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Integracioacuten regional en Ameacuterica Latina1

Mercedes Isabel Botto2

Buenos Aires Octubre 2002

Introduccioacuten

El regionalismo ha dejado de ser un tema de expertos comerciales y de los

gobiernos Cualquiera sea el foro de discusioacuten o la problemaacutetica sobre la cual incidir

la ldquoregioacutenrdquo aparece como un nuevo horizonte de accioacuten y de participacioacuten a tener en

cuenta mas allaacute del estado nacional o subnacional al que tradicionalmente estamos

habituados a pensar Sobre esta nueva configuracioacuten territorial sobrevuelan un amplio

espectro de expectativas y temores en cuanto a sus potencialidades y

condicionamientos en teacutermino de autonomiacutea los actores nacionales

Lo cierto es que el fenoacutemeno de la regionalizacioacuten si bien no es nuevo se ha

expandido con nuevas caracteriacutesticas por todo el mundo en los uacuteltimos veinte antildeos

En la actualidad no hay paiacutes que no forme parte de un bloque regional o econoacutemico y

si bien es cierto que la Unioacuten Europea permanece como el paradigma de

regionalizacioacuten en el imaginario colectivo ninguno de los procesos de integracioacuten que

lo sucedieron ha logrado alcanzar su nivel de profundidad y de armonizacioacuten sectorial

El objetivo de este ensayo es analizar y debatir algunos de los instrumentos

contenidos y alcances de este fenoacutemeno poniendo en cuestioacuten algunos de los mitos

que giran en torno a los procesos de integracioacuten comercial iquestQueacute es un proceso de

integracioacuten regional iquestQueacute tipo de condicionamientos supone para la autonomiacutea y

soberaniacutea de los estados nacionales iquestQuieacutenes participan de sus decisiones y

beneficios iquestEn que medida se superponen o contrastan con los procesos de

liberalizacioacuten multilateral promovidos desde organismos como la OMC

1 Trabajo preparado para el Curso de formacioacuten de Lideres Juveniles en Ameacuterica Latina octubre 2002Agradezco las sugerencias y comentarios de Hernaacuten Soltz Sergio Balardini y Diana Tussie todos elloscolegas de FLACSO Argentina2 Doctora en Ciencia Poliacutetica (Instituto Universitario Europeo) e investigadora del Programa deInstituciones Econoacutemicas Internacionales (PIEI) Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales(FLACSO) Argentina

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Para responder a estas preguntas nos valdremos de las experiencias de integracioacuten

comercial que han tenido y tienen lugar en el continente americano En concreto

focalizaremos la atencioacuten sobre las caracteriacutesticas y el estado de la situacioacuten de las

experiencias consideradas maacutes exitosas en la regioacuten como son el Tratado comuacuten de

Ameacuterica del Norte (TLCAN) ndash conocido como NAFTA en su sigla en ingleacutes- y del

Mercado Comuacuten de Sur (MERCOSUR) Analizaremos sus logros y sus promesas

pendientes a la luz de las negociaciones que actualmente estaacuten teniendo lugar en el

continente para la conformacioacuten de una Area de Libre Comercio que incluya a todas

las Ameacutericas (ALCA) iquestEn queacute medida esos procesos de regionalizacioacuten son

compatibles con el ALCA o desapareceraacuten de concretarse el acuerdo

1 Definicioacuten de conceptos y dinaacutemica de la integracioacuten regional

Si bien hay distintos tipos de integracioacuten ndash poliacutetica financiera social etc-

comenzaremos hablando de la integracioacuten comercial de los efectos y externalidades

que genera porque ella ha sido condicioacuten necesaria en la configuracioacuten de las

regiones y bloques comerciales existentes y ha antecedido en los hechos a cualquier

de otro tipo de integracioacuten

En teacuterminos teoacutericos integrar significa configurar un espacio econoacutemico ampliado

respecto de lo hasta ahora considerado como ldquounidad de comerciordquo un paiacutes un

estado-nacioacuten En teacuterminos praacutecticos implica la eliminacioacuten de barreras comerciales

entre paiacuteses socios del bloque regional

Cuando un paiacutes retira las barreras comerciales con sus socios genera dos

consecuencias automaacuteticas La primera es el incremento del comercio porque pasa

a abastecerse de un socio de los productos que antes se autoabasteciacutea a traveacutes de la

produccioacuten local que ahora deja de ser competitiva La segunda consecuencia es el

desviacuteo de comercio porque en vez de importar desde el productor mas eficiente del

mundo se importa del socio que no paga aranceles y en consecuencia desplaza al

primero en teacuterminos de precio

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Esto nos obliga a hacer un llamado de atencioacuten y cuestionar alguno de los mitos

que rodean al tema Lejos de lo que se suele pensar los procesos de integracioacuten no

solo suponen ganancias sino tambieacuten peacuterdidas Peacuterdidas que se miden en teacuterminos

econoacutemicos poliacuteticos y sociales Asiacute por ejemplo el desviacuteo del comercio tiende a

limitar la divisioacuten internacional de trabajo porque los productores mas eficientes del

mundo pueden ser desplazados por ciertos paiacuteses gracias a que algunos socios

lograron ser mas competitivos artificialmente en el acceso a dicho mercado

En teacuterminos poliacuteticos el estado tambieacuten pierde al compartir o ceder soberaniacutea en

aacutereas que histoacutericamente estuvieron bajo el control de los estados nacionales y que

le permitiacutea recaudar dinero para el fisco y al mismo tiempo proteger promover a su

propia industria a traveacutes de aranceles de importacioacuten y exportacioacuten Por ultimo la

apertura comercial tambieacuten conlleva peacuterdidas y costos sociales para los sectores

productivos que no son competitivos vis a vis la produccioacuten del paiacutes socio

Dependiendo de la fuerza de la organizacioacuten de estos sectores estos actores

sociales y econoacutemicos perjudicados intentaran imponerse y presionar al estado para

que este provea de compensaciones y de poliacuteticas de reconversioacuten sectorial

Por lo tanto y a manera de conclusioacuten podemos decir que un acuerdo regional

aumentaraacute el bienestar de los paiacuteses socios soacutelo en la medida que la creacioacuten del

comercio supere al desviacuteo ya que mientras el primero significa una mejor asignacioacuten

de recursos ocurre lo contrario con el segundo Sin embargo esta afirmacioacuten inicial es

insuficiente ya que si bien asegura el aumento de flujos comerciales entre los paiacuteses

del bloque no dice nada acerca de coacutemo se distribuyen los costos y beneficios entre

los paiacuteses miembros y entre los distintos sectores sociales y econoacutemicos en el seno

de cada uno de ellos Para que una integracioacuten pueda dar resultados en teacuterminos de

bienestar y progreso para todas las sociedades comprendidas en dicho proceso es

necesario superar la visioacuten puramente mercantilista y complementarla con poliacuteticas

regionales que incentiven y promuevan la reconversioacuten para los sectores y regiones

maacutes perjudicadas por la apertura

De lo dicho precedentemente los desafiacuteos y riesgos abiertos por la integracioacuten son

numerosos y no existen estudios y juicios que aseguren de antemano las bondades o

perjuicios de dicha empresa Para ello se requieren de anaacutelisis empiacutericos que pongan

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en evidencia los costos y beneficios del intercambio en cada caso y de una evaluacioacuten

de coacutemo se distribuyen los beneficios al interior del bloque y al interior de cada paiacutes

La pregunta que entonces se impone es iquestpor queacute los paiacuteses se embarcan en

empresas como estas iquestQueacute objetivos persiguen con ella iquestQueacute decisiones toman

para contrarrestar sus efectos negativos

2 Condicionamientos de los procesos de regionalizacioacuten sobre los estados

Lejos de ser una moda reciente como habitualmente se supone la integracioacuten

regional es una de las caracteriacutesticas que han venido de definiendo el comercio

internacional en el periodo posterior a la segunda guerra mundial momento en que se

crea lo que actualmente se conoce como Unioacuten Europea Sin embargo en los uacuteltimos

veinte antildeos se ha producido una explosioacuten del fenoacutemeno3 pero con caracteriacutesticas y

modalidades muy distintas al pasado Esto ha llevado a varios autores a hablar de dos

tipos de regionalismos los de primera y segunda generacioacuten y regionalismos

cerrados y regionalismos abiertos Lo que diferencia a unos y a otros entre otras

cosas se refiere a los objetivos que motivaron la decisioacuten gubernamental y al nivel y

profundidad alcanzados en la integracioacuten

En cuanto a las motivaciones la literatura tiende a identificar dos paradigmas El

caso de la Unioacuten Europea en la que primoacute en sus oriacutegenes una motivacioacutenpredominantemente poliacutetica o mejor dicho geopoliacutetica como era la de evitar la

posibilidad de un conflicto beacutelico entre los principales paiacuteses europeos En efecto en

1947 los gobiernos de Alemania y Francia lideraron la Comunidad del carboacuten y de

acero a traveacutes del cual y no por casualidad los paiacuteses socios podriacutean acceder por

igual a dichos insumos para la industria beacutelica sin restricciones comerciales Con los

antildeos este proceso econoacutemico institucional se fue retroalimentando hasta alcanzar en

1986 el mayor mercado econoacutemico mundial

El segundo paradigma en el que priman las motivaciones predominantementeeconoacutemicas es el representado por el Tratado de Libre comercio de Ameacuterica del

3 Entre 1947 y 1994 se notificaron al GATT 94 acuerdos regionales Tendencia acelerada en los uacuteltimosantildeos (entre 9094 fueron notificados 33) Fenoacutemeno de mayor intensidad en Europa occidental (de los109 acuerdos los paiacuteses europeos estaacuten en 76 de ellos) (Ricupero 2000)

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Norte (TLCAN) que firmado en 1994 incluye a los gobiernos de Estados Unidos

Canadaacute y Meacutexico En este caso las empresas transnacionales principalmente las

automotrices estadounidenses buscaban institucionalizar los intercambios ya

existentes en la frontera con Meacutexico y de esta manera asegurarse mano de obra

barata y acceso a las reservas de petroacuteleo ya que ademaacutes de tener este recurso

natural escaso Meacutexico tiene en los hechos estaacutendares laborales y medioambientales

mas bajos que sus contrapartes del norte Para los empresarios de Meacutexico y Canadaacute

el intereacutes estuvo en cambio puesto en el acceso al mercado e inversiones

proveniente de los paiacuteses mas industrializados del norte En este caso y a diferencia

del anterior el proceso estuvo fuertemente marcado por la participacioacuten e influencia de

los sectores empresariales en las negociaciones en lo que en el caso particular de

Meacutexico se dio en llamar ldquola sala contiguardquo en alusioacuten a la mesa de negociaciones en

la que formalmente solo teniacutean silla los negociadores gubernamentales No presente

ellos en este proceso de integracioacuten tambieacuten confluyeron intereses poliacuteticos

expresados por los gobiernos socios como era el de ldquoestabilizarrdquo el fenoacutemeno

inmigratorio que se daba en la frontera y que amenazaba con desestabilizar el

bienestar de EEUU y Canadaacute

La segunda diferencia que separa a estos dos modelos de integracioacuten se refiere a la

profundidad de los compromisos asumidos por los socios y a la armonizacioacuten de sus

poliacuteticas macro-econoacutemicas y sectoriales Si bien como sentildealamos en el apartado

anterior todos los procesos de integracioacuten se inician con la apertura comercial de

bienes transables soacutelo los proceso de regionalizacioacuten cerrados han avanzado hacia

una armonizacioacuten simeacutetrica en la que prima la coordinacioacuten de las poliacuteticas

macroeconoacutemicas y la creacioacuten de instituciones supranacionales (entre las mas

importantes una Corte de Justicia Comunitaria capaz de hacer cumplir las reglas

comunitarias por sobre el intereacutes nacional)

En los regionalismos abiertos en cambio la coordinacioacuten intergubernamental se

restringe a la libre circulacioacuten de bienes transables entre los paiacuteses En estos casos a

diferencia del anterior no se crean instituciones supranacionales ni se busca

compensar las diferencias y niveles de asimetriacuteas entre los paiacuteses sino que se deja

en manos del estado nacional sus poliacuteticas domesticas En este sentido la capacidad

y disponibilidad de recursos existentes entre los paiacuteses refuerza las asimetriacuteas

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iniciales Lo interesante de recalcar es sin embargo que en este modelo se ha

avanzado en teacuterminos de los alcances de la agenda de libre cambio Incluyendo junto

a los bienes transables la libre movilidad del capital en tanto se mantienen inmoacuteviles

otros recursos productivos como la mano de obra

Entre uno y otro paradigma de apertura y coordinacioacuten comercial existe una

pluralidad de modalidades de integracioacuten intermedias Esta diversidad explica en gran

medida el fenoacutemeno de proliferacioacuten de regionalismos al que hacen referencia los

anaacutelisis actuales y que tienden a identificar como sinoacutenimos de proceso de

regionalizacioacuten de distinto nivel de profundidad y compromisos intergubernamentales

bull Modalidad 1 los acuerdos preferenciales de comercio (APC) es el primer

paso para incentivar el intercambio comercial entre un grupo de paiacuteses Consiste en

otorgar un trato diferencial respecto a terceros a traveacutes de reducciones de tarifas al

comercio Pero la clave es que esta reduccioacuten es parcial en teacuterminos del universo de

bienes yo del grado de la preferencia arancelaria Una preferencia arancelaria del

100 implica que dicho producto no cobra ninguna tarifa sujeta a libre comercio

bull Modalidad 2 las zonas de libre comercio (ZLC) estado mas avanzado que el

Acuerdo Preferencial porque la reduccioacuten arancelaria se generaliza a todos los bienes

hasta alcanzar el libre comercio intrazona En la que no existen barreras arancelarias

de comercio entre los paiacuteses pero cada uno mantiene las propias frente a terceros

Todos los paiacuteses acuerdan establecer una zona o regioacuten econoacutemica para todos los

bienes pero cada uno mantiene su soberaniacutea en poliacutetica comercial hacia el resto del

mundo (a traveacutes de su estructura arancelaria y para-arancelaria) y solo existe una

limitacioacuten en la soberaniacutea sobre la poliacutetica comercial hacia los otros miembros

bull Modalidad 3 las uniones aduaneras (UA) si al libre comercio intra-zona se le

adiciona la creacioacuten de una poliacutetica comercial comuacuten ndash principalmente a traveacutes del

arancel externo comuacuten- entre los paiacuteses asociados hacia terceros

bull Modalidad 4 los mercados comunes (MEC) a la libre circulacioacuten de bienes y

servicios de la modalidad anterior se le suma la libertad de movimiento de los factores

productivos vale decir capital y trabajo

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bull Modalidad 5 las uniones monetarias y econoacutemicas (UME) hasta este

momento e proceso de integracioacuten solo afecta de manera directa a los bienes

comercializables- transables- si a ellos e le suma una coordinacioacuten de las poliacuteticas

referidas a los tipos de cambio y se permite la libre circulacioacuten no soacutelo de bienes sino

tambieacuten del capital y trabajo- y se le adiciona una moneda uacutenica para todas los paiacuteses

miembros estamos en una unioacuten monetaria y econoacutemica

Si bien estas modalidades de integracioacuten son independientes tambieacuten pueden

leerse como un proceso gradual y consecutivo donde la coordinacioacuten de una poliacutetica

aduanera comuacuten supone necesariamente la libre circulacioacuten de bienes de una parte

mayoritaria del comercio entre los paiacuteses (ver cuadro Nordm1) Soacutelo el caso de la Unioacuten

Europea ha logrado alcanzar la quinta modalidad el resto de los acuerdos regionales

salvo raras excepciones son aacutereas de libre comercio en las que circulan libremente

los bienes transables servicios e inversiones

Cuadro nordm1 modalidades de integracioacuten comercial

Desgravacioacute

n

Parcial

Desgravacioacute

n

total

Arancel

externo comuacuten

Movilidad

capit-trabajo

Bienes no transables

+ moneda comuacuten

APC +

ZLC +

UA +

MEC +

UME + + + +

Hasta la deacutecada de los 90 existiacutea la conviccioacuten de que la uacutenica manera de

integrarse era a semejanza del modelo europeo y avanzando de manera consecutiva

sobre cada una de estas etapas El paradigma de regionalizacioacuten entonces vigente

tendiacutea a definir la integracioacuten como un proceso con efectos opuestos y contradictorios

al multilateralismo Mientras el multilateralismo promovido principalmente por los

EEUU en la posguerra buscaba la unificacioacuten del espacio econoacutemico a nivel mundial

(GATT 1947- OMC 1995) 2) el regionalismo era entendido como una respuesta y

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defensa a la fuerte arremetida multilateral a traveacutes de la conformacioacuten de bloques

exclusivos y excluyentes que terminariacutean por fragmentar el comercio internacional

A partir de los 90 EEUU abandona su rigidez y se dispone a conseguir los

objetivos del multilateralismo mediante otros caminos entre los que esta la

regionalizacioacuten4 En tal sentido promueve y da un gran empuje a iniciativas de

regionalizacioacuten como son el TLCAN la cooperacioacuten econoacutemica asiaacutetica del pacifico

(APEC) y una zona de libre comercio trasatlaacutentico entre Ameacuterica del norte y Europa

Se trata sin embargo de un nuevo esquema de regionalismo en el que se vincula

paiacuteses altamente industrializados con otros en desarrollo en aparente ldquoigualdadrdquo de

condiciones En este sentido se produciacutea un desviacuteo fundamental respecto al patroacuten

considerado hasta entones como norma por la teoriacutea de la integracioacuten y que poniacutea

como condicioacuten para el eacutexito la homogeneidad de los participantes o bien si ella no

existiacutea -como ocurriacutea en el caso de Portugal o Espantildea al integrarse a la comunidad

europea en los antildeos 80- debiacutea preverse un programa para reducir o eliminar la

diferencia por medio de la transferencia financiera o de un trato especial

(armonizacioacuten simeacutetrica) No obstante ello los paiacuteses en desarrollo ndash en especial los

de Ameacuterica Latina- aceptaron de buen grado la propuesta porque frente a la crisis de

sus economiacuteas la interrupcioacuten de sus tradicionales poliacuteticas de ayuda y cooperacioacuten

hemisfeacuterica de los EEUU la idea de integrarse a los ldquoricosrdquo prometiacutea mas

inversiones de capital

Frente a la proliferacioacuten de estos acuerdos no soacutelo en la eacutegida de los EEUU sino

tambieacuten de la Unioacuten Europea la experiencia de eacutesta mas que un paradigma de

integracioacuten pasoacute a ser considerado un caso singular y excepcional no soacutelo por lo

prolongado de su proceso ndash maacutes de 40 antildeos duroacute su proceso hasta la configuracioacuten

actual- sino principalmente por la profundidad de su integracioacuten y por la profunda

motivacioacuten (ideoloacutegica poliacutetica y econoacutemica) que lo hace difiacutecilmente reproducible en

otra regioacuten

4 La posicioacuten hegemoacutenica que caracterizoacute la poliacutetica exterior de los EEUU fue la defensa demultilateralismo y el rechazo a ultranza del regionalismo Esta posicioacuten solo se vio alterada por razones

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Ademaacutes de poner en evidencia la exclusividad de la experiencia europea estos

nuevos y proliacuteficos acuerdos de integracioacuten comercial rompen el mito que identifica el

regionalismo como un antiacutedoto a la liberalizacioacuten del comercio En los hechos la

proliferacioacuten de estos acuerdos de libre cambio no soacutelo entre paiacuteses sino entre

bloques previamente existentes (UE TLCAN MERCOSUR UE) ha contrarrestado la

fragmentacioacuten del comercio internacional En algunos casos como fue el TLCAN y

promete serlo el ALCA las partes del acuerdo regionales han ido maacutes lejos que la

misma OMC eliminacioacuten o reduccioacuten de barreras no arancelarias (por ejemplo

renuncia a medidas de antidumping en el seno de a UE o los casos de liberalizacioacuten

de servicios de propiedad intelectual inversiones en el TLCAN etc)

En este sentido y frente a las praacutecticas liberalizadoras de los nuevos regionalismos

en los que las potencias industriales tienen mayor capacidad de influir y ampliar las

agendas que los paiacuteses en desarrollo resulta necesario reconceptualizar el rol del

multilateralismo y rescatar su rol de reaseguro siempre presente contra el

proteccionismo el unilateralismo de las grandes potencias comerciales

Frente a esta subversioacuten de antiguos y viejos conceptos a nivel global nos queda

reflexionar sobre la situacioacuten latinoamericana iquestQueacute tipo de regionalismos coexisten en

el continente iquestEn que medida el Mercosur recupera las motivaciones y alcances de

los regionalismos de primera generacioacuten iquestQueacute diferencia al Mercosur del TLCAN

3 Tipos y modalidades de integracioacuten que caracterizan a Ameacuterica Latina

Los proyectos de integracioacuten regional no son nuevos en el continente

latinoamericano En la deacutecada de los sesenta la CEPAL impulsoacute la conformacioacuten de

bloques regionales a semejanza de la experiencia europea A esta etapa responden

los intentos de formar la Asociacioacuten Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y el

Mercado Comuacuten de Centro Ameacuterica (MCCA) el Pacto Andino y el CARICOM

de estrategia militar como fue el apoyo dado al mercado comuacuten europeo en sus inicios para de estamanera evitar un avance de la URSS en la guerra friacutea

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La experiencia de integracioacuten regional europea -con la creacioacuten de la Comunidad

Econoacutemica Europea- se percibioacute como la solucioacuten a los desafiacuteos y problemas abiertos

por el proceso de sustitucioacuten de importaciones en Ameacuterica Latina Recordemos que

seguacuten palabras del propio Rauacutel Prebisch ideoacutelogo del modelo de sustitucioacuten de

importaciones en el aacutembito del comercio internacional iba creciendo la diferencia entre

el precio de los productos primarios y los secundarios (deterioro de los teacuterminos de

intercambio) lo que condenaba a las naciones exportadoras de bienes agrarios o

mineros a una perenne situacioacuten de inferioridad econoacutemica frente a las naciones

industrializadas Para evitar y superar esta situacioacuten de inferioridad y dependencia las

naciones latinoamericanas debiacutean industrializarse con el fin de agregar valor a la

produccioacuten En esta direccioacuten y bajo el contexto de la postguerra (deacutecadas 4050)

muchos gobiernos iniciaron un proceso de industrializacioacuten que procuraba sustituir

buena parte de los productos de consumo previamente importados en los mercados

nacionales a fin de crear las bases para un desarrollo exportador posterior

Sin embargo la pequentildeez de sus mercados o la incapacidad de pasar a sustituir

bienes industriales mas complejos que los de consumo final (llaacutemese textiles

calzados alimentos procesados bebidas otros) llevoacute a la CEPAL a promover la idea

de ampliar los mercados integrando a traveacutes de la integracioacuten regional y se abre

entonces una primera etapa de integracioacuten claacutesica o fundacional abierta por la ALALC

y el MCCA que luego se replanteoacute a traveacutes de procesos subregionales como el

Pacto Andino y el CARICOM formado en 1973 por las nacionales del caribe de habla

inglesa Mientras las primeras asociaciones teniacutean por objetivo soacutelo integrar de

manera gradual una ZLC a traveacutes de una metodologiacutea que consistiacutea en que cada paiacutes

otorgaba preferencias a los restantes socios sobre una serie de productos (listas

positivas) en las segundas se agregaron elementos como la coordinacioacuten de la

planificacioacuten industrial y las restricciones a la entrada de capital extranjero

Pero en un contexto fuertemente proteccionista este modelo de integracioacuten fracasoacute y

las negociaciones se volvieron lentas y engorrosas en la medida en que muchos

gobiernos interrumpieron de manera unilateral los compromisos y las normas

establecidas en comuacuten contribuyendo a acentuar los problemas de falta de

complementariedad y de asimetriacuteas que existiacutean entre los miembros de los acuerdos

y la inestabilidad macroeconoacutemica

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En este sentido los procesos de democratizacioacuten el fracaso definitivo del modelo de

desarrollo para dentro y la crisis de la deuda (1982) constituyeron un golpe de suerte

para el resurgimiento del regionalismo en la regioacuten ya que expusieron a los gobiernos

de la regioacuten la necesidad de buscar otras fuentes de recursos El libre comercio

entendido como promocioacuten de las exportaciones no tradicionales a escala

extraregional se convirtioacute en una poliacutetica atractiva tanto para los gobiernos

latinoamericanos como para los empresarios que a diferencia de los intentos de

integracioacuten previa se constituyeron en punta de lanza de esta nuevas iniciativas

En la deacutecada de los 90 todos los paiacuteses latinoamericanos -con la uacutenica excepcioacuten

de Cuba- forman parte de un bloque regional aunque participan de manera desigual

en la creacioacuten del producto bruto de la regioacuten5 Estos suman seis y son el

MERCOSUR el TLCAN la Comunidad Andina (CAN) integrada por Bolivia

Colombia Ecuador Peruacute y Venezuela el Mercado Comuacuten Centroamericano (MCCA)

formado por Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica y Panamaacute el

Mercado Comuacuten del Caribe (CARICOM) y el Grupo de los Tres integrado por

Colombia Meacutexico y Venezuela A pesar de que muchos de estos procesos de

integracioacuten se propusieron en sus oriacutegenes metas de integracioacuten mas profundas en

los hechos soacutelo han logrado alcanzar el status de zona de libre comercio

a iquestEl MERCOSUR es una excepcioacuten para el patroacuten de integracioacuten de laregioacuten

A pesar de que el antildeo de la creacioacuten formal del MERCOSUR es 1991 la iniciativa de

integrar una regioacuten entre los paiacuteses del cono sur nos retrotrae a 1986 cuando los

presidentes Alfonsiacuten (Argentina) y Sarney (Brasil) firmaron el ldquoActa de Integracioacuten

Argentino ndash Brasilentildeardquo Esta iniciativa recuperaba gran parte de la dinaacutemica y

aspiraciones de la Unioacuten Europea Analizar su desarrollo y evolucioacuten nos permite

entender cuales son los desafiacuteos y dificultades que los procesos de regionalizacioacuten

imponen a los paiacuteses de Ameacuterica Latina para su eacutexito

5 Estos bloques coexisten con acuerdos bilaterales de tipo APC que vinculan a paiacuteses de la regioacutenentre siacute en total 106 en todo el continente

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Las motivaciones que guiaron a estos presidentes a comprometerse en una iniciativa

comuacuten fueron dos por una parte el objetivo poliacutetico de fortalecer las incipientes

democracias y por la otra parte uno de tipo econoacutemico proponer una estrategia de

crecimiento basada en la iniciativa privada tras el agotamiento de modelo de desarrollo

promovido desde adentro y con fuerte intervencioacuten estatal No obstante ello la

iniciativa otorgaba un papel clave a los estados como liacutederes indiscutidos delproceso ya sea para identificar las aacutereas prioritarias de cooperacioacuten y desarrollo

regional como asiacute tambieacuten para condicionar los patrones de desarrollo

En tal sentido el esquema de integracioacuten econoacutemica elegido fue gradual altamente

selectivo y flexible en el tiempo El instrumento para ello fueron los protocolos

especiacuteficos a traveacutes de la negociacioacuten de listas positivas de productos en los que

ambos gobiernos estuvieran de comuacuten acuerdo decididos a incluir el libre comercio

regional Por el tipo de protocolos firmados ndash bienes de capital sector alimenticios y

automotriz entre los maacutes importantes - se observaba el intereacutes de los gobiernos de

relanzar en una mayor escala el comercio industrial utilizando el intercambio y la

difusioacuten de nuevas tecnologiacuteas y de las riquezas naturales de cada paiacutes6

En un primer momento el comercio intra-zona crecioacute como consecuencia del eacutexito

inicial pero con el tiempo la iniciativa fue perdiendo fuerza Uno de los factores que

mejor explican esta desactivacioacuten tiene que ver con el rechazo empresarial a la

apertura comercial De hecho a medida que aumentaba la reticencia de ciertos

sectores a verse expuestos a la competencia de otros paiacuteses (vecinos) las metas y

plazos establecidos por los protocolos comenzaban a prestar rendimientos

decrecientes Este comportamiento en algunos casos correspondiacutea a lobbies

sectoriales para tener un mercado mas protegido en otros casos a la persistencia de

diferentes precios en los insumos y a la diferencia macroeconoacutemica que generaba

distorsiones que influiacutean en los flujos de comercio

Fue recieacuten en los antildeos 90 con el fracaso de las poliacuteticas heterodoxas de ajuste

(plan austral o cruzado) y la presioacuten por igual de los organismos multilaterales por

6 Este tipo de protocolo en el que el automotriz es un claro ejemplo del objetivo de crear comercioequilibrado a traveacutes de la complementacioacuten intrasectorial en la que ambos paiacuteses produciriacutean bienes

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aplicar poliacuteticas de reforma que centraban el papel en el sector privado

(privatizaciones desregulacioacuten y apertura comercial y financiera) y en el control de la

poliacutetica cambiaria que los nuevos gobiernos de Argentina y Brasil decidieron

profundizar y acelerar el programa de integracioacuten Sin embargo en esta nueva

arremetida integracionista hubo algunas modificaciones importantes que explican su

mayor eacutexito comparado

Ademaacutes de la inclusioacuten de Paraguay y Uruguay como nuevos paiacuteses miembros se

modificaron las metas y las modalidades de la integracioacuten A este respecto la

prioridad del MERCOSUR era especiacuteficamente econoacutemica atraer capitales y proveer

un marco estable para la integracioacuten del capital Para ello los gobiernos se

comprometieron a crear un mercado comuacuten que comenzariacutea a funcionar en 1995

Entre sus objetivos el MERCOSUR procurariacutea establecer la libre circulacioacuten de

bienes servicios y factores productivos entre sus integrantes alcanzar una poliacutetica

comercial comuacuten respecto a terceros paiacuteses (AEC) y por ultimo coordinar ndash

armonizar sus poliacuteticas macroeconoacutemicas y sectoriales

Otro giro fundamental respecto al primer intento se vinculariacutea con el rol que se ledaba a los empresarios en el proceso A diferencia del proceso anterior los

estados partes solo definiriacutean los instrumentos y los cronogramas de la liberalizacioacuten

pero abandonaron los objetivos de promover un comercio equilibrado entre sectores y

de intentar definir de comuacuten acuerdo un perfil productivo para la regioacuten La idea de

supranacionalidad fue descartada desde un comienzo por los gobiernos las

decisiones soacutelo se alcanzariacutean por consenso y no existiriacutean en los hechos

mecanismos que aseguraran su implementacioacuten quedando en manos de los

gobiernos nacionales para su internalizacioacuten legislativa

La uacutenica excepcioacuten a esta regla fue el Tratado de Asuncioacuten que estableciacutea en su

letra la implementacioacuten automaacutetica de los aranceles para de esta manera asegurar

la liberalizacioacuten y evitar los rechazos que habiacutean obstruido el proceso en la apertura

anterior En tal sentido y a diferencia del proyecto de apertura anterior los gobiernos

industriales pero se dividiriacutean los mercados uno se dedicariacutea a producir los autos grandes y el orto lospequentildeos

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optaron por un sistema de apertura universal gradual y flexible7 pero que se

aplicariacutea de manera automaacutetica en forma semestral para de esta manera alcanzar el

libre comercio el 1 de enero de 1995 Tambieacuten existieron listas de excepciones y se le

dio un trato especial a los productos y sectores mas controvertidos -como el

automotriz o el azucarero Pero una vez establecidos los alcances y los cronogramas

los gobiernos abandonaron su protagonismo y dejaron que los agentes privados -a

traveacutes de mecanismos de mercado- reasignaran los recursos productivos en funcioacuten

de las ventajas competitivas

Esto obviamente no significariacutea que los gobiernos y los estados nacionales no

intervinieran nunca maacutes por el contrario se hicieron eco de las demandas y lobbies

de los sectores productivos del propio paiacutes El resultado de las praacutecticas

proteccionistas y del uso de los instrumentos de excepcioacuten- como ser salvaguardias

antidumping cuotas y barreras fitosanitarios entre otras- por parte de los socios llevoacute

a un postergamiento de los plazos iniciales de liberalizacioacuten de comercio intra-zona y

al abandono de las metas de mas largo aliento a saber la coordinacioacuten de poliacuteticas

sectoriales y macro-econoacutemicas

Para explicar las postergaciones que ha sufrido y las promesas incumplidas del

MERCOSUR los estudios preferentemente econoacutemicos hacen alusioacuten a los factores

de iacutendole macroeconoacutemicos que como la devaluacioacuten del Real en 1998 y la

convertibilidad argentina contribuyeron a generar discordias y problemas de

convivencia y coordinacioacuten entre los miembros Otros analistas en cambio cargan las

tintas sobre el proceso de toma de decisiones y le echan la culpa a la incorporacioacuten

temprana de actores no gubernamentales que terminoacute politizando y embarrando la

cancha

Lo cierto es que si uno analiza la construccioacuten del MERCOSUR lo que observa es

efectivamente la creacioacuten de espacios e instancias gubernamentales y no

gubernamentales de decisioacuten En gran medida los espacios abiertos para la

participacioacuten de los actores no gubernamentales ndash la Comisioacuten Parlamentaria Comuacuten

7 La cuota de flexibilidad de este esquema estuvo dada por las listas nacionales de excepciones conlas cuales los paiacuteses extraiacutean del cronograma antedicho los productos considerados ldquosensiblesrdquo por

15

el Foro Consultivo Econoacutemico Social (FES) la Comisioacuten Sociolaboral ente otros- han

sido el resultado de la presioacuten de los propios actores sociales y econoacutemicos que se

veiacutean excluidos de la toma de decisiones vis a vis los sectores empresariales y que

pretendiacutean incluir en la agenda regional otros temas no estrictamente comerciales

como un protocolo sociolaboral que armonizara y regulara el mercado laboral un

protocolo medioambiental que protegiera los recursos naturales y elevara los

estaacutendares de la regioacuten un protocolo universitario que armonizara los tiacutetulos y las

curriacuteculas acadeacutemicas para citar solo algunos casos Sin embargo la creacioacuten de

estas instancias de participacioacuten de las organizaciones sociales es muchas veces

formal y limitada a consultas no vinculantes porque todaviacutea prevalecen mecanismos y

dinaacutemicas estrictamente gubernamentales y burocraacuteticas para las negociaciones Los

distintos proyectos de protocolo presentados por las organizaciones sociales

quedaron en los hechos reducidos a simple ldquodeclaracioacutenrdquo de voluntades sin efecto

vinculante sobre las decisiones de los estados miembros

Al analizar los avances y retrocesos del MERCOSUR los estudios tienden a

identificar al menos tres momentos de este proceso de integracioacuten el lanzamiento del

MERCOSUR (1991-1994) la creacioacuten de la unioacuten aduanera (1995-1998) y su

posterior crisis (1998-) A pesar de los discursos y declaraciones de voluntad sobre la

necesidad de coordinar una poliacutetica comercial externa comuacuten en los hechos el

MERCOSUR soacutelo ha alcanzado a la fecha los requisitos y condiciones para ser

considerado una zona de libre comercio (ver cuadro Nordm 2)

Cuadro Nordm 2 Historia del MERCOSUR

1986 Suscripcioacuten del Acta de Cooperacioacuten e Integracioacuten Argentino - Brasilentildea

1991 Firma del Tratado de Asuncioacuten entre Argentina Brasil Paraguay y Uruguay que

establece la creacioacuten del MERCOSUR la reduccioacuten inmediata del 40 de tarifas entre

los socios y un cronograma de reducciones hasta llegar al libre comercio en 1995

1994 Firma del Protocolo de Ouro Preto que establece las instituciones del MERCOSUR

1995 Comienza a regir la Unioacuten Aduanera del MERCOSUR aunque algunos bienes

continuacutean sujetos a aranceles en le comercio intrazona con excepcioacuten del comercio de

azuacutecar y automoacuteviles que quedan bajo regiacutemenes especiales

1996 Asociacioacuten de Bolivia y Chile al MERCOSUR como socios extra-mercosur

medidas de salvaguardias intra-mercosur y antidumping por medio de las cuales un paiacutes socio podiacuteaproteger momentaacuteneamente a sus productores

16

2000 Se alcanza la zona de libre comercio entre Argentina y Brasil

2001 Se alcanza el libre comercio completo entre todos los socios del Mercosur

2006 Argentina Brasil Uruguay y Paraguay tendraacuten una tarifa externa comuacuten para todos los

bienes completando la Unioacuten Aduanera Existiraacute una zona de libre comercio entre los

paiacuteses del MERCOSUR Bolivia y Chile

No obstante esta historia de postergaciones y desencuentros existe un consenso

general de que el MERCOSUR ha cumplido un rol muy importante como impulsor del

comercio y la inversioacuten externa aunque existen evidencias mas recientes de que esta

tendencia se ha estabilizado en los uacuteltimos antildeos y es muy probable que empeoren

como consecuencia de la actual crisis Argentina Como lo demuestra el cuadro Nordm 3 y

Nordm 4 la interdepencia comercial entre los paiacuteses miembros crecioacute de manera

sostenida desde 1991 aunque no se distribuyoacute de manera equitativa entre los paiacuteses

miembros Dependiendo del momento histoacuterico y de la paridad cambiaria los paiacuteses

maacutes beneficiados fueron las economiacuteas maacutes grandes de la regioacuten Argentina primero y

Brasil despueacutes Lo mismo ocurrioacute con las inversiones desde 1991 y luego de las

crisis asiaacuteticas el Mercosur se convirtioacute en el destino de los mayores flujos de

inversiones externas directas atraiacutedas por sobre todo por las privatizaciones de

servicios y de empresas publicas que primero se licitaron en la Argentina y despueacutes

en el Brasil (Nogueacutes Sanguinetti amp Stuzzeneguer 2001)

Cuadro Nordm 3 participacioacuten de las exportaciones hacia los socios del Mercosur

1991 2000

Argentina 165 319

Brasil 73 14

Paraguay 351 629

Uruguay 355 445

Fuentes propia en base a CEI

Cuadro Nordm4 participacioacuten de las importaciones desde los socios del MERCOSUR

1991 2000

Argentina 21 285

Brasil 121 14

Paraguay 30 506

Uruguay 422 438

Fuentes propia en base a CEI

17

Tampoco los beneficios del MERCOSUR se distribuyeron de manera simeacutetrica entre

los empresarios Los que mayor provecho sacaron de ella y por ende apoyaron y

promovieron el proyecto desde un comienzo fueron del sector de las grandes

industrias Este sector liderado principalmente por las empresas sideruacutergicas

petroleras y petroquiacutemicas necesita por las caracteriacutesticas propias del sector8

diversificar la produccioacuten y ampliar los respectivos mercados domeacutesticos En ese

sentido el proceso de integracioacuten regional apareciacutea como el primer escaloacuten en su

carrera por conquistar nuevos mercados globales reduciendo los costos de

produccioacuten por una parte y coordinando estrategias de alcance regional con los

productores vecinos Ejemplo de ello es la joint venture creada entre el grupo Techint

(Argentina) y Brasil Confab Tubes (Brasil) o la alianza formada por Peacuterez Companc

(Argentina) y Odebrecht (Brasil) para producir goma sinteacutetica entre otras

Sin embargo seriacutea un error evaluar los logros y alcances del MERCOSUR soacutelo con

criterios econoacutemicos o recortados a las ataduras de los acuerdos entre los gobiernos a

escala nacional Tambieacuten deben ser analizados en teacuterminos de sus potencialidades

futuras y de la integracioacuten alcanzada entre actores no gubernamentales ndash sindicatos

medioambietalistas universitarios etc- y de articulacioacuten de instancias

gubernamentales mas descentralizadas como son las Mercociudades En tal sentido

vale la pena hacer hincapieacute en el procesos de aprendizaje que el MERCOSUR

conlleva para el actor sindical Si bien como hemos sentildealado antes su participacioacuten

formal no conllevoacute mayores logros en teacutermino de influencia constituyoacute una

oportunidad para que estos actores incluyeran nuevos temas y preocupaciones en su

propia agenda y en segundo lugar para que se articularan e intercambiaran

experiencias con sus pares vecinos y con otras organizaciones de la sociedad civil

Esto es lo que ocurrioacute por ejemplo con las centrales sindicales de la regioacuten que

trabajaron de manera coordinada superando los patrones tradicionales de accioacuten

8 Estas industrias tienen una taza de crecimiento y rendimiento creciente pero requieren de inversionespermanentes y no son transferibles Sus plantas son teacutecnicamente indivisibles y se articulan de maneravertical en complejos industriales Producen en condiciones no competitivas en general son oligopolioso monopolios heredados de las privatizaciones de empresas nacionales En el caso del Mercosur estasempresas se han transnacionalizado a traveacutes de la conformacioacuten de oligopolios mayores maacutesprecisamente estas empresas pertenecen a los principales grupos econoacutemicos o holdings de laArgentina y del Brasil Aun cuando son de gestioacuten privada estas empresas y sectores tienenimportantes impactos en las economiacuteas nacionales no soacutelo en teacuterminos de tecnologiacutea y formacioacuten deprecios sino tambieacuten por su vinculacioacuten con empresas automotrices generadoras de consumo yempleos (Saacutenchez Bajo 1999)

18

colectiva nacional y defensiva La coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur

(CCSCS) es hoy la ldquovozrdquo del sector en todos los foros internacionales Esta

experiencia y dinaacutemica se repite con algunos matices en el resto de las

organizaciones de la sociedad civil del Mercosur

b El TLCAN iquestel mejor de los mundos o el peor de los males posibles

El TLCAN es como sentildealamos antes un acuerdo regional que integra a las

economiacuteas de Meacutexico Estado Unidos y Canadaacute Al momento de su creacioacuten en 1994

se anuncioacute como uno de los procesos de integracioacuten maacutes ambiciosos en teacuterminos de

dimensiones y con un potencial comparable al de la Unioacuten Europa Si bien en los

hechos no lo ha alcanzado el TLCAN es el segundo bloque en teacuterminos de

importancia comercial a nivel mundial y el primero en el continente americano

Los contrastes con el Mercosur son muchos En primer lugar el TLCAN tiene un

tamantildeo mayor Como lo demuestra el cuadro Nordm 5 sus dimensiones territoriales el

tamantildeo de su mercado interno (medidos por PBI) y el nuacutemero de habitantes duplica

los del MERCOSUR En teacuterminos de importancia comercial las brechas entre uno y

otro se potencian y el potencial econoacutemico del TLCAN (medido en el PBI regional)

resulta siete veces mayor que el del MERCOSUR

Cuadro Nordm 5 comparacioacuten del tamantildeo del TLCAN y el MERCOSUR

Territorio(Km2) habitantes PBI PBNcapita

Argentina 2767 36000000 322730 8570

Brasil 8512 164000000 786466 4720

Paraguay 397 5000000 10180 2010

Uruguay 175 3000000 10132 6020

MERCOSUR 11851 208000000 1129508 5330

Canada 9976 30000000 603085 19290

EEUU 9360 268000000 7745705 28740

Meacutexico 1973 95000000 334766 3680

TLCAN 21312 393000000 8683556 129275

Fuente Banco Mundial (1999)en millones de doacutelares

19

Tambieacuten existen claras diferencias en teacuterminos de las metas y los objetivos

inicialmente explicitados por los gobiernos En contraste con la idea inicial de los

gobiernos del Mercosur de crear un mercado comuacuten el objetivo del TLCAN fue soacutelo el

de reducir y eliminar las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de bienes

y servicios entre los tres paiacuteses con el objetivo de crear una zona de libre comercio

Aun cuando en la letra se tratara de dos proyectos poliacuteticos e institucionales de

integracioacuten completamente distintos en la praacutectica ambos procesos de integracioacuten

iriacutean convergiendo hacia un mismos resultado En efecto el TLCAN ha ido mas allaacute de

la definicioacuten de zona de libre comercio como resultado de las presiones sectoriales

amplioacute sus alcances a la proteccioacuten de los derechos de propiedad intelectual y de la

inversioacuten extranjera directa al reducir el margen de accioacuten de los estados sobre las

corporaciones multinacionales9

En teacuterminos de institucionalizacioacuten el TLCAN terminoacute incluyendo en su organigrama

espacios e instituciones de coordinacioacuten y control intergubernamental cosa que no

esta prevista por los gobiernos al iniciar las negociaciones10 Tambieacuten en este caso la

innovacioacuten fue el resultado de la presioacuten de las organizaciones laborales y

medioambientalistas del norte que buscaban proteger y defender los propios

estaacutendares nacionales frente a la amenaza que para ellos constituiacutea la integracioacuten de

un paiacutes menos desarrollado como era Meacutexico con reglas menos exigentes y

respetadas La solucioacuten a este problema fue elaborada y promovida por los

representantes demoacutecratas del Congreso estadounidense que obligaron al Ejecutivo al

incluir en el tratado un ldquoacuerdo anexordquo de cooperacioacuten laboral y medioambiental en

el que se obligariacutea a cada paiacutes a hacer cumplir a los respectivos gobiernos de la

regioacuten los propios estaacutendares nacionales bajo apercibimiento de una sancioacuten

comercial Para que esta norma se cumpliera se crearon dos agencias

9 Estos temas son incluidos en los capiacutetulos especiacuteficos de inversioacuten empresas estatales losmonopolios empresariales y gubernamentales propiedad intelectual y servicios Ellos aseguran que lasinversiones privadas sean o no de inversionistas de paiacuteses miembros no podraacuten ser expropiadasnulificadas o deterioradas de los beneficios del TLCAN y que de suceder ello la indemnizacioacuten seraacutedeterminada por un panel trinacional Tambieacuten se amplia la definicioacuten de inversiones a la libretransferencia de dinero ganancias a traveacutes de las remesas nacionales y el trato nacional al capitalextranjero (Bensunzan et al2000)10 En teacuterminos instituciones los contrastes entre TLCAN y Mercosur saltan a vista Mientras el primerotenia resultoacute varios aspectos de la coordinacioacuten intrazona y al momento de la firma del acuerdo solo fuenecesario una secretaria administrativa capaz de hacer un seguimiento sobre los compromisosasumidos en el Mercosur todo estaba por hacer al momento de firmarse el Tratado y de alliacute se explica

20

intergubernamentales que teniacutean como objetivo la recepcioacuten de las denuncias de los

privados y de verificar el incumplimiento Si bien ambas oficinas estuvieron

conformadas por representantes gubernamentales de los tres paiacuteses y en el caso de

la medioambiental se abrioacute la participacioacuten a las organizaciones medioambientales de

la regioacuten

De esta manera los temas laborales y medioambientales que fueron incluidos en el

proceso de integracioacuten no lo hicieron a la manera de la Unioacuten Europea que preveacute

una poliacutetica de armonizacioacuten y libre circulacioacuten de la mano de obra sino del de la

defensa de los estaacutendares maacutes altos y de la soberaniacutea de los estados nacionales de

definirlas unilateralmente manteniendo de esta manera las asimetriacuteas preexistentes

en la regioacuten11

Un tercer elemento que diferencia al TLCAN con el MERCOSUR se refiere a las

potencialidades de complementacioacuten que encierra la integracioacuten regional Como en

todos los procesos de regionalizacioacuten existe una economiacutea que tanto por sus

dimensiones como por su dinamismo funciona como motor de la integracioacuten En el

caso de la Unioacuten Europea este motor es la economiacutea alemana en el caso del sudeste

asiaacutetico el Japoacuten en el TLCAN EEUU y en el Mercosur el Brasil Sin embargo en

estos dos uacuteltimos casos existe una peculiaridad que los diferencia con la Unioacuten

Europea y el sudeste asiaacutetico el alto nivel de asimetriacuteas que convive entre los paiacuteses

miembros Asimetriacutea que en el primero se establece entre las economiacuteas de EEUU y

de Meacutexico y que se presenta como incentivo para la integracioacuten en teacuterminos de

complementariedad de sus economiacuteas En el caso del TLCAN como lo demuestra el

cuadro Nordm5 la economiacutea de los EEUU es 23 veces superior a la de Meacutexico y la

principal asimetriacutea se da entre los paiacuteses cuyas economiacuteas tienen posibilidad de

complementarse en un modelo de crecimiento econoacutemico sustentado en altos niveles

de productividad y bajos salarios en sectores altamente competitivos como son las

maquilas

en parte la creacioacuten y proliferacioacuten de instituciones que se fueron creando con el tiempo(Bouzas ampGotz 2002)11 Soacutelo se preveacute y contempla la movilidad de mano de obra calificada por periacuteodos definidos y seguacutenlas necesidades de las empresas

21

En el caso del Mercosur los principales niveles de asimetriacutea no se manifiestan entre

paiacuteses sino el seno de la principal economiacutea de la regioacuten12 y en consecuencia se

presentan como un obstaacuteculo importante para la profundizacioacuten del proceso de

integracioacuten En este caso a diferencia del anterior no existe espacio para la

complementariedad de las economiacuteas entre los paiacuteses que compiten por el acceso a

los mercados de bienes y capital con los mismos bienes y servicios En los hechos y

con excepcioacuten de los sectores siderurgicos y petroquiacutemicos la relacioacuten entre los

socios lejos de ser complementaria y armoacutenica se traduce en recelos continuos de las

economiacuteas mas pequentildeas lideradas por la Argentina respecto al liderazgo econoacutemico

de Brasil que se impone como motor de la integracioacuten sin asumir ninguno de los

costos de liderazgo que ello significa

4 Potencialidades y riesgos abiertos por el ALCA iquestEn queacute medida laintegracioacuten regional no conlleva a la desaparicioacuten del MERCOSUR y del TLCAN

Desde un comienzo el alcance de la propuesta de integracioacuten americana fue claro

Estados Unidos ofreciacutea extender a todos los paiacuteses del continente con la uacutenica

excepcioacuten de Cuba el mismo tipo de acuerdo comercial celebrado antildeos atraacutes con

Meacutexico conocido como Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) Se

trataba de un acuerdo entre paiacuteses de gran asimetriacutea econoacutemica poliacutetica y social en el

cual los gobiernos maacutes desarrollados no se comprometiacutean a ninguacuten tipo de ayuda

teacutecnicofinanciera o trato especial a los paiacuteses maacutes pobres para mejorar y equiparar

las condiciones generales de la regioacuten ni para compensar los efectos de la

polarizacioacuten que la apertura comercial y financiera pudiera producir

A pesar de esta clara delimitacioacuten de responsabilidades la iniciativa del ALCA

capturoacute el intereacutes de los 33 gobiernos del continente Las expectativas de los estados

de Ameacuterica Latina y del Caribe estaban centrada en dos promesas fundamentales la

primera la apertura irrestricta de los mercados lo que significaba el compromiso de

las economiacuteas maacutes desarrolladas de la regioacuten (Estados Unidos y Canadaacute) a eliminar

12 En el MERCOSUR en cambio la economiacutea es ndashen teacuterminos del PBI- 77 veces mayor que la delUruguay pero las asimetriacuteas se dan en el seno del propio paiacutes y en teacuterminos de desarrollo interno Unindicador que sirve para evaluar el nivel de desigualdad econoacutemica entre los paiacuteses es el coeficienteGINI Seguacuten datos del BM en el TLCAN el paiacutes mas equitativo es Canadaacute (315) y el mas inequitativoMeacutexico (503) En el Mercosur la Argentina estaba en 1989 posicionada como la maacutes equitativa(476) y Brasil como el maacutes inequitativo (601)

22

definitivamente las barreras para-arancelarias y los subsidios con que protegiacutean sus

industrias y produccioacuten La segunda promesa se vinculaba a su capacidad de atraer

inversiones y asiacute dinamizar sus alicaiacutedas economiacuteas eliminar la pobreza y consolidar

la democracia en la regioacuten

La primera de estas promesas -la apertura de nuevos mercados- interesa a toda la

regioacuten aunque las oportunidades y las expectativas en torno al ALCA variariacutean seguacuten

el nivel de desarrollo econoacutemico de cada paiacutes Las uacutenicas economiacuteas que tendriacutean

asegurados beneficios son tal como lo indican la tendencias del comercio

internacional de la deacutecada de 1986-96 aquellas que producen bienes y servicios con

alto contenido tecnoloacutegico EEUU y Canadaacute) Para ellas el ALCA representa la

posibilidad de extender sus mercados de exportacioacuten de servicios inversiones y

bienes - software productos farmaceacuteuticos es decir productos que no tienen casi

competencia alguna en la regioacuten - a todo el continente

En cambio para las economiacuteas medianas del continente- Brasil Meacutexico Argentina

Venezuela Colombia Chile y Peruacute- las expectativas del ALCA estaacuten centradas en la

posibilidad de ampliar sus mercados para productos primarios y para bienes de

mediano nivel de valor agregado -como textiles indumentaria siderurgia

agroindustriales muebles maquinaria eleacutectrica y petroquiacutemica y medios de transporte-

al resto del continente y en especial a los paiacuteses del norte en los que actualmente no

pueden ingresar por la existencia de barreras arancelarias y para-arancelarias que

protegen a los productores locales Hay que tener presente que los paiacuteses del TLCAN

(Meacutexico Canadaacute y Estados Unidos) recurren con suma frecuencia a medidas no

arancelarias ndash controles fitosanitarios antidumping etc- y estas medidas afectan en

mayor medida a los productos primarios y manufacturas de origen agropecuario que

son esencialmente las que exportan los paiacuteses del cono sur

Para el resto de los paiacuteses en total 25 cuyas economiacuteas entran dentro de la

categoriacutea de ldquopequentildeas economiacuteasrdquo las potencialidades del ALCA no pasaban por el

tema de acceso a mercados sino por la posibilidad de vincularse a la cadena

23

productiva de los paiacuteses con economiacuteas maacutes desarrolladas ofreciendo mano de obra

barata en manufacturas -maquilladoras13- y en servicios a las empresas y turismo

En el caso de los Estado Unidos el ALCA tiene ademaacutes un objetivo estrateacutegico el

de

mejorar su apuesta de negociacioacuten en el aacutembito multilateral Esta estrategia ha sido

caracterizada como ldquoavance en espiralrdquo ya que cada negociacioacuten bilateral o multilateral

forma parte de una estrategia de mayor alcance en la que el techo de dicho acuerdo

propuesto por los EEUU y generalmente alto en teacuterminos de estaacutendares previos se

transforma una vez consolidado en el piso de la posicioacuten negociadora siguiente

(Toacutertora 1998) Siguiendo esta loacutegica el ALCA introduciriacutea normas de apertura

comercial que estan por encima de las acordadas en el TLCAN y al menos al mismo

nivel que el resto de los acuerdos comerciales existentes en el hemisferio (Comunidad

Andina de Naciones ndashCAN- MERCOSUR y CARICOM) entre otras

No obstante la claridad inicial en torno al alcance y objetivos de la agenda

comercial las negociaciones del ALCA son mucho maacutes dificultosas y extensas que las

del TLCAN En este caso se trata de alcanzar un consenso entre un nuacutemero muy

grande de paiacuteses (34) y con una agenda maacutes amplia de temas en negociacioacuten

algunos de los cuales abririacutean profundas divergencias no soacutelo entre los paiacuteses en

desarrollo y los desarrollados sino entre siacute Las negociaciones se iniciaron en 1995

Despueacutes de siete antildeos de una sostenida rutina burocraacutetica (movilizoacute a maacutes de 900

negociadores entre funcionarios y teacutecnicos) los resultados se circunscriben al acuerdo

de procedimientos al conocimiento mutuo y a la recopilacioacuten de informacioacuten Auacuten

faltan definir los temas sustantivos de la agenda comercial en los que se preveacute un

arduo intercambio de concesiones reciacuteprocas en temas criacuteticos para las distintas

economiacuteas nacionales

El recorrido seguido por el ALCA hasta la fecha puede ser dividido en tres etapas la

iniciacioacuten de las negociaciones (1995-1998) el lanzamiento de las negociaciones

(1998-2001) y la etapa de las concreciones (2002) Durante la primera etapa se

alcanzaron acuerdos de procedimiento referidos a la definicioacuten de temas reglas y

organigrama de las negociaciones En teacuterminos de reglas los criterios principales

13 Las maquilladoras es un sistema de produccioacuten por el cual se libera de aranceles la importacioacuten e

24

fueron que todas las decisiones seriacutean tomadas por consenso que no se aprobariacutea

ninguna decisioacuten hasta no se cerraran todos los temas de la negociacioacuten (single

undertaking) que los gobiernos podriacutean actuar y negociar de manera colectiva

(bloques regionales preexistentes) y por uacuteltimo que los acuerdos aprobados podriacutean

superar la base de los acuerdos multilaterales (OMC-plus) Tambieacuten se avanzoacute en el

disentildeo de un organigrama de negociacioacuten baacutesico con un cronograma flexible en

teacuterminos de reuniones y una estructura de funcionamiento conformada en la

actualidad por un Comiteacute de Negociaciones Comerciales (CNC) nueve Grupos de

Negociacioacuten (GN) una secretariacutea administrativa financiada por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) un Comiteacute Tripartito14 y tres Comiteacutes Especiales15

En la creacioacuten de estos tres comiteacutes se manifestoacute una gruesa liacutenea de separacioacuten

entre los gobiernos que sobrevolariacutea todas las discusiones en el futuro Mientras que

en los temas que interesaban a todos los gobiernos por igual se crearon Grupos de

Trabajo teacutecnicos aquellos en los que se percibiacutea que los beneficios no se distribuiriacutean

por igual y que resultariacutean en perjuicio de algunos de ellos se aceptoacute su inclusioacuten en

la agenda comercial recortaacutendole sus atribuciones al mero rol de consulta Este fue el

caso del tratamiento diferenciado para las pequentildeas y medianas economiacuteas el

comercio electroacutenico y la participacioacuten de la sociedad civil

Con estos acuerdos baacutesicos los presidentes lanzaron las negociaciones en la II

Cumbre de las Ameacutericas realizada en Santiago de Chile en abril 1998 pero a partir de

entonces los consensos entre los gobiernos parte se hicieron cada vez maacutes

dificultosos En cada GN surgieron disidencias en torno a cuestiones baacutesicas sin

embargo los disensos no se manifiestan con igual intensidad en todos los temas En

aquellos GN vinculados con la produccioacuten y al acceso mercados de productos

latinoamericanos - agricultura y antidumping por ejemplo - las negociaciones pasan

por muchos vericuetos y se empantanan esperando la resolucioacuten del conjunto y el

equilibrio de concesiones En el resto de los GN existen diferencias entre las

insumos para su reelaboracion y posterior exportacioacuten como bienes manufacturados14 El Comiteacute Tripartito estaacute integrado por el BID la OEA y la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina(CEPAL) A diferencia de las otras instancias habiacutea sido creado e incluido por los EEUU en la reunioacutende Miami (1995) para que proporcionara apoyo logiacutestico y teacutecnico a los por entonces 7 Grupos deNegociaciones que funcionaron en un comienzo y que llegaron a ser 1215 Los tres Comiteacutes Especiales son el Grupo Consultivo de Pequentildeas Economiacuteas el Comiteacute deRepresentantes Gubernamentales sobre la Participacioacuten de la Sociedad Civil y el Comiteacute de Expertosen Comercio Electroacutenico

25

posiciones pero estos disensos estaacuten lejos de ser irreductibles Este desigual ritmo de

avance de los distintos temas de la agenda comercial es tambieacuten una caracteriacutestica de

las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC La diferencia en el caso del

ALCA estaacute dada porque seguacuten se acordoacute en la primera etapa ninguacuten acuerdo podraacute

implementarse hasta tanto no se alcance consensos en todos los temas incluso en

aqueacutellos maacutes controvertidos (single undertaking)

Auacuten cuando las posiciones sobre los temas maacutes importantes por ejemplo acceso a

mercado variacutean enormemente entre los distintos paiacuteses latinoamericanos la principal

liacutenea divisoria se ubica entre la posicioacuten negociadora de los Estados Unidos (a veces

acompantildeado por Canadaacute) y la de los paiacuteses de Ameacuterica Latina Mientras estos uacuteltimos

reclaman que se cumplan al pie de la letra las promesas iniciales del ALCA

eliminando todo tipo de barreras para-arancelarias (cuotas subsidios etc) y

antidumping una vez que se alcance la apertura de mercados EEUU se niega a

avanzar en ellos sosteniendo que el ALCA no es el aacutembito adecuado para negociar

esos temas sino que deben ser resultas en el aacutembito de la OMC y en concordancia

con una poliacutetica de apertura de la Unioacuten Europea Esta misma polarizacioacuten de las

posiciones negociadoras se trasladoacute hoy por hoy al resto de los temas de

negociacioacuten

Un contraste interesante de sentildealar entre este proyecto de regionalizacioacuten y los

procesos de negociacioacuten del MERCOSUR y del TLCAN es la variedad de espacios y

de oportunidades de participacioacuten abiertas a los actores no gubernamentales en el

proceso de negociacioacuten En efecto si bien las negociaciones para la conformacioacuten de

una zona de libre comercio en las Ameacutericas (ALCA) en el antildeo 2005 no innovaron las

metas y los alcances del TLCAN constituye un punto de inflexioacuten respecto a la

inclusioacuten de actores no gubernamentales en el propio proceso de negociacioacuten A

diferencia del TLCAN las voces de la sociedad civil ndashen especial ONGs

medioambientales y sindicatos- no deberaacuten esperar al ultimo momento de la

negociacioacuten -cuando el acuerdo ya estuviera finalizado- para escuchar su voz ni

depender de la mediacioacuten de los partidos y del congreso para presionar sobre los

teacuterminos del acuerdo sino que lo hariacutean a traveacutes de un sistema de consultas

nacionales y regionales que tendriacutean lugar a lo largo de la negociacioacuten

26

A nivel regional las consultas y espacios de participacioacuten han sido financiadas y

promovidas por los paiacuteses y actores del norte mientras que muchos gobiernos de

Ameacuterica Latina se niegan persistentemente a convalidar sus resultados con la

justificacioacuten de que ellas son hegemonizadas por las sociedades civiles del norte que

en definitiva imponen sus agendas proteccionistas empeorando de esta manera las

posibilidades de un efectiva apertura de los mercados regionales16 A nivel nacional

las diversidad es aun mayor A diferencia del pasado en el que los patrones de

participacioacuten dividiacutean a los paiacuteses del norte donde los gobiernos promoviacutean el dialogo

y las consultas con sus organizaciones a nivel nacional el ALCA ha abierto una nueva

brecha entre los paiacuteses del sur Por una parte se encuentran los gobiernos como los

de Brasil17 o Chile que han abierto instancias de diaacutelogo con las organizaciones no

empresariales y ponen a disposicioacuten de sus respectivas sociedades civiles los

documentos y posiciones negociadoras Por la otra el resto de los paiacuteses del sur que

siguiendo con el patroacuten tradicional circunscriben las consultas y la participacioacuten a los

actores empresariales mas vinculados con el comercio transnacional

En teacuterminos de resultados la apertura de la participacioacuten a la sociedad civil tiene a

nuestro entender efectos paradojales Si bien por una parte ampliacutea el nuacutemero de

jugadores y multiplica las disidencias y asimetriacuteas existentes por el otro contribuye a

la continuidad del proceso construyendo consensos a manera de una densa red de

anillos burocraacuteticos empresariales y de la sociedad civil que se articulan entre siacute Al

mismo tiempo que ampliacutea y consolida la base de sustentacioacuten del proceso negociador

hace que se incluyan temas en la agenda comercial que dificultan la posibilidad de

alcanzar un consenso gubernamental (Botto amp Tussie 2002)

16 En efecto las consultas oficiales son y han sido desde le comienzo financiadas por agenciasgubernamentales de Canadaacute y Estados Unidos fundaciones de estos paiacuteses y organismosmultilaterales como el BID y la OEA los foros y redes no oficiales por su parte han sido promovidos yfinanciados por las ONGrsquos del norte y en especial por los sindicatos de Canadaacute y los EEUU(Botto2002)17 El caso paradigmaacutetico es el de Brasil en el que el gobierno nacional ha visto con buenos ojos larealizacioacuten en setiembre de 2002 de un plebiscito nacional sobre el Alca organizado por maacutes de 60organizaciones sindicales y sociales En el plebiscito votaron mas de 10 millones de personas en maacutesde 3800 ciudades Un 9833 dijo que Brasil no deberiacutea firmar el tratado mientras que el 9594sentildealoacute que Brasil no deberiacutea seguir en la mesa de negociacioacuten Con posterioridad el presidente deVenezuela Hugo Chaacutevez redobloacute la apuesta anunciando que realizaraacute un plebiscito en 2003

27

Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

29

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Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

2

Para responder a estas preguntas nos valdremos de las experiencias de integracioacuten

comercial que han tenido y tienen lugar en el continente americano En concreto

focalizaremos la atencioacuten sobre las caracteriacutesticas y el estado de la situacioacuten de las

experiencias consideradas maacutes exitosas en la regioacuten como son el Tratado comuacuten de

Ameacuterica del Norte (TLCAN) ndash conocido como NAFTA en su sigla en ingleacutes- y del

