor injerencia y responsabilidad de las autoridades municipales en su prestación. El concepto privatización de los servicios públicos en el municipio consiste en pasar de un sistema con una alta intervención de/ gobierno municipal en la prestación de los servicios a otro con menor presencia. De ahí que cuando un municipio decide involucrarse menos en la generación directa de los servicios, de alguna manera privatizando los sistemas para su suministro. Los sistemas de administración para el suministro de servicios en los municipios que se pueden contemplar actualmente son: a) Prestación directa por órganos e instituciones municipales. b) Convenios estado-municipio. c) Acuerdos intergubernamentales. d) Asociaciones o consorcios entre municipios. e) Organismos descentralizados. f) Empresa paramunicipal. g) Fideicomisos. h) Coinversión. i) Contratos o concesiones. j) Bonos o cupones de servicio. Del listado anterior podemos señalar que, hasta el inciso f, es el municipio o el estado el prestador del servicio. Los fideicomisos, la coinversión, los contratos o concesiones y los bonos o cupones pueden implicar la privatización del servicio. Investigaciones recientes han arrojado que los motivos principales que mueven a los gobiernos municipales a privatizar son cuatro: · Disminuir costos en la prestación de los servicios. · Elevar la calidad del servicio. · Ampliar la cobertura. · Reducir o eliminar subsidios. Conforme los gobiernos municipales deciden optar por que los servicios públicos sean suministrados por sistemas más cercanos al de los bonos o cupones, menor necesidad tendrán de emplear equipo y recursos humanos del municipio y tienen como resultado la

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liberación de ellos para otros objetivos. Privatizar implica afrontar serias oposiciones. Superarlas requiere apreciar la diferencia entre ordenar y producir, ya que hasta ahora ha prevalecido el supuesto erróneo de que si el gobierno municipal renuncia a su función de productor, abandona automáticamente su función de ordenador. De ahí que el precepto que debe orientar a los municipios es que la responsabilidad de suministrarlos servicios sigue siendo de ellos, pero que no necesariamente deben continuar produciéndolos. Una vez establecida tal distinción entre Ordenador y productor de los servicios, se puede proceder. a explicar el funcionamiento de cada uno de ellos. De esa manera se apreciará en los primeros seis sistemas una presencia importante del gobierno municipal, aunque la misma venga de más a menos; los restantes cuatro sistemas aquí contemplados, al acercarse al punto extremo prescinden cada vez más de la autoridad municipal en su provisión, pero habrá de tenerse en cuenta que la cercanía a este punto implica la utilización de uno o más de estos sistemas, como a continuación se describe. Prestación directa por órganos o instituciones municipales Consiste en la máxima expresión de la facultad constitucional, en virtud de la cual el ayuntamiento se responsabiliza totalmente de la prestación de los servicios públicos que incluyen la operación, administración, mantenimiento y explotación. El término directo denota la implantación de un servicio por una dependencia gubernamental que utiliza a sus propios empleados. El gobierno municipal actúa a la vez como ordenador y producto del servicio. Existen dos formas de generación directa del servicio, de acuerdo con la manera en que e consumidor se relacione con el productor. En la primera, los servicios son pagados con los ingresos del productor, esto es, el gobierno municipal produce y provee el servicio a 1 comunidad, sin que ésta pague por él. Una segunda forma consiste en que los servicios sean provistos por el municipio, pero pagados por el consumidor. Ejemplos de la primera forma de prestación son la seguridad pública, tránsito y vialidad, limpia, bomberos y asistencia social principalmente; de la segunda forma tenemos como ejemplos la pavimentación de las calles, agua potable y alcantarillado, rastros, recolección de basura, etcétera. La iniciativa privada no tiene ninguna intervención en la prestación directa de servicio público. En ambos casos, el ayuntamiento delega la responsabilidad en la unidad específica de la administración municipal, llámese dirección, departamento u oficina de servicios público Su grado de complejidad varía en función de las capacidades financiera y administrativa, así como también de las necesidades reales de los municipios. En el caso de los municipios urbanos o metropolitanos, por ejemplo, pueden existir unidades encargadas de determinados servicios como mercados, panteones, rastro, agua potable, etcétera. Las unidades administrativas de servicios públicos se crean por acuerdo de cabildo y dependen directamente del presidente municipal. Forman parte de la estructura orgánica de la administración. El titular de dicha unidad es nombrado por el propio presidente municipal y opera con el personal y recursos financieros y materiales que se le asignen por la vía del presupuesto de egresos que anualmente aprueba el propio ayuntamiento.

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La prestación directa por parte del ayuntamiento implica la necesidad de cubrir los gastos que ocasione la operación de los servicios públicos. Por ello, para tener un mayor margen de garantía en su prestación, sin afectar la capacidad financiera del municipio y absorber la total responsabilidad de prestar los servicios públicos de acuerdo con los requerimientos de la comunidad, es conveniente que las autoridades municipales realicen una priorización y jerarquización de los servicios públicos para identificar y seleccionar aquellos que la población necesita con más urgencia. Algunos de los factores que pueden considerar los. ayuntamientos para tomar una determinación respecto a la prestación de los servicios públicos en forma directa, se mencionan en seguida: ♦ Las necesidades reales que manifiesta la comunidad por alguno de los servicios públicos,

captadas de la consulta a la población. · El crecimiento urbano de los centros de población. · El costo y tipo de las obras que son básicas para prestar el servicio público, considerando los

gastos de operación, conservación y mantenimiento que se requieran para evitar su deterioro. ♦ El costo del equipo que se necesita para operar el servicio público, así como su conservación y

mantenimiento. ♦ Las fuentes y montos de financiamiento que se tienen para cubrir los costos de la prestación

de los servicios públicos.

♦ La capacidad administrativa, financiera, técnica y humana del municipio. ♦ La asesoría técnica disponible a la que puede recurrir el municipio, ya sea del gobierno ♦ estatal y/o federal. ♦ La capacidad de respuesta y de participación de la comunidad en la prestación de lo ♦ servicios públicos que se requieran en el municipio. Es importante señalar que por el carácter específico de ciertos servicios públicos, siempre tienen que prestarse en forma directa, como por ejemplo: los servicios de seguridad pública tránsito, agua potable y alcantarillado, alumbrado público, calles, parques y jardines. La forma directa de la prestación de servicios públicos, requiere indudablemente de gran capacidad técnica y administrativa de las unidades municipales, así como también de 1 existencia del personal idóneo que realice las actividades operativas requeridas para buen funcionamiento de los mismos. Igualmente, es necesario contar con una adecuada planeación, programación, presupuestación, evaluación y control sobre la prestación de los servicios públicos. Convenio estado-Município El convenio es un mecanismo administrativo en virtud del cual el municipio se coordina con el estado a fin de transferir total o parcialmente la prestación de un servicio público que por razones de insuficiencia de recursos, tanto financieros como técnicos y h manos, le resulte difícil de atender en forma directa. El ordenador sigue siendo el gobierno municipal, y en este caso el productor del

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servicio sería el estado. Ejemplos d esta forma de prestación los tenemos comúnmente en lo referente a seguridad y tránsito, agua potable y alcantarillado, educación y capacitación, instalaciones deportiva etcétera. La posibilidad de celebrar convenios de coordinación estado - municipio tiene una base constitucional, tanto a nivel federal como estatal. En el ámbito federal, la fracción Vi d Artículo 116 Constitucional establece que: "Los Estados estarán facultades para celebrar esos convenios con sus municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de servicios..." En el ámbito estatal, por lo general, las constituciones respectivas sustentan en términos semejantes la coordinación, para la prestación de servicios públicos, entre el estado y s municipios, en la parte específica de las bases constitucionales del municipio. En la Ley Orgánica Municipal existen disposiciones relativas a la celebración de convenios para coordinar acciones en materia de prestación de servicios públicos. Es recomendable celebrar tales convenios sobre bases claras y específicas que eviten, en lo posible, controversias entre las partes. Algunas de ellas se mencionan a continuación: ♦ Acordar en una sesión de cabildo el tipo de servicio público que se prestará por convenio con

el estado. ♦ El término del convenio no debe exceder el periodo de tres años de los ayuntamientos. Si

sobrepasa este lapso, se requiere la autorización del Congreso local. ♦ Es posible prorrogar estos convenios con la ratificación que hagan las administraciones

siguientes al periodo en que se realizó. ♦ Elaborar un programa de capacitación para personal municipal que esté en posibilidades de

hacerse cargo de la operación del servicio público coordinado, cuando las condiciones del municipio lo aconsejen.

♦ Si la prestación del servicio público requiere la ejecución de algunas obras, se incluirá el costo

de la obra, los planos, proyectos, especificaciones técnicas, el monto de las aportaciones que se pacten, el plazo de ejecución, etcétera.

♦ Las condiciones en que el municipio pueda cancelar o dar por concluido el convenio. ♦ Puede haber determinados casos en que el gobierno estatal concurra, junto con los

ayuntamientos, en la atención de servicios públicos. Tales casos son, entre otros: ♦ Una estrecha relación de las actividades o servicios que correspondan al estado, con ♦ algún tipo de servicio público municipal. ♦ Si los actos o hechos del servicio público tienen efecto más allá del ámbito municipal o del

propio estado. ♦ Por causas de interés público determinadas por el Congreso local. El convenio de colaboración estado-municipio para la prestación de servicios públicos contiene, entre otros aspectos, los siguientes:

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· Una descripción detallada del servicio o servicios públicos sujetos a convenio. · Los puntos resolutivos del acta de cabildo. · Las acciones que se comprometen a desarrollar, tanto el estado como el municipio. · Los deberes y obligaciones del estado y municipio. · El tiempo de duración. . Las bases económicas para su prestación. . Las bases laborales de los servidores públicos que participen. · Las formas de terminación y suspensión. · Los beneficios directos al ayuntamiento como autoridad máxima del municipio. · Las bases de la municipalización de la prestación del servicio público, en su caso. Acuerdos intergubemamentales Si un gobierno municipal por alguna razón no puede proveer un servicio que otro (de cualquier nivel) podría realizar satisfactoriamente, puede contratar o pagar el suministro del servicio. En este caso un municipio es el ordenador, y otro gobierno (municipal, estatal o federal) es el productor. Es común recurrir a este sistema en el municipio mexicano, sobre todo en aquellos servicios que requieren de apoyos tecnológicos avanzados o cuando simplemente se contrate al gobierno para desarrollar proyectos en beneficio de algún sector de la comunidad. Asociaciones o consorcios entre municipios La asociación municipal es la unión de dos o más municipios de una misma entidad federativa. Tiene por objeto únicamente la prestación de algún servicio público que un municipio esté imposibilitado de prestar aisladamente por la complejidad o insuficiencia de recursos. Este sistema es una forma de coordinación entre dos o más municipios con el objeto de conjuntar estrategias, unir esfuerzos y aprovechar mejor los recursos de que disponen en búsqueda de soluciones a problemas comunes o a la prestación de un servicio público en concreto, destinado a consumidores radicados en cada uno de ellos. Los ordenadores serán los municipios a coordinarse, que a su vez proveerán de recursos para el pago del servicio. El productor normalmente es un organismo creado ex profeso; puede tener características de ser descentralizado, coordinado, e incluso podría ser del sector privado. Los municipios coordinadamente ordenan la prestación del servicio al productor y área de la iniciativa privada o un organismo descentralizado, a quien dan su aportación para que éste se encargue de prestar el servicio a los consumidores de los diferentes municipios. Esta forma de prestación de servicios públicos tiene una base constitucional, tanto en el ámbito federal como en el estatal, condicionándola a un acuerdo entre ayuntamientos y sujeta a la Ley Orgánica Municipal o a una ley especial que expida la legislatura local con bases sustantivas y adjetivas determinadas. Tales bases, de manera enunciativa, podrían ser las relativas a:

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- Los servicios públicos que pueden prestarse por asociación. - Las limitaciones para asociarse. - Las condiciones en que pueden celebrarse. - Los plazos de los compromisos respectivos. - Los procedimientos y métodos a que deberán sujetarse. - Los órganos jurisdiccionales a los que se puede acudir para resolver los conflictos que surgieran por incumplimiento de obligaciones. Para la asociación municipal es recomendable lo siguiente: - La voluntad expresa y clara de los ayuntamientos para asociarse. - Conocer las ventajas y posibles desventajas de la asociación. - Impedir que se desvirtúe el objetivo original de la asociación que es la prestación de un

servicio público. - Acordar en sesión de cabildo las bases de la asociación y el tipo de servicios a prestarse de esta forma. - Informar y conocer la opinión de la legislatura correspondiente. - Informar a la comunidad de la asociación municipal y los beneficios que se obtendrán de ella.

- Establecer de común acuerdo las bases de organización Y funcionamiento de la asociación

municipal. - Firmar un acta constitutiva de la asociación municipal que contenga los deberes obligaciones de cada municipio. Algunas ventajas de la asociación municipal son, entre otras, las siguientes: - La posibilidad de atender de manera organizada la prestación de servicios público altamente costosos. - Reducir costos de obras.

- Mayor capacidad económica para cubrir el costo de las obras.

- Canalizar la participación de la comunidad hacia la atención y solución de sus problemas

vitales.

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- Basarse en consideraciones prácticas y reales de cada municipio. - Facilitar a los municipios pequeños unir esfuerzos dispersos. -

Combatirla proliferación municipal. - - Resolver en forma conjunta problemas comunes. Es importante advertir que las asociaciones municipales no deben conducir a la constitución de personas jurídicas que se encuentren por encima de los municipios que las integran, porque serían otras figuras que se colocarían en situaciones intermedias entre los municipios y los gobiernos de las entidades federativas, contrarias al espíritu del Artículo 115 Constitucional que establece "no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y Gobierno del Estado". En todo caso, una asociación municipal según la disposición constitucional implica solamente una conjunción de esfuerzos, planes y recursos para la prestación de servicios públicos que tengan un interés común entre los municipios de una entidad determinada Es claro que, con las salvedades que puede determinar la Legislatura local, todos los servicios públicos que consigna la fracción 111 del Articulo 11 5 Constitucional pueden ser materia de asociación. La única excepción es el servicio de seguridad pública y tránsito. En los servicios de agua potable, para su eficacia, resulta frecuente que se tome la misma fuente hidráulica para abastecer a diferentes poblaciones. El alumbrado público, atendido en forma conjunta, puede generar ahorros de energía considerables. Los servicios de limpia mercados, panteones y rastros, en aquellas entidades con gran número de municipios, 1 prestación común, tanto en inversiones como en equipo, en técnicos y materiales, puede significar considerables ventajas a las autoridades municipales en aspectos financieros de recursos humanos y beneficios importantes a la comunidad. Organismos descentralizados Los organismos públicos descentralizados del municipio son aquellos que a iniciativa d ayuntamiento son creados por la Legislatura del estado con el fin de cumplir una función específica; garantizar la explotación de bienes o recursos propiedad del municipio; impulsar la investigación científica y tecnológica o la obtención y aplicación de recursos para fines d seguridad y asistencia social. Para suministrar los servicios de acuerdo con este sistema, el ordenador es el ayuntamiento el que, atendiendo a una solicitud o demanda del consumidor (quien puede ser un individuo u organización privada), genera el servicio a través de un organismo descentralizado, misma que se encarga de cobrar al consumidor por proveerle servicios directamente. Este sistema también es conocido como sistema de ventas gubernamentales, guarda cierto parecido el que a continuación revisaremos. Un ejemplo típico de este sistema son las denominadas juntas de administración del agua potable y alcantarillado. Los organismos descentralizados que realizan la prestación de un servicio público tiene entre otras, las siguientes características: · Poseen personalidad jurídica y un patrimonio propio. · Gozan de cierta autonomía en su funcionamiento y toma de decisiones.

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· Están capacitados legalmente para contar con una estructura administrativa independiente del ayuntamiento.

· Operan con reglamento interior propio. · Son más flexibles y dinámicos que la organización burocrática. Los organismos descentralizados impiden el crecimiento del aparato administrativo d municipio y pueden lograr una mayor eficiencia en la gestión del gobierno municipal y permitir la prestación eficaz de los servicios públicos con un sentido eminentemente social. La descentralización por servicio que implica esta forma permite al ayuntamiento mejorar su eficiencia y eficacia al encomendar a un organismo la función exclusiva de atender un determinado servicio público, pero sujeto a un régimen de igualdad, regularidad, continuidad y adecuación. Por ejemplo: los sistemas municipales de asistencia social, los institutos municipales de cultura, institutos municipales del deporte, etcétera. La creación de organismos descentralizados municipales no significa desligar la responsabilidad del ayuntamiento de regular su funcionamiento, porque están sujetos a su control y vigilancia para garantizar el cumplimiento de las políticas fijadas por las autoridades, con base en la voluntad de la mayoría de la comunidad. El procedimiento que se sigue para la creación de un organismo descentralizado municipal es el siguiente: · Se toma el acuerdo de crear el organismo en sesión de cabildo. · Se envía la iniciativa de creación del organismo al Congreso del estado. Se acompaña,

principalmente, de la estructura jurídica interna; los objetivos claramente definidos; la descripción general de los programas a realizar; el monto de los recursos que se le destinarán; los impactos sociales y económicos que tendrá la creación de dichos organismos; el destino de las utilidades, en su caso, y el número de empleos que generará.

- El Congreso del estado analiza la propuesta y cuando no hay impedimento alguno y existe la

conformidad correspondiente dará por aprobada la creación del organismo descentralizado. La descentralización por servicio no es una receta que se puede aplicar a todos los servicios públicos, pues como implica autonomía, su propia naturaleza difiere de actividades que requieren unidad de mando, como sucede en el servicio de seguridad pública y tránsito municipal. La creación de organismos descentralizados auxilia a la estructura de la organización municipal y permite la delegación de competencias para la prestación de servicios públicos. Empresas paramunicipales Las empresas paramunicipales son entidades que crea el ayuntamiento por acuerdo de cabildo y, cuando lo disponga la ley, con la aprobación del Congreso del estado para la prestación de algún servicio público. Esta forma de prestación de servicios públicos puede emplearse para aquellos en que existe la posibilidad de obtener algún beneficio material para el municipio sin perder sus características,

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como podrían ser los mercados y centrales de abasto, rastros, panteones, limpia y transporte público, entre otros. Este sistema funciona igual que el anterior (organismo descentralizado), ya que el gobierno municipal continúa siendo el ordenador, pero en este caso lo hace a una empresa representada por un consejo directivo que delega a su vez a un gerente la responsabilidad del desempeño y evolución de la empresa. El consumidor recibe directamente de la empresa el servicio, y tiene la necesidad de cubrir precios o tarifas que de ella devengue. Las empresas paramunicipales pueden adoptar la modalidad de empresa mayoritaria o minoritaria, dependiendo de las siguientes circunstancias: a) En el caso de las empresas mayoritarias se cumple con los siguientes requisitos: - En la constitución de su capital se hacen figurar acciones de sede especial que sólo pueden

ser suscritas por el municipio. - El municipio, directamente o en su defecto a través de sus empresas u organismos, aporta o

es propietario de un 51 por ciento o más del capital social o de las acciones de la empresa. - Le corresponde al municipio la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros del consejo de

administración, junta directiva u órgano equivalente o designar al presidente, director o gerente. También tiene facultades para vetar los acuerdos de la asamblea general de accionistas, del consejo de administración, de la junta directiva u órgano equivalente.

- El control y la vigilancia corresponden directamente al ayuntamiento de acuerdo con las leyes

y reglamentos respectivos. b) Las empresas de participación minoritaria son aquellas en que: - El municipio, uno o más organismos descentralizados y otras empresas de participación

municipal mayoritaria, considerados conjunta o separadamente, poseen acciones o partes de capital que representen menos del 51 por ciento y hasta el 25 por ciento.

- Están controladas por conducto de un comisario designado por el ayuntamiento. Cuando los ayuntamientos, por disposiciones de ley, tengan que recabar la autorización del Congreso local, harán de su conocimiento los fines y objetivos que se persiguen, su estructura interna, el impacto económico y social, así como el destino de las utilidades que se obtengan. Para cumplir con la prestación del servicio público mediante una empresa paramunicipal mayoritaria, el presidente municipal tendrá a su cargo la planeación, supervisión, control y evaluación de las operaciones que realice dicha empresa. En el caso de la empresa paramunicipal de participación minoritaria, su control queda sujeto a la vigilancia del ayuntamiento, a través de un comisario. Para el control y la vigilancia, el presidente municipal se apoya en la tesorería municipal, la cual lleva un expediente de cada empresa con la siguiente documentación: - Escritura constitutiva. - Inventario y balances. - Contrato y documentos que afecten el patrimonio de la empresa. - Auditorías e informes contables. - Informes del representante del ayuntamiento.

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Las empresas paramunicipales pueden crearse en aquellos casos en que la iniciativa privada preste algún servicio público de manera irregular o se niegue a prestarlo en las condiciones que requiera la comunidad. En virtud de ello se procede a la municipalización del servicio, que se puede materializar en la creación de este tipo de entidades. El papel que juegan estas empresas puede significar un gran apoyo al desarrollo integral del municipio, toda vez que al crearse con el fin de satisfacer determinadas necesidades, el municipio puede cumplir un doble objetivo: satisfacer una necesidad social al prestar servicios públicos y retribuirle utilidades que repercutirán en el incremento de los ingresos municipales. Fideicomisos Son aquellas entidades que se constituyen por acuerdo de cabildo y, cuando la ley lo disponga, con la aprobación del Congreso local. Los fondos, del gobierno municipal o de alguno de sus organismos, son para auxiliar al presidente municipal en la realización de actividades prioritarias como pueden ser algunos servicios públicos. Los fondos pueden provenir también del gobierno estatal. En esta figura jurídica participan: - El ayuntamiento como fideicomitente único. - Alguna institución crediticio como fiduciario. - Los habitantes del municipio como fidelcomitidos. La modalidad que adopta es la de fideicomiso de administración a través del cual el fideicomitente (que es el gobierno municipal) entrega bienes muebles e inmuebles al fiduciario, para que se encargue de la prestación de algún servicio público de interés colectivo. El fideicomiso se integra con los siguientes elementos: - La declaración unilateral del municipio de crear un fideicomiso. - Un patrimonio autónomo o de afectación base del fideicomiso. - La titularidad que se atribuye al fiduciario. La organización administrativa de un fideicomiso se conforma de la siguiente manera: Un comité técnico, integrado por representantes del ayuntamiento, de las instituciones fiduciarias y de los fideicomitidos. Es responsable de tomar las resoluciones más adecuadas para el cumplimiento de los objetivos previamente establecidos. Un director general, nombrado por la institución fiduciaria (crediticio). Es responsable de ejecutar los acuerdos del comité técnico en materia de planeación, organización, control y evaluación de los programas aprobados. Las áreas operativas y técnicas que se requieran para el buen funcionamiento en la prestación de los servicios públicos. Las funciones de vigilancia y control se hacen a través de un comisado designado por el propio ayuntamiento.

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La acción de un fideicomiso queda establecida en un contrato donde se precisan los derechos y responsabilidades que corresponda ejecutar al fiduciario sobre los bienes fideicomitidos, sus limitaciones a los derivados de terceras personas, así como los derechos que el fideicomitente se reserve. Coinversión municipio-particulares Esta es una modalidad resultado de la convergencia de intereses de un ayuntamiento y un individuo o grupo privado para llevar a cabo la prestación de cierto servicio de carácter público. El objetivo de este sistema es reducir el precio de un servicio determinado prestado por un organismo o empresa creado por ordenamiento del gobierno municipal para los consumidores potenciales, quienes acudirán al mercado y podrán adquirir de esa empresa servicios subsidiarios que de otra manera les saldrían más caros. El productor, al recibir dinero tanto del consumidor como del ayuntamiento, compensa la probable pérdida que tendría al ofrecer sus servicios por debajo del precio del mercado, adquiriendo un estímulo adicional para ampliar la cobertura del servicio cuando recibe la bonificación por servicio prestado y no por cuota fija. Contratos o concesiones En ocasiones existen condiciones que impiden al municipio prestar los servicios públicos municipales en forma directa, por la carencia de recursos económicos, técnicos, materiales o humanos. Cuando esto sucede se tiene el recurso de concesionar algunos de ellos para evitar que la población se vea afectada por la carencia de ciertos servicios públicos que satisfagan sus necesidades vitales. En este caso, el ayuntamiento se reserva la facultad de vigilar el buen funcionamiento y la operación eficiente del servicio público concesionario. La concesión es el instrumento por el cual el municipio -como autoridad otorgante- confía a una persona, física o moral, llamada concesionario, la prestación o manejo del servicio público, bajo el control de la autoridad municipal. Es un hecho que comparte a la vez: disposiciones reglamentarias diversas y cláusulas específicas del contrato respectivo. En este sistema, la persona concesionario es el productor y el municipio es el ordenador, debido a su carácter articulador de las demandas por servicios públicos en la comunidad. En algunos casos el ayuntamiento le aporta infraestructura y hasta recursos financieros al concesionario, pero nunca traspasa la responsabilidad que sólo a él le confiere la ley. El consumidor, por su parte, para recibir del concesionario el servicio deberá celebrar previamente un contrato con éste bajo la vigilancia del municipio, llegando a acordar las condiciones de pago y las características del servicio. La base general de la concesión es que el ayuntamiento declare y haga del dominio público la imposibilidad de prestar por sí mismo el servicio, así como también los beneficios que ello traerá a la comunidad. El servicio concesionario se formaliza mediante un contrato, por el cual el ayuntamiento transfiere la responsabilidad a particulares de la prestación de algún servicio público en el municipio, de acuerdo con ciertas consideraciones generales, entre las que destacan: - La adjudicación por licitaciones públicas mediante convocatorias. - Precisión del servicio público sujeto a concesión y de los bienes que pueden afectarse con su

prestación por el concesionario. - Medidas que el concesionario toma para asegurar el buen funcionamiento, la continuidad y la

generalidad del servicio público.

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- Sanciones a que el concesionario se hará acreedor cuando haya irregularidades en la

prestación del servicio. - Régimen especial a que se sujeta la concesión y el concesionario, y fija el término de su

duración, las causas de caducidad o cancelación, mecanismos de vigilancia por parte del ayuntamiento, tanto en lo relativo a la prestación del servicio como en el pago de los impuestos y derechos correspondientes.

- Condiciones en que los usuarios de un servicio público determinado pueden utilizar tanto los

bienes como los servicios propiamente dichos. - Tarifas, forma de modificadas y contraprestaciones que tenga que cubrir el beneficiado. - Procedimiento administrativo para recibir las quejas de reclamación o denuncias por la

afectación de los derechos que genera la concesión. - Fianza o garantía que tenga la obligación de otorgar el concesionario, para responder de la

eficacia y eficiencia en la prestación del servicio. - Bases de la posible municipalización del servicio público concesionario.

Entre las facultades que tiene reservadas el ayuntamiento destacan las siguientes: - Modificar, cuando sea recomendable, la organización, modo o condiciones de la prestación

del servicio. - Inspeccionar la ejecución de las obras y la explotación del servicio. - Vigilar que todos los bienes muebles e inmuebles, necesarios para la prestación del servicio,

sean destinados exclusivamente a ello. - Vigilar que el concesionario no especule o favorezca a determinada parte de la comunidad

con la prestación del servicio.

Por su parte, el concesionario se obliga principalmente a:

- Prestar el servicio de manera uniforme, regular, continua y general. - Ejecutar las obras de reparación, conservación y reconstrucción, para la regularidad y

continuidad del servicio. - Reemplazar los bienes necesarios para la operación eficiente y eficaz del servicio público. - Convenir con el ayuntamiento a seguir prestando el servicio, aun en el caso de quiebra - Prestar el servicio a quien lo solicite y de acuerdo con las tarifas previamente aprobado por la

autoridad. - Someter a la aprobación del cabildo las formas de financiamiento de la empresa.

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- Evitar la enajenación, el traspaso de la concesión de los derechos que se deriven, o los bienes empleados en la explotación, sin previo aviso y por autorización del cabildo.

Los servicios públicos que no pueden ser objeto de concesión a particulares son el de seguridad pública y tránsito; (Nota: el agua potable ya ha sido objeto de concesión en Aguascalientes) agua potable y alcantarillado, así como tampoco el alumbrado público. Sin embargo, cada Ley Orgánica Municipal dispone el tipo de servicio público que se puede concesionar. Para concesionar un servicio público, es conveniente considerar tres principios fundamentales: · Que no lesionen el interés público o social. · Que no afecten la estructura y organización municipal. · Dar preferencia en igualdad de circunstancias a vecinos del propio municipio que tenga la

nacionalidad mexicana. En resumen, un servicio público podrá concesionarse si sujeta a los siguientes aspectos: 1. A las disposiciones de la Ley Orgánica Municipal de cada entidad federativa. 2. A las bases y contenidos del contrato que ampara la concesión. 3. A las especificaciones adicionales que determine el propio ayuntamiento. Dos casos en los que se requiere la aprobación del Congreso local para concesionar los servicios públicos son: · Cuando el tiempo de la concesión exceda el trienio del ayuntamiento, y · Cuando la concesión afecte bienes inmuebles municipales. Es recomendable que la concesión se limite al periodo de tres años del ayuntamiento; sin embargo, no siempre es posible, sobre todo si el servicio público requiere de cierto tipo de obras. Ciertamente es posible concesionar el servicio público, con la aprobación del cabildo, siempre que se agote el recurso de solicitar al estado su colaboración en la prestación de algún servicio, en los términos del Artículo 115 Constitucional que prevé el concurso de los estados cuando sea necesario y lo determinen las leyes en la prestación de los servicios públicos a cargo del municipio.