Mercado Comuacuten de Sur (MERCOSUR) Analizaremos sus logros y sus promesas

pendientes a la luz de las negociaciones que actualmente estaacuten teniendo lugar en el

continente para la conformacioacuten de una Area de Libre Comercio que incluya a todas

las Ameacutericas (ALCA) iquestEn queacute medida esos procesos de regionalizacioacuten son

compatibles con el ALCA o desapareceraacuten de concretarse el acuerdo

1 Definicioacuten de conceptos y dinaacutemica de la integracioacuten regional

Si bien hay distintos tipos de integracioacuten ndash poliacutetica financiera social etc-

comenzaremos hablando de la integracioacuten comercial de los efectos y externalidades

que genera porque ella ha sido condicioacuten necesaria en la configuracioacuten de las

regiones y bloques comerciales existentes y ha antecedido en los hechos a cualquier

de otro tipo de integracioacuten

En teacuterminos teoacutericos integrar significa configurar un espacio econoacutemico ampliado

respecto de lo hasta ahora considerado como ldquounidad de comerciordquo un paiacutes un

estado-nacioacuten En teacuterminos praacutecticos implica la eliminacioacuten de barreras comerciales

entre paiacuteses socios del bloque regional

Cuando un paiacutes retira las barreras comerciales con sus socios genera dos

consecuencias automaacuteticas La primera es el incremento del comercio porque pasa

a abastecerse de un socio de los productos que antes se autoabasteciacutea a traveacutes de la

produccioacuten local que ahora deja de ser competitiva La segunda consecuencia es el

desviacuteo de comercio porque en vez de importar desde el productor mas eficiente del

mundo se importa del socio que no paga aranceles y en consecuencia desplaza al

primero en teacuterminos de precio

3

Esto nos obliga a hacer un llamado de atencioacuten y cuestionar alguno de los mitos

que rodean al tema Lejos de lo que se suele pensar los procesos de integracioacuten no

solo suponen ganancias sino tambieacuten peacuterdidas Peacuterdidas que se miden en teacuterminos

econoacutemicos poliacuteticos y sociales Asiacute por ejemplo el desviacuteo del comercio tiende a

limitar la divisioacuten internacional de trabajo porque los productores mas eficientes del

mundo pueden ser desplazados por ciertos paiacuteses gracias a que algunos socios

lograron ser mas competitivos artificialmente en el acceso a dicho mercado

En teacuterminos poliacuteticos el estado tambieacuten pierde al compartir o ceder soberaniacutea en

aacutereas que histoacutericamente estuvieron bajo el control de los estados nacionales y que

le permitiacutea recaudar dinero para el fisco y al mismo tiempo proteger promover a su

propia industria a traveacutes de aranceles de importacioacuten y exportacioacuten Por ultimo la

apertura comercial tambieacuten conlleva peacuterdidas y costos sociales para los sectores

productivos que no son competitivos vis a vis la produccioacuten del paiacutes socio

Dependiendo de la fuerza de la organizacioacuten de estos sectores estos actores

sociales y econoacutemicos perjudicados intentaran imponerse y presionar al estado para

que este provea de compensaciones y de poliacuteticas de reconversioacuten sectorial

Por lo tanto y a manera de conclusioacuten podemos decir que un acuerdo regional

aumentaraacute el bienestar de los paiacuteses socios soacutelo en la medida que la creacioacuten del

comercio supere al desviacuteo ya que mientras el primero significa una mejor asignacioacuten

de recursos ocurre lo contrario con el segundo Sin embargo esta afirmacioacuten inicial es

insuficiente ya que si bien asegura el aumento de flujos comerciales entre los paiacuteses

del bloque no dice nada acerca de coacutemo se distribuyen los costos y beneficios entre

los paiacuteses miembros y entre los distintos sectores sociales y econoacutemicos en el seno

de cada uno de ellos Para que una integracioacuten pueda dar resultados en teacuterminos de

bienestar y progreso para todas las sociedades comprendidas en dicho proceso es

necesario superar la visioacuten puramente mercantilista y complementarla con poliacuteticas

regionales que incentiven y promuevan la reconversioacuten para los sectores y regiones

maacutes perjudicadas por la apertura

De lo dicho precedentemente los desafiacuteos y riesgos abiertos por la integracioacuten son

numerosos y no existen estudios y juicios que aseguren de antemano las bondades o

perjuicios de dicha empresa Para ello se requieren de anaacutelisis empiacutericos que pongan

4

en evidencia los costos y beneficios del intercambio en cada caso y de una evaluacioacuten

de coacutemo se distribuyen los beneficios al interior del bloque y al interior de cada paiacutes

La pregunta que entonces se impone es iquestpor queacute los paiacuteses se embarcan en

empresas como estas iquestQueacute objetivos persiguen con ella iquestQueacute decisiones toman

para contrarrestar sus efectos negativos

2 Condicionamientos de los procesos de regionalizacioacuten sobre los estados

Lejos de ser una moda reciente como habitualmente se supone la integracioacuten

regional es una de las caracteriacutesticas que han venido de definiendo el comercio

internacional en el periodo posterior a la segunda guerra mundial momento en que se

crea lo que actualmente se conoce como Unioacuten Europea Sin embargo en los uacuteltimos

veinte antildeos se ha producido una explosioacuten del fenoacutemeno3 pero con caracteriacutesticas y

modalidades muy distintas al pasado Esto ha llevado a varios autores a hablar de dos

tipos de regionalismos los de primera y segunda generacioacuten y regionalismos

cerrados y regionalismos abiertos Lo que diferencia a unos y a otros entre otras

cosas se refiere a los objetivos que motivaron la decisioacuten gubernamental y al nivel y

profundidad alcanzados en la integracioacuten

En cuanto a las motivaciones la literatura tiende a identificar dos paradigmas El

caso de la Unioacuten Europea en la que primoacute en sus oriacutegenes una motivacioacutenpredominantemente poliacutetica o mejor dicho geopoliacutetica como era la de evitar la

posibilidad de un conflicto beacutelico entre los principales paiacuteses europeos En efecto en

1947 los gobiernos de Alemania y Francia lideraron la Comunidad del carboacuten y de

acero a traveacutes del cual y no por casualidad los paiacuteses socios podriacutean acceder por

igual a dichos insumos para la industria beacutelica sin restricciones comerciales Con los

antildeos este proceso econoacutemico institucional se fue retroalimentando hasta alcanzar en

1986 el mayor mercado econoacutemico mundial

El segundo paradigma en el que priman las motivaciones predominantementeeconoacutemicas es el representado por el Tratado de Libre comercio de Ameacuterica del

3 Entre 1947 y 1994 se notificaron al GATT 94 acuerdos regionales Tendencia acelerada en los uacuteltimosantildeos (entre 9094 fueron notificados 33) Fenoacutemeno de mayor intensidad en Europa occidental (de los109 acuerdos los paiacuteses europeos estaacuten en 76 de ellos) (Ricupero 2000)

5

Norte (TLCAN) que firmado en 1994 incluye a los gobiernos de Estados Unidos

Canadaacute y Meacutexico En este caso las empresas transnacionales principalmente las

automotrices estadounidenses buscaban institucionalizar los intercambios ya

existentes en la frontera con Meacutexico y de esta manera asegurarse mano de obra

barata y acceso a las reservas de petroacuteleo ya que ademaacutes de tener este recurso

natural escaso Meacutexico tiene en los hechos estaacutendares laborales y medioambientales

mas bajos que sus contrapartes del norte Para los empresarios de Meacutexico y Canadaacute

el intereacutes estuvo en cambio puesto en el acceso al mercado e inversiones

proveniente de los paiacuteses mas industrializados del norte En este caso y a diferencia

del anterior el proceso estuvo fuertemente marcado por la participacioacuten e influencia de

los sectores empresariales en las negociaciones en lo que en el caso particular de

Meacutexico se dio en llamar ldquola sala contiguardquo en alusioacuten a la mesa de negociaciones en

la que formalmente solo teniacutean silla los negociadores gubernamentales No presente

ellos en este proceso de integracioacuten tambieacuten confluyeron intereses poliacuteticos

expresados por los gobiernos socios como era el de ldquoestabilizarrdquo el fenoacutemeno

inmigratorio que se daba en la frontera y que amenazaba con desestabilizar el

bienestar de EEUU y Canadaacute

La segunda diferencia que separa a estos dos modelos de integracioacuten se refiere a la

profundidad de los compromisos asumidos por los socios y a la armonizacioacuten de sus

poliacuteticas macro-econoacutemicas y sectoriales Si bien como sentildealamos en el apartado

anterior todos los procesos de integracioacuten se inician con la apertura comercial de

bienes transables soacutelo los proceso de regionalizacioacuten cerrados han avanzado hacia

una armonizacioacuten simeacutetrica en la que prima la coordinacioacuten de las poliacuteticas

macroeconoacutemicas y la creacioacuten de instituciones supranacionales (entre las mas

importantes una Corte de Justicia Comunitaria capaz de hacer cumplir las reglas

comunitarias por sobre el intereacutes nacional)

En los regionalismos abiertos en cambio la coordinacioacuten intergubernamental se

restringe a la libre circulacioacuten de bienes transables entre los paiacuteses En estos casos a

diferencia del anterior no se crean instituciones supranacionales ni se busca

compensar las diferencias y niveles de asimetriacuteas entre los paiacuteses sino que se deja

en manos del estado nacional sus poliacuteticas domesticas En este sentido la capacidad

y disponibilidad de recursos existentes entre los paiacuteses refuerza las asimetriacuteas

6

iniciales Lo interesante de recalcar es sin embargo que en este modelo se ha

avanzado en teacuterminos de los alcances de la agenda de libre cambio Incluyendo junto

a los bienes transables la libre movilidad del capital en tanto se mantienen inmoacuteviles

otros recursos productivos como la mano de obra

Entre uno y otro paradigma de apertura y coordinacioacuten comercial existe una

pluralidad de modalidades de integracioacuten intermedias Esta diversidad explica en gran

medida el fenoacutemeno de proliferacioacuten de regionalismos al que hacen referencia los

anaacutelisis actuales y que tienden a identificar como sinoacutenimos de proceso de

regionalizacioacuten de distinto nivel de profundidad y compromisos intergubernamentales

bull Modalidad 1 los acuerdos preferenciales de comercio (APC) es el primer

paso para incentivar el intercambio comercial entre un grupo de paiacuteses Consiste en

otorgar un trato diferencial respecto a terceros a traveacutes de reducciones de tarifas al

comercio Pero la clave es que esta reduccioacuten es parcial en teacuterminos del universo de

bienes yo del grado de la preferencia arancelaria Una preferencia arancelaria del

100 implica que dicho producto no cobra ninguna tarifa sujeta a libre comercio

bull Modalidad 2 las zonas de libre comercio (ZLC) estado mas avanzado que el

Acuerdo Preferencial porque la reduccioacuten arancelaria se generaliza a todos los bienes

hasta alcanzar el libre comercio intrazona En la que no existen barreras arancelarias

de comercio entre los paiacuteses pero cada uno mantiene las propias frente a terceros

Todos los paiacuteses acuerdan establecer una zona o regioacuten econoacutemica para todos los

bienes pero cada uno mantiene su soberaniacutea en poliacutetica comercial hacia el resto del

mundo (a traveacutes de su estructura arancelaria y para-arancelaria) y solo existe una

limitacioacuten en la soberaniacutea sobre la poliacutetica comercial hacia los otros miembros

bull Modalidad 3 las uniones aduaneras (UA) si al libre comercio intra-zona se le

adiciona la creacioacuten de una poliacutetica comercial comuacuten ndash principalmente a traveacutes del

arancel externo comuacuten- entre los paiacuteses asociados hacia terceros

bull Modalidad 4 los mercados comunes (MEC) a la libre circulacioacuten de bienes y

servicios de la modalidad anterior se le suma la libertad de movimiento de los factores

productivos vale decir capital y trabajo

7

bull Modalidad 5 las uniones monetarias y econoacutemicas (UME) hasta este

momento e proceso de integracioacuten solo afecta de manera directa a los bienes

comercializables- transables- si a ellos e le suma una coordinacioacuten de las poliacuteticas

referidas a los tipos de cambio y se permite la libre circulacioacuten no soacutelo de bienes sino

tambieacuten del capital y trabajo- y se le adiciona una moneda uacutenica para todas los paiacuteses

miembros estamos en una unioacuten monetaria y econoacutemica

Si bien estas modalidades de integracioacuten son independientes tambieacuten pueden

leerse como un proceso gradual y consecutivo donde la coordinacioacuten de una poliacutetica

aduanera comuacuten supone necesariamente la libre circulacioacuten de bienes de una parte

mayoritaria del comercio entre los paiacuteses (ver cuadro Nordm1) Soacutelo el caso de la Unioacuten

Europea ha logrado alcanzar la quinta modalidad el resto de los acuerdos regionales

salvo raras excepciones son aacutereas de libre comercio en las que circulan libremente

los bienes transables servicios e inversiones

Cuadro nordm1 modalidades de integracioacuten comercial

Desgravacioacute

n

Parcial

Desgravacioacute

n

total

Arancel

externo comuacuten

Movilidad

capit-trabajo

Bienes no transables

+ moneda comuacuten

APC +

ZLC +

UA +

MEC +

UME + + + +

Hasta la deacutecada de los 90 existiacutea la conviccioacuten de que la uacutenica manera de

integrarse era a semejanza del modelo europeo y avanzando de manera consecutiva

sobre cada una de estas etapas El paradigma de regionalizacioacuten entonces vigente

tendiacutea a definir la integracioacuten como un proceso con efectos opuestos y contradictorios

al multilateralismo Mientras el multilateralismo promovido principalmente por los

EEUU en la posguerra buscaba la unificacioacuten del espacio econoacutemico a nivel mundial

(GATT 1947- OMC 1995) 2) el regionalismo era entendido como una respuesta y

8

defensa a la fuerte arremetida multilateral a traveacutes de la conformacioacuten de bloques

exclusivos y excluyentes que terminariacutean por fragmentar el comercio internacional

A partir de los 90 EEUU abandona su rigidez y se dispone a conseguir los

objetivos del multilateralismo mediante otros caminos entre los que esta la

regionalizacioacuten4 En tal sentido promueve y da un gran empuje a iniciativas de

regionalizacioacuten como son el TLCAN la cooperacioacuten econoacutemica asiaacutetica del pacifico

(APEC) y una zona de libre comercio trasatlaacutentico entre Ameacuterica del norte y Europa

Se trata sin embargo de un nuevo esquema de regionalismo en el que se vincula

paiacuteses altamente industrializados con otros en desarrollo en aparente ldquoigualdadrdquo de

condiciones En este sentido se produciacutea un desviacuteo fundamental respecto al patroacuten

considerado hasta entones como norma por la teoriacutea de la integracioacuten y que poniacutea

como condicioacuten para el eacutexito la homogeneidad de los participantes o bien si ella no

existiacutea -como ocurriacutea en el caso de Portugal o Espantildea al integrarse a la comunidad

europea en los antildeos 80- debiacutea preverse un programa para reducir o eliminar la

diferencia por medio de la transferencia financiera o de un trato especial

(armonizacioacuten simeacutetrica) No obstante ello los paiacuteses en desarrollo ndash en especial los

de Ameacuterica Latina- aceptaron de buen grado la propuesta porque frente a la crisis de

sus economiacuteas la interrupcioacuten de sus tradicionales poliacuteticas de ayuda y cooperacioacuten

hemisfeacuterica de los EEUU la idea de integrarse a los ldquoricosrdquo prometiacutea mas

inversiones de capital

Frente a la proliferacioacuten de estos acuerdos no soacutelo en la eacutegida de los EEUU sino

tambieacuten de la Unioacuten Europea la experiencia de eacutesta mas que un paradigma de

integracioacuten pasoacute a ser considerado un caso singular y excepcional no soacutelo por lo

prolongado de su proceso ndash maacutes de 40 antildeos duroacute su proceso hasta la configuracioacuten

actual- sino principalmente por la profundidad de su integracioacuten y por la profunda

motivacioacuten (ideoloacutegica poliacutetica y econoacutemica) que lo hace difiacutecilmente reproducible en

otra regioacuten

4 La posicioacuten hegemoacutenica que caracterizoacute la poliacutetica exterior de los EEUU fue la defensa demultilateralismo y el rechazo a ultranza del regionalismo Esta posicioacuten solo se vio alterada por razones

9

Ademaacutes de poner en evidencia la exclusividad de la experiencia europea estos

nuevos y proliacuteficos acuerdos de integracioacuten comercial rompen el mito que identifica el

regionalismo como un antiacutedoto a la liberalizacioacuten del comercio En los hechos la

proliferacioacuten de estos acuerdos de libre cambio no soacutelo entre paiacuteses sino entre

bloques previamente existentes (UE TLCAN MERCOSUR UE) ha contrarrestado la

fragmentacioacuten del comercio internacional En algunos casos como fue el TLCAN y

promete serlo el ALCA las partes del acuerdo regionales han ido maacutes lejos que la

misma OMC eliminacioacuten o reduccioacuten de barreras no arancelarias (por ejemplo

renuncia a medidas de antidumping en el seno de a UE o los casos de liberalizacioacuten

de servicios de propiedad intelectual inversiones en el TLCAN etc)

En este sentido y frente a las praacutecticas liberalizadoras de los nuevos regionalismos

en los que las potencias industriales tienen mayor capacidad de influir y ampliar las

agendas que los paiacuteses en desarrollo resulta necesario reconceptualizar el rol del

multilateralismo y rescatar su rol de reaseguro siempre presente contra el

proteccionismo el unilateralismo de las grandes potencias comerciales

Frente a esta subversioacuten de antiguos y viejos conceptos a nivel global nos queda

reflexionar sobre la situacioacuten latinoamericana iquestQueacute tipo de regionalismos coexisten en

el continente iquestEn que medida el Mercosur recupera las motivaciones y alcances de

los regionalismos de primera generacioacuten iquestQueacute diferencia al Mercosur del TLCAN

3 Tipos y modalidades de integracioacuten que caracterizan a Ameacuterica Latina

Los proyectos de integracioacuten regional no son nuevos en el continente

latinoamericano En la deacutecada de los sesenta la CEPAL impulsoacute la conformacioacuten de

bloques regionales a semejanza de la experiencia europea A esta etapa responden

los intentos de formar la Asociacioacuten Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y el

Mercado Comuacuten de Centro Ameacuterica (MCCA) el Pacto Andino y el CARICOM

de estrategia militar como fue el apoyo dado al mercado comuacuten europeo en sus inicios para de estamanera evitar un avance de la URSS en la guerra friacutea

10

La experiencia de integracioacuten regional europea -con la creacioacuten de la Comunidad

Econoacutemica Europea- se percibioacute como la solucioacuten a los desafiacuteos y problemas abiertos

por el proceso de sustitucioacuten de importaciones en Ameacuterica Latina Recordemos que

seguacuten palabras del propio Rauacutel Prebisch ideoacutelogo del modelo de sustitucioacuten de

importaciones en el aacutembito del comercio internacional iba creciendo la diferencia entre

el precio de los productos primarios y los secundarios (deterioro de los teacuterminos de

intercambio) lo que condenaba a las naciones exportadoras de bienes agrarios o

mineros a una perenne situacioacuten de inferioridad econoacutemica frente a las naciones

industrializadas Para evitar y superar esta situacioacuten de inferioridad y dependencia las

naciones latinoamericanas debiacutean industrializarse con el fin de agregar valor a la

produccioacuten En esta direccioacuten y bajo el contexto de la postguerra (deacutecadas 4050)

muchos gobiernos iniciaron un proceso de industrializacioacuten que procuraba sustituir

buena parte de los productos de consumo previamente importados en los mercados

nacionales a fin de crear las bases para un desarrollo exportador posterior

Sin embargo la pequentildeez de sus mercados o la incapacidad de pasar a sustituir

bienes industriales mas complejos que los de consumo final (llaacutemese textiles

calzados alimentos procesados bebidas otros) llevoacute a la CEPAL a promover la idea

de ampliar los mercados integrando a traveacutes de la integracioacuten regional y se abre

entonces una primera etapa de integracioacuten claacutesica o fundacional abierta por la ALALC

y el MCCA que luego se replanteoacute a traveacutes de procesos subregionales como el

Pacto Andino y el CARICOM formado en 1973 por las nacionales del caribe de habla

inglesa Mientras las primeras asociaciones teniacutean por objetivo soacutelo integrar de

manera gradual una ZLC a traveacutes de una metodologiacutea que consistiacutea en que cada paiacutes

otorgaba preferencias a los restantes socios sobre una serie de productos (listas

positivas) en las segundas se agregaron elementos como la coordinacioacuten de la

planificacioacuten industrial y las restricciones a la entrada de capital extranjero

Pero en un contexto fuertemente proteccionista este modelo de integracioacuten fracasoacute y

las negociaciones se volvieron lentas y engorrosas en la medida en que muchos

gobiernos interrumpieron de manera unilateral los compromisos y las normas

establecidas en comuacuten contribuyendo a acentuar los problemas de falta de

complementariedad y de asimetriacuteas que existiacutean entre los miembros de los acuerdos

y la inestabilidad macroeconoacutemica

11

En este sentido los procesos de democratizacioacuten el fracaso definitivo del modelo de

desarrollo para dentro y la crisis de la deuda (1982) constituyeron un golpe de suerte

para el resurgimiento del regionalismo en la regioacuten ya que expusieron a los gobiernos

de la regioacuten la necesidad de buscar otras fuentes de recursos El libre comercio

entendido como promocioacuten de las exportaciones no tradicionales a escala

extraregional se convirtioacute en una poliacutetica atractiva tanto para los gobiernos

latinoamericanos como para los empresarios que a diferencia de los intentos de

integracioacuten previa se constituyeron en punta de lanza de esta nuevas iniciativas

En la deacutecada de los 90 todos los paiacuteses latinoamericanos -con la uacutenica excepcioacuten

de Cuba- forman parte de un bloque regional aunque participan de manera desigual

en la creacioacuten del producto bruto de la regioacuten5 Estos suman seis y son el

MERCOSUR el TLCAN la Comunidad Andina (CAN) integrada por Bolivia

Colombia Ecuador Peruacute y Venezuela el Mercado Comuacuten Centroamericano (MCCA)

formado por Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica y Panamaacute el

Mercado Comuacuten del Caribe (CARICOM) y el Grupo de los Tres integrado por

Colombia Meacutexico y Venezuela A pesar de que muchos de estos procesos de

integracioacuten se propusieron en sus oriacutegenes metas de integracioacuten mas profundas en

los hechos soacutelo han logrado alcanzar el status de zona de libre comercio

a iquestEl MERCOSUR es una excepcioacuten para el patroacuten de integracioacuten de laregioacuten

A pesar de que el antildeo de la creacioacuten formal del MERCOSUR es 1991 la iniciativa de

integrar una regioacuten entre los paiacuteses del cono sur nos retrotrae a 1986 cuando los

presidentes Alfonsiacuten (Argentina) y Sarney (Brasil) firmaron el ldquoActa de Integracioacuten

Argentino ndash Brasilentildeardquo Esta iniciativa recuperaba gran parte de la dinaacutemica y

aspiraciones de la Unioacuten Europea Analizar su desarrollo y evolucioacuten nos permite

entender cuales son los desafiacuteos y dificultades que los procesos de regionalizacioacuten

imponen a los paiacuteses de Ameacuterica Latina para su eacutexito

5 Estos bloques coexisten con acuerdos bilaterales de tipo APC que vinculan a paiacuteses de la regioacutenentre siacute en total 106 en todo el continente

12

Las motivaciones que guiaron a estos presidentes a comprometerse en una iniciativa

comuacuten fueron dos por una parte el objetivo poliacutetico de fortalecer las incipientes

democracias y por la otra parte uno de tipo econoacutemico proponer una estrategia de

crecimiento basada en la iniciativa privada tras el agotamiento de modelo de desarrollo

promovido desde adentro y con fuerte intervencioacuten estatal No obstante ello la

iniciativa otorgaba un papel clave a los estados como liacutederes indiscutidos delproceso ya sea para identificar las aacutereas prioritarias de cooperacioacuten y desarrollo

regional como asiacute tambieacuten para condicionar los patrones de desarrollo

En tal sentido el esquema de integracioacuten econoacutemica elegido fue gradual altamente

selectivo y flexible en el tiempo El instrumento para ello fueron los protocolos

especiacuteficos a traveacutes de la negociacioacuten de listas positivas de productos en los que

ambos gobiernos estuvieran de comuacuten acuerdo decididos a incluir el libre comercio

regional Por el tipo de protocolos firmados ndash bienes de capital sector alimenticios y

automotriz entre los maacutes importantes - se observaba el intereacutes de los gobiernos de

relanzar en una mayor escala el comercio industrial utilizando el intercambio y la

difusioacuten de nuevas tecnologiacuteas y de las riquezas naturales de cada paiacutes6

En un primer momento el comercio intra-zona crecioacute como consecuencia del eacutexito

inicial pero con el tiempo la iniciativa fue perdiendo fuerza Uno de los factores que

mejor explican esta desactivacioacuten tiene que ver con el rechazo empresarial a la

apertura comercial De hecho a medida que aumentaba la reticencia de ciertos

sectores a verse expuestos a la competencia de otros paiacuteses (vecinos) las metas y

plazos establecidos por los protocolos comenzaban a prestar rendimientos

decrecientes Este comportamiento en algunos casos correspondiacutea a lobbies

sectoriales para tener un mercado mas protegido en otros casos a la persistencia de

diferentes precios en los insumos y a la diferencia macroeconoacutemica que generaba

distorsiones que influiacutean en los flujos de comercio

Fue recieacuten en los antildeos 90 con el fracaso de las poliacuteticas heterodoxas de ajuste

(plan austral o cruzado) y la presioacuten por igual de los organismos multilaterales por

6 Este tipo de protocolo en el que el automotriz es un claro ejemplo del objetivo de crear comercioequilibrado a traveacutes de la complementacioacuten intrasectorial en la que ambos paiacuteses produciriacutean bienes

13

aplicar poliacuteticas de reforma que centraban el papel en el sector privado

(privatizaciones desregulacioacuten y apertura comercial y financiera) y en el control de la

poliacutetica cambiaria que los nuevos gobiernos de Argentina y Brasil decidieron

profundizar y acelerar el programa de integracioacuten Sin embargo en esta nueva

arremetida integracionista hubo algunas modificaciones importantes que explican su

mayor eacutexito comparado

Ademaacutes de la inclusioacuten de Paraguay y Uruguay como nuevos paiacuteses miembros se

modificaron las metas y las modalidades de la integracioacuten A este respecto la

prioridad del MERCOSUR era especiacuteficamente econoacutemica atraer capitales y proveer

un marco estable para la integracioacuten del capital Para ello los gobiernos se

comprometieron a crear un mercado comuacuten que comenzariacutea a funcionar en 1995

Entre sus objetivos el MERCOSUR procurariacutea establecer la libre circulacioacuten de

bienes servicios y factores productivos entre sus integrantes alcanzar una poliacutetica

comercial comuacuten respecto a terceros paiacuteses (AEC) y por ultimo coordinar ndash

armonizar sus poliacuteticas macroeconoacutemicas y sectoriales

Otro giro fundamental respecto al primer intento se vinculariacutea con el rol que se ledaba a los empresarios en el proceso A diferencia del proceso anterior los

estados partes solo definiriacutean los instrumentos y los cronogramas de la liberalizacioacuten

pero abandonaron los objetivos de promover un comercio equilibrado entre sectores y

de intentar definir de comuacuten acuerdo un perfil productivo para la regioacuten La idea de

supranacionalidad fue descartada desde un comienzo por los gobiernos las

decisiones soacutelo se alcanzariacutean por consenso y no existiriacutean en los hechos

mecanismos que aseguraran su implementacioacuten quedando en manos de los

gobiernos nacionales para su internalizacioacuten legislativa

La uacutenica excepcioacuten a esta regla fue el Tratado de Asuncioacuten que estableciacutea en su

letra la implementacioacuten automaacutetica de los aranceles para de esta manera asegurar

la liberalizacioacuten y evitar los rechazos que habiacutean obstruido el proceso en la apertura

anterior En tal sentido y a diferencia del proyecto de apertura anterior los gobiernos

industriales pero se dividiriacutean los mercados uno se dedicariacutea a producir los autos grandes y el orto lospequentildeos

14

optaron por un sistema de apertura universal gradual y flexible7 pero que se

aplicariacutea de manera automaacutetica en forma semestral para de esta manera alcanzar el

libre comercio el 1 de enero de 1995 Tambieacuten existieron listas de excepciones y se le

dio un trato especial a los productos y sectores mas controvertidos -como el

automotriz o el azucarero Pero una vez establecidos los alcances y los cronogramas

los gobiernos abandonaron su protagonismo y dejaron que los agentes privados -a

traveacutes de mecanismos de mercado- reasignaran los recursos productivos en funcioacuten

de las ventajas competitivas

Esto obviamente no significariacutea que los gobiernos y los estados nacionales no

intervinieran nunca maacutes por el contrario se hicieron eco de las demandas y lobbies

de los sectores productivos del propio paiacutes El resultado de las praacutecticas

proteccionistas y del uso de los instrumentos de excepcioacuten- como ser salvaguardias

antidumping cuotas y barreras fitosanitarios entre otras- por parte de los socios llevoacute

a un postergamiento de los plazos iniciales de liberalizacioacuten de comercio intra-zona y

al abandono de las metas de mas largo aliento a saber la coordinacioacuten de poliacuteticas

sectoriales y macro-econoacutemicas

Para explicar las postergaciones que ha sufrido y las promesas incumplidas del

MERCOSUR los estudios preferentemente econoacutemicos hacen alusioacuten a los factores

de iacutendole macroeconoacutemicos que como la devaluacioacuten del Real en 1998 y la

convertibilidad argentina contribuyeron a generar discordias y problemas de

convivencia y coordinacioacuten entre los miembros Otros analistas en cambio cargan las

tintas sobre el proceso de toma de decisiones y le echan la culpa a la incorporacioacuten

temprana de actores no gubernamentales que terminoacute politizando y embarrando la

cancha

Lo cierto es que si uno analiza la construccioacuten del MERCOSUR lo que observa es

efectivamente la creacioacuten de espacios e instancias gubernamentales y no

gubernamentales de decisioacuten En gran medida los espacios abiertos para la

participacioacuten de los actores no gubernamentales ndash la Comisioacuten Parlamentaria Comuacuten

7 La cuota de flexibilidad de este esquema estuvo dada por las listas nacionales de excepciones conlas cuales los paiacuteses extraiacutean del cronograma antedicho los productos considerados ldquosensiblesrdquo por

15

el Foro Consultivo Econoacutemico Social (FES) la Comisioacuten Sociolaboral ente otros- han

sido el resultado de la presioacuten de los propios actores sociales y econoacutemicos que se

veiacutean excluidos de la toma de decisiones vis a vis los sectores empresariales y que

pretendiacutean incluir en la agenda regional otros temas no estrictamente comerciales

como un protocolo sociolaboral que armonizara y regulara el mercado laboral un

protocolo medioambiental que protegiera los recursos naturales y elevara los

estaacutendares de la regioacuten un protocolo universitario que armonizara los tiacutetulos y las

curriacuteculas acadeacutemicas para citar solo algunos casos Sin embargo la creacioacuten de

estas instancias de participacioacuten de las organizaciones sociales es muchas veces

formal y limitada a consultas no vinculantes porque todaviacutea prevalecen mecanismos y

dinaacutemicas estrictamente gubernamentales y burocraacuteticas para las negociaciones Los

distintos proyectos de protocolo presentados por las organizaciones sociales

quedaron en los hechos reducidos a simple ldquodeclaracioacutenrdquo de voluntades sin efecto

vinculante sobre las decisiones de los estados miembros

Al analizar los avances y retrocesos del MERCOSUR los estudios tienden a

identificar al menos tres momentos de este proceso de integracioacuten el lanzamiento del

MERCOSUR (1991-1994) la creacioacuten de la unioacuten aduanera (1995-1998) y su

posterior crisis (1998-) A pesar de los discursos y declaraciones de voluntad sobre la

necesidad de coordinar una poliacutetica comercial externa comuacuten en los hechos el

MERCOSUR soacutelo ha alcanzado a la fecha los requisitos y condiciones para ser

considerado una zona de libre comercio (ver cuadro Nordm 2)

Cuadro Nordm 2 Historia del MERCOSUR

1986 Suscripcioacuten del Acta de Cooperacioacuten e Integracioacuten Argentino - Brasilentildea

1991 Firma del Tratado de Asuncioacuten entre Argentina Brasil Paraguay y Uruguay que

establece la creacioacuten del MERCOSUR la reduccioacuten inmediata del 40 de tarifas entre

los socios y un cronograma de reducciones hasta llegar al libre comercio en 1995

1994 Firma del Protocolo de Ouro Preto que establece las instituciones del MERCOSUR

1995 Comienza a regir la Unioacuten Aduanera del MERCOSUR aunque algunos bienes

continuacutean sujetos a aranceles en le comercio intrazona con excepcioacuten del comercio de

azuacutecar y automoacuteviles que quedan bajo regiacutemenes especiales

1996 Asociacioacuten de Bolivia y Chile al MERCOSUR como socios extra-mercosur

medidas de salvaguardias intra-mercosur y antidumping por medio de las cuales un paiacutes socio podiacuteaproteger momentaacuteneamente a sus productores

16

2000 Se alcanza la zona de libre comercio entre Argentina y Brasil

2001 Se alcanza el libre comercio completo entre todos los socios del Mercosur

2006 Argentina Brasil Uruguay y Paraguay tendraacuten una tarifa externa comuacuten para todos los

bienes completando la Unioacuten Aduanera Existiraacute una zona de libre comercio entre los

paiacuteses del MERCOSUR Bolivia y Chile

No obstante esta historia de postergaciones y desencuentros existe un consenso

general de que el MERCOSUR ha cumplido un rol muy importante como impulsor del

comercio y la inversioacuten externa aunque existen evidencias mas recientes de que esta

tendencia se ha estabilizado en los uacuteltimos antildeos y es muy probable que empeoren

como consecuencia de la actual crisis Argentina Como lo demuestra el cuadro Nordm 3 y

Nordm 4 la interdepencia comercial entre los paiacuteses miembros crecioacute de manera

sostenida desde 1991 aunque no se distribuyoacute de manera equitativa entre los paiacuteses

miembros Dependiendo del momento histoacuterico y de la paridad cambiaria los paiacuteses

maacutes beneficiados fueron las economiacuteas maacutes grandes de la regioacuten Argentina primero y

Brasil despueacutes Lo mismo ocurrioacute con las inversiones desde 1991 y luego de las

crisis asiaacuteticas el Mercosur se convirtioacute en el destino de los mayores flujos de

inversiones externas directas atraiacutedas por sobre todo por las privatizaciones de

servicios y de empresas publicas que primero se licitaron en la Argentina y despueacutes

en el Brasil (Nogueacutes Sanguinetti amp Stuzzeneguer 2001)

Cuadro Nordm 3 participacioacuten de las exportaciones hacia los socios del Mercosur

1991 2000

Argentina 165 319

Brasil 73 14

Paraguay 351 629

Uruguay 355 445

Fuentes propia en base a CEI

Cuadro Nordm4 participacioacuten de las importaciones desde los socios del MERCOSUR

1991 2000

Argentina 21 285

Brasil 121 14

Paraguay 30 506

Uruguay 422 438

Fuentes propia en base a CEI

17

Tampoco los beneficios del MERCOSUR se distribuyeron de manera simeacutetrica entre

los empresarios Los que mayor provecho sacaron de ella y por ende apoyaron y

promovieron el proyecto desde un comienzo fueron del sector de las grandes

industrias Este sector liderado principalmente por las empresas sideruacutergicas

petroleras y petroquiacutemicas necesita por las caracteriacutesticas propias del sector8

diversificar la produccioacuten y ampliar los respectivos mercados domeacutesticos En ese

sentido el proceso de integracioacuten regional apareciacutea como el primer escaloacuten en su

carrera por conquistar nuevos mercados globales reduciendo los costos de

produccioacuten por una parte y coordinando estrategias de alcance regional con los

productores vecinos Ejemplo de ello es la joint venture creada entre el grupo Techint

(Argentina) y Brasil Confab Tubes (Brasil) o la alianza formada por Peacuterez Companc

(Argentina) y Odebrecht (Brasil) para producir goma sinteacutetica entre otras

Sin embargo seriacutea un error evaluar los logros y alcances del MERCOSUR soacutelo con

criterios econoacutemicos o recortados a las ataduras de los acuerdos entre los gobiernos a

escala nacional Tambieacuten deben ser analizados en teacuterminos de sus potencialidades

futuras y de la integracioacuten alcanzada entre actores no gubernamentales ndash sindicatos

medioambietalistas universitarios etc- y de articulacioacuten de instancias

gubernamentales mas descentralizadas como son las Mercociudades En tal sentido

vale la pena hacer hincapieacute en el procesos de aprendizaje que el MERCOSUR

conlleva para el actor sindical Si bien como hemos sentildealado antes su participacioacuten

formal no conllevoacute mayores logros en teacutermino de influencia constituyoacute una

oportunidad para que estos actores incluyeran nuevos temas y preocupaciones en su

propia agenda y en segundo lugar para que se articularan e intercambiaran

experiencias con sus pares vecinos y con otras organizaciones de la sociedad civil

Esto es lo que ocurrioacute por ejemplo con las centrales sindicales de la regioacuten que

trabajaron de manera coordinada superando los patrones tradicionales de accioacuten

8 Estas industrias tienen una taza de crecimiento y rendimiento creciente pero requieren de inversionespermanentes y no son transferibles Sus plantas son teacutecnicamente indivisibles y se articulan de maneravertical en complejos industriales Producen en condiciones no competitivas en general son oligopolioso monopolios heredados de las privatizaciones de empresas nacionales En el caso del Mercosur estasempresas se han transnacionalizado a traveacutes de la conformacioacuten de oligopolios mayores maacutesprecisamente estas empresas pertenecen a los principales grupos econoacutemicos o holdings de laArgentina y del Brasil Aun cuando son de gestioacuten privada estas empresas y sectores tienenimportantes impactos en las economiacuteas nacionales no soacutelo en teacuterminos de tecnologiacutea y formacioacuten deprecios sino tambieacuten por su vinculacioacuten con empresas automotrices generadoras de consumo yempleos (Saacutenchez Bajo 1999)

18

colectiva nacional y defensiva La coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur

(CCSCS) es hoy la ldquovozrdquo del sector en todos los foros internacionales Esta

experiencia y dinaacutemica se repite con algunos matices en el resto de las

organizaciones de la sociedad civil del Mercosur

b El TLCAN iquestel mejor de los mundos o el peor de los males posibles

El TLCAN es como sentildealamos antes un acuerdo regional que integra a las

economiacuteas de Meacutexico Estado Unidos y Canadaacute Al momento de su creacioacuten en 1994

se anuncioacute como uno de los procesos de integracioacuten maacutes ambiciosos en teacuterminos de

dimensiones y con un potencial comparable al de la Unioacuten Europa Si bien en los

hechos no lo ha alcanzado el TLCAN es el segundo bloque en teacuterminos de

importancia comercial a nivel mundial y el primero en el continente americano

Los contrastes con el Mercosur son muchos En primer lugar el TLCAN tiene un

tamantildeo mayor Como lo demuestra el cuadro Nordm 5 sus dimensiones territoriales el

tamantildeo de su mercado interno (medidos por PBI) y el nuacutemero de habitantes duplica

los del MERCOSUR En teacuterminos de importancia comercial las brechas entre uno y

otro se potencian y el potencial econoacutemico del TLCAN (medido en el PBI regional)

resulta siete veces mayor que el del MERCOSUR

Cuadro Nordm 5 comparacioacuten del tamantildeo del TLCAN y el MERCOSUR

Territorio(Km2) habitantes PBI PBNcapita

Argentina 2767 36000000 322730 8570

Brasil 8512 164000000 786466 4720

Paraguay 397 5000000 10180 2010

Uruguay 175 3000000 10132 6020

MERCOSUR 11851 208000000 1129508 5330

Canada 9976 30000000 603085 19290

EEUU 9360 268000000 7745705 28740

Meacutexico 1973 95000000 334766 3680

TLCAN 21312 393000000 8683556 129275

Fuente Banco Mundial (1999)en millones de doacutelares

19

Tambieacuten existen claras diferencias en teacuterminos de las metas y los objetivos

inicialmente explicitados por los gobiernos En contraste con la idea inicial de los

gobiernos del Mercosur de crear un mercado comuacuten el objetivo del TLCAN fue soacutelo el

de reducir y eliminar las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de bienes

y servicios entre los tres paiacuteses con el objetivo de crear una zona de libre comercio

Aun cuando en la letra se tratara de dos proyectos poliacuteticos e institucionales de

integracioacuten completamente distintos en la praacutectica ambos procesos de integracioacuten

iriacutean convergiendo hacia un mismos resultado En efecto el TLCAN ha ido mas allaacute de

la definicioacuten de zona de libre comercio como resultado de las presiones sectoriales

amplioacute sus alcances a la proteccioacuten de los derechos de propiedad intelectual y de la

inversioacuten extranjera directa al reducir el margen de accioacuten de los estados sobre las

corporaciones multinacionales9

En teacuterminos de institucionalizacioacuten el TLCAN terminoacute incluyendo en su organigrama

espacios e instituciones de coordinacioacuten y control intergubernamental cosa que no

esta prevista por los gobiernos al iniciar las negociaciones10 Tambieacuten en este caso la

innovacioacuten fue el resultado de la presioacuten de las organizaciones laborales y

medioambientalistas del norte que buscaban proteger y defender los propios

estaacutendares nacionales frente a la amenaza que para ellos constituiacutea la integracioacuten de

un paiacutes menos desarrollado como era Meacutexico con reglas menos exigentes y

respetadas La solucioacuten a este problema fue elaborada y promovida por los

representantes demoacutecratas del Congreso estadounidense que obligaron al Ejecutivo al

incluir en el tratado un ldquoacuerdo anexordquo de cooperacioacuten laboral y medioambiental en

el que se obligariacutea a cada paiacutes a hacer cumplir a los respectivos gobiernos de la

regioacuten los propios estaacutendares nacionales bajo apercibimiento de una sancioacuten

comercial Para que esta norma se cumpliera se crearon dos agencias

9 Estos temas son incluidos en los capiacutetulos especiacuteficos de inversioacuten empresas estatales losmonopolios empresariales y gubernamentales propiedad intelectual y servicios Ellos aseguran que lasinversiones privadas sean o no de inversionistas de paiacuteses miembros no podraacuten ser expropiadasnulificadas o deterioradas de los beneficios del TLCAN y que de suceder ello la indemnizacioacuten seraacutedeterminada por un panel trinacional Tambieacuten se amplia la definicioacuten de inversiones a la libretransferencia de dinero ganancias a traveacutes de las remesas nacionales y el trato nacional al capitalextranjero (Bensunzan et al2000)10 En teacuterminos instituciones los contrastes entre TLCAN y Mercosur saltan a vista Mientras el primerotenia resultoacute varios aspectos de la coordinacioacuten intrazona y al momento de la firma del acuerdo solo fuenecesario una secretaria administrativa capaz de hacer un seguimiento sobre los compromisosasumidos en el Mercosur todo estaba por hacer al momento de firmarse el Tratado y de alliacute se explica

20

intergubernamentales que teniacutean como objetivo la recepcioacuten de las denuncias de los

privados y de verificar el incumplimiento Si bien ambas oficinas estuvieron

conformadas por representantes gubernamentales de los tres paiacuteses y en el caso de

la medioambiental se abrioacute la participacioacuten a las organizaciones medioambientales de

la regioacuten

De esta manera los temas laborales y medioambientales que fueron incluidos en el

proceso de integracioacuten no lo hicieron a la manera de la Unioacuten Europea que preveacute

una poliacutetica de armonizacioacuten y libre circulacioacuten de la mano de obra sino del de la

defensa de los estaacutendares maacutes altos y de la soberaniacutea de los estados nacionales de

definirlas unilateralmente manteniendo de esta manera las asimetriacuteas preexistentes

en la regioacuten11

Un tercer elemento que diferencia al TLCAN con el MERCOSUR se refiere a las

potencialidades de complementacioacuten que encierra la integracioacuten regional Como en

todos los procesos de regionalizacioacuten existe una economiacutea que tanto por sus

dimensiones como por su dinamismo funciona como motor de la integracioacuten En el

caso de la Unioacuten Europea este motor es la economiacutea alemana en el caso del sudeste

asiaacutetico el Japoacuten en el TLCAN EEUU y en el Mercosur el Brasil Sin embargo en

estos dos uacuteltimos casos existe una peculiaridad que los diferencia con la Unioacuten

Europea y el sudeste asiaacutetico el alto nivel de asimetriacuteas que convive entre los paiacuteses

miembros Asimetriacutea que en el primero se establece entre las economiacuteas de EEUU y

de Meacutexico y que se presenta como incentivo para la integracioacuten en teacuterminos de

complementariedad de sus economiacuteas En el caso del TLCAN como lo demuestra el

cuadro Nordm5 la economiacutea de los EEUU es 23 veces superior a la de Meacutexico y la

principal asimetriacutea se da entre los paiacuteses cuyas economiacuteas tienen posibilidad de

complementarse en un modelo de crecimiento econoacutemico sustentado en altos niveles

de productividad y bajos salarios en sectores altamente competitivos como son las

maquilas

en parte la creacioacuten y proliferacioacuten de instituciones que se fueron creando con el tiempo(Bouzas ampGotz 2002)11 Soacutelo se preveacute y contempla la movilidad de mano de obra calificada por periacuteodos definidos y seguacutenlas necesidades de las empresas

21

En el caso del Mercosur los principales niveles de asimetriacutea no se manifiestan entre

paiacuteses sino el seno de la principal economiacutea de la regioacuten12 y en consecuencia se

presentan como un obstaacuteculo importante para la profundizacioacuten del proceso de

integracioacuten En este caso a diferencia del anterior no existe espacio para la

complementariedad de las economiacuteas entre los paiacuteses que compiten por el acceso a

los mercados de bienes y capital con los mismos bienes y servicios En los hechos y

con excepcioacuten de los sectores siderurgicos y petroquiacutemicos la relacioacuten entre los

socios lejos de ser complementaria y armoacutenica se traduce en recelos continuos de las

economiacuteas mas pequentildeas lideradas por la Argentina respecto al liderazgo econoacutemico

de Brasil que se impone como motor de la integracioacuten sin asumir ninguno de los

costos de liderazgo que ello significa

4 Potencialidades y riesgos abiertos por el ALCA iquestEn queacute medida laintegracioacuten regional no conlleva a la desaparicioacuten del MERCOSUR y del TLCAN

Desde un comienzo el alcance de la propuesta de integracioacuten americana fue claro

Estados Unidos ofreciacutea extender a todos los paiacuteses del continente con la uacutenica

excepcioacuten de Cuba el mismo tipo de acuerdo comercial celebrado antildeos atraacutes con

Meacutexico conocido como Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) Se

trataba de un acuerdo entre paiacuteses de gran asimetriacutea econoacutemica poliacutetica y social en el

cual los gobiernos maacutes desarrollados no se comprometiacutean a ninguacuten tipo de ayuda

teacutecnicofinanciera o trato especial a los paiacuteses maacutes pobres para mejorar y equiparar

las condiciones generales de la regioacuten ni para compensar los efectos de la

polarizacioacuten que la apertura comercial y financiera pudiera producir

A pesar de esta clara delimitacioacuten de responsabilidades la iniciativa del ALCA

capturoacute el intereacutes de los 33 gobiernos del continente Las expectativas de los estados

de Ameacuterica Latina y del Caribe estaban centrada en dos promesas fundamentales la

primera la apertura irrestricta de los mercados lo que significaba el compromiso de

las economiacuteas maacutes desarrolladas de la regioacuten (Estados Unidos y Canadaacute) a eliminar

12 En el MERCOSUR en cambio la economiacutea es ndashen teacuterminos del PBI- 77 veces mayor que la delUruguay pero las asimetriacuteas se dan en el seno del propio paiacutes y en teacuterminos de desarrollo interno Unindicador que sirve para evaluar el nivel de desigualdad econoacutemica entre los paiacuteses es el coeficienteGINI Seguacuten datos del BM en el TLCAN el paiacutes mas equitativo es Canadaacute (315) y el mas inequitativoMeacutexico (503) En el Mercosur la Argentina estaba en 1989 posicionada como la maacutes equitativa(476) y Brasil como el maacutes inequitativo (601)

22

definitivamente las barreras para-arancelarias y los subsidios con que protegiacutean sus

industrias y produccioacuten La segunda promesa se vinculaba a su capacidad de atraer

inversiones y asiacute dinamizar sus alicaiacutedas economiacuteas eliminar la pobreza y consolidar

la democracia en la regioacuten

La primera de estas promesas -la apertura de nuevos mercados- interesa a toda la

regioacuten aunque las oportunidades y las expectativas en torno al ALCA variariacutean seguacuten

el nivel de desarrollo econoacutemico de cada paiacutes Las uacutenicas economiacuteas que tendriacutean

asegurados beneficios son tal como lo indican la tendencias del comercio

internacional de la deacutecada de 1986-96 aquellas que producen bienes y servicios con

alto contenido tecnoloacutegico EEUU y Canadaacute) Para ellas el ALCA representa la

posibilidad de extender sus mercados de exportacioacuten de servicios inversiones y

bienes - software productos farmaceacuteuticos es decir productos que no tienen casi

competencia alguna en la regioacuten - a todo el continente

En cambio para las economiacuteas medianas del continente- Brasil Meacutexico Argentina

Venezuela Colombia Chile y Peruacute- las expectativas del ALCA estaacuten centradas en la

posibilidad de ampliar sus mercados para productos primarios y para bienes de

mediano nivel de valor agregado -como textiles indumentaria siderurgia

agroindustriales muebles maquinaria eleacutectrica y petroquiacutemica y medios de transporte-

al resto del continente y en especial a los paiacuteses del norte en los que actualmente no

pueden ingresar por la existencia de barreras arancelarias y para-arancelarias que

protegen a los productores locales Hay que tener presente que los paiacuteses del TLCAN

(Meacutexico Canadaacute y Estados Unidos) recurren con suma frecuencia a medidas no

arancelarias ndash controles fitosanitarios antidumping etc- y estas medidas afectan en

mayor medida a los productos primarios y manufacturas de origen agropecuario que

son esencialmente las que exportan los paiacuteses del cono sur

Para el resto de los paiacuteses en total 25 cuyas economiacuteas entran dentro de la

categoriacutea de ldquopequentildeas economiacuteasrdquo las potencialidades del ALCA no pasaban por el

tema de acceso a mercados sino por la posibilidad de vincularse a la cadena

23

productiva de los paiacuteses con economiacuteas maacutes desarrolladas ofreciendo mano de obra

barata en manufacturas -maquilladoras13- y en servicios a las empresas y turismo

En el caso de los Estado Unidos el ALCA tiene ademaacutes un objetivo estrateacutegico el

de

mejorar su apuesta de negociacioacuten en el aacutembito multilateral Esta estrategia ha sido

caracterizada como ldquoavance en espiralrdquo ya que cada negociacioacuten bilateral o multilateral

forma parte de una estrategia de mayor alcance en la que el techo de dicho acuerdo

propuesto por los EEUU y generalmente alto en teacuterminos de estaacutendares previos se

transforma una vez consolidado en el piso de la posicioacuten negociadora siguiente

(Toacutertora 1998) Siguiendo esta loacutegica el ALCA introduciriacutea normas de apertura

comercial que estan por encima de las acordadas en el TLCAN y al menos al mismo

nivel que el resto de los acuerdos comerciales existentes en el hemisferio (Comunidad

Andina de Naciones ndashCAN- MERCOSUR y CARICOM) entre otras

No obstante la claridad inicial en torno al alcance y objetivos de la agenda

comercial las negociaciones del ALCA son mucho maacutes dificultosas y extensas que las

del TLCAN En este caso se trata de alcanzar un consenso entre un nuacutemero muy

grande de paiacuteses (34) y con una agenda maacutes amplia de temas en negociacioacuten

algunos de los cuales abririacutean profundas divergencias no soacutelo entre los paiacuteses en

desarrollo y los desarrollados sino entre siacute Las negociaciones se iniciaron en 1995

Despueacutes de siete antildeos de una sostenida rutina burocraacutetica (movilizoacute a maacutes de 900

negociadores entre funcionarios y teacutecnicos) los resultados se circunscriben al acuerdo

de procedimientos al conocimiento mutuo y a la recopilacioacuten de informacioacuten Auacuten

faltan definir los temas sustantivos de la agenda comercial en los que se preveacute un

arduo intercambio de concesiones reciacuteprocas en temas criacuteticos para las distintas

economiacuteas nacionales

El recorrido seguido por el ALCA hasta la fecha puede ser dividido en tres etapas la

iniciacioacuten de las negociaciones (1995-1998) el lanzamiento de las negociaciones

(1998-2001) y la etapa de las concreciones (2002) Durante la primera etapa se

alcanzaron acuerdos de procedimiento referidos a la definicioacuten de temas reglas y

organigrama de las negociaciones En teacuterminos de reglas los criterios principales

13 Las maquilladoras es un sistema de produccioacuten por el cual se libera de aranceles la importacioacuten e

24

fueron que todas las decisiones seriacutean tomadas por consenso que no se aprobariacutea

ninguna decisioacuten hasta no se cerraran todos los temas de la negociacioacuten (single

undertaking) que los gobiernos podriacutean actuar y negociar de manera colectiva

(bloques regionales preexistentes) y por uacuteltimo que los acuerdos aprobados podriacutean

superar la base de los acuerdos multilaterales (OMC-plus) Tambieacuten se avanzoacute en el

disentildeo de un organigrama de negociacioacuten baacutesico con un cronograma flexible en

teacuterminos de reuniones y una estructura de funcionamiento conformada en la

actualidad por un Comiteacute de Negociaciones Comerciales (CNC) nueve Grupos de

Negociacioacuten (GN) una secretariacutea administrativa financiada por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) un Comiteacute Tripartito14 y tres Comiteacutes Especiales15

En la creacioacuten de estos tres comiteacutes se manifestoacute una gruesa liacutenea de separacioacuten

entre los gobiernos que sobrevolariacutea todas las discusiones en el futuro Mientras que

en los temas que interesaban a todos los gobiernos por igual se crearon Grupos de

Trabajo teacutecnicos aquellos en los que se percibiacutea que los beneficios no se distribuiriacutean

por igual y que resultariacutean en perjuicio de algunos de ellos se aceptoacute su inclusioacuten en

la agenda comercial recortaacutendole sus atribuciones al mero rol de consulta Este fue el

caso del tratamiento diferenciado para las pequentildeas y medianas economiacuteas el

comercio electroacutenico y la participacioacuten de la sociedad civil

Con estos acuerdos baacutesicos los presidentes lanzaron las negociaciones en la II

Cumbre de las Ameacutericas realizada en Santiago de Chile en abril 1998 pero a partir de

entonces los consensos entre los gobiernos parte se hicieron cada vez maacutes

dificultosos En cada GN surgieron disidencias en torno a cuestiones baacutesicas sin

embargo los disensos no se manifiestan con igual intensidad en todos los temas En

aquellos GN vinculados con la produccioacuten y al acceso mercados de productos

latinoamericanos - agricultura y antidumping por ejemplo - las negociaciones pasan

por muchos vericuetos y se empantanan esperando la resolucioacuten del conjunto y el

equilibrio de concesiones En el resto de los GN existen diferencias entre las

insumos para su reelaboracion y posterior exportacioacuten como bienes manufacturados14 El Comiteacute Tripartito estaacute integrado por el BID la OEA y la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina(CEPAL) A diferencia de las otras instancias habiacutea sido creado e incluido por los EEUU en la reunioacutende Miami (1995) para que proporcionara apoyo logiacutestico y teacutecnico a los por entonces 7 Grupos deNegociaciones que funcionaron en un comienzo y que llegaron a ser 1215 Los tres Comiteacutes Especiales son el Grupo Consultivo de Pequentildeas Economiacuteas el Comiteacute deRepresentantes Gubernamentales sobre la Participacioacuten de la Sociedad Civil y el Comiteacute de Expertosen Comercio Electroacutenico

25

posiciones pero estos disensos estaacuten lejos de ser irreductibles Este desigual ritmo de

avance de los distintos temas de la agenda comercial es tambieacuten una caracteriacutestica de

las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC La diferencia en el caso del

ALCA estaacute dada porque seguacuten se acordoacute en la primera etapa ninguacuten acuerdo podraacute

implementarse hasta tanto no se alcance consensos en todos los temas incluso en

aqueacutellos maacutes controvertidos (single undertaking)

Auacuten cuando las posiciones sobre los temas maacutes importantes por ejemplo acceso a

mercado variacutean enormemente entre los distintos paiacuteses latinoamericanos la principal

liacutenea divisoria se ubica entre la posicioacuten negociadora de los Estados Unidos (a veces

acompantildeado por Canadaacute) y la de los paiacuteses de Ameacuterica Latina Mientras estos uacuteltimos

reclaman que se cumplan al pie de la letra las promesas iniciales del ALCA

eliminando todo tipo de barreras para-arancelarias (cuotas subsidios etc) y

antidumping una vez que se alcance la apertura de mercados EEUU se niega a

avanzar en ellos sosteniendo que el ALCA no es el aacutembito adecuado para negociar

esos temas sino que deben ser resultas en el aacutembito de la OMC y en concordancia

con una poliacutetica de apertura de la Unioacuten Europea Esta misma polarizacioacuten de las

posiciones negociadoras se trasladoacute hoy por hoy al resto de los temas de

negociacioacuten

Un contraste interesante de sentildealar entre este proyecto de regionalizacioacuten y los

procesos de negociacioacuten del MERCOSUR y del TLCAN es la variedad de espacios y

de oportunidades de participacioacuten abiertas a los actores no gubernamentales en el

proceso de negociacioacuten En efecto si bien las negociaciones para la conformacioacuten de

una zona de libre comercio en las Ameacutericas (ALCA) en el antildeo 2005 no innovaron las

metas y los alcances del TLCAN constituye un punto de inflexioacuten respecto a la

inclusioacuten de actores no gubernamentales en el propio proceso de negociacioacuten A

diferencia del TLCAN las voces de la sociedad civil ndashen especial ONGs

medioambientales y sindicatos- no deberaacuten esperar al ultimo momento de la

negociacioacuten -cuando el acuerdo ya estuviera finalizado- para escuchar su voz ni

depender de la mediacioacuten de los partidos y del congreso para presionar sobre los

teacuterminos del acuerdo sino que lo hariacutean a traveacutes de un sistema de consultas

nacionales y regionales que tendriacutean lugar a lo largo de la negociacioacuten

26

A nivel regional las consultas y espacios de participacioacuten han sido financiadas y

promovidas por los paiacuteses y actores del norte mientras que muchos gobiernos de

Ameacuterica Latina se niegan persistentemente a convalidar sus resultados con la

justificacioacuten de que ellas son hegemonizadas por las sociedades civiles del norte que

en definitiva imponen sus agendas proteccionistas empeorando de esta manera las

posibilidades de un efectiva apertura de los mercados regionales16 A nivel nacional

las diversidad es aun mayor A diferencia del pasado en el que los patrones de

participacioacuten dividiacutean a los paiacuteses del norte donde los gobiernos promoviacutean el dialogo

y las consultas con sus organizaciones a nivel nacional el ALCA ha abierto una nueva

brecha entre los paiacuteses del sur Por una parte se encuentran los gobiernos como los

de Brasil17 o Chile que han abierto instancias de diaacutelogo con las organizaciones no

empresariales y ponen a disposicioacuten de sus respectivas sociedades civiles los

documentos y posiciones negociadoras Por la otra el resto de los paiacuteses del sur que

siguiendo con el patroacuten tradicional circunscriben las consultas y la participacioacuten a los

actores empresariales mas vinculados con el comercio transnacional

En teacuterminos de resultados la apertura de la participacioacuten a la sociedad civil tiene a

nuestro entender efectos paradojales Si bien por una parte ampliacutea el nuacutemero de

jugadores y multiplica las disidencias y asimetriacuteas existentes por el otro contribuye a

la continuidad del proceso construyendo consensos a manera de una densa red de

anillos burocraacuteticos empresariales y de la sociedad civil que se articulan entre siacute Al

mismo tiempo que ampliacutea y consolida la base de sustentacioacuten del proceso negociador

hace que se incluyan temas en la agenda comercial que dificultan la posibilidad de

alcanzar un consenso gubernamental (Botto amp Tussie 2002)

16 En efecto las consultas oficiales son y han sido desde le comienzo financiadas por agenciasgubernamentales de Canadaacute y Estados Unidos fundaciones de estos paiacuteses y organismosmultilaterales como el BID y la OEA los foros y redes no oficiales por su parte han sido promovidos yfinanciados por las ONGrsquos del norte y en especial por los sindicatos de Canadaacute y los EEUU(Botto2002)17 El caso paradigmaacutetico es el de Brasil en el que el gobierno nacional ha visto con buenos ojos larealizacioacuten en setiembre de 2002 de un plebiscito nacional sobre el Alca organizado por maacutes de 60organizaciones sindicales y sociales En el plebiscito votaron mas de 10 millones de personas en maacutesde 3800 ciudades Un 9833 dijo que Brasil no deberiacutea firmar el tratado mientras que el 9594sentildealoacute que Brasil no deberiacutea seguir en la mesa de negociacioacuten Con posterioridad el presidente deVenezuela Hugo Chaacutevez redobloacute la apuesta anunciando que realizaraacute un plebiscito en 2003

27

Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

29

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El caso del ALCArdquo Paper preparado para el proyecto ldquoRedes Regionales de la

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Fondo Monetario Internacional Httpwwwimforg

Banco MundialHttpwwwworldbankorg

OEA oficina comercial Httpsiceoasorg

Sistema Econoacutemico Latinoamericano Httpwwwselaorg

Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

3

Esto nos obliga a hacer un llamado de atencioacuten y cuestionar alguno de los mitos

que rodean al tema Lejos de lo que se suele pensar los procesos de integracioacuten no

solo suponen ganancias sino tambieacuten peacuterdidas Peacuterdidas que se miden en teacuterminos

econoacutemicos poliacuteticos y sociales Asiacute por ejemplo el desviacuteo del comercio tiende a

limitar la divisioacuten internacional de trabajo porque los productores mas eficientes del

mundo pueden ser desplazados por ciertos paiacuteses gracias a que algunos socios

lograron ser mas competitivos artificialmente en el acceso a dicho mercado

En teacuterminos poliacuteticos el estado tambieacuten pierde al compartir o ceder soberaniacutea en

aacutereas que histoacutericamente estuvieron bajo el control de los estados nacionales y que

le permitiacutea recaudar dinero para el fisco y al mismo tiempo proteger promover a su

propia industria a traveacutes de aranceles de importacioacuten y exportacioacuten Por ultimo la

apertura comercial tambieacuten conlleva peacuterdidas y costos sociales para los sectores

productivos que no son competitivos vis a vis la produccioacuten del paiacutes socio

Dependiendo de la fuerza de la organizacioacuten de estos sectores estos actores

sociales y econoacutemicos perjudicados intentaran imponerse y presionar al estado para

que este provea de compensaciones y de poliacuteticas de reconversioacuten sectorial

Por lo tanto y a manera de conclusioacuten podemos decir que un acuerdo regional

aumentaraacute el bienestar de los paiacuteses socios soacutelo en la medida que la creacioacuten del

comercio supere al desviacuteo ya que mientras el primero significa una mejor asignacioacuten

de recursos ocurre lo contrario con el segundo Sin embargo esta afirmacioacuten inicial es

insuficiente ya que si bien asegura el aumento de flujos comerciales entre los paiacuteses

del bloque no dice nada acerca de coacutemo se distribuyen los costos y beneficios entre

los paiacuteses miembros y entre los distintos sectores sociales y econoacutemicos en el seno

de cada uno de ellos Para que una integracioacuten pueda dar resultados en teacuterminos de

bienestar y progreso para todas las sociedades comprendidas en dicho proceso es

necesario superar la visioacuten puramente mercantilista y complementarla con poliacuteticas

regionales que incentiven y promuevan la reconversioacuten para los sectores y regiones

maacutes perjudicadas por la apertura

De lo dicho precedentemente los desafiacuteos y riesgos abiertos por la integracioacuten son

numerosos y no existen estudios y juicios que aseguren de antemano las bondades o

perjuicios de dicha empresa Para ello se requieren de anaacutelisis empiacutericos que pongan

4

en evidencia los costos y beneficios del intercambio en cada caso y de una evaluacioacuten

de coacutemo se distribuyen los beneficios al interior del bloque y al interior de cada paiacutes