El ayuntamiento no puede otorgar la concesión a las personas siguientes:

- Miembros del propio ayuntamiento. - Servidores públicos, sean municipales, estatales o federales. - A cónyuges, parientes consanguíneos en línea recta sin limitación de grados, los colaterales

hasta el cuarto grado y los parientes por afinidad civil, y - A empresas en las cuales los servidores públicos tengan intereses económicos.

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Se pretende con esto que el servidor público se encargue única y exclusivamente de atender los asuntos de la comunidad, mediante la responsabilidad política o administrativa, según sea el caso, y no mezcle con ello su interés particular. La cancelación implica anular o dejar sin efecto la vigencia del contrato respectivo, mediante el cual el municipio otorga a un particular la prerrogativa de prestar un determinado servicio público. Los motivos de cancelación son, entre otros: · Causas de interés público. · Si el servicio se presta en forma distinta a la establecida en el contrato de la concesión. · Si hay incumplimiento de las obligaciones del concesionario. · Si se presta en forma irregular. · La falta de pago estipulado. · La violación a los precios o tarifas autorizados por el ayuntamiento. · Si los bienes e instalaciones no están en buen estado, se deterioran por descuido o tienen un

mantenimiento inadecuado. · Si no se acatan o se violan las normas fijadas por el ayuntamiento.

· Si con la prestación existe especulación o favoritismo a grupos y zonas especiales del municipio.

Un recurso con que cuenta la autoridad municipal para reincorporar la atribución de prestar directamente los servicios públicos concesionarios es la municipalización. Esta consiste en un proceso mediante el cual el municipio, como titular constitucional de los servicios públicos, puede cancelar a un particular la concesión de la prestación de alguno en especial, debido a las irregularidades con que se preste o cause perjuicios graves a la colectividad. Puede ser por iniciativa del propio ayuntamiento, a solicitud de la mayoría de los usuarios o de las organizaciones del municipio. Para hacer la declaratoria de municipalización, se requieren estudios que apoyen el dictamen y que soporten la procedencia o improcedencia de la medida; también se indicará la forma en que se realice el proceso de municipalización. Previo al proceso legal es conveniente escuchar a los posibles afectados para que manifiesten sus puntos de vista. Si el municipio no tiene la capacidad económica, administrativa y organizativa para prestar directamente el servicio público municipalizado, puede concesionario nuevamente de acuerdo con la ley, pero procurando evitar la presencia de las mismas causas que ocasionaron la cancelación de la primera concesión. También puede prestarlo directamente si tiene la capacidad económica y administrativa, y participando en forma mixta con los particulares o bien por cualquiera de las formas de prestación de servicios públicos que s mencionan en este manual. Bonos o cupones de servicio

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Este sistema está dirigido a favorecer el consumo de ciertos servicios a determinados consumidores. La característica básica es que el municipio subsidia al consumidor directa mente otorgándole bonos o cupones para canjearlos por un servicio en particular y no productor, como en el caso del sistema por coinversiones; el consumidor dispone de relativa libertad en el mercado para elegir al prestador del servicio. Quien genera el servicio bajo este sistema es una empresa privada a la que le pagan tanto el gobierno municipal como el consumidor. Es importante resaltar que el productor tiene que estar autorizado por el ayuntamiento para prestar el servicio, ya que de otra manera los bonos que reciba la empresa no serían canjeables por dinero del municipio. Servicios que se podrían prestar por esta modalidad serían, por ejemplo, bonos para desayunos escolares, bonos para la promoción de actividades culturales en el municipio, bonos de transporte municipal, etcétera. Opciones para privatizar servicios públicos municipales En caso de que las leyes estatales contemplen la posibilidad de concesionar o privatizar el servicio público, el ayuntamiento debe considerarlos siguientes elementos si desea ejercer esta opción: 1. Cuando el diagnóstico arroje que el ayuntamiento es incapaz de satisfacer mínimamente la

demanda de aquéllos sin afectar seriamente su presupuesto. 2. Cuando exista voluntad del consumidor o consumidores para cubrir los gastos que su

prestación implica. 3. Cuando el servicio sea impostergable y el ayuntamiento carezca de infraestructura y

tecnología para suministrarlo. 4. Cuando existan firmas privadas capaces de brindar el servicio suficiente y con calidad, y sobre

todo dispuestas a asumir las condiciones que el gobierno municipal como ordenador le fije. De presentársela estas cuatro condicionantes a un ayuntamiento, sus funcionarios se encuentran en posibilidades de llevar a cabo una eventual privatización del servicio, para lo cual se deberá someter a la aprobación del cabildo si el periodo de suministro es menor a tres años, o en su defecto, al Congreso local si se excede de ese tiempo. Requisitos mínimos que deben cumplir prestadores de servicios públicos no gubernamentales 1. Optimos conocimientos y experiencia en técnicas y procedimientos para el suministro del

servicio. 2. Poseer infraestructura y apoyo tecnológico suficientes. 3. Poseer solvencia financiera o, en su defecto, apoyo de alguna institución bancaria. 4. Modalidad para el pago del servicio más adecuada a las condiciones de los consumidores: a) Igualdad de tarifas o cuotas para todos los beneficiados. b) Diferenciación en apego a la capacidad de pago. c) Diferenciación de acuerdo con el principio de beneficio.

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5. Disponibilidad de atender la demanda total del servicio sin discriminar segmentos de la misma. 6. Compromiso con la calidad en la prestación del servicio. 7. Poseer conciencia de la temporalidad en el suministro del servicio. 8. Ser una firma que goce de la aceptación de la comunidad, o que por lo menos no se le

relacione con hechos negativos. De haber firmas o interesados privados que reúnan las características mínimas aceptadas, el ayuntamiento está en posibilidades de tener éxito al tomar la decisión de privatizar un servicio público. Mecanismos para estimular a los particulares en la prestación de los servicios públicos Las personas físicas o morales susceptibles de ser consideradas para suministrar el o los servicios, podrán ser o no de la misma localidad; la pertinencia es que, paralelamente al cumplimiento de los objetivos que la privatización de servicios trae consigo, se estimule la economía del municipio. De ahí que, de preferencia, se deberá fomentar ésta entre los agentes que residan en la demarcación. Un aspecto adicional que esta figura de prestación del servicio aporta es el estimulo a la competencia entre los posibles suministradores. Para estos efectos se deberán publicar convocatorias y concursos a fin de tener al alcance por lo menos una alternativa que permita comparar los ofrecimientos de cada uno de los postulantes, dejando a las autoridades municipales un discrecional margen para decidir por la mejor opción en el suministro del servicio. Si las condiciones para concesionar a los particulares la prestación de un servicio determinado son las convenientes, habrá que definir qué tan atractivo es para la iniciativa privada asumir ese compromiso, ya que, por su naturaleza, su prestación presenta como principal problema el hecho de que el consumidor en algunos servicios no requiere pagar por ellos, al no existir forma de evitar su consumo. Superar este problema requiere aclarar: - Si el servicio es divisible o no, y - Si se cobra o no por él. En el primer caso, si el servicio es divisible, esto es, que se preste sólo a grupos o sectores bien identificados de la comunidad para los cuales fue creado, el problema resulta menor, ya que al proveerlo la derrama de beneficios podrá ser diferenciada y cuantificada, lo que facilita el establecimiento de cuotas o tarifas para el cobro. Si el servicio es indivisible, o sea, que su consumo no pueda ser impedido o limitado, el problema consiste en cómo medir el nivel de consumo o de beneficio que obtiene el consumidor del mismo, y así establecer criterios de aportación por parte de éste para la recuperación de los costos. El segundo aspecto es el cobro del servicio. En este sentido, la legislación establece que es obligación de los ciudadanos aportar recursos para que los gobiernos cumplan sus funciones. Entender el límite de dichas funciones es importante para aclarar lo que un gobierno municipal tiene como obligación de aportar a la sociedad con los recursos cedidos por ella. Hasta ahora, el límite ha sido fijado con relación a los recursos financieros disponibles para cumplir las funciones y no en "fricción" con la comunidad al cobrarle por los servicios, más que en ceñirse al precepto constitucional que posibilita que otros agentes cumplan ciertas funciones o presten ciertos servicios sin trastocar el cargo al municipio conferido. En apego a lo anterior, la forma más práctica para recuperar costos en la prestación de los servicios públicos parte de las siguientes premisas:

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Primera: Si el servicio es divisible, establecer cuotas o tarifas en función del beneficio aportado. Segunda: Si no es divisible y tampoco se puede excluir su consumo, habría dos alternativas:

a) Establecer cuotas o tarifas iguales para todo consumidor. b) Diferenciar cuotas o tarifas por estratos socioeconómicos.

Al captar recursos por el cobro de tarifas o cuotas, el municipio debe adoptar como única finalidad la recuperación de costos por la prestación del servicio. De cubrirse el total de éstos por aportaciones de los beneficiados, el ayuntamiento no dispondrá de recursos extra de su erario y, consecuentemente, no alterará sus planes iniciales. Por el contrario, si no se recupera el total de los costos, o simplemente no se cobra por el servicio, el ayuntamiento tendrá que disponer de recursos de su erario normalmente utilizados para otros fines si es que se quiere atender el servicio en cuestión. Tercera: De presentarse una situación en la que no se recuperen costos y no se quiera alterar

los programas y presupuestos iniciales, el servicio puede ser prestado por instancias privadas, -previos estudios de factibilidad técnica y viabilidad económica. El carácter privado de la organización que preste el servicio facilita el establecimiento de cuotas y tarifas para los consumidores, ya que por el simple hecho de no ser el ayuntamiento el que lo presta, la comunidad puede estar más dispuesta a colaborar en los costos.

La iniciativa privada participará en la generación del servicio condicionada a la obtención de beneficios o utilidades, de ahí que las autoridades municipales, sin abandonar su función de ordenador y controlador del proceso, deberán hacer atractivo el suministro del servicio, entre otras, por las siguientes vías:

a) Autorizar cuotas o tarifas con un pequeño margen por encima de los costos. b) Exención de impuestos a los prestadores. c) Garantizar un periodo mínimo en la prestación. d) Compartir riesgos. e) Facilitar infraestructura, maquinaria y/o equipo. f) Impedir competencia desleal. g) Potenciar la ampliación del servicio. h) Paulatina liberación de cuotas y tarifas.

Es un hecho que optar por cualesquiera de estas vías garantiza la rentabilidad en la prestación de servicios públicos a los particulares, e incluso la combinación de algunas de ellas lo hará más atractivo e impulsará la competencia, lo que traerá mejoras en calidad y cobertura, posiblemente a un costo más bajo para el consumidor. Las ventajas que esto traería al gobierno municipal, al margen de las ya mencionadas son: - Asegurar la prestación de algún servicio en el municipio. - Disminuir su carga financiera. - Disminuir la dependencia de las participaciones federales. - Fomentar la participación de la comunidad en la gestión municipal. - Mejorar los niveles de bienestar social. - Impulsar las actividades económicas de la localidad. - Promover la competencia.

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Situaciones de aprendizaje del elemento de competencia: “Establecer las estrategias operativas de los programas de prestación de los servicios públicos” Para efectos de aplicar los temas vistos en el apartado anterior, a continuación se solicita el usuario del Manual que desarrolle el siguiente ejercicio. Ejercicio de estudio de una concesión de servicios municipales, basado en la práctica desarrollada por el Maestro Rigoberto Soria , publicada en “El marco jurídico – administrativo de la prestación de algunos servicios públicos municipales en el Estado Sonora”. Coordinador. María Teresa González Saavedra. Ed. Instituto Sonorense de Administración Municipal. Colección Estudios de las administraciones públicas estatal y municipal. No. 4. Hermosillo, Sonora. México. 1994. Pags.117 – 128. Reproducido en éste Manual con fines didácticos. Objetivo: El usuario del Manual, durante el ejercicio tendrá la oportunidad de reconocer y explorar las implicaciones técnicas, administrativas y de proyección financiera que se presentan en un caso de concesión de un servicio público. Metodología. Observar la metodología explicada en el ejercicio. Instructivo 1. Leer el caso que se enuncia en el ejercicio 2. Considerar las recomendaciones y orientaciones que propone el autor del

ejercicio. 3. Integrar un reporte por escrito acerca de las conclusiones obtenidas de la

ejecución del ejercicio. Caso Práctico: La Concesión del Servicio de un Panteón Por Rigoberto Soria Romo El establecimiento, la operación y conservación de panteones, constituye un servicio público municipal susceptible de concesionarse a particulares Y cuando el ayuntamiento respectivo decide evaluar esa alternativa, es necesario que examine todas las ventajas y desventajas que puede representar para la ciudadanía, cuya atención es el fin primordial del gobierno municipal. Asimismo, deben precisarse los parámetros como el precio, las inversiones a realizar y los costos de operación, sobre los cuales se basará el otorgamiento de la concesión.

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En ese contexto y con el propósito de ofrecer a las autoridades municipales un método aplicable a la concesión del servicio de un panteón, a continuación se exponen primero las consideraciones previas y luego un caso práctico. Consideraciones Previas Las tarifas. El ayuntamiento debe buscar que a igual calidad del servicio ofrecido actualmente en forma directa, las tarifas a cobrar -en el caso de concesionarse- sean más bajas; o alternativamente, si se conservan las tarifas actuales, la calidad del servicio debe ser mayor. La cobertura del servicio. El concesionario debe ofrecer una cobertura más amplia y a mayor ritmo de expansión que la atendida actualmente por el ayuntamiento. Los costos de operación y los gastos de inversión. Estos aspectos son de importancia fundamental en la determinación de las tarifas a cobrar por el concesionario, y para el precio de la concesión que establezca el ayuntamiento. Aquí conviene destacar que si un servicio público se concesiona a un particular, es bajo el supuesto de que éste logrará más eficiencia: es decir, prestara el servicio con una mejor relación de costo/beneficios y calidad, que la existente en la forma directa realizada por el ayuntamiento. La "tasa de descuento" a utilizar para determinar el precio de la concesión. Representa la ganancia que obtendrá el posible concesionario del servicio; y en la medida que dicha tasa sea mayor, el precio de la concesión tiende a ser más bajo. En el ejercicio que más adelante se expone, las tasas aplicadas como alternativas para evaluar la sensibilidad del proyecto, son: 8, 10, 12 y 15 por ciento. Evaluación de los objetivos que se persiguen al otorgar la concesión. En el renglón de los ingresos, el ayuntamiento deberá calcular los derechos que se cobraran por la concesión del servicio. Alternativamente, si el objetivo principal es ofrecer a la ciudadanía un servicio a bajo costo, con amplia cobertura y de mejor calidad, entonces el precio de la concesión debe ser menor, aunque suficiente para cubrir los costos generados por la regulación y supervisión que debe ejercer la autoridad municipal sobre el concesionario. El plazo de la concesión. Está relacionado directamente con las tarifas a cobrar y con la rentabilidad financiera de la concesión. A más largo plazo, las tarifas necesarias para recuperar el capital invertido, serán más bajas, y la rentabilidad potencial se incremento. Las consideraciones expuestas serán aplicadas a continuación, en un caso práctico relativo a la concesión de un panteón en un municipio de Sonora. Cabe hacer la aclaración de que el objetivo fundamental del caso es proponer a las

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autoridades una metodología para determinar el precio de la concesión, las tarifas a aplicar y la tasa de expansión en la cobertura del servicio. Los números del ejercicio, cumplen únicamente propósitos de ilustración. La Concesión de un Panteón Municipal. Este ejemplo pretende apegarse a la realidad, en la medida de la disponibilidad de información. Para tal efecto, se ha decidido desarrollar el caso de la concesión de un panteón en un municipio sonorense, donde, de acuerdo con informaciones de prensa, el actual cementerio, que opera desde 1957, se encuentra ocupado en un 96%, por lo que urge la apertura de uno nuevo. De acuerdo con las mismas informaciones, se está gestionando la adquisición de un terreno de 11 hectáreas en un ejido en las afueras de la ciudad a efecto de construir dichas instalaciones. El propósito del presente ejercicio es calcular una serie de parámetros como el precio, las inversiones a realizar y los costos de operación sobre los cuales basar la concesión del servicio a la iniciativa privada. El plazo de concesión sobre el que se hará el ejercicio es de 18 anos; es decir, comprende el período de 1995 a 2012, mismo que podrá mortificarse de acuerdo a los objetivos del H. Ayuntamiento y a negociaciones con el o los inversionistas potenciales. Supuestos gastos de inversión. El primer paso es determinar los gastos de inversión necesarios para que el servicio funcione de acuerdo a las normas de calidad determinadas por el H. Ayuntamiento. También se debe fijar el calendario de inversión y las fuentes de financiamiento de las mismas. La información sobre este rubro se obtuvo en base a precios vigentes en el mercado y es como sigue: Costo del Terreno. Se supone que una hectárea de terreno tiene un costo de N$10,000, por lo que el costo total del terreno es de N$110,000. Barda y Accesos. Un metro cuadrado de barda tiene un costó de N$90, suponiendo una barda de dos metros de altura, incluyendo cimiento, dala de desplante, castillos y dala de coronación. se necesitan 8,800 metros cuadrados de barda, por lo que su costo total es de N$792,000. En este presupuesto se incluyen los accesos al cementerio. Área de Estacionamiento. El costo del pavimento asfáltico de 5 centímetros de espesor, con base compactada, subrasantes y sello o liga es de N$85 por metro cuadrado. Si se crea un estacionamiento de 10,100 metros cuadrados, el costo es de N$858,500. Vialidades. Se contemplan 12,000 metros cuadrados de carpeta asfáltica con las mismas características, por lo que el costo total es de N$1,020,000.

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Banquetas. Se contemplan 8,000 metros cuadrados de banquetas a un costo de N$55 por banquetas de 2 metros de ancho, con concreto hidráulico y 10 centímetros de espesor. El costo total será de N$440,000. Guarniciones. Se presupuestaron guarniciones tipo I a un costo de N$45 metro lineal, por lo que su costo total será de N$360,000. Areas verdes. Se presupuestan 10,000 metros cuadrados a un costo total de N$250,000. Áreas de Oficina. Se contemplan 200 metros cuadrados de áreas de oficina a un costo de N$1,200 por metro cuadrado, por lo que el costo total será de N$240,000. Sistema de Riego. Se presupuestan N$60,000. Otros Gastos de Capital. En este rubro se contempla la lotificación y otras inversiones por un valor de N$200,000. Si se hace toda la inversión en el primer año, la suma sería de N$4,330,500, pero debido a que el funcionamiento del servicio no requiere de la inversión total, se calendarizará suponiendo una inversión del 25% el primer año. y un 5% de inversión anual por los siguientes 15 años de la concesión. Los cálculos respectivos se encuentran en el Cuadro No.l. Para formar ese cuadro, se utilizaron dos fórmulas: una es la del "interés compuesto" en la que se aplica una tasa de crecimiento (6% en este caso) para la serie de años o períodos que comprende la proyección; y la otra es del "valor presente", que es inversa a la anterior y nos indica el valor actual de una cantidad que se recibirá o erogará en el futuro; este valor se obtiene para las cuatro tasas de descuento mencionadas anteriormente. Estructura del Estado de Resultados. El segundo paso en la evaluación de una concesión consiste en la elaboración de un Estado de Resultados y su proyección para el período de concesión. Ahí se resumen todos los diferentes conceptos de ingresos de una actividad económica o empresa. En el caso concreto de un panteón, los ingresos provienen de las siguientes fuentes: Tipos de lotes: dependiendo del tamaño pueden ser Lote #1 y lote #2. Gavetas: se ofrecen 3 clases; doble, sencilla y chica.

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Servicios de excavación: pueden ser para fosa de adulto o para fosa chica.

Servicios de inhumación y exhumacion.

Otros servicios como sello y acabado. También pueden darse otros ingresos, como los productos financieros. Combinando el conjunto de servicios que ofrece un panteón y los ingresos asociados, se pueden formular los conceptos de "VENTAS" que es la primera parte del Estado de Resultados. En este caso incluimos los siguientes: Lote #1 y gaveta sencilla. Lote #2 y gaveta doble. Lote y gaveta chica. Lote y fosa adulto. Lote y fosa chica. Servicios de inhumación. Sello y acabado. Exhumaciones. Una segunda parte del Estado de Resultados es el "COSTO DE VENTAS", que agrega todas las cantidades erogadas en la compra de materiales necesarios para producir el conjunto de bienes y servicios inherentes a su actividad. El costo de ventas también incluye la mano de obra directa empleada en la producción de dichos bienes y servicios. La integración del Costo de Ventas es como sigue: Materiales Lote #1 y gaveta sencilla Lote #2 y gaveta doble Lote y gaveta chica Fosa adulto (grande0 Fosa chica Sello y acabado

Mano de Obra

Costo de Ventas = Materiales + Mano de Obra Directa

Una vez que se obtiene el total de VENTAS y el COSTO DE VENTAS, se puede obtener la UTILIDAD BRUTA que se define como:

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Utilidad Bruta = Ventas - Costo de Ventas El siguiente paso es obtener los GASTOS DE OPERACION, que se compone con los sueldos al personal tanto administrativo como operativo, que incluye sueldos, salarios y prestaciones; gastos varios (tales como gastos de oficina, teléfonos, papelería, etc.) y depreciación. Calculados los Gastos de Operación, se esta en posibilidades de obtener la UTILIDAD DE OPERACION, que resulta de la siguiente fórmula; Utilidad de Operación = Utilidad Bruta - Gastos de Operación A la UTILIDAD DE OPERACION se le agregan otros ingresos, incluyendo los productos financieros y se le restan los gastos financieros para obtener la UTILIDAD NETA. Utilidad Neta = Utilidad de Operación + Otros Ingresos – Gastos Financieros Una vez calculada la UTILIDAD NETA, se deduce el Impuesto Sobre la Renta para obtener la "utilidad neta" después de impuestos. Utilidad Neta después de Impuestos = Utilidad Neta – Impuesto sobre la Renta Finalmente, para obtener el FLUJO DE EFECTIVO DISPONIBLE, a la utilidad neta después de impuestos, se le agrega la depreciación, debido a que éste es un cargo virtual que no implica salida de efectivo. Flujo de Efectivo Disponible = Utilidad Neta después de Impuestos + Depreciación El flujo de efectivo disponible una vez que se descuenta y se obtiene su Valor Presente, es la base para determinar el precio de una concesión de un servicio público. Estado de Resultados Proforma. Una vez que se obtiene el Estado de Resultados para un año base, se debe proyectar el período de concesión del servicio. Dicha proyección se realiza en base a algunos supuestos sobre la demanda del servicio, la inflación prevista, la evolución esperada de la tasa de interés, que determina el costo de capital y otros supuestos, que deberán ser lo más cercanos posibles a la realidad. En este caso, se aplicarán los siguientes supuestos:

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Tasa de crecimiento de la demanda. La demanda se estima en base a la tasa de crecimiento de la población para el período de concesión previsto, además de la tasa de mortalidad esperada y a la expectativa de vida de la población, así como en base a datos históricos de la mortalidad de la población. Plazo de la concesión. Se tomarán 18 anos como período de concesión, es decir cubrirá de 1995 al año 2012. , Tasa de interés. Se aplicarán tasas de descuento real (después de inflación) del 8, 10, 12 y 15% para determinar diferentes precios de la concesión y la sensibilidad del proyecto ante cambios en esta variable. Esto implica que si la inflación de un año determinado es de 7%, las tasas aplicables serán de 15, 17, 19 y 22%. Crecimiento en los ingresos por ventas. Se supondrá una tasa de crecimiento real de 12% en los ingresos por ventas. Dicha tasa se compone de 2% de crecimiento de las tarifas y 10% de crecimiento de los servicios en términos reales. Crecimiento en los costos de ventas. Se supone que tanto los materiales como la mano de obra directa crecen al 6% real anual durante el período de concesión. Crecimiento en los gastos de operación. También se supone que crecen a una tasa real anual de 6%. Depreciación. Se aplicará una tasa de depreciación del 5%. Otros ingresos. Tanto los derechos por exhumación, reinhumación y cremación son 10% del total de ingresos por ventas. Ingresos y productos financieros. Los ingresos financieros son 3.8% de la Utilidad de Operación, mientras que los gastos financieros son 1% de dicha utilidad, en términos reales. La base de la proyección es el Estado de Resultados correspondiente a 1994 y se utiliza la fórmula del INTERES COMPUESTO vista anteriormente, aplicada a cada uno de los conceptos del Estado de Resultados y con la tasa de crecimiento especificada. El Estado de Resultados Proforma para los años de 1995 a 2012 se presenta en el Cuadro No. 2. Una excepción en la aplicación de dicha fórmula es el cálculo de depreciación, que es una cantidad fija del 5% anual y se obtiene con la fórmula del "Equivalente Anual de un Valor Presente". Cálculo del Precio de la Concesión. Una vez calculado dicho flujo, se descuenta con la fórmula del valor presente y le procede a calcular el precio de 'La concesión con la siguiente formula.

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Precio de la Concesión = Flujo de Efectivo Descontado - Inversiones de

Capital Descontadas Con esta fórmula se obtienen cuatro diferentes precios de la concesión en función de las tasas de descuento utilizadas. Estos resultados se presentan en el Cuadro No. 3 y son: Tasa de DescuentoPrecio de la Concesión 8% N$1,602,540 10% 732,620 12% 309,470 15% -119,010 El precio de la concesión son los derechos que la Administración Municipal cobraría a los inversionistas por otorgar la concesión del servicio, ya que compartiría las ganancias del concesionario, y cuando esta variable es negativa, implica que el municipio subsidia al concesionario por prestar el servicio. Por su parte, la tasa de descuento es la ganancia que obtendría el concesionario, por lo tanto, a medida que se incremento la tasa de descuento se disminuye el precio de la concesión, es decir, el concesionario obtiene mas ganancias y el municipio cobraría menos derechos por otorgar la concesión del servicio. Por esta razón, es importante determinar una tasa de descuento adecuada a las condiciones del mercado, que sea equitativa para ambas partes y no grave injustamente a los usuarios del servicio. Comentarios Finales Es conveniente reiterar, que el objeto del presente ejercicio es proponer una metodología para analizar el otorgamiento de concesiones de servicios públicos, por lo que la atención debe darse principalmente a dicho método y no a los números del ejercicio. Cabe advertir que algunos datos, como la tasa del Impuesto Sobre la Renta, pueden variar. La administración municipal debe tener presentes algunas cuestiones importantes al respecto. En primer lugar, en caso de decidir prestar el servicio público mediante concesión deberá ajustarse a lo previsto por la Ley que Regula la Prestación de Diversos Servicios Públicos Municipales del Estado de Sonora y a los diversos ordenamientos que rigen la vida municipal. En segunda instancia, aunque el municipio debe proporcionar a los potenciales concesionarios toda la información necesaria para que éstos presenten sus propuestas, debe cuidar de no divulgar la tasa de descuento que considera apropiada para hacer los cálculos. La aplicación de esta metodología es un ejercicio interno, que no se debe hacer junto con los potenciales concesionarios

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del servicio. Como los inversionistas potenciales tendrán la misma información, los resultados a que llegarán, tanto el municipio como los concursantes, deberán ser muy similares, variando principalmente debido a la tasa de descuento utilizada. Los resultados a que llegue la Administración Municipal son un marco de referencia para decidir a quién otorgar la concesión en función de las propuestas que reciba; por ello, es aconsejable que el Municipio se reserve la información relativa a la tasa de descuento. La concesión del servicio debe darse al inversionista que haga la propuesta más conveniente para el municipio, en términos del precio y el plazo de la concesión y de las tarifas a cobrar al usuario, cuidando siempre el equilibrio financiero en la prestación del servicio. Lo adecuado de las decisiones tomadas en base a la aplicación rigurosa de esta metodología depende de la calidad de la información, por lo que ésta debe ser cuidadosamente seleccionada, depurada y validada. Finalmente, es necesario señalar que los cálculos requeridos por esta metodología pueden ser fácilmente ejecutados con cualquiera de las hojas electrónicas utilizables en computadoras y disponibles en el mercado.