La pregunta que entonces se impone es iquestpor queacute los paiacuteses se embarcan en

empresas como estas iquestQueacute objetivos persiguen con ella iquestQueacute decisiones toman

para contrarrestar sus efectos negativos

2 Condicionamientos de los procesos de regionalizacioacuten sobre los estados

Lejos de ser una moda reciente como habitualmente se supone la integracioacuten

regional es una de las caracteriacutesticas que han venido de definiendo el comercio

internacional en el periodo posterior a la segunda guerra mundial momento en que se

crea lo que actualmente se conoce como Unioacuten Europea Sin embargo en los uacuteltimos

veinte antildeos se ha producido una explosioacuten del fenoacutemeno3 pero con caracteriacutesticas y

modalidades muy distintas al pasado Esto ha llevado a varios autores a hablar de dos

tipos de regionalismos los de primera y segunda generacioacuten y regionalismos

cerrados y regionalismos abiertos Lo que diferencia a unos y a otros entre otras

cosas se refiere a los objetivos que motivaron la decisioacuten gubernamental y al nivel y

profundidad alcanzados en la integracioacuten

En cuanto a las motivaciones la literatura tiende a identificar dos paradigmas El

caso de la Unioacuten Europea en la que primoacute en sus oriacutegenes una motivacioacutenpredominantemente poliacutetica o mejor dicho geopoliacutetica como era la de evitar la

posibilidad de un conflicto beacutelico entre los principales paiacuteses europeos En efecto en

1947 los gobiernos de Alemania y Francia lideraron la Comunidad del carboacuten y de

acero a traveacutes del cual y no por casualidad los paiacuteses socios podriacutean acceder por

igual a dichos insumos para la industria beacutelica sin restricciones comerciales Con los

antildeos este proceso econoacutemico institucional se fue retroalimentando hasta alcanzar en

1986 el mayor mercado econoacutemico mundial

El segundo paradigma en el que priman las motivaciones predominantementeeconoacutemicas es el representado por el Tratado de Libre comercio de Ameacuterica del

3 Entre 1947 y 1994 se notificaron al GATT 94 acuerdos regionales Tendencia acelerada en los uacuteltimosantildeos (entre 9094 fueron notificados 33) Fenoacutemeno de mayor intensidad en Europa occidental (de los109 acuerdos los paiacuteses europeos estaacuten en 76 de ellos) (Ricupero 2000)

5

Norte (TLCAN) que firmado en 1994 incluye a los gobiernos de Estados Unidos

Canadaacute y Meacutexico En este caso las empresas transnacionales principalmente las

automotrices estadounidenses buscaban institucionalizar los intercambios ya

existentes en la frontera con Meacutexico y de esta manera asegurarse mano de obra

barata y acceso a las reservas de petroacuteleo ya que ademaacutes de tener este recurso

natural escaso Meacutexico tiene en los hechos estaacutendares laborales y medioambientales

mas bajos que sus contrapartes del norte Para los empresarios de Meacutexico y Canadaacute

el intereacutes estuvo en cambio puesto en el acceso al mercado e inversiones

proveniente de los paiacuteses mas industrializados del norte En este caso y a diferencia

del anterior el proceso estuvo fuertemente marcado por la participacioacuten e influencia de

los sectores empresariales en las negociaciones en lo que en el caso particular de

Meacutexico se dio en llamar ldquola sala contiguardquo en alusioacuten a la mesa de negociaciones en

la que formalmente solo teniacutean silla los negociadores gubernamentales No presente

ellos en este proceso de integracioacuten tambieacuten confluyeron intereses poliacuteticos

expresados por los gobiernos socios como era el de ldquoestabilizarrdquo el fenoacutemeno

inmigratorio que se daba en la frontera y que amenazaba con desestabilizar el

bienestar de EEUU y Canadaacute

La segunda diferencia que separa a estos dos modelos de integracioacuten se refiere a la

profundidad de los compromisos asumidos por los socios y a la armonizacioacuten de sus

poliacuteticas macro-econoacutemicas y sectoriales Si bien como sentildealamos en el apartado

anterior todos los procesos de integracioacuten se inician con la apertura comercial de

bienes transables soacutelo los proceso de regionalizacioacuten cerrados han avanzado hacia

una armonizacioacuten simeacutetrica en la que prima la coordinacioacuten de las poliacuteticas

macroeconoacutemicas y la creacioacuten de instituciones supranacionales (entre las mas

importantes una Corte de Justicia Comunitaria capaz de hacer cumplir las reglas

comunitarias por sobre el intereacutes nacional)

En los regionalismos abiertos en cambio la coordinacioacuten intergubernamental se

restringe a la libre circulacioacuten de bienes transables entre los paiacuteses En estos casos a

diferencia del anterior no se crean instituciones supranacionales ni se busca

compensar las diferencias y niveles de asimetriacuteas entre los paiacuteses sino que se deja

en manos del estado nacional sus poliacuteticas domesticas En este sentido la capacidad

y disponibilidad de recursos existentes entre los paiacuteses refuerza las asimetriacuteas

6

iniciales Lo interesante de recalcar es sin embargo que en este modelo se ha

avanzado en teacuterminos de los alcances de la agenda de libre cambio Incluyendo junto

a los bienes transables la libre movilidad del capital en tanto se mantienen inmoacuteviles

otros recursos productivos como la mano de obra

Entre uno y otro paradigma de apertura y coordinacioacuten comercial existe una

pluralidad de modalidades de integracioacuten intermedias Esta diversidad explica en gran

medida el fenoacutemeno de proliferacioacuten de regionalismos al que hacen referencia los

anaacutelisis actuales y que tienden a identificar como sinoacutenimos de proceso de

regionalizacioacuten de distinto nivel de profundidad y compromisos intergubernamentales

bull Modalidad 1 los acuerdos preferenciales de comercio (APC) es el primer

paso para incentivar el intercambio comercial entre un grupo de paiacuteses Consiste en

otorgar un trato diferencial respecto a terceros a traveacutes de reducciones de tarifas al

comercio Pero la clave es que esta reduccioacuten es parcial en teacuterminos del universo de

bienes yo del grado de la preferencia arancelaria Una preferencia arancelaria del

100 implica que dicho producto no cobra ninguna tarifa sujeta a libre comercio

bull Modalidad 2 las zonas de libre comercio (ZLC) estado mas avanzado que el

Acuerdo Preferencial porque la reduccioacuten arancelaria se generaliza a todos los bienes

hasta alcanzar el libre comercio intrazona En la que no existen barreras arancelarias

de comercio entre los paiacuteses pero cada uno mantiene las propias frente a terceros

Todos los paiacuteses acuerdan establecer una zona o regioacuten econoacutemica para todos los

bienes pero cada uno mantiene su soberaniacutea en poliacutetica comercial hacia el resto del

mundo (a traveacutes de su estructura arancelaria y para-arancelaria) y solo existe una

limitacioacuten en la soberaniacutea sobre la poliacutetica comercial hacia los otros miembros

bull Modalidad 3 las uniones aduaneras (UA) si al libre comercio intra-zona se le

adiciona la creacioacuten de una poliacutetica comercial comuacuten ndash principalmente a traveacutes del

arancel externo comuacuten- entre los paiacuteses asociados hacia terceros

bull Modalidad 4 los mercados comunes (MEC) a la libre circulacioacuten de bienes y

servicios de la modalidad anterior se le suma la libertad de movimiento de los factores

productivos vale decir capital y trabajo

7

bull Modalidad 5 las uniones monetarias y econoacutemicas (UME) hasta este

momento e proceso de integracioacuten solo afecta de manera directa a los bienes

comercializables- transables- si a ellos e le suma una coordinacioacuten de las poliacuteticas

referidas a los tipos de cambio y se permite la libre circulacioacuten no soacutelo de bienes sino

tambieacuten del capital y trabajo- y se le adiciona una moneda uacutenica para todas los paiacuteses

miembros estamos en una unioacuten monetaria y econoacutemica

Si bien estas modalidades de integracioacuten son independientes tambieacuten pueden

leerse como un proceso gradual y consecutivo donde la coordinacioacuten de una poliacutetica

aduanera comuacuten supone necesariamente la libre circulacioacuten de bienes de una parte

mayoritaria del comercio entre los paiacuteses (ver cuadro Nordm1) Soacutelo el caso de la Unioacuten

Europea ha logrado alcanzar la quinta modalidad el resto de los acuerdos regionales

salvo raras excepciones son aacutereas de libre comercio en las que circulan libremente

los bienes transables servicios e inversiones

Cuadro nordm1 modalidades de integracioacuten comercial

Desgravacioacute

n

Parcial

Desgravacioacute

n

total

Arancel

externo comuacuten

Movilidad

capit-trabajo

Bienes no transables

+ moneda comuacuten

APC +

ZLC +

UA +

MEC +

UME + + + +

Hasta la deacutecada de los 90 existiacutea la conviccioacuten de que la uacutenica manera de

integrarse era a semejanza del modelo europeo y avanzando de manera consecutiva

sobre cada una de estas etapas El paradigma de regionalizacioacuten entonces vigente

tendiacutea a definir la integracioacuten como un proceso con efectos opuestos y contradictorios

al multilateralismo Mientras el multilateralismo promovido principalmente por los

EEUU en la posguerra buscaba la unificacioacuten del espacio econoacutemico a nivel mundial

(GATT 1947- OMC 1995) 2) el regionalismo era entendido como una respuesta y

8

defensa a la fuerte arremetida multilateral a traveacutes de la conformacioacuten de bloques

exclusivos y excluyentes que terminariacutean por fragmentar el comercio internacional

A partir de los 90 EEUU abandona su rigidez y se dispone a conseguir los

objetivos del multilateralismo mediante otros caminos entre los que esta la

regionalizacioacuten4 En tal sentido promueve y da un gran empuje a iniciativas de

regionalizacioacuten como son el TLCAN la cooperacioacuten econoacutemica asiaacutetica del pacifico

(APEC) y una zona de libre comercio trasatlaacutentico entre Ameacuterica del norte y Europa

Se trata sin embargo de un nuevo esquema de regionalismo en el que se vincula

paiacuteses altamente industrializados con otros en desarrollo en aparente ldquoigualdadrdquo de

condiciones En este sentido se produciacutea un desviacuteo fundamental respecto al patroacuten

considerado hasta entones como norma por la teoriacutea de la integracioacuten y que poniacutea

como condicioacuten para el eacutexito la homogeneidad de los participantes o bien si ella no

existiacutea -como ocurriacutea en el caso de Portugal o Espantildea al integrarse a la comunidad

europea en los antildeos 80- debiacutea preverse un programa para reducir o eliminar la

diferencia por medio de la transferencia financiera o de un trato especial

(armonizacioacuten simeacutetrica) No obstante ello los paiacuteses en desarrollo ndash en especial los

de Ameacuterica Latina- aceptaron de buen grado la propuesta porque frente a la crisis de

sus economiacuteas la interrupcioacuten de sus tradicionales poliacuteticas de ayuda y cooperacioacuten

hemisfeacuterica de los EEUU la idea de integrarse a los ldquoricosrdquo prometiacutea mas

inversiones de capital

Frente a la proliferacioacuten de estos acuerdos no soacutelo en la eacutegida de los EEUU sino

tambieacuten de la Unioacuten Europea la experiencia de eacutesta mas que un paradigma de

integracioacuten pasoacute a ser considerado un caso singular y excepcional no soacutelo por lo

prolongado de su proceso ndash maacutes de 40 antildeos duroacute su proceso hasta la configuracioacuten

actual- sino principalmente por la profundidad de su integracioacuten y por la profunda

motivacioacuten (ideoloacutegica poliacutetica y econoacutemica) que lo hace difiacutecilmente reproducible en

otra regioacuten

4 La posicioacuten hegemoacutenica que caracterizoacute la poliacutetica exterior de los EEUU fue la defensa demultilateralismo y el rechazo a ultranza del regionalismo Esta posicioacuten solo se vio alterada por razones

9

Ademaacutes de poner en evidencia la exclusividad de la experiencia europea estos

nuevos y proliacuteficos acuerdos de integracioacuten comercial rompen el mito que identifica el

regionalismo como un antiacutedoto a la liberalizacioacuten del comercio En los hechos la

proliferacioacuten de estos acuerdos de libre cambio no soacutelo entre paiacuteses sino entre

bloques previamente existentes (UE TLCAN MERCOSUR UE) ha contrarrestado la

fragmentacioacuten del comercio internacional En algunos casos como fue el TLCAN y

promete serlo el ALCA las partes del acuerdo regionales han ido maacutes lejos que la

misma OMC eliminacioacuten o reduccioacuten de barreras no arancelarias (por ejemplo

renuncia a medidas de antidumping en el seno de a UE o los casos de liberalizacioacuten

de servicios de propiedad intelectual inversiones en el TLCAN etc)

En este sentido y frente a las praacutecticas liberalizadoras de los nuevos regionalismos

en los que las potencias industriales tienen mayor capacidad de influir y ampliar las

agendas que los paiacuteses en desarrollo resulta necesario reconceptualizar el rol del

multilateralismo y rescatar su rol de reaseguro siempre presente contra el

proteccionismo el unilateralismo de las grandes potencias comerciales

Frente a esta subversioacuten de antiguos y viejos conceptos a nivel global nos queda

reflexionar sobre la situacioacuten latinoamericana iquestQueacute tipo de regionalismos coexisten en

el continente iquestEn que medida el Mercosur recupera las motivaciones y alcances de

los regionalismos de primera generacioacuten iquestQueacute diferencia al Mercosur del TLCAN

3 Tipos y modalidades de integracioacuten que caracterizan a Ameacuterica Latina

Los proyectos de integracioacuten regional no son nuevos en el continente

latinoamericano En la deacutecada de los sesenta la CEPAL impulsoacute la conformacioacuten de

bloques regionales a semejanza de la experiencia europea A esta etapa responden

los intentos de formar la Asociacioacuten Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y el

Mercado Comuacuten de Centro Ameacuterica (MCCA) el Pacto Andino y el CARICOM

de estrategia militar como fue el apoyo dado al mercado comuacuten europeo en sus inicios para de estamanera evitar un avance de la URSS en la guerra friacutea

10

La experiencia de integracioacuten regional europea -con la creacioacuten de la Comunidad

Econoacutemica Europea- se percibioacute como la solucioacuten a los desafiacuteos y problemas abiertos

por el proceso de sustitucioacuten de importaciones en Ameacuterica Latina Recordemos que

seguacuten palabras del propio Rauacutel Prebisch ideoacutelogo del modelo de sustitucioacuten de

importaciones en el aacutembito del comercio internacional iba creciendo la diferencia entre

el precio de los productos primarios y los secundarios (deterioro de los teacuterminos de

intercambio) lo que condenaba a las naciones exportadoras de bienes agrarios o

mineros a una perenne situacioacuten de inferioridad econoacutemica frente a las naciones

industrializadas Para evitar y superar esta situacioacuten de inferioridad y dependencia las

naciones latinoamericanas debiacutean industrializarse con el fin de agregar valor a la

produccioacuten En esta direccioacuten y bajo el contexto de la postguerra (deacutecadas 4050)

muchos gobiernos iniciaron un proceso de industrializacioacuten que procuraba sustituir

buena parte de los productos de consumo previamente importados en los mercados

nacionales a fin de crear las bases para un desarrollo exportador posterior

Sin embargo la pequentildeez de sus mercados o la incapacidad de pasar a sustituir

bienes industriales mas complejos que los de consumo final (llaacutemese textiles

calzados alimentos procesados bebidas otros) llevoacute a la CEPAL a promover la idea

de ampliar los mercados integrando a traveacutes de la integracioacuten regional y se abre

entonces una primera etapa de integracioacuten claacutesica o fundacional abierta por la ALALC

y el MCCA que luego se replanteoacute a traveacutes de procesos subregionales como el

Pacto Andino y el CARICOM formado en 1973 por las nacionales del caribe de habla

inglesa Mientras las primeras asociaciones teniacutean por objetivo soacutelo integrar de

manera gradual una ZLC a traveacutes de una metodologiacutea que consistiacutea en que cada paiacutes

otorgaba preferencias a los restantes socios sobre una serie de productos (listas

positivas) en las segundas se agregaron elementos como la coordinacioacuten de la

planificacioacuten industrial y las restricciones a la entrada de capital extranjero

Pero en un contexto fuertemente proteccionista este modelo de integracioacuten fracasoacute y

las negociaciones se volvieron lentas y engorrosas en la medida en que muchos

gobiernos interrumpieron de manera unilateral los compromisos y las normas

establecidas en comuacuten contribuyendo a acentuar los problemas de falta de

complementariedad y de asimetriacuteas que existiacutean entre los miembros de los acuerdos

y la inestabilidad macroeconoacutemica

11

En este sentido los procesos de democratizacioacuten el fracaso definitivo del modelo de

desarrollo para dentro y la crisis de la deuda (1982) constituyeron un golpe de suerte

para el resurgimiento del regionalismo en la regioacuten ya que expusieron a los gobiernos

de la regioacuten la necesidad de buscar otras fuentes de recursos El libre comercio

entendido como promocioacuten de las exportaciones no tradicionales a escala

extraregional se convirtioacute en una poliacutetica atractiva tanto para los gobiernos

latinoamericanos como para los empresarios que a diferencia de los intentos de

integracioacuten previa se constituyeron en punta de lanza de esta nuevas iniciativas

En la deacutecada de los 90 todos los paiacuteses latinoamericanos -con la uacutenica excepcioacuten

de Cuba- forman parte de un bloque regional aunque participan de manera desigual

en la creacioacuten del producto bruto de la regioacuten5 Estos suman seis y son el

MERCOSUR el TLCAN la Comunidad Andina (CAN) integrada por Bolivia

Colombia Ecuador Peruacute y Venezuela el Mercado Comuacuten Centroamericano (MCCA)

formado por Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica y Panamaacute el

Mercado Comuacuten del Caribe (CARICOM) y el Grupo de los Tres integrado por

Colombia Meacutexico y Venezuela A pesar de que muchos de estos procesos de

integracioacuten se propusieron en sus oriacutegenes metas de integracioacuten mas profundas en

los hechos soacutelo han logrado alcanzar el status de zona de libre comercio

a iquestEl MERCOSUR es una excepcioacuten para el patroacuten de integracioacuten de laregioacuten

A pesar de que el antildeo de la creacioacuten formal del MERCOSUR es 1991 la iniciativa de

integrar una regioacuten entre los paiacuteses del cono sur nos retrotrae a 1986 cuando los

presidentes Alfonsiacuten (Argentina) y Sarney (Brasil) firmaron el ldquoActa de Integracioacuten

Argentino ndash Brasilentildeardquo Esta iniciativa recuperaba gran parte de la dinaacutemica y

aspiraciones de la Unioacuten Europea Analizar su desarrollo y evolucioacuten nos permite

entender cuales son los desafiacuteos y dificultades que los procesos de regionalizacioacuten

imponen a los paiacuteses de Ameacuterica Latina para su eacutexito

5 Estos bloques coexisten con acuerdos bilaterales de tipo APC que vinculan a paiacuteses de la regioacutenentre siacute en total 106 en todo el continente

12

Las motivaciones que guiaron a estos presidentes a comprometerse en una iniciativa

comuacuten fueron dos por una parte el objetivo poliacutetico de fortalecer las incipientes

democracias y por la otra parte uno de tipo econoacutemico proponer una estrategia de

crecimiento basada en la iniciativa privada tras el agotamiento de modelo de desarrollo

promovido desde adentro y con fuerte intervencioacuten estatal No obstante ello la

iniciativa otorgaba un papel clave a los estados como liacutederes indiscutidos delproceso ya sea para identificar las aacutereas prioritarias de cooperacioacuten y desarrollo

regional como asiacute tambieacuten para condicionar los patrones de desarrollo

En tal sentido el esquema de integracioacuten econoacutemica elegido fue gradual altamente

selectivo y flexible en el tiempo El instrumento para ello fueron los protocolos

especiacuteficos a traveacutes de la negociacioacuten de listas positivas de productos en los que

ambos gobiernos estuvieran de comuacuten acuerdo decididos a incluir el libre comercio

regional Por el tipo de protocolos firmados ndash bienes de capital sector alimenticios y

automotriz entre los maacutes importantes - se observaba el intereacutes de los gobiernos de

relanzar en una mayor escala el comercio industrial utilizando el intercambio y la

difusioacuten de nuevas tecnologiacuteas y de las riquezas naturales de cada paiacutes6

En un primer momento el comercio intra-zona crecioacute como consecuencia del eacutexito

inicial pero con el tiempo la iniciativa fue perdiendo fuerza Uno de los factores que

mejor explican esta desactivacioacuten tiene que ver con el rechazo empresarial a la

apertura comercial De hecho a medida que aumentaba la reticencia de ciertos

sectores a verse expuestos a la competencia de otros paiacuteses (vecinos) las metas y

plazos establecidos por los protocolos comenzaban a prestar rendimientos

decrecientes Este comportamiento en algunos casos correspondiacutea a lobbies

sectoriales para tener un mercado mas protegido en otros casos a la persistencia de

diferentes precios en los insumos y a la diferencia macroeconoacutemica que generaba

distorsiones que influiacutean en los flujos de comercio

Fue recieacuten en los antildeos 90 con el fracaso de las poliacuteticas heterodoxas de ajuste

(plan austral o cruzado) y la presioacuten por igual de los organismos multilaterales por

6 Este tipo de protocolo en el que el automotriz es un claro ejemplo del objetivo de crear comercioequilibrado a traveacutes de la complementacioacuten intrasectorial en la que ambos paiacuteses produciriacutean bienes

13

aplicar poliacuteticas de reforma que centraban el papel en el sector privado

(privatizaciones desregulacioacuten y apertura comercial y financiera) y en el control de la

poliacutetica cambiaria que los nuevos gobiernos de Argentina y Brasil decidieron

profundizar y acelerar el programa de integracioacuten Sin embargo en esta nueva

arremetida integracionista hubo algunas modificaciones importantes que explican su

mayor eacutexito comparado

Ademaacutes de la inclusioacuten de Paraguay y Uruguay como nuevos paiacuteses miembros se

modificaron las metas y las modalidades de la integracioacuten A este respecto la

prioridad del MERCOSUR era especiacuteficamente econoacutemica atraer capitales y proveer

un marco estable para la integracioacuten del capital Para ello los gobiernos se

comprometieron a crear un mercado comuacuten que comenzariacutea a funcionar en 1995

Entre sus objetivos el MERCOSUR procurariacutea establecer la libre circulacioacuten de

bienes servicios y factores productivos entre sus integrantes alcanzar una poliacutetica

comercial comuacuten respecto a terceros paiacuteses (AEC) y por ultimo coordinar ndash

armonizar sus poliacuteticas macroeconoacutemicas y sectoriales

Otro giro fundamental respecto al primer intento se vinculariacutea con el rol que se ledaba a los empresarios en el proceso A diferencia del proceso anterior los

estados partes solo definiriacutean los instrumentos y los cronogramas de la liberalizacioacuten

pero abandonaron los objetivos de promover un comercio equilibrado entre sectores y

de intentar definir de comuacuten acuerdo un perfil productivo para la regioacuten La idea de

supranacionalidad fue descartada desde un comienzo por los gobiernos las

decisiones soacutelo se alcanzariacutean por consenso y no existiriacutean en los hechos

mecanismos que aseguraran su implementacioacuten quedando en manos de los

gobiernos nacionales para su internalizacioacuten legislativa

La uacutenica excepcioacuten a esta regla fue el Tratado de Asuncioacuten que estableciacutea en su

letra la implementacioacuten automaacutetica de los aranceles para de esta manera asegurar

la liberalizacioacuten y evitar los rechazos que habiacutean obstruido el proceso en la apertura

anterior En tal sentido y a diferencia del proyecto de apertura anterior los gobiernos

industriales pero se dividiriacutean los mercados uno se dedicariacutea a producir los autos grandes y el orto lospequentildeos

14

optaron por un sistema de apertura universal gradual y flexible7 pero que se

aplicariacutea de manera automaacutetica en forma semestral para de esta manera alcanzar el

libre comercio el 1 de enero de 1995 Tambieacuten existieron listas de excepciones y se le

dio un trato especial a los productos y sectores mas controvertidos -como el

automotriz o el azucarero Pero una vez establecidos los alcances y los cronogramas

los gobiernos abandonaron su protagonismo y dejaron que los agentes privados -a

traveacutes de mecanismos de mercado- reasignaran los recursos productivos en funcioacuten

de las ventajas competitivas

Esto obviamente no significariacutea que los gobiernos y los estados nacionales no

intervinieran nunca maacutes por el contrario se hicieron eco de las demandas y lobbies

de los sectores productivos del propio paiacutes El resultado de las praacutecticas

proteccionistas y del uso de los instrumentos de excepcioacuten- como ser salvaguardias

antidumping cuotas y barreras fitosanitarios entre otras- por parte de los socios llevoacute

a un postergamiento de los plazos iniciales de liberalizacioacuten de comercio intra-zona y

al abandono de las metas de mas largo aliento a saber la coordinacioacuten de poliacuteticas

sectoriales y macro-econoacutemicas

Para explicar las postergaciones que ha sufrido y las promesas incumplidas del

MERCOSUR los estudios preferentemente econoacutemicos hacen alusioacuten a los factores

de iacutendole macroeconoacutemicos que como la devaluacioacuten del Real en 1998 y la

convertibilidad argentina contribuyeron a generar discordias y problemas de

convivencia y coordinacioacuten entre los miembros Otros analistas en cambio cargan las

tintas sobre el proceso de toma de decisiones y le echan la culpa a la incorporacioacuten

temprana de actores no gubernamentales que terminoacute politizando y embarrando la

cancha

Lo cierto es que si uno analiza la construccioacuten del MERCOSUR lo que observa es

efectivamente la creacioacuten de espacios e instancias gubernamentales y no

gubernamentales de decisioacuten En gran medida los espacios abiertos para la

participacioacuten de los actores no gubernamentales ndash la Comisioacuten Parlamentaria Comuacuten

7 La cuota de flexibilidad de este esquema estuvo dada por las listas nacionales de excepciones conlas cuales los paiacuteses extraiacutean del cronograma antedicho los productos considerados ldquosensiblesrdquo por

15

el Foro Consultivo Econoacutemico Social (FES) la Comisioacuten Sociolaboral ente otros- han

sido el resultado de la presioacuten de los propios actores sociales y econoacutemicos que se

veiacutean excluidos de la toma de decisiones vis a vis los sectores empresariales y que

pretendiacutean incluir en la agenda regional otros temas no estrictamente comerciales

como un protocolo sociolaboral que armonizara y regulara el mercado laboral un

protocolo medioambiental que protegiera los recursos naturales y elevara los

estaacutendares de la regioacuten un protocolo universitario que armonizara los tiacutetulos y las

curriacuteculas acadeacutemicas para citar solo algunos casos Sin embargo la creacioacuten de

estas instancias de participacioacuten de las organizaciones sociales es muchas veces

formal y limitada a consultas no vinculantes porque todaviacutea prevalecen mecanismos y

dinaacutemicas estrictamente gubernamentales y burocraacuteticas para las negociaciones Los

distintos proyectos de protocolo presentados por las organizaciones sociales

quedaron en los hechos reducidos a simple ldquodeclaracioacutenrdquo de voluntades sin efecto

vinculante sobre las decisiones de los estados miembros

Al analizar los avances y retrocesos del MERCOSUR los estudios tienden a

identificar al menos tres momentos de este proceso de integracioacuten el lanzamiento del

MERCOSUR (1991-1994) la creacioacuten de la unioacuten aduanera (1995-1998) y su

posterior crisis (1998-) A pesar de los discursos y declaraciones de voluntad sobre la

necesidad de coordinar una poliacutetica comercial externa comuacuten en los hechos el

MERCOSUR soacutelo ha alcanzado a la fecha los requisitos y condiciones para ser

considerado una zona de libre comercio (ver cuadro Nordm 2)

Cuadro Nordm 2 Historia del MERCOSUR

1986 Suscripcioacuten del Acta de Cooperacioacuten e Integracioacuten Argentino - Brasilentildea

1991 Firma del Tratado de Asuncioacuten entre Argentina Brasil Paraguay y Uruguay que

establece la creacioacuten del MERCOSUR la reduccioacuten inmediata del 40 de tarifas entre

los socios y un cronograma de reducciones hasta llegar al libre comercio en 1995

1994 Firma del Protocolo de Ouro Preto que establece las instituciones del MERCOSUR

1995 Comienza a regir la Unioacuten Aduanera del MERCOSUR aunque algunos bienes

continuacutean sujetos a aranceles en le comercio intrazona con excepcioacuten del comercio de

azuacutecar y automoacuteviles que quedan bajo regiacutemenes especiales

1996 Asociacioacuten de Bolivia y Chile al MERCOSUR como socios extra-mercosur

medidas de salvaguardias intra-mercosur y antidumping por medio de las cuales un paiacutes socio podiacuteaproteger momentaacuteneamente a sus productores

16

2000 Se alcanza la zona de libre comercio entre Argentina y Brasil

2001 Se alcanza el libre comercio completo entre todos los socios del Mercosur

2006 Argentina Brasil Uruguay y Paraguay tendraacuten una tarifa externa comuacuten para todos los

bienes completando la Unioacuten Aduanera Existiraacute una zona de libre comercio entre los

paiacuteses del MERCOSUR Bolivia y Chile

No obstante esta historia de postergaciones y desencuentros existe un consenso

general de que el MERCOSUR ha cumplido un rol muy importante como impulsor del

comercio y la inversioacuten externa aunque existen evidencias mas recientes de que esta

tendencia se ha estabilizado en los uacuteltimos antildeos y es muy probable que empeoren

como consecuencia de la actual crisis Argentina Como lo demuestra el cuadro Nordm 3 y

Nordm 4 la interdepencia comercial entre los paiacuteses miembros crecioacute de manera

sostenida desde 1991 aunque no se distribuyoacute de manera equitativa entre los paiacuteses

miembros Dependiendo del momento histoacuterico y de la paridad cambiaria los paiacuteses

maacutes beneficiados fueron las economiacuteas maacutes grandes de la regioacuten Argentina primero y

Brasil despueacutes Lo mismo ocurrioacute con las inversiones desde 1991 y luego de las

crisis asiaacuteticas el Mercosur se convirtioacute en el destino de los mayores flujos de

inversiones externas directas atraiacutedas por sobre todo por las privatizaciones de

servicios y de empresas publicas que primero se licitaron en la Argentina y despueacutes

en el Brasil (Nogueacutes Sanguinetti amp Stuzzeneguer 2001)

Cuadro Nordm 3 participacioacuten de las exportaciones hacia los socios del Mercosur

1991 2000

Argentina 165 319

Brasil 73 14

Paraguay 351 629

Uruguay 355 445

Fuentes propia en base a CEI

Cuadro Nordm4 participacioacuten de las importaciones desde los socios del MERCOSUR

1991 2000

Argentina 21 285

Brasil 121 14

Paraguay 30 506

Uruguay 422 438

Fuentes propia en base a CEI

17

Tampoco los beneficios del MERCOSUR se distribuyeron de manera simeacutetrica entre

los empresarios Los que mayor provecho sacaron de ella y por ende apoyaron y

promovieron el proyecto desde un comienzo fueron del sector de las grandes

industrias Este sector liderado principalmente por las empresas sideruacutergicas

petroleras y petroquiacutemicas necesita por las caracteriacutesticas propias del sector8

diversificar la produccioacuten y ampliar los respectivos mercados domeacutesticos En ese

sentido el proceso de integracioacuten regional apareciacutea como el primer escaloacuten en su

carrera por conquistar nuevos mercados globales reduciendo los costos de

produccioacuten por una parte y coordinando estrategias de alcance regional con los

productores vecinos Ejemplo de ello es la joint venture creada entre el grupo Techint

(Argentina) y Brasil Confab Tubes (Brasil) o la alianza formada por Peacuterez Companc

(Argentina) y Odebrecht (Brasil) para producir goma sinteacutetica entre otras

Sin embargo seriacutea un error evaluar los logros y alcances del MERCOSUR soacutelo con

criterios econoacutemicos o recortados a las ataduras de los acuerdos entre los gobiernos a

escala nacional Tambieacuten deben ser analizados en teacuterminos de sus potencialidades

futuras y de la integracioacuten alcanzada entre actores no gubernamentales ndash sindicatos

medioambietalistas universitarios etc- y de articulacioacuten de instancias

gubernamentales mas descentralizadas como son las Mercociudades En tal sentido

vale la pena hacer hincapieacute en el procesos de aprendizaje que el MERCOSUR

conlleva para el actor sindical Si bien como hemos sentildealado antes su participacioacuten

formal no conllevoacute mayores logros en teacutermino de influencia constituyoacute una

oportunidad para que estos actores incluyeran nuevos temas y preocupaciones en su

propia agenda y en segundo lugar para que se articularan e intercambiaran

experiencias con sus pares vecinos y con otras organizaciones de la sociedad civil

Esto es lo que ocurrioacute por ejemplo con las centrales sindicales de la regioacuten que

trabajaron de manera coordinada superando los patrones tradicionales de accioacuten

8 Estas industrias tienen una taza de crecimiento y rendimiento creciente pero requieren de inversionespermanentes y no son transferibles Sus plantas son teacutecnicamente indivisibles y se articulan de maneravertical en complejos industriales Producen en condiciones no competitivas en general son oligopolioso monopolios heredados de las privatizaciones de empresas nacionales En el caso del Mercosur estasempresas se han transnacionalizado a traveacutes de la conformacioacuten de oligopolios mayores maacutesprecisamente estas empresas pertenecen a los principales grupos econoacutemicos o holdings de laArgentina y del Brasil Aun cuando son de gestioacuten privada estas empresas y sectores tienenimportantes impactos en las economiacuteas nacionales no soacutelo en teacuterminos de tecnologiacutea y formacioacuten deprecios sino tambieacuten por su vinculacioacuten con empresas automotrices generadoras de consumo yempleos (Saacutenchez Bajo 1999)

18

colectiva nacional y defensiva La coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur

(CCSCS) es hoy la ldquovozrdquo del sector en todos los foros internacionales Esta

experiencia y dinaacutemica se repite con algunos matices en el resto de las

organizaciones de la sociedad civil del Mercosur

b El TLCAN iquestel mejor de los mundos o el peor de los males posibles

El TLCAN es como sentildealamos antes un acuerdo regional que integra a las

economiacuteas de Meacutexico Estado Unidos y Canadaacute Al momento de su creacioacuten en 1994

se anuncioacute como uno de los procesos de integracioacuten maacutes ambiciosos en teacuterminos de

dimensiones y con un potencial comparable al de la Unioacuten Europa Si bien en los

hechos no lo ha alcanzado el TLCAN es el segundo bloque en teacuterminos de

importancia comercial a nivel mundial y el primero en el continente americano

Los contrastes con el Mercosur son muchos En primer lugar el TLCAN tiene un

tamantildeo mayor Como lo demuestra el cuadro Nordm 5 sus dimensiones territoriales el

tamantildeo de su mercado interno (medidos por PBI) y el nuacutemero de habitantes duplica

los del MERCOSUR En teacuterminos de importancia comercial las brechas entre uno y

otro se potencian y el potencial econoacutemico del TLCAN (medido en el PBI regional)

resulta siete veces mayor que el del MERCOSUR

Cuadro Nordm 5 comparacioacuten del tamantildeo del TLCAN y el MERCOSUR

Territorio(Km2) habitantes PBI PBNcapita

Argentina 2767 36000000 322730 8570

Brasil 8512 164000000 786466 4720

Paraguay 397 5000000 10180 2010

Uruguay 175 3000000 10132 6020

MERCOSUR 11851 208000000 1129508 5330

Canada 9976 30000000 603085 19290

EEUU 9360 268000000 7745705 28740

Meacutexico 1973 95000000 334766 3680

TLCAN 21312 393000000 8683556 129275

Fuente Banco Mundial (1999)en millones de doacutelares

19

Tambieacuten existen claras diferencias en teacuterminos de las metas y los objetivos

inicialmente explicitados por los gobiernos En contraste con la idea inicial de los

gobiernos del Mercosur de crear un mercado comuacuten el objetivo del TLCAN fue soacutelo el

de reducir y eliminar las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de bienes

y servicios entre los tres paiacuteses con el objetivo de crear una zona de libre comercio

Aun cuando en la letra se tratara de dos proyectos poliacuteticos e institucionales de

integracioacuten completamente distintos en la praacutectica ambos procesos de integracioacuten

iriacutean convergiendo hacia un mismos resultado En efecto el TLCAN ha ido mas allaacute de

la definicioacuten de zona de libre comercio como resultado de las presiones sectoriales

amplioacute sus alcances a la proteccioacuten de los derechos de propiedad intelectual y de la

inversioacuten extranjera directa al reducir el margen de accioacuten de los estados sobre las

corporaciones multinacionales9

En teacuterminos de institucionalizacioacuten el TLCAN terminoacute incluyendo en su organigrama

espacios e instituciones de coordinacioacuten y control intergubernamental cosa que no

esta prevista por los gobiernos al iniciar las negociaciones10 Tambieacuten en este caso la

innovacioacuten fue el resultado de la presioacuten de las organizaciones laborales y

medioambientalistas del norte que buscaban proteger y defender los propios

estaacutendares nacionales frente a la amenaza que para ellos constituiacutea la integracioacuten de

un paiacutes menos desarrollado como era Meacutexico con reglas menos exigentes y

respetadas La solucioacuten a este problema fue elaborada y promovida por los

representantes demoacutecratas del Congreso estadounidense que obligaron al Ejecutivo al

incluir en el tratado un ldquoacuerdo anexordquo de cooperacioacuten laboral y medioambiental en

el que se obligariacutea a cada paiacutes a hacer cumplir a los respectivos gobiernos de la

regioacuten los propios estaacutendares nacionales bajo apercibimiento de una sancioacuten

comercial Para que esta norma se cumpliera se crearon dos agencias

9 Estos temas son incluidos en los capiacutetulos especiacuteficos de inversioacuten empresas estatales losmonopolios empresariales y gubernamentales propiedad intelectual y servicios Ellos aseguran que lasinversiones privadas sean o no de inversionistas de paiacuteses miembros no podraacuten ser expropiadasnulificadas o deterioradas de los beneficios del TLCAN y que de suceder ello la indemnizacioacuten seraacutedeterminada por un panel trinacional Tambieacuten se amplia la definicioacuten de inversiones a la libretransferencia de dinero ganancias a traveacutes de las remesas nacionales y el trato nacional al capitalextranjero (Bensunzan et al2000)10 En teacuterminos instituciones los contrastes entre TLCAN y Mercosur saltan a vista Mientras el primerotenia resultoacute varios aspectos de la coordinacioacuten intrazona y al momento de la firma del acuerdo solo fuenecesario una secretaria administrativa capaz de hacer un seguimiento sobre los compromisosasumidos en el Mercosur todo estaba por hacer al momento de firmarse el Tratado y de alliacute se explica

20

intergubernamentales que teniacutean como objetivo la recepcioacuten de las denuncias de los

privados y de verificar el incumplimiento Si bien ambas oficinas estuvieron

conformadas por representantes gubernamentales de los tres paiacuteses y en el caso de

la medioambiental se abrioacute la participacioacuten a las organizaciones medioambientales de

la regioacuten

De esta manera los temas laborales y medioambientales que fueron incluidos en el

proceso de integracioacuten no lo hicieron a la manera de la Unioacuten Europea que preveacute

una poliacutetica de armonizacioacuten y libre circulacioacuten de la mano de obra sino del de la

defensa de los estaacutendares maacutes altos y de la soberaniacutea de los estados nacionales de

definirlas unilateralmente manteniendo de esta manera las asimetriacuteas preexistentes

en la regioacuten11

Un tercer elemento que diferencia al TLCAN con el MERCOSUR se refiere a las

potencialidades de complementacioacuten que encierra la integracioacuten regional Como en

todos los procesos de regionalizacioacuten existe una economiacutea que tanto por sus

dimensiones como por su dinamismo funciona como motor de la integracioacuten En el

caso de la Unioacuten Europea este motor es la economiacutea alemana en el caso del sudeste

asiaacutetico el Japoacuten en el TLCAN EEUU y en el Mercosur el Brasil Sin embargo en

estos dos uacuteltimos casos existe una peculiaridad que los diferencia con la Unioacuten

Europea y el sudeste asiaacutetico el alto nivel de asimetriacuteas que convive entre los paiacuteses

miembros Asimetriacutea que en el primero se establece entre las economiacuteas de EEUU y

de Meacutexico y que se presenta como incentivo para la integracioacuten en teacuterminos de

complementariedad de sus economiacuteas En el caso del TLCAN como lo demuestra el

cuadro Nordm5 la economiacutea de los EEUU es 23 veces superior a la de Meacutexico y la

principal asimetriacutea se da entre los paiacuteses cuyas economiacuteas tienen posibilidad de

complementarse en un modelo de crecimiento econoacutemico sustentado en altos niveles

de productividad y bajos salarios en sectores altamente competitivos como son las

maquilas

en parte la creacioacuten y proliferacioacuten de instituciones que se fueron creando con el tiempo(Bouzas ampGotz 2002)11 Soacutelo se preveacute y contempla la movilidad de mano de obra calificada por periacuteodos definidos y seguacutenlas necesidades de las empresas

21

En el caso del Mercosur los principales niveles de asimetriacutea no se manifiestan entre

paiacuteses sino el seno de la principal economiacutea de la regioacuten12 y en consecuencia se

presentan como un obstaacuteculo importante para la profundizacioacuten del proceso de

integracioacuten En este caso a diferencia del anterior no existe espacio para la

complementariedad de las economiacuteas entre los paiacuteses que compiten por el acceso a

los mercados de bienes y capital con los mismos bienes y servicios En los hechos y

con excepcioacuten de los sectores siderurgicos y petroquiacutemicos la relacioacuten entre los

socios lejos de ser complementaria y armoacutenica se traduce en recelos continuos de las

economiacuteas mas pequentildeas lideradas por la Argentina respecto al liderazgo econoacutemico

de Brasil que se impone como motor de la integracioacuten sin asumir ninguno de los

costos de liderazgo que ello significa

4 Potencialidades y riesgos abiertos por el ALCA iquestEn queacute medida laintegracioacuten regional no conlleva a la desaparicioacuten del MERCOSUR y del TLCAN

Desde un comienzo el alcance de la propuesta de integracioacuten americana fue claro

Estados Unidos ofreciacutea extender a todos los paiacuteses del continente con la uacutenica

excepcioacuten de Cuba el mismo tipo de acuerdo comercial celebrado antildeos atraacutes con

Meacutexico conocido como Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) Se

trataba de un acuerdo entre paiacuteses de gran asimetriacutea econoacutemica poliacutetica y social en el

cual los gobiernos maacutes desarrollados no se comprometiacutean a ninguacuten tipo de ayuda

teacutecnicofinanciera o trato especial a los paiacuteses maacutes pobres para mejorar y equiparar

las condiciones generales de la regioacuten ni para compensar los efectos de la

polarizacioacuten que la apertura comercial y financiera pudiera producir

A pesar de esta clara delimitacioacuten de responsabilidades la iniciativa del ALCA

capturoacute el intereacutes de los 33 gobiernos del continente Las expectativas de los estados

de Ameacuterica Latina y del Caribe estaban centrada en dos promesas fundamentales la

primera la apertura irrestricta de los mercados lo que significaba el compromiso de

las economiacuteas maacutes desarrolladas de la regioacuten (Estados Unidos y Canadaacute) a eliminar

12 En el MERCOSUR en cambio la economiacutea es ndashen teacuterminos del PBI- 77 veces mayor que la delUruguay pero las asimetriacuteas se dan en el seno del propio paiacutes y en teacuterminos de desarrollo interno Unindicador que sirve para evaluar el nivel de desigualdad econoacutemica entre los paiacuteses es el coeficienteGINI Seguacuten datos del BM en el TLCAN el paiacutes mas equitativo es Canadaacute (315) y el mas inequitativoMeacutexico (503) En el Mercosur la Argentina estaba en 1989 posicionada como la maacutes equitativa(476) y Brasil como el maacutes inequitativo (601)

22

definitivamente las barreras para-arancelarias y los subsidios con que protegiacutean sus

industrias y produccioacuten La segunda promesa se vinculaba a su capacidad de atraer

inversiones y asiacute dinamizar sus alicaiacutedas economiacuteas eliminar la pobreza y consolidar

la democracia en la regioacuten

La primera de estas promesas -la apertura de nuevos mercados- interesa a toda la

regioacuten aunque las oportunidades y las expectativas en torno al ALCA variariacutean seguacuten

el nivel de desarrollo econoacutemico de cada paiacutes Las uacutenicas economiacuteas que tendriacutean

asegurados beneficios son tal como lo indican la tendencias del comercio

internacional de la deacutecada de 1986-96 aquellas que producen bienes y servicios con

alto contenido tecnoloacutegico EEUU y Canadaacute) Para ellas el ALCA representa la

posibilidad de extender sus mercados de exportacioacuten de servicios inversiones y

bienes - software productos farmaceacuteuticos es decir productos que no tienen casi

competencia alguna en la regioacuten - a todo el continente

En cambio para las economiacuteas medianas del continente- Brasil Meacutexico Argentina

Venezuela Colombia Chile y Peruacute- las expectativas del ALCA estaacuten centradas en la

posibilidad de ampliar sus mercados para productos primarios y para bienes de

mediano nivel de valor agregado -como textiles indumentaria siderurgia

agroindustriales muebles maquinaria eleacutectrica y petroquiacutemica y medios de transporte-

al resto del continente y en especial a los paiacuteses del norte en los que actualmente no

pueden ingresar por la existencia de barreras arancelarias y para-arancelarias que

protegen a los productores locales Hay que tener presente que los paiacuteses del TLCAN

(Meacutexico Canadaacute y Estados Unidos) recurren con suma frecuencia a medidas no

arancelarias ndash controles fitosanitarios antidumping etc- y estas medidas afectan en

mayor medida a los productos primarios y manufacturas de origen agropecuario que

son esencialmente las que exportan los paiacuteses del cono sur

Para el resto de los paiacuteses en total 25 cuyas economiacuteas entran dentro de la

categoriacutea de ldquopequentildeas economiacuteasrdquo las potencialidades del ALCA no pasaban por el

tema de acceso a mercados sino por la posibilidad de vincularse a la cadena

23

productiva de los paiacuteses con economiacuteas maacutes desarrolladas ofreciendo mano de obra

barata en manufacturas -maquilladoras13- y en servicios a las empresas y turismo

En el caso de los Estado Unidos el ALCA tiene ademaacutes un objetivo estrateacutegico el

de

mejorar su apuesta de negociacioacuten en el aacutembito multilateral Esta estrategia ha sido

caracterizada como ldquoavance en espiralrdquo ya que cada negociacioacuten bilateral o multilateral

forma parte de una estrategia de mayor alcance en la que el techo de dicho acuerdo

propuesto por los EEUU y generalmente alto en teacuterminos de estaacutendares previos se

transforma una vez consolidado en el piso de la posicioacuten negociadora siguiente

(Toacutertora 1998) Siguiendo esta loacutegica el ALCA introduciriacutea normas de apertura

comercial que estan por encima de las acordadas en el TLCAN y al menos al mismo

nivel que el resto de los acuerdos comerciales existentes en el hemisferio (Comunidad

Andina de Naciones ndashCAN- MERCOSUR y CARICOM) entre otras

No obstante la claridad inicial en torno al alcance y objetivos de la agenda

comercial las negociaciones del ALCA son mucho maacutes dificultosas y extensas que las

del TLCAN En este caso se trata de alcanzar un consenso entre un nuacutemero muy

grande de paiacuteses (34) y con una agenda maacutes amplia de temas en negociacioacuten

algunos de los cuales abririacutean profundas divergencias no soacutelo entre los paiacuteses en

desarrollo y los desarrollados sino entre siacute Las negociaciones se iniciaron en 1995

Despueacutes de siete antildeos de una sostenida rutina burocraacutetica (movilizoacute a maacutes de 900

negociadores entre funcionarios y teacutecnicos) los resultados se circunscriben al acuerdo

de procedimientos al conocimiento mutuo y a la recopilacioacuten de informacioacuten Auacuten

faltan definir los temas sustantivos de la agenda comercial en los que se preveacute un

arduo intercambio de concesiones reciacuteprocas en temas criacuteticos para las distintas

economiacuteas nacionales

El recorrido seguido por el ALCA hasta la fecha puede ser dividido en tres etapas la

iniciacioacuten de las negociaciones (1995-1998) el lanzamiento de las negociaciones

(1998-2001) y la etapa de las concreciones (2002) Durante la primera etapa se

alcanzaron acuerdos de procedimiento referidos a la definicioacuten de temas reglas y

organigrama de las negociaciones En teacuterminos de reglas los criterios principales

13 Las maquilladoras es un sistema de produccioacuten por el cual se libera de aranceles la importacioacuten e

24

fueron que todas las decisiones seriacutean tomadas por consenso que no se aprobariacutea

ninguna decisioacuten hasta no se cerraran todos los temas de la negociacioacuten (single

undertaking) que los gobiernos podriacutean actuar y negociar de manera colectiva

(bloques regionales preexistentes) y por uacuteltimo que los acuerdos aprobados podriacutean

superar la base de los acuerdos multilaterales (OMC-plus) Tambieacuten se avanzoacute en el

disentildeo de un organigrama de negociacioacuten baacutesico con un cronograma flexible en

teacuterminos de reuniones y una estructura de funcionamiento conformada en la

actualidad por un Comiteacute de Negociaciones Comerciales (CNC) nueve Grupos de

Negociacioacuten (GN) una secretariacutea administrativa financiada por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) un Comiteacute Tripartito14 y tres Comiteacutes Especiales15

En la creacioacuten de estos tres comiteacutes se manifestoacute una gruesa liacutenea de separacioacuten

entre los gobiernos que sobrevolariacutea todas las discusiones en el futuro Mientras que

en los temas que interesaban a todos los gobiernos por igual se crearon Grupos de

Trabajo teacutecnicos aquellos en los que se percibiacutea que los beneficios no se distribuiriacutean

por igual y que resultariacutean en perjuicio de algunos de ellos se aceptoacute su inclusioacuten en

la agenda comercial recortaacutendole sus atribuciones al mero rol de consulta Este fue el

caso del tratamiento diferenciado para las pequentildeas y medianas economiacuteas el

comercio electroacutenico y la participacioacuten de la sociedad civil

Con estos acuerdos baacutesicos los presidentes lanzaron las negociaciones en la II

Cumbre de las Ameacutericas realizada en Santiago de Chile en abril 1998 pero a partir de

entonces los consensos entre los gobiernos parte se hicieron cada vez maacutes

dificultosos En cada GN surgieron disidencias en torno a cuestiones baacutesicas sin

embargo los disensos no se manifiestan con igual intensidad en todos los temas En

aquellos GN vinculados con la produccioacuten y al acceso mercados de productos

latinoamericanos - agricultura y antidumping por ejemplo - las negociaciones pasan

por muchos vericuetos y se empantanan esperando la resolucioacuten del conjunto y el

equilibrio de concesiones En el resto de los GN existen diferencias entre las

insumos para su reelaboracion y posterior exportacioacuten como bienes manufacturados14 El Comiteacute Tripartito estaacute integrado por el BID la OEA y la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina(CEPAL) A diferencia de las otras instancias habiacutea sido creado e incluido por los EEUU en la reunioacutende Miami (1995) para que proporcionara apoyo logiacutestico y teacutecnico a los por entonces 7 Grupos deNegociaciones que funcionaron en un comienzo y que llegaron a ser 1215 Los tres Comiteacutes Especiales son el Grupo Consultivo de Pequentildeas Economiacuteas el Comiteacute deRepresentantes Gubernamentales sobre la Participacioacuten de la Sociedad Civil y el Comiteacute de Expertosen Comercio Electroacutenico

25

posiciones pero estos disensos estaacuten lejos de ser irreductibles Este desigual ritmo de

avance de los distintos temas de la agenda comercial es tambieacuten una caracteriacutestica de

las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC La diferencia en el caso del

ALCA estaacute dada porque seguacuten se acordoacute en la primera etapa ninguacuten acuerdo podraacute

implementarse hasta tanto no se alcance consensos en todos los temas incluso en

aqueacutellos maacutes controvertidos (single undertaking)

Auacuten cuando las posiciones sobre los temas maacutes importantes por ejemplo acceso a

mercado variacutean enormemente entre los distintos paiacuteses latinoamericanos la principal

liacutenea divisoria se ubica entre la posicioacuten negociadora de los Estados Unidos (a veces

acompantildeado por Canadaacute) y la de los paiacuteses de Ameacuterica Latina Mientras estos uacuteltimos

reclaman que se cumplan al pie de la letra las promesas iniciales del ALCA

eliminando todo tipo de barreras para-arancelarias (cuotas subsidios etc) y

antidumping una vez que se alcance la apertura de mercados EEUU se niega a

avanzar en ellos sosteniendo que el ALCA no es el aacutembito adecuado para negociar

esos temas sino que deben ser resultas en el aacutembito de la OMC y en concordancia

con una poliacutetica de apertura de la Unioacuten Europea Esta misma polarizacioacuten de las

posiciones negociadoras se trasladoacute hoy por hoy al resto de los temas de

negociacioacuten

Un contraste interesante de sentildealar entre este proyecto de regionalizacioacuten y los

procesos de negociacioacuten del MERCOSUR y del TLCAN es la variedad de espacios y

de oportunidades de participacioacuten abiertas a los actores no gubernamentales en el

proceso de negociacioacuten En efecto si bien las negociaciones para la conformacioacuten de

una zona de libre comercio en las Ameacutericas (ALCA) en el antildeo 2005 no innovaron las

metas y los alcances del TLCAN constituye un punto de inflexioacuten respecto a la

inclusioacuten de actores no gubernamentales en el propio proceso de negociacioacuten A

diferencia del TLCAN las voces de la sociedad civil ndashen especial ONGs

medioambientales y sindicatos- no deberaacuten esperar al ultimo momento de la

negociacioacuten -cuando el acuerdo ya estuviera finalizado- para escuchar su voz ni

depender de la mediacioacuten de los partidos y del congreso para presionar sobre los

teacuterminos del acuerdo sino que lo hariacutean a traveacutes de un sistema de consultas

nacionales y regionales que tendriacutean lugar a lo largo de la negociacioacuten

26

A nivel regional las consultas y espacios de participacioacuten han sido financiadas y

promovidas por los paiacuteses y actores del norte mientras que muchos gobiernos de

Ameacuterica Latina se niegan persistentemente a convalidar sus resultados con la

justificacioacuten de que ellas son hegemonizadas por las sociedades civiles del norte que

en definitiva imponen sus agendas proteccionistas empeorando de esta manera las

posibilidades de un efectiva apertura de los mercados regionales16 A nivel nacional

las diversidad es aun mayor A diferencia del pasado en el que los patrones de

participacioacuten dividiacutean a los paiacuteses del norte donde los gobiernos promoviacutean el dialogo

y las consultas con sus organizaciones a nivel nacional el ALCA ha abierto una nueva

brecha entre los paiacuteses del sur Por una parte se encuentran los gobiernos como los

de Brasil17 o Chile que han abierto instancias de diaacutelogo con las organizaciones no

empresariales y ponen a disposicioacuten de sus respectivas sociedades civiles los

documentos y posiciones negociadoras Por la otra el resto de los paiacuteses del sur que

siguiendo con el patroacuten tradicional circunscriben las consultas y la participacioacuten a los

actores empresariales mas vinculados con el comercio transnacional

En teacuterminos de resultados la apertura de la participacioacuten a la sociedad civil tiene a

nuestro entender efectos paradojales Si bien por una parte ampliacutea el nuacutemero de

jugadores y multiplica las disidencias y asimetriacuteas existentes por el otro contribuye a

la continuidad del proceso construyendo consensos a manera de una densa red de

anillos burocraacuteticos empresariales y de la sociedad civil que se articulan entre siacute Al

mismo tiempo que ampliacutea y consolida la base de sustentacioacuten del proceso negociador

hace que se incluyan temas en la agenda comercial que dificultan la posibilidad de

alcanzar un consenso gubernamental (Botto amp Tussie 2002)

16 En efecto las consultas oficiales son y han sido desde le comienzo financiadas por agenciasgubernamentales de Canadaacute y Estados Unidos fundaciones de estos paiacuteses y organismosmultilaterales como el BID y la OEA los foros y redes no oficiales por su parte han sido promovidos yfinanciados por las ONGrsquos del norte y en especial por los sindicatos de Canadaacute y los EEUU(Botto2002)17 El caso paradigmaacutetico es el de Brasil en el que el gobierno nacional ha visto con buenos ojos larealizacioacuten en setiembre de 2002 de un plebiscito nacional sobre el Alca organizado por maacutes de 60organizaciones sindicales y sociales En el plebiscito votaron mas de 10 millones de personas en maacutesde 3800 ciudades Un 9833 dijo que Brasil no deberiacutea firmar el tratado mientras que el 9594sentildealoacute que Brasil no deberiacutea seguir en la mesa de negociacioacuten Con posterioridad el presidente deVenezuela Hugo Chaacutevez redobloacute la apuesta anunciando que realizaraacute un plebiscito en 2003

27

Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

29

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Banco Interamericano de Desarrollo Httpwwwiadborg

Fondo Monetario Internacional Httpwwwimforg

Banco MundialHttpwwwworldbankorg

OEA oficina comercial Httpsiceoasorg

Sistema Econoacutemico Latinoamericano Httpwwwselaorg

Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

4

en evidencia los costos y beneficios del intercambio en cada caso y de una evaluacioacuten

de coacutemo se distribuyen los beneficios al interior del bloque y al interior de cada paiacutes

La pregunta que entonces se impone es iquestpor queacute los paiacuteses se embarcan en

empresas como estas iquestQueacute objetivos persiguen con ella iquestQueacute decisiones toman

para contrarrestar sus efectos negativos

2 Condicionamientos de los procesos de regionalizacioacuten sobre los estados

Lejos de ser una moda reciente como habitualmente se supone la integracioacuten

regional es una de las caracteriacutesticas que han venido de definiendo el comercio

internacional en el periodo posterior a la segunda guerra mundial momento en que se

crea lo que actualmente se conoce como Unioacuten Europea Sin embargo en los uacuteltimos

veinte antildeos se ha producido una explosioacuten del fenoacutemeno3 pero con caracteriacutesticas y

modalidades muy distintas al pasado Esto ha llevado a varios autores a hablar de dos

tipos de regionalismos los de primera y segunda generacioacuten y regionalismos

cerrados y regionalismos abiertos Lo que diferencia a unos y a otros entre otras

cosas se refiere a los objetivos que motivaron la decisioacuten gubernamental y al nivel y

profundidad alcanzados en la integracioacuten

En cuanto a las motivaciones la literatura tiende a identificar dos paradigmas El

caso de la Unioacuten Europea en la que primoacute en sus oriacutegenes una motivacioacutenpredominantemente poliacutetica o mejor dicho geopoliacutetica como era la de evitar la

posibilidad de un conflicto beacutelico entre los principales paiacuteses europeos En efecto en

1947 los gobiernos de Alemania y Francia lideraron la Comunidad del carboacuten y de

acero a traveacutes del cual y no por casualidad los paiacuteses socios podriacutean acceder por

igual a dichos insumos para la industria beacutelica sin restricciones comerciales Con los

antildeos este proceso econoacutemico institucional se fue retroalimentando hasta alcanzar en

1986 el mayor mercado econoacutemico mundial

El segundo paradigma en el que priman las motivaciones predominantementeeconoacutemicas es el representado por el Tratado de Libre comercio de Ameacuterica del

3 Entre 1947 y 1994 se notificaron al GATT 94 acuerdos regionales Tendencia acelerada en los uacuteltimosantildeos (entre 9094 fueron notificados 33) Fenoacutemeno de mayor intensidad en Europa occidental (de los109 acuerdos los paiacuteses europeos estaacuten en 76 de ellos) (Ricupero 2000)

5

Norte (TLCAN) que firmado en 1994 incluye a los gobiernos de Estados Unidos

Canadaacute y Meacutexico En este caso las empresas transnacionales principalmente las

automotrices estadounidenses buscaban institucionalizar los intercambios ya

existentes en la frontera con Meacutexico y de esta manera asegurarse mano de obra

barata y acceso a las reservas de petroacuteleo ya que ademaacutes de tener este recurso

natural escaso Meacutexico tiene en los hechos estaacutendares laborales y medioambientales

mas bajos que sus contrapartes del norte Para los empresarios de Meacutexico y Canadaacute

el intereacutes estuvo en cambio puesto en el acceso al mercado e inversiones

proveniente de los paiacuteses mas industrializados del norte En este caso y a diferencia

del anterior el proceso estuvo fuertemente marcado por la participacioacuten e influencia de

los sectores empresariales en las negociaciones en lo que en el caso particular de

Meacutexico se dio en llamar ldquola sala contiguardquo en alusioacuten a la mesa de negociaciones en

la que formalmente solo teniacutean silla los negociadores gubernamentales No presente

ellos en este proceso de integracioacuten tambieacuten confluyeron intereses poliacuteticos

expresados por los gobiernos socios como era el de ldquoestabilizarrdquo el fenoacutemeno

inmigratorio que se daba en la frontera y que amenazaba con desestabilizar el

bienestar de EEUU y Canadaacute

La segunda diferencia que separa a estos dos modelos de integracioacuten se refiere a la

profundidad de los compromisos asumidos por los socios y a la armonizacioacuten de sus

poliacuteticas macro-econoacutemicas y sectoriales Si bien como sentildealamos en el apartado

anterior todos los procesos de integracioacuten se inician con la apertura comercial de

bienes transables soacutelo los proceso de regionalizacioacuten cerrados han avanzado hacia

una armonizacioacuten simeacutetrica en la que prima la coordinacioacuten de las poliacuteticas

macroeconoacutemicas y la creacioacuten de instituciones supranacionales (entre las mas

importantes una Corte de Justicia Comunitaria capaz de hacer cumplir las reglas

comunitarias por sobre el intereacutes nacional)

En los regionalismos abiertos en cambio la coordinacioacuten intergubernamental se

restringe a la libre circulacioacuten de bienes transables entre los paiacuteses En estos casos a

diferencia del anterior no se crean instituciones supranacionales ni se busca

compensar las diferencias y niveles de asimetriacuteas entre los paiacuteses sino que se deja

en manos del estado nacional sus poliacuteticas domesticas En este sentido la capacidad

y disponibilidad de recursos existentes entre los paiacuteses refuerza las asimetriacuteas

6

iniciales Lo interesante de recalcar es sin embargo que en este modelo se ha

avanzado en teacuterminos de los alcances de la agenda de libre cambio Incluyendo junto

a los bienes transables la libre movilidad del capital en tanto se mantienen inmoacuteviles

otros recursos productivos como la mano de obra

Entre uno y otro paradigma de apertura y coordinacioacuten comercial existe una

pluralidad de modalidades de integracioacuten intermedias Esta diversidad explica en gran

medida el fenoacutemeno de proliferacioacuten de regionalismos al que hacen referencia los

anaacutelisis actuales y que tienden a identificar como sinoacutenimos de proceso de

regionalizacioacuten de distinto nivel de profundidad y compromisos intergubernamentales

bull Modalidad 1 los acuerdos preferenciales de comercio (APC) es el primer

paso para incentivar el intercambio comercial entre un grupo de paiacuteses Consiste en

otorgar un trato diferencial respecto a terceros a traveacutes de reducciones de tarifas al

comercio Pero la clave es que esta reduccioacuten es parcial en teacuterminos del universo de

bienes yo del grado de la preferencia arancelaria Una preferencia arancelaria del

100 implica que dicho producto no cobra ninguna tarifa sujeta a libre comercio

bull Modalidad 2 las zonas de libre comercio (ZLC) estado mas avanzado que el

Acuerdo Preferencial porque la reduccioacuten arancelaria se generaliza a todos los bienes

hasta alcanzar el libre comercio intrazona En la que no existen barreras arancelarias

de comercio entre los paiacuteses pero cada uno mantiene las propias frente a terceros