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Entra hoja de cálculo archivo adjunto excell

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Módulo 3. Normas de ejecución de los programas de servicios públicos Objetivo del Módulo: Al término del módulo el usuario del manual estará en condiciones cognoscitivas y en aptitud metodológica para prever los requerimientos operativos de los servicios públicos en atención a sus insumos, reglas de operación, y normas administrativas aplicables en dichos efectos. La evidencia de esas aptitudes se verificarán mediante un ejercicio de integración de un esquema de control por medio de indicadores que utilice los ejercicios del presente Manual, previos a este módulo. La organización para la prestación de los servicios públicos La administración de los servicios públicos involucra toda una serie de esfuerzos de integración de recursos y de coordinación de equipos de trabajo. Las normas jurídicas y administrativas del modelo legal del servicio público determinan que el Servicio debe proveerse bajo los siguientes principios:

Generalidad Uniformidad

Legalidad Obligatoriedad

Persistencia Equidad

Accesibilidad

Los principios anteriores se expresan con simplicidad pero llevan consigo un gran esfuerzo para lograr aproximar a la gestión de servicios a dichos referentes. Por tanto, es imprescindible considerar que la operación de un programa de servicios no se concreta a la administración de insumos, procesos operativos y control de suministros. La gestión de un servicio municipal es tal vez una de las actividades más completas que una organización pueda concebir, toda proporción guardada con aquellas organizaciones que se dedican a la gestión de proyectos científicos y tecnológicos. - Las capacidades institucionales que el municipio tiene en materia de servicios

le permiten, en teoría organizarse y proveer todos los medios para una gestión pública adecuada. Esto en ocasiones no es posible por determinado déficit que se presenta en diferentes rubros de la organización, siendo el más relevante el que concierne a la carencia de recursos financieros.

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Por éstas razones, el esfuerzo mínimo que deberían hacer las administraciones municipales es tener una organización interior bien establecida y procesos de trabajo delimitados y ordenados. Lo anterior no riñe con la carencia de recursos económicos. Algunos de los componentes clave para la adecuada prestación de los servicios públicos se refieren a la optimización de recursos, otros a la adecuada reglamentación y normalización de procesos, otra más a un desempeño eficiente y profesional del personal y muchas más relacionadas con la relación administrativa y política que se establece con los usuarios y la ciudadanía en general. Así pues, en éste apartado se revisarán algunos componentes operativos que tienen relación con la ejecución de acciones necesarias para la prestación de servicios públicos. La prestación de servicios municipales Objetivo: El usuario del manual será capaz de identificar los sistemas operativos básicos de un servicio público y estará en posibilidad de organizar, bajo dichos parámetros , otros servicios relacionados con su área de especialidad. De conformidad con la escuela clásica de la administración, la gestión de un programa de servicios tendrá que atender las etapas del proceso administrativo, para lo cual deberán considerarse los referentes aportados por la planeación, basarse en la estructura organizacional disponible, aplicar los recursos existentes y conducir al proceso con las funciones de dirección, coordinación, control y evaluación. De conformidad con la escuela administrativa de relaciones humanas, la provisión de servicios deberá considerar las dinámicas propias de la dirección, la motivación, la colaboración y trabajo en equipo. Desde el punto de vista de la escuela de ingeniería de procesos, los servicios públicos tendrán que organizarse en función de sus ciclos operativos, por lo que al administrador deberá prever los enclaves de los procesos que sean vitales para su buen funcionamiento, además de ejecutar un control muy preciso en los ciclos relacionados con los insumos y la provisión de los productos de cada servicio. De conformidad con la escuela de administración de proyectos, el servicio público tiene dos etapas fundamentales: la de inversión y acondicionamiento de la capacidad operativa del servicio mediante la infraestructura y el equipamiento, y

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la de operación del proyecto durante un ciclo de vida útil que se prolonga en tanto subsista la necesidad pública para la cual fue creado el servicio. De conformidad con la teoría de la calidad, los sistemas de organización, de gestión de recursos y los correspondientes a los métodos y procedimientos de trabajo deberán organizarse en un Plan general de calidad que normalice todas y cada una de las etapas del servicio, considerando como referente principal los tipos de calidades que se requieren en los productos finales que se ofrecerán a los usuarios. De ahí que los esfuerzos de la administración deban orientarse a un aseguramiento de la calidad, para lo cual junto con las normas de desempeño que se instituyan y la aplicación de manuales de calidad, se llevará un estricto control de los avances de programas y procesos mediante estadísticas y registros especialmente diseñados para el efecto. El enfoque de sistemas por su parte, centra su atención en tres componentes de la prestación de servicios: las demandas e insumos que recibe el área de servicios, los procesos que ésta tiene que realizar para las provisiones públicas, y las provisiones mismas, productos y apoyos que se generan en beneficio de la población. Bajo las distintas ópticas el compromiso central consiste en proveer los mejores medios organizativos para la operación de los programas correspondientes. Es necesario considerar que las acciones de gestión de los servicios tienen un tronco común: Normas, presupuesto, recursos, un esquema de organización, personal calificado, etcétera, pero también presentan peculiaridades en función de las características y especificaciones propias de cada servicio. De conformidad con los alcances inductivos del presente Manual, se hace imposible relacionar y tratar a detalle los componentes operativos de cada servicio, por lo cual se recomienda que para complementar los temas que aquí se traten se consulten los siguientes instrumentos informativos: a) Leyes y reglamentos que forman parte del marco normativo de los servicios

públicos, tomando ejemplos de servicios federales, estatales y municipales. b) Normas nacionales aplicables a servicios públicos, por ejemplo las de carácter

sanitario para la operación de rastros y las de operación de proyectos de infraestructura, mismas que pueden consultarse en la Página WEB de las Secretarías de Economía, Salud y Medio Ambiente, entre otras.

c) Normas Nacionales de certificación de calidad relacionadas con la serie de

normas ISO 9000 y otras aplicables en el ámbito del mercado a la normalización y aseguramiento de procesos de calidad.

d) Manuales de servicios públicos, destacando los que ha publicado el

BANOBRAS, y manuales operativos de gobiernos estatales y municipales para

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casos como el agua potable, alcantarillado y construcción de fraccionamientos y unidades habitacionales.

e) Programas de seguridad pública y programas de servicios públicos municipales

de diversos ayuntamientos, destacando la utilidad de programas de diversos ayuntamientos de otros países que pueden consultarse por el sistema de INTERNET.

f) Guías e instructivos de servicios públicos municipales. Habrá que considerar también que de acuerdo a las características de los productos que proveen los diferentes servicios existe todo un andamiaje de conocimientos científicos y tecnológicos que norman y guían su operación, tal es el caso del Agua potable, el tratamiento de residuos y la gestión de servicios de monitoreo ambiental, entre otros. Cualquiera que sea el servicio que se provea a la sociedad, es necesario procurar que el ciudadano encuentre satisfacción a su requerimiento, para lo cual habrá que considerar como norma el cumplimiento de los siguientes principios:

- Transparencia y responsabilidad- Simplicidad y accesibilidad- Participación social - adaptabilidad- Confianza y fiabilidad- Garantía de información- Deber administrativo de evaluar- Corresponsabilidad

El ciudadano espera una oferta adecuada y está sujeto al tipo de servicio que proveen las autoridades, habrá que considerar que en éste campo la responsabilidad se carga hacia una de las partes de la relación Una vez aclarados los aspectos anteriores, a continuación se describe el sistema operativo de un servicio público, a través de la cual se conmina al lector a que deduzca los requerimientos de la operación del servicio descrito y de otros que sean objeto de su interés. El caso que se describe fue tomado del Manual de Servicios Públicos Municipales del Banobras (1997: pags. 103 a 116) Procesos básicos del servicio de agua potable Conducción del agua. Se denomina conducción a la forma en que se traslada el agua desde las fuentes de captación hasta el punto donde se almacene o alimente a las redes de distribución urbana. Cuando existen potabilizadoras se recomienda

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que la alimentación a redes sea cerrada, para evitar cualquier posible contaminación en trayecto. La conducción deberá ser de capacidad de gasto para transportar el caudal que se demande en el tiempo planeado, tomando en consideración el aumento de consumo que se puede estimar para un plazo económico y técnicamente determinado. Para la instalación de líneas de conducción es importante tener en cuenta lo siguiente: Prevenir, mediante obras de protección y regulación, que las corrientes del río,. lago o laguna no saturen la capacidad de gasto instantáneo del caudal. Si es línea entubada y existen efectos de sifón, debe contar con válvulas de escape y purga (llamadas torres de oscilación). En la construcción de la red es recomendable que se consulte con técnicos especializados de las dependencias estatales y federales relacionadas con esta materia, o con firmas de ingeniería o consultoría ex profeso, a fin de que se asesoren correctamente y no se cometan errores que se vean manifestados en el dispendio y derroche de recursos, tanto en la construcción como en la operación. Asimismo, si existe la posibilidad de que el acopio de materiales se haga con los de la región, siempre y cuando se cumpla con las especificaciones técnicas que al respecto emite la Secretaría de Desarrollo Social del gobierno federal. Una vez que se elabora el proyecto, se procede a su verificación para cotejarlo con las condiciones reales en el momento de la instalación de la red; para cumplir con tal propósito, es necesario realizar las siguientes acciones: - Verificar el trazo definitivo de las tuberías. - Comprobar la geología del terreno. - Estado de las demás instalaciones subterráneas, si las hay. - Formulación de planos de detalle para la ejecución de la obra. - Indicación y especificaciones de montaje de elementos en la tubería, obra civil y

protecciones a realizar. Para una mejor ejecución de la obra, es conveniente realizar los siguientes controles: - Especificación de materiales. - Excavación de cepas. - Traslado e instalación de tubería y materiales.

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- Prueba hidrostática. - La obra civil. Debido a los altos costos que genera la conducción del agua, es conveniente que, de ser posible, se estudie una solución conjunta para dos o más municipios o aprovechamientos, mediante el establecimiento de una línea de conducción que ofrezca un servicio múltiple, ya que puede resultar más económico trasladar más volumen de agua. Por otra parte, los gastos de mantenimiento, vigilancia y operación variarían muy poco, excepto el consumo de energía eléctrica y productos químicos que necesariamente aumentarán en proporción directa. En aquellas zonas donde el agua es escasa, existe la necesidad de trasladarla desde fuentes situadas a distancias bastante considerables, lo que incremento su costo. Esta situación puede constituir una causa fundamental para que varios municipios planteen su necesidad conjuntamente ante las dependencias y organismos de los, gobiernos estatal y federal correspondientes, pues su realización está fuera de la capacidad de gestión presupuestal del municipio. Potabilización del agua. Consiste en el proceso mediante el cual se acondiciona el agua para el uso y consumo humano, para lo cual se le remueven los sólidos, la coloración y las bacterias que pueda contener, dentro de los límites de tolerancia para el cuerpo humano. Los procesos de potabilización del agua son: - Cloración: Es un tratamiento de agua que consiste en añadir cloro al agua

para contrarrestar las impurezas. - Filtración: Consiste en pasar el agua por filtros especiales para remover

sólidos suspendidos (generalmente son de arena con granulometría gradual). - Sedimentación: Consiste en el asentamiento por gravedad de las partículas

sólidas contenidas en el agua. - Floculación: Es un procedimiento primado por medio del cual se purifica el

agua, utilizando algunos elementos floculantes como cal, fósforo y fosfato de amonio, entre otros.

La selección del proceso de potabilización se determina con base en la condición natural del agua mediante el resultado de los exámenes físicos, químicos y bacteriológicos que se le realicen previamente a la fuente de explotación.

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Es muy importante que se considere que el agua para consumo humano debe ser potable y, en virtud de ello, la dotación del servicio de agua debe hacerse de manera general y equitativa, en el siguiente orden de importancia: - Consumo humano - Consumo doméstico - Otros servicios públicos (escuelas, hospitales, etc.) - Comerciales - Industriales Redes de distribución de agua potable. La distribución del agua a los usuarios se realiza a través de una red de tuberías instaladas en la parte subterránea de las vías públicas, a fin de que en todos los puntos exista la calidad y presión adecuadas para su consumo. Las principales líneas de distribución son:

- Línea de alimentación: Es la línea maestra o principal de la que se derivan las líneas primarias.

- Líneas primarias: Son todas aquellas líneas que tienen como principal

función abastecer por zonas, sectores o circuitos de la ciudad de éstas se desprenden las líneas secundarias.

- Líneas secundarias o de relleno. Son todas aquellas que se distribuyen por avenidas y calles de las cuales se conectan las tomas públicas o domiciliarias.

Los aspectos necesarios a tomar en cuenta en el diseño de la red del agua potable, son los siguientes: - Las zonas de presión en que se divida la mancha urbana. - Las zonas de dominio de los tanques de regularización. - Si la alimentación trabajará con bombeo a la red o bombeo al tanque de

regularización. - Los gastos de servicio y presión para los diferentes tipos de usados por zonas

(residencial, media, popular, industrial, etc.). - y por último, las características del suelo y presión de servicio, para

determinar el tipo de tubo (asbesto - cemento, fierro, pvc, extrupac, etc.). Paralelamente a la instalación de la red, deberán tomarse los datos necesarios para la realización de planos definitivos, en los que se plasme la instalación de la

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tubería y se señalen elementos y piezas que fueron colocados. Estos planos se hacen con el fin de localizar fácilmente la tubería, en caso de que se quieran hacer modificaciones o reparaciones. Si la topografía y las zonas de escurrimiento lo permiten, es conveniente que la red de alcantarillado sea solamente una que siga la red de las vías de comunicación, de preferencia las calles o zonas no edificadas, como son los parques, jardines, calles o avenidas. Asimismo, que las arterias principales se sitúen en las zonas de mayor gravedad hidráulica 0 mayor consumo. Instalación de medidores. Como se mencionó anteriormente, el agua potable es un recurso escaso que cada vez es más difícil de obtener, y por lo costoso que resultan los procesos de potabilización, conducción, instalación y mantenimiento de las redes; en virtud de ello, es muy necesario alcanzar la racionalización del uso mediante su medición, tanto en los puntos de producción, como en los de consumo. La experiencia práctica ha demostrado que esto se logra utilizando dispositivos de aforo en las fuentes y medidores de consumo en las tomas domiciliadas, que permiten hacer un análisis de balance hidráulico para determinar la eficiencia del sistema. El principal problema a la fecha es la poca duración del medidor domiciliado (hasta 5 años en el mejor de los casos) pues el tipo de contenidos químicos del agua que se maneja les afecta bastante. Lo recomendable para tener un adecuado sistema de control de medición, es con el establecimiento de un taller de medidores con un programa de mantenimiento predictivo y reemplazo permanente de los dispositivos que van venciendo su vida útil; así como el complemento de servicio de composturas correctivas. El órgano encargado de este servicio público deberá avisar previamente a los usuarios para ubicar los medidores en la parte interior inmediata a los inmuebles, de preferencia en lugares de acceso fácil y rápido con la finalidad de que la persona que vaya a levantar la lectura o registros pueda efectuar su labor sin contratiempos. Pareciera que la exigencia es demasiada; sin embargo la práctica ha demostrado que de esta manera los cobros al usuario son más justos y tienen una repercusión favorable tanto en la organización como en la prestación del servicio. Para lograr un mayor control se recomienda que cada edificio disponga cuando menos de un medidor; en caso de que el edificio sea compartido por varias familias o tenga vados locales comerciales como restaurantes, bares, peluquerías, tintoreras, etc., es conveniente que cada uno de ellos tenga un medidor independiente que controle su consumo de agua. En conclusión, se puede asegurar que desafortunadamente existe un desperdicio de agua originado por diversas causas, como son: las averías en las redes de

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distribución y el consumo irracional del agua, de ahí que sea necesario llevar un control del agua identificando las averías y concientizando a la población sobre la importancia de su uso. Procedimientos básicos para el servicio de alcantarillado Este servicio debe cumplir dos funciones fundamentales que son el drenaje sanitario y el pluvial. El sanitario tiene por finalidad la recolección y conducción de las aguas usadas, conocidas también como negras, a lugares de disposición final donde no provoquen efectos nocivos para la población, al medio ambiente y a otros recursos naturales. El pluvial tiene por objeto la conducción del agua de lluvias con el fin de evitar inundaciones en la zona urbana y encauzarlas según el escurrimiento. La recolección de aguas pluviales puede hacerse en forma separada de las aguas negras; esto ha originado algunas alternativas sobre la elección entre un sistema combinado, separado o mixto. En todo caso, la elección se hace dependiendo de las necesidades sanitarias, condiciones topográficas, hidrológicas y de las posibilidades económicas. Si hubiera la posibilidad de dar un tratamiento a las aguas antes de darles su disposición final, sería preferible hacer una separación del alcantarillado sanitario y pluvial. Las redes de alcantarillado reciben aguas de todo tipo, que proceden tanto de uso doméstico e industrial como de lluvia; de ahí que en aquellos municipios donde la precipitación pluvial es muy alta se tome en cuenta este factor para instalar tubería bien calculada, porque de lo contrario se satura y se brotan inmediatamente las alcantarillas, provocando efectos perjudiciales y poco agradables a la población. Las rejillas, atarjeas, subcolectores, colectores y emisores del alcantarillado se obstruyen fácilmente, produciendo molestias a la población y problemas de tránsito; ello sugiere la limpieza programada de esos conductos, la cual puede ser con equipo mecánico o neumático, dependiendo de la magnitud de la red y de las posibilidades económicas del organismo. Las entidades responsables del servicio deben tener mucho cuidado al señalar las normas que deberán observarse para hacer la canalización de las aguas de drenaje que, desde el punto de vista hidráulico, no alteran la condición original del agua y sí pueden influir en el material de conducción y en el diseño y condiciones del bombeo.

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Se recomienda que los ayuntamientos, como autoridad local, establezcan prohibiciones en el reglamento de agua potable y alcantarillado para que los usuarios no arrojen, tanto directa como indirectamente, a la red de alcantarillado, productos inflamables como gasolina, petróleo o cualquier gas inflamable o explosivo en cualquier cantidad. Construcción de la red de alcantarillado. Previo a la construcción de la red, es muy importante que se consideren los siguientes factores: - Geotécnícos: Con relación a la naturaleza y tipo de suelo. - Urbanísticos: Respecto al plan municipal de desarrollo urbano. - Topográficos: En virtud de las características del suelo, niveles, dimensiones,

etcétera. - Hidrológicos: Para identificar los datos pluviométricos. - Ecológicos: Con el fin de evaluar el impacto en el medio ambiente. - Financieros: Recursos disponibles para la realización de la obra. Las redes de alcantarillado deben instalarse en vías y áreas públicas, principalmente en la parte subterránea de las calles y zonas verdes. Su instalación en zonas viales es muy conflictiva debido a la actividad citadina, por lo cual las obras deben realizarse con una secuencia y no simultáneamente; además, la limpieza mecánica de la tubería obliga a recomendar su mejor ubicación en el centro de las calles y, cuando éstas son muy anchas, conviene hacer una canalización a cada lado. En la construcción de las redes de alcantarillado pueden adaptarse distintos tipos de conducto, cuya selección depende de diversos factores, tales como: coeficientes de rozamiento, resistencia a la erosión, ácidos, grasas y solventes de aguas industriales, facilidad de manejo e instalación; por ello, generalmente, en tubería se usa el concreto simple o reforzado, a menos que haya presión en zonas de red. Conservación de la red de alcantarillado. El correcto funcionamiento de la red de alcantarillado depende indudablemente de su buena instalación y de su adecuado mantenimiento. Algunos elementos necesarios de considerar para su conservación son la ventilación, inspección y limpieza de redes. En sistemas donde la depuración se hace por procedimiento biológico se debe procurar que las aguas lleguen a la planta de tratamiento lo más aereadas posible,

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evitando procesos de fermentación por estancamiento, para lo que requieren redes con escurrimiento continuo (pendiente bien calculada). Las ventajas de las redes aereadas y con pendiente adecuada son la eliminación de la concentración de gases tóxicos que se desprenden de las aguas negras, evitando con ello accidentes al personal de limpieza o a transeúntes, explosiones y malos olores que escapan a las vías públicas. Un aspecto a considerar en el alcantarillado es la limpieza que debe realizarse con cierta frecuencia, por lo menos una vez al año, utilizando equipos mecánicos o neumáticos. Otros instrumentos de tipo manual que se usan son los cepillos metálicos, rascadores de fango, ganchos, varillas de acero, etcétera. Tratamiento de aguas negras. El tratamiento de aguas negras es un proceso que debe realizarse en las localidades para evitar la contaminación y, posiblemente, aprovechar las aguas tratadas. Aunque el componente de Iodos orgánicos sea el más abundante, contiene una serie de elementos industriales o agrícolas que son susceptibles de ser utilizados como fertilizantes para el uso agrícola. Al agua tratada se le puede dar reúso con fines agrícolas, industriales, recreativos, preservación ecológica, etc., lo que pueda resultar factible. Existen dos tipos de proceso en el tratamiento de aguas negras: uno por oxidación y el otro tratándolas con procesos de alta tecnología (ozono, Iodos activados, ósmosis, etc.). Cada sistema tiene un campo de aplicación definido, de acuerdo con el tipo de población que las produce; la selección del proceso debe hacerse tomando en cuenta la necesidad existente, los costos que implica y los recursos disponibles para ello, pero en general se debe de establecer la relación siguiente: Alta tecnología - Alto costo - Poco terreno Tecnología simple - Bajo costo - Bastante terreno necesario. Como una aclaración adicional, podemos señalar que existe una gran diferencia entre el tratamiento de agua potable y el de aguas negras; mientras que en el primero se produce como elemento indispensable para el uso de la comunidad, con el tratamiento de aguas negras lo que se busca es proteger el entorno ecológico, evitando los perjuicios que ocasiona la contaminación, y en muchos casos se busca el aprovechamiento en reúso y de sustituir el uso de las aguas blancas; sin embargo, sus procesos son tanto más costosos cuanto mayor grado de depuración se desea alcanzar.

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Procedimientos administrativos La prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado, además de su operación y el racionamiento, requiere del cumplimiento de ciertos procedimientos administrativos básicos, como son la formulación de contratos de suministro, la recaudación, el mantenimiento control del servicio... Contratación. En el enfoque de alta gerencia, la contratación se ubica en el área de relaciones de comercialización. Consiste en un acuerdo entre la administración de los servicios públicos y el usuario, mediante el cual las relaciones de servicio, administrativas económicas quedan establecidas con apoyo a las disposiciones del instrumento jurídico que respalde a la entidad operadora y al usuario, uno otorgando el servicio y el otro obligado pagar el precio justo. Mediante la formalización del contrato, los derechos y obligaciones quedan claramente prestablecidos y fijados. Con base en este documento, se realiza una serie de actividades complementarias que emprenden el proceso de abastecimiento y cobro, tales como la instalación de tubería que enlaza la red de distribución con la instalación particular del usuario. Todas las obras e instalación, conservación y reparación deberán ser responsabilidad del órgano o entidad que tenga a su cargo la prestación de este servicio. Es recomendable que se plantee claramente el cobro por materiales e instalación de tomas o descargas, así como lo correspondiente a los derechos de conexión y, por último, los términos en que el dispositivo de medición dará servicio en la toma. A este respecto, es conveniente que el régimen de uso del medidor sea bajo propiedad del organismo operador; en este sentido, los gastos de mantenimiento y reposición del mismo quedarán a cargo del órgano prestador del servicio, excepto en aquellos casos en que por negligencia o descuido del usuario los aparatos resulten dañados; en este caso, el usuario deberá pagar el cargo correspondiente. Padrón de usuarios. Para la obtención del servicio de agua potable y alcantarillado, los usuarios deberán registrarse en el padrón de usuarios, que es la nómina o lista de predios y domicilios que hacen uso de dicho servicio. El padrón de usuarios es uno de los instrumentos más importantes y básicos para una exitosa gestión económica (complementado con un esquema justo y factible de tarifas y cuotas) en la administración de un sistema de agua potable y alcantarillado, pues representa un elemento importante sin el cual el organismo operador encargado no puede cumplir los objetivos básicos del servicio, así como la eficiente y adecuada operación y administración del mismo.

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Es recomendable establecer un programa permanente de actualización, debido al rezago fácil en que se puede caer; con ello y con los registros catastrales se podrá detectar y abatir a los usuarios clandestinos. Si una vez registrados existe alguna modificación en los datos, deberá notificarse a la oficina correspondiente para actualizar el padrón y efectuar un cobro correcto del servicio; para ello lo mejor es utilizar equipos y sistemas computarizados, lo que ahora puede ser posible por su relativo bajo costo. Además del padrón general se debe integrar un padrón calificado que comprenda los datos elementales básicos registrados en el padrón general, y que se adiciona con toda la información o datos necesarios para evaluar el tipo de usuario, su rango de consumo, etc., y estar en posibilidades de planear y programar técnica y financieramente los servicios. La importancia del padrón calificado es que posibilita un incremento notable de ingresos a la administración y es más justo para el cobro de tarifas y cuotas, permitiendo incluso un esquema de subsidio cruzado. La integración del padrón calificado se hace vaciando los datos que muestren los planos del catastro y los registrados en la alta de los predios, así como en los planos manzaneros en que se divide el centro de población. Si hay la posibilidad de fotogrametria (fotografía aérea), mucho mejor. Cobranza. La medición de un cobro efectivo por la prestación de un servicio público, es una necesidad que se ha manifestado en los organismos operadores para estar en mejores condiciones de ofrecer a la población servicios de manera adecuada. Los límites de cobranza comprenden desde la fijación o determinación del pago hasta la recepción del dinero en caja o bancos y su correspondiente registro. Los recibos no pagados en el tiempo de tolerancia se separan y a su importe total se le agrega una cantidad por recargos que va aumentando mensualmente. A los usuarios con recibos no pagados por inconformidad, se les formula un requerimiento de pago que sirve como un recordatorio del adeudo. Posterior al procedimiento de apremio, se envía a un inspector a localizar al usuario; si no lo encuentra deberá dejar un citatorio para que lo espere en su próxima visita y si al término indicado no fue liquidado el adeudo, se procede a la entrega y notificación del embargo, imponiendo la exigencia de la liquidación en un tiempo no mayor de un plazo fijado. Si persiste el adeudo, se gestiona un crédito fiscal mediante el cual se puede llegar hasta el embargo de acuerdo con lo que establezca la Ley de Hacienda Municipal o la legislación que respalde al organismo operador.

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Comunicación social. Toda entidad que presta un servicio público debe contar con un área responsable de captar y registrar las quejas u opiniones verbales o escritas que envíen los usuarios reportando las diversas averías e irregularidades que puedan surgir como fugas de agua, falta de presión, falta de agua, obstrucción del drenaje, falta de limpieza, problemas de facturación y cobro, etcétera. Cuando el tamaño de la organización no justifica un área de varias personas, esta función se puede apoyar en otras áreas o personas con actividades de atención al público. Pero no obstante una buena administración del servicio, debe contarse con una persona, cuando menos, encargada de atender al público para reclamaciones, consultas, aclaraciones y peticiones que puedan demandar los usuarios. Esta información debe ser clasificada y analizada para detectar las fallas de la organización. En virtud de ello es conveniente mejorar los programas de mantenimiento de las instalaciones, de manera que garanticen una continuidad en el funcionamiento del servicio. Las respuestas que se ofrezcan a los requerimientos de mantenimiento correctivo deben ser prontas y expeditas, pues de lo contrario se puede originar opiniones desfavorables del servicio a nivel comunitario. Organo responsable El organismo operador de los servicios de agua potable y alcantarillado debe ser la entidad responsable de la planeación, organización, operación, vigilancia y mantenimiento del suministro de agua potable y de la conducción de las aguas negras a un sitio de disposición final. Es muy importante que al frente de este órgano se encuentre una persona con los conocimientos técnicos necesarios para garantizar su buena marcha, ya que de lo contrario se puede incurrir en una deficiente gestión y mala operación que redunda finalmente en la prestación inadecuada del servicio. Por cuestiones de carácter práctico, es más recomendable contar con un solo órgano que maneje los dos servicios, ya que de esta manera la operación y funcionamiento puede obedecer a la gran relación que existe entre el abasto de agua para consumo humano y la disposición final de la misma. Toda organización tiene un punto óptimo en cuanto a cantidad y capacidad de los recursos humanos con que debe contar para cumplir eficientemente con las funciones objeto de su creación. En este aspecto hay un significativo atraso en el sector de agua potable, por un lado ocasionado por el problema deficitario en lo económico y, por el otro, debido al medio de fuerzas políticas y sociales en que esta entidad se desenvuelve.