Todos los paiacuteses acuerdan establecer una zona o regioacuten econoacutemica para todos los

bienes pero cada uno mantiene su soberaniacutea en poliacutetica comercial hacia el resto del

mundo (a traveacutes de su estructura arancelaria y para-arancelaria) y solo existe una

limitacioacuten en la soberaniacutea sobre la poliacutetica comercial hacia los otros miembros

bull Modalidad 3 las uniones aduaneras (UA) si al libre comercio intra-zona se le

adiciona la creacioacuten de una poliacutetica comercial comuacuten ndash principalmente a traveacutes del

arancel externo comuacuten- entre los paiacuteses asociados hacia terceros

bull Modalidad 4 los mercados comunes (MEC) a la libre circulacioacuten de bienes y

servicios de la modalidad anterior se le suma la libertad de movimiento de los factores

productivos vale decir capital y trabajo

7

bull Modalidad 5 las uniones monetarias y econoacutemicas (UME) hasta este

momento e proceso de integracioacuten solo afecta de manera directa a los bienes

comercializables- transables- si a ellos e le suma una coordinacioacuten de las poliacuteticas

referidas a los tipos de cambio y se permite la libre circulacioacuten no soacutelo de bienes sino

tambieacuten del capital y trabajo- y se le adiciona una moneda uacutenica para todas los paiacuteses

miembros estamos en una unioacuten monetaria y econoacutemica

Si bien estas modalidades de integracioacuten son independientes tambieacuten pueden

leerse como un proceso gradual y consecutivo donde la coordinacioacuten de una poliacutetica

aduanera comuacuten supone necesariamente la libre circulacioacuten de bienes de una parte

mayoritaria del comercio entre los paiacuteses (ver cuadro Nordm1) Soacutelo el caso de la Unioacuten

Europea ha logrado alcanzar la quinta modalidad el resto de los acuerdos regionales

salvo raras excepciones son aacutereas de libre comercio en las que circulan libremente

los bienes transables servicios e inversiones

Cuadro nordm1 modalidades de integracioacuten comercial

Desgravacioacute

n

Parcial

Desgravacioacute

n

total

Arancel

externo comuacuten

Movilidad

capit-trabajo

Bienes no transables

+ moneda comuacuten

APC +

ZLC +

UA +

MEC +

UME + + + +

Hasta la deacutecada de los 90 existiacutea la conviccioacuten de que la uacutenica manera de

integrarse era a semejanza del modelo europeo y avanzando de manera consecutiva

sobre cada una de estas etapas El paradigma de regionalizacioacuten entonces vigente

tendiacutea a definir la integracioacuten como un proceso con efectos opuestos y contradictorios

al multilateralismo Mientras el multilateralismo promovido principalmente por los

EEUU en la posguerra buscaba la unificacioacuten del espacio econoacutemico a nivel mundial

(GATT 1947- OMC 1995) 2) el regionalismo era entendido como una respuesta y

8

defensa a la fuerte arremetida multilateral a traveacutes de la conformacioacuten de bloques

exclusivos y excluyentes que terminariacutean por fragmentar el comercio internacional

A partir de los 90 EEUU abandona su rigidez y se dispone a conseguir los

objetivos del multilateralismo mediante otros caminos entre los que esta la

regionalizacioacuten4 En tal sentido promueve y da un gran empuje a iniciativas de

regionalizacioacuten como son el TLCAN la cooperacioacuten econoacutemica asiaacutetica del pacifico

(APEC) y una zona de libre comercio trasatlaacutentico entre Ameacuterica del norte y Europa

Se trata sin embargo de un nuevo esquema de regionalismo en el que se vincula

paiacuteses altamente industrializados con otros en desarrollo en aparente ldquoigualdadrdquo de

condiciones En este sentido se produciacutea un desviacuteo fundamental respecto al patroacuten

considerado hasta entones como norma por la teoriacutea de la integracioacuten y que poniacutea

como condicioacuten para el eacutexito la homogeneidad de los participantes o bien si ella no

existiacutea -como ocurriacutea en el caso de Portugal o Espantildea al integrarse a la comunidad

europea en los antildeos 80- debiacutea preverse un programa para reducir o eliminar la

diferencia por medio de la transferencia financiera o de un trato especial

(armonizacioacuten simeacutetrica) No obstante ello los paiacuteses en desarrollo ndash en especial los

de Ameacuterica Latina- aceptaron de buen grado la propuesta porque frente a la crisis de

sus economiacuteas la interrupcioacuten de sus tradicionales poliacuteticas de ayuda y cooperacioacuten

hemisfeacuterica de los EEUU la idea de integrarse a los ldquoricosrdquo prometiacutea mas

inversiones de capital

Frente a la proliferacioacuten de estos acuerdos no soacutelo en la eacutegida de los EEUU sino

tambieacuten de la Unioacuten Europea la experiencia de eacutesta mas que un paradigma de

integracioacuten pasoacute a ser considerado un caso singular y excepcional no soacutelo por lo

prolongado de su proceso ndash maacutes de 40 antildeos duroacute su proceso hasta la configuracioacuten

actual- sino principalmente por la profundidad de su integracioacuten y por la profunda

motivacioacuten (ideoloacutegica poliacutetica y econoacutemica) que lo hace difiacutecilmente reproducible en

otra regioacuten

4 La posicioacuten hegemoacutenica que caracterizoacute la poliacutetica exterior de los EEUU fue la defensa demultilateralismo y el rechazo a ultranza del regionalismo Esta posicioacuten solo se vio alterada por razones

9

Ademaacutes de poner en evidencia la exclusividad de la experiencia europea estos

nuevos y proliacuteficos acuerdos de integracioacuten comercial rompen el mito que identifica el

regionalismo como un antiacutedoto a la liberalizacioacuten del comercio En los hechos la

proliferacioacuten de estos acuerdos de libre cambio no soacutelo entre paiacuteses sino entre

bloques previamente existentes (UE TLCAN MERCOSUR UE) ha contrarrestado la

fragmentacioacuten del comercio internacional En algunos casos como fue el TLCAN y

promete serlo el ALCA las partes del acuerdo regionales han ido maacutes lejos que la

misma OMC eliminacioacuten o reduccioacuten de barreras no arancelarias (por ejemplo

renuncia a medidas de antidumping en el seno de a UE o los casos de liberalizacioacuten

de servicios de propiedad intelectual inversiones en el TLCAN etc)

En este sentido y frente a las praacutecticas liberalizadoras de los nuevos regionalismos

en los que las potencias industriales tienen mayor capacidad de influir y ampliar las

agendas que los paiacuteses en desarrollo resulta necesario reconceptualizar el rol del

multilateralismo y rescatar su rol de reaseguro siempre presente contra el

proteccionismo el unilateralismo de las grandes potencias comerciales

Frente a esta subversioacuten de antiguos y viejos conceptos a nivel global nos queda

reflexionar sobre la situacioacuten latinoamericana iquestQueacute tipo de regionalismos coexisten en

el continente iquestEn que medida el Mercosur recupera las motivaciones y alcances de

los regionalismos de primera generacioacuten iquestQueacute diferencia al Mercosur del TLCAN

3 Tipos y modalidades de integracioacuten que caracterizan a Ameacuterica Latina

Los proyectos de integracioacuten regional no son nuevos en el continente

latinoamericano En la deacutecada de los sesenta la CEPAL impulsoacute la conformacioacuten de

bloques regionales a semejanza de la experiencia europea A esta etapa responden

los intentos de formar la Asociacioacuten Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y el

Mercado Comuacuten de Centro Ameacuterica (MCCA) el Pacto Andino y el CARICOM

de estrategia militar como fue el apoyo dado al mercado comuacuten europeo en sus inicios para de estamanera evitar un avance de la URSS en la guerra friacutea

10

La experiencia de integracioacuten regional europea -con la creacioacuten de la Comunidad

Econoacutemica Europea- se percibioacute como la solucioacuten a los desafiacuteos y problemas abiertos

por el proceso de sustitucioacuten de importaciones en Ameacuterica Latina Recordemos que

seguacuten palabras del propio Rauacutel Prebisch ideoacutelogo del modelo de sustitucioacuten de

importaciones en el aacutembito del comercio internacional iba creciendo la diferencia entre

el precio de los productos primarios y los secundarios (deterioro de los teacuterminos de

intercambio) lo que condenaba a las naciones exportadoras de bienes agrarios o

mineros a una perenne situacioacuten de inferioridad econoacutemica frente a las naciones

industrializadas Para evitar y superar esta situacioacuten de inferioridad y dependencia las

naciones latinoamericanas debiacutean industrializarse con el fin de agregar valor a la

produccioacuten En esta direccioacuten y bajo el contexto de la postguerra (deacutecadas 4050)

muchos gobiernos iniciaron un proceso de industrializacioacuten que procuraba sustituir

buena parte de los productos de consumo previamente importados en los mercados

nacionales a fin de crear las bases para un desarrollo exportador posterior

Sin embargo la pequentildeez de sus mercados o la incapacidad de pasar a sustituir

bienes industriales mas complejos que los de consumo final (llaacutemese textiles

calzados alimentos procesados bebidas otros) llevoacute a la CEPAL a promover la idea

de ampliar los mercados integrando a traveacutes de la integracioacuten regional y se abre

entonces una primera etapa de integracioacuten claacutesica o fundacional abierta por la ALALC

y el MCCA que luego se replanteoacute a traveacutes de procesos subregionales como el

Pacto Andino y el CARICOM formado en 1973 por las nacionales del caribe de habla

inglesa Mientras las primeras asociaciones teniacutean por objetivo soacutelo integrar de

manera gradual una ZLC a traveacutes de una metodologiacutea que consistiacutea en que cada paiacutes

otorgaba preferencias a los restantes socios sobre una serie de productos (listas

positivas) en las segundas se agregaron elementos como la coordinacioacuten de la

planificacioacuten industrial y las restricciones a la entrada de capital extranjero

Pero en un contexto fuertemente proteccionista este modelo de integracioacuten fracasoacute y

las negociaciones se volvieron lentas y engorrosas en la medida en que muchos

gobiernos interrumpieron de manera unilateral los compromisos y las normas

establecidas en comuacuten contribuyendo a acentuar los problemas de falta de

complementariedad y de asimetriacuteas que existiacutean entre los miembros de los acuerdos

y la inestabilidad macroeconoacutemica

11

En este sentido los procesos de democratizacioacuten el fracaso definitivo del modelo de

desarrollo para dentro y la crisis de la deuda (1982) constituyeron un golpe de suerte

para el resurgimiento del regionalismo en la regioacuten ya que expusieron a los gobiernos

de la regioacuten la necesidad de buscar otras fuentes de recursos El libre comercio

entendido como promocioacuten de las exportaciones no tradicionales a escala

extraregional se convirtioacute en una poliacutetica atractiva tanto para los gobiernos

latinoamericanos como para los empresarios que a diferencia de los intentos de

integracioacuten previa se constituyeron en punta de lanza de esta nuevas iniciativas

En la deacutecada de los 90 todos los paiacuteses latinoamericanos -con la uacutenica excepcioacuten

de Cuba- forman parte de un bloque regional aunque participan de manera desigual

en la creacioacuten del producto bruto de la regioacuten5 Estos suman seis y son el

MERCOSUR el TLCAN la Comunidad Andina (CAN) integrada por Bolivia

Colombia Ecuador Peruacute y Venezuela el Mercado Comuacuten Centroamericano (MCCA)

formado por Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica y Panamaacute el

Mercado Comuacuten del Caribe (CARICOM) y el Grupo de los Tres integrado por

Colombia Meacutexico y Venezuela A pesar de que muchos de estos procesos de

integracioacuten se propusieron en sus oriacutegenes metas de integracioacuten mas profundas en

los hechos soacutelo han logrado alcanzar el status de zona de libre comercio

a iquestEl MERCOSUR es una excepcioacuten para el patroacuten de integracioacuten de laregioacuten

A pesar de que el antildeo de la creacioacuten formal del MERCOSUR es 1991 la iniciativa de

integrar una regioacuten entre los paiacuteses del cono sur nos retrotrae a 1986 cuando los

presidentes Alfonsiacuten (Argentina) y Sarney (Brasil) firmaron el ldquoActa de Integracioacuten

Argentino ndash Brasilentildeardquo Esta iniciativa recuperaba gran parte de la dinaacutemica y

aspiraciones de la Unioacuten Europea Analizar su desarrollo y evolucioacuten nos permite

entender cuales son los desafiacuteos y dificultades que los procesos de regionalizacioacuten

imponen a los paiacuteses de Ameacuterica Latina para su eacutexito

5 Estos bloques coexisten con acuerdos bilaterales de tipo APC que vinculan a paiacuteses de la regioacutenentre siacute en total 106 en todo el continente

12

Las motivaciones que guiaron a estos presidentes a comprometerse en una iniciativa

comuacuten fueron dos por una parte el objetivo poliacutetico de fortalecer las incipientes

democracias y por la otra parte uno de tipo econoacutemico proponer una estrategia de

crecimiento basada en la iniciativa privada tras el agotamiento de modelo de desarrollo

promovido desde adentro y con fuerte intervencioacuten estatal No obstante ello la

iniciativa otorgaba un papel clave a los estados como liacutederes indiscutidos delproceso ya sea para identificar las aacutereas prioritarias de cooperacioacuten y desarrollo

regional como asiacute tambieacuten para condicionar los patrones de desarrollo

En tal sentido el esquema de integracioacuten econoacutemica elegido fue gradual altamente

selectivo y flexible en el tiempo El instrumento para ello fueron los protocolos

especiacuteficos a traveacutes de la negociacioacuten de listas positivas de productos en los que

ambos gobiernos estuvieran de comuacuten acuerdo decididos a incluir el libre comercio

regional Por el tipo de protocolos firmados ndash bienes de capital sector alimenticios y

automotriz entre los maacutes importantes - se observaba el intereacutes de los gobiernos de

relanzar en una mayor escala el comercio industrial utilizando el intercambio y la

difusioacuten de nuevas tecnologiacuteas y de las riquezas naturales de cada paiacutes6

En un primer momento el comercio intra-zona crecioacute como consecuencia del eacutexito

inicial pero con el tiempo la iniciativa fue perdiendo fuerza Uno de los factores que

mejor explican esta desactivacioacuten tiene que ver con el rechazo empresarial a la

apertura comercial De hecho a medida que aumentaba la reticencia de ciertos

sectores a verse expuestos a la competencia de otros paiacuteses (vecinos) las metas y

plazos establecidos por los protocolos comenzaban a prestar rendimientos

decrecientes Este comportamiento en algunos casos correspondiacutea a lobbies

sectoriales para tener un mercado mas protegido en otros casos a la persistencia de

diferentes precios en los insumos y a la diferencia macroeconoacutemica que generaba

distorsiones que influiacutean en los flujos de comercio

Fue recieacuten en los antildeos 90 con el fracaso de las poliacuteticas heterodoxas de ajuste

(plan austral o cruzado) y la presioacuten por igual de los organismos multilaterales por

6 Este tipo de protocolo en el que el automotriz es un claro ejemplo del objetivo de crear comercioequilibrado a traveacutes de la complementacioacuten intrasectorial en la que ambos paiacuteses produciriacutean bienes

13

aplicar poliacuteticas de reforma que centraban el papel en el sector privado

(privatizaciones desregulacioacuten y apertura comercial y financiera) y en el control de la

poliacutetica cambiaria que los nuevos gobiernos de Argentina y Brasil decidieron

profundizar y acelerar el programa de integracioacuten Sin embargo en esta nueva

arremetida integracionista hubo algunas modificaciones importantes que explican su

mayor eacutexito comparado

Ademaacutes de la inclusioacuten de Paraguay y Uruguay como nuevos paiacuteses miembros se

modificaron las metas y las modalidades de la integracioacuten A este respecto la

prioridad del MERCOSUR era especiacuteficamente econoacutemica atraer capitales y proveer

un marco estable para la integracioacuten del capital Para ello los gobiernos se

comprometieron a crear un mercado comuacuten que comenzariacutea a funcionar en 1995

Entre sus objetivos el MERCOSUR procurariacutea establecer la libre circulacioacuten de

bienes servicios y factores productivos entre sus integrantes alcanzar una poliacutetica

comercial comuacuten respecto a terceros paiacuteses (AEC) y por ultimo coordinar ndash

armonizar sus poliacuteticas macroeconoacutemicas y sectoriales

Otro giro fundamental respecto al primer intento se vinculariacutea con el rol que se ledaba a los empresarios en el proceso A diferencia del proceso anterior los

estados partes solo definiriacutean los instrumentos y los cronogramas de la liberalizacioacuten

pero abandonaron los objetivos de promover un comercio equilibrado entre sectores y

de intentar definir de comuacuten acuerdo un perfil productivo para la regioacuten La idea de

supranacionalidad fue descartada desde un comienzo por los gobiernos las

decisiones soacutelo se alcanzariacutean por consenso y no existiriacutean en los hechos

mecanismos que aseguraran su implementacioacuten quedando en manos de los

gobiernos nacionales para su internalizacioacuten legislativa

La uacutenica excepcioacuten a esta regla fue el Tratado de Asuncioacuten que estableciacutea en su

letra la implementacioacuten automaacutetica de los aranceles para de esta manera asegurar

la liberalizacioacuten y evitar los rechazos que habiacutean obstruido el proceso en la apertura

anterior En tal sentido y a diferencia del proyecto de apertura anterior los gobiernos

industriales pero se dividiriacutean los mercados uno se dedicariacutea a producir los autos grandes y el orto lospequentildeos

14

optaron por un sistema de apertura universal gradual y flexible7 pero que se

aplicariacutea de manera automaacutetica en forma semestral para de esta manera alcanzar el

libre comercio el 1 de enero de 1995 Tambieacuten existieron listas de excepciones y se le

dio un trato especial a los productos y sectores mas controvertidos -como el

automotriz o el azucarero Pero una vez establecidos los alcances y los cronogramas

los gobiernos abandonaron su protagonismo y dejaron que los agentes privados -a

traveacutes de mecanismos de mercado- reasignaran los recursos productivos en funcioacuten

de las ventajas competitivas

Esto obviamente no significariacutea que los gobiernos y los estados nacionales no

intervinieran nunca maacutes por el contrario se hicieron eco de las demandas y lobbies

de los sectores productivos del propio paiacutes El resultado de las praacutecticas

proteccionistas y del uso de los instrumentos de excepcioacuten- como ser salvaguardias

antidumping cuotas y barreras fitosanitarios entre otras- por parte de los socios llevoacute

a un postergamiento de los plazos iniciales de liberalizacioacuten de comercio intra-zona y

al abandono de las metas de mas largo aliento a saber la coordinacioacuten de poliacuteticas

sectoriales y macro-econoacutemicas

Para explicar las postergaciones que ha sufrido y las promesas incumplidas del

MERCOSUR los estudios preferentemente econoacutemicos hacen alusioacuten a los factores

de iacutendole macroeconoacutemicos que como la devaluacioacuten del Real en 1998 y la

convertibilidad argentina contribuyeron a generar discordias y problemas de

convivencia y coordinacioacuten entre los miembros Otros analistas en cambio cargan las

tintas sobre el proceso de toma de decisiones y le echan la culpa a la incorporacioacuten

temprana de actores no gubernamentales que terminoacute politizando y embarrando la

cancha

Lo cierto es que si uno analiza la construccioacuten del MERCOSUR lo que observa es

efectivamente la creacioacuten de espacios e instancias gubernamentales y no

gubernamentales de decisioacuten En gran medida los espacios abiertos para la

participacioacuten de los actores no gubernamentales ndash la Comisioacuten Parlamentaria Comuacuten

7 La cuota de flexibilidad de este esquema estuvo dada por las listas nacionales de excepciones conlas cuales los paiacuteses extraiacutean del cronograma antedicho los productos considerados ldquosensiblesrdquo por

15

el Foro Consultivo Econoacutemico Social (FES) la Comisioacuten Sociolaboral ente otros- han

sido el resultado de la presioacuten de los propios actores sociales y econoacutemicos que se

veiacutean excluidos de la toma de decisiones vis a vis los sectores empresariales y que

pretendiacutean incluir en la agenda regional otros temas no estrictamente comerciales

como un protocolo sociolaboral que armonizara y regulara el mercado laboral un

protocolo medioambiental que protegiera los recursos naturales y elevara los

estaacutendares de la regioacuten un protocolo universitario que armonizara los tiacutetulos y las

curriacuteculas acadeacutemicas para citar solo algunos casos Sin embargo la creacioacuten de

estas instancias de participacioacuten de las organizaciones sociales es muchas veces

formal y limitada a consultas no vinculantes porque todaviacutea prevalecen mecanismos y

dinaacutemicas estrictamente gubernamentales y burocraacuteticas para las negociaciones Los

distintos proyectos de protocolo presentados por las organizaciones sociales

quedaron en los hechos reducidos a simple ldquodeclaracioacutenrdquo de voluntades sin efecto

vinculante sobre las decisiones de los estados miembros

Al analizar los avances y retrocesos del MERCOSUR los estudios tienden a

identificar al menos tres momentos de este proceso de integracioacuten el lanzamiento del

MERCOSUR (1991-1994) la creacioacuten de la unioacuten aduanera (1995-1998) y su

posterior crisis (1998-) A pesar de los discursos y declaraciones de voluntad sobre la

necesidad de coordinar una poliacutetica comercial externa comuacuten en los hechos el

MERCOSUR soacutelo ha alcanzado a la fecha los requisitos y condiciones para ser

considerado una zona de libre comercio (ver cuadro Nordm 2)

Cuadro Nordm 2 Historia del MERCOSUR

1986 Suscripcioacuten del Acta de Cooperacioacuten e Integracioacuten Argentino - Brasilentildea

1991 Firma del Tratado de Asuncioacuten entre Argentina Brasil Paraguay y Uruguay que

establece la creacioacuten del MERCOSUR la reduccioacuten inmediata del 40 de tarifas entre

los socios y un cronograma de reducciones hasta llegar al libre comercio en 1995

1994 Firma del Protocolo de Ouro Preto que establece las instituciones del MERCOSUR

1995 Comienza a regir la Unioacuten Aduanera del MERCOSUR aunque algunos bienes

continuacutean sujetos a aranceles en le comercio intrazona con excepcioacuten del comercio de

azuacutecar y automoacuteviles que quedan bajo regiacutemenes especiales

1996 Asociacioacuten de Bolivia y Chile al MERCOSUR como socios extra-mercosur

medidas de salvaguardias intra-mercosur y antidumping por medio de las cuales un paiacutes socio podiacuteaproteger momentaacuteneamente a sus productores

16

2000 Se alcanza la zona de libre comercio entre Argentina y Brasil

2001 Se alcanza el libre comercio completo entre todos los socios del Mercosur

2006 Argentina Brasil Uruguay y Paraguay tendraacuten una tarifa externa comuacuten para todos los

bienes completando la Unioacuten Aduanera Existiraacute una zona de libre comercio entre los

paiacuteses del MERCOSUR Bolivia y Chile

No obstante esta historia de postergaciones y desencuentros existe un consenso

general de que el MERCOSUR ha cumplido un rol muy importante como impulsor del

comercio y la inversioacuten externa aunque existen evidencias mas recientes de que esta

tendencia se ha estabilizado en los uacuteltimos antildeos y es muy probable que empeoren

como consecuencia de la actual crisis Argentina Como lo demuestra el cuadro Nordm 3 y

Nordm 4 la interdepencia comercial entre los paiacuteses miembros crecioacute de manera

sostenida desde 1991 aunque no se distribuyoacute de manera equitativa entre los paiacuteses

miembros Dependiendo del momento histoacuterico y de la paridad cambiaria los paiacuteses

maacutes beneficiados fueron las economiacuteas maacutes grandes de la regioacuten Argentina primero y

Brasil despueacutes Lo mismo ocurrioacute con las inversiones desde 1991 y luego de las

crisis asiaacuteticas el Mercosur se convirtioacute en el destino de los mayores flujos de

inversiones externas directas atraiacutedas por sobre todo por las privatizaciones de

servicios y de empresas publicas que primero se licitaron en la Argentina y despueacutes

en el Brasil (Nogueacutes Sanguinetti amp Stuzzeneguer 2001)

Cuadro Nordm 3 participacioacuten de las exportaciones hacia los socios del Mercosur

1991 2000

Argentina 165 319

Brasil 73 14

Paraguay 351 629

Uruguay 355 445

Fuentes propia en base a CEI

Cuadro Nordm4 participacioacuten de las importaciones desde los socios del MERCOSUR

1991 2000

Argentina 21 285

Brasil 121 14

Paraguay 30 506

Uruguay 422 438

Fuentes propia en base a CEI

17

Tampoco los beneficios del MERCOSUR se distribuyeron de manera simeacutetrica entre

los empresarios Los que mayor provecho sacaron de ella y por ende apoyaron y

promovieron el proyecto desde un comienzo fueron del sector de las grandes

industrias Este sector liderado principalmente por las empresas sideruacutergicas

petroleras y petroquiacutemicas necesita por las caracteriacutesticas propias del sector8

diversificar la produccioacuten y ampliar los respectivos mercados domeacutesticos En ese

sentido el proceso de integracioacuten regional apareciacutea como el primer escaloacuten en su

carrera por conquistar nuevos mercados globales reduciendo los costos de

produccioacuten por una parte y coordinando estrategias de alcance regional con los

productores vecinos Ejemplo de ello es la joint venture creada entre el grupo Techint

(Argentina) y Brasil Confab Tubes (Brasil) o la alianza formada por Peacuterez Companc

(Argentina) y Odebrecht (Brasil) para producir goma sinteacutetica entre otras

Sin embargo seriacutea un error evaluar los logros y alcances del MERCOSUR soacutelo con

criterios econoacutemicos o recortados a las ataduras de los acuerdos entre los gobiernos a

escala nacional Tambieacuten deben ser analizados en teacuterminos de sus potencialidades

futuras y de la integracioacuten alcanzada entre actores no gubernamentales ndash sindicatos

medioambietalistas universitarios etc- y de articulacioacuten de instancias

gubernamentales mas descentralizadas como son las Mercociudades En tal sentido

vale la pena hacer hincapieacute en el procesos de aprendizaje que el MERCOSUR

conlleva para el actor sindical Si bien como hemos sentildealado antes su participacioacuten

formal no conllevoacute mayores logros en teacutermino de influencia constituyoacute una

oportunidad para que estos actores incluyeran nuevos temas y preocupaciones en su

propia agenda y en segundo lugar para que se articularan e intercambiaran

experiencias con sus pares vecinos y con otras organizaciones de la sociedad civil

Esto es lo que ocurrioacute por ejemplo con las centrales sindicales de la regioacuten que

trabajaron de manera coordinada superando los patrones tradicionales de accioacuten

8 Estas industrias tienen una taza de crecimiento y rendimiento creciente pero requieren de inversionespermanentes y no son transferibles Sus plantas son teacutecnicamente indivisibles y se articulan de maneravertical en complejos industriales Producen en condiciones no competitivas en general son oligopolioso monopolios heredados de las privatizaciones de empresas nacionales En el caso del Mercosur estasempresas se han transnacionalizado a traveacutes de la conformacioacuten de oligopolios mayores maacutesprecisamente estas empresas pertenecen a los principales grupos econoacutemicos o holdings de laArgentina y del Brasil Aun cuando son de gestioacuten privada estas empresas y sectores tienenimportantes impactos en las economiacuteas nacionales no soacutelo en teacuterminos de tecnologiacutea y formacioacuten deprecios sino tambieacuten por su vinculacioacuten con empresas automotrices generadoras de consumo yempleos (Saacutenchez Bajo 1999)

18

colectiva nacional y defensiva La coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur

(CCSCS) es hoy la ldquovozrdquo del sector en todos los foros internacionales Esta

experiencia y dinaacutemica se repite con algunos matices en el resto de las

organizaciones de la sociedad civil del Mercosur

b El TLCAN iquestel mejor de los mundos o el peor de los males posibles

El TLCAN es como sentildealamos antes un acuerdo regional que integra a las

economiacuteas de Meacutexico Estado Unidos y Canadaacute Al momento de su creacioacuten en 1994

se anuncioacute como uno de los procesos de integracioacuten maacutes ambiciosos en teacuterminos de

dimensiones y con un potencial comparable al de la Unioacuten Europa Si bien en los

hechos no lo ha alcanzado el TLCAN es el segundo bloque en teacuterminos de

importancia comercial a nivel mundial y el primero en el continente americano

Los contrastes con el Mercosur son muchos En primer lugar el TLCAN tiene un

tamantildeo mayor Como lo demuestra el cuadro Nordm 5 sus dimensiones territoriales el

tamantildeo de su mercado interno (medidos por PBI) y el nuacutemero de habitantes duplica

los del MERCOSUR En teacuterminos de importancia comercial las brechas entre uno y

otro se potencian y el potencial econoacutemico del TLCAN (medido en el PBI regional)

resulta siete veces mayor que el del MERCOSUR

Cuadro Nordm 5 comparacioacuten del tamantildeo del TLCAN y el MERCOSUR

Territorio(Km2) habitantes PBI PBNcapita

Argentina 2767 36000000 322730 8570

Brasil 8512 164000000 786466 4720

Paraguay 397 5000000 10180 2010

Uruguay 175 3000000 10132 6020

MERCOSUR 11851 208000000 1129508 5330

Canada 9976 30000000 603085 19290

EEUU 9360 268000000 7745705 28740

Meacutexico 1973 95000000 334766 3680

TLCAN 21312 393000000 8683556 129275

Fuente Banco Mundial (1999)en millones de doacutelares

19

Tambieacuten existen claras diferencias en teacuterminos de las metas y los objetivos

inicialmente explicitados por los gobiernos En contraste con la idea inicial de los

gobiernos del Mercosur de crear un mercado comuacuten el objetivo del TLCAN fue soacutelo el

de reducir y eliminar las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de bienes

y servicios entre los tres paiacuteses con el objetivo de crear una zona de libre comercio

Aun cuando en la letra se tratara de dos proyectos poliacuteticos e institucionales de

integracioacuten completamente distintos en la praacutectica ambos procesos de integracioacuten

iriacutean convergiendo hacia un mismos resultado En efecto el TLCAN ha ido mas allaacute de

la definicioacuten de zona de libre comercio como resultado de las presiones sectoriales

amplioacute sus alcances a la proteccioacuten de los derechos de propiedad intelectual y de la

inversioacuten extranjera directa al reducir el margen de accioacuten de los estados sobre las

corporaciones multinacionales9

En teacuterminos de institucionalizacioacuten el TLCAN terminoacute incluyendo en su organigrama

espacios e instituciones de coordinacioacuten y control intergubernamental cosa que no

esta prevista por los gobiernos al iniciar las negociaciones10 Tambieacuten en este caso la

innovacioacuten fue el resultado de la presioacuten de las organizaciones laborales y

medioambientalistas del norte que buscaban proteger y defender los propios

estaacutendares nacionales frente a la amenaza que para ellos constituiacutea la integracioacuten de

un paiacutes menos desarrollado como era Meacutexico con reglas menos exigentes y

respetadas La solucioacuten a este problema fue elaborada y promovida por los

representantes demoacutecratas del Congreso estadounidense que obligaron al Ejecutivo al

incluir en el tratado un ldquoacuerdo anexordquo de cooperacioacuten laboral y medioambiental en

el que se obligariacutea a cada paiacutes a hacer cumplir a los respectivos gobiernos de la

regioacuten los propios estaacutendares nacionales bajo apercibimiento de una sancioacuten

comercial Para que esta norma se cumpliera se crearon dos agencias

9 Estos temas son incluidos en los capiacutetulos especiacuteficos de inversioacuten empresas estatales losmonopolios empresariales y gubernamentales propiedad intelectual y servicios Ellos aseguran que lasinversiones privadas sean o no de inversionistas de paiacuteses miembros no podraacuten ser expropiadasnulificadas o deterioradas de los beneficios del TLCAN y que de suceder ello la indemnizacioacuten seraacutedeterminada por un panel trinacional Tambieacuten se amplia la definicioacuten de inversiones a la libretransferencia de dinero ganancias a traveacutes de las remesas nacionales y el trato nacional al capitalextranjero (Bensunzan et al2000)10 En teacuterminos instituciones los contrastes entre TLCAN y Mercosur saltan a vista Mientras el primerotenia resultoacute varios aspectos de la coordinacioacuten intrazona y al momento de la firma del acuerdo solo fuenecesario una secretaria administrativa capaz de hacer un seguimiento sobre los compromisosasumidos en el Mercosur todo estaba por hacer al momento de firmarse el Tratado y de alliacute se explica

20

intergubernamentales que teniacutean como objetivo la recepcioacuten de las denuncias de los

privados y de verificar el incumplimiento Si bien ambas oficinas estuvieron

conformadas por representantes gubernamentales de los tres paiacuteses y en el caso de

la medioambiental se abrioacute la participacioacuten a las organizaciones medioambientales de

la regioacuten

De esta manera los temas laborales y medioambientales que fueron incluidos en el

proceso de integracioacuten no lo hicieron a la manera de la Unioacuten Europea que preveacute

una poliacutetica de armonizacioacuten y libre circulacioacuten de la mano de obra sino del de la

defensa de los estaacutendares maacutes altos y de la soberaniacutea de los estados nacionales de

definirlas unilateralmente manteniendo de esta manera las asimetriacuteas preexistentes

en la regioacuten11

Un tercer elemento que diferencia al TLCAN con el MERCOSUR se refiere a las

potencialidades de complementacioacuten que encierra la integracioacuten regional Como en

todos los procesos de regionalizacioacuten existe una economiacutea que tanto por sus

dimensiones como por su dinamismo funciona como motor de la integracioacuten En el

caso de la Unioacuten Europea este motor es la economiacutea alemana en el caso del sudeste

asiaacutetico el Japoacuten en el TLCAN EEUU y en el Mercosur el Brasil Sin embargo en

estos dos uacuteltimos casos existe una peculiaridad que los diferencia con la Unioacuten

Europea y el sudeste asiaacutetico el alto nivel de asimetriacuteas que convive entre los paiacuteses

miembros Asimetriacutea que en el primero se establece entre las economiacuteas de EEUU y

de Meacutexico y que se presenta como incentivo para la integracioacuten en teacuterminos de

complementariedad de sus economiacuteas En el caso del TLCAN como lo demuestra el

cuadro Nordm5 la economiacutea de los EEUU es 23 veces superior a la de Meacutexico y la

principal asimetriacutea se da entre los paiacuteses cuyas economiacuteas tienen posibilidad de

complementarse en un modelo de crecimiento econoacutemico sustentado en altos niveles

de productividad y bajos salarios en sectores altamente competitivos como son las

maquilas

en parte la creacioacuten y proliferacioacuten de instituciones que se fueron creando con el tiempo(Bouzas ampGotz 2002)11 Soacutelo se preveacute y contempla la movilidad de mano de obra calificada por periacuteodos definidos y seguacutenlas necesidades de las empresas

21

En el caso del Mercosur los principales niveles de asimetriacutea no se manifiestan entre

paiacuteses sino el seno de la principal economiacutea de la regioacuten12 y en consecuencia se

presentan como un obstaacuteculo importante para la profundizacioacuten del proceso de

integracioacuten En este caso a diferencia del anterior no existe espacio para la

complementariedad de las economiacuteas entre los paiacuteses que compiten por el acceso a

los mercados de bienes y capital con los mismos bienes y servicios En los hechos y

con excepcioacuten de los sectores siderurgicos y petroquiacutemicos la relacioacuten entre los

socios lejos de ser complementaria y armoacutenica se traduce en recelos continuos de las

economiacuteas mas pequentildeas lideradas por la Argentina respecto al liderazgo econoacutemico

de Brasil que se impone como motor de la integracioacuten sin asumir ninguno de los

costos de liderazgo que ello significa

4 Potencialidades y riesgos abiertos por el ALCA iquestEn queacute medida laintegracioacuten regional no conlleva a la desaparicioacuten del MERCOSUR y del TLCAN

Desde un comienzo el alcance de la propuesta de integracioacuten americana fue claro

Estados Unidos ofreciacutea extender a todos los paiacuteses del continente con la uacutenica

excepcioacuten de Cuba el mismo tipo de acuerdo comercial celebrado antildeos atraacutes con

Meacutexico conocido como Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) Se

trataba de un acuerdo entre paiacuteses de gran asimetriacutea econoacutemica poliacutetica y social en el

cual los gobiernos maacutes desarrollados no se comprometiacutean a ninguacuten tipo de ayuda

teacutecnicofinanciera o trato especial a los paiacuteses maacutes pobres para mejorar y equiparar

las condiciones generales de la regioacuten ni para compensar los efectos de la

polarizacioacuten que la apertura comercial y financiera pudiera producir

A pesar de esta clara delimitacioacuten de responsabilidades la iniciativa del ALCA

capturoacute el intereacutes de los 33 gobiernos del continente Las expectativas de los estados

de Ameacuterica Latina y del Caribe estaban centrada en dos promesas fundamentales la

primera la apertura irrestricta de los mercados lo que significaba el compromiso de

las economiacuteas maacutes desarrolladas de la regioacuten (Estados Unidos y Canadaacute) a eliminar

12 En el MERCOSUR en cambio la economiacutea es ndashen teacuterminos del PBI- 77 veces mayor que la delUruguay pero las asimetriacuteas se dan en el seno del propio paiacutes y en teacuterminos de desarrollo interno Unindicador que sirve para evaluar el nivel de desigualdad econoacutemica entre los paiacuteses es el coeficienteGINI Seguacuten datos del BM en el TLCAN el paiacutes mas equitativo es Canadaacute (315) y el mas inequitativoMeacutexico (503) En el Mercosur la Argentina estaba en 1989 posicionada como la maacutes equitativa(476) y Brasil como el maacutes inequitativo (601)

22

definitivamente las barreras para-arancelarias y los subsidios con que protegiacutean sus

industrias y produccioacuten La segunda promesa se vinculaba a su capacidad de atraer

inversiones y asiacute dinamizar sus alicaiacutedas economiacuteas eliminar la pobreza y consolidar

la democracia en la regioacuten

La primera de estas promesas -la apertura de nuevos mercados- interesa a toda la

regioacuten aunque las oportunidades y las expectativas en torno al ALCA variariacutean seguacuten

el nivel de desarrollo econoacutemico de cada paiacutes Las uacutenicas economiacuteas que tendriacutean

asegurados beneficios son tal como lo indican la tendencias del comercio

internacional de la deacutecada de 1986-96 aquellas que producen bienes y servicios con

alto contenido tecnoloacutegico EEUU y Canadaacute) Para ellas el ALCA representa la

posibilidad de extender sus mercados de exportacioacuten de servicios inversiones y

bienes - software productos farmaceacuteuticos es decir productos que no tienen casi

competencia alguna en la regioacuten - a todo el continente

En cambio para las economiacuteas medianas del continente- Brasil Meacutexico Argentina

Venezuela Colombia Chile y Peruacute- las expectativas del ALCA estaacuten centradas en la

posibilidad de ampliar sus mercados para productos primarios y para bienes de

mediano nivel de valor agregado -como textiles indumentaria siderurgia

agroindustriales muebles maquinaria eleacutectrica y petroquiacutemica y medios de transporte-

al resto del continente y en especial a los paiacuteses del norte en los que actualmente no

pueden ingresar por la existencia de barreras arancelarias y para-arancelarias que

protegen a los productores locales Hay que tener presente que los paiacuteses del TLCAN

(Meacutexico Canadaacute y Estados Unidos) recurren con suma frecuencia a medidas no

arancelarias ndash controles fitosanitarios antidumping etc- y estas medidas afectan en

mayor medida a los productos primarios y manufacturas de origen agropecuario que

son esencialmente las que exportan los paiacuteses del cono sur

Para el resto de los paiacuteses en total 25 cuyas economiacuteas entran dentro de la

categoriacutea de ldquopequentildeas economiacuteasrdquo las potencialidades del ALCA no pasaban por el

tema de acceso a mercados sino por la posibilidad de vincularse a la cadena

23

productiva de los paiacuteses con economiacuteas maacutes desarrolladas ofreciendo mano de obra

barata en manufacturas -maquilladoras13- y en servicios a las empresas y turismo

En el caso de los Estado Unidos el ALCA tiene ademaacutes un objetivo estrateacutegico el

de

mejorar su apuesta de negociacioacuten en el aacutembito multilateral Esta estrategia ha sido

caracterizada como ldquoavance en espiralrdquo ya que cada negociacioacuten bilateral o multilateral

forma parte de una estrategia de mayor alcance en la que el techo de dicho acuerdo

propuesto por los EEUU y generalmente alto en teacuterminos de estaacutendares previos se

transforma una vez consolidado en el piso de la posicioacuten negociadora siguiente

(Toacutertora 1998) Siguiendo esta loacutegica el ALCA introduciriacutea normas de apertura

comercial que estan por encima de las acordadas en el TLCAN y al menos al mismo

nivel que el resto de los acuerdos comerciales existentes en el hemisferio (Comunidad

Andina de Naciones ndashCAN- MERCOSUR y CARICOM) entre otras

No obstante la claridad inicial en torno al alcance y objetivos de la agenda

comercial las negociaciones del ALCA son mucho maacutes dificultosas y extensas que las

del TLCAN En este caso se trata de alcanzar un consenso entre un nuacutemero muy

grande de paiacuteses (34) y con una agenda maacutes amplia de temas en negociacioacuten

algunos de los cuales abririacutean profundas divergencias no soacutelo entre los paiacuteses en

desarrollo y los desarrollados sino entre siacute Las negociaciones se iniciaron en 1995

Despueacutes de siete antildeos de una sostenida rutina burocraacutetica (movilizoacute a maacutes de 900

negociadores entre funcionarios y teacutecnicos) los resultados se circunscriben al acuerdo

de procedimientos al conocimiento mutuo y a la recopilacioacuten de informacioacuten Auacuten

faltan definir los temas sustantivos de la agenda comercial en los que se preveacute un

arduo intercambio de concesiones reciacuteprocas en temas criacuteticos para las distintas

economiacuteas nacionales

El recorrido seguido por el ALCA hasta la fecha puede ser dividido en tres etapas la

iniciacioacuten de las negociaciones (1995-1998) el lanzamiento de las negociaciones

(1998-2001) y la etapa de las concreciones (2002) Durante la primera etapa se

alcanzaron acuerdos de procedimiento referidos a la definicioacuten de temas reglas y

organigrama de las negociaciones En teacuterminos de reglas los criterios principales

13 Las maquilladoras es un sistema de produccioacuten por el cual se libera de aranceles la importacioacuten e

24

fueron que todas las decisiones seriacutean tomadas por consenso que no se aprobariacutea

ninguna decisioacuten hasta no se cerraran todos los temas de la negociacioacuten (single

undertaking) que los gobiernos podriacutean actuar y negociar de manera colectiva

(bloques regionales preexistentes) y por uacuteltimo que los acuerdos aprobados podriacutean

superar la base de los acuerdos multilaterales (OMC-plus) Tambieacuten se avanzoacute en el

disentildeo de un organigrama de negociacioacuten baacutesico con un cronograma flexible en

teacuterminos de reuniones y una estructura de funcionamiento conformada en la

actualidad por un Comiteacute de Negociaciones Comerciales (CNC) nueve Grupos de

Negociacioacuten (GN) una secretariacutea administrativa financiada por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) un Comiteacute Tripartito14 y tres Comiteacutes Especiales15

En la creacioacuten de estos tres comiteacutes se manifestoacute una gruesa liacutenea de separacioacuten

entre los gobiernos que sobrevolariacutea todas las discusiones en el futuro Mientras que

en los temas que interesaban a todos los gobiernos por igual se crearon Grupos de

Trabajo teacutecnicos aquellos en los que se percibiacutea que los beneficios no se distribuiriacutean

por igual y que resultariacutean en perjuicio de algunos de ellos se aceptoacute su inclusioacuten en

la agenda comercial recortaacutendole sus atribuciones al mero rol de consulta Este fue el

caso del tratamiento diferenciado para las pequentildeas y medianas economiacuteas el

comercio electroacutenico y la participacioacuten de la sociedad civil

Con estos acuerdos baacutesicos los presidentes lanzaron las negociaciones en la II

Cumbre de las Ameacutericas realizada en Santiago de Chile en abril 1998 pero a partir de

entonces los consensos entre los gobiernos parte se hicieron cada vez maacutes

dificultosos En cada GN surgieron disidencias en torno a cuestiones baacutesicas sin

embargo los disensos no se manifiestan con igual intensidad en todos los temas En

aquellos GN vinculados con la produccioacuten y al acceso mercados de productos

latinoamericanos - agricultura y antidumping por ejemplo - las negociaciones pasan

por muchos vericuetos y se empantanan esperando la resolucioacuten del conjunto y el

equilibrio de concesiones En el resto de los GN existen diferencias entre las

insumos para su reelaboracion y posterior exportacioacuten como bienes manufacturados14 El Comiteacute Tripartito estaacute integrado por el BID la OEA y la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina(CEPAL) A diferencia de las otras instancias habiacutea sido creado e incluido por los EEUU en la reunioacutende Miami (1995) para que proporcionara apoyo logiacutestico y teacutecnico a los por entonces 7 Grupos deNegociaciones que funcionaron en un comienzo y que llegaron a ser 1215 Los tres Comiteacutes Especiales son el Grupo Consultivo de Pequentildeas Economiacuteas el Comiteacute deRepresentantes Gubernamentales sobre la Participacioacuten de la Sociedad Civil y el Comiteacute de Expertosen Comercio Electroacutenico

25

posiciones pero estos disensos estaacuten lejos de ser irreductibles Este desigual ritmo de

avance de los distintos temas de la agenda comercial es tambieacuten una caracteriacutestica de

las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC La diferencia en el caso del

ALCA estaacute dada porque seguacuten se acordoacute en la primera etapa ninguacuten acuerdo podraacute

implementarse hasta tanto no se alcance consensos en todos los temas incluso en

aqueacutellos maacutes controvertidos (single undertaking)

Auacuten cuando las posiciones sobre los temas maacutes importantes por ejemplo acceso a

mercado variacutean enormemente entre los distintos paiacuteses latinoamericanos la principal

liacutenea divisoria se ubica entre la posicioacuten negociadora de los Estados Unidos (a veces

acompantildeado por Canadaacute) y la de los paiacuteses de Ameacuterica Latina Mientras estos uacuteltimos

reclaman que se cumplan al pie de la letra las promesas iniciales del ALCA

eliminando todo tipo de barreras para-arancelarias (cuotas subsidios etc) y

antidumping una vez que se alcance la apertura de mercados EEUU se niega a

avanzar en ellos sosteniendo que el ALCA no es el aacutembito adecuado para negociar

esos temas sino que deben ser resultas en el aacutembito de la OMC y en concordancia

con una poliacutetica de apertura de la Unioacuten Europea Esta misma polarizacioacuten de las

posiciones negociadoras se trasladoacute hoy por hoy al resto de los temas de

negociacioacuten

Un contraste interesante de sentildealar entre este proyecto de regionalizacioacuten y los

procesos de negociacioacuten del MERCOSUR y del TLCAN es la variedad de espacios y

de oportunidades de participacioacuten abiertas a los actores no gubernamentales en el

proceso de negociacioacuten En efecto si bien las negociaciones para la conformacioacuten de

una zona de libre comercio en las Ameacutericas (ALCA) en el antildeo 2005 no innovaron las

metas y los alcances del TLCAN constituye un punto de inflexioacuten respecto a la

inclusioacuten de actores no gubernamentales en el propio proceso de negociacioacuten A

diferencia del TLCAN las voces de la sociedad civil ndashen especial ONGs

medioambientales y sindicatos- no deberaacuten esperar al ultimo momento de la

negociacioacuten -cuando el acuerdo ya estuviera finalizado- para escuchar su voz ni

depender de la mediacioacuten de los partidos y del congreso para presionar sobre los

teacuterminos del acuerdo sino que lo hariacutean a traveacutes de un sistema de consultas

nacionales y regionales que tendriacutean lugar a lo largo de la negociacioacuten

26

A nivel regional las consultas y espacios de participacioacuten han sido financiadas y

promovidas por los paiacuteses y actores del norte mientras que muchos gobiernos de

Ameacuterica Latina se niegan persistentemente a convalidar sus resultados con la

justificacioacuten de que ellas son hegemonizadas por las sociedades civiles del norte que

en definitiva imponen sus agendas proteccionistas empeorando de esta manera las

posibilidades de un efectiva apertura de los mercados regionales16 A nivel nacional

las diversidad es aun mayor A diferencia del pasado en el que los patrones de

participacioacuten dividiacutean a los paiacuteses del norte donde los gobiernos promoviacutean el dialogo

y las consultas con sus organizaciones a nivel nacional el ALCA ha abierto una nueva

brecha entre los paiacuteses del sur Por una parte se encuentran los gobiernos como los

de Brasil17 o Chile que han abierto instancias de diaacutelogo con las organizaciones no

empresariales y ponen a disposicioacuten de sus respectivas sociedades civiles los

documentos y posiciones negociadoras Por la otra el resto de los paiacuteses del sur que

siguiendo con el patroacuten tradicional circunscriben las consultas y la participacioacuten a los

actores empresariales mas vinculados con el comercio transnacional

En teacuterminos de resultados la apertura de la participacioacuten a la sociedad civil tiene a

nuestro entender efectos paradojales Si bien por una parte ampliacutea el nuacutemero de

jugadores y multiplica las disidencias y asimetriacuteas existentes por el otro contribuye a

la continuidad del proceso construyendo consensos a manera de una densa red de

anillos burocraacuteticos empresariales y de la sociedad civil que se articulan entre siacute Al

mismo tiempo que ampliacutea y consolida la base de sustentacioacuten del proceso negociador

hace que se incluyan temas en la agenda comercial que dificultan la posibilidad de

alcanzar un consenso gubernamental (Botto amp Tussie 2002)

16 En efecto las consultas oficiales son y han sido desde le comienzo financiadas por agenciasgubernamentales de Canadaacute y Estados Unidos fundaciones de estos paiacuteses y organismosmultilaterales como el BID y la OEA los foros y redes no oficiales por su parte han sido promovidos yfinanciados por las ONGrsquos del norte y en especial por los sindicatos de Canadaacute y los EEUU(Botto2002)17 El caso paradigmaacutetico es el de Brasil en el que el gobierno nacional ha visto con buenos ojos larealizacioacuten en setiembre de 2002 de un plebiscito nacional sobre el Alca organizado por maacutes de 60organizaciones sindicales y sociales En el plebiscito votaron mas de 10 millones de personas en maacutesde 3800 ciudades Un 9833 dijo que Brasil no deberiacutea firmar el tratado mientras que el 9594sentildealoacute que Brasil no deberiacutea seguir en la mesa de negociacioacuten Con posterioridad el presidente deVenezuela Hugo Chaacutevez redobloacute la apuesta anunciando que realizaraacute un plebiscito en 2003

27

Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

29

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OEA oficina comercial Httpsiceoasorg

Sistema Econoacutemico Latinoamericano Httpwwwselaorg

Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

5

Norte (TLCAN) que firmado en 1994 incluye a los gobiernos de Estados Unidos

Canadaacute y Meacutexico En este caso las empresas transnacionales principalmente las

automotrices estadounidenses buscaban institucionalizar los intercambios ya

existentes en la frontera con Meacutexico y de esta manera asegurarse mano de obra

barata y acceso a las reservas de petroacuteleo ya que ademaacutes de tener este recurso

natural escaso Meacutexico tiene en los hechos estaacutendares laborales y medioambientales

mas bajos que sus contrapartes del norte Para los empresarios de Meacutexico y Canadaacute

el intereacutes estuvo en cambio puesto en el acceso al mercado e inversiones

proveniente de los paiacuteses mas industrializados del norte En este caso y a diferencia

del anterior el proceso estuvo fuertemente marcado por la participacioacuten e influencia de

los sectores empresariales en las negociaciones en lo que en el caso particular de

Meacutexico se dio en llamar ldquola sala contiguardquo en alusioacuten a la mesa de negociaciones en

la que formalmente solo teniacutean silla los negociadores gubernamentales No presente

ellos en este proceso de integracioacuten tambieacuten confluyeron intereses poliacuteticos

expresados por los gobiernos socios como era el de ldquoestabilizarrdquo el fenoacutemeno

inmigratorio que se daba en la frontera y que amenazaba con desestabilizar el

bienestar de EEUU y Canadaacute

La segunda diferencia que separa a estos dos modelos de integracioacuten se refiere a la

profundidad de los compromisos asumidos por los socios y a la armonizacioacuten de sus

poliacuteticas macro-econoacutemicas y sectoriales Si bien como sentildealamos en el apartado

anterior todos los procesos de integracioacuten se inician con la apertura comercial de

bienes transables soacutelo los proceso de regionalizacioacuten cerrados han avanzado hacia

una armonizacioacuten simeacutetrica en la que prima la coordinacioacuten de las poliacuteticas

macroeconoacutemicas y la creacioacuten de instituciones supranacionales (entre las mas

importantes una Corte de Justicia Comunitaria capaz de hacer cumplir las reglas

comunitarias por sobre el intereacutes nacional)

En los regionalismos abiertos en cambio la coordinacioacuten intergubernamental se

restringe a la libre circulacioacuten de bienes transables entre los paiacuteses En estos casos a

diferencia del anterior no se crean instituciones supranacionales ni se busca

compensar las diferencias y niveles de asimetriacuteas entre los paiacuteses sino que se deja

en manos del estado nacional sus poliacuteticas domesticas En este sentido la capacidad

y disponibilidad de recursos existentes entre los paiacuteses refuerza las asimetriacuteas

6

iniciales Lo interesante de recalcar es sin embargo que en este modelo se ha

avanzado en teacuterminos de los alcances de la agenda de libre cambio Incluyendo junto

a los bienes transables la libre movilidad del capital en tanto se mantienen inmoacuteviles

otros recursos productivos como la mano de obra

Entre uno y otro paradigma de apertura y coordinacioacuten comercial existe una

pluralidad de modalidades de integracioacuten intermedias Esta diversidad explica en gran

medida el fenoacutemeno de proliferacioacuten de regionalismos al que hacen referencia los

anaacutelisis actuales y que tienden a identificar como sinoacutenimos de proceso de

regionalizacioacuten de distinto nivel de profundidad y compromisos intergubernamentales

bull Modalidad 1 los acuerdos preferenciales de comercio (APC) es el primer

paso para incentivar el intercambio comercial entre un grupo de paiacuteses Consiste en

otorgar un trato diferencial respecto a terceros a traveacutes de reducciones de tarifas al

comercio Pero la clave es que esta reduccioacuten es parcial en teacuterminos del universo de

bienes yo del grado de la preferencia arancelaria Una preferencia arancelaria del

100 implica que dicho producto no cobra ninguna tarifa sujeta a libre comercio

bull Modalidad 2 las zonas de libre comercio (ZLC) estado mas avanzado que el

Acuerdo Preferencial porque la reduccioacuten arancelaria se generaliza a todos los bienes

hasta alcanzar el libre comercio intrazona En la que no existen barreras arancelarias

de comercio entre los paiacuteses pero cada uno mantiene las propias frente a terceros

Todos los paiacuteses acuerdan establecer una zona o regioacuten econoacutemica para todos los

bienes pero cada uno mantiene su soberaniacutea en poliacutetica comercial hacia el resto del

mundo (a traveacutes de su estructura arancelaria y para-arancelaria) y solo existe una

limitacioacuten en la soberaniacutea sobre la poliacutetica comercial hacia los otros miembros

bull Modalidad 3 las uniones aduaneras (UA) si al libre comercio intra-zona se le

adiciona la creacioacuten de una poliacutetica comercial comuacuten ndash principalmente a traveacutes del

arancel externo comuacuten- entre los paiacuteses asociados hacia terceros

bull Modalidad 4 los mercados comunes (MEC) a la libre circulacioacuten de bienes y

servicios de la modalidad anterior se le suma la libertad de movimiento de los factores

productivos vale decir capital y trabajo

7

bull Modalidad 5 las uniones monetarias y econoacutemicas (UME) hasta este

momento e proceso de integracioacuten solo afecta de manera directa a los bienes

comercializables- transables- si a ellos e le suma una coordinacioacuten de las poliacuteticas

referidas a los tipos de cambio y se permite la libre circulacioacuten no soacutelo de bienes sino

tambieacuten del capital y trabajo- y se le adiciona una moneda uacutenica para todas los paiacuteses

miembros estamos en una unioacuten monetaria y econoacutemica

Si bien estas modalidades de integracioacuten son independientes tambieacuten pueden

leerse como un proceso gradual y consecutivo donde la coordinacioacuten de una poliacutetica

aduanera comuacuten supone necesariamente la libre circulacioacuten de bienes de una parte

mayoritaria del comercio entre los paiacuteses (ver cuadro Nordm1) Soacutelo el caso de la Unioacuten

Europea ha logrado alcanzar la quinta modalidad el resto de los acuerdos regionales

salvo raras excepciones son aacutereas de libre comercio en las que circulan libremente

los bienes transables servicios e inversiones

Cuadro nordm1 modalidades de integracioacuten comercial

Desgravacioacute

n

Parcial

Desgravacioacute

n

total

Arancel

externo comuacuten

Movilidad

capit-trabajo

Bienes no transables

+ moneda comuacuten

APC +

ZLC +

UA +

MEC +

UME + + + +

Hasta la deacutecada de los 90 existiacutea la conviccioacuten de que la uacutenica manera de

integrarse era a semejanza del modelo europeo y avanzando de manera consecutiva

sobre cada una de estas etapas El paradigma de regionalizacioacuten entonces vigente

tendiacutea a definir la integracioacuten como un proceso con efectos opuestos y contradictorios

al multilateralismo Mientras el multilateralismo promovido principalmente por los

EEUU en la posguerra buscaba la unificacioacuten del espacio econoacutemico a nivel mundial

(GATT 1947- OMC 1995) 2) el regionalismo era entendido como una respuesta y

8

defensa a la fuerte arremetida multilateral a traveacutes de la conformacioacuten de bloques

exclusivos y excluyentes que terminariacutean por fragmentar el comercio internacional

A partir de los 90 EEUU abandona su rigidez y se dispone a conseguir los

objetivos del multilateralismo mediante otros caminos entre los que esta la

regionalizacioacuten4 En tal sentido promueve y da un gran empuje a iniciativas de

regionalizacioacuten como son el TLCAN la cooperacioacuten econoacutemica asiaacutetica del pacifico

(APEC) y una zona de libre comercio trasatlaacutentico entre Ameacuterica del norte y Europa

Se trata sin embargo de un nuevo esquema de regionalismo en el que se vincula

paiacuteses altamente industrializados con otros en desarrollo en aparente ldquoigualdadrdquo de

condiciones En este sentido se produciacutea un desviacuteo fundamental respecto al patroacuten

considerado hasta entones como norma por la teoriacutea de la integracioacuten y que poniacutea

como condicioacuten para el eacutexito la homogeneidad de los participantes o bien si ella no

existiacutea -como ocurriacutea en el caso de Portugal o Espantildea al integrarse a la comunidad

europea en los antildeos 80- debiacutea preverse un programa para reducir o eliminar la

diferencia por medio de la transferencia financiera o de un trato especial

(armonizacioacuten simeacutetrica) No obstante ello los paiacuteses en desarrollo ndash en especial los

de Ameacuterica Latina- aceptaron de buen grado la propuesta porque frente a la crisis de

sus economiacuteas la interrupcioacuten de sus tradicionales poliacuteticas de ayuda y cooperacioacuten

hemisfeacuterica de los EEUU la idea de integrarse a los ldquoricosrdquo prometiacutea mas

inversiones de capital

Frente a la proliferacioacuten de estos acuerdos no soacutelo en la eacutegida de los EEUU sino

tambieacuten de la Unioacuten Europea la experiencia de eacutesta mas que un paradigma de

integracioacuten pasoacute a ser considerado un caso singular y excepcional no soacutelo por lo

prolongado de su proceso ndash maacutes de 40 antildeos duroacute su proceso hasta la configuracioacuten

actual- sino principalmente por la profundidad de su integracioacuten y por la profunda

motivacioacuten (ideoloacutegica poliacutetica y econoacutemica) que lo hace difiacutecilmente reproducible en

otra regioacuten

4 La posicioacuten hegemoacutenica que caracterizoacute la poliacutetica exterior de los EEUU fue la defensa demultilateralismo y el rechazo a ultranza del regionalismo Esta posicioacuten solo se vio alterada por razones

9

Ademaacutes de poner en evidencia la exclusividad de la experiencia europea estos

nuevos y proliacuteficos acuerdos de integracioacuten comercial rompen el mito que identifica el

regionalismo como un antiacutedoto a la liberalizacioacuten del comercio En los hechos la

proliferacioacuten de estos acuerdos de libre cambio no soacutelo entre paiacuteses sino entre

bloques previamente existentes (UE TLCAN MERCOSUR UE) ha contrarrestado la

fragmentacioacuten del comercio internacional En algunos casos como fue el TLCAN y

promete serlo el ALCA las partes del acuerdo regionales han ido maacutes lejos que la

misma OMC eliminacioacuten o reduccioacuten de barreras no arancelarias (por ejemplo

renuncia a medidas de antidumping en el seno de a UE o los casos de liberalizacioacuten

de servicios de propiedad intelectual inversiones en el TLCAN etc)

En este sentido y frente a las praacutecticas liberalizadoras de los nuevos regionalismos

en los que las potencias industriales tienen mayor capacidad de influir y ampliar las

agendas que los paiacuteses en desarrollo resulta necesario reconceptualizar el rol del

multilateralismo y rescatar su rol de reaseguro siempre presente contra el

proteccionismo el unilateralismo de las grandes potencias comerciales

Frente a esta subversioacuten de antiguos y viejos conceptos a nivel global nos queda

reflexionar sobre la situacioacuten latinoamericana iquestQueacute tipo de regionalismos coexisten en

el continente iquestEn que medida el Mercosur recupera las motivaciones y alcances de

los regionalismos de primera generacioacuten iquestQueacute diferencia al Mercosur del TLCAN

3 Tipos y modalidades de integracioacuten que caracterizan a Ameacuterica Latina

Los proyectos de integracioacuten regional no son nuevos en el continente

latinoamericano En la deacutecada de los sesenta la CEPAL impulsoacute la conformacioacuten de

bloques regionales a semejanza de la experiencia europea A esta etapa responden

los intentos de formar la Asociacioacuten Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y el

Mercado Comuacuten de Centro Ameacuterica (MCCA) el Pacto Andino y el CARICOM

de estrategia militar como fue el apoyo dado al mercado comuacuten europeo en sus inicios para de estamanera evitar un avance de la URSS en la guerra friacutea

10

La experiencia de integracioacuten regional europea -con la creacioacuten de la Comunidad

Econoacutemica Europea- se percibioacute como la solucioacuten a los desafiacuteos y problemas abiertos

por el proceso de sustitucioacuten de importaciones en Ameacuterica Latina Recordemos que

seguacuten palabras del propio Rauacutel Prebisch ideoacutelogo del modelo de sustitucioacuten de

importaciones en el aacutembito del comercio internacional iba creciendo la diferencia entre

el precio de los productos primarios y los secundarios (deterioro de los teacuterminos de

intercambio) lo que condenaba a las naciones exportadoras de bienes agrarios o

mineros a una perenne situacioacuten de inferioridad econoacutemica frente a las naciones

industrializadas Para evitar y superar esta situacioacuten de inferioridad y dependencia las

naciones latinoamericanas debiacutean industrializarse con el fin de agregar valor a la

produccioacuten En esta direccioacuten y bajo el contexto de la postguerra (deacutecadas 4050)

muchos gobiernos iniciaron un proceso de industrializacioacuten que procuraba sustituir

buena parte de los productos de consumo previamente importados en los mercados

nacionales a fin de crear las bases para un desarrollo exportador posterior

Sin embargo la pequentildeez de sus mercados o la incapacidad de pasar a sustituir

bienes industriales mas complejos que los de consumo final (llaacutemese textiles

calzados alimentos procesados bebidas otros) llevoacute a la CEPAL a promover la idea

de ampliar los mercados integrando a traveacutes de la integracioacuten regional y se abre

entonces una primera etapa de integracioacuten claacutesica o fundacional abierta por la ALALC

y el MCCA que luego se replanteoacute a traveacutes de procesos subregionales como el

Pacto Andino y el CARICOM formado en 1973 por las nacionales del caribe de habla

inglesa Mientras las primeras asociaciones teniacutean por objetivo soacutelo integrar de

manera gradual una ZLC a traveacutes de una metodologiacutea que consistiacutea en que cada paiacutes

otorgaba preferencias a los restantes socios sobre una serie de productos (listas

positivas) en las segundas se agregaron elementos como la coordinacioacuten de la

planificacioacuten industrial y las restricciones a la entrada de capital extranjero

Pero en un contexto fuertemente proteccionista este modelo de integracioacuten fracasoacute y

las negociaciones se volvieron lentas y engorrosas en la medida en que muchos

gobiernos interrumpieron de manera unilateral los compromisos y las normas

establecidas en comuacuten contribuyendo a acentuar los problemas de falta de

complementariedad y de asimetriacuteas que existiacutean entre los miembros de los acuerdos

y la inestabilidad macroeconoacutemica

11

En este sentido los procesos de democratizacioacuten el fracaso definitivo del modelo de

desarrollo para dentro y la crisis de la deuda (1982) constituyeron un golpe de suerte

para el resurgimiento del regionalismo en la regioacuten ya que expusieron a los gobiernos

de la regioacuten la necesidad de buscar otras fuentes de recursos El libre comercio

entendido como promocioacuten de las exportaciones no tradicionales a escala

extraregional se convirtioacute en una poliacutetica atractiva tanto para los gobiernos

latinoamericanos como para los empresarios que a diferencia de los intentos de

integracioacuten previa se constituyeron en punta de lanza de esta nuevas iniciativas