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Para el caso de que la estructura administrativa de un organismo operador funcionara a nivel aceptable, lo recomendable sería "tratar de hacer más acciones con menos recursos", es decir, dadas las condiciones de escasez de recursos que afronta la mayoría, podría pensarse que las áreas cuenten con lo mínimo y suficiente para funcionar. Por lo general, un organismo operador sea el tamaño que fuere debe cubrir seis funciones básicas que son: a) Operar y conservar los sistemas de agua potable y alcantarillado. b) Efectuar la administración de apoyo a los servicios. c) Comercializar los servicios. d) Contabilizar y controlar las finanzas. e) Planear y programar la gestión técnica, económica y organizacional de la

entidad. f) Informar a las dependencias e instituciones que correspondan. Para ello se ha concebido un esquema organizacional a nivel conceptual basado en principios de alta gerencia, el cual en resumen define un enfoque sistémico de las funciones que no precisamente tiene que ser la estructura de un organismo operador; ello responderá a las condiciones específicas del tamaño de la localidad a que sirve y el régimen jurídico con que funciona (si la administración está adscrita a la estructura del ayuntamiento es necesario otro enfoque más simple o si el organismo operador depende de otro a nivel estatal, etc.), pero el que a continuación se detalla es el más avanzado para una entidad con personalidad jurídica y patrimonio propio. Subsistema operacional. Tiene las funciones sustantivas de preverlos medios necesarios para la prestación de los servicios mediante la formulación de proyectos y de construcción de obras, la operación de los sistemas de agua y alcantarillado y el mantenimiento de las instalaciones y equipos. Las funciones del subsistema son: - Proyectos y obras. - Operación de los sistemas de agua y alcantarillado. - Mantenimiento de instalaciones y equipo.

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Subsistema administrativo de apoyo. Es responsable de dar el apoyo en recursos humanos, recursos materiales, servicios (transportes, comunicaciones, servicios generales) y en relación con la comunidad (comunicación social). Las funciones que el subsistema debe realizar son: - Administración y desarrollo de los recursos humanos - Compras - Almacén - Activo fijo - Administración de documentos - Administración de transportes - Comunicación social Subsistema comercial. Cuyas funciones son la promoción, facturación y cobro de los servicios y por la expansión y control del mercado usuario. Las funciones del subsistema se realizan a través de las siguientes áreas: - Comercialización - Padrón de usuarios - Medición de consumos - Facturación y cobranza Subsistema contable - financiero. Mediante el cual se obtienen y administran los recursos financieros, así como también el registro, análisis y control de las operaciones financieras. Las funciones del subsistema se realizan a través de las siguientes áreas: - Administración de recursos financieros - Contabilidad - Presupuestos - Contraloría Interna Subsistema de planeación. Para la formulación de los planes generales de desarrollo del organismo operador en sus diferentes etapas: a largo plazo (planeación estratégica), a mediano plazo (planeación táctica) y a corto plazo (planeación operacional). Las funciones de este subsistema son: - Planeación física - Planeación organizacional

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- Planeación económico-financiera - Programación - Control de gestión Subsistema de información. En adición a los sistemas mencionados anteriormente, podría considerarse por separado el registro y procesamiento de los informes y datos, el cual, conjuntamente con las actividades de la alta dirección, conforma el subsistema de apoyo a la organización, por cuyo intermedio se dan las bases para establecer prioridades, metas, programación, responsabilidades, distribución de recursos y todo el proceso de decisión. Asimismo, cumple con las responsabilidades de mantener flujos de información con las dependencias e instituciones correspondientes. El esquema anteriormente descrito es una base analítica para definir una estructura orgánica para la localidad que se requiera y con ello estar en posibilidades de que cumpla eficiente y eficazmente con las funciones correspondientes a un organismo operador del sistema de agua potable y alcantarillado. Recursos La operación del sistema de agua potable y alcantarillado necesariamente debe contar con recursos humanos, materiales, técnicos y financieros que aseguren su buen funcionamiento y la adecuada prestación del servicio a la población; la integración que de éstos se haga debe estar íntimamente relacionada con la necesidad del servicio y la disponibilidad de recursos. En la selección de los recursos humanos debe procurarse que existan las personas idóneas a los puestos, desde el más alto nivel hasta los técnicos y operadores del servicio. De no ser así, podría pensarse en desarrollar un programa de capacitación y adiestramiento tendiente a fortalecer el desempeño institucional. El personal necesario son ingenieros, abogados, contadores, secretarias, calculistas, técnicos especializados, operadores y cuadrillas de mantenimiento. Respecto al material y equipo se requiere tubería, bombas, equipo de desazolve, equipo para potabilización, equipo para tratamiento de aguas negras, herramienta, equipo de medición, colectores, etcétera. Los recursos financieros para la instalación de un sistema de agua potable y alcantarillado pueden provenir del propio municipio, o bien, a través de los mecanismos de financiamiento establecidos por el gobierno del estado o el federal.

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Situaciones de aprendizaje del elemento de competencia: “Ejecutar las acciones requeridas en la prestación de los servicios públicos” Para efectos de aplicar los temas vistos en el apartado anterior, a continuación se solicita el usuario del Manual que desarrolle el siguiente ejercicio. Ejercicio de previsión y organización mínima de los procesos operativos, administrativos y técnicos requeridos por un servicio público Objetivo: El usuario del Manual aplicará los elementos mínimos de organización de un servicio público municipal, a efecto de considerar las actividades centrales que permitan su configuración dentro de las normas y principios aplicables para el caso. Metodología. En función de los resultados de los ejercicios anteriores, considerar que algunos servicios públicos municipales, aunque hoy todavía tengan una organización incipiente, en el mediano plazo cobrarán una importancia crucial. Tal es el caso de los servicios municipales de protección al ambiente. En la actualidad de han agregado a este enfoque servicios típicos como son la reforestación urbana, la disposición de residuos sólidos, el saneamiento y el control de fauna nociva, entre otros. Para la realización de éste servicio habrá que establecer las principales líneas de provisión de un servicio ambiental, de manera que se complementen los productos aquí enunciados. El caso se podrá manejar en términos hipotéticos, pero relacionando siempre necesidades colectivas que pueden ser atendidas por las líneas de provisión que se establezcan. Por ejemplo, puede establecerse una línea de provisión denominada: Servicio de incinerador municipal, otra más relacionada con la poda menor y mayor a petición de parte, la limpieza de terrenos baldíos y los servicios de educación ambiental, entre otros. Una vez determinadas las líneas de provisión, proceder a la organización mínima del servicio de conformidad con el instructivo del presente ejercicio. Instructivo: 1. Analice los casos realizados con anterioridad en este Manual

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2. Defina el perfil de las provisiones, prestaciones públicas y demás apoyos orientados a la satisfacción de necesidades colectivas de protección al medio ambiente del municipio.

3. Establezca las características de cada línea del servicio que se hayan definido 4. Determine el tipo de regulación o base legal que sustente al servicio de

protección ambiental del municipio 5. Establezca la organización del Servicio atendiendo el ejemplo visto en el

presente manual que se relaciona con el Agua potable. 6. Introduzca en el ejercicio referencias y datos útiles de los ejercicios anteriores y

de los módulos precedentes del mismo manual. 7. Integre un reporte por escrito bajo la modalidad de proyecto. Métodos usuales para el control programático y presupuestal del programa de servicios públicos. Objetivo: El usuario del manual será capaz de establecer parámetros para el control de la prestación de servicios públicos a través de la metodología de formulación de indicadores y evaluación de programas gubernamentales El control de la gestión de los servicio públicos involucra diferentes herramientas de seguimiento, sin embargo todas ellas se refieren a la verificación y valoración del grado de cumplimiento de planes y programas que han precisado con anterioridad los cauces de operación de los servicio. El control de los servicios públicos adquiere modalidades diversas - Control de legalidad - Control de avance físico – financiero de programas - Control de procesos operativos - Control sanitario - Control de calidad de productos y provisiones públicas - Control jurisdiccional - Control de garantías al consumidor - Control interno en materia de administración de recursos - Control social - Control político

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Las acepciones del control aplicables a los casos anteriores se refieren al supuesto siguiente: Las medidas preventivas, correctivas y de reorientación que permiten que las actividades relacionadas con los servicios públicos se conduzcan dentro de los cauces de los planes, programas, sistemas, procedimientos y normas que formen parte de su marco operativo. El control no significa una intervención insidiosa y fiscalizadora, por el contrario, se trata de una función propia de la dirección que enfoca su atención en medidas que permiten asegurar la adecuada marcha de los procesos de un servicio. Una vez visto lo anterior se hará referencia a la función evaluadora del Servicio Público. En tanto que el control verifica la mayor proximidad de una actividad con respecto a sus normas de operación, la evaluación realiza planteamientos que juzgan, valoran, y comprometen el análisis profundo de los resultados logrados en la gestión de los servicios. En éste apartado se hará referencia al sistema de control y evaluación destacando las modalidades correspondientes a la segunda función. El punto de partida es lograr visualizar un concepto amplio del control para lo cual puede plantearse la pregunta siguiente: ¿Control administrativo o control de gestión? Parte de la respuesta se encuentra en las siguientes definiciones: Administración: organización, provisión, aplicación, y control de recursos y medios públicos, derivados de la acción del gobierno Gestión: captación de necesidades e intereses, determinación de valores, diseño de políticas, elección de medios, propuestas de aplicación de recursos públicos, provisión de bienes y servicios, arbitraje de posiciones, reinterpretacion de resultados de la acción publica, evaluación del impacto de la acción gubernamental. Por consiguiente, el concepto de control que tendrá que utilizarse en el caso de los servicios públicos adquiere la modalidad de control integral o control de gestión. Algunas de las categorías de análisis que se involucran en el control de gestión de programas de servicios públicos son las siguientes: ♦ Agenda publica relacionada con los servicios públicos que son prioridad en el

municipio.

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♦ Decisiones publicas, alcances, efectos y responsabilidades que derivan de las mismas-

♦ Planes y programas de referencia aprobados por el ayuntamiento. ♦ Gestión programatica y presupuestal, como conjunto de esfuerzos por

organizar, agregar y emplear en forma productiva los recursos del servicio público.

♦ Gestión financiera. Los medios sistemas y procedimientos para asegurar que

los recursos financieros logren su cometido y se apliquen bajo normas de eficiencia y productividad social.

♦ Gestión de recursos administrativos, que corresponde a todas las medidas

organizacionales y gerenciales para integrar en forma adecuada esfuerzo, y potencial de desarrollo institucional.

♦ Eficacia ♦ Eficiencia ♦ Productividad publica ♦ Impacto social y político El control de gestión involucra las diferentes modalidades de seguimiento, regulación, intervención, verificación y corrección requeridas a lo largo de los procesos de un servicio. En consecuencia se presentarán diversas dimensiones de análisis, por lo cual uno de los puntos de referencia que no deberán perderse de vista es el nivel de eficacia y eficiencia que se espera de la gestión global de la administración de programas de servicio. Estas dos dimensiones se ejemplifican en la lámina siguiente:

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PRUEBAS DE GESTION DE UN SERVICIO PÚBLICO

LOS SERVICIOS SE MIDE POR EL RESULTADO OBTENIDO ENCOMPARACION CON COSTOS Y OBSTACULOS VENCIDOS

EFICIENCIA: COSTOS YESFUERZO APLICADOS A LA

OBTENCION DEL RESULTADO

EFICACIA: HACER QUE UNRESULTADO SEA POSIBLE

ELEMENTOS DE LA VARIABLEEFICACIA

- CONTUNDENCIA

- EFECTIVIDAD

- CUMPLIMIENTO

- CORRESPONDENCIA:ACCION - OBJETIVOS

- COMPETITIVIDAD

- CAPACIDAD

- OPORTUNIDAD

- FIRMEZA

- SEGURIDAD

ELEMENTOS DE LA VARIABLEEFICIENCIA

- ATENCION AL CONTEXTO

- PREVISION

- CONTROL DE DESEMPEÑO

- ECONOMIA

- ORGANIZACIÓN

- REGULARIDAD

- APLICACIÓN-DILIGENCIA

- EQUILIBRIO: CONOCIMIENTO-EXPERIENCIA

Algunos rubros clave en los que debe enfocarse el control de gestión son los siguientes: ♦ Marco legal ♦ Principios del servicio publico ♦ Organización de servicios y provisiones públicas ♦ Captación de ingresos públicos

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♦ Planeación, programación, presupuestación ♦ Administración programatica-presupuestal ♦ Administración de recursos

El control de la gestión de los servicios públicos puede organizarse en diversas etapas: a) Planificación - programación (definición de objetivos y metas) b) Acopio y manejo de información sobre la gestión de programas y

actividades, acciones de registro y seguimiento c) Aplicación de unidades de medición (verificación de avances y resultados) d) Determinación de medidas de regulación y adecuación de la acción

programática Los medios útiles para realizar las prácticas de control deben incluir el autocontrol aplicable por procedimientos de verificación primaria por parte de los operadores de servicios, la detección de deficiencias vía supervisión, el seguimiento y monitoreo de los puntos clave de los procesos, así como de la percepción del ciudadano con relación a los productos y bienes que recibe o deja de recibir, y la comprobación de avances y resultados.

A continuación se presenta un cuadro que ilustra un concepto de control aplicable a un servicio público.

♦ Provisión de bienes y servicios

En lo que respecta a los medios de la contabilidad gubernamental, cabe advertir que para su revisión el usuario del manual debe remitirse a los Manuales de contabilidad gubernamental de su gobierno, ya que existen precisiones, sistemas y procedimientos específicos para el tratamiento de los registros contables y esquemas de cuentas aplicables a los servicios municipales.

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Evaluación de la gestión de servicios públicos La evaluación es el proceso de análisis, valoración y determinación de causas, efectos e impactos de la gestión publica, ya sea a nivel de sus procesos, servicios, políticas y desempeño, entre otros, considerando la utilidad, beneficio, y/o externalidades producidas en el medio político, social y económico del entorno.