En la deacutecada de los 90 todos los paiacuteses latinoamericanos -con la uacutenica excepcioacuten

de Cuba- forman parte de un bloque regional aunque participan de manera desigual

en la creacioacuten del producto bruto de la regioacuten5 Estos suman seis y son el

MERCOSUR el TLCAN la Comunidad Andina (CAN) integrada por Bolivia

Colombia Ecuador Peruacute y Venezuela el Mercado Comuacuten Centroamericano (MCCA)

formado por Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica y Panamaacute el

Mercado Comuacuten del Caribe (CARICOM) y el Grupo de los Tres integrado por

Colombia Meacutexico y Venezuela A pesar de que muchos de estos procesos de

integracioacuten se propusieron en sus oriacutegenes metas de integracioacuten mas profundas en

los hechos soacutelo han logrado alcanzar el status de zona de libre comercio

a iquestEl MERCOSUR es una excepcioacuten para el patroacuten de integracioacuten de laregioacuten

A pesar de que el antildeo de la creacioacuten formal del MERCOSUR es 1991 la iniciativa de

integrar una regioacuten entre los paiacuteses del cono sur nos retrotrae a 1986 cuando los

presidentes Alfonsiacuten (Argentina) y Sarney (Brasil) firmaron el ldquoActa de Integracioacuten

Argentino ndash Brasilentildeardquo Esta iniciativa recuperaba gran parte de la dinaacutemica y

aspiraciones de la Unioacuten Europea Analizar su desarrollo y evolucioacuten nos permite

entender cuales son los desafiacuteos y dificultades que los procesos de regionalizacioacuten

imponen a los paiacuteses de Ameacuterica Latina para su eacutexito

5 Estos bloques coexisten con acuerdos bilaterales de tipo APC que vinculan a paiacuteses de la regioacutenentre siacute en total 106 en todo el continente

12

Las motivaciones que guiaron a estos presidentes a comprometerse en una iniciativa

comuacuten fueron dos por una parte el objetivo poliacutetico de fortalecer las incipientes

democracias y por la otra parte uno de tipo econoacutemico proponer una estrategia de

crecimiento basada en la iniciativa privada tras el agotamiento de modelo de desarrollo

promovido desde adentro y con fuerte intervencioacuten estatal No obstante ello la

iniciativa otorgaba un papel clave a los estados como liacutederes indiscutidos delproceso ya sea para identificar las aacutereas prioritarias de cooperacioacuten y desarrollo

regional como asiacute tambieacuten para condicionar los patrones de desarrollo

En tal sentido el esquema de integracioacuten econoacutemica elegido fue gradual altamente

selectivo y flexible en el tiempo El instrumento para ello fueron los protocolos

especiacuteficos a traveacutes de la negociacioacuten de listas positivas de productos en los que

ambos gobiernos estuvieran de comuacuten acuerdo decididos a incluir el libre comercio

regional Por el tipo de protocolos firmados ndash bienes de capital sector alimenticios y

automotriz entre los maacutes importantes - se observaba el intereacutes de los gobiernos de

relanzar en una mayor escala el comercio industrial utilizando el intercambio y la

difusioacuten de nuevas tecnologiacuteas y de las riquezas naturales de cada paiacutes6

En un primer momento el comercio intra-zona crecioacute como consecuencia del eacutexito

inicial pero con el tiempo la iniciativa fue perdiendo fuerza Uno de los factores que

mejor explican esta desactivacioacuten tiene que ver con el rechazo empresarial a la

apertura comercial De hecho a medida que aumentaba la reticencia de ciertos

sectores a verse expuestos a la competencia de otros paiacuteses (vecinos) las metas y

plazos establecidos por los protocolos comenzaban a prestar rendimientos

decrecientes Este comportamiento en algunos casos correspondiacutea a lobbies

sectoriales para tener un mercado mas protegido en otros casos a la persistencia de

diferentes precios en los insumos y a la diferencia macroeconoacutemica que generaba

distorsiones que influiacutean en los flujos de comercio

Fue recieacuten en los antildeos 90 con el fracaso de las poliacuteticas heterodoxas de ajuste

(plan austral o cruzado) y la presioacuten por igual de los organismos multilaterales por

6 Este tipo de protocolo en el que el automotriz es un claro ejemplo del objetivo de crear comercioequilibrado a traveacutes de la complementacioacuten intrasectorial en la que ambos paiacuteses produciriacutean bienes

13

aplicar poliacuteticas de reforma que centraban el papel en el sector privado

(privatizaciones desregulacioacuten y apertura comercial y financiera) y en el control de la

poliacutetica cambiaria que los nuevos gobiernos de Argentina y Brasil decidieron

profundizar y acelerar el programa de integracioacuten Sin embargo en esta nueva

arremetida integracionista hubo algunas modificaciones importantes que explican su

mayor eacutexito comparado

Ademaacutes de la inclusioacuten de Paraguay y Uruguay como nuevos paiacuteses miembros se

modificaron las metas y las modalidades de la integracioacuten A este respecto la

prioridad del MERCOSUR era especiacuteficamente econoacutemica atraer capitales y proveer

un marco estable para la integracioacuten del capital Para ello los gobiernos se

comprometieron a crear un mercado comuacuten que comenzariacutea a funcionar en 1995

Entre sus objetivos el MERCOSUR procurariacutea establecer la libre circulacioacuten de

bienes servicios y factores productivos entre sus integrantes alcanzar una poliacutetica

comercial comuacuten respecto a terceros paiacuteses (AEC) y por ultimo coordinar ndash

armonizar sus poliacuteticas macroeconoacutemicas y sectoriales

Otro giro fundamental respecto al primer intento se vinculariacutea con el rol que se ledaba a los empresarios en el proceso A diferencia del proceso anterior los

estados partes solo definiriacutean los instrumentos y los cronogramas de la liberalizacioacuten

pero abandonaron los objetivos de promover un comercio equilibrado entre sectores y

de intentar definir de comuacuten acuerdo un perfil productivo para la regioacuten La idea de

supranacionalidad fue descartada desde un comienzo por los gobiernos las

decisiones soacutelo se alcanzariacutean por consenso y no existiriacutean en los hechos

mecanismos que aseguraran su implementacioacuten quedando en manos de los

gobiernos nacionales para su internalizacioacuten legislativa

La uacutenica excepcioacuten a esta regla fue el Tratado de Asuncioacuten que estableciacutea en su

letra la implementacioacuten automaacutetica de los aranceles para de esta manera asegurar

la liberalizacioacuten y evitar los rechazos que habiacutean obstruido el proceso en la apertura

anterior En tal sentido y a diferencia del proyecto de apertura anterior los gobiernos

industriales pero se dividiriacutean los mercados uno se dedicariacutea a producir los autos grandes y el orto lospequentildeos

14

optaron por un sistema de apertura universal gradual y flexible7 pero que se

aplicariacutea de manera automaacutetica en forma semestral para de esta manera alcanzar el

libre comercio el 1 de enero de 1995 Tambieacuten existieron listas de excepciones y se le

dio un trato especial a los productos y sectores mas controvertidos -como el

automotriz o el azucarero Pero una vez establecidos los alcances y los cronogramas

los gobiernos abandonaron su protagonismo y dejaron que los agentes privados -a

traveacutes de mecanismos de mercado- reasignaran los recursos productivos en funcioacuten

de las ventajas competitivas

Esto obviamente no significariacutea que los gobiernos y los estados nacionales no

intervinieran nunca maacutes por el contrario se hicieron eco de las demandas y lobbies

de los sectores productivos del propio paiacutes El resultado de las praacutecticas

proteccionistas y del uso de los instrumentos de excepcioacuten- como ser salvaguardias

antidumping cuotas y barreras fitosanitarios entre otras- por parte de los socios llevoacute

a un postergamiento de los plazos iniciales de liberalizacioacuten de comercio intra-zona y

al abandono de las metas de mas largo aliento a saber la coordinacioacuten de poliacuteticas

sectoriales y macro-econoacutemicas

Para explicar las postergaciones que ha sufrido y las promesas incumplidas del

MERCOSUR los estudios preferentemente econoacutemicos hacen alusioacuten a los factores

de iacutendole macroeconoacutemicos que como la devaluacioacuten del Real en 1998 y la

convertibilidad argentina contribuyeron a generar discordias y problemas de

convivencia y coordinacioacuten entre los miembros Otros analistas en cambio cargan las

tintas sobre el proceso de toma de decisiones y le echan la culpa a la incorporacioacuten

temprana de actores no gubernamentales que terminoacute politizando y embarrando la

cancha

Lo cierto es que si uno analiza la construccioacuten del MERCOSUR lo que observa es

efectivamente la creacioacuten de espacios e instancias gubernamentales y no

gubernamentales de decisioacuten En gran medida los espacios abiertos para la

participacioacuten de los actores no gubernamentales ndash la Comisioacuten Parlamentaria Comuacuten

7 La cuota de flexibilidad de este esquema estuvo dada por las listas nacionales de excepciones conlas cuales los paiacuteses extraiacutean del cronograma antedicho los productos considerados ldquosensiblesrdquo por

15

el Foro Consultivo Econoacutemico Social (FES) la Comisioacuten Sociolaboral ente otros- han

sido el resultado de la presioacuten de los propios actores sociales y econoacutemicos que se

veiacutean excluidos de la toma de decisiones vis a vis los sectores empresariales y que

pretendiacutean incluir en la agenda regional otros temas no estrictamente comerciales

como un protocolo sociolaboral que armonizara y regulara el mercado laboral un

protocolo medioambiental que protegiera los recursos naturales y elevara los

estaacutendares de la regioacuten un protocolo universitario que armonizara los tiacutetulos y las

curriacuteculas acadeacutemicas para citar solo algunos casos Sin embargo la creacioacuten de

estas instancias de participacioacuten de las organizaciones sociales es muchas veces

formal y limitada a consultas no vinculantes porque todaviacutea prevalecen mecanismos y

dinaacutemicas estrictamente gubernamentales y burocraacuteticas para las negociaciones Los

distintos proyectos de protocolo presentados por las organizaciones sociales

quedaron en los hechos reducidos a simple ldquodeclaracioacutenrdquo de voluntades sin efecto

vinculante sobre las decisiones de los estados miembros

Al analizar los avances y retrocesos del MERCOSUR los estudios tienden a

identificar al menos tres momentos de este proceso de integracioacuten el lanzamiento del

MERCOSUR (1991-1994) la creacioacuten de la unioacuten aduanera (1995-1998) y su

posterior crisis (1998-) A pesar de los discursos y declaraciones de voluntad sobre la

necesidad de coordinar una poliacutetica comercial externa comuacuten en los hechos el

MERCOSUR soacutelo ha alcanzado a la fecha los requisitos y condiciones para ser

considerado una zona de libre comercio (ver cuadro Nordm 2)

Cuadro Nordm 2 Historia del MERCOSUR

1986 Suscripcioacuten del Acta de Cooperacioacuten e Integracioacuten Argentino - Brasilentildea

1991 Firma del Tratado de Asuncioacuten entre Argentina Brasil Paraguay y Uruguay que

establece la creacioacuten del MERCOSUR la reduccioacuten inmediata del 40 de tarifas entre

los socios y un cronograma de reducciones hasta llegar al libre comercio en 1995

1994 Firma del Protocolo de Ouro Preto que establece las instituciones del MERCOSUR

1995 Comienza a regir la Unioacuten Aduanera del MERCOSUR aunque algunos bienes

continuacutean sujetos a aranceles en le comercio intrazona con excepcioacuten del comercio de

azuacutecar y automoacuteviles que quedan bajo regiacutemenes especiales

1996 Asociacioacuten de Bolivia y Chile al MERCOSUR como socios extra-mercosur

medidas de salvaguardias intra-mercosur y antidumping por medio de las cuales un paiacutes socio podiacuteaproteger momentaacuteneamente a sus productores

16

2000 Se alcanza la zona de libre comercio entre Argentina y Brasil

2001 Se alcanza el libre comercio completo entre todos los socios del Mercosur

2006 Argentina Brasil Uruguay y Paraguay tendraacuten una tarifa externa comuacuten para todos los

bienes completando la Unioacuten Aduanera Existiraacute una zona de libre comercio entre los

paiacuteses del MERCOSUR Bolivia y Chile

No obstante esta historia de postergaciones y desencuentros existe un consenso

general de que el MERCOSUR ha cumplido un rol muy importante como impulsor del

comercio y la inversioacuten externa aunque existen evidencias mas recientes de que esta

tendencia se ha estabilizado en los uacuteltimos antildeos y es muy probable que empeoren

como consecuencia de la actual crisis Argentina Como lo demuestra el cuadro Nordm 3 y

Nordm 4 la interdepencia comercial entre los paiacuteses miembros crecioacute de manera

sostenida desde 1991 aunque no se distribuyoacute de manera equitativa entre los paiacuteses

miembros Dependiendo del momento histoacuterico y de la paridad cambiaria los paiacuteses

maacutes beneficiados fueron las economiacuteas maacutes grandes de la regioacuten Argentina primero y

Brasil despueacutes Lo mismo ocurrioacute con las inversiones desde 1991 y luego de las

crisis asiaacuteticas el Mercosur se convirtioacute en el destino de los mayores flujos de

inversiones externas directas atraiacutedas por sobre todo por las privatizaciones de

servicios y de empresas publicas que primero se licitaron en la Argentina y despueacutes

en el Brasil (Nogueacutes Sanguinetti amp Stuzzeneguer 2001)

Cuadro Nordm 3 participacioacuten de las exportaciones hacia los socios del Mercosur

1991 2000

Argentina 165 319

Brasil 73 14

Paraguay 351 629

Uruguay 355 445

Fuentes propia en base a CEI

Cuadro Nordm4 participacioacuten de las importaciones desde los socios del MERCOSUR

1991 2000

Argentina 21 285

Brasil 121 14

Paraguay 30 506

Uruguay 422 438

Fuentes propia en base a CEI

17

Tampoco los beneficios del MERCOSUR se distribuyeron de manera simeacutetrica entre

los empresarios Los que mayor provecho sacaron de ella y por ende apoyaron y

promovieron el proyecto desde un comienzo fueron del sector de las grandes

industrias Este sector liderado principalmente por las empresas sideruacutergicas

petroleras y petroquiacutemicas necesita por las caracteriacutesticas propias del sector8

diversificar la produccioacuten y ampliar los respectivos mercados domeacutesticos En ese

sentido el proceso de integracioacuten regional apareciacutea como el primer escaloacuten en su

carrera por conquistar nuevos mercados globales reduciendo los costos de

produccioacuten por una parte y coordinando estrategias de alcance regional con los

productores vecinos Ejemplo de ello es la joint venture creada entre el grupo Techint

(Argentina) y Brasil Confab Tubes (Brasil) o la alianza formada por Peacuterez Companc

(Argentina) y Odebrecht (Brasil) para producir goma sinteacutetica entre otras

Sin embargo seriacutea un error evaluar los logros y alcances del MERCOSUR soacutelo con

criterios econoacutemicos o recortados a las ataduras de los acuerdos entre los gobiernos a

escala nacional Tambieacuten deben ser analizados en teacuterminos de sus potencialidades

futuras y de la integracioacuten alcanzada entre actores no gubernamentales ndash sindicatos

medioambietalistas universitarios etc- y de articulacioacuten de instancias

gubernamentales mas descentralizadas como son las Mercociudades En tal sentido

vale la pena hacer hincapieacute en el procesos de aprendizaje que el MERCOSUR

conlleva para el actor sindical Si bien como hemos sentildealado antes su participacioacuten

formal no conllevoacute mayores logros en teacutermino de influencia constituyoacute una

oportunidad para que estos actores incluyeran nuevos temas y preocupaciones en su

propia agenda y en segundo lugar para que se articularan e intercambiaran

experiencias con sus pares vecinos y con otras organizaciones de la sociedad civil

Esto es lo que ocurrioacute por ejemplo con las centrales sindicales de la regioacuten que

trabajaron de manera coordinada superando los patrones tradicionales de accioacuten

8 Estas industrias tienen una taza de crecimiento y rendimiento creciente pero requieren de inversionespermanentes y no son transferibles Sus plantas son teacutecnicamente indivisibles y se articulan de maneravertical en complejos industriales Producen en condiciones no competitivas en general son oligopolioso monopolios heredados de las privatizaciones de empresas nacionales En el caso del Mercosur estasempresas se han transnacionalizado a traveacutes de la conformacioacuten de oligopolios mayores maacutesprecisamente estas empresas pertenecen a los principales grupos econoacutemicos o holdings de laArgentina y del Brasil Aun cuando son de gestioacuten privada estas empresas y sectores tienenimportantes impactos en las economiacuteas nacionales no soacutelo en teacuterminos de tecnologiacutea y formacioacuten deprecios sino tambieacuten por su vinculacioacuten con empresas automotrices generadoras de consumo yempleos (Saacutenchez Bajo 1999)

18

colectiva nacional y defensiva La coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur

(CCSCS) es hoy la ldquovozrdquo del sector en todos los foros internacionales Esta

experiencia y dinaacutemica se repite con algunos matices en el resto de las

organizaciones de la sociedad civil del Mercosur

b El TLCAN iquestel mejor de los mundos o el peor de los males posibles

El TLCAN es como sentildealamos antes un acuerdo regional que integra a las

economiacuteas de Meacutexico Estado Unidos y Canadaacute Al momento de su creacioacuten en 1994

se anuncioacute como uno de los procesos de integracioacuten maacutes ambiciosos en teacuterminos de

dimensiones y con un potencial comparable al de la Unioacuten Europa Si bien en los

hechos no lo ha alcanzado el TLCAN es el segundo bloque en teacuterminos de

importancia comercial a nivel mundial y el primero en el continente americano

Los contrastes con el Mercosur son muchos En primer lugar el TLCAN tiene un

tamantildeo mayor Como lo demuestra el cuadro Nordm 5 sus dimensiones territoriales el

tamantildeo de su mercado interno (medidos por PBI) y el nuacutemero de habitantes duplica

los del MERCOSUR En teacuterminos de importancia comercial las brechas entre uno y

otro se potencian y el potencial econoacutemico del TLCAN (medido en el PBI regional)

resulta siete veces mayor que el del MERCOSUR

Cuadro Nordm 5 comparacioacuten del tamantildeo del TLCAN y el MERCOSUR

Territorio(Km2) habitantes PBI PBNcapita

Argentina 2767 36000000 322730 8570

Brasil 8512 164000000 786466 4720

Paraguay 397 5000000 10180 2010

Uruguay 175 3000000 10132 6020

MERCOSUR 11851 208000000 1129508 5330

Canada 9976 30000000 603085 19290

EEUU 9360 268000000 7745705 28740

Meacutexico 1973 95000000 334766 3680

TLCAN 21312 393000000 8683556 129275

Fuente Banco Mundial (1999)en millones de doacutelares

19

Tambieacuten existen claras diferencias en teacuterminos de las metas y los objetivos

inicialmente explicitados por los gobiernos En contraste con la idea inicial de los

gobiernos del Mercosur de crear un mercado comuacuten el objetivo del TLCAN fue soacutelo el

de reducir y eliminar las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de bienes

y servicios entre los tres paiacuteses con el objetivo de crear una zona de libre comercio

Aun cuando en la letra se tratara de dos proyectos poliacuteticos e institucionales de

integracioacuten completamente distintos en la praacutectica ambos procesos de integracioacuten

iriacutean convergiendo hacia un mismos resultado En efecto el TLCAN ha ido mas allaacute de

la definicioacuten de zona de libre comercio como resultado de las presiones sectoriales

amplioacute sus alcances a la proteccioacuten de los derechos de propiedad intelectual y de la

inversioacuten extranjera directa al reducir el margen de accioacuten de los estados sobre las

corporaciones multinacionales9

En teacuterminos de institucionalizacioacuten el TLCAN terminoacute incluyendo en su organigrama

espacios e instituciones de coordinacioacuten y control intergubernamental cosa que no

esta prevista por los gobiernos al iniciar las negociaciones10 Tambieacuten en este caso la

innovacioacuten fue el resultado de la presioacuten de las organizaciones laborales y

medioambientalistas del norte que buscaban proteger y defender los propios

estaacutendares nacionales frente a la amenaza que para ellos constituiacutea la integracioacuten de

un paiacutes menos desarrollado como era Meacutexico con reglas menos exigentes y

respetadas La solucioacuten a este problema fue elaborada y promovida por los

representantes demoacutecratas del Congreso estadounidense que obligaron al Ejecutivo al

incluir en el tratado un ldquoacuerdo anexordquo de cooperacioacuten laboral y medioambiental en

el que se obligariacutea a cada paiacutes a hacer cumplir a los respectivos gobiernos de la

regioacuten los propios estaacutendares nacionales bajo apercibimiento de una sancioacuten

comercial Para que esta norma se cumpliera se crearon dos agencias

9 Estos temas son incluidos en los capiacutetulos especiacuteficos de inversioacuten empresas estatales losmonopolios empresariales y gubernamentales propiedad intelectual y servicios Ellos aseguran que lasinversiones privadas sean o no de inversionistas de paiacuteses miembros no podraacuten ser expropiadasnulificadas o deterioradas de los beneficios del TLCAN y que de suceder ello la indemnizacioacuten seraacutedeterminada por un panel trinacional Tambieacuten se amplia la definicioacuten de inversiones a la libretransferencia de dinero ganancias a traveacutes de las remesas nacionales y el trato nacional al capitalextranjero (Bensunzan et al2000)10 En teacuterminos instituciones los contrastes entre TLCAN y Mercosur saltan a vista Mientras el primerotenia resultoacute varios aspectos de la coordinacioacuten intrazona y al momento de la firma del acuerdo solo fuenecesario una secretaria administrativa capaz de hacer un seguimiento sobre los compromisosasumidos en el Mercosur todo estaba por hacer al momento de firmarse el Tratado y de alliacute se explica

20

intergubernamentales que teniacutean como objetivo la recepcioacuten de las denuncias de los

privados y de verificar el incumplimiento Si bien ambas oficinas estuvieron

conformadas por representantes gubernamentales de los tres paiacuteses y en el caso de

la medioambiental se abrioacute la participacioacuten a las organizaciones medioambientales de

la regioacuten

De esta manera los temas laborales y medioambientales que fueron incluidos en el

proceso de integracioacuten no lo hicieron a la manera de la Unioacuten Europea que preveacute

una poliacutetica de armonizacioacuten y libre circulacioacuten de la mano de obra sino del de la

defensa de los estaacutendares maacutes altos y de la soberaniacutea de los estados nacionales de

definirlas unilateralmente manteniendo de esta manera las asimetriacuteas preexistentes

en la regioacuten11

Un tercer elemento que diferencia al TLCAN con el MERCOSUR se refiere a las

potencialidades de complementacioacuten que encierra la integracioacuten regional Como en

todos los procesos de regionalizacioacuten existe una economiacutea que tanto por sus

dimensiones como por su dinamismo funciona como motor de la integracioacuten En el

caso de la Unioacuten Europea este motor es la economiacutea alemana en el caso del sudeste

asiaacutetico el Japoacuten en el TLCAN EEUU y en el Mercosur el Brasil Sin embargo en

estos dos uacuteltimos casos existe una peculiaridad que los diferencia con la Unioacuten

Europea y el sudeste asiaacutetico el alto nivel de asimetriacuteas que convive entre los paiacuteses

miembros Asimetriacutea que en el primero se establece entre las economiacuteas de EEUU y

de Meacutexico y que se presenta como incentivo para la integracioacuten en teacuterminos de

complementariedad de sus economiacuteas En el caso del TLCAN como lo demuestra el

cuadro Nordm5 la economiacutea de los EEUU es 23 veces superior a la de Meacutexico y la

principal asimetriacutea se da entre los paiacuteses cuyas economiacuteas tienen posibilidad de

complementarse en un modelo de crecimiento econoacutemico sustentado en altos niveles

de productividad y bajos salarios en sectores altamente competitivos como son las

maquilas

en parte la creacioacuten y proliferacioacuten de instituciones que se fueron creando con el tiempo(Bouzas ampGotz 2002)11 Soacutelo se preveacute y contempla la movilidad de mano de obra calificada por periacuteodos definidos y seguacutenlas necesidades de las empresas

21

En el caso del Mercosur los principales niveles de asimetriacutea no se manifiestan entre

paiacuteses sino el seno de la principal economiacutea de la regioacuten12 y en consecuencia se

presentan como un obstaacuteculo importante para la profundizacioacuten del proceso de

integracioacuten En este caso a diferencia del anterior no existe espacio para la

complementariedad de las economiacuteas entre los paiacuteses que compiten por el acceso a

los mercados de bienes y capital con los mismos bienes y servicios En los hechos y

con excepcioacuten de los sectores siderurgicos y petroquiacutemicos la relacioacuten entre los

socios lejos de ser complementaria y armoacutenica se traduce en recelos continuos de las

economiacuteas mas pequentildeas lideradas por la Argentina respecto al liderazgo econoacutemico

de Brasil que se impone como motor de la integracioacuten sin asumir ninguno de los

costos de liderazgo que ello significa

4 Potencialidades y riesgos abiertos por el ALCA iquestEn queacute medida laintegracioacuten regional no conlleva a la desaparicioacuten del MERCOSUR y del TLCAN

Desde un comienzo el alcance de la propuesta de integracioacuten americana fue claro

Estados Unidos ofreciacutea extender a todos los paiacuteses del continente con la uacutenica

excepcioacuten de Cuba el mismo tipo de acuerdo comercial celebrado antildeos atraacutes con

Meacutexico conocido como Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) Se

trataba de un acuerdo entre paiacuteses de gran asimetriacutea econoacutemica poliacutetica y social en el

cual los gobiernos maacutes desarrollados no se comprometiacutean a ninguacuten tipo de ayuda

teacutecnicofinanciera o trato especial a los paiacuteses maacutes pobres para mejorar y equiparar

las condiciones generales de la regioacuten ni para compensar los efectos de la

polarizacioacuten que la apertura comercial y financiera pudiera producir

A pesar de esta clara delimitacioacuten de responsabilidades la iniciativa del ALCA

capturoacute el intereacutes de los 33 gobiernos del continente Las expectativas de los estados

de Ameacuterica Latina y del Caribe estaban centrada en dos promesas fundamentales la

primera la apertura irrestricta de los mercados lo que significaba el compromiso de

las economiacuteas maacutes desarrolladas de la regioacuten (Estados Unidos y Canadaacute) a eliminar

12 En el MERCOSUR en cambio la economiacutea es ndashen teacuterminos del PBI- 77 veces mayor que la delUruguay pero las asimetriacuteas se dan en el seno del propio paiacutes y en teacuterminos de desarrollo interno Unindicador que sirve para evaluar el nivel de desigualdad econoacutemica entre los paiacuteses es el coeficienteGINI Seguacuten datos del BM en el TLCAN el paiacutes mas equitativo es Canadaacute (315) y el mas inequitativoMeacutexico (503) En el Mercosur la Argentina estaba en 1989 posicionada como la maacutes equitativa(476) y Brasil como el maacutes inequitativo (601)

22

definitivamente las barreras para-arancelarias y los subsidios con que protegiacutean sus

industrias y produccioacuten La segunda promesa se vinculaba a su capacidad de atraer

inversiones y asiacute dinamizar sus alicaiacutedas economiacuteas eliminar la pobreza y consolidar

la democracia en la regioacuten

La primera de estas promesas -la apertura de nuevos mercados- interesa a toda la

regioacuten aunque las oportunidades y las expectativas en torno al ALCA variariacutean seguacuten

el nivel de desarrollo econoacutemico de cada paiacutes Las uacutenicas economiacuteas que tendriacutean

asegurados beneficios son tal como lo indican la tendencias del comercio

internacional de la deacutecada de 1986-96 aquellas que producen bienes y servicios con

alto contenido tecnoloacutegico EEUU y Canadaacute) Para ellas el ALCA representa la

posibilidad de extender sus mercados de exportacioacuten de servicios inversiones y

bienes - software productos farmaceacuteuticos es decir productos que no tienen casi

competencia alguna en la regioacuten - a todo el continente

En cambio para las economiacuteas medianas del continente- Brasil Meacutexico Argentina

Venezuela Colombia Chile y Peruacute- las expectativas del ALCA estaacuten centradas en la

posibilidad de ampliar sus mercados para productos primarios y para bienes de

mediano nivel de valor agregado -como textiles indumentaria siderurgia

agroindustriales muebles maquinaria eleacutectrica y petroquiacutemica y medios de transporte-

al resto del continente y en especial a los paiacuteses del norte en los que actualmente no

pueden ingresar por la existencia de barreras arancelarias y para-arancelarias que

protegen a los productores locales Hay que tener presente que los paiacuteses del TLCAN

(Meacutexico Canadaacute y Estados Unidos) recurren con suma frecuencia a medidas no

arancelarias ndash controles fitosanitarios antidumping etc- y estas medidas afectan en

mayor medida a los productos primarios y manufacturas de origen agropecuario que

son esencialmente las que exportan los paiacuteses del cono sur

Para el resto de los paiacuteses en total 25 cuyas economiacuteas entran dentro de la

categoriacutea de ldquopequentildeas economiacuteasrdquo las potencialidades del ALCA no pasaban por el

tema de acceso a mercados sino por la posibilidad de vincularse a la cadena

23

productiva de los paiacuteses con economiacuteas maacutes desarrolladas ofreciendo mano de obra

barata en manufacturas -maquilladoras13- y en servicios a las empresas y turismo

En el caso de los Estado Unidos el ALCA tiene ademaacutes un objetivo estrateacutegico el

de

mejorar su apuesta de negociacioacuten en el aacutembito multilateral Esta estrategia ha sido

caracterizada como ldquoavance en espiralrdquo ya que cada negociacioacuten bilateral o multilateral

forma parte de una estrategia de mayor alcance en la que el techo de dicho acuerdo

propuesto por los EEUU y generalmente alto en teacuterminos de estaacutendares previos se

transforma una vez consolidado en el piso de la posicioacuten negociadora siguiente

(Toacutertora 1998) Siguiendo esta loacutegica el ALCA introduciriacutea normas de apertura

comercial que estan por encima de las acordadas en el TLCAN y al menos al mismo

nivel que el resto de los acuerdos comerciales existentes en el hemisferio (Comunidad

Andina de Naciones ndashCAN- MERCOSUR y CARICOM) entre otras

No obstante la claridad inicial en torno al alcance y objetivos de la agenda

comercial las negociaciones del ALCA son mucho maacutes dificultosas y extensas que las

del TLCAN En este caso se trata de alcanzar un consenso entre un nuacutemero muy

grande de paiacuteses (34) y con una agenda maacutes amplia de temas en negociacioacuten

algunos de los cuales abririacutean profundas divergencias no soacutelo entre los paiacuteses en

desarrollo y los desarrollados sino entre siacute Las negociaciones se iniciaron en 1995

Despueacutes de siete antildeos de una sostenida rutina burocraacutetica (movilizoacute a maacutes de 900

negociadores entre funcionarios y teacutecnicos) los resultados se circunscriben al acuerdo

de procedimientos al conocimiento mutuo y a la recopilacioacuten de informacioacuten Auacuten

faltan definir los temas sustantivos de la agenda comercial en los que se preveacute un

arduo intercambio de concesiones reciacuteprocas en temas criacuteticos para las distintas

economiacuteas nacionales

El recorrido seguido por el ALCA hasta la fecha puede ser dividido en tres etapas la

iniciacioacuten de las negociaciones (1995-1998) el lanzamiento de las negociaciones

(1998-2001) y la etapa de las concreciones (2002) Durante la primera etapa se

alcanzaron acuerdos de procedimiento referidos a la definicioacuten de temas reglas y

organigrama de las negociaciones En teacuterminos de reglas los criterios principales

13 Las maquilladoras es un sistema de produccioacuten por el cual se libera de aranceles la importacioacuten e

24

fueron que todas las decisiones seriacutean tomadas por consenso que no se aprobariacutea

ninguna decisioacuten hasta no se cerraran todos los temas de la negociacioacuten (single

undertaking) que los gobiernos podriacutean actuar y negociar de manera colectiva

(bloques regionales preexistentes) y por uacuteltimo que los acuerdos aprobados podriacutean

superar la base de los acuerdos multilaterales (OMC-plus) Tambieacuten se avanzoacute en el

disentildeo de un organigrama de negociacioacuten baacutesico con un cronograma flexible en

teacuterminos de reuniones y una estructura de funcionamiento conformada en la

actualidad por un Comiteacute de Negociaciones Comerciales (CNC) nueve Grupos de

Negociacioacuten (GN) una secretariacutea administrativa financiada por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) un Comiteacute Tripartito14 y tres Comiteacutes Especiales15

En la creacioacuten de estos tres comiteacutes se manifestoacute una gruesa liacutenea de separacioacuten

entre los gobiernos que sobrevolariacutea todas las discusiones en el futuro Mientras que

en los temas que interesaban a todos los gobiernos por igual se crearon Grupos de

Trabajo teacutecnicos aquellos en los que se percibiacutea que los beneficios no se distribuiriacutean

por igual y que resultariacutean en perjuicio de algunos de ellos se aceptoacute su inclusioacuten en

la agenda comercial recortaacutendole sus atribuciones al mero rol de consulta Este fue el

caso del tratamiento diferenciado para las pequentildeas y medianas economiacuteas el

comercio electroacutenico y la participacioacuten de la sociedad civil

Con estos acuerdos baacutesicos los presidentes lanzaron las negociaciones en la II

Cumbre de las Ameacutericas realizada en Santiago de Chile en abril 1998 pero a partir de

entonces los consensos entre los gobiernos parte se hicieron cada vez maacutes

dificultosos En cada GN surgieron disidencias en torno a cuestiones baacutesicas sin

embargo los disensos no se manifiestan con igual intensidad en todos los temas En

aquellos GN vinculados con la produccioacuten y al acceso mercados de productos

latinoamericanos - agricultura y antidumping por ejemplo - las negociaciones pasan

por muchos vericuetos y se empantanan esperando la resolucioacuten del conjunto y el

equilibrio de concesiones En el resto de los GN existen diferencias entre las

insumos para su reelaboracion y posterior exportacioacuten como bienes manufacturados14 El Comiteacute Tripartito estaacute integrado por el BID la OEA y la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina(CEPAL) A diferencia de las otras instancias habiacutea sido creado e incluido por los EEUU en la reunioacutende Miami (1995) para que proporcionara apoyo logiacutestico y teacutecnico a los por entonces 7 Grupos deNegociaciones que funcionaron en un comienzo y que llegaron a ser 1215 Los tres Comiteacutes Especiales son el Grupo Consultivo de Pequentildeas Economiacuteas el Comiteacute deRepresentantes Gubernamentales sobre la Participacioacuten de la Sociedad Civil y el Comiteacute de Expertosen Comercio Electroacutenico

25

posiciones pero estos disensos estaacuten lejos de ser irreductibles Este desigual ritmo de

avance de los distintos temas de la agenda comercial es tambieacuten una caracteriacutestica de

las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC La diferencia en el caso del

ALCA estaacute dada porque seguacuten se acordoacute en la primera etapa ninguacuten acuerdo podraacute

implementarse hasta tanto no se alcance consensos en todos los temas incluso en

aqueacutellos maacutes controvertidos (single undertaking)

Auacuten cuando las posiciones sobre los temas maacutes importantes por ejemplo acceso a

mercado variacutean enormemente entre los distintos paiacuteses latinoamericanos la principal

liacutenea divisoria se ubica entre la posicioacuten negociadora de los Estados Unidos (a veces

acompantildeado por Canadaacute) y la de los paiacuteses de Ameacuterica Latina Mientras estos uacuteltimos

reclaman que se cumplan al pie de la letra las promesas iniciales del ALCA

eliminando todo tipo de barreras para-arancelarias (cuotas subsidios etc) y

antidumping una vez que se alcance la apertura de mercados EEUU se niega a

avanzar en ellos sosteniendo que el ALCA no es el aacutembito adecuado para negociar

esos temas sino que deben ser resultas en el aacutembito de la OMC y en concordancia

con una poliacutetica de apertura de la Unioacuten Europea Esta misma polarizacioacuten de las

posiciones negociadoras se trasladoacute hoy por hoy al resto de los temas de

negociacioacuten

Un contraste interesante de sentildealar entre este proyecto de regionalizacioacuten y los

procesos de negociacioacuten del MERCOSUR y del TLCAN es la variedad de espacios y

de oportunidades de participacioacuten abiertas a los actores no gubernamentales en el

proceso de negociacioacuten En efecto si bien las negociaciones para la conformacioacuten de

una zona de libre comercio en las Ameacutericas (ALCA) en el antildeo 2005 no innovaron las

metas y los alcances del TLCAN constituye un punto de inflexioacuten respecto a la

inclusioacuten de actores no gubernamentales en el propio proceso de negociacioacuten A

diferencia del TLCAN las voces de la sociedad civil ndashen especial ONGs

medioambientales y sindicatos- no deberaacuten esperar al ultimo momento de la

negociacioacuten -cuando el acuerdo ya estuviera finalizado- para escuchar su voz ni

depender de la mediacioacuten de los partidos y del congreso para presionar sobre los

teacuterminos del acuerdo sino que lo hariacutean a traveacutes de un sistema de consultas

nacionales y regionales que tendriacutean lugar a lo largo de la negociacioacuten

26

A nivel regional las consultas y espacios de participacioacuten han sido financiadas y

promovidas por los paiacuteses y actores del norte mientras que muchos gobiernos de

Ameacuterica Latina se niegan persistentemente a convalidar sus resultados con la

justificacioacuten de que ellas son hegemonizadas por las sociedades civiles del norte que

en definitiva imponen sus agendas proteccionistas empeorando de esta manera las

posibilidades de un efectiva apertura de los mercados regionales16 A nivel nacional

las diversidad es aun mayor A diferencia del pasado en el que los patrones de

participacioacuten dividiacutean a los paiacuteses del norte donde los gobiernos promoviacutean el dialogo

y las consultas con sus organizaciones a nivel nacional el ALCA ha abierto una nueva

brecha entre los paiacuteses del sur Por una parte se encuentran los gobiernos como los

de Brasil17 o Chile que han abierto instancias de diaacutelogo con las organizaciones no

empresariales y ponen a disposicioacuten de sus respectivas sociedades civiles los

documentos y posiciones negociadoras Por la otra el resto de los paiacuteses del sur que

siguiendo con el patroacuten tradicional circunscriben las consultas y la participacioacuten a los

actores empresariales mas vinculados con el comercio transnacional

En teacuterminos de resultados la apertura de la participacioacuten a la sociedad civil tiene a

nuestro entender efectos paradojales Si bien por una parte ampliacutea el nuacutemero de

jugadores y multiplica las disidencias y asimetriacuteas existentes por el otro contribuye a

la continuidad del proceso construyendo consensos a manera de una densa red de

anillos burocraacuteticos empresariales y de la sociedad civil que se articulan entre siacute Al

mismo tiempo que ampliacutea y consolida la base de sustentacioacuten del proceso negociador

hace que se incluyan temas en la agenda comercial que dificultan la posibilidad de

alcanzar un consenso gubernamental (Botto amp Tussie 2002)

16 En efecto las consultas oficiales son y han sido desde le comienzo financiadas por agenciasgubernamentales de Canadaacute y Estados Unidos fundaciones de estos paiacuteses y organismosmultilaterales como el BID y la OEA los foros y redes no oficiales por su parte han sido promovidos yfinanciados por las ONGrsquos del norte y en especial por los sindicatos de Canadaacute y los EEUU(Botto2002)17 El caso paradigmaacutetico es el de Brasil en el que el gobierno nacional ha visto con buenos ojos larealizacioacuten en setiembre de 2002 de un plebiscito nacional sobre el Alca organizado por maacutes de 60organizaciones sindicales y sociales En el plebiscito votaron mas de 10 millones de personas en maacutesde 3800 ciudades Un 9833 dijo que Brasil no deberiacutea firmar el tratado mientras que el 9594sentildealoacute que Brasil no deberiacutea seguir en la mesa de negociacioacuten Con posterioridad el presidente deVenezuela Hugo Chaacutevez redobloacute la apuesta anunciando que realizaraacute un plebiscito en 2003

27

Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

29

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Fondo Monetario Internacional Httpwwwimforg

Banco MundialHttpwwwworldbankorg

OEA oficina comercial Httpsiceoasorg

Sistema Econoacutemico Latinoamericano Httpwwwselaorg

Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

6

iniciales Lo interesante de recalcar es sin embargo que en este modelo se ha

avanzado en teacuterminos de los alcances de la agenda de libre cambio Incluyendo junto

a los bienes transables la libre movilidad del capital en tanto se mantienen inmoacuteviles

otros recursos productivos como la mano de obra

Entre uno y otro paradigma de apertura y coordinacioacuten comercial existe una

pluralidad de modalidades de integracioacuten intermedias Esta diversidad explica en gran

medida el fenoacutemeno de proliferacioacuten de regionalismos al que hacen referencia los

anaacutelisis actuales y que tienden a identificar como sinoacutenimos de proceso de

regionalizacioacuten de distinto nivel de profundidad y compromisos intergubernamentales

bull Modalidad 1 los acuerdos preferenciales de comercio (APC) es el primer

paso para incentivar el intercambio comercial entre un grupo de paiacuteses Consiste en

otorgar un trato diferencial respecto a terceros a traveacutes de reducciones de tarifas al

comercio Pero la clave es que esta reduccioacuten es parcial en teacuterminos del universo de

bienes yo del grado de la preferencia arancelaria Una preferencia arancelaria del

100 implica que dicho producto no cobra ninguna tarifa sujeta a libre comercio

bull Modalidad 2 las zonas de libre comercio (ZLC) estado mas avanzado que el

Acuerdo Preferencial porque la reduccioacuten arancelaria se generaliza a todos los bienes

hasta alcanzar el libre comercio intrazona En la que no existen barreras arancelarias

de comercio entre los paiacuteses pero cada uno mantiene las propias frente a terceros

Todos los paiacuteses acuerdan establecer una zona o regioacuten econoacutemica para todos los

bienes pero cada uno mantiene su soberaniacutea en poliacutetica comercial hacia el resto del

mundo (a traveacutes de su estructura arancelaria y para-arancelaria) y solo existe una

limitacioacuten en la soberaniacutea sobre la poliacutetica comercial hacia los otros miembros

bull Modalidad 3 las uniones aduaneras (UA) si al libre comercio intra-zona se le

adiciona la creacioacuten de una poliacutetica comercial comuacuten ndash principalmente a traveacutes del

arancel externo comuacuten- entre los paiacuteses asociados hacia terceros

bull Modalidad 4 los mercados comunes (MEC) a la libre circulacioacuten de bienes y

servicios de la modalidad anterior se le suma la libertad de movimiento de los factores

productivos vale decir capital y trabajo

7

bull Modalidad 5 las uniones monetarias y econoacutemicas (UME) hasta este

momento e proceso de integracioacuten solo afecta de manera directa a los bienes

comercializables- transables- si a ellos e le suma una coordinacioacuten de las poliacuteticas

referidas a los tipos de cambio y se permite la libre circulacioacuten no soacutelo de bienes sino

tambieacuten del capital y trabajo- y se le adiciona una moneda uacutenica para todas los paiacuteses

miembros estamos en una unioacuten monetaria y econoacutemica

Si bien estas modalidades de integracioacuten son independientes tambieacuten pueden

leerse como un proceso gradual y consecutivo donde la coordinacioacuten de una poliacutetica

aduanera comuacuten supone necesariamente la libre circulacioacuten de bienes de una parte

mayoritaria del comercio entre los paiacuteses (ver cuadro Nordm1) Soacutelo el caso de la Unioacuten

Europea ha logrado alcanzar la quinta modalidad el resto de los acuerdos regionales

salvo raras excepciones son aacutereas de libre comercio en las que circulan libremente

los bienes transables servicios e inversiones

Cuadro nordm1 modalidades de integracioacuten comercial

Desgravacioacute

n

Parcial

Desgravacioacute

n

total

Arancel

externo comuacuten

Movilidad

capit-trabajo

Bienes no transables

+ moneda comuacuten

APC +

ZLC +

UA +

MEC +

UME + + + +

Hasta la deacutecada de los 90 existiacutea la conviccioacuten de que la uacutenica manera de

integrarse era a semejanza del modelo europeo y avanzando de manera consecutiva

sobre cada una de estas etapas El paradigma de regionalizacioacuten entonces vigente

tendiacutea a definir la integracioacuten como un proceso con efectos opuestos y contradictorios

al multilateralismo Mientras el multilateralismo promovido principalmente por los

EEUU en la posguerra buscaba la unificacioacuten del espacio econoacutemico a nivel mundial

(GATT 1947- OMC 1995) 2) el regionalismo era entendido como una respuesta y

8

defensa a la fuerte arremetida multilateral a traveacutes de la conformacioacuten de bloques

exclusivos y excluyentes que terminariacutean por fragmentar el comercio internacional

A partir de los 90 EEUU abandona su rigidez y se dispone a conseguir los

objetivos del multilateralismo mediante otros caminos entre los que esta la

regionalizacioacuten4 En tal sentido promueve y da un gran empuje a iniciativas de

regionalizacioacuten como son el TLCAN la cooperacioacuten econoacutemica asiaacutetica del pacifico

(APEC) y una zona de libre comercio trasatlaacutentico entre Ameacuterica del norte y Europa

Se trata sin embargo de un nuevo esquema de regionalismo en el que se vincula

paiacuteses altamente industrializados con otros en desarrollo en aparente ldquoigualdadrdquo de

condiciones En este sentido se produciacutea un desviacuteo fundamental respecto al patroacuten

considerado hasta entones como norma por la teoriacutea de la integracioacuten y que poniacutea

como condicioacuten para el eacutexito la homogeneidad de los participantes o bien si ella no

existiacutea -como ocurriacutea en el caso de Portugal o Espantildea al integrarse a la comunidad

europea en los antildeos 80- debiacutea preverse un programa para reducir o eliminar la

diferencia por medio de la transferencia financiera o de un trato especial

(armonizacioacuten simeacutetrica) No obstante ello los paiacuteses en desarrollo ndash en especial los

de Ameacuterica Latina- aceptaron de buen grado la propuesta porque frente a la crisis de

sus economiacuteas la interrupcioacuten de sus tradicionales poliacuteticas de ayuda y cooperacioacuten

hemisfeacuterica de los EEUU la idea de integrarse a los ldquoricosrdquo prometiacutea mas

inversiones de capital

Frente a la proliferacioacuten de estos acuerdos no soacutelo en la eacutegida de los EEUU sino

tambieacuten de la Unioacuten Europea la experiencia de eacutesta mas que un paradigma de

integracioacuten pasoacute a ser considerado un caso singular y excepcional no soacutelo por lo

prolongado de su proceso ndash maacutes de 40 antildeos duroacute su proceso hasta la configuracioacuten

actual- sino principalmente por la profundidad de su integracioacuten y por la profunda

motivacioacuten (ideoloacutegica poliacutetica y econoacutemica) que lo hace difiacutecilmente reproducible en

otra regioacuten

4 La posicioacuten hegemoacutenica que caracterizoacute la poliacutetica exterior de los EEUU fue la defensa demultilateralismo y el rechazo a ultranza del regionalismo Esta posicioacuten solo se vio alterada por razones

9

Ademaacutes de poner en evidencia la exclusividad de la experiencia europea estos

nuevos y proliacuteficos acuerdos de integracioacuten comercial rompen el mito que identifica el

regionalismo como un antiacutedoto a la liberalizacioacuten del comercio En los hechos la

proliferacioacuten de estos acuerdos de libre cambio no soacutelo entre paiacuteses sino entre

bloques previamente existentes (UE TLCAN MERCOSUR UE) ha contrarrestado la

fragmentacioacuten del comercio internacional En algunos casos como fue el TLCAN y

promete serlo el ALCA las partes del acuerdo regionales han ido maacutes lejos que la

misma OMC eliminacioacuten o reduccioacuten de barreras no arancelarias (por ejemplo

renuncia a medidas de antidumping en el seno de a UE o los casos de liberalizacioacuten

de servicios de propiedad intelectual inversiones en el TLCAN etc)

En este sentido y frente a las praacutecticas liberalizadoras de los nuevos regionalismos

en los que las potencias industriales tienen mayor capacidad de influir y ampliar las

agendas que los paiacuteses en desarrollo resulta necesario reconceptualizar el rol del

multilateralismo y rescatar su rol de reaseguro siempre presente contra el

proteccionismo el unilateralismo de las grandes potencias comerciales

Frente a esta subversioacuten de antiguos y viejos conceptos a nivel global nos queda

reflexionar sobre la situacioacuten latinoamericana iquestQueacute tipo de regionalismos coexisten en

el continente iquestEn que medida el Mercosur recupera las motivaciones y alcances de

los regionalismos de primera generacioacuten iquestQueacute diferencia al Mercosur del TLCAN

3 Tipos y modalidades de integracioacuten que caracterizan a Ameacuterica Latina

Los proyectos de integracioacuten regional no son nuevos en el continente

latinoamericano En la deacutecada de los sesenta la CEPAL impulsoacute la conformacioacuten de

bloques regionales a semejanza de la experiencia europea A esta etapa responden

los intentos de formar la Asociacioacuten Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y el

Mercado Comuacuten de Centro Ameacuterica (MCCA) el Pacto Andino y el CARICOM

de estrategia militar como fue el apoyo dado al mercado comuacuten europeo en sus inicios para de estamanera evitar un avance de la URSS en la guerra friacutea

10

La experiencia de integracioacuten regional europea -con la creacioacuten de la Comunidad

Econoacutemica Europea- se percibioacute como la solucioacuten a los desafiacuteos y problemas abiertos

por el proceso de sustitucioacuten de importaciones en Ameacuterica Latina Recordemos que

seguacuten palabras del propio Rauacutel Prebisch ideoacutelogo del modelo de sustitucioacuten de

importaciones en el aacutembito del comercio internacional iba creciendo la diferencia entre

el precio de los productos primarios y los secundarios (deterioro de los teacuterminos de

intercambio) lo que condenaba a las naciones exportadoras de bienes agrarios o

mineros a una perenne situacioacuten de inferioridad econoacutemica frente a las naciones

industrializadas Para evitar y superar esta situacioacuten de inferioridad y dependencia las

naciones latinoamericanas debiacutean industrializarse con el fin de agregar valor a la

produccioacuten En esta direccioacuten y bajo el contexto de la postguerra (deacutecadas 4050)

muchos gobiernos iniciaron un proceso de industrializacioacuten que procuraba sustituir

buena parte de los productos de consumo previamente importados en los mercados

nacionales a fin de crear las bases para un desarrollo exportador posterior

Sin embargo la pequentildeez de sus mercados o la incapacidad de pasar a sustituir

bienes industriales mas complejos que los de consumo final (llaacutemese textiles

calzados alimentos procesados bebidas otros) llevoacute a la CEPAL a promover la idea

de ampliar los mercados integrando a traveacutes de la integracioacuten regional y se abre

entonces una primera etapa de integracioacuten claacutesica o fundacional abierta por la ALALC

y el MCCA que luego se replanteoacute a traveacutes de procesos subregionales como el

Pacto Andino y el CARICOM formado en 1973 por las nacionales del caribe de habla

inglesa Mientras las primeras asociaciones teniacutean por objetivo soacutelo integrar de

manera gradual una ZLC a traveacutes de una metodologiacutea que consistiacutea en que cada paiacutes

otorgaba preferencias a los restantes socios sobre una serie de productos (listas

positivas) en las segundas se agregaron elementos como la coordinacioacuten de la

planificacioacuten industrial y las restricciones a la entrada de capital extranjero

Pero en un contexto fuertemente proteccionista este modelo de integracioacuten fracasoacute y

las negociaciones se volvieron lentas y engorrosas en la medida en que muchos

gobiernos interrumpieron de manera unilateral los compromisos y las normas

establecidas en comuacuten contribuyendo a acentuar los problemas de falta de

complementariedad y de asimetriacuteas que existiacutean entre los miembros de los acuerdos

y la inestabilidad macroeconoacutemica

11

En este sentido los procesos de democratizacioacuten el fracaso definitivo del modelo de

desarrollo para dentro y la crisis de la deuda (1982) constituyeron un golpe de suerte

para el resurgimiento del regionalismo en la regioacuten ya que expusieron a los gobiernos

de la regioacuten la necesidad de buscar otras fuentes de recursos El libre comercio

entendido como promocioacuten de las exportaciones no tradicionales a escala

extraregional se convirtioacute en una poliacutetica atractiva tanto para los gobiernos

latinoamericanos como para los empresarios que a diferencia de los intentos de

integracioacuten previa se constituyeron en punta de lanza de esta nuevas iniciativas

En la deacutecada de los 90 todos los paiacuteses latinoamericanos -con la uacutenica excepcioacuten

de Cuba- forman parte de un bloque regional aunque participan de manera desigual

en la creacioacuten del producto bruto de la regioacuten5 Estos suman seis y son el

MERCOSUR el TLCAN la Comunidad Andina (CAN) integrada por Bolivia

Colombia Ecuador Peruacute y Venezuela el Mercado Comuacuten Centroamericano (MCCA)

formado por Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica y Panamaacute el

Mercado Comuacuten del Caribe (CARICOM) y el Grupo de los Tres integrado por

Colombia Meacutexico y Venezuela A pesar de que muchos de estos procesos de

integracioacuten se propusieron en sus oriacutegenes metas de integracioacuten mas profundas en

los hechos soacutelo han logrado alcanzar el status de zona de libre comercio

a iquestEl MERCOSUR es una excepcioacuten para el patroacuten de integracioacuten de laregioacuten

A pesar de que el antildeo de la creacioacuten formal del MERCOSUR es 1991 la iniciativa de

integrar una regioacuten entre los paiacuteses del cono sur nos retrotrae a 1986 cuando los

presidentes Alfonsiacuten (Argentina) y Sarney (Brasil) firmaron el ldquoActa de Integracioacuten

Argentino ndash Brasilentildeardquo Esta iniciativa recuperaba gran parte de la dinaacutemica y

aspiraciones de la Unioacuten Europea Analizar su desarrollo y evolucioacuten nos permite

entender cuales son los desafiacuteos y dificultades que los procesos de regionalizacioacuten

imponen a los paiacuteses de Ameacuterica Latina para su eacutexito

5 Estos bloques coexisten con acuerdos bilaterales de tipo APC que vinculan a paiacuteses de la regioacutenentre siacute en total 106 en todo el continente

12

Las motivaciones que guiaron a estos presidentes a comprometerse en una iniciativa

comuacuten fueron dos por una parte el objetivo poliacutetico de fortalecer las incipientes

democracias y por la otra parte uno de tipo econoacutemico proponer una estrategia de

crecimiento basada en la iniciativa privada tras el agotamiento de modelo de desarrollo

promovido desde adentro y con fuerte intervencioacuten estatal No obstante ello la

iniciativa otorgaba un papel clave a los estados como liacutederes indiscutidos delproceso ya sea para identificar las aacutereas prioritarias de cooperacioacuten y desarrollo

regional como asiacute tambieacuten para condicionar los patrones de desarrollo

En tal sentido el esquema de integracioacuten econoacutemica elegido fue gradual altamente

selectivo y flexible en el tiempo El instrumento para ello fueron los protocolos

especiacuteficos a traveacutes de la negociacioacuten de listas positivas de productos en los que

ambos gobiernos estuvieran de comuacuten acuerdo decididos a incluir el libre comercio

regional Por el tipo de protocolos firmados ndash bienes de capital sector alimenticios y

automotriz entre los maacutes importantes - se observaba el intereacutes de los gobiernos de

relanzar en una mayor escala el comercio industrial utilizando el intercambio y la

difusioacuten de nuevas tecnologiacuteas y de las riquezas naturales de cada paiacutes6

En un primer momento el comercio intra-zona crecioacute como consecuencia del eacutexito

inicial pero con el tiempo la iniciativa fue perdiendo fuerza Uno de los factores que

mejor explican esta desactivacioacuten tiene que ver con el rechazo empresarial a la

apertura comercial De hecho a medida que aumentaba la reticencia de ciertos

sectores a verse expuestos a la competencia de otros paiacuteses (vecinos) las metas y

plazos establecidos por los protocolos comenzaban a prestar rendimientos

decrecientes Este comportamiento en algunos casos correspondiacutea a lobbies

sectoriales para tener un mercado mas protegido en otros casos a la persistencia de

diferentes precios en los insumos y a la diferencia macroeconoacutemica que generaba

distorsiones que influiacutean en los flujos de comercio

Fue recieacuten en los antildeos 90 con el fracaso de las poliacuteticas heterodoxas de ajuste

(plan austral o cruzado) y la presioacuten por igual de los organismos multilaterales por

6 Este tipo de protocolo en el que el automotriz es un claro ejemplo del objetivo de crear comercioequilibrado a traveacutes de la complementacioacuten intrasectorial en la que ambos paiacuteses produciriacutean bienes

13

aplicar poliacuteticas de reforma que centraban el papel en el sector privado

(privatizaciones desregulacioacuten y apertura comercial y financiera) y en el control de la

poliacutetica cambiaria que los nuevos gobiernos de Argentina y Brasil decidieron

profundizar y acelerar el programa de integracioacuten Sin embargo en esta nueva

arremetida integracionista hubo algunas modificaciones importantes que explican su

mayor eacutexito comparado

Ademaacutes de la inclusioacuten de Paraguay y Uruguay como nuevos paiacuteses miembros se

modificaron las metas y las modalidades de la integracioacuten A este respecto la

prioridad del MERCOSUR era especiacuteficamente econoacutemica atraer capitales y proveer

un marco estable para la integracioacuten del capital Para ello los gobiernos se

comprometieron a crear un mercado comuacuten que comenzariacutea a funcionar en 1995

Entre sus objetivos el MERCOSUR procurariacutea establecer la libre circulacioacuten de

bienes servicios y factores productivos entre sus integrantes alcanzar una poliacutetica

comercial comuacuten respecto a terceros paiacuteses (AEC) y por ultimo coordinar ndash

armonizar sus poliacuteticas macroeconoacutemicas y sectoriales

Otro giro fundamental respecto al primer intento se vinculariacutea con el rol que se ledaba a los empresarios en el proceso A diferencia del proceso anterior los

estados partes solo definiriacutean los instrumentos y los cronogramas de la liberalizacioacuten

pero abandonaron los objetivos de promover un comercio equilibrado entre sectores y

de intentar definir de comuacuten acuerdo un perfil productivo para la regioacuten La idea de

supranacionalidad fue descartada desde un comienzo por los gobiernos las

decisiones soacutelo se alcanzariacutean por consenso y no existiriacutean en los hechos

mecanismos que aseguraran su implementacioacuten quedando en manos de los

gobiernos nacionales para su internalizacioacuten legislativa

La uacutenica excepcioacuten a esta regla fue el Tratado de Asuncioacuten que estableciacutea en su

letra la implementacioacuten automaacutetica de los aranceles para de esta manera asegurar

la liberalizacioacuten y evitar los rechazos que habiacutean obstruido el proceso en la apertura

anterior En tal sentido y a diferencia del proyecto de apertura anterior los gobiernos

industriales pero se dividiriacutean los mercados uno se dedicariacutea a producir los autos grandes y el orto lospequentildeos

14

optaron por un sistema de apertura universal gradual y flexible7 pero que se

aplicariacutea de manera automaacutetica en forma semestral para de esta manera alcanzar el

libre comercio el 1 de enero de 1995 Tambieacuten existieron listas de excepciones y se le

dio un trato especial a los productos y sectores mas controvertidos -como el

automotriz o el azucarero Pero una vez establecidos los alcances y los cronogramas

los gobiernos abandonaron su protagonismo y dejaron que los agentes privados -a

traveacutes de mecanismos de mercado- reasignaran los recursos productivos en funcioacuten

de las ventajas competitivas

Esto obviamente no significariacutea que los gobiernos y los estados nacionales no

intervinieran nunca maacutes por el contrario se hicieron eco de las demandas y lobbies

de los sectores productivos del propio paiacutes El resultado de las praacutecticas

proteccionistas y del uso de los instrumentos de excepcioacuten- como ser salvaguardias

antidumping cuotas y barreras fitosanitarios entre otras- por parte de los socios llevoacute

a un postergamiento de los plazos iniciales de liberalizacioacuten de comercio intra-zona y

al abandono de las metas de mas largo aliento a saber la coordinacioacuten de poliacuteticas

sectoriales y macro-econoacutemicas

Para explicar las postergaciones que ha sufrido y las promesas incumplidas del

MERCOSUR los estudios preferentemente econoacutemicos hacen alusioacuten a los factores

de iacutendole macroeconoacutemicos que como la devaluacioacuten del Real en 1998 y la

convertibilidad argentina contribuyeron a generar discordias y problemas de

convivencia y coordinacioacuten entre los miembros Otros analistas en cambio cargan las

tintas sobre el proceso de toma de decisiones y le echan la culpa a la incorporacioacuten

temprana de actores no gubernamentales que terminoacute politizando y embarrando la

cancha

Lo cierto es que si uno analiza la construccioacuten del MERCOSUR lo que observa es

efectivamente la creacioacuten de espacios e instancias gubernamentales y no

gubernamentales de decisioacuten En gran medida los espacios abiertos para la

participacioacuten de los actores no gubernamentales ndash la Comisioacuten Parlamentaria Comuacuten

7 La cuota de flexibilidad de este esquema estuvo dada por las listas nacionales de excepciones conlas cuales los paiacuteses extraiacutean del cronograma antedicho los productos considerados ldquosensiblesrdquo por

15

el Foro Consultivo Econoacutemico Social (FES) la Comisioacuten Sociolaboral ente otros- han

sido el resultado de la presioacuten de los propios actores sociales y econoacutemicos que se

veiacutean excluidos de la toma de decisiones vis a vis los sectores empresariales y que

pretendiacutean incluir en la agenda regional otros temas no estrictamente comerciales

como un protocolo sociolaboral que armonizara y regulara el mercado laboral un

protocolo medioambiental que protegiera los recursos naturales y elevara los

estaacutendares de la regioacuten un protocolo universitario que armonizara los tiacutetulos y las

curriacuteculas acadeacutemicas para citar solo algunos casos Sin embargo la creacioacuten de

estas instancias de participacioacuten de las organizaciones sociales es muchas veces

formal y limitada a consultas no vinculantes porque todaviacutea prevalecen mecanismos y

dinaacutemicas estrictamente gubernamentales y burocraacuteticas para las negociaciones Los

distintos proyectos de protocolo presentados por las organizaciones sociales

quedaron en los hechos reducidos a simple ldquodeclaracioacutenrdquo de voluntades sin efecto

vinculante sobre las decisiones de los estados miembros

Al analizar los avances y retrocesos del MERCOSUR los estudios tienden a

identificar al menos tres momentos de este proceso de integracioacuten el lanzamiento del

MERCOSUR (1991-1994) la creacioacuten de la unioacuten aduanera (1995-1998) y su

posterior crisis (1998-) A pesar de los discursos y declaraciones de voluntad sobre la

necesidad de coordinar una poliacutetica comercial externa comuacuten en los hechos el

MERCOSUR soacutelo ha alcanzado a la fecha los requisitos y condiciones para ser

considerado una zona de libre comercio (ver cuadro Nordm 2)

Cuadro Nordm 2 Historia del MERCOSUR

1986 Suscripcioacuten del Acta de Cooperacioacuten e Integracioacuten Argentino - Brasilentildea

1991 Firma del Tratado de Asuncioacuten entre Argentina Brasil Paraguay y Uruguay que

establece la creacioacuten del MERCOSUR la reduccioacuten inmediata del 40 de tarifas entre

los socios y un cronograma de reducciones hasta llegar al libre comercio en 1995

1994 Firma del Protocolo de Ouro Preto que establece las instituciones del MERCOSUR

1995 Comienza a regir la Unioacuten Aduanera del MERCOSUR aunque algunos bienes

continuacutean sujetos a aranceles en le comercio intrazona con excepcioacuten del comercio de

azuacutecar y automoacuteviles que quedan bajo regiacutemenes especiales

1996 Asociacioacuten de Bolivia y Chile al MERCOSUR como socios extra-mercosur

medidas de salvaguardias intra-mercosur y antidumping por medio de las cuales un paiacutes socio podiacuteaproteger momentaacuteneamente a sus productores

16

2000 Se alcanza la zona de libre comercio entre Argentina y Brasil

2001 Se alcanza el libre comercio completo entre todos los socios del Mercosur

2006 Argentina Brasil Uruguay y Paraguay tendraacuten una tarifa externa comuacuten para todos los

bienes completando la Unioacuten Aduanera Existiraacute una zona de libre comercio entre los

paiacuteses del MERCOSUR Bolivia y Chile

No obstante esta historia de postergaciones y desencuentros existe un consenso

general de que el MERCOSUR ha cumplido un rol muy importante como impulsor del

comercio y la inversioacuten externa aunque existen evidencias mas recientes de que esta

tendencia se ha estabilizado en los uacuteltimos antildeos y es muy probable que empeoren

como consecuencia de la actual crisis Argentina Como lo demuestra el cuadro Nordm 3 y

Nordm 4 la interdepencia comercial entre los paiacuteses miembros crecioacute de manera

sostenida desde 1991 aunque no se distribuyoacute de manera equitativa entre los paiacuteses

miembros Dependiendo del momento histoacuterico y de la paridad cambiaria los paiacuteses

maacutes beneficiados fueron las economiacuteas maacutes grandes de la regioacuten Argentina primero y

Brasil despueacutes Lo mismo ocurrioacute con las inversiones desde 1991 y luego de las

crisis asiaacuteticas el Mercosur se convirtioacute en el destino de los mayores flujos de

inversiones externas directas atraiacutedas por sobre todo por las privatizaciones de

servicios y de empresas publicas que primero se licitaron en la Argentina y despueacutes

en el Brasil (Nogueacutes Sanguinetti amp Stuzzeneguer 2001)

Cuadro Nordm 3 participacioacuten de las exportaciones hacia los socios del Mercosur

1991 2000

Argentina 165 319

Brasil 73 14

Paraguay 351 629

Uruguay 355 445

Fuentes propia en base a CEI

Cuadro Nordm4 participacioacuten de las importaciones desde los socios del MERCOSUR

1991 2000

Argentina 21 285

Brasil 121 14

Paraguay 30 506

Uruguay 422 438

Fuentes propia en base a CEI

17

Tampoco los beneficios del MERCOSUR se distribuyeron de manera simeacutetrica entre

los empresarios Los que mayor provecho sacaron de ella y por ende apoyaron y

promovieron el proyecto desde un comienzo fueron del sector de las grandes

industrias Este sector liderado principalmente por las empresas sideruacutergicas

petroleras y petroquiacutemicas necesita por las caracteriacutesticas propias del sector8

diversificar la produccioacuten y ampliar los respectivos mercados domeacutesticos En ese

sentido el proceso de integracioacuten regional apareciacutea como el primer escaloacuten en su

carrera por conquistar nuevos mercados globales reduciendo los costos de

produccioacuten por una parte y coordinando estrategias de alcance regional con los

productores vecinos Ejemplo de ello es la joint venture creada entre el grupo Techint

(Argentina) y Brasil Confab Tubes (Brasil) o la alianza formada por Peacuterez Companc

(Argentina) y Odebrecht (Brasil) para producir goma sinteacutetica entre otras

Sin embargo seriacutea un error evaluar los logros y alcances del MERCOSUR soacutelo con

criterios econoacutemicos o recortados a las ataduras de los acuerdos entre los gobiernos a

escala nacional Tambieacuten deben ser analizados en teacuterminos de sus potencialidades

futuras y de la integracioacuten alcanzada entre actores no gubernamentales ndash sindicatos

medioambietalistas universitarios etc- y de articulacioacuten de instancias

gubernamentales mas descentralizadas como son las Mercociudades En tal sentido

vale la pena hacer hincapieacute en el procesos de aprendizaje que el MERCOSUR

conlleva para el actor sindical Si bien como hemos sentildealado antes su participacioacuten

formal no conllevoacute mayores logros en teacutermino de influencia constituyoacute una

oportunidad para que estos actores incluyeran nuevos temas y preocupaciones en su

propia agenda y en segundo lugar para que se articularan e intercambiaran

experiencias con sus pares vecinos y con otras organizaciones de la sociedad civil

Esto es lo que ocurrioacute por ejemplo con las centrales sindicales de la regioacuten que

trabajaron de manera coordinada superando los patrones tradicionales de accioacuten

8 Estas industrias tienen una taza de crecimiento y rendimiento creciente pero requieren de inversionespermanentes y no son transferibles Sus plantas son teacutecnicamente indivisibles y se articulan de maneravertical en complejos industriales Producen en condiciones no competitivas en general son oligopolioso monopolios heredados de las privatizaciones de empresas nacionales En el caso del Mercosur estasempresas se han transnacionalizado a traveacutes de la conformacioacuten de oligopolios mayores maacutesprecisamente estas empresas pertenecen a los principales grupos econoacutemicos o holdings de laArgentina y del Brasil Aun cuando son de gestioacuten privada estas empresas y sectores tienenimportantes impactos en las economiacuteas nacionales no soacutelo en teacuterminos de tecnologiacutea y formacioacuten deprecios sino tambieacuten por su vinculacioacuten con empresas automotrices generadoras de consumo yempleos (Saacutenchez Bajo 1999)

18

colectiva nacional y defensiva La coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur

(CCSCS) es hoy la ldquovozrdquo del sector en todos los foros internacionales Esta

experiencia y dinaacutemica se repite con algunos matices en el resto de las

organizaciones de la sociedad civil del Mercosur

b El TLCAN iquestel mejor de los mundos o el peor de los males posibles

El TLCAN es como sentildealamos antes un acuerdo regional que integra a las

economiacuteas de Meacutexico Estado Unidos y Canadaacute Al momento de su creacioacuten en 1994

se anuncioacute como uno de los procesos de integracioacuten maacutes ambiciosos en teacuterminos de

dimensiones y con un potencial comparable al de la Unioacuten Europa Si bien en los

hechos no lo ha alcanzado el TLCAN es el segundo bloque en teacuterminos de

importancia comercial a nivel mundial y el primero en el continente americano

Los contrastes con el Mercosur son muchos En primer lugar el TLCAN tiene un

tamantildeo mayor Como lo demuestra el cuadro Nordm 5 sus dimensiones territoriales el

tamantildeo de su mercado interno (medidos por PBI) y el nuacutemero de habitantes duplica

los del MERCOSUR En teacuterminos de importancia comercial las brechas entre uno y

otro se potencian y el potencial econoacutemico del TLCAN (medido en el PBI regional)

resulta siete veces mayor que el del MERCOSUR

Cuadro Nordm 5 comparacioacuten del tamantildeo del TLCAN y el MERCOSUR

Territorio(Km2) habitantes PBI PBNcapita

Argentina 2767 36000000 322730 8570

Brasil 8512 164000000 786466 4720

Paraguay 397 5000000 10180 2010

Uruguay 175 3000000 10132 6020

MERCOSUR 11851 208000000 1129508 5330

Canada 9976 30000000 603085 19290

EEUU 9360 268000000 7745705 28740

Meacutexico 1973 95000000 334766 3680

TLCAN 21312 393000000 8683556 129275

Fuente Banco Mundial (1999)en millones de doacutelares

19

Tambieacuten existen claras diferencias en teacuterminos de las metas y los objetivos

inicialmente explicitados por los gobiernos En contraste con la idea inicial de los

gobiernos del Mercosur de crear un mercado comuacuten el objetivo del TLCAN fue soacutelo el

de reducir y eliminar las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de bienes

y servicios entre los tres paiacuteses con el objetivo de crear una zona de libre comercio

Aun cuando en la letra se tratara de dos proyectos poliacuteticos e institucionales de

integracioacuten completamente distintos en la praacutectica ambos procesos de integracioacuten

iriacutean convergiendo hacia un mismos resultado En efecto el TLCAN ha ido mas allaacute de

la definicioacuten de zona de libre comercio como resultado de las presiones sectoriales

amplioacute sus alcances a la proteccioacuten de los derechos de propiedad intelectual y de la

inversioacuten extranjera directa al reducir el margen de accioacuten de los estados sobre las

corporaciones multinacionales9

En teacuterminos de institucionalizacioacuten el TLCAN terminoacute incluyendo en su organigrama

espacios e instituciones de coordinacioacuten y control intergubernamental cosa que no

esta prevista por los gobiernos al iniciar las negociaciones10 Tambieacuten en este caso la

innovacioacuten fue el resultado de la presioacuten de las organizaciones laborales y

medioambientalistas del norte que buscaban proteger y defender los propios

estaacutendares nacionales frente a la amenaza que para ellos constituiacutea la integracioacuten de

un paiacutes menos desarrollado como era Meacutexico con reglas menos exigentes y

respetadas La solucioacuten a este problema fue elaborada y promovida por los

representantes demoacutecratas del Congreso estadounidense que obligaron al Ejecutivo al

incluir en el tratado un ldquoacuerdo anexordquo de cooperacioacuten laboral y medioambiental en

el que se obligariacutea a cada paiacutes a hacer cumplir a los respectivos gobiernos de la

regioacuten los propios estaacutendares nacionales bajo apercibimiento de una sancioacuten

comercial Para que esta norma se cumpliera se crearon dos agencias

9 Estos temas son incluidos en los capiacutetulos especiacuteficos de inversioacuten empresas estatales losmonopolios empresariales y gubernamentales propiedad intelectual y servicios Ellos aseguran que lasinversiones privadas sean o no de inversionistas de paiacuteses miembros no podraacuten ser expropiadasnulificadas o deterioradas de los beneficios del TLCAN y que de suceder ello la indemnizacioacuten seraacutedeterminada por un panel trinacional Tambieacuten se amplia la definicioacuten de inversiones a la libretransferencia de dinero ganancias a traveacutes de las remesas nacionales y el trato nacional al capitalextranjero (Bensunzan et al2000)10 En teacuterminos instituciones los contrastes entre TLCAN y Mercosur saltan a vista Mientras el primerotenia resultoacute varios aspectos de la coordinacioacuten intrazona y al momento de la firma del acuerdo solo fuenecesario una secretaria administrativa capaz de hacer un seguimiento sobre los compromisosasumidos en el Mercosur todo estaba por hacer al momento de firmarse el Tratado y de alliacute se explica

20

intergubernamentales que teniacutean como objetivo la recepcioacuten de las denuncias de los

privados y de verificar el incumplimiento Si bien ambas oficinas estuvieron

conformadas por representantes gubernamentales de los tres paiacuteses y en el caso de

la medioambiental se abrioacute la participacioacuten a las organizaciones medioambientales de

la regioacuten

De esta manera los temas laborales y medioambientales que fueron incluidos en el

proceso de integracioacuten no lo hicieron a la manera de la Unioacuten Europea que preveacute

una poliacutetica de armonizacioacuten y libre circulacioacuten de la mano de obra sino del de la

defensa de los estaacutendares maacutes altos y de la soberaniacutea de los estados nacionales de

definirlas unilateralmente manteniendo de esta manera las asimetriacuteas preexistentes

en la regioacuten11

Un tercer elemento que diferencia al TLCAN con el MERCOSUR se refiere a las

potencialidades de complementacioacuten que encierra la integracioacuten regional Como en

todos los procesos de regionalizacioacuten existe una economiacutea que tanto por sus

dimensiones como por su dinamismo funciona como motor de la integracioacuten En el

caso de la Unioacuten Europea este motor es la economiacutea alemana en el caso del sudeste

asiaacutetico el Japoacuten en el TLCAN EEUU y en el Mercosur el Brasil Sin embargo en

estos dos uacuteltimos casos existe una peculiaridad que los diferencia con la Unioacuten

Europea y el sudeste asiaacutetico el alto nivel de asimetriacuteas que convive entre los paiacuteses

miembros Asimetriacutea que en el primero se establece entre las economiacuteas de EEUU y

de Meacutexico y que se presenta como incentivo para la integracioacuten en teacuterminos de

complementariedad de sus economiacuteas En el caso del TLCAN como lo demuestra el

cuadro Nordm5 la economiacutea de los EEUU es 23 veces superior a la de Meacutexico y la

principal asimetriacutea se da entre los paiacuteses cuyas economiacuteas tienen posibilidad de

complementarse en un modelo de crecimiento econoacutemico sustentado en altos niveles

de productividad y bajos salarios en sectores altamente competitivos como son las

maquilas

en parte la creacioacuten y proliferacioacuten de instituciones que se fueron creando con el tiempo(Bouzas ampGotz 2002)11 Soacutelo se preveacute y contempla la movilidad de mano de obra calificada por periacuteodos definidos y seguacutenlas necesidades de las empresas

21

En el caso del Mercosur los principales niveles de asimetriacutea no se manifiestan entre

paiacuteses sino el seno de la principal economiacutea de la regioacuten12 y en consecuencia se

presentan como un obstaacuteculo importante para la profundizacioacuten del proceso de

integracioacuten En este caso a diferencia del anterior no existe espacio para la

complementariedad de las economiacuteas entre los paiacuteses que compiten por el acceso a

los mercados de bienes y capital con los mismos bienes y servicios En los hechos y

con excepcioacuten de los sectores siderurgicos y petroquiacutemicos la relacioacuten entre los

socios lejos de ser complementaria y armoacutenica se traduce en recelos continuos de las

economiacuteas mas pequentildeas lideradas por la Argentina respecto al liderazgo econoacutemico

de Brasil que se impone como motor de la integracioacuten sin asumir ninguno de los

costos de liderazgo que ello significa

4 Potencialidades y riesgos abiertos por el ALCA iquestEn queacute medida laintegracioacuten regional no conlleva a la desaparicioacuten del MERCOSUR y del TLCAN

Desde un comienzo el alcance de la propuesta de integracioacuten americana fue claro

Estados Unidos ofreciacutea extender a todos los paiacuteses del continente con la uacutenica

excepcioacuten de Cuba el mismo tipo de acuerdo comercial celebrado antildeos atraacutes con

Meacutexico conocido como Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) Se

trataba de un acuerdo entre paiacuteses de gran asimetriacutea econoacutemica poliacutetica y social en el

cual los gobiernos maacutes desarrollados no se comprometiacutean a ninguacuten tipo de ayuda

teacutecnicofinanciera o trato especial a los paiacuteses maacutes pobres para mejorar y equiparar

las condiciones generales de la regioacuten ni para compensar los efectos de la

polarizacioacuten que la apertura comercial y financiera pudiera producir

A pesar de esta clara delimitacioacuten de responsabilidades la iniciativa del ALCA

capturoacute el intereacutes de los 33 gobiernos del continente Las expectativas de los estados

de Ameacuterica Latina y del Caribe estaban centrada en dos promesas fundamentales la

primera la apertura irrestricta de los mercados lo que significaba el compromiso de

las economiacuteas maacutes desarrolladas de la regioacuten (Estados Unidos y Canadaacute) a eliminar

12 En el MERCOSUR en cambio la economiacutea es ndashen teacuterminos del PBI- 77 veces mayor que la delUruguay pero las asimetriacuteas se dan en el seno del propio paiacutes y en teacuterminos de desarrollo interno Unindicador que sirve para evaluar el nivel de desigualdad econoacutemica entre los paiacuteses es el coeficienteGINI Seguacuten datos del BM en el TLCAN el paiacutes mas equitativo es Canadaacute (315) y el mas inequitativoMeacutexico (503) En el Mercosur la Argentina estaba en 1989 posicionada como la maacutes equitativa(476) y Brasil como el maacutes inequitativo (601)

22

definitivamente las barreras para-arancelarias y los subsidios con que protegiacutean sus

industrias y produccioacuten La segunda promesa se vinculaba a su capacidad de atraer

inversiones y asiacute dinamizar sus alicaiacutedas economiacuteas eliminar la pobreza y consolidar

la democracia en la regioacuten

La primera de estas promesas -la apertura de nuevos mercados- interesa a toda la

regioacuten aunque las oportunidades y las expectativas en torno al ALCA variariacutean seguacuten

el nivel de desarrollo econoacutemico de cada paiacutes Las uacutenicas economiacuteas que tendriacutean

asegurados beneficios son tal como lo indican la tendencias del comercio

internacional de la deacutecada de 1986-96 aquellas que producen bienes y servicios con

alto contenido tecnoloacutegico EEUU y Canadaacute) Para ellas el ALCA representa la

posibilidad de extender sus mercados de exportacioacuten de servicios inversiones y

bienes - software productos farmaceacuteuticos es decir productos que no tienen casi

competencia alguna en la regioacuten - a todo el continente

En cambio para las economiacuteas medianas del continente- Brasil Meacutexico Argentina

Venezuela Colombia Chile y Peruacute- las expectativas del ALCA estaacuten centradas en la

posibilidad de ampliar sus mercados para productos primarios y para bienes de

mediano nivel de valor agregado -como textiles indumentaria siderurgia

agroindustriales muebles maquinaria eleacutectrica y petroquiacutemica y medios de transporte-

al resto del continente y en especial a los paiacuteses del norte en los que actualmente no

pueden ingresar por la existencia de barreras arancelarias y para-arancelarias que

protegen a los productores locales Hay que tener presente que los paiacuteses del TLCAN

(Meacutexico Canadaacute y Estados Unidos) recurren con suma frecuencia a medidas no

arancelarias ndash controles fitosanitarios antidumping etc- y estas medidas afectan en

mayor medida a los productos primarios y manufacturas de origen agropecuario que

son esencialmente las que exportan los paiacuteses del cono sur

Para el resto de los paiacuteses en total 25 cuyas economiacuteas entran dentro de la

categoriacutea de ldquopequentildeas economiacuteasrdquo las potencialidades del ALCA no pasaban por el

tema de acceso a mercados sino por la posibilidad de vincularse a la cadena

23

productiva de los paiacuteses con economiacuteas maacutes desarrolladas ofreciendo mano de obra

barata en manufacturas -maquilladoras13- y en servicios a las empresas y turismo

En el caso de los Estado Unidos el ALCA tiene ademaacutes un objetivo estrateacutegico el

de

mejorar su apuesta de negociacioacuten en el aacutembito multilateral Esta estrategia ha sido

caracterizada como ldquoavance en espiralrdquo ya que cada negociacioacuten bilateral o multilateral

forma parte de una estrategia de mayor alcance en la que el techo de dicho acuerdo

propuesto por los EEUU y generalmente alto en teacuterminos de estaacutendares previos se

transforma una vez consolidado en el piso de la posicioacuten negociadora siguiente

(Toacutertora 1998) Siguiendo esta loacutegica el ALCA introduciriacutea normas de apertura

comercial que estan por encima de las acordadas en el TLCAN y al menos al mismo

nivel que el resto de los acuerdos comerciales existentes en el hemisferio (Comunidad

Andina de Naciones ndashCAN- MERCOSUR y CARICOM) entre otras

No obstante la claridad inicial en torno al alcance y objetivos de la agenda

comercial las negociaciones del ALCA son mucho maacutes dificultosas y extensas que las

del TLCAN En este caso se trata de alcanzar un consenso entre un nuacutemero muy

grande de paiacuteses (34) y con una agenda maacutes amplia de temas en negociacioacuten

algunos de los cuales abririacutean profundas divergencias no soacutelo entre los paiacuteses en

desarrollo y los desarrollados sino entre siacute Las negociaciones se iniciaron en 1995

Despueacutes de siete antildeos de una sostenida rutina burocraacutetica (movilizoacute a maacutes de 900

negociadores entre funcionarios y teacutecnicos) los resultados se circunscriben al acuerdo

de procedimientos al conocimiento mutuo y a la recopilacioacuten de informacioacuten Auacuten

faltan definir los temas sustantivos de la agenda comercial en los que se preveacute un

arduo intercambio de concesiones reciacuteprocas en temas criacuteticos para las distintas

economiacuteas nacionales

El recorrido seguido por el ALCA hasta la fecha puede ser dividido en tres etapas la

iniciacioacuten de las negociaciones (1995-1998) el lanzamiento de las negociaciones

(1998-2001) y la etapa de las concreciones (2002) Durante la primera etapa se

alcanzaron acuerdos de procedimiento referidos a la definicioacuten de temas reglas y

organigrama de las negociaciones En teacuterminos de reglas los criterios principales

13 Las maquilladoras es un sistema de produccioacuten por el cual se libera de aranceles la importacioacuten e

24

fueron que todas las decisiones seriacutean tomadas por consenso que no se aprobariacutea

ninguna decisioacuten hasta no se cerraran todos los temas de la negociacioacuten (single

undertaking) que los gobiernos podriacutean actuar y negociar de manera colectiva

(bloques regionales preexistentes) y por uacuteltimo que los acuerdos aprobados podriacutean

superar la base de los acuerdos multilaterales (OMC-plus) Tambieacuten se avanzoacute en el

disentildeo de un organigrama de negociacioacuten baacutesico con un cronograma flexible en

teacuterminos de reuniones y una estructura de funcionamiento conformada en la

actualidad por un Comiteacute de Negociaciones Comerciales (CNC) nueve Grupos de

Negociacioacuten (GN) una secretariacutea administrativa financiada por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) un Comiteacute Tripartito14 y tres Comiteacutes Especiales15

En la creacioacuten de estos tres comiteacutes se manifestoacute una gruesa liacutenea de separacioacuten

entre los gobiernos que sobrevolariacutea todas las discusiones en el futuro Mientras que

en los temas que interesaban a todos los gobiernos por igual se crearon Grupos de

Trabajo teacutecnicos aquellos en los que se percibiacutea que los beneficios no se distribuiriacutean

por igual y que resultariacutean en perjuicio de algunos de ellos se aceptoacute su inclusioacuten en

la agenda comercial recortaacutendole sus atribuciones al mero rol de consulta Este fue el

caso del tratamiento diferenciado para las pequentildeas y medianas economiacuteas el

comercio electroacutenico y la participacioacuten de la sociedad civil

Con estos acuerdos baacutesicos los presidentes lanzaron las negociaciones en la II

Cumbre de las Ameacutericas realizada en Santiago de Chile en abril 1998 pero a partir de

entonces los consensos entre los gobiernos parte se hicieron cada vez maacutes

dificultosos En cada GN surgieron disidencias en torno a cuestiones baacutesicas sin

embargo los disensos no se manifiestan con igual intensidad en todos los temas En

aquellos GN vinculados con la produccioacuten y al acceso mercados de productos

latinoamericanos - agricultura y antidumping por ejemplo - las negociaciones pasan

por muchos vericuetos y se empantanan esperando la resolucioacuten del conjunto y el

equilibrio de concesiones En el resto de los GN existen diferencias entre las

insumos para su reelaboracion y posterior exportacioacuten como bienes manufacturados14 El Comiteacute Tripartito estaacute integrado por el BID la OEA y la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina(CEPAL) A diferencia de las otras instancias habiacutea sido creado e incluido por los EEUU en la reunioacutende Miami (1995) para que proporcionara apoyo logiacutestico y teacutecnico a los por entonces 7 Grupos deNegociaciones que funcionaron en un comienzo y que llegaron a ser 1215 Los tres Comiteacutes Especiales son el Grupo Consultivo de Pequentildeas Economiacuteas el Comiteacute deRepresentantes Gubernamentales sobre la Participacioacuten de la Sociedad Civil y el Comiteacute de Expertosen Comercio Electroacutenico

25

posiciones pero estos disensos estaacuten lejos de ser irreductibles Este desigual ritmo de

avance de los distintos temas de la agenda comercial es tambieacuten una caracteriacutestica de

las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC La diferencia en el caso del

ALCA estaacute dada porque seguacuten se acordoacute en la primera etapa ninguacuten acuerdo podraacute

implementarse hasta tanto no se alcance consensos en todos los temas incluso en

aqueacutellos maacutes controvertidos (single undertaking)

Auacuten cuando las posiciones sobre los temas maacutes importantes por ejemplo acceso a

mercado variacutean enormemente entre los distintos paiacuteses latinoamericanos la principal

liacutenea divisoria se ubica entre la posicioacuten negociadora de los Estados Unidos (a veces

acompantildeado por Canadaacute) y la de los paiacuteses de Ameacuterica Latina Mientras estos uacuteltimos

reclaman que se cumplan al pie de la letra las promesas iniciales del ALCA

eliminando todo tipo de barreras para-arancelarias (cuotas subsidios etc) y

antidumping una vez que se alcance la apertura de mercados EEUU se niega a

avanzar en ellos sosteniendo que el ALCA no es el aacutembito adecuado para negociar

esos temas sino que deben ser resultas en el aacutembito de la OMC y en concordancia

con una poliacutetica de apertura de la Unioacuten Europea Esta misma polarizacioacuten de las

posiciones negociadoras se trasladoacute hoy por hoy al resto de los temas de

negociacioacuten

Un contraste interesante de sentildealar entre este proyecto de regionalizacioacuten y los

procesos de negociacioacuten del MERCOSUR y del TLCAN es la variedad de espacios y

de oportunidades de participacioacuten abiertas a los actores no gubernamentales en el

proceso de negociacioacuten En efecto si bien las negociaciones para la conformacioacuten de

una zona de libre comercio en las Ameacutericas (ALCA) en el antildeo 2005 no innovaron las

metas y los alcances del TLCAN constituye un punto de inflexioacuten respecto a la

inclusioacuten de actores no gubernamentales en el propio proceso de negociacioacuten A

diferencia del TLCAN las voces de la sociedad civil ndashen especial ONGs

medioambientales y sindicatos- no deberaacuten esperar al ultimo momento de la

negociacioacuten -cuando el acuerdo ya estuviera finalizado- para escuchar su voz ni

depender de la mediacioacuten de los partidos y del congreso para presionar sobre los

teacuterminos del acuerdo sino que lo hariacutean a traveacutes de un sistema de consultas

nacionales y regionales que tendriacutean lugar a lo largo de la negociacioacuten

26

A nivel regional las consultas y espacios de participacioacuten han sido financiadas y

promovidas por los paiacuteses y actores del norte mientras que muchos gobiernos de

Ameacuterica Latina se niegan persistentemente a convalidar sus resultados con la

justificacioacuten de que ellas son hegemonizadas por las sociedades civiles del norte que

en definitiva imponen sus agendas proteccionistas empeorando de esta manera las

posibilidades de un efectiva apertura de los mercados regionales16 A nivel nacional

las diversidad es aun mayor A diferencia del pasado en el que los patrones de

participacioacuten dividiacutean a los paiacuteses del norte donde los gobiernos promoviacutean el dialogo

y las consultas con sus organizaciones a nivel nacional el ALCA ha abierto una nueva

brecha entre los paiacuteses del sur Por una parte se encuentran los gobiernos como los

de Brasil17 o Chile que han abierto instancias de diaacutelogo con las organizaciones no

empresariales y ponen a disposicioacuten de sus respectivas sociedades civiles los

documentos y posiciones negociadoras Por la otra el resto de los paiacuteses del sur que

siguiendo con el patroacuten tradicional circunscriben las consultas y la participacioacuten a los

actores empresariales mas vinculados con el comercio transnacional

En teacuterminos de resultados la apertura de la participacioacuten a la sociedad civil tiene a

nuestro entender efectos paradojales Si bien por una parte ampliacutea el nuacutemero de

jugadores y multiplica las disidencias y asimetriacuteas existentes por el otro contribuye a

la continuidad del proceso construyendo consensos a manera de una densa red de

anillos burocraacuteticos empresariales y de la sociedad civil que se articulan entre siacute Al

mismo tiempo que ampliacutea y consolida la base de sustentacioacuten del proceso negociador

hace que se incluyan temas en la agenda comercial que dificultan la posibilidad de

alcanzar un consenso gubernamental (Botto amp Tussie 2002)

16 En efecto las consultas oficiales son y han sido desde le comienzo financiadas por agenciasgubernamentales de Canadaacute y Estados Unidos fundaciones de estos paiacuteses y organismosmultilaterales como el BID y la OEA los foros y redes no oficiales por su parte han sido promovidos yfinanciados por las ONGrsquos del norte y en especial por los sindicatos de Canadaacute y los EEUU(Botto2002)17 El caso paradigmaacutetico es el de Brasil en el que el gobierno nacional ha visto con buenos ojos larealizacioacuten en setiembre de 2002 de un plebiscito nacional sobre el Alca organizado por maacutes de 60organizaciones sindicales y sociales En el plebiscito votaron mas de 10 millones de personas en maacutesde 3800 ciudades Un 9833 dijo que Brasil no deberiacutea firmar el tratado mientras que el 9594sentildealoacute que Brasil no deberiacutea seguir en la mesa de negociacioacuten Con posterioridad el presidente deVenezuela Hugo Chaacutevez redobloacute la apuesta anunciando que realizaraacute un plebiscito en 2003

27

Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

29

Bibliografiacutea

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Chudnosky y Fanelli El desafio de integrarse para crecer

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Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

7

bull Modalidad 5 las uniones monetarias y econoacutemicas (UME) hasta este

momento e proceso de integracioacuten solo afecta de manera directa a los bienes

comercializables- transables- si a ellos e le suma una coordinacioacuten de las poliacuteticas

referidas a los tipos de cambio y se permite la libre circulacioacuten no soacutelo de bienes sino

tambieacuten del capital y trabajo- y se le adiciona una moneda uacutenica para todas los paiacuteses

miembros estamos en una unioacuten monetaria y econoacutemica

Si bien estas modalidades de integracioacuten son independientes tambieacuten pueden

leerse como un proceso gradual y consecutivo donde la coordinacioacuten de una poliacutetica

aduanera comuacuten supone necesariamente la libre circulacioacuten de bienes de una parte

mayoritaria del comercio entre los paiacuteses (ver cuadro Nordm1) Soacutelo el caso de la Unioacuten

Europea ha logrado alcanzar la quinta modalidad el resto de los acuerdos regionales

salvo raras excepciones son aacutereas de libre comercio en las que circulan libremente

los bienes transables servicios e inversiones

Cuadro nordm1 modalidades de integracioacuten comercial

Desgravacioacute

n

Parcial

Desgravacioacute

n

total

Arancel

externo comuacuten

Movilidad

capit-trabajo

Bienes no transables

+ moneda comuacuten

APC +

ZLC +

UA +

MEC +

UME + + + +

Hasta la deacutecada de los 90 existiacutea la conviccioacuten de que la uacutenica manera de

integrarse era a semejanza del modelo europeo y avanzando de manera consecutiva

sobre cada una de estas etapas El paradigma de regionalizacioacuten entonces vigente

tendiacutea a definir la integracioacuten como un proceso con efectos opuestos y contradictorios

al multilateralismo Mientras el multilateralismo promovido principalmente por los

EEUU en la posguerra buscaba la unificacioacuten del espacio econoacutemico a nivel mundial

(GATT 1947- OMC 1995) 2) el regionalismo era entendido como una respuesta y

8

defensa a la fuerte arremetida multilateral a traveacutes de la conformacioacuten de bloques

exclusivos y excluyentes que terminariacutean por fragmentar el comercio internacional

A partir de los 90 EEUU abandona su rigidez y se dispone a conseguir los

objetivos del multilateralismo mediante otros caminos entre los que esta la

regionalizacioacuten4 En tal sentido promueve y da un gran empuje a iniciativas de

regionalizacioacuten como son el TLCAN la cooperacioacuten econoacutemica asiaacutetica del pacifico

(APEC) y una zona de libre comercio trasatlaacutentico entre Ameacuterica del norte y Europa

Se trata sin embargo de un nuevo esquema de regionalismo en el que se vincula

paiacuteses altamente industrializados con otros en desarrollo en aparente ldquoigualdadrdquo de

condiciones En este sentido se produciacutea un desviacuteo fundamental respecto al patroacuten

considerado hasta entones como norma por la teoriacutea de la integracioacuten y que poniacutea

como condicioacuten para el eacutexito la homogeneidad de los participantes o bien si ella no

existiacutea -como ocurriacutea en el caso de Portugal o Espantildea al integrarse a la comunidad

europea en los antildeos 80- debiacutea preverse un programa para reducir o eliminar la

diferencia por medio de la transferencia financiera o de un trato especial

(armonizacioacuten simeacutetrica) No obstante ello los paiacuteses en desarrollo ndash en especial los

de Ameacuterica Latina- aceptaron de buen grado la propuesta porque frente a la crisis de

sus economiacuteas la interrupcioacuten de sus tradicionales poliacuteticas de ayuda y cooperacioacuten

hemisfeacuterica de los EEUU la idea de integrarse a los ldquoricosrdquo prometiacutea mas

inversiones de capital

Frente a la proliferacioacuten de estos acuerdos no soacutelo en la eacutegida de los EEUU sino

tambieacuten de la Unioacuten Europea la experiencia de eacutesta mas que un paradigma de

integracioacuten pasoacute a ser considerado un caso singular y excepcional no soacutelo por lo

prolongado de su proceso ndash maacutes de 40 antildeos duroacute su proceso hasta la configuracioacuten

actual- sino principalmente por la profundidad de su integracioacuten y por la profunda

motivacioacuten (ideoloacutegica poliacutetica y econoacutemica) que lo hace difiacutecilmente reproducible en

otra regioacuten

4 La posicioacuten hegemoacutenica que caracterizoacute la poliacutetica exterior de los EEUU fue la defensa demultilateralismo y el rechazo a ultranza del regionalismo Esta posicioacuten solo se vio alterada por razones

9

Ademaacutes de poner en evidencia la exclusividad de la experiencia europea estos

nuevos y proliacuteficos acuerdos de integracioacuten comercial rompen el mito que identifica el

regionalismo como un antiacutedoto a la liberalizacioacuten del comercio En los hechos la

proliferacioacuten de estos acuerdos de libre cambio no soacutelo entre paiacuteses sino entre

bloques previamente existentes (UE TLCAN MERCOSUR UE) ha contrarrestado la

fragmentacioacuten del comercio internacional En algunos casos como fue el TLCAN y

promete serlo el ALCA las partes del acuerdo regionales han ido maacutes lejos que la

misma OMC eliminacioacuten o reduccioacuten de barreras no arancelarias (por ejemplo

renuncia a medidas de antidumping en el seno de a UE o los casos de liberalizacioacuten

de servicios de propiedad intelectual inversiones en el TLCAN etc)

En este sentido y frente a las praacutecticas liberalizadoras de los nuevos regionalismos

en los que las potencias industriales tienen mayor capacidad de influir y ampliar las

agendas que los paiacuteses en desarrollo resulta necesario reconceptualizar el rol del

multilateralismo y rescatar su rol de reaseguro siempre presente contra el

proteccionismo el unilateralismo de las grandes potencias comerciales

Frente a esta subversioacuten de antiguos y viejos conceptos a nivel global nos queda

reflexionar sobre la situacioacuten latinoamericana iquestQueacute tipo de regionalismos coexisten en

el continente iquestEn que medida el Mercosur recupera las motivaciones y alcances de

los regionalismos de primera generacioacuten iquestQueacute diferencia al Mercosur del TLCAN

3 Tipos y modalidades de integracioacuten que caracterizan a Ameacuterica Latina

Los proyectos de integracioacuten regional no son nuevos en el continente

latinoamericano En la deacutecada de los sesenta la CEPAL impulsoacute la conformacioacuten de

bloques regionales a semejanza de la experiencia europea A esta etapa responden

los intentos de formar la Asociacioacuten Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y el

Mercado Comuacuten de Centro Ameacuterica (MCCA) el Pacto Andino y el CARICOM

de estrategia militar como fue el apoyo dado al mercado comuacuten europeo en sus inicios para de estamanera evitar un avance de la URSS en la guerra friacutea

10

La experiencia de integracioacuten regional europea -con la creacioacuten de la Comunidad

Econoacutemica Europea- se percibioacute como la solucioacuten a los desafiacuteos y problemas abiertos

por el proceso de sustitucioacuten de importaciones en Ameacuterica Latina Recordemos que

seguacuten palabras del propio Rauacutel Prebisch ideoacutelogo del modelo de sustitucioacuten de

importaciones en el aacutembito del comercio internacional iba creciendo la diferencia entre

el precio de los productos primarios y los secundarios (deterioro de los teacuterminos de

intercambio) lo que condenaba a las naciones exportadoras de bienes agrarios o

mineros a una perenne situacioacuten de inferioridad econoacutemica frente a las naciones

industrializadas Para evitar y superar esta situacioacuten de inferioridad y dependencia las

naciones latinoamericanas debiacutean industrializarse con el fin de agregar valor a la

produccioacuten En esta direccioacuten y bajo el contexto de la postguerra (deacutecadas 4050)

muchos gobiernos iniciaron un proceso de industrializacioacuten que procuraba sustituir

buena parte de los productos de consumo previamente importados en los mercados

nacionales a fin de crear las bases para un desarrollo exportador posterior

Sin embargo la pequentildeez de sus mercados o la incapacidad de pasar a sustituir

bienes industriales mas complejos que los de consumo final (llaacutemese textiles

calzados alimentos procesados bebidas otros) llevoacute a la CEPAL a promover la idea

de ampliar los mercados integrando a traveacutes de la integracioacuten regional y se abre

entonces una primera etapa de integracioacuten claacutesica o fundacional abierta por la ALALC

y el MCCA que luego se replanteoacute a traveacutes de procesos subregionales como el

Pacto Andino y el CARICOM formado en 1973 por las nacionales del caribe de habla

inglesa Mientras las primeras asociaciones teniacutean por objetivo soacutelo integrar de

manera gradual una ZLC a traveacutes de una metodologiacutea que consistiacutea en que cada paiacutes

otorgaba preferencias a los restantes socios sobre una serie de productos (listas

positivas) en las segundas se agregaron elementos como la coordinacioacuten de la

planificacioacuten industrial y las restricciones a la entrada de capital extranjero

Pero en un contexto fuertemente proteccionista este modelo de integracioacuten fracasoacute y

las negociaciones se volvieron lentas y engorrosas en la medida en que muchos

gobiernos interrumpieron de manera unilateral los compromisos y las normas

establecidas en comuacuten contribuyendo a acentuar los problemas de falta de

complementariedad y de asimetriacuteas que existiacutean entre los miembros de los acuerdos

y la inestabilidad macroeconoacutemica

11

En este sentido los procesos de democratizacioacuten el fracaso definitivo del modelo de

desarrollo para dentro y la crisis de la deuda (1982) constituyeron un golpe de suerte

para el resurgimiento del regionalismo en la regioacuten ya que expusieron a los gobiernos

de la regioacuten la necesidad de buscar otras fuentes de recursos El libre comercio

entendido como promocioacuten de las exportaciones no tradicionales a escala

extraregional se convirtioacute en una poliacutetica atractiva tanto para los gobiernos

latinoamericanos como para los empresarios que a diferencia de los intentos de

integracioacuten previa se constituyeron en punta de lanza de esta nuevas iniciativas

En la deacutecada de los 90 todos los paiacuteses latinoamericanos -con la uacutenica excepcioacuten

de Cuba- forman parte de un bloque regional aunque participan de manera desigual

en la creacioacuten del producto bruto de la regioacuten5 Estos suman seis y son el

MERCOSUR el TLCAN la Comunidad Andina (CAN) integrada por Bolivia

Colombia Ecuador Peruacute y Venezuela el Mercado Comuacuten Centroamericano (MCCA)

formado por Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica y Panamaacute el

Mercado Comuacuten del Caribe (CARICOM) y el Grupo de los Tres integrado por

Colombia Meacutexico y Venezuela A pesar de que muchos de estos procesos de

integracioacuten se propusieron en sus oriacutegenes metas de integracioacuten mas profundas en

los hechos soacutelo han logrado alcanzar el status de zona de libre comercio

a iquestEl MERCOSUR es una excepcioacuten para el patroacuten de integracioacuten de laregioacuten

A pesar de que el antildeo de la creacioacuten formal del MERCOSUR es 1991 la iniciativa de

integrar una regioacuten entre los paiacuteses del cono sur nos retrotrae a 1986 cuando los

presidentes Alfonsiacuten (Argentina) y Sarney (Brasil) firmaron el ldquoActa de Integracioacuten

Argentino ndash Brasilentildeardquo Esta iniciativa recuperaba gran parte de la dinaacutemica y

aspiraciones de la Unioacuten Europea Analizar su desarrollo y evolucioacuten nos permite

entender cuales son los desafiacuteos y dificultades que los procesos de regionalizacioacuten

imponen a los paiacuteses de Ameacuterica Latina para su eacutexito

5 Estos bloques coexisten con acuerdos bilaterales de tipo APC que vinculan a paiacuteses de la regioacutenentre siacute en total 106 en todo el continente

12

Las motivaciones que guiaron a estos presidentes a comprometerse en una iniciativa

comuacuten fueron dos por una parte el objetivo poliacutetico de fortalecer las incipientes

democracias y por la otra parte uno de tipo econoacutemico proponer una estrategia de

crecimiento basada en la iniciativa privada tras el agotamiento de modelo de desarrollo

promovido desde adentro y con fuerte intervencioacuten estatal No obstante ello la

iniciativa otorgaba un papel clave a los estados como liacutederes indiscutidos delproceso ya sea para identificar las aacutereas prioritarias de cooperacioacuten y desarrollo

regional como asiacute tambieacuten para condicionar los patrones de desarrollo

En tal sentido el esquema de integracioacuten econoacutemica elegido fue gradual altamente

selectivo y flexible en el tiempo El instrumento para ello fueron los protocolos

especiacuteficos a traveacutes de la negociacioacuten de listas positivas de productos en los que

ambos gobiernos estuvieran de comuacuten acuerdo decididos a incluir el libre comercio

regional Por el tipo de protocolos firmados ndash bienes de capital sector alimenticios y

automotriz entre los maacutes importantes - se observaba el intereacutes de los gobiernos de

relanzar en una mayor escala el comercio industrial utilizando el intercambio y la

difusioacuten de nuevas tecnologiacuteas y de las riquezas naturales de cada paiacutes6

En un primer momento el comercio intra-zona crecioacute como consecuencia del eacutexito

inicial pero con el tiempo la iniciativa fue perdiendo fuerza Uno de los factores que

mejor explican esta desactivacioacuten tiene que ver con el rechazo empresarial a la

apertura comercial De hecho a medida que aumentaba la reticencia de ciertos

sectores a verse expuestos a la competencia de otros paiacuteses (vecinos) las metas y

plazos establecidos por los protocolos comenzaban a prestar rendimientos

decrecientes Este comportamiento en algunos casos correspondiacutea a lobbies

sectoriales para tener un mercado mas protegido en otros casos a la persistencia de

diferentes precios en los insumos y a la diferencia macroeconoacutemica que generaba

distorsiones que influiacutean en los flujos de comercio

Fue recieacuten en los antildeos 90 con el fracaso de las poliacuteticas heterodoxas de ajuste

(plan austral o cruzado) y la presioacuten por igual de los organismos multilaterales por

6 Este tipo de protocolo en el que el automotriz es un claro ejemplo del objetivo de crear comercioequilibrado a traveacutes de la complementacioacuten intrasectorial en la que ambos paiacuteses produciriacutean bienes

13

aplicar poliacuteticas de reforma que centraban el papel en el sector privado

(privatizaciones desregulacioacuten y apertura comercial y financiera) y en el control de la

poliacutetica cambiaria que los nuevos gobiernos de Argentina y Brasil decidieron

profundizar y acelerar el programa de integracioacuten Sin embargo en esta nueva

arremetida integracionista hubo algunas modificaciones importantes que explican su

mayor eacutexito comparado

Ademaacutes de la inclusioacuten de Paraguay y Uruguay como nuevos paiacuteses miembros se

modificaron las metas y las modalidades de la integracioacuten A este respecto la

prioridad del MERCOSUR era especiacuteficamente econoacutemica atraer capitales y proveer

un marco estable para la integracioacuten del capital Para ello los gobiernos se

comprometieron a crear un mercado comuacuten que comenzariacutea a funcionar en 1995

Entre sus objetivos el MERCOSUR procurariacutea establecer la libre circulacioacuten de

bienes servicios y factores productivos entre sus integrantes alcanzar una poliacutetica

comercial comuacuten respecto a terceros paiacuteses (AEC) y por ultimo coordinar ndash

armonizar sus poliacuteticas macroeconoacutemicas y sectoriales

Otro giro fundamental respecto al primer intento se vinculariacutea con el rol que se ledaba a los empresarios en el proceso A diferencia del proceso anterior los

estados partes solo definiriacutean los instrumentos y los cronogramas de la liberalizacioacuten

pero abandonaron los objetivos de promover un comercio equilibrado entre sectores y

de intentar definir de comuacuten acuerdo un perfil productivo para la regioacuten La idea de

supranacionalidad fue descartada desde un comienzo por los gobiernos las

decisiones soacutelo se alcanzariacutean por consenso y no existiriacutean en los hechos

mecanismos que aseguraran su implementacioacuten quedando en manos de los

gobiernos nacionales para su internalizacioacuten legislativa

La uacutenica excepcioacuten a esta regla fue el Tratado de Asuncioacuten que estableciacutea en su

letra la implementacioacuten automaacutetica de los aranceles para de esta manera asegurar

la liberalizacioacuten y evitar los rechazos que habiacutean obstruido el proceso en la apertura

anterior En tal sentido y a diferencia del proyecto de apertura anterior los gobiernos

industriales pero se dividiriacutean los mercados uno se dedicariacutea a producir los autos grandes y el orto lospequentildeos

14

optaron por un sistema de apertura universal gradual y flexible7 pero que se

aplicariacutea de manera automaacutetica en forma semestral para de esta manera alcanzar el

libre comercio el 1 de enero de 1995 Tambieacuten existieron listas de excepciones y se le

dio un trato especial a los productos y sectores mas controvertidos -como el

automotriz o el azucarero Pero una vez establecidos los alcances y los cronogramas

los gobiernos abandonaron su protagonismo y dejaron que los agentes privados -a

traveacutes de mecanismos de mercado- reasignaran los recursos productivos en funcioacuten

de las ventajas competitivas

Esto obviamente no significariacutea que los gobiernos y los estados nacionales no

intervinieran nunca maacutes por el contrario se hicieron eco de las demandas y lobbies

de los sectores productivos del propio paiacutes El resultado de las praacutecticas

proteccionistas y del uso de los instrumentos de excepcioacuten- como ser salvaguardias

antidumping cuotas y barreras fitosanitarios entre otras- por parte de los socios llevoacute

a un postergamiento de los plazos iniciales de liberalizacioacuten de comercio intra-zona y

al abandono de las metas de mas largo aliento a saber la coordinacioacuten de poliacuteticas

sectoriales y macro-econoacutemicas

Para explicar las postergaciones que ha sufrido y las promesas incumplidas del

MERCOSUR los estudios preferentemente econoacutemicos hacen alusioacuten a los factores

de iacutendole macroeconoacutemicos que como la devaluacioacuten del Real en 1998 y la

convertibilidad argentina contribuyeron a generar discordias y problemas de

convivencia y coordinacioacuten entre los miembros Otros analistas en cambio cargan las

tintas sobre el proceso de toma de decisiones y le echan la culpa a la incorporacioacuten

temprana de actores no gubernamentales que terminoacute politizando y embarrando la

cancha

Lo cierto es que si uno analiza la construccioacuten del MERCOSUR lo que observa es

efectivamente la creacioacuten de espacios e instancias gubernamentales y no

gubernamentales de decisioacuten En gran medida los espacios abiertos para la

participacioacuten de los actores no gubernamentales ndash la Comisioacuten Parlamentaria Comuacuten

7 La cuota de flexibilidad de este esquema estuvo dada por las listas nacionales de excepciones conlas cuales los paiacuteses extraiacutean del cronograma antedicho los productos considerados ldquosensiblesrdquo por

15

el Foro Consultivo Econoacutemico Social (FES) la Comisioacuten Sociolaboral ente otros- han

sido el resultado de la presioacuten de los propios actores sociales y econoacutemicos que se

veiacutean excluidos de la toma de decisiones vis a vis los sectores empresariales y que

pretendiacutean incluir en la agenda regional otros temas no estrictamente comerciales

como un protocolo sociolaboral que armonizara y regulara el mercado laboral un

protocolo medioambiental que protegiera los recursos naturales y elevara los

estaacutendares de la regioacuten un protocolo universitario que armonizara los tiacutetulos y las

curriacuteculas acadeacutemicas para citar solo algunos casos Sin embargo la creacioacuten de

estas instancias de participacioacuten de las organizaciones sociales es muchas veces

formal y limitada a consultas no vinculantes porque todaviacutea prevalecen mecanismos y

dinaacutemicas estrictamente gubernamentales y burocraacuteticas para las negociaciones Los

distintos proyectos de protocolo presentados por las organizaciones sociales

quedaron en los hechos reducidos a simple ldquodeclaracioacutenrdquo de voluntades sin efecto

vinculante sobre las decisiones de los estados miembros

Al analizar los avances y retrocesos del MERCOSUR los estudios tienden a

identificar al menos tres momentos de este proceso de integracioacuten el lanzamiento del

MERCOSUR (1991-1994) la creacioacuten de la unioacuten aduanera (1995-1998) y su

posterior crisis (1998-) A pesar de los discursos y declaraciones de voluntad sobre la

necesidad de coordinar una poliacutetica comercial externa comuacuten en los hechos el

MERCOSUR soacutelo ha alcanzado a la fecha los requisitos y condiciones para ser

considerado una zona de libre comercio (ver cuadro Nordm 2)

Cuadro Nordm 2 Historia del MERCOSUR

1986 Suscripcioacuten del Acta de Cooperacioacuten e Integracioacuten Argentino - Brasilentildea

1991 Firma del Tratado de Asuncioacuten entre Argentina Brasil Paraguay y Uruguay que

establece la creacioacuten del MERCOSUR la reduccioacuten inmediata del 40 de tarifas entre

los socios y un cronograma de reducciones hasta llegar al libre comercio en 1995

1994 Firma del Protocolo de Ouro Preto que establece las instituciones del MERCOSUR

1995 Comienza a regir la Unioacuten Aduanera del MERCOSUR aunque algunos bienes

continuacutean sujetos a aranceles en le comercio intrazona con excepcioacuten del comercio de

azuacutecar y automoacuteviles que quedan bajo regiacutemenes especiales

1996 Asociacioacuten de Bolivia y Chile al MERCOSUR como socios extra-mercosur

medidas de salvaguardias intra-mercosur y antidumping por medio de las cuales un paiacutes socio podiacuteaproteger momentaacuteneamente a sus productores

16

2000 Se alcanza la zona de libre comercio entre Argentina y Brasil

2001 Se alcanza el libre comercio completo entre todos los socios del Mercosur

2006 Argentina Brasil Uruguay y Paraguay tendraacuten una tarifa externa comuacuten para todos los

bienes completando la Unioacuten Aduanera Existiraacute una zona de libre comercio entre los

paiacuteses del MERCOSUR Bolivia y Chile

No obstante esta historia de postergaciones y desencuentros existe un consenso

general de que el MERCOSUR ha cumplido un rol muy importante como impulsor del

comercio y la inversioacuten externa aunque existen evidencias mas recientes de que esta

tendencia se ha estabilizado en los uacuteltimos antildeos y es muy probable que empeoren

como consecuencia de la actual crisis Argentina Como lo demuestra el cuadro Nordm 3 y

Nordm 4 la interdepencia comercial entre los paiacuteses miembros crecioacute de manera

sostenida desde 1991 aunque no se distribuyoacute de manera equitativa entre los paiacuteses

miembros Dependiendo del momento histoacuterico y de la paridad cambiaria los paiacuteses

maacutes beneficiados fueron las economiacuteas maacutes grandes de la regioacuten Argentina primero y

Brasil despueacutes Lo mismo ocurrioacute con las inversiones desde 1991 y luego de las

crisis asiaacuteticas el Mercosur se convirtioacute en el destino de los mayores flujos de

inversiones externas directas atraiacutedas por sobre todo por las privatizaciones de

servicios y de empresas publicas que primero se licitaron en la Argentina y despueacutes

en el Brasil (Nogueacutes Sanguinetti amp Stuzzeneguer 2001)

Cuadro Nordm 3 participacioacuten de las exportaciones hacia los socios del Mercosur

1991 2000

Argentina 165 319

Brasil 73 14

Paraguay 351 629

Uruguay 355 445

Fuentes propia en base a CEI

Cuadro Nordm4 participacioacuten de las importaciones desde los socios del MERCOSUR

1991 2000

Argentina 21 285

Brasil 121 14

Paraguay 30 506

Uruguay 422 438

Fuentes propia en base a CEI

17

Tampoco los beneficios del MERCOSUR se distribuyeron de manera simeacutetrica entre

los empresarios Los que mayor provecho sacaron de ella y por ende apoyaron y

promovieron el proyecto desde un comienzo fueron del sector de las grandes

industrias Este sector liderado principalmente por las empresas sideruacutergicas

petroleras y petroquiacutemicas necesita por las caracteriacutesticas propias del sector8

diversificar la produccioacuten y ampliar los respectivos mercados domeacutesticos En ese

sentido el proceso de integracioacuten regional apareciacutea como el primer escaloacuten en su

carrera por conquistar nuevos mercados globales reduciendo los costos de

produccioacuten por una parte y coordinando estrategias de alcance regional con los

productores vecinos Ejemplo de ello es la joint venture creada entre el grupo Techint

(Argentina) y Brasil Confab Tubes (Brasil) o la alianza formada por Peacuterez Companc

(Argentina) y Odebrecht (Brasil) para producir goma sinteacutetica entre otras

Sin embargo seriacutea un error evaluar los logros y alcances del MERCOSUR soacutelo con

criterios econoacutemicos o recortados a las ataduras de los acuerdos entre los gobiernos a

escala nacional Tambieacuten deben ser analizados en teacuterminos de sus potencialidades

futuras y de la integracioacuten alcanzada entre actores no gubernamentales ndash sindicatos

medioambietalistas universitarios etc- y de articulacioacuten de instancias

gubernamentales mas descentralizadas como son las Mercociudades En tal sentido

vale la pena hacer hincapieacute en el procesos de aprendizaje que el MERCOSUR

conlleva para el actor sindical Si bien como hemos sentildealado antes su participacioacuten

formal no conllevoacute mayores logros en teacutermino de influencia constituyoacute una

oportunidad para que estos actores incluyeran nuevos temas y preocupaciones en su

propia agenda y en segundo lugar para que se articularan e intercambiaran

experiencias con sus pares vecinos y con otras organizaciones de la sociedad civil

Esto es lo que ocurrioacute por ejemplo con las centrales sindicales de la regioacuten que

trabajaron de manera coordinada superando los patrones tradicionales de accioacuten

8 Estas industrias tienen una taza de crecimiento y rendimiento creciente pero requieren de inversionespermanentes y no son transferibles Sus plantas son teacutecnicamente indivisibles y se articulan de maneravertical en complejos industriales Producen en condiciones no competitivas en general son oligopolioso monopolios heredados de las privatizaciones de empresas nacionales En el caso del Mercosur estasempresas se han transnacionalizado a traveacutes de la conformacioacuten de oligopolios mayores maacutesprecisamente estas empresas pertenecen a los principales grupos econoacutemicos o holdings de laArgentina y del Brasil Aun cuando son de gestioacuten privada estas empresas y sectores tienenimportantes impactos en las economiacuteas nacionales no soacutelo en teacuterminos de tecnologiacutea y formacioacuten deprecios sino tambieacuten por su vinculacioacuten con empresas automotrices generadoras de consumo yempleos (Saacutenchez Bajo 1999)

18

colectiva nacional y defensiva La coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur

(CCSCS) es hoy la ldquovozrdquo del sector en todos los foros internacionales Esta

experiencia y dinaacutemica se repite con algunos matices en el resto de las

organizaciones de la sociedad civil del Mercosur

b El TLCAN iquestel mejor de los mundos o el peor de los males posibles

El TLCAN es como sentildealamos antes un acuerdo regional que integra a las

economiacuteas de Meacutexico Estado Unidos y Canadaacute Al momento de su creacioacuten en 1994

se anuncioacute como uno de los procesos de integracioacuten maacutes ambiciosos en teacuterminos de

dimensiones y con un potencial comparable al de la Unioacuten Europa Si bien en los

hechos no lo ha alcanzado el TLCAN es el segundo bloque en teacuterminos de

importancia comercial a nivel mundial y el primero en el continente americano

Los contrastes con el Mercosur son muchos En primer lugar el TLCAN tiene un

tamantildeo mayor Como lo demuestra el cuadro Nordm 5 sus dimensiones territoriales el

tamantildeo de su mercado interno (medidos por PBI) y el nuacutemero de habitantes duplica

los del MERCOSUR En teacuterminos de importancia comercial las brechas entre uno y

otro se potencian y el potencial econoacutemico del TLCAN (medido en el PBI regional)

resulta siete veces mayor que el del MERCOSUR

Cuadro Nordm 5 comparacioacuten del tamantildeo del TLCAN y el MERCOSUR

Territorio(Km2) habitantes PBI PBNcapita

Argentina 2767 36000000 322730 8570

Brasil 8512 164000000 786466 4720

Paraguay 397 5000000 10180 2010

Uruguay 175 3000000 10132 6020

MERCOSUR 11851 208000000 1129508 5330

Canada 9976 30000000 603085 19290

EEUU 9360 268000000 7745705 28740

Meacutexico 1973 95000000 334766 3680

TLCAN 21312 393000000 8683556 129275

Fuente Banco Mundial (1999)en millones de doacutelares

19

Tambieacuten existen claras diferencias en teacuterminos de las metas y los objetivos

inicialmente explicitados por los gobiernos En contraste con la idea inicial de los

gobiernos del Mercosur de crear un mercado comuacuten el objetivo del TLCAN fue soacutelo el

de reducir y eliminar las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de bienes

y servicios entre los tres paiacuteses con el objetivo de crear una zona de libre comercio

Aun cuando en la letra se tratara de dos proyectos poliacuteticos e institucionales de

integracioacuten completamente distintos en la praacutectica ambos procesos de integracioacuten

iriacutean convergiendo hacia un mismos resultado En efecto el TLCAN ha ido mas allaacute de

la definicioacuten de zona de libre comercio como resultado de las presiones sectoriales

amplioacute sus alcances a la proteccioacuten de los derechos de propiedad intelectual y de la

inversioacuten extranjera directa al reducir el margen de accioacuten de los estados sobre las

corporaciones multinacionales9

En teacuterminos de institucionalizacioacuten el TLCAN terminoacute incluyendo en su organigrama

espacios e instituciones de coordinacioacuten y control intergubernamental cosa que no

esta prevista por los gobiernos al iniciar las negociaciones10 Tambieacuten en este caso la

innovacioacuten fue el resultado de la presioacuten de las organizaciones laborales y

medioambientalistas del norte que buscaban proteger y defender los propios

estaacutendares nacionales frente a la amenaza que para ellos constituiacutea la integracioacuten de

un paiacutes menos desarrollado como era Meacutexico con reglas menos exigentes y

respetadas La solucioacuten a este problema fue elaborada y promovida por los

representantes demoacutecratas del Congreso estadounidense que obligaron al Ejecutivo al

incluir en el tratado un ldquoacuerdo anexordquo de cooperacioacuten laboral y medioambiental en

el que se obligariacutea a cada paiacutes a hacer cumplir a los respectivos gobiernos de la

regioacuten los propios estaacutendares nacionales bajo apercibimiento de una sancioacuten

comercial Para que esta norma se cumpliera se crearon dos agencias

9 Estos temas son incluidos en los capiacutetulos especiacuteficos de inversioacuten empresas estatales losmonopolios empresariales y gubernamentales propiedad intelectual y servicios Ellos aseguran que lasinversiones privadas sean o no de inversionistas de paiacuteses miembros no podraacuten ser expropiadasnulificadas o deterioradas de los beneficios del TLCAN y que de suceder ello la indemnizacioacuten seraacutedeterminada por un panel trinacional Tambieacuten se amplia la definicioacuten de inversiones a la libretransferencia de dinero ganancias a traveacutes de las remesas nacionales y el trato nacional al capitalextranjero (Bensunzan et al2000)10 En teacuterminos instituciones los contrastes entre TLCAN y Mercosur saltan a vista Mientras el primerotenia resultoacute varios aspectos de la coordinacioacuten intrazona y al momento de la firma del acuerdo solo fuenecesario una secretaria administrativa capaz de hacer un seguimiento sobre los compromisosasumidos en el Mercosur todo estaba por hacer al momento de firmarse el Tratado y de alliacute se explica

20

intergubernamentales que teniacutean como objetivo la recepcioacuten de las denuncias de los

privados y de verificar el incumplimiento Si bien ambas oficinas estuvieron

conformadas por representantes gubernamentales de los tres paiacuteses y en el caso de

la medioambiental se abrioacute la participacioacuten a las organizaciones medioambientales de

la regioacuten

De esta manera los temas laborales y medioambientales que fueron incluidos en el

proceso de integracioacuten no lo hicieron a la manera de la Unioacuten Europea que preveacute

una poliacutetica de armonizacioacuten y libre circulacioacuten de la mano de obra sino del de la

defensa de los estaacutendares maacutes altos y de la soberaniacutea de los estados nacionales de

definirlas unilateralmente manteniendo de esta manera las asimetriacuteas preexistentes

en la regioacuten11

Un tercer elemento que diferencia al TLCAN con el MERCOSUR se refiere a las

potencialidades de complementacioacuten que encierra la integracioacuten regional Como en

todos los procesos de regionalizacioacuten existe una economiacutea que tanto por sus

dimensiones como por su dinamismo funciona como motor de la integracioacuten En el

caso de la Unioacuten Europea este motor es la economiacutea alemana en el caso del sudeste

asiaacutetico el Japoacuten en el TLCAN EEUU y en el Mercosur el Brasil Sin embargo en

estos dos uacuteltimos casos existe una peculiaridad que los diferencia con la Unioacuten

Europea y el sudeste asiaacutetico el alto nivel de asimetriacuteas que convive entre los paiacuteses

miembros Asimetriacutea que en el primero se establece entre las economiacuteas de EEUU y

de Meacutexico y que se presenta como incentivo para la integracioacuten en teacuterminos de

complementariedad de sus economiacuteas En el caso del TLCAN como lo demuestra el

cuadro Nordm5 la economiacutea de los EEUU es 23 veces superior a la de Meacutexico y la

principal asimetriacutea se da entre los paiacuteses cuyas economiacuteas tienen posibilidad de

complementarse en un modelo de crecimiento econoacutemico sustentado en altos niveles

de productividad y bajos salarios en sectores altamente competitivos como son las

maquilas

en parte la creacioacuten y proliferacioacuten de instituciones que se fueron creando con el tiempo(Bouzas ampGotz 2002)11 Soacutelo se preveacute y contempla la movilidad de mano de obra calificada por periacuteodos definidos y seguacutenlas necesidades de las empresas

21

En el caso del Mercosur los principales niveles de asimetriacutea no se manifiestan entre

paiacuteses sino el seno de la principal economiacutea de la regioacuten12 y en consecuencia se

presentan como un obstaacuteculo importante para la profundizacioacuten del proceso de

integracioacuten En este caso a diferencia del anterior no existe espacio para la

complementariedad de las economiacuteas entre los paiacuteses que compiten por el acceso a

los mercados de bienes y capital con los mismos bienes y servicios En los hechos y

con excepcioacuten de los sectores siderurgicos y petroquiacutemicos la relacioacuten entre los

socios lejos de ser complementaria y armoacutenica se traduce en recelos continuos de las

economiacuteas mas pequentildeas lideradas por la Argentina respecto al liderazgo econoacutemico

de Brasil que se impone como motor de la integracioacuten sin asumir ninguno de los

costos de liderazgo que ello significa

4 Potencialidades y riesgos abiertos por el ALCA iquestEn queacute medida laintegracioacuten regional no conlleva a la desaparicioacuten del MERCOSUR y del TLCAN

Desde un comienzo el alcance de la propuesta de integracioacuten americana fue claro

Estados Unidos ofreciacutea extender a todos los paiacuteses del continente con la uacutenica

excepcioacuten de Cuba el mismo tipo de acuerdo comercial celebrado antildeos atraacutes con

Meacutexico conocido como Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) Se

trataba de un acuerdo entre paiacuteses de gran asimetriacutea econoacutemica poliacutetica y social en el

cual los gobiernos maacutes desarrollados no se comprometiacutean a ninguacuten tipo de ayuda

teacutecnicofinanciera o trato especial a los paiacuteses maacutes pobres para mejorar y equiparar

las condiciones generales de la regioacuten ni para compensar los efectos de la

polarizacioacuten que la apertura comercial y financiera pudiera producir

A pesar de esta clara delimitacioacuten de responsabilidades la iniciativa del ALCA

capturoacute el intereacutes de los 33 gobiernos del continente Las expectativas de los estados

de Ameacuterica Latina y del Caribe estaban centrada en dos promesas fundamentales la

primera la apertura irrestricta de los mercados lo que significaba el compromiso de

las economiacuteas maacutes desarrolladas de la regioacuten (Estados Unidos y Canadaacute) a eliminar

12 En el MERCOSUR en cambio la economiacutea es ndashen teacuterminos del PBI- 77 veces mayor que la delUruguay pero las asimetriacuteas se dan en el seno del propio paiacutes y en teacuterminos de desarrollo interno Unindicador que sirve para evaluar el nivel de desigualdad econoacutemica entre los paiacuteses es el coeficienteGINI Seguacuten datos del BM en el TLCAN el paiacutes mas equitativo es Canadaacute (315) y el mas inequitativoMeacutexico (503) En el Mercosur la Argentina estaba en 1989 posicionada como la maacutes equitativa(476) y Brasil como el maacutes inequitativo (601)