Se distingue de la función de control ya que tiende a una revisión globalizadora de las variables y resultados de la gestión publica de un servicio, vinculándolos con grandes objetivos, estrategias y líneas de acción señaladas en planes y políticas que constituyen la oferta visible del mismo gobierno La evaluación tiene como propósito aportar criterios de valoración sobre resultados reales, efectos esperados o situaciones previstas en un sistema de planeación - ejecución y en los procesos de decisión determinados en los programas de servicios. La evaluación tiene aplicación den diferentes magnitudes: A nivel de la gestión integral (política y admva) A nivel de la gestión programatica (valoración de avances, impactos de resultados)

A nivel sectorial (gestión de dependencias)

CONCEPTO DE CONTROL BASADO EN LA OPERATIVIDAD DEL SERVICIO

EJEMPLO DE FACTORES CRITICOS DE ÉXITO EN UN SERVICIO PÚBLICO

SISTEMA DE PLANEACION:

DISEÑO DEL PROYECTO CON ESPECIFICACIONES TECNICAS ADECUADAS

SISTEMA DE ORGANIZACIÓN

´DIVISIÓN DE FUNCIONES EN AREAS CLAVE: PROGRAMACIÓN,ADMINISTRACIÓN DEL SERVICIO Y MANTENIMIENTO

SISTEMA DE OPERACIÓN TÉCNICA DEL SERVICIO

MANUAL DE PROCEDIMIENTOS

MANTENIMIENTO

SISTEMA DE COMERCIALIZACION

ACTUALIZACIÓN DEL PADRON DE CONTRIBUYENTES

MEDICIÓN Y FACTORAJE

SISTEMA DE APOYO FINANCIERO

RECUPERACIÓN DE DERECHOS

SISTEMA DE COSTOS Y CONTABILIDAD

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A nivel de la gestión administrativa de recursos A nivel de servicios A nivel del desempeño de equipos de trabajo

Para el caso de los servicios públicos la principal referencia de valoración es la satisfacción de la necesidad colectiva para la cual han sido creados. Por consiguiente este esquema de evaluación debe complementarse con otros enfoques, por ejemplo, los relacionados con la valoración de impacto social de los servicios y el relativo a la operatividad de sus programas, entre otros. La manera más eficiente de evaluar y llevar un control por aproximaciones inmediatas a la problemática de gestión que presentan los servicios es a través de indicadores.

Método de Identificación de factores críticos de la gestión de un programa (Caso: aprovisionamientos) Consiste en identificar y controlar los factores críticos de la gestión programática: entendidos como el conjunto de actividades que no pueden sufrir retrasos, afectaciones en sus suministros ni cambios estructurales en sus componentes. Proceso de definición:

El concepto clásico de la evaluación se encamina a responder la siguiente pregunta: ¿en que medida se ha producido en un programa los efectos esperados?. Lo anterior implica una confrontación de resultados con objetivos mediante la cual se enfrenta el problema de traducir operacionalmente objetivos que pueden ser ambiguos, incoherentes y hasta contradictorios.

A continuación se exponen algunos métodos para su formulación:

a. Entender con claridad el proceso global del programa:

b. Identificar los factores críticos de gestión. Relacionar los

distintos proveedores, identificando la aportación principal secundarias

c. Ponderación de factores críticos y selección de áreas de

medición.

d. Formulación de indicadores:

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e. verificar la congruencia de indicadores del programa con sus metas operativas

Método de reconocimiento de áreas de oportunidad y factores de éxito de la gestión programática.

las preguntas clave para determinar los factores de éxito de un programa son del siguiente tipo:

¿Cual es el margen de tolerancia en los posibles rezagos de cumplimiento de acciones clave que actúan como insumos, preparativos o complementos de varias actividades?, ¿De cuales unidades responsables depende el control de las actividades clave señaladas como factores de éxito?, ¿Cuales son las dimensiones cuantitativas a valorar de las actividades que son factores de éxito en la realización del programa?, ¿En que medida los resultados esperados son compatibles y claros con el tipo de necesidades vigentes entre los destinatarios del programa?,

¿Cual es el nivel de congruencia programática que debería existir entre el avance comprometido en el bien o producto del programa y el monto de gasto previsto ? ¿Cuales son las variables que no pueden controlarse pero que influyen en los factores de éxito y resultados del programa? Método de alineamiento de indicadores con objetivos generales de programas. En esta alternativa, los indicadores se enfoca a la valoración de los objetivos definidos para u programa determinado. de tal manera que, de acuerdo a la jerarquía del objetivo, se planearán indicadores estratégicos, o de verificación del grado de cumplimiento de los macro objetivos del programa en cuestión.

Este método se asemeja al anterior, solo que el razonamiento se realiza con relación a aquellas actividades de las que pueden esperarse efectos en cadena o beneficios regulares para que otras actividades sean eficientemente realizadas.

¿De cuales recursos programático o institucional se depende para que se cumplan en tiempo las actividades críticas?,

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Método de alineamiento de indicadores con metas relevantes. En atención a la representatividad de una meta puede inferirse que algunas de ellas logran concentrar un gran número de los recursos aplicados en los programas de servicios, el reto consiste en analizar comparativamente las metas de un área de servicios, clasificándolas de acuerdo con el tipo de bien, producto, resultado, provisión, acto de autoridad, u otras gestiones, de tal manera que pueda precisarse aquellos grupos que se alinean directamente con la misión primaria de la instancia gestora.

Cálculos básicos dentro de los indicadores En general, los indicadores que se utilizan como señales de verificación de la gestión programática involucran un conjunto de estimaciones cuantitativas, generalmente relacionadas con operaciones básicas de la lógica aritmética. Algunos de éstos cálculos son los siguientes: Los indicadores simples que muestren únicamente una sola variable de resultado, se mostrarán bajo una operación de adición

Puede reportarse el porcentaje de cobertura de productos o beneficios entre un universo de población Se planteará un promedio, cuando se verifique la proporción atendida de la demanda total Se aplican costos mínimos y máximos, resultante de la media de un grupo de actividades equivalentes, efectuadas en momentos distintos bajo circunstancias equiparables.

Situaciones de aprendizaje del elemento de competencia: “Controlar la prestación de los servicios públicos”

Para efectos de aplicar los temas vistos en el apartado anterior, a continuación se solicita el usuario del Manual que desarrolle el siguiente ejercicio. Ejercicio de aplicación de indicadores de evaluación del servicio de seguridad pública municipal.

Se puede recurre a un índice, cuando se pretenda verificar la medida en que se distribuye un bien o servicio entre un universo determinado de población.

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Objetivo: El usuario del manual valorará los alcances del servicio de seguridad pública municipal y realizará los cálculos de los indicadores que se proponen en el ejercicio para el control y seguimiento de los resultados del servicio.

Metodología. Analizar el perfil del servicio de seguridad pública municipal y realizar las operaciones de los indicadores que se exponen en las tablas de referencia, tomando como caso de análisis una localidad conocida por el usuario del Manual. Instructivo.

Observar los pasos establecidos en el texto del ejercicio. Ejercicio: Los indicadores de gestión de la administración municipal (El caso del análisis del Servicio de Seguridad Pública) Por: Arturo Pontifes Paso 1 Reconocimiento de los rubros de actuación de la seguridad pública en su etapa preventiva

DELITOSPREVENCION

INFRACCIONES

DELITOS (MINISTERIAL)INVESTIGACION

INFRACCIONES (POLICIAL PREVENTIVA)

DELINCUENTESPERSECUCIÓN

INFRACTORES(NOTIFICACIÓN

PRESENTACIÓNREMISIÓN

DETENCIÓN)

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2. Identificación de los alcances de la seguridad pública en el ámbito municipal

4. Considerar el alcance de las atribuciones de las corporaciones municipales

de seguridad pública de conformidad con el marco legal de referencia. Estudiar las competencias siguientes:

♦ Ejecutar las acciones legales tendientes a garantizar el orden, la paz y

tranquilidad publicas (asegurar, mantener o restablecer) ♦ Proteger mediante vigilancia y prevención de delitos y faltas administrativas,

los valores de la sociedad y de los particulares

♦ Aprehender a delincuentes en casos de flagrante delito, poniéndolos sin

demora a disposición del ministerio publico

♦ Decretar la detención de acusados en casos de extrema urgencia y en delitos que se persiguen de oficio, poniéndolo de inmediato a disposición de la autoridad competente

INVESTIGACIÓN POLICIALPROCURACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE NORMAS

ORIENTACIÓN CIUDADANAFORMACIÓN CÍVICA

PREVENCIÓN PRESENCIAORGANIZACIÓN TERRITORIAL

VIGILANCIAPROTECCIÓN

ASEGURAMIENTO DE BIENES PÚBLICOSDISUACIÓN

VERIFICACIÓN, INSPECCIÓN

Alcance del Servicio Municipal de seguridad públicapreventiva

RENUENCIA CASOS ESPECIALES:ACCIÓN DIRECTA DESOBEDIENCIA

COERCIÓN POR FUERZA PÚBLICA VIOLENCIA ESTADO DE NECESIDADTURBACIONES FLAGRANCIADAÑOS DESENCADENADOS DESTRUCCIÓN DE BIENES PÚBLICOS

PROCESO PREVENTIVONOTIFICACIÓNREMISIÓN

COACCIÓN CALIFICACIÓN DE LA FALTAJUICIOPENALIZACIÓN

♦ Conservar el orden y la tranquilidad en los lugares públicos

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♦ Auxiliar al ministerio publico en la investigación de delitos, rindiendo en el parte respectivo el mayor numero de indicios que ayuden a esclarecer los hechos

♦ Auxiliar a los bomberos y cuerpos de rescate en situaciones de emergencia ♦ Coadyuvar en la ejecución de medidas asistenciales protectoras de menores ♦ Retirar a personas mayores de edad con problemas en el equilibrio de sus

facultades mentales ♦ Retirar ebrios consuetudinarios y toxicómanos ♦ Reportar deficiencias en la prestación del servicio ♦ Cumplir y hacer cumplir los bandos y reglamentos municipales

5. Con los elementos extraídos del análisis anterior, proceder a la estimación

de cálculos de los indicadores que se presentan en las tablas adjuntas 6. Presentar el ejemplo de la aplicación de diversos indicadores y explicar su

utilidad para el control y mejoramiento del servicio analizado.

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TABLAS DE INDICADORES DEL SERVICIO DE SEGURIDAD PÚBLICA

MATRIZ DE INDICADORES PARA EL ANÁLISIS DE LA GESTIÓN DEL SERVICIO DE SEGURIDAD PÚBLICA MUNICIPALENFOQUE DE LA VALORACIÓN PERFIL DE LOS INDICADORES DE ÁREAS DE GESTIÓN Y DIMENSIONES DEL SERVICIOPARAMETRO DE REFERENCIA AREAS DE ANÁLISIS DIMENSIONES DEL SERVICIO

Orientación del indicador

Atributos que son condición propicia

del Servicio

Area normativa Area organizacional

Area operativa Dimensión presupuestal Dimensión Territorial

Resultados del Servicio

Ubicación general del contexto del Servicio

Cobertura del Servicio (aspectos generales)

% de Suficiencia de Reglamentos y normas admvas

_ No. Personas del Servicio. _ No. Vehículos _ No. Módulos

_ Perfil de las áreas básicas del Servicio (datos de recursos)

_ Presupuesto del Servicio Vs. Presup. Total _ Presupuesto de Personal Vs. Presupuesto de gasto de operación

_ Demografía _ Poblaciones sin servicio

_ Incidencia de delitos y faltas no atendidos

Relación entre medios disponibles y resultados Eficiencia del

Servicio

_ % casos sin atención por déficit normativo _ %casos turnados a otra autoridad

_ Recursos por módulo de zona _ % Personal con + 3 años experiencia _ % Personal con estudios policiales

_ Servicios atendidos Vs. Total de horas trabajadas _ % Detenidos por: Denuncia Vigilancia pública Solicitud de auxilio

_ Gasto del Servicio por habitante _ Gasto de sueldos personal de policía Vs. Total de sueldos _Costos de operación calculados por hora.

_ Dimensión territorial del Servicio/cobertura de vigilancia en patrulla _ Cobertura de módulos _ Isocronas de Servicio

_Indices de delitos reportados con apoyo policial _Infracciones aplicadas por intervención policial _Delitos no denunciados

Volumen y agregación de resultados (competencias del municipio)

Eficacia del Servicio

_Proporcionalidad de la sanción Vs. Gravedad de faltas _ Asuntos resueltos por apercibimiento

_ % Cobertura de la capacitación _ % Uso de línea abierta a ciudadanos

_ No. Intervenciones policiales con detenidos o resolución de asuntos por zona: Programadas .Por vigilancia .Por Solicitud auxilio .Por denuncia

_ Costo de intervenciones policiales V. Presupuesto asignado _ Costos contingentes programados _Costos contingentes no programados

_Total de área patrullada _ %Zonas cubiertas con vigilancia _ Indice delictivo por zonas

_ % Delitos e infracciones sin sanción _ % Delitos en proceso de investigación y % Delitos dictaminados y resueltos _ Infracciones aplicadas _ Asuntos resueltos por acuerdo entre las partes

Análisis de costos e operación del Servicio Economía del

Servicio

_ Ingresos por multas _ Ingresos por aportación vecinal _ Ingresos por servicios especiales

_ Costos de operación _ Costo de Mantto. equipo y vehículos _Costo combustibles _ Costo armamento

_ Costos imprevistos por contingencias del Servicio

_ % Incremento histórico de la demanda presupuestal _ % Déficit presupuestal en el ejercicio vigente _ Costo total de horas de intervenciones policiales Vs. costo Total de horas del Servicio

_ Presupuesto Ejercicio Vs. Presupuesto ejercicio por tipo de servicio

_ Balance programático y presupuestal

MATRIZ DE INDICADORES PARA EL ANÁLISIS DE LA GESTIÓN DEL SERVICIO DE SEGURIDAD PÚBLICA MUNICIPALENFOQUE DE LA VALORACIÓN PERFIL DE LOS INDICADORES DE ÁREAS DE GESTIÓN Y DIMENSIONES DEL SERVICIOPARAMETRO DE REFERENCIA AREAS DE ANÁLISIS DIMENSIONES DEL SERVICIO

Orientación del indicador

Atributos que son condición propicia

del Servicio

Area normativa Area organizacional

Area operativa Dimensión presupuestal Dimensión Territorial

Resultados del Servicio

Análisis del nivel de atención de las expectativas sociales

Calidad del Servicio

_ % de quejas y denuncias por afectación a derechos ciudadanos

_ Racionalidad de los criterios de zonificación - Rapidez a la atención de llamadas de auxilio - Racionalidad de la programación de servicios

_ Tiempo promedio de atención a solicitudes de auxilio y atención de denuncias _ Quejas por tipo de servicio proporcionado

_Gasto Público por habitante y gasto policial

_ % de habitantes con percepción de la presencia policial por zonas con incidencia de delitos

_ Indice de gravedad de quejas y denuncias por irregularidades del Servicio

Efectos del Servicio en el entorno municipal Impacto Social del

Servicio

_ Perfil de conductas no reguladas que provocan problemas de seguridad pública y sean susceptibles de reglamentarse

- Imagen pública de los cuerpos de policía y de la eficacia del Servicio

_ % Delitos cometidos _ % Infracciones ocurridas - % Delitos sin denuncia

_ % del déficit del Servicio Vs. Costos de operación

_ Indice delictivo por zona

_ Indice de víctimas de delitos en población muestra _Personas afectadas por delitos o infracciones sin reparación del daño ni atención pública

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