22

definitivamente las barreras para-arancelarias y los subsidios con que protegiacutean sus

industrias y produccioacuten La segunda promesa se vinculaba a su capacidad de atraer

inversiones y asiacute dinamizar sus alicaiacutedas economiacuteas eliminar la pobreza y consolidar

la democracia en la regioacuten

La primera de estas promesas -la apertura de nuevos mercados- interesa a toda la

regioacuten aunque las oportunidades y las expectativas en torno al ALCA variariacutean seguacuten

el nivel de desarrollo econoacutemico de cada paiacutes Las uacutenicas economiacuteas que tendriacutean

asegurados beneficios son tal como lo indican la tendencias del comercio

internacional de la deacutecada de 1986-96 aquellas que producen bienes y servicios con

alto contenido tecnoloacutegico EEUU y Canadaacute) Para ellas el ALCA representa la

posibilidad de extender sus mercados de exportacioacuten de servicios inversiones y

bienes - software productos farmaceacuteuticos es decir productos que no tienen casi

competencia alguna en la regioacuten - a todo el continente

En cambio para las economiacuteas medianas del continente- Brasil Meacutexico Argentina

Venezuela Colombia Chile y Peruacute- las expectativas del ALCA estaacuten centradas en la

posibilidad de ampliar sus mercados para productos primarios y para bienes de

mediano nivel de valor agregado -como textiles indumentaria siderurgia

agroindustriales muebles maquinaria eleacutectrica y petroquiacutemica y medios de transporte-

al resto del continente y en especial a los paiacuteses del norte en los que actualmente no

pueden ingresar por la existencia de barreras arancelarias y para-arancelarias que

protegen a los productores locales Hay que tener presente que los paiacuteses del TLCAN

(Meacutexico Canadaacute y Estados Unidos) recurren con suma frecuencia a medidas no

arancelarias ndash controles fitosanitarios antidumping etc- y estas medidas afectan en

mayor medida a los productos primarios y manufacturas de origen agropecuario que

son esencialmente las que exportan los paiacuteses del cono sur

Para el resto de los paiacuteses en total 25 cuyas economiacuteas entran dentro de la

categoriacutea de ldquopequentildeas economiacuteasrdquo las potencialidades del ALCA no pasaban por el

tema de acceso a mercados sino por la posibilidad de vincularse a la cadena

23

productiva de los paiacuteses con economiacuteas maacutes desarrolladas ofreciendo mano de obra

barata en manufacturas -maquilladoras13- y en servicios a las empresas y turismo

En el caso de los Estado Unidos el ALCA tiene ademaacutes un objetivo estrateacutegico el

de

mejorar su apuesta de negociacioacuten en el aacutembito multilateral Esta estrategia ha sido

caracterizada como ldquoavance en espiralrdquo ya que cada negociacioacuten bilateral o multilateral

forma parte de una estrategia de mayor alcance en la que el techo de dicho acuerdo

propuesto por los EEUU y generalmente alto en teacuterminos de estaacutendares previos se

transforma una vez consolidado en el piso de la posicioacuten negociadora siguiente

(Toacutertora 1998) Siguiendo esta loacutegica el ALCA introduciriacutea normas de apertura

comercial que estan por encima de las acordadas en el TLCAN y al menos al mismo

nivel que el resto de los acuerdos comerciales existentes en el hemisferio (Comunidad

Andina de Naciones ndashCAN- MERCOSUR y CARICOM) entre otras

No obstante la claridad inicial en torno al alcance y objetivos de la agenda

comercial las negociaciones del ALCA son mucho maacutes dificultosas y extensas que las

del TLCAN En este caso se trata de alcanzar un consenso entre un nuacutemero muy

grande de paiacuteses (34) y con una agenda maacutes amplia de temas en negociacioacuten

algunos de los cuales abririacutean profundas divergencias no soacutelo entre los paiacuteses en

desarrollo y los desarrollados sino entre siacute Las negociaciones se iniciaron en 1995

Despueacutes de siete antildeos de una sostenida rutina burocraacutetica (movilizoacute a maacutes de 900

negociadores entre funcionarios y teacutecnicos) los resultados se circunscriben al acuerdo

de procedimientos al conocimiento mutuo y a la recopilacioacuten de informacioacuten Auacuten

faltan definir los temas sustantivos de la agenda comercial en los que se preveacute un

arduo intercambio de concesiones reciacuteprocas en temas criacuteticos para las distintas

economiacuteas nacionales

El recorrido seguido por el ALCA hasta la fecha puede ser dividido en tres etapas la

iniciacioacuten de las negociaciones (1995-1998) el lanzamiento de las negociaciones

(1998-2001) y la etapa de las concreciones (2002) Durante la primera etapa se

alcanzaron acuerdos de procedimiento referidos a la definicioacuten de temas reglas y

organigrama de las negociaciones En teacuterminos de reglas los criterios principales

13 Las maquilladoras es un sistema de produccioacuten por el cual se libera de aranceles la importacioacuten e

24

fueron que todas las decisiones seriacutean tomadas por consenso que no se aprobariacutea

ninguna decisioacuten hasta no se cerraran todos los temas de la negociacioacuten (single

undertaking) que los gobiernos podriacutean actuar y negociar de manera colectiva

(bloques regionales preexistentes) y por uacuteltimo que los acuerdos aprobados podriacutean

superar la base de los acuerdos multilaterales (OMC-plus) Tambieacuten se avanzoacute en el

disentildeo de un organigrama de negociacioacuten baacutesico con un cronograma flexible en

teacuterminos de reuniones y una estructura de funcionamiento conformada en la

actualidad por un Comiteacute de Negociaciones Comerciales (CNC) nueve Grupos de

Negociacioacuten (GN) una secretariacutea administrativa financiada por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) un Comiteacute Tripartito14 y tres Comiteacutes Especiales15

En la creacioacuten de estos tres comiteacutes se manifestoacute una gruesa liacutenea de separacioacuten

entre los gobiernos que sobrevolariacutea todas las discusiones en el futuro Mientras que

en los temas que interesaban a todos los gobiernos por igual se crearon Grupos de

Trabajo teacutecnicos aquellos en los que se percibiacutea que los beneficios no se distribuiriacutean

por igual y que resultariacutean en perjuicio de algunos de ellos se aceptoacute su inclusioacuten en

la agenda comercial recortaacutendole sus atribuciones al mero rol de consulta Este fue el

caso del tratamiento diferenciado para las pequentildeas y medianas economiacuteas el

comercio electroacutenico y la participacioacuten de la sociedad civil

Con estos acuerdos baacutesicos los presidentes lanzaron las negociaciones en la II

Cumbre de las Ameacutericas realizada en Santiago de Chile en abril 1998 pero a partir de

entonces los consensos entre los gobiernos parte se hicieron cada vez maacutes

dificultosos En cada GN surgieron disidencias en torno a cuestiones baacutesicas sin

embargo los disensos no se manifiestan con igual intensidad en todos los temas En

aquellos GN vinculados con la produccioacuten y al acceso mercados de productos

latinoamericanos - agricultura y antidumping por ejemplo - las negociaciones pasan

por muchos vericuetos y se empantanan esperando la resolucioacuten del conjunto y el

equilibrio de concesiones En el resto de los GN existen diferencias entre las

insumos para su reelaboracion y posterior exportacioacuten como bienes manufacturados14 El Comiteacute Tripartito estaacute integrado por el BID la OEA y la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina(CEPAL) A diferencia de las otras instancias habiacutea sido creado e incluido por los EEUU en la reunioacutende Miami (1995) para que proporcionara apoyo logiacutestico y teacutecnico a los por entonces 7 Grupos deNegociaciones que funcionaron en un comienzo y que llegaron a ser 1215 Los tres Comiteacutes Especiales son el Grupo Consultivo de Pequentildeas Economiacuteas el Comiteacute deRepresentantes Gubernamentales sobre la Participacioacuten de la Sociedad Civil y el Comiteacute de Expertosen Comercio Electroacutenico

25

posiciones pero estos disensos estaacuten lejos de ser irreductibles Este desigual ritmo de

avance de los distintos temas de la agenda comercial es tambieacuten una caracteriacutestica de

las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC La diferencia en el caso del

ALCA estaacute dada porque seguacuten se acordoacute en la primera etapa ninguacuten acuerdo podraacute

implementarse hasta tanto no se alcance consensos en todos los temas incluso en

aqueacutellos maacutes controvertidos (single undertaking)

Auacuten cuando las posiciones sobre los temas maacutes importantes por ejemplo acceso a

mercado variacutean enormemente entre los distintos paiacuteses latinoamericanos la principal

liacutenea divisoria se ubica entre la posicioacuten negociadora de los Estados Unidos (a veces

acompantildeado por Canadaacute) y la de los paiacuteses de Ameacuterica Latina Mientras estos uacuteltimos

reclaman que se cumplan al pie de la letra las promesas iniciales del ALCA

eliminando todo tipo de barreras para-arancelarias (cuotas subsidios etc) y

antidumping una vez que se alcance la apertura de mercados EEUU se niega a

avanzar en ellos sosteniendo que el ALCA no es el aacutembito adecuado para negociar

esos temas sino que deben ser resultas en el aacutembito de la OMC y en concordancia

con una poliacutetica de apertura de la Unioacuten Europea Esta misma polarizacioacuten de las

posiciones negociadoras se trasladoacute hoy por hoy al resto de los temas de

negociacioacuten

Un contraste interesante de sentildealar entre este proyecto de regionalizacioacuten y los

procesos de negociacioacuten del MERCOSUR y del TLCAN es la variedad de espacios y

de oportunidades de participacioacuten abiertas a los actores no gubernamentales en el

proceso de negociacioacuten En efecto si bien las negociaciones para la conformacioacuten de

una zona de libre comercio en las Ameacutericas (ALCA) en el antildeo 2005 no innovaron las

metas y los alcances del TLCAN constituye un punto de inflexioacuten respecto a la

inclusioacuten de actores no gubernamentales en el propio proceso de negociacioacuten A

diferencia del TLCAN las voces de la sociedad civil ndashen especial ONGs

medioambientales y sindicatos- no deberaacuten esperar al ultimo momento de la

negociacioacuten -cuando el acuerdo ya estuviera finalizado- para escuchar su voz ni

depender de la mediacioacuten de los partidos y del congreso para presionar sobre los

teacuterminos del acuerdo sino que lo hariacutean a traveacutes de un sistema de consultas

nacionales y regionales que tendriacutean lugar a lo largo de la negociacioacuten

26

A nivel regional las consultas y espacios de participacioacuten han sido financiadas y

promovidas por los paiacuteses y actores del norte mientras que muchos gobiernos de

Ameacuterica Latina se niegan persistentemente a convalidar sus resultados con la

justificacioacuten de que ellas son hegemonizadas por las sociedades civiles del norte que

en definitiva imponen sus agendas proteccionistas empeorando de esta manera las

posibilidades de un efectiva apertura de los mercados regionales16 A nivel nacional

las diversidad es aun mayor A diferencia del pasado en el que los patrones de

participacioacuten dividiacutean a los paiacuteses del norte donde los gobiernos promoviacutean el dialogo

y las consultas con sus organizaciones a nivel nacional el ALCA ha abierto una nueva

brecha entre los paiacuteses del sur Por una parte se encuentran los gobiernos como los

de Brasil17 o Chile que han abierto instancias de diaacutelogo con las organizaciones no

empresariales y ponen a disposicioacuten de sus respectivas sociedades civiles los

documentos y posiciones negociadoras Por la otra el resto de los paiacuteses del sur que

siguiendo con el patroacuten tradicional circunscriben las consultas y la participacioacuten a los

actores empresariales mas vinculados con el comercio transnacional

En teacuterminos de resultados la apertura de la participacioacuten a la sociedad civil tiene a

nuestro entender efectos paradojales Si bien por una parte ampliacutea el nuacutemero de

jugadores y multiplica las disidencias y asimetriacuteas existentes por el otro contribuye a

la continuidad del proceso construyendo consensos a manera de una densa red de

anillos burocraacuteticos empresariales y de la sociedad civil que se articulan entre siacute Al

mismo tiempo que ampliacutea y consolida la base de sustentacioacuten del proceso negociador

hace que se incluyan temas en la agenda comercial que dificultan la posibilidad de

alcanzar un consenso gubernamental (Botto amp Tussie 2002)

16 En efecto las consultas oficiales son y han sido desde le comienzo financiadas por agenciasgubernamentales de Canadaacute y Estados Unidos fundaciones de estos paiacuteses y organismosmultilaterales como el BID y la OEA los foros y redes no oficiales por su parte han sido promovidos yfinanciados por las ONGrsquos del norte y en especial por los sindicatos de Canadaacute y los EEUU(Botto2002)17 El caso paradigmaacutetico es el de Brasil en el que el gobierno nacional ha visto con buenos ojos larealizacioacuten en setiembre de 2002 de un plebiscito nacional sobre el Alca organizado por maacutes de 60organizaciones sindicales y sociales En el plebiscito votaron mas de 10 millones de personas en maacutesde 3800 ciudades Un 9833 dijo que Brasil no deberiacutea firmar el tratado mientras que el 9594sentildealoacute que Brasil no deberiacutea seguir en la mesa de negociacioacuten Con posterioridad el presidente deVenezuela Hugo Chaacutevez redobloacute la apuesta anunciando que realizaraacute un plebiscito en 2003

27

Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

29

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Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

8

defensa a la fuerte arremetida multilateral a traveacutes de la conformacioacuten de bloques

exclusivos y excluyentes que terminariacutean por fragmentar el comercio internacional

A partir de los 90 EEUU abandona su rigidez y se dispone a conseguir los

objetivos del multilateralismo mediante otros caminos entre los que esta la

regionalizacioacuten4 En tal sentido promueve y da un gran empuje a iniciativas de

regionalizacioacuten como son el TLCAN la cooperacioacuten econoacutemica asiaacutetica del pacifico

(APEC) y una zona de libre comercio trasatlaacutentico entre Ameacuterica del norte y Europa

Se trata sin embargo de un nuevo esquema de regionalismo en el que se vincula

paiacuteses altamente industrializados con otros en desarrollo en aparente ldquoigualdadrdquo de

condiciones En este sentido se produciacutea un desviacuteo fundamental respecto al patroacuten

considerado hasta entones como norma por la teoriacutea de la integracioacuten y que poniacutea

como condicioacuten para el eacutexito la homogeneidad de los participantes o bien si ella no

existiacutea -como ocurriacutea en el caso de Portugal o Espantildea al integrarse a la comunidad

europea en los antildeos 80- debiacutea preverse un programa para reducir o eliminar la

diferencia por medio de la transferencia financiera o de un trato especial

(armonizacioacuten simeacutetrica) No obstante ello los paiacuteses en desarrollo ndash en especial los

de Ameacuterica Latina- aceptaron de buen grado la propuesta porque frente a la crisis de

sus economiacuteas la interrupcioacuten de sus tradicionales poliacuteticas de ayuda y cooperacioacuten

hemisfeacuterica de los EEUU la idea de integrarse a los ldquoricosrdquo prometiacutea mas

inversiones de capital

Frente a la proliferacioacuten de estos acuerdos no soacutelo en la eacutegida de los EEUU sino

tambieacuten de la Unioacuten Europea la experiencia de eacutesta mas que un paradigma de

integracioacuten pasoacute a ser considerado un caso singular y excepcional no soacutelo por lo

prolongado de su proceso ndash maacutes de 40 antildeos duroacute su proceso hasta la configuracioacuten

actual- sino principalmente por la profundidad de su integracioacuten y por la profunda

motivacioacuten (ideoloacutegica poliacutetica y econoacutemica) que lo hace difiacutecilmente reproducible en

otra regioacuten

4 La posicioacuten hegemoacutenica que caracterizoacute la poliacutetica exterior de los EEUU fue la defensa demultilateralismo y el rechazo a ultranza del regionalismo Esta posicioacuten solo se vio alterada por razones

9

Ademaacutes de poner en evidencia la exclusividad de la experiencia europea estos

nuevos y proliacuteficos acuerdos de integracioacuten comercial rompen el mito que identifica el

regionalismo como un antiacutedoto a la liberalizacioacuten del comercio En los hechos la

proliferacioacuten de estos acuerdos de libre cambio no soacutelo entre paiacuteses sino entre

bloques previamente existentes (UE TLCAN MERCOSUR UE) ha contrarrestado la

fragmentacioacuten del comercio internacional En algunos casos como fue el TLCAN y

promete serlo el ALCA las partes del acuerdo regionales han ido maacutes lejos que la

misma OMC eliminacioacuten o reduccioacuten de barreras no arancelarias (por ejemplo

renuncia a medidas de antidumping en el seno de a UE o los casos de liberalizacioacuten

de servicios de propiedad intelectual inversiones en el TLCAN etc)

En este sentido y frente a las praacutecticas liberalizadoras de los nuevos regionalismos

en los que las potencias industriales tienen mayor capacidad de influir y ampliar las

agendas que los paiacuteses en desarrollo resulta necesario reconceptualizar el rol del

multilateralismo y rescatar su rol de reaseguro siempre presente contra el

proteccionismo el unilateralismo de las grandes potencias comerciales

Frente a esta subversioacuten de antiguos y viejos conceptos a nivel global nos queda

reflexionar sobre la situacioacuten latinoamericana iquestQueacute tipo de regionalismos coexisten en

el continente iquestEn que medida el Mercosur recupera las motivaciones y alcances de

los regionalismos de primera generacioacuten iquestQueacute diferencia al Mercosur del TLCAN

3 Tipos y modalidades de integracioacuten que caracterizan a Ameacuterica Latina

Los proyectos de integracioacuten regional no son nuevos en el continente

latinoamericano En la deacutecada de los sesenta la CEPAL impulsoacute la conformacioacuten de

bloques regionales a semejanza de la experiencia europea A esta etapa responden

los intentos de formar la Asociacioacuten Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y el

Mercado Comuacuten de Centro Ameacuterica (MCCA) el Pacto Andino y el CARICOM

de estrategia militar como fue el apoyo dado al mercado comuacuten europeo en sus inicios para de estamanera evitar un avance de la URSS en la guerra friacutea

10

La experiencia de integracioacuten regional europea -con la creacioacuten de la Comunidad

Econoacutemica Europea- se percibioacute como la solucioacuten a los desafiacuteos y problemas abiertos

por el proceso de sustitucioacuten de importaciones en Ameacuterica Latina Recordemos que

seguacuten palabras del propio Rauacutel Prebisch ideoacutelogo del modelo de sustitucioacuten de

importaciones en el aacutembito del comercio internacional iba creciendo la diferencia entre

el precio de los productos primarios y los secundarios (deterioro de los teacuterminos de

intercambio) lo que condenaba a las naciones exportadoras de bienes agrarios o

mineros a una perenne situacioacuten de inferioridad econoacutemica frente a las naciones

industrializadas Para evitar y superar esta situacioacuten de inferioridad y dependencia las

naciones latinoamericanas debiacutean industrializarse con el fin de agregar valor a la

produccioacuten En esta direccioacuten y bajo el contexto de la postguerra (deacutecadas 4050)

muchos gobiernos iniciaron un proceso de industrializacioacuten que procuraba sustituir

buena parte de los productos de consumo previamente importados en los mercados

nacionales a fin de crear las bases para un desarrollo exportador posterior

Sin embargo la pequentildeez de sus mercados o la incapacidad de pasar a sustituir

bienes industriales mas complejos que los de consumo final (llaacutemese textiles

calzados alimentos procesados bebidas otros) llevoacute a la CEPAL a promover la idea

de ampliar los mercados integrando a traveacutes de la integracioacuten regional y se abre

entonces una primera etapa de integracioacuten claacutesica o fundacional abierta por la ALALC

y el MCCA que luego se replanteoacute a traveacutes de procesos subregionales como el

Pacto Andino y el CARICOM formado en 1973 por las nacionales del caribe de habla

inglesa Mientras las primeras asociaciones teniacutean por objetivo soacutelo integrar de

manera gradual una ZLC a traveacutes de una metodologiacutea que consistiacutea en que cada paiacutes

otorgaba preferencias a los restantes socios sobre una serie de productos (listas

positivas) en las segundas se agregaron elementos como la coordinacioacuten de la

planificacioacuten industrial y las restricciones a la entrada de capital extranjero

Pero en un contexto fuertemente proteccionista este modelo de integracioacuten fracasoacute y

las negociaciones se volvieron lentas y engorrosas en la medida en que muchos

gobiernos interrumpieron de manera unilateral los compromisos y las normas

establecidas en comuacuten contribuyendo a acentuar los problemas de falta de

complementariedad y de asimetriacuteas que existiacutean entre los miembros de los acuerdos

y la inestabilidad macroeconoacutemica

11

En este sentido los procesos de democratizacioacuten el fracaso definitivo del modelo de

desarrollo para dentro y la crisis de la deuda (1982) constituyeron un golpe de suerte

para el resurgimiento del regionalismo en la regioacuten ya que expusieron a los gobiernos

de la regioacuten la necesidad de buscar otras fuentes de recursos El libre comercio

entendido como promocioacuten de las exportaciones no tradicionales a escala

extraregional se convirtioacute en una poliacutetica atractiva tanto para los gobiernos

latinoamericanos como para los empresarios que a diferencia de los intentos de

integracioacuten previa se constituyeron en punta de lanza de esta nuevas iniciativas

En la deacutecada de los 90 todos los paiacuteses latinoamericanos -con la uacutenica excepcioacuten

de Cuba- forman parte de un bloque regional aunque participan de manera desigual

en la creacioacuten del producto bruto de la regioacuten5 Estos suman seis y son el

MERCOSUR el TLCAN la Comunidad Andina (CAN) integrada por Bolivia

Colombia Ecuador Peruacute y Venezuela el Mercado Comuacuten Centroamericano (MCCA)

formado por Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica y Panamaacute el

Mercado Comuacuten del Caribe (CARICOM) y el Grupo de los Tres integrado por

Colombia Meacutexico y Venezuela A pesar de que muchos de estos procesos de

integracioacuten se propusieron en sus oriacutegenes metas de integracioacuten mas profundas en

los hechos soacutelo han logrado alcanzar el status de zona de libre comercio

a iquestEl MERCOSUR es una excepcioacuten para el patroacuten de integracioacuten de laregioacuten

A pesar de que el antildeo de la creacioacuten formal del MERCOSUR es 1991 la iniciativa de

integrar una regioacuten entre los paiacuteses del cono sur nos retrotrae a 1986 cuando los

presidentes Alfonsiacuten (Argentina) y Sarney (Brasil) firmaron el ldquoActa de Integracioacuten

Argentino ndash Brasilentildeardquo Esta iniciativa recuperaba gran parte de la dinaacutemica y

aspiraciones de la Unioacuten Europea Analizar su desarrollo y evolucioacuten nos permite

entender cuales son los desafiacuteos y dificultades que los procesos de regionalizacioacuten

imponen a los paiacuteses de Ameacuterica Latina para su eacutexito

5 Estos bloques coexisten con acuerdos bilaterales de tipo APC que vinculan a paiacuteses de la regioacutenentre siacute en total 106 en todo el continente

12

Las motivaciones que guiaron a estos presidentes a comprometerse en una iniciativa

comuacuten fueron dos por una parte el objetivo poliacutetico de fortalecer las incipientes

democracias y por la otra parte uno de tipo econoacutemico proponer una estrategia de

crecimiento basada en la iniciativa privada tras el agotamiento de modelo de desarrollo

promovido desde adentro y con fuerte intervencioacuten estatal No obstante ello la

iniciativa otorgaba un papel clave a los estados como liacutederes indiscutidos delproceso ya sea para identificar las aacutereas prioritarias de cooperacioacuten y desarrollo

regional como asiacute tambieacuten para condicionar los patrones de desarrollo

En tal sentido el esquema de integracioacuten econoacutemica elegido fue gradual altamente

selectivo y flexible en el tiempo El instrumento para ello fueron los protocolos

especiacuteficos a traveacutes de la negociacioacuten de listas positivas de productos en los que

ambos gobiernos estuvieran de comuacuten acuerdo decididos a incluir el libre comercio

regional Por el tipo de protocolos firmados ndash bienes de capital sector alimenticios y

automotriz entre los maacutes importantes - se observaba el intereacutes de los gobiernos de

relanzar en una mayor escala el comercio industrial utilizando el intercambio y la

difusioacuten de nuevas tecnologiacuteas y de las riquezas naturales de cada paiacutes6

En un primer momento el comercio intra-zona crecioacute como consecuencia del eacutexito

inicial pero con el tiempo la iniciativa fue perdiendo fuerza Uno de los factores que

mejor explican esta desactivacioacuten tiene que ver con el rechazo empresarial a la

apertura comercial De hecho a medida que aumentaba la reticencia de ciertos

sectores a verse expuestos a la competencia de otros paiacuteses (vecinos) las metas y

plazos establecidos por los protocolos comenzaban a prestar rendimientos

decrecientes Este comportamiento en algunos casos correspondiacutea a lobbies

sectoriales para tener un mercado mas protegido en otros casos a la persistencia de

diferentes precios en los insumos y a la diferencia macroeconoacutemica que generaba

distorsiones que influiacutean en los flujos de comercio

Fue recieacuten en los antildeos 90 con el fracaso de las poliacuteticas heterodoxas de ajuste

(plan austral o cruzado) y la presioacuten por igual de los organismos multilaterales por

6 Este tipo de protocolo en el que el automotriz es un claro ejemplo del objetivo de crear comercioequilibrado a traveacutes de la complementacioacuten intrasectorial en la que ambos paiacuteses produciriacutean bienes

13

aplicar poliacuteticas de reforma que centraban el papel en el sector privado

(privatizaciones desregulacioacuten y apertura comercial y financiera) y en el control de la

poliacutetica cambiaria que los nuevos gobiernos de Argentina y Brasil decidieron

profundizar y acelerar el programa de integracioacuten Sin embargo en esta nueva

arremetida integracionista hubo algunas modificaciones importantes que explican su

mayor eacutexito comparado

Ademaacutes de la inclusioacuten de Paraguay y Uruguay como nuevos paiacuteses miembros se

modificaron las metas y las modalidades de la integracioacuten A este respecto la

prioridad del MERCOSUR era especiacuteficamente econoacutemica atraer capitales y proveer

un marco estable para la integracioacuten del capital Para ello los gobiernos se

comprometieron a crear un mercado comuacuten que comenzariacutea a funcionar en 1995

Entre sus objetivos el MERCOSUR procurariacutea establecer la libre circulacioacuten de

bienes servicios y factores productivos entre sus integrantes alcanzar una poliacutetica

comercial comuacuten respecto a terceros paiacuteses (AEC) y por ultimo coordinar ndash

armonizar sus poliacuteticas macroeconoacutemicas y sectoriales

Otro giro fundamental respecto al primer intento se vinculariacutea con el rol que se ledaba a los empresarios en el proceso A diferencia del proceso anterior los

estados partes solo definiriacutean los instrumentos y los cronogramas de la liberalizacioacuten

pero abandonaron los objetivos de promover un comercio equilibrado entre sectores y

de intentar definir de comuacuten acuerdo un perfil productivo para la regioacuten La idea de

supranacionalidad fue descartada desde un comienzo por los gobiernos las

decisiones soacutelo se alcanzariacutean por consenso y no existiriacutean en los hechos

mecanismos que aseguraran su implementacioacuten quedando en manos de los

gobiernos nacionales para su internalizacioacuten legislativa

La uacutenica excepcioacuten a esta regla fue el Tratado de Asuncioacuten que estableciacutea en su

letra la implementacioacuten automaacutetica de los aranceles para de esta manera asegurar

la liberalizacioacuten y evitar los rechazos que habiacutean obstruido el proceso en la apertura

anterior En tal sentido y a diferencia del proyecto de apertura anterior los gobiernos

industriales pero se dividiriacutean los mercados uno se dedicariacutea a producir los autos grandes y el orto lospequentildeos

14

optaron por un sistema de apertura universal gradual y flexible7 pero que se

aplicariacutea de manera automaacutetica en forma semestral para de esta manera alcanzar el

libre comercio el 1 de enero de 1995 Tambieacuten existieron listas de excepciones y se le

dio un trato especial a los productos y sectores mas controvertidos -como el

automotriz o el azucarero Pero una vez establecidos los alcances y los cronogramas

los gobiernos abandonaron su protagonismo y dejaron que los agentes privados -a

traveacutes de mecanismos de mercado- reasignaran los recursos productivos en funcioacuten

de las ventajas competitivas

Esto obviamente no significariacutea que los gobiernos y los estados nacionales no

intervinieran nunca maacutes por el contrario se hicieron eco de las demandas y lobbies

de los sectores productivos del propio paiacutes El resultado de las praacutecticas

proteccionistas y del uso de los instrumentos de excepcioacuten- como ser salvaguardias

antidumping cuotas y barreras fitosanitarios entre otras- por parte de los socios llevoacute

a un postergamiento de los plazos iniciales de liberalizacioacuten de comercio intra-zona y

al abandono de las metas de mas largo aliento a saber la coordinacioacuten de poliacuteticas

sectoriales y macro-econoacutemicas

Para explicar las postergaciones que ha sufrido y las promesas incumplidas del

MERCOSUR los estudios preferentemente econoacutemicos hacen alusioacuten a los factores

de iacutendole macroeconoacutemicos que como la devaluacioacuten del Real en 1998 y la

convertibilidad argentina contribuyeron a generar discordias y problemas de

convivencia y coordinacioacuten entre los miembros Otros analistas en cambio cargan las

tintas sobre el proceso de toma de decisiones y le echan la culpa a la incorporacioacuten

temprana de actores no gubernamentales que terminoacute politizando y embarrando la

cancha

Lo cierto es que si uno analiza la construccioacuten del MERCOSUR lo que observa es

efectivamente la creacioacuten de espacios e instancias gubernamentales y no

gubernamentales de decisioacuten En gran medida los espacios abiertos para la

participacioacuten de los actores no gubernamentales ndash la Comisioacuten Parlamentaria Comuacuten

7 La cuota de flexibilidad de este esquema estuvo dada por las listas nacionales de excepciones conlas cuales los paiacuteses extraiacutean del cronograma antedicho los productos considerados ldquosensiblesrdquo por

15

el Foro Consultivo Econoacutemico Social (FES) la Comisioacuten Sociolaboral ente otros- han

sido el resultado de la presioacuten de los propios actores sociales y econoacutemicos que se

veiacutean excluidos de la toma de decisiones vis a vis los sectores empresariales y que

pretendiacutean incluir en la agenda regional otros temas no estrictamente comerciales

como un protocolo sociolaboral que armonizara y regulara el mercado laboral un

protocolo medioambiental que protegiera los recursos naturales y elevara los

estaacutendares de la regioacuten un protocolo universitario que armonizara los tiacutetulos y las

curriacuteculas acadeacutemicas para citar solo algunos casos Sin embargo la creacioacuten de

estas instancias de participacioacuten de las organizaciones sociales es muchas veces

formal y limitada a consultas no vinculantes porque todaviacutea prevalecen mecanismos y

dinaacutemicas estrictamente gubernamentales y burocraacuteticas para las negociaciones Los

distintos proyectos de protocolo presentados por las organizaciones sociales

quedaron en los hechos reducidos a simple ldquodeclaracioacutenrdquo de voluntades sin efecto

vinculante sobre las decisiones de los estados miembros

Al analizar los avances y retrocesos del MERCOSUR los estudios tienden a

identificar al menos tres momentos de este proceso de integracioacuten el lanzamiento del

MERCOSUR (1991-1994) la creacioacuten de la unioacuten aduanera (1995-1998) y su

posterior crisis (1998-) A pesar de los discursos y declaraciones de voluntad sobre la

necesidad de coordinar una poliacutetica comercial externa comuacuten en los hechos el

MERCOSUR soacutelo ha alcanzado a la fecha los requisitos y condiciones para ser

considerado una zona de libre comercio (ver cuadro Nordm 2)

Cuadro Nordm 2 Historia del MERCOSUR

1986 Suscripcioacuten del Acta de Cooperacioacuten e Integracioacuten Argentino - Brasilentildea

1991 Firma del Tratado de Asuncioacuten entre Argentina Brasil Paraguay y Uruguay que

establece la creacioacuten del MERCOSUR la reduccioacuten inmediata del 40 de tarifas entre

los socios y un cronograma de reducciones hasta llegar al libre comercio en 1995

1994 Firma del Protocolo de Ouro Preto que establece las instituciones del MERCOSUR

1995 Comienza a regir la Unioacuten Aduanera del MERCOSUR aunque algunos bienes

continuacutean sujetos a aranceles en le comercio intrazona con excepcioacuten del comercio de

azuacutecar y automoacuteviles que quedan bajo regiacutemenes especiales

1996 Asociacioacuten de Bolivia y Chile al MERCOSUR como socios extra-mercosur

medidas de salvaguardias intra-mercosur y antidumping por medio de las cuales un paiacutes socio podiacuteaproteger momentaacuteneamente a sus productores

16

2000 Se alcanza la zona de libre comercio entre Argentina y Brasil

2001 Se alcanza el libre comercio completo entre todos los socios del Mercosur

2006 Argentina Brasil Uruguay y Paraguay tendraacuten una tarifa externa comuacuten para todos los

bienes completando la Unioacuten Aduanera Existiraacute una zona de libre comercio entre los

paiacuteses del MERCOSUR Bolivia y Chile

No obstante esta historia de postergaciones y desencuentros existe un consenso

general de que el MERCOSUR ha cumplido un rol muy importante como impulsor del

comercio y la inversioacuten externa aunque existen evidencias mas recientes de que esta

tendencia se ha estabilizado en los uacuteltimos antildeos y es muy probable que empeoren

como consecuencia de la actual crisis Argentina Como lo demuestra el cuadro Nordm 3 y

Nordm 4 la interdepencia comercial entre los paiacuteses miembros crecioacute de manera

sostenida desde 1991 aunque no se distribuyoacute de manera equitativa entre los paiacuteses

miembros Dependiendo del momento histoacuterico y de la paridad cambiaria los paiacuteses

maacutes beneficiados fueron las economiacuteas maacutes grandes de la regioacuten Argentina primero y

Brasil despueacutes Lo mismo ocurrioacute con las inversiones desde 1991 y luego de las

crisis asiaacuteticas el Mercosur se convirtioacute en el destino de los mayores flujos de

inversiones externas directas atraiacutedas por sobre todo por las privatizaciones de

servicios y de empresas publicas que primero se licitaron en la Argentina y despueacutes

en el Brasil (Nogueacutes Sanguinetti amp Stuzzeneguer 2001)

Cuadro Nordm 3 participacioacuten de las exportaciones hacia los socios del Mercosur

1991 2000

Argentina 165 319

Brasil 73 14

Paraguay 351 629

Uruguay 355 445

Fuentes propia en base a CEI

Cuadro Nordm4 participacioacuten de las importaciones desde los socios del MERCOSUR

1991 2000

Argentina 21 285

Brasil 121 14

Paraguay 30 506

Uruguay 422 438

Fuentes propia en base a CEI

17

Tampoco los beneficios del MERCOSUR se distribuyeron de manera simeacutetrica entre

los empresarios Los que mayor provecho sacaron de ella y por ende apoyaron y

promovieron el proyecto desde un comienzo fueron del sector de las grandes

industrias Este sector liderado principalmente por las empresas sideruacutergicas

petroleras y petroquiacutemicas necesita por las caracteriacutesticas propias del sector8

diversificar la produccioacuten y ampliar los respectivos mercados domeacutesticos En ese

sentido el proceso de integracioacuten regional apareciacutea como el primer escaloacuten en su

carrera por conquistar nuevos mercados globales reduciendo los costos de

produccioacuten por una parte y coordinando estrategias de alcance regional con los

productores vecinos Ejemplo de ello es la joint venture creada entre el grupo Techint

(Argentina) y Brasil Confab Tubes (Brasil) o la alianza formada por Peacuterez Companc

(Argentina) y Odebrecht (Brasil) para producir goma sinteacutetica entre otras

Sin embargo seriacutea un error evaluar los logros y alcances del MERCOSUR soacutelo con

criterios econoacutemicos o recortados a las ataduras de los acuerdos entre los gobiernos a

escala nacional Tambieacuten deben ser analizados en teacuterminos de sus potencialidades

futuras y de la integracioacuten alcanzada entre actores no gubernamentales ndash sindicatos

medioambietalistas universitarios etc- y de articulacioacuten de instancias

gubernamentales mas descentralizadas como son las Mercociudades En tal sentido

vale la pena hacer hincapieacute en el procesos de aprendizaje que el MERCOSUR

conlleva para el actor sindical Si bien como hemos sentildealado antes su participacioacuten

formal no conllevoacute mayores logros en teacutermino de influencia constituyoacute una

oportunidad para que estos actores incluyeran nuevos temas y preocupaciones en su

propia agenda y en segundo lugar para que se articularan e intercambiaran

experiencias con sus pares vecinos y con otras organizaciones de la sociedad civil

Esto es lo que ocurrioacute por ejemplo con las centrales sindicales de la regioacuten que

trabajaron de manera coordinada superando los patrones tradicionales de accioacuten

8 Estas industrias tienen una taza de crecimiento y rendimiento creciente pero requieren de inversionespermanentes y no son transferibles Sus plantas son teacutecnicamente indivisibles y se articulan de maneravertical en complejos industriales Producen en condiciones no competitivas en general son oligopolioso monopolios heredados de las privatizaciones de empresas nacionales En el caso del Mercosur estasempresas se han transnacionalizado a traveacutes de la conformacioacuten de oligopolios mayores maacutesprecisamente estas empresas pertenecen a los principales grupos econoacutemicos o holdings de laArgentina y del Brasil Aun cuando son de gestioacuten privada estas empresas y sectores tienenimportantes impactos en las economiacuteas nacionales no soacutelo en teacuterminos de tecnologiacutea y formacioacuten deprecios sino tambieacuten por su vinculacioacuten con empresas automotrices generadoras de consumo yempleos (Saacutenchez Bajo 1999)

18

colectiva nacional y defensiva La coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur

(CCSCS) es hoy la ldquovozrdquo del sector en todos los foros internacionales Esta

experiencia y dinaacutemica se repite con algunos matices en el resto de las

organizaciones de la sociedad civil del Mercosur

b El TLCAN iquestel mejor de los mundos o el peor de los males posibles

El TLCAN es como sentildealamos antes un acuerdo regional que integra a las

economiacuteas de Meacutexico Estado Unidos y Canadaacute Al momento de su creacioacuten en 1994

se anuncioacute como uno de los procesos de integracioacuten maacutes ambiciosos en teacuterminos de

dimensiones y con un potencial comparable al de la Unioacuten Europa Si bien en los

hechos no lo ha alcanzado el TLCAN es el segundo bloque en teacuterminos de

importancia comercial a nivel mundial y el primero en el continente americano

Los contrastes con el Mercosur son muchos En primer lugar el TLCAN tiene un

tamantildeo mayor Como lo demuestra el cuadro Nordm 5 sus dimensiones territoriales el

tamantildeo de su mercado interno (medidos por PBI) y el nuacutemero de habitantes duplica

los del MERCOSUR En teacuterminos de importancia comercial las brechas entre uno y

otro se potencian y el potencial econoacutemico del TLCAN (medido en el PBI regional)

resulta siete veces mayor que el del MERCOSUR

Cuadro Nordm 5 comparacioacuten del tamantildeo del TLCAN y el MERCOSUR

Territorio(Km2) habitantes PBI PBNcapita

Argentina 2767 36000000 322730 8570

Brasil 8512 164000000 786466 4720

Paraguay 397 5000000 10180 2010

Uruguay 175 3000000 10132 6020

MERCOSUR 11851 208000000 1129508 5330

Canada 9976 30000000 603085 19290

EEUU 9360 268000000 7745705 28740

Meacutexico 1973 95000000 334766 3680

TLCAN 21312 393000000 8683556 129275

Fuente Banco Mundial (1999)en millones de doacutelares

19

Tambieacuten existen claras diferencias en teacuterminos de las metas y los objetivos

inicialmente explicitados por los gobiernos En contraste con la idea inicial de los

gobiernos del Mercosur de crear un mercado comuacuten el objetivo del TLCAN fue soacutelo el

de reducir y eliminar las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de bienes

y servicios entre los tres paiacuteses con el objetivo de crear una zona de libre comercio

Aun cuando en la letra se tratara de dos proyectos poliacuteticos e institucionales de

integracioacuten completamente distintos en la praacutectica ambos procesos de integracioacuten

iriacutean convergiendo hacia un mismos resultado En efecto el TLCAN ha ido mas allaacute de

la definicioacuten de zona de libre comercio como resultado de las presiones sectoriales

amplioacute sus alcances a la proteccioacuten de los derechos de propiedad intelectual y de la

inversioacuten extranjera directa al reducir el margen de accioacuten de los estados sobre las

corporaciones multinacionales9

En teacuterminos de institucionalizacioacuten el TLCAN terminoacute incluyendo en su organigrama

espacios e instituciones de coordinacioacuten y control intergubernamental cosa que no

esta prevista por los gobiernos al iniciar las negociaciones10 Tambieacuten en este caso la

innovacioacuten fue el resultado de la presioacuten de las organizaciones laborales y

medioambientalistas del norte que buscaban proteger y defender los propios

estaacutendares nacionales frente a la amenaza que para ellos constituiacutea la integracioacuten de

un paiacutes menos desarrollado como era Meacutexico con reglas menos exigentes y

respetadas La solucioacuten a este problema fue elaborada y promovida por los

representantes demoacutecratas del Congreso estadounidense que obligaron al Ejecutivo al

incluir en el tratado un ldquoacuerdo anexordquo de cooperacioacuten laboral y medioambiental en

el que se obligariacutea a cada paiacutes a hacer cumplir a los respectivos gobiernos de la

regioacuten los propios estaacutendares nacionales bajo apercibimiento de una sancioacuten

comercial Para que esta norma se cumpliera se crearon dos agencias

9 Estos temas son incluidos en los capiacutetulos especiacuteficos de inversioacuten empresas estatales losmonopolios empresariales y gubernamentales propiedad intelectual y servicios Ellos aseguran que lasinversiones privadas sean o no de inversionistas de paiacuteses miembros no podraacuten ser expropiadasnulificadas o deterioradas de los beneficios del TLCAN y que de suceder ello la indemnizacioacuten seraacutedeterminada por un panel trinacional Tambieacuten se amplia la definicioacuten de inversiones a la libretransferencia de dinero ganancias a traveacutes de las remesas nacionales y el trato nacional al capitalextranjero (Bensunzan et al2000)10 En teacuterminos instituciones los contrastes entre TLCAN y Mercosur saltan a vista Mientras el primerotenia resultoacute varios aspectos de la coordinacioacuten intrazona y al momento de la firma del acuerdo solo fuenecesario una secretaria administrativa capaz de hacer un seguimiento sobre los compromisosasumidos en el Mercosur todo estaba por hacer al momento de firmarse el Tratado y de alliacute se explica

20

intergubernamentales que teniacutean como objetivo la recepcioacuten de las denuncias de los

privados y de verificar el incumplimiento Si bien ambas oficinas estuvieron

conformadas por representantes gubernamentales de los tres paiacuteses y en el caso de

la medioambiental se abrioacute la participacioacuten a las organizaciones medioambientales de

la regioacuten

De esta manera los temas laborales y medioambientales que fueron incluidos en el

proceso de integracioacuten no lo hicieron a la manera de la Unioacuten Europea que preveacute

una poliacutetica de armonizacioacuten y libre circulacioacuten de la mano de obra sino del de la

defensa de los estaacutendares maacutes altos y de la soberaniacutea de los estados nacionales de

definirlas unilateralmente manteniendo de esta manera las asimetriacuteas preexistentes

en la regioacuten11

Un tercer elemento que diferencia al TLCAN con el MERCOSUR se refiere a las

potencialidades de complementacioacuten que encierra la integracioacuten regional Como en

todos los procesos de regionalizacioacuten existe una economiacutea que tanto por sus

dimensiones como por su dinamismo funciona como motor de la integracioacuten En el

caso de la Unioacuten Europea este motor es la economiacutea alemana en el caso del sudeste

asiaacutetico el Japoacuten en el TLCAN EEUU y en el Mercosur el Brasil Sin embargo en

estos dos uacuteltimos casos existe una peculiaridad que los diferencia con la Unioacuten

Europea y el sudeste asiaacutetico el alto nivel de asimetriacuteas que convive entre los paiacuteses

miembros Asimetriacutea que en el primero se establece entre las economiacuteas de EEUU y

de Meacutexico y que se presenta como incentivo para la integracioacuten en teacuterminos de

complementariedad de sus economiacuteas En el caso del TLCAN como lo demuestra el

cuadro Nordm5 la economiacutea de los EEUU es 23 veces superior a la de Meacutexico y la

principal asimetriacutea se da entre los paiacuteses cuyas economiacuteas tienen posibilidad de

complementarse en un modelo de crecimiento econoacutemico sustentado en altos niveles

de productividad y bajos salarios en sectores altamente competitivos como son las

maquilas

en parte la creacioacuten y proliferacioacuten de instituciones que se fueron creando con el tiempo(Bouzas ampGotz 2002)11 Soacutelo se preveacute y contempla la movilidad de mano de obra calificada por periacuteodos definidos y seguacutenlas necesidades de las empresas

21

En el caso del Mercosur los principales niveles de asimetriacutea no se manifiestan entre

paiacuteses sino el seno de la principal economiacutea de la regioacuten12 y en consecuencia se

presentan como un obstaacuteculo importante para la profundizacioacuten del proceso de

integracioacuten En este caso a diferencia del anterior no existe espacio para la

complementariedad de las economiacuteas entre los paiacuteses que compiten por el acceso a

los mercados de bienes y capital con los mismos bienes y servicios En los hechos y

con excepcioacuten de los sectores siderurgicos y petroquiacutemicos la relacioacuten entre los

socios lejos de ser complementaria y armoacutenica se traduce en recelos continuos de las

economiacuteas mas pequentildeas lideradas por la Argentina respecto al liderazgo econoacutemico

de Brasil que se impone como motor de la integracioacuten sin asumir ninguno de los

costos de liderazgo que ello significa

4 Potencialidades y riesgos abiertos por el ALCA iquestEn queacute medida laintegracioacuten regional no conlleva a la desaparicioacuten del MERCOSUR y del TLCAN

Desde un comienzo el alcance de la propuesta de integracioacuten americana fue claro

Estados Unidos ofreciacutea extender a todos los paiacuteses del continente con la uacutenica

excepcioacuten de Cuba el mismo tipo de acuerdo comercial celebrado antildeos atraacutes con

Meacutexico conocido como Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) Se

trataba de un acuerdo entre paiacuteses de gran asimetriacutea econoacutemica poliacutetica y social en el

cual los gobiernos maacutes desarrollados no se comprometiacutean a ninguacuten tipo de ayuda

teacutecnicofinanciera o trato especial a los paiacuteses maacutes pobres para mejorar y equiparar

las condiciones generales de la regioacuten ni para compensar los efectos de la

polarizacioacuten que la apertura comercial y financiera pudiera producir

A pesar de esta clara delimitacioacuten de responsabilidades la iniciativa del ALCA

capturoacute el intereacutes de los 33 gobiernos del continente Las expectativas de los estados

de Ameacuterica Latina y del Caribe estaban centrada en dos promesas fundamentales la

primera la apertura irrestricta de los mercados lo que significaba el compromiso de

las economiacuteas maacutes desarrolladas de la regioacuten (Estados Unidos y Canadaacute) a eliminar

12 En el MERCOSUR en cambio la economiacutea es ndashen teacuterminos del PBI- 77 veces mayor que la delUruguay pero las asimetriacuteas se dan en el seno del propio paiacutes y en teacuterminos de desarrollo interno Unindicador que sirve para evaluar el nivel de desigualdad econoacutemica entre los paiacuteses es el coeficienteGINI Seguacuten datos del BM en el TLCAN el paiacutes mas equitativo es Canadaacute (315) y el mas inequitativoMeacutexico (503) En el Mercosur la Argentina estaba en 1989 posicionada como la maacutes equitativa(476) y Brasil como el maacutes inequitativo (601)

22

definitivamente las barreras para-arancelarias y los subsidios con que protegiacutean sus

industrias y produccioacuten La segunda promesa se vinculaba a su capacidad de atraer

inversiones y asiacute dinamizar sus alicaiacutedas economiacuteas eliminar la pobreza y consolidar

la democracia en la regioacuten

La primera de estas promesas -la apertura de nuevos mercados- interesa a toda la

regioacuten aunque las oportunidades y las expectativas en torno al ALCA variariacutean seguacuten

el nivel de desarrollo econoacutemico de cada paiacutes Las uacutenicas economiacuteas que tendriacutean

asegurados beneficios son tal como lo indican la tendencias del comercio

internacional de la deacutecada de 1986-96 aquellas que producen bienes y servicios con

alto contenido tecnoloacutegico EEUU y Canadaacute) Para ellas el ALCA representa la

posibilidad de extender sus mercados de exportacioacuten de servicios inversiones y

bienes - software productos farmaceacuteuticos es decir productos que no tienen casi

competencia alguna en la regioacuten - a todo el continente

En cambio para las economiacuteas medianas del continente- Brasil Meacutexico Argentina

Venezuela Colombia Chile y Peruacute- las expectativas del ALCA estaacuten centradas en la

posibilidad de ampliar sus mercados para productos primarios y para bienes de

mediano nivel de valor agregado -como textiles indumentaria siderurgia

agroindustriales muebles maquinaria eleacutectrica y petroquiacutemica y medios de transporte-

al resto del continente y en especial a los paiacuteses del norte en los que actualmente no

pueden ingresar por la existencia de barreras arancelarias y para-arancelarias que

protegen a los productores locales Hay que tener presente que los paiacuteses del TLCAN

(Meacutexico Canadaacute y Estados Unidos) recurren con suma frecuencia a medidas no

arancelarias ndash controles fitosanitarios antidumping etc- y estas medidas afectan en

mayor medida a los productos primarios y manufacturas de origen agropecuario que

son esencialmente las que exportan los paiacuteses del cono sur

Para el resto de los paiacuteses en total 25 cuyas economiacuteas entran dentro de la

categoriacutea de ldquopequentildeas economiacuteasrdquo las potencialidades del ALCA no pasaban por el

tema de acceso a mercados sino por la posibilidad de vincularse a la cadena

23

productiva de los paiacuteses con economiacuteas maacutes desarrolladas ofreciendo mano de obra

barata en manufacturas -maquilladoras13- y en servicios a las empresas y turismo

En el caso de los Estado Unidos el ALCA tiene ademaacutes un objetivo estrateacutegico el

de

mejorar su apuesta de negociacioacuten en el aacutembito multilateral Esta estrategia ha sido

caracterizada como ldquoavance en espiralrdquo ya que cada negociacioacuten bilateral o multilateral

forma parte de una estrategia de mayor alcance en la que el techo de dicho acuerdo

propuesto por los EEUU y generalmente alto en teacuterminos de estaacutendares previos se

transforma una vez consolidado en el piso de la posicioacuten negociadora siguiente

(Toacutertora 1998) Siguiendo esta loacutegica el ALCA introduciriacutea normas de apertura

comercial que estan por encima de las acordadas en el TLCAN y al menos al mismo

nivel que el resto de los acuerdos comerciales existentes en el hemisferio (Comunidad

Andina de Naciones ndashCAN- MERCOSUR y CARICOM) entre otras

No obstante la claridad inicial en torno al alcance y objetivos de la agenda

comercial las negociaciones del ALCA son mucho maacutes dificultosas y extensas que las

del TLCAN En este caso se trata de alcanzar un consenso entre un nuacutemero muy

grande de paiacuteses (34) y con una agenda maacutes amplia de temas en negociacioacuten

algunos de los cuales abririacutean profundas divergencias no soacutelo entre los paiacuteses en

desarrollo y los desarrollados sino entre siacute Las negociaciones se iniciaron en 1995

Despueacutes de siete antildeos de una sostenida rutina burocraacutetica (movilizoacute a maacutes de 900

negociadores entre funcionarios y teacutecnicos) los resultados se circunscriben al acuerdo

de procedimientos al conocimiento mutuo y a la recopilacioacuten de informacioacuten Auacuten

faltan definir los temas sustantivos de la agenda comercial en los que se preveacute un

arduo intercambio de concesiones reciacuteprocas en temas criacuteticos para las distintas

economiacuteas nacionales

El recorrido seguido por el ALCA hasta la fecha puede ser dividido en tres etapas la

iniciacioacuten de las negociaciones (1995-1998) el lanzamiento de las negociaciones

(1998-2001) y la etapa de las concreciones (2002) Durante la primera etapa se

alcanzaron acuerdos de procedimiento referidos a la definicioacuten de temas reglas y

organigrama de las negociaciones En teacuterminos de reglas los criterios principales

13 Las maquilladoras es un sistema de produccioacuten por el cual se libera de aranceles la importacioacuten e

24

fueron que todas las decisiones seriacutean tomadas por consenso que no se aprobariacutea

ninguna decisioacuten hasta no se cerraran todos los temas de la negociacioacuten (single

undertaking) que los gobiernos podriacutean actuar y negociar de manera colectiva

(bloques regionales preexistentes) y por uacuteltimo que los acuerdos aprobados podriacutean

superar la base de los acuerdos multilaterales (OMC-plus) Tambieacuten se avanzoacute en el

disentildeo de un organigrama de negociacioacuten baacutesico con un cronograma flexible en

teacuterminos de reuniones y una estructura de funcionamiento conformada en la

actualidad por un Comiteacute de Negociaciones Comerciales (CNC) nueve Grupos de

Negociacioacuten (GN) una secretariacutea administrativa financiada por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) un Comiteacute Tripartito14 y tres Comiteacutes Especiales15

En la creacioacuten de estos tres comiteacutes se manifestoacute una gruesa liacutenea de separacioacuten

entre los gobiernos que sobrevolariacutea todas las discusiones en el futuro Mientras que

en los temas que interesaban a todos los gobiernos por igual se crearon Grupos de

Trabajo teacutecnicos aquellos en los que se percibiacutea que los beneficios no se distribuiriacutean

por igual y que resultariacutean en perjuicio de algunos de ellos se aceptoacute su inclusioacuten en

la agenda comercial recortaacutendole sus atribuciones al mero rol de consulta Este fue el

caso del tratamiento diferenciado para las pequentildeas y medianas economiacuteas el

comercio electroacutenico y la participacioacuten de la sociedad civil

Con estos acuerdos baacutesicos los presidentes lanzaron las negociaciones en la II

Cumbre de las Ameacutericas realizada en Santiago de Chile en abril 1998 pero a partir de

entonces los consensos entre los gobiernos parte se hicieron cada vez maacutes

dificultosos En cada GN surgieron disidencias en torno a cuestiones baacutesicas sin

embargo los disensos no se manifiestan con igual intensidad en todos los temas En

aquellos GN vinculados con la produccioacuten y al acceso mercados de productos

latinoamericanos - agricultura y antidumping por ejemplo - las negociaciones pasan

por muchos vericuetos y se empantanan esperando la resolucioacuten del conjunto y el

equilibrio de concesiones En el resto de los GN existen diferencias entre las

insumos para su reelaboracion y posterior exportacioacuten como bienes manufacturados14 El Comiteacute Tripartito estaacute integrado por el BID la OEA y la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina(CEPAL) A diferencia de las otras instancias habiacutea sido creado e incluido por los EEUU en la reunioacutende Miami (1995) para que proporcionara apoyo logiacutestico y teacutecnico a los por entonces 7 Grupos deNegociaciones que funcionaron en un comienzo y que llegaron a ser 1215 Los tres Comiteacutes Especiales son el Grupo Consultivo de Pequentildeas Economiacuteas el Comiteacute deRepresentantes Gubernamentales sobre la Participacioacuten de la Sociedad Civil y el Comiteacute de Expertosen Comercio Electroacutenico

25

posiciones pero estos disensos estaacuten lejos de ser irreductibles Este desigual ritmo de

avance de los distintos temas de la agenda comercial es tambieacuten una caracteriacutestica de

las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC La diferencia en el caso del

ALCA estaacute dada porque seguacuten se acordoacute en la primera etapa ninguacuten acuerdo podraacute

implementarse hasta tanto no se alcance consensos en todos los temas incluso en

aqueacutellos maacutes controvertidos (single undertaking)

Auacuten cuando las posiciones sobre los temas maacutes importantes por ejemplo acceso a

mercado variacutean enormemente entre los distintos paiacuteses latinoamericanos la principal

liacutenea divisoria se ubica entre la posicioacuten negociadora de los Estados Unidos (a veces

acompantildeado por Canadaacute) y la de los paiacuteses de Ameacuterica Latina Mientras estos uacuteltimos

reclaman que se cumplan al pie de la letra las promesas iniciales del ALCA

eliminando todo tipo de barreras para-arancelarias (cuotas subsidios etc) y

antidumping una vez que se alcance la apertura de mercados EEUU se niega a

avanzar en ellos sosteniendo que el ALCA no es el aacutembito adecuado para negociar

esos temas sino que deben ser resultas en el aacutembito de la OMC y en concordancia

con una poliacutetica de apertura de la Unioacuten Europea Esta misma polarizacioacuten de las

posiciones negociadoras se trasladoacute hoy por hoy al resto de los temas de

negociacioacuten

Un contraste interesante de sentildealar entre este proyecto de regionalizacioacuten y los

procesos de negociacioacuten del MERCOSUR y del TLCAN es la variedad de espacios y

de oportunidades de participacioacuten abiertas a los actores no gubernamentales en el

proceso de negociacioacuten En efecto si bien las negociaciones para la conformacioacuten de

una zona de libre comercio en las Ameacutericas (ALCA) en el antildeo 2005 no innovaron las

metas y los alcances del TLCAN constituye un punto de inflexioacuten respecto a la

inclusioacuten de actores no gubernamentales en el propio proceso de negociacioacuten A

diferencia del TLCAN las voces de la sociedad civil ndashen especial ONGs

medioambientales y sindicatos- no deberaacuten esperar al ultimo momento de la

negociacioacuten -cuando el acuerdo ya estuviera finalizado- para escuchar su voz ni

depender de la mediacioacuten de los partidos y del congreso para presionar sobre los

teacuterminos del acuerdo sino que lo hariacutean a traveacutes de un sistema de consultas

nacionales y regionales que tendriacutean lugar a lo largo de la negociacioacuten

26

A nivel regional las consultas y espacios de participacioacuten han sido financiadas y

promovidas por los paiacuteses y actores del norte mientras que muchos gobiernos de

Ameacuterica Latina se niegan persistentemente a convalidar sus resultados con la

justificacioacuten de que ellas son hegemonizadas por las sociedades civiles del norte que

en definitiva imponen sus agendas proteccionistas empeorando de esta manera las

posibilidades de un efectiva apertura de los mercados regionales16 A nivel nacional

las diversidad es aun mayor A diferencia del pasado en el que los patrones de

participacioacuten dividiacutean a los paiacuteses del norte donde los gobiernos promoviacutean el dialogo

y las consultas con sus organizaciones a nivel nacional el ALCA ha abierto una nueva

brecha entre los paiacuteses del sur Por una parte se encuentran los gobiernos como los

de Brasil17 o Chile que han abierto instancias de diaacutelogo con las organizaciones no

empresariales y ponen a disposicioacuten de sus respectivas sociedades civiles los

documentos y posiciones negociadoras Por la otra el resto de los paiacuteses del sur que

siguiendo con el patroacuten tradicional circunscriben las consultas y la participacioacuten a los

actores empresariales mas vinculados con el comercio transnacional

En teacuterminos de resultados la apertura de la participacioacuten a la sociedad civil tiene a

nuestro entender efectos paradojales Si bien por una parte ampliacutea el nuacutemero de

jugadores y multiplica las disidencias y asimetriacuteas existentes por el otro contribuye a

la continuidad del proceso construyendo consensos a manera de una densa red de

anillos burocraacuteticos empresariales y de la sociedad civil que se articulan entre siacute Al

mismo tiempo que ampliacutea y consolida la base de sustentacioacuten del proceso negociador

hace que se incluyan temas en la agenda comercial que dificultan la posibilidad de

alcanzar un consenso gubernamental (Botto amp Tussie 2002)

16 En efecto las consultas oficiales son y han sido desde le comienzo financiadas por agenciasgubernamentales de Canadaacute y Estados Unidos fundaciones de estos paiacuteses y organismosmultilaterales como el BID y la OEA los foros y redes no oficiales por su parte han sido promovidos yfinanciados por las ONGrsquos del norte y en especial por los sindicatos de Canadaacute y los EEUU(Botto2002)17 El caso paradigmaacutetico es el de Brasil en el que el gobierno nacional ha visto con buenos ojos larealizacioacuten en setiembre de 2002 de un plebiscito nacional sobre el Alca organizado por maacutes de 60organizaciones sindicales y sociales En el plebiscito votaron mas de 10 millones de personas en maacutesde 3800 ciudades Un 9833 dijo que Brasil no deberiacutea firmar el tratado mientras que el 9594sentildealoacute que Brasil no deberiacutea seguir en la mesa de negociacioacuten Con posterioridad el presidente deVenezuela Hugo Chaacutevez redobloacute la apuesta anunciando que realizaraacute un plebiscito en 2003

27

Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

29

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OEA oficina comercial Httpsiceoasorg

Sistema Econoacutemico Latinoamericano Httpwwwselaorg

Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

9

Ademaacutes de poner en evidencia la exclusividad de la experiencia europea estos

nuevos y proliacuteficos acuerdos de integracioacuten comercial rompen el mito que identifica el

regionalismo como un antiacutedoto a la liberalizacioacuten del comercio En los hechos la

proliferacioacuten de estos acuerdos de libre cambio no soacutelo entre paiacuteses sino entre

bloques previamente existentes (UE TLCAN MERCOSUR UE) ha contrarrestado la

fragmentacioacuten del comercio internacional En algunos casos como fue el TLCAN y

promete serlo el ALCA las partes del acuerdo regionales han ido maacutes lejos que la

misma OMC eliminacioacuten o reduccioacuten de barreras no arancelarias (por ejemplo

renuncia a medidas de antidumping en el seno de a UE o los casos de liberalizacioacuten

de servicios de propiedad intelectual inversiones en el TLCAN etc)

En este sentido y frente a las praacutecticas liberalizadoras de los nuevos regionalismos

en los que las potencias industriales tienen mayor capacidad de influir y ampliar las

agendas que los paiacuteses en desarrollo resulta necesario reconceptualizar el rol del

multilateralismo y rescatar su rol de reaseguro siempre presente contra el

proteccionismo el unilateralismo de las grandes potencias comerciales

Frente a esta subversioacuten de antiguos y viejos conceptos a nivel global nos queda

reflexionar sobre la situacioacuten latinoamericana iquestQueacute tipo de regionalismos coexisten en

el continente iquestEn que medida el Mercosur recupera las motivaciones y alcances de

los regionalismos de primera generacioacuten iquestQueacute diferencia al Mercosur del TLCAN

3 Tipos y modalidades de integracioacuten que caracterizan a Ameacuterica Latina

Los proyectos de integracioacuten regional no son nuevos en el continente

latinoamericano En la deacutecada de los sesenta la CEPAL impulsoacute la conformacioacuten de

bloques regionales a semejanza de la experiencia europea A esta etapa responden

los intentos de formar la Asociacioacuten Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y el

Mercado Comuacuten de Centro Ameacuterica (MCCA) el Pacto Andino y el CARICOM

de estrategia militar como fue el apoyo dado al mercado comuacuten europeo en sus inicios para de estamanera evitar un avance de la URSS en la guerra friacutea

10

La experiencia de integracioacuten regional europea -con la creacioacuten de la Comunidad

Econoacutemica Europea- se percibioacute como la solucioacuten a los desafiacuteos y problemas abiertos

por el proceso de sustitucioacuten de importaciones en Ameacuterica Latina Recordemos que

seguacuten palabras del propio Rauacutel Prebisch ideoacutelogo del modelo de sustitucioacuten de

importaciones en el aacutembito del comercio internacional iba creciendo la diferencia entre

el precio de los productos primarios y los secundarios (deterioro de los teacuterminos de

intercambio) lo que condenaba a las naciones exportadoras de bienes agrarios o

mineros a una perenne situacioacuten de inferioridad econoacutemica frente a las naciones

industrializadas Para evitar y superar esta situacioacuten de inferioridad y dependencia las

naciones latinoamericanas debiacutean industrializarse con el fin de agregar valor a la

produccioacuten En esta direccioacuten y bajo el contexto de la postguerra (deacutecadas 4050)

muchos gobiernos iniciaron un proceso de industrializacioacuten que procuraba sustituir

buena parte de los productos de consumo previamente importados en los mercados

nacionales a fin de crear las bases para un desarrollo exportador posterior

Sin embargo la pequentildeez de sus mercados o la incapacidad de pasar a sustituir

bienes industriales mas complejos que los de consumo final (llaacutemese textiles

calzados alimentos procesados bebidas otros) llevoacute a la CEPAL a promover la idea

de ampliar los mercados integrando a traveacutes de la integracioacuten regional y se abre

entonces una primera etapa de integracioacuten claacutesica o fundacional abierta por la ALALC

y el MCCA que luego se replanteoacute a traveacutes de procesos subregionales como el

Pacto Andino y el CARICOM formado en 1973 por las nacionales del caribe de habla

inglesa Mientras las primeras asociaciones teniacutean por objetivo soacutelo integrar de

manera gradual una ZLC a traveacutes de una metodologiacutea que consistiacutea en que cada paiacutes

otorgaba preferencias a los restantes socios sobre una serie de productos (listas

positivas) en las segundas se agregaron elementos como la coordinacioacuten de la

planificacioacuten industrial y las restricciones a la entrada de capital extranjero

Pero en un contexto fuertemente proteccionista este modelo de integracioacuten fracasoacute y

las negociaciones se volvieron lentas y engorrosas en la medida en que muchos

gobiernos interrumpieron de manera unilateral los compromisos y las normas

establecidas en comuacuten contribuyendo a acentuar los problemas de falta de

complementariedad y de asimetriacuteas que existiacutean entre los miembros de los acuerdos

y la inestabilidad macroeconoacutemica

11

En este sentido los procesos de democratizacioacuten el fracaso definitivo del modelo de

desarrollo para dentro y la crisis de la deuda (1982) constituyeron un golpe de suerte

para el resurgimiento del regionalismo en la regioacuten ya que expusieron a los gobiernos

de la regioacuten la necesidad de buscar otras fuentes de recursos El libre comercio

entendido como promocioacuten de las exportaciones no tradicionales a escala

extraregional se convirtioacute en una poliacutetica atractiva tanto para los gobiernos

latinoamericanos como para los empresarios que a diferencia de los intentos de

integracioacuten previa se constituyeron en punta de lanza de esta nuevas iniciativas

En la deacutecada de los 90 todos los paiacuteses latinoamericanos -con la uacutenica excepcioacuten

de Cuba- forman parte de un bloque regional aunque participan de manera desigual

en la creacioacuten del producto bruto de la regioacuten5 Estos suman seis y son el

MERCOSUR el TLCAN la Comunidad Andina (CAN) integrada por Bolivia

Colombia Ecuador Peruacute y Venezuela el Mercado Comuacuten Centroamericano (MCCA)

formado por Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica y Panamaacute el

Mercado Comuacuten del Caribe (CARICOM) y el Grupo de los Tres integrado por

Colombia Meacutexico y Venezuela A pesar de que muchos de estos procesos de

integracioacuten se propusieron en sus oriacutegenes metas de integracioacuten mas profundas en

los hechos soacutelo han logrado alcanzar el status de zona de libre comercio

a iquestEl MERCOSUR es una excepcioacuten para el patroacuten de integracioacuten de laregioacuten

A pesar de que el antildeo de la creacioacuten formal del MERCOSUR es 1991 la iniciativa de

integrar una regioacuten entre los paiacuteses del cono sur nos retrotrae a 1986 cuando los

presidentes Alfonsiacuten (Argentina) y Sarney (Brasil) firmaron el ldquoActa de Integracioacuten

Argentino ndash Brasilentildeardquo Esta iniciativa recuperaba gran parte de la dinaacutemica y

aspiraciones de la Unioacuten Europea Analizar su desarrollo y evolucioacuten nos permite

entender cuales son los desafiacuteos y dificultades que los procesos de regionalizacioacuten

imponen a los paiacuteses de Ameacuterica Latina para su eacutexito

5 Estos bloques coexisten con acuerdos bilaterales de tipo APC que vinculan a paiacuteses de la regioacutenentre siacute en total 106 en todo el continente

12

Las motivaciones que guiaron a estos presidentes a comprometerse en una iniciativa

comuacuten fueron dos por una parte el objetivo poliacutetico de fortalecer las incipientes

democracias y por la otra parte uno de tipo econoacutemico proponer una estrategia de

crecimiento basada en la iniciativa privada tras el agotamiento de modelo de desarrollo

promovido desde adentro y con fuerte intervencioacuten estatal No obstante ello la

iniciativa otorgaba un papel clave a los estados como liacutederes indiscutidos delproceso ya sea para identificar las aacutereas prioritarias de cooperacioacuten y desarrollo

regional como asiacute tambieacuten para condicionar los patrones de desarrollo

En tal sentido el esquema de integracioacuten econoacutemica elegido fue gradual altamente

selectivo y flexible en el tiempo El instrumento para ello fueron los protocolos

especiacuteficos a traveacutes de la negociacioacuten de listas positivas de productos en los que

ambos gobiernos estuvieran de comuacuten acuerdo decididos a incluir el libre comercio

regional Por el tipo de protocolos firmados ndash bienes de capital sector alimenticios y

automotriz entre los maacutes importantes - se observaba el intereacutes de los gobiernos de

relanzar en una mayor escala el comercio industrial utilizando el intercambio y la

difusioacuten de nuevas tecnologiacuteas y de las riquezas naturales de cada paiacutes6

En un primer momento el comercio intra-zona crecioacute como consecuencia del eacutexito

inicial pero con el tiempo la iniciativa fue perdiendo fuerza Uno de los factores que

mejor explican esta desactivacioacuten tiene que ver con el rechazo empresarial a la

apertura comercial De hecho a medida que aumentaba la reticencia de ciertos

sectores a verse expuestos a la competencia de otros paiacuteses (vecinos) las metas y

plazos establecidos por los protocolos comenzaban a prestar rendimientos

decrecientes Este comportamiento en algunos casos correspondiacutea a lobbies

sectoriales para tener un mercado mas protegido en otros casos a la persistencia de

diferentes precios en los insumos y a la diferencia macroeconoacutemica que generaba

distorsiones que influiacutean en los flujos de comercio

Fue recieacuten en los antildeos 90 con el fracaso de las poliacuteticas heterodoxas de ajuste

(plan austral o cruzado) y la presioacuten por igual de los organismos multilaterales por

6 Este tipo de protocolo en el que el automotriz es un claro ejemplo del objetivo de crear comercioequilibrado a traveacutes de la complementacioacuten intrasectorial en la que ambos paiacuteses produciriacutean bienes

13

aplicar poliacuteticas de reforma que centraban el papel en el sector privado

(privatizaciones desregulacioacuten y apertura comercial y financiera) y en el control de la

poliacutetica cambiaria que los nuevos gobiernos de Argentina y Brasil decidieron

profundizar y acelerar el programa de integracioacuten Sin embargo en esta nueva

arremetida integracionista hubo algunas modificaciones importantes que explican su

mayor eacutexito comparado

Ademaacutes de la inclusioacuten de Paraguay y Uruguay como nuevos paiacuteses miembros se

modificaron las metas y las modalidades de la integracioacuten A este respecto la

prioridad del MERCOSUR era especiacuteficamente econoacutemica atraer capitales y proveer

un marco estable para la integracioacuten del capital Para ello los gobiernos se

comprometieron a crear un mercado comuacuten que comenzariacutea a funcionar en 1995

Entre sus objetivos el MERCOSUR procurariacutea establecer la libre circulacioacuten de

bienes servicios y factores productivos entre sus integrantes alcanzar una poliacutetica

comercial comuacuten respecto a terceros paiacuteses (AEC) y por ultimo coordinar ndash

armonizar sus poliacuteticas macroeconoacutemicas y sectoriales

Otro giro fundamental respecto al primer intento se vinculariacutea con el rol que se ledaba a los empresarios en el proceso A diferencia del proceso anterior los

estados partes solo definiriacutean los instrumentos y los cronogramas de la liberalizacioacuten

pero abandonaron los objetivos de promover un comercio equilibrado entre sectores y

de intentar definir de comuacuten acuerdo un perfil productivo para la regioacuten La idea de

supranacionalidad fue descartada desde un comienzo por los gobiernos las

decisiones soacutelo se alcanzariacutean por consenso y no existiriacutean en los hechos

mecanismos que aseguraran su implementacioacuten quedando en manos de los

gobiernos nacionales para su internalizacioacuten legislativa

La uacutenica excepcioacuten a esta regla fue el Tratado de Asuncioacuten que estableciacutea en su

letra la implementacioacuten automaacutetica de los aranceles para de esta manera asegurar

la liberalizacioacuten y evitar los rechazos que habiacutean obstruido el proceso en la apertura

anterior En tal sentido y a diferencia del proyecto de apertura anterior los gobiernos

industriales pero se dividiriacutean los mercados uno se dedicariacutea a producir los autos grandes y el orto lospequentildeos

14

optaron por un sistema de apertura universal gradual y flexible7 pero que se

aplicariacutea de manera automaacutetica en forma semestral para de esta manera alcanzar el

libre comercio el 1 de enero de 1995 Tambieacuten existieron listas de excepciones y se le

dio un trato especial a los productos y sectores mas controvertidos -como el

automotriz o el azucarero Pero una vez establecidos los alcances y los cronogramas

los gobiernos abandonaron su protagonismo y dejaron que los agentes privados -a

traveacutes de mecanismos de mercado- reasignaran los recursos productivos en funcioacuten

de las ventajas competitivas

Esto obviamente no significariacutea que los gobiernos y los estados nacionales no

intervinieran nunca maacutes por el contrario se hicieron eco de las demandas y lobbies

de los sectores productivos del propio paiacutes El resultado de las praacutecticas

proteccionistas y del uso de los instrumentos de excepcioacuten- como ser salvaguardias

antidumping cuotas y barreras fitosanitarios entre otras- por parte de los socios llevoacute

a un postergamiento de los plazos iniciales de liberalizacioacuten de comercio intra-zona y

al abandono de las metas de mas largo aliento a saber la coordinacioacuten de poliacuteticas

sectoriales y macro-econoacutemicas

Para explicar las postergaciones que ha sufrido y las promesas incumplidas del

MERCOSUR los estudios preferentemente econoacutemicos hacen alusioacuten a los factores

de iacutendole macroeconoacutemicos que como la devaluacioacuten del Real en 1998 y la

convertibilidad argentina contribuyeron a generar discordias y problemas de

convivencia y coordinacioacuten entre los miembros Otros analistas en cambio cargan las

tintas sobre el proceso de toma de decisiones y le echan la culpa a la incorporacioacuten

temprana de actores no gubernamentales que terminoacute politizando y embarrando la

cancha

Lo cierto es que si uno analiza la construccioacuten del MERCOSUR lo que observa es

efectivamente la creacioacuten de espacios e instancias gubernamentales y no

gubernamentales de decisioacuten En gran medida los espacios abiertos para la

participacioacuten de los actores no gubernamentales ndash la Comisioacuten Parlamentaria Comuacuten

7 La cuota de flexibilidad de este esquema estuvo dada por las listas nacionales de excepciones conlas cuales los paiacuteses extraiacutean del cronograma antedicho los productos considerados ldquosensiblesrdquo por

15

el Foro Consultivo Econoacutemico Social (FES) la Comisioacuten Sociolaboral ente otros- han

sido el resultado de la presioacuten de los propios actores sociales y econoacutemicos que se

veiacutean excluidos de la toma de decisiones vis a vis los sectores empresariales y que

pretendiacutean incluir en la agenda regional otros temas no estrictamente comerciales

como un protocolo sociolaboral que armonizara y regulara el mercado laboral un

protocolo medioambiental que protegiera los recursos naturales y elevara los

estaacutendares de la regioacuten un protocolo universitario que armonizara los tiacutetulos y las

curriacuteculas acadeacutemicas para citar solo algunos casos Sin embargo la creacioacuten de

estas instancias de participacioacuten de las organizaciones sociales es muchas veces

formal y limitada a consultas no vinculantes porque todaviacutea prevalecen mecanismos y

dinaacutemicas estrictamente gubernamentales y burocraacuteticas para las negociaciones Los

distintos proyectos de protocolo presentados por las organizaciones sociales

quedaron en los hechos reducidos a simple ldquodeclaracioacutenrdquo de voluntades sin efecto

vinculante sobre las decisiones de los estados miembros

Al analizar los avances y retrocesos del MERCOSUR los estudios tienden a

identificar al menos tres momentos de este proceso de integracioacuten el lanzamiento del

MERCOSUR (1991-1994) la creacioacuten de la unioacuten aduanera (1995-1998) y su

posterior crisis (1998-) A pesar de los discursos y declaraciones de voluntad sobre la

necesidad de coordinar una poliacutetica comercial externa comuacuten en los hechos el

MERCOSUR soacutelo ha alcanzado a la fecha los requisitos y condiciones para ser

considerado una zona de libre comercio (ver cuadro Nordm 2)

Cuadro Nordm 2 Historia del MERCOSUR

1986 Suscripcioacuten del Acta de Cooperacioacuten e Integracioacuten Argentino - Brasilentildea

1991 Firma del Tratado de Asuncioacuten entre Argentina Brasil Paraguay y Uruguay que

establece la creacioacuten del MERCOSUR la reduccioacuten inmediata del 40 de tarifas entre

los socios y un cronograma de reducciones hasta llegar al libre comercio en 1995

1994 Firma del Protocolo de Ouro Preto que establece las instituciones del MERCOSUR

1995 Comienza a regir la Unioacuten Aduanera del MERCOSUR aunque algunos bienes

continuacutean sujetos a aranceles en le comercio intrazona con excepcioacuten del comercio de

azuacutecar y automoacuteviles que quedan bajo regiacutemenes especiales

1996 Asociacioacuten de Bolivia y Chile al MERCOSUR como socios extra-mercosur

medidas de salvaguardias intra-mercosur y antidumping por medio de las cuales un paiacutes socio podiacuteaproteger momentaacuteneamente a sus productores

16

2000 Se alcanza la zona de libre comercio entre Argentina y Brasil

2001 Se alcanza el libre comercio completo entre todos los socios del Mercosur

2006 Argentina Brasil Uruguay y Paraguay tendraacuten una tarifa externa comuacuten para todos los

bienes completando la Unioacuten Aduanera Existiraacute una zona de libre comercio entre los

paiacuteses del MERCOSUR Bolivia y Chile

No obstante esta historia de postergaciones y desencuentros existe un consenso

general de que el MERCOSUR ha cumplido un rol muy importante como impulsor del

comercio y la inversioacuten externa aunque existen evidencias mas recientes de que esta

tendencia se ha estabilizado en los uacuteltimos antildeos y es muy probable que empeoren

como consecuencia de la actual crisis Argentina Como lo demuestra el cuadro Nordm 3 y

Nordm 4 la interdepencia comercial entre los paiacuteses miembros crecioacute de manera

sostenida desde 1991 aunque no se distribuyoacute de manera equitativa entre los paiacuteses

miembros Dependiendo del momento histoacuterico y de la paridad cambiaria los paiacuteses

maacutes beneficiados fueron las economiacuteas maacutes grandes de la regioacuten Argentina primero y

Brasil despueacutes Lo mismo ocurrioacute con las inversiones desde 1991 y luego de las

crisis asiaacuteticas el Mercosur se convirtioacute en el destino de los mayores flujos de

inversiones externas directas atraiacutedas por sobre todo por las privatizaciones de

servicios y de empresas publicas que primero se licitaron en la Argentina y despueacutes

en el Brasil (Nogueacutes Sanguinetti amp Stuzzeneguer 2001)

Cuadro Nordm 3 participacioacuten de las exportaciones hacia los socios del Mercosur

1991 2000

Argentina 165 319

Brasil 73 14

Paraguay 351 629

Uruguay 355 445

Fuentes propia en base a CEI

Cuadro Nordm4 participacioacuten de las importaciones desde los socios del MERCOSUR

1991 2000

Argentina 21 285

Brasil 121 14

Paraguay 30 506

Uruguay 422 438

Fuentes propia en base a CEI

17

Tampoco los beneficios del MERCOSUR se distribuyeron de manera simeacutetrica entre

los empresarios Los que mayor provecho sacaron de ella y por ende apoyaron y

promovieron el proyecto desde un comienzo fueron del sector de las grandes

industrias Este sector liderado principalmente por las empresas sideruacutergicas

petroleras y petroquiacutemicas necesita por las caracteriacutesticas propias del sector8

diversificar la produccioacuten y ampliar los respectivos mercados domeacutesticos En ese

sentido el proceso de integracioacuten regional apareciacutea como el primer escaloacuten en su

carrera por conquistar nuevos mercados globales reduciendo los costos de

produccioacuten por una parte y coordinando estrategias de alcance regional con los

productores vecinos Ejemplo de ello es la joint venture creada entre el grupo Techint

(Argentina) y Brasil Confab Tubes (Brasil) o la alianza formada por Peacuterez Companc

(Argentina) y Odebrecht (Brasil) para producir goma sinteacutetica entre otras

Sin embargo seriacutea un error evaluar los logros y alcances del MERCOSUR soacutelo con

criterios econoacutemicos o recortados a las ataduras de los acuerdos entre los gobiernos a

escala nacional Tambieacuten deben ser analizados en teacuterminos de sus potencialidades

futuras y de la integracioacuten alcanzada entre actores no gubernamentales ndash sindicatos

medioambietalistas universitarios etc- y de articulacioacuten de instancias

gubernamentales mas descentralizadas como son las Mercociudades En tal sentido

vale la pena hacer hincapieacute en el procesos de aprendizaje que el MERCOSUR

conlleva para el actor sindical Si bien como hemos sentildealado antes su participacioacuten

formal no conllevoacute mayores logros en teacutermino de influencia constituyoacute una

oportunidad para que estos actores incluyeran nuevos temas y preocupaciones en su

propia agenda y en segundo lugar para que se articularan e intercambiaran

experiencias con sus pares vecinos y con otras organizaciones de la sociedad civil

Esto es lo que ocurrioacute por ejemplo con las centrales sindicales de la regioacuten que

trabajaron de manera coordinada superando los patrones tradicionales de accioacuten

8 Estas industrias tienen una taza de crecimiento y rendimiento creciente pero requieren de inversionespermanentes y no son transferibles Sus plantas son teacutecnicamente indivisibles y se articulan de maneravertical en complejos industriales Producen en condiciones no competitivas en general son oligopolioso monopolios heredados de las privatizaciones de empresas nacionales En el caso del Mercosur estasempresas se han transnacionalizado a traveacutes de la conformacioacuten de oligopolios mayores maacutesprecisamente estas empresas pertenecen a los principales grupos econoacutemicos o holdings de laArgentina y del Brasil Aun cuando son de gestioacuten privada estas empresas y sectores tienenimportantes impactos en las economiacuteas nacionales no soacutelo en teacuterminos de tecnologiacutea y formacioacuten deprecios sino tambieacuten por su vinculacioacuten con empresas automotrices generadoras de consumo yempleos (Saacutenchez Bajo 1999)

18

colectiva nacional y defensiva La coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur

(CCSCS) es hoy la ldquovozrdquo del sector en todos los foros internacionales Esta

experiencia y dinaacutemica se repite con algunos matices en el resto de las

organizaciones de la sociedad civil del Mercosur

b El TLCAN iquestel mejor de los mundos o el peor de los males posibles

El TLCAN es como sentildealamos antes un acuerdo regional que integra a las

economiacuteas de Meacutexico Estado Unidos y Canadaacute Al momento de su creacioacuten en 1994

se anuncioacute como uno de los procesos de integracioacuten maacutes ambiciosos en teacuterminos de

dimensiones y con un potencial comparable al de la Unioacuten Europa Si bien en los

hechos no lo ha alcanzado el TLCAN es el segundo bloque en teacuterminos de

importancia comercial a nivel mundial y el primero en el continente americano

Los contrastes con el Mercosur son muchos En primer lugar el TLCAN tiene un

tamantildeo mayor Como lo demuestra el cuadro Nordm 5 sus dimensiones territoriales el

tamantildeo de su mercado interno (medidos por PBI) y el nuacutemero de habitantes duplica

los del MERCOSUR En teacuterminos de importancia comercial las brechas entre uno y

otro se potencian y el potencial econoacutemico del TLCAN (medido en el PBI regional)

resulta siete veces mayor que el del MERCOSUR

Cuadro Nordm 5 comparacioacuten del tamantildeo del TLCAN y el MERCOSUR

Territorio(Km2) habitantes PBI PBNcapita

Argentina 2767 36000000 322730 8570

Brasil 8512 164000000 786466 4720

Paraguay 397 5000000 10180 2010

Uruguay 175 3000000 10132 6020

MERCOSUR 11851 208000000 1129508 5330

Canada 9976 30000000 603085 19290

EEUU 9360 268000000 7745705 28740

Meacutexico 1973 95000000 334766 3680

TLCAN 21312 393000000 8683556 129275

Fuente Banco Mundial (1999)en millones de doacutelares

19

Tambieacuten existen claras diferencias en teacuterminos de las metas y los objetivos

inicialmente explicitados por los gobiernos En contraste con la idea inicial de los

gobiernos del Mercosur de crear un mercado comuacuten el objetivo del TLCAN fue soacutelo el

de reducir y eliminar las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de bienes

y servicios entre los tres paiacuteses con el objetivo de crear una zona de libre comercio

Aun cuando en la letra se tratara de dos proyectos poliacuteticos e institucionales de

integracioacuten completamente distintos en la praacutectica ambos procesos de integracioacuten

iriacutean convergiendo hacia un mismos resultado En efecto el TLCAN ha ido mas allaacute de

la definicioacuten de zona de libre comercio como resultado de las presiones sectoriales

amplioacute sus alcances a la proteccioacuten de los derechos de propiedad intelectual y de la

inversioacuten extranjera directa al reducir el margen de accioacuten de los estados sobre las

corporaciones multinacionales9

En teacuterminos de institucionalizacioacuten el TLCAN terminoacute incluyendo en su organigrama

espacios e instituciones de coordinacioacuten y control intergubernamental cosa que no

esta prevista por los gobiernos al iniciar las negociaciones10 Tambieacuten en este caso la

innovacioacuten fue el resultado de la presioacuten de las organizaciones laborales y

medioambientalistas del norte que buscaban proteger y defender los propios

estaacutendares nacionales frente a la amenaza que para ellos constituiacutea la integracioacuten de

un paiacutes menos desarrollado como era Meacutexico con reglas menos exigentes y

respetadas La solucioacuten a este problema fue elaborada y promovida por los

representantes demoacutecratas del Congreso estadounidense que obligaron al Ejecutivo al

incluir en el tratado un ldquoacuerdo anexordquo de cooperacioacuten laboral y medioambiental en

el que se obligariacutea a cada paiacutes a hacer cumplir a los respectivos gobiernos de la

regioacuten los propios estaacutendares nacionales bajo apercibimiento de una sancioacuten

comercial Para que esta norma se cumpliera se crearon dos agencias

9 Estos temas son incluidos en los capiacutetulos especiacuteficos de inversioacuten empresas estatales losmonopolios empresariales y gubernamentales propiedad intelectual y servicios Ellos aseguran que lasinversiones privadas sean o no de inversionistas de paiacuteses miembros no podraacuten ser expropiadasnulificadas o deterioradas de los beneficios del TLCAN y que de suceder ello la indemnizacioacuten seraacutedeterminada por un panel trinacional Tambieacuten se amplia la definicioacuten de inversiones a la libretransferencia de dinero ganancias a traveacutes de las remesas nacionales y el trato nacional al capitalextranjero (Bensunzan et al2000)10 En teacuterminos instituciones los contrastes entre TLCAN y Mercosur saltan a vista Mientras el primerotenia resultoacute varios aspectos de la coordinacioacuten intrazona y al momento de la firma del acuerdo solo fuenecesario una secretaria administrativa capaz de hacer un seguimiento sobre los compromisosasumidos en el Mercosur todo estaba por hacer al momento de firmarse el Tratado y de alliacute se explica

20

intergubernamentales que teniacutean como objetivo la recepcioacuten de las denuncias de los

privados y de verificar el incumplimiento Si bien ambas oficinas estuvieron

conformadas por representantes gubernamentales de los tres paiacuteses y en el caso de

la medioambiental se abrioacute la participacioacuten a las organizaciones medioambientales de

la regioacuten

De esta manera los temas laborales y medioambientales que fueron incluidos en el

proceso de integracioacuten no lo hicieron a la manera de la Unioacuten Europea que preveacute

una poliacutetica de armonizacioacuten y libre circulacioacuten de la mano de obra sino del de la

defensa de los estaacutendares maacutes altos y de la soberaniacutea de los estados nacionales de

definirlas unilateralmente manteniendo de esta manera las asimetriacuteas preexistentes

en la regioacuten11

Un tercer elemento que diferencia al TLCAN con el MERCOSUR se refiere a las

potencialidades de complementacioacuten que encierra la integracioacuten regional Como en

todos los procesos de regionalizacioacuten existe una economiacutea que tanto por sus

dimensiones como por su dinamismo funciona como motor de la integracioacuten En el

caso de la Unioacuten Europea este motor es la economiacutea alemana en el caso del sudeste

asiaacutetico el Japoacuten en el TLCAN EEUU y en el Mercosur el Brasil Sin embargo en

estos dos uacuteltimos casos existe una peculiaridad que los diferencia con la Unioacuten

Europea y el sudeste asiaacutetico el alto nivel de asimetriacuteas que convive entre los paiacuteses

miembros Asimetriacutea que en el primero se establece entre las economiacuteas de EEUU y

de Meacutexico y que se presenta como incentivo para la integracioacuten en teacuterminos de

complementariedad de sus economiacuteas En el caso del TLCAN como lo demuestra el

cuadro Nordm5 la economiacutea de los EEUU es 23 veces superior a la de Meacutexico y la

principal asimetriacutea se da entre los paiacuteses cuyas economiacuteas tienen posibilidad de

complementarse en un modelo de crecimiento econoacutemico sustentado en altos niveles

de productividad y bajos salarios en sectores altamente competitivos como son las

maquilas

en parte la creacioacuten y proliferacioacuten de instituciones que se fueron creando con el tiempo(Bouzas ampGotz 2002)11 Soacutelo se preveacute y contempla la movilidad de mano de obra calificada por periacuteodos definidos y seguacutenlas necesidades de las empresas

21

En el caso del Mercosur los principales niveles de asimetriacutea no se manifiestan entre

paiacuteses sino el seno de la principal economiacutea de la regioacuten12 y en consecuencia se

presentan como un obstaacuteculo importante para la profundizacioacuten del proceso de

integracioacuten En este caso a diferencia del anterior no existe espacio para la

complementariedad de las economiacuteas entre los paiacuteses que compiten por el acceso a

los mercados de bienes y capital con los mismos bienes y servicios En los hechos y

con excepcioacuten de los sectores siderurgicos y petroquiacutemicos la relacioacuten entre los

socios lejos de ser complementaria y armoacutenica se traduce en recelos continuos de las

economiacuteas mas pequentildeas lideradas por la Argentina respecto al liderazgo econoacutemico

de Brasil que se impone como motor de la integracioacuten sin asumir ninguno de los

costos de liderazgo que ello significa

4 Potencialidades y riesgos abiertos por el ALCA iquestEn queacute medida laintegracioacuten regional no conlleva a la desaparicioacuten del MERCOSUR y del TLCAN

Desde un comienzo el alcance de la propuesta de integracioacuten americana fue claro

Estados Unidos ofreciacutea extender a todos los paiacuteses del continente con la uacutenica

excepcioacuten de Cuba el mismo tipo de acuerdo comercial celebrado antildeos atraacutes con

Meacutexico conocido como Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) Se

trataba de un acuerdo entre paiacuteses de gran asimetriacutea econoacutemica poliacutetica y social en el

cual los gobiernos maacutes desarrollados no se comprometiacutean a ninguacuten tipo de ayuda

teacutecnicofinanciera o trato especial a los paiacuteses maacutes pobres para mejorar y equiparar

las condiciones generales de la regioacuten ni para compensar los efectos de la

polarizacioacuten que la apertura comercial y financiera pudiera producir

A pesar de esta clara delimitacioacuten de responsabilidades la iniciativa del ALCA

capturoacute el intereacutes de los 33 gobiernos del continente Las expectativas de los estados

de Ameacuterica Latina y del Caribe estaban centrada en dos promesas fundamentales la

primera la apertura irrestricta de los mercados lo que significaba el compromiso de

las economiacuteas maacutes desarrolladas de la regioacuten (Estados Unidos y Canadaacute) a eliminar

12 En el MERCOSUR en cambio la economiacutea es ndashen teacuterminos del PBI- 77 veces mayor que la delUruguay pero las asimetriacuteas se dan en el seno del propio paiacutes y en teacuterminos de desarrollo interno Unindicador que sirve para evaluar el nivel de desigualdad econoacutemica entre los paiacuteses es el coeficienteGINI Seguacuten datos del BM en el TLCAN el paiacutes mas equitativo es Canadaacute (315) y el mas inequitativoMeacutexico (503) En el Mercosur la Argentina estaba en 1989 posicionada como la maacutes equitativa(476) y Brasil como el maacutes inequitativo (601)

22

definitivamente las barreras para-arancelarias y los subsidios con que protegiacutean sus

industrias y produccioacuten La segunda promesa se vinculaba a su capacidad de atraer

inversiones y asiacute dinamizar sus alicaiacutedas economiacuteas eliminar la pobreza y consolidar

la democracia en la regioacuten

La primera de estas promesas -la apertura de nuevos mercados- interesa a toda la

regioacuten aunque las oportunidades y las expectativas en torno al ALCA variariacutean seguacuten

el nivel de desarrollo econoacutemico de cada paiacutes Las uacutenicas economiacuteas que tendriacutean

asegurados beneficios son tal como lo indican la tendencias del comercio

internacional de la deacutecada de 1986-96 aquellas que producen bienes y servicios con

alto contenido tecnoloacutegico EEUU y Canadaacute) Para ellas el ALCA representa la

posibilidad de extender sus mercados de exportacioacuten de servicios inversiones y

bienes - software productos farmaceacuteuticos es decir productos que no tienen casi

competencia alguna en la regioacuten - a todo el continente

En cambio para las economiacuteas medianas del continente- Brasil Meacutexico Argentina

Venezuela Colombia Chile y Peruacute- las expectativas del ALCA estaacuten centradas en la

posibilidad de ampliar sus mercados para productos primarios y para bienes de

mediano nivel de valor agregado -como textiles indumentaria siderurgia

agroindustriales muebles maquinaria eleacutectrica y petroquiacutemica y medios de transporte-

al resto del continente y en especial a los paiacuteses del norte en los que actualmente no

pueden ingresar por la existencia de barreras arancelarias y para-arancelarias que

protegen a los productores locales Hay que tener presente que los paiacuteses del TLCAN

(Meacutexico Canadaacute y Estados Unidos) recurren con suma frecuencia a medidas no

arancelarias ndash controles fitosanitarios antidumping etc- y estas medidas afectan en

mayor medida a los productos primarios y manufacturas de origen agropecuario que

son esencialmente las que exportan los paiacuteses del cono sur

Para el resto de los paiacuteses en total 25 cuyas economiacuteas entran dentro de la

categoriacutea de ldquopequentildeas economiacuteasrdquo las potencialidades del ALCA no pasaban por el

tema de acceso a mercados sino por la posibilidad de vincularse a la cadena

23

productiva de los paiacuteses con economiacuteas maacutes desarrolladas ofreciendo mano de obra

barata en manufacturas -maquilladoras13- y en servicios a las empresas y turismo

En el caso de los Estado Unidos el ALCA tiene ademaacutes un objetivo estrateacutegico el

de

mejorar su apuesta de negociacioacuten en el aacutembito multilateral Esta estrategia ha sido

caracterizada como ldquoavance en espiralrdquo ya que cada negociacioacuten bilateral o multilateral

forma parte de una estrategia de mayor alcance en la que el techo de dicho acuerdo

propuesto por los EEUU y generalmente alto en teacuterminos de estaacutendares previos se

transforma una vez consolidado en el piso de la posicioacuten negociadora siguiente

(Toacutertora 1998) Siguiendo esta loacutegica el ALCA introduciriacutea normas de apertura

comercial que estan por encima de las acordadas en el TLCAN y al menos al mismo

nivel que el resto de los acuerdos comerciales existentes en el hemisferio (Comunidad

Andina de Naciones ndashCAN- MERCOSUR y CARICOM) entre otras

No obstante la claridad inicial en torno al alcance y objetivos de la agenda

comercial las negociaciones del ALCA son mucho maacutes dificultosas y extensas que las

del TLCAN En este caso se trata de alcanzar un consenso entre un nuacutemero muy

grande de paiacuteses (34) y con una agenda maacutes amplia de temas en negociacioacuten

algunos de los cuales abririacutean profundas divergencias no soacutelo entre los paiacuteses en

desarrollo y los desarrollados sino entre siacute Las negociaciones se iniciaron en 1995

Despueacutes de siete antildeos de una sostenida rutina burocraacutetica (movilizoacute a maacutes de 900

negociadores entre funcionarios y teacutecnicos) los resultados se circunscriben al acuerdo

de procedimientos al conocimiento mutuo y a la recopilacioacuten de informacioacuten Auacuten

faltan definir los temas sustantivos de la agenda comercial en los que se preveacute un

arduo intercambio de concesiones reciacuteprocas en temas criacuteticos para las distintas

economiacuteas nacionales

El recorrido seguido por el ALCA hasta la fecha puede ser dividido en tres etapas la

iniciacioacuten de las negociaciones (1995-1998) el lanzamiento de las negociaciones

(1998-2001) y la etapa de las concreciones (2002) Durante la primera etapa se

alcanzaron acuerdos de procedimiento referidos a la definicioacuten de temas reglas y

organigrama de las negociaciones En teacuterminos de reglas los criterios principales

13 Las maquilladoras es un sistema de produccioacuten por el cual se libera de aranceles la importacioacuten e

24

fueron que todas las decisiones seriacutean tomadas por consenso que no se aprobariacutea

ninguna decisioacuten hasta no se cerraran todos los temas de la negociacioacuten (single

undertaking) que los gobiernos podriacutean actuar y negociar de manera colectiva

(bloques regionales preexistentes) y por uacuteltimo que los acuerdos aprobados podriacutean

superar la base de los acuerdos multilaterales (OMC-plus) Tambieacuten se avanzoacute en el

disentildeo de un organigrama de negociacioacuten baacutesico con un cronograma flexible en

teacuterminos de reuniones y una estructura de funcionamiento conformada en la

actualidad por un Comiteacute de Negociaciones Comerciales (CNC) nueve Grupos de

Negociacioacuten (GN) una secretariacutea administrativa financiada por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) un Comiteacute Tripartito14 y tres Comiteacutes Especiales15

En la creacioacuten de estos tres comiteacutes se manifestoacute una gruesa liacutenea de separacioacuten

entre los gobiernos que sobrevolariacutea todas las discusiones en el futuro Mientras que

en los temas que interesaban a todos los gobiernos por igual se crearon Grupos de

Trabajo teacutecnicos aquellos en los que se percibiacutea que los beneficios no se distribuiriacutean

por igual y que resultariacutean en perjuicio de algunos de ellos se aceptoacute su inclusioacuten en

la agenda comercial recortaacutendole sus atribuciones al mero rol de consulta Este fue el

caso del tratamiento diferenciado para las pequentildeas y medianas economiacuteas el

comercio electroacutenico y la participacioacuten de la sociedad civil

Con estos acuerdos baacutesicos los presidentes lanzaron las negociaciones en la II

Cumbre de las Ameacutericas realizada en Santiago de Chile en abril 1998 pero a partir de

entonces los consensos entre los gobiernos parte se hicieron cada vez maacutes

dificultosos En cada GN surgieron disidencias en torno a cuestiones baacutesicas sin

embargo los disensos no se manifiestan con igual intensidad en todos los temas En

aquellos GN vinculados con la produccioacuten y al acceso mercados de productos

latinoamericanos - agricultura y antidumping por ejemplo - las negociaciones pasan

por muchos vericuetos y se empantanan esperando la resolucioacuten del conjunto y el

equilibrio de concesiones En el resto de los GN existen diferencias entre las

insumos para su reelaboracion y posterior exportacioacuten como bienes manufacturados14 El Comiteacute Tripartito estaacute integrado por el BID la OEA y la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina(CEPAL) A diferencia de las otras instancias habiacutea sido creado e incluido por los EEUU en la reunioacutende Miami (1995) para que proporcionara apoyo logiacutestico y teacutecnico a los por entonces 7 Grupos deNegociaciones que funcionaron en un comienzo y que llegaron a ser 1215 Los tres Comiteacutes Especiales son el Grupo Consultivo de Pequentildeas Economiacuteas el Comiteacute deRepresentantes Gubernamentales sobre la Participacioacuten de la Sociedad Civil y el Comiteacute de Expertosen Comercio Electroacutenico

25

posiciones pero estos disensos estaacuten lejos de ser irreductibles Este desigual ritmo de

avance de los distintos temas de la agenda comercial es tambieacuten una caracteriacutestica de

las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC La diferencia en el caso del

ALCA estaacute dada porque seguacuten se acordoacute en la primera etapa ninguacuten acuerdo podraacute

implementarse hasta tanto no se alcance consensos en todos los temas incluso en

aqueacutellos maacutes controvertidos (single undertaking)

Auacuten cuando las posiciones sobre los temas maacutes importantes por ejemplo acceso a

mercado variacutean enormemente entre los distintos paiacuteses latinoamericanos la principal

liacutenea divisoria se ubica entre la posicioacuten negociadora de los Estados Unidos (a veces

acompantildeado por Canadaacute) y la de los paiacuteses de Ameacuterica Latina Mientras estos uacuteltimos

reclaman que se cumplan al pie de la letra las promesas iniciales del ALCA

eliminando todo tipo de barreras para-arancelarias (cuotas subsidios etc) y

antidumping una vez que se alcance la apertura de mercados EEUU se niega a

avanzar en ellos sosteniendo que el ALCA no es el aacutembito adecuado para negociar

esos temas sino que deben ser resultas en el aacutembito de la OMC y en concordancia

con una poliacutetica de apertura de la Unioacuten Europea Esta misma polarizacioacuten de las

posiciones negociadoras se trasladoacute hoy por hoy al resto de los temas de

negociacioacuten

Un contraste interesante de sentildealar entre este proyecto de regionalizacioacuten y los

procesos de negociacioacuten del MERCOSUR y del TLCAN es la variedad de espacios y

de oportunidades de participacioacuten abiertas a los actores no gubernamentales en el

proceso de negociacioacuten En efecto si bien las negociaciones para la conformacioacuten de

una zona de libre comercio en las Ameacutericas (ALCA) en el antildeo 2005 no innovaron las

metas y los alcances del TLCAN constituye un punto de inflexioacuten respecto a la

inclusioacuten de actores no gubernamentales en el propio proceso de negociacioacuten A

diferencia del TLCAN las voces de la sociedad civil ndashen especial ONGs

medioambientales y sindicatos- no deberaacuten esperar al ultimo momento de la

negociacioacuten -cuando el acuerdo ya estuviera finalizado- para escuchar su voz ni

depender de la mediacioacuten de los partidos y del congreso para presionar sobre los

teacuterminos del acuerdo sino que lo hariacutean a traveacutes de un sistema de consultas

nacionales y regionales que tendriacutean lugar a lo largo de la negociacioacuten

26

A nivel regional las consultas y espacios de participacioacuten han sido financiadas y

promovidas por los paiacuteses y actores del norte mientras que muchos gobiernos de

Ameacuterica Latina se niegan persistentemente a convalidar sus resultados con la

justificacioacuten de que ellas son hegemonizadas por las sociedades civiles del norte que

en definitiva imponen sus agendas proteccionistas empeorando de esta manera las

posibilidades de un efectiva apertura de los mercados regionales16 A nivel nacional

las diversidad es aun mayor A diferencia del pasado en el que los patrones de

participacioacuten dividiacutean a los paiacuteses del norte donde los gobiernos promoviacutean el dialogo

y las consultas con sus organizaciones a nivel nacional el ALCA ha abierto una nueva

brecha entre los paiacuteses del sur Por una parte se encuentran los gobiernos como los

de Brasil17 o Chile que han abierto instancias de diaacutelogo con las organizaciones no

empresariales y ponen a disposicioacuten de sus respectivas sociedades civiles los

documentos y posiciones negociadoras Por la otra el resto de los paiacuteses del sur que

siguiendo con el patroacuten tradicional circunscriben las consultas y la participacioacuten a los

actores empresariales mas vinculados con el comercio transnacional

En teacuterminos de resultados la apertura de la participacioacuten a la sociedad civil tiene a

nuestro entender efectos paradojales Si bien por una parte ampliacutea el nuacutemero de

jugadores y multiplica las disidencias y asimetriacuteas existentes por el otro contribuye a

la continuidad del proceso construyendo consensos a manera de una densa red de

anillos burocraacuteticos empresariales y de la sociedad civil que se articulan entre siacute Al

mismo tiempo que ampliacutea y consolida la base de sustentacioacuten del proceso negociador

hace que se incluyan temas en la agenda comercial que dificultan la posibilidad de

alcanzar un consenso gubernamental (Botto amp Tussie 2002)

16 En efecto las consultas oficiales son y han sido desde le comienzo financiadas por agenciasgubernamentales de Canadaacute y Estados Unidos fundaciones de estos paiacuteses y organismosmultilaterales como el BID y la OEA los foros y redes no oficiales por su parte han sido promovidos yfinanciados por las ONGrsquos del norte y en especial por los sindicatos de Canadaacute y los EEUU(Botto2002)17 El caso paradigmaacutetico es el de Brasil en el que el gobierno nacional ha visto con buenos ojos larealizacioacuten en setiembre de 2002 de un plebiscito nacional sobre el Alca organizado por maacutes de 60organizaciones sindicales y sociales En el plebiscito votaron mas de 10 millones de personas en maacutesde 3800 ciudades Un 9833 dijo que Brasil no deberiacutea firmar el tratado mientras que el 9594sentildealoacute que Brasil no deberiacutea seguir en la mesa de negociacioacuten Con posterioridad el presidente deVenezuela Hugo Chaacutevez redobloacute la apuesta anunciando que realizaraacute un plebiscito en 2003

27

Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

29

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Sistema Econoacutemico Latinoamericano Httpwwwselaorg

Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

10

La experiencia de integracioacuten regional europea -con la creacioacuten de la Comunidad

Econoacutemica Europea- se percibioacute como la solucioacuten a los desafiacuteos y problemas abiertos

por el proceso de sustitucioacuten de importaciones en Ameacuterica Latina Recordemos que

seguacuten palabras del propio Rauacutel Prebisch ideoacutelogo del modelo de sustitucioacuten de

importaciones en el aacutembito del comercio internacional iba creciendo la diferencia entre

el precio de los productos primarios y los secundarios (deterioro de los teacuterminos de

intercambio) lo que condenaba a las naciones exportadoras de bienes agrarios o

mineros a una perenne situacioacuten de inferioridad econoacutemica frente a las naciones

industrializadas Para evitar y superar esta situacioacuten de inferioridad y dependencia las

naciones latinoamericanas debiacutean industrializarse con el fin de agregar valor a la

produccioacuten En esta direccioacuten y bajo el contexto de la postguerra (deacutecadas 4050)

muchos gobiernos iniciaron un proceso de industrializacioacuten que procuraba sustituir

buena parte de los productos de consumo previamente importados en los mercados

nacionales a fin de crear las bases para un desarrollo exportador posterior

Sin embargo la pequentildeez de sus mercados o la incapacidad de pasar a sustituir

bienes industriales mas complejos que los de consumo final (llaacutemese textiles

calzados alimentos procesados bebidas otros) llevoacute a la CEPAL a promover la idea

de ampliar los mercados integrando a traveacutes de la integracioacuten regional y se abre

entonces una primera etapa de integracioacuten claacutesica o fundacional abierta por la ALALC

y el MCCA que luego se replanteoacute a traveacutes de procesos subregionales como el

Pacto Andino y el CARICOM formado en 1973 por las nacionales del caribe de habla

inglesa Mientras las primeras asociaciones teniacutean por objetivo soacutelo integrar de

manera gradual una ZLC a traveacutes de una metodologiacutea que consistiacutea en que cada paiacutes

otorgaba preferencias a los restantes socios sobre una serie de productos (listas

positivas) en las segundas se agregaron elementos como la coordinacioacuten de la

planificacioacuten industrial y las restricciones a la entrada de capital extranjero

Pero en un contexto fuertemente proteccionista este modelo de integracioacuten fracasoacute y

las negociaciones se volvieron lentas y engorrosas en la medida en que muchos

gobiernos interrumpieron de manera unilateral los compromisos y las normas

establecidas en comuacuten contribuyendo a acentuar los problemas de falta de

complementariedad y de asimetriacuteas que existiacutean entre los miembros de los acuerdos

y la inestabilidad macroeconoacutemica

11

En este sentido los procesos de democratizacioacuten el fracaso definitivo del modelo de

desarrollo para dentro y la crisis de la deuda (1982) constituyeron un golpe de suerte

para el resurgimiento del regionalismo en la regioacuten ya que expusieron a los gobiernos

de la regioacuten la necesidad de buscar otras fuentes de recursos El libre comercio

entendido como promocioacuten de las exportaciones no tradicionales a escala

extraregional se convirtioacute en una poliacutetica atractiva tanto para los gobiernos

latinoamericanos como para los empresarios que a diferencia de los intentos de

integracioacuten previa se constituyeron en punta de lanza de esta nuevas iniciativas

En la deacutecada de los 90 todos los paiacuteses latinoamericanos -con la uacutenica excepcioacuten

de Cuba- forman parte de un bloque regional aunque participan de manera desigual

en la creacioacuten del producto bruto de la regioacuten5 Estos suman seis y son el

MERCOSUR el TLCAN la Comunidad Andina (CAN) integrada por Bolivia

Colombia Ecuador Peruacute y Venezuela el Mercado Comuacuten Centroamericano (MCCA)

formado por Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica y Panamaacute el

Mercado Comuacuten del Caribe (CARICOM) y el Grupo de los Tres integrado por

Colombia Meacutexico y Venezuela A pesar de que muchos de estos procesos de

integracioacuten se propusieron en sus oriacutegenes metas de integracioacuten mas profundas en

los hechos soacutelo han logrado alcanzar el status de zona de libre comercio

a iquestEl MERCOSUR es una excepcioacuten para el patroacuten de integracioacuten de laregioacuten

A pesar de que el antildeo de la creacioacuten formal del MERCOSUR es 1991 la iniciativa de

integrar una regioacuten entre los paiacuteses del cono sur nos retrotrae a 1986 cuando los

presidentes Alfonsiacuten (Argentina) y Sarney (Brasil) firmaron el ldquoActa de Integracioacuten

Argentino ndash Brasilentildeardquo Esta iniciativa recuperaba gran parte de la dinaacutemica y

aspiraciones de la Unioacuten Europea Analizar su desarrollo y evolucioacuten nos permite

entender cuales son los desafiacuteos y dificultades que los procesos de regionalizacioacuten

imponen a los paiacuteses de Ameacuterica Latina para su eacutexito

5 Estos bloques coexisten con acuerdos bilaterales de tipo APC que vinculan a paiacuteses de la regioacutenentre siacute en total 106 en todo el continente

12

Las motivaciones que guiaron a estos presidentes a comprometerse en una iniciativa

comuacuten fueron dos por una parte el objetivo poliacutetico de fortalecer las incipientes

democracias y por la otra parte uno de tipo econoacutemico proponer una estrategia de

crecimiento basada en la iniciativa privada tras el agotamiento de modelo de desarrollo

promovido desde adentro y con fuerte intervencioacuten estatal No obstante ello la

iniciativa otorgaba un papel clave a los estados como liacutederes indiscutidos delproceso ya sea para identificar las aacutereas prioritarias de cooperacioacuten y desarrollo

regional como asiacute tambieacuten para condicionar los patrones de desarrollo

En tal sentido el esquema de integracioacuten econoacutemica elegido fue gradual altamente

selectivo y flexible en el tiempo El instrumento para ello fueron los protocolos

especiacuteficos a traveacutes de la negociacioacuten de listas positivas de productos en los que

ambos gobiernos estuvieran de comuacuten acuerdo decididos a incluir el libre comercio

regional Por el tipo de protocolos firmados ndash bienes de capital sector alimenticios y

automotriz entre los maacutes importantes - se observaba el intereacutes de los gobiernos de

relanzar en una mayor escala el comercio industrial utilizando el intercambio y la

difusioacuten de nuevas tecnologiacuteas y de las riquezas naturales de cada paiacutes6

En un primer momento el comercio intra-zona crecioacute como consecuencia del eacutexito

inicial pero con el tiempo la iniciativa fue perdiendo fuerza Uno de los factores que

mejor explican esta desactivacioacuten tiene que ver con el rechazo empresarial a la

apertura comercial De hecho a medida que aumentaba la reticencia de ciertos

sectores a verse expuestos a la competencia de otros paiacuteses (vecinos) las metas y

plazos establecidos por los protocolos comenzaban a prestar rendimientos

decrecientes Este comportamiento en algunos casos correspondiacutea a lobbies

sectoriales para tener un mercado mas protegido en otros casos a la persistencia de

diferentes precios en los insumos y a la diferencia macroeconoacutemica que generaba

distorsiones que influiacutean en los flujos de comercio

Fue recieacuten en los antildeos 90 con el fracaso de las poliacuteticas heterodoxas de ajuste

(plan austral o cruzado) y la presioacuten por igual de los organismos multilaterales por

6 Este tipo de protocolo en el que el automotriz es un claro ejemplo del objetivo de crear comercioequilibrado a traveacutes de la complementacioacuten intrasectorial en la que ambos paiacuteses produciriacutean bienes

13

aplicar poliacuteticas de reforma que centraban el papel en el sector privado

(privatizaciones desregulacioacuten y apertura comercial y financiera) y en el control de la

poliacutetica cambiaria que los nuevos gobiernos de Argentina y Brasil decidieron

profundizar y acelerar el programa de integracioacuten Sin embargo en esta nueva

arremetida integracionista hubo algunas modificaciones importantes que explican su

mayor eacutexito comparado

Ademaacutes de la inclusioacuten de Paraguay y Uruguay como nuevos paiacuteses miembros se

modificaron las metas y las modalidades de la integracioacuten A este respecto la

prioridad del MERCOSUR era especiacuteficamente econoacutemica atraer capitales y proveer

un marco estable para la integracioacuten del capital Para ello los gobiernos se

comprometieron a crear un mercado comuacuten que comenzariacutea a funcionar en 1995

Entre sus objetivos el MERCOSUR procurariacutea establecer la libre circulacioacuten de

bienes servicios y factores productivos entre sus integrantes alcanzar una poliacutetica

comercial comuacuten respecto a terceros paiacuteses (AEC) y por ultimo coordinar ndash

armonizar sus poliacuteticas macroeconoacutemicas y sectoriales

Otro giro fundamental respecto al primer intento se vinculariacutea con el rol que se ledaba a los empresarios en el proceso A diferencia del proceso anterior los

estados partes solo definiriacutean los instrumentos y los cronogramas de la liberalizacioacuten

pero abandonaron los objetivos de promover un comercio equilibrado entre sectores y

de intentar definir de comuacuten acuerdo un perfil productivo para la regioacuten La idea de

supranacionalidad fue descartada desde un comienzo por los gobiernos las

decisiones soacutelo se alcanzariacutean por consenso y no existiriacutean en los hechos

mecanismos que aseguraran su implementacioacuten quedando en manos de los

gobiernos nacionales para su internalizacioacuten legislativa

La uacutenica excepcioacuten a esta regla fue el Tratado de Asuncioacuten que estableciacutea en su

letra la implementacioacuten automaacutetica de los aranceles para de esta manera asegurar

la liberalizacioacuten y evitar los rechazos que habiacutean obstruido el proceso en la apertura

anterior En tal sentido y a diferencia del proyecto de apertura anterior los gobiernos

industriales pero se dividiriacutean los mercados uno se dedicariacutea a producir los autos grandes y el orto lospequentildeos

14

optaron por un sistema de apertura universal gradual y flexible7 pero que se

aplicariacutea de manera automaacutetica en forma semestral para de esta manera alcanzar el

libre comercio el 1 de enero de 1995 Tambieacuten existieron listas de excepciones y se le

dio un trato especial a los productos y sectores mas controvertidos -como el

automotriz o el azucarero Pero una vez establecidos los alcances y los cronogramas

los gobiernos abandonaron su protagonismo y dejaron que los agentes privados -a

traveacutes de mecanismos de mercado- reasignaran los recursos productivos en funcioacuten

de las ventajas competitivas

Esto obviamente no significariacutea que los gobiernos y los estados nacionales no

intervinieran nunca maacutes por el contrario se hicieron eco de las demandas y lobbies

de los sectores productivos del propio paiacutes El resultado de las praacutecticas

proteccionistas y del uso de los instrumentos de excepcioacuten- como ser salvaguardias

antidumping cuotas y barreras fitosanitarios entre otras- por parte de los socios llevoacute

a un postergamiento de los plazos iniciales de liberalizacioacuten de comercio intra-zona y

al abandono de las metas de mas largo aliento a saber la coordinacioacuten de poliacuteticas

sectoriales y macro-econoacutemicas

Para explicar las postergaciones que ha sufrido y las promesas incumplidas del

MERCOSUR los estudios preferentemente econoacutemicos hacen alusioacuten a los factores

de iacutendole macroeconoacutemicos que como la devaluacioacuten del Real en 1998 y la

convertibilidad argentina contribuyeron a generar discordias y problemas de

convivencia y coordinacioacuten entre los miembros Otros analistas en cambio cargan las

tintas sobre el proceso de toma de decisiones y le echan la culpa a la incorporacioacuten

temprana de actores no gubernamentales que terminoacute politizando y embarrando la

cancha

Lo cierto es que si uno analiza la construccioacuten del MERCOSUR lo que observa es

efectivamente la creacioacuten de espacios e instancias gubernamentales y no

gubernamentales de decisioacuten En gran medida los espacios abiertos para la

participacioacuten de los actores no gubernamentales ndash la Comisioacuten Parlamentaria Comuacuten

7 La cuota de flexibilidad de este esquema estuvo dada por las listas nacionales de excepciones conlas cuales los paiacuteses extraiacutean del cronograma antedicho los productos considerados ldquosensiblesrdquo por

15

el Foro Consultivo Econoacutemico Social (FES) la Comisioacuten Sociolaboral ente otros- han

sido el resultado de la presioacuten de los propios actores sociales y econoacutemicos que se

veiacutean excluidos de la toma de decisiones vis a vis los sectores empresariales y que

pretendiacutean incluir en la agenda regional otros temas no estrictamente comerciales

como un protocolo sociolaboral que armonizara y regulara el mercado laboral un

protocolo medioambiental que protegiera los recursos naturales y elevara los

estaacutendares de la regioacuten un protocolo universitario que armonizara los tiacutetulos y las

curriacuteculas acadeacutemicas para citar solo algunos casos Sin embargo la creacioacuten de

estas instancias de participacioacuten de las organizaciones sociales es muchas veces

formal y limitada a consultas no vinculantes porque todaviacutea prevalecen mecanismos y

dinaacutemicas estrictamente gubernamentales y burocraacuteticas para las negociaciones Los

distintos proyectos de protocolo presentados por las organizaciones sociales

quedaron en los hechos reducidos a simple ldquodeclaracioacutenrdquo de voluntades sin efecto

vinculante sobre las decisiones de los estados miembros

Al analizar los avances y retrocesos del MERCOSUR los estudios tienden a

identificar al menos tres momentos de este proceso de integracioacuten el lanzamiento del

MERCOSUR (1991-1994) la creacioacuten de la unioacuten aduanera (1995-1998) y su

posterior crisis (1998-) A pesar de los discursos y declaraciones de voluntad sobre la

necesidad de coordinar una poliacutetica comercial externa comuacuten en los hechos el

MERCOSUR soacutelo ha alcanzado a la fecha los requisitos y condiciones para ser

considerado una zona de libre comercio (ver cuadro Nordm 2)

Cuadro Nordm 2 Historia del MERCOSUR

1986 Suscripcioacuten del Acta de Cooperacioacuten e Integracioacuten Argentino - Brasilentildea

1991 Firma del Tratado de Asuncioacuten entre Argentina Brasil Paraguay y Uruguay que

establece la creacioacuten del MERCOSUR la reduccioacuten inmediata del 40 de tarifas entre

los socios y un cronograma de reducciones hasta llegar al libre comercio en 1995

1994 Firma del Protocolo de Ouro Preto que establece las instituciones del MERCOSUR

1995 Comienza a regir la Unioacuten Aduanera del MERCOSUR aunque algunos bienes

continuacutean sujetos a aranceles en le comercio intrazona con excepcioacuten del comercio de

azuacutecar y automoacuteviles que quedan bajo regiacutemenes especiales

1996 Asociacioacuten de Bolivia y Chile al MERCOSUR como socios extra-mercosur

medidas de salvaguardias intra-mercosur y antidumping por medio de las cuales un paiacutes socio podiacuteaproteger momentaacuteneamente a sus productores

16

2000 Se alcanza la zona de libre comercio entre Argentina y Brasil

2001 Se alcanza el libre comercio completo entre todos los socios del Mercosur

2006 Argentina Brasil Uruguay y Paraguay tendraacuten una tarifa externa comuacuten para todos los

bienes completando la Unioacuten Aduanera Existiraacute una zona de libre comercio entre los

paiacuteses del MERCOSUR Bolivia y Chile

No obstante esta historia de postergaciones y desencuentros existe un consenso

general de que el MERCOSUR ha cumplido un rol muy importante como impulsor del

comercio y la inversioacuten externa aunque existen evidencias mas recientes de que esta

tendencia se ha estabilizado en los uacuteltimos antildeos y es muy probable que empeoren

como consecuencia de la actual crisis Argentina Como lo demuestra el cuadro Nordm 3 y

Nordm 4 la interdepencia comercial entre los paiacuteses miembros crecioacute de manera

sostenida desde 1991 aunque no se distribuyoacute de manera equitativa entre los paiacuteses

miembros Dependiendo del momento histoacuterico y de la paridad cambiaria los paiacuteses

maacutes beneficiados fueron las economiacuteas maacutes grandes de la regioacuten Argentina primero y

Brasil despueacutes Lo mismo ocurrioacute con las inversiones desde 1991 y luego de las

crisis asiaacuteticas el Mercosur se convirtioacute en el destino de los mayores flujos de

inversiones externas directas atraiacutedas por sobre todo por las privatizaciones de

servicios y de empresas publicas que primero se licitaron en la Argentina y despueacutes

en el Brasil (Nogueacutes Sanguinetti amp Stuzzeneguer 2001)

Cuadro Nordm 3 participacioacuten de las exportaciones hacia los socios del Mercosur

1991 2000

Argentina 165 319

Brasil 73 14

Paraguay 351 629

Uruguay 355 445

Fuentes propia en base a CEI

Cuadro Nordm4 participacioacuten de las importaciones desde los socios del MERCOSUR

1991 2000

Argentina 21 285

Brasil 121 14

Paraguay 30 506

Uruguay 422 438

Fuentes propia en base a CEI

17

Tampoco los beneficios del MERCOSUR se distribuyeron de manera simeacutetrica entre

los empresarios Los que mayor provecho sacaron de ella y por ende apoyaron y

promovieron el proyecto desde un comienzo fueron del sector de las grandes

industrias Este sector liderado principalmente por las empresas sideruacutergicas

petroleras y petroquiacutemicas necesita por las caracteriacutesticas propias del sector8

diversificar la produccioacuten y ampliar los respectivos mercados domeacutesticos En ese

sentido el proceso de integracioacuten regional apareciacutea como el primer escaloacuten en su

carrera por conquistar nuevos mercados globales reduciendo los costos de

produccioacuten por una parte y coordinando estrategias de alcance regional con los

productores vecinos Ejemplo de ello es la joint venture creada entre el grupo Techint

(Argentina) y Brasil Confab Tubes (Brasil) o la alianza formada por Peacuterez Companc

(Argentina) y Odebrecht (Brasil) para producir goma sinteacutetica entre otras

Sin embargo seriacutea un error evaluar los logros y alcances del MERCOSUR soacutelo con

criterios econoacutemicos o recortados a las ataduras de los acuerdos entre los gobiernos a

escala nacional Tambieacuten deben ser analizados en teacuterminos de sus potencialidades

futuras y de la integracioacuten alcanzada entre actores no gubernamentales ndash sindicatos

medioambietalistas universitarios etc- y de articulacioacuten de instancias

gubernamentales mas descentralizadas como son las Mercociudades En tal sentido

vale la pena hacer hincapieacute en el procesos de aprendizaje que el MERCOSUR

conlleva para el actor sindical Si bien como hemos sentildealado antes su participacioacuten

formal no conllevoacute mayores logros en teacutermino de influencia constituyoacute una

oportunidad para que estos actores incluyeran nuevos temas y preocupaciones en su

propia agenda y en segundo lugar para que se articularan e intercambiaran

experiencias con sus pares vecinos y con otras organizaciones de la sociedad civil

Esto es lo que ocurrioacute por ejemplo con las centrales sindicales de la regioacuten que

trabajaron de manera coordinada superando los patrones tradicionales de accioacuten

8 Estas industrias tienen una taza de crecimiento y rendimiento creciente pero requieren de inversionespermanentes y no son transferibles Sus plantas son teacutecnicamente indivisibles y se articulan de maneravertical en complejos industriales Producen en condiciones no competitivas en general son oligopolioso monopolios heredados de las privatizaciones de empresas nacionales En el caso del Mercosur estasempresas se han transnacionalizado a traveacutes de la conformacioacuten de oligopolios mayores maacutesprecisamente estas empresas pertenecen a los principales grupos econoacutemicos o holdings de laArgentina y del Brasil Aun cuando son de gestioacuten privada estas empresas y sectores tienenimportantes impactos en las economiacuteas nacionales no soacutelo en teacuterminos de tecnologiacutea y formacioacuten deprecios sino tambieacuten por su vinculacioacuten con empresas automotrices generadoras de consumo yempleos (Saacutenchez Bajo 1999)

18

colectiva nacional y defensiva La coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur

(CCSCS) es hoy la ldquovozrdquo del sector en todos los foros internacionales Esta

experiencia y dinaacutemica se repite con algunos matices en el resto de las

organizaciones de la sociedad civil del Mercosur

b El TLCAN iquestel mejor de los mundos o el peor de los males posibles

El TLCAN es como sentildealamos antes un acuerdo regional que integra a las

economiacuteas de Meacutexico Estado Unidos y Canadaacute Al momento de su creacioacuten en 1994

se anuncioacute como uno de los procesos de integracioacuten maacutes ambiciosos en teacuterminos de

dimensiones y con un potencial comparable al de la Unioacuten Europa Si bien en los

hechos no lo ha alcanzado el TLCAN es el segundo bloque en teacuterminos de

importancia comercial a nivel mundial y el primero en el continente americano

Los contrastes con el Mercosur son muchos En primer lugar el TLCAN tiene un

tamantildeo mayor Como lo demuestra el cuadro Nordm 5 sus dimensiones territoriales el

tamantildeo de su mercado interno (medidos por PBI) y el nuacutemero de habitantes duplica

los del MERCOSUR En teacuterminos de importancia comercial las brechas entre uno y

otro se potencian y el potencial econoacutemico del TLCAN (medido en el PBI regional)

resulta siete veces mayor que el del MERCOSUR

Cuadro Nordm 5 comparacioacuten del tamantildeo del TLCAN y el MERCOSUR

Territorio(Km2) habitantes PBI PBNcapita

Argentina 2767 36000000 322730 8570

Brasil 8512 164000000 786466 4720

Paraguay 397 5000000 10180 2010

Uruguay 175 3000000 10132 6020

MERCOSUR 11851 208000000 1129508 5330

Canada 9976 30000000 603085 19290

EEUU 9360 268000000 7745705 28740

Meacutexico 1973 95000000 334766 3680

TLCAN 21312 393000000 8683556 129275

Fuente Banco Mundial (1999)en millones de doacutelares

19

Tambieacuten existen claras diferencias en teacuterminos de las metas y los objetivos

inicialmente explicitados por los gobiernos En contraste con la idea inicial de los

gobiernos del Mercosur de crear un mercado comuacuten el objetivo del TLCAN fue soacutelo el

de reducir y eliminar las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de bienes

y servicios entre los tres paiacuteses con el objetivo de crear una zona de libre comercio

Aun cuando en la letra se tratara de dos proyectos poliacuteticos e institucionales de

integracioacuten completamente distintos en la praacutectica ambos procesos de integracioacuten

iriacutean convergiendo hacia un mismos resultado En efecto el TLCAN ha ido mas allaacute de

la definicioacuten de zona de libre comercio como resultado de las presiones sectoriales

amplioacute sus alcances a la proteccioacuten de los derechos de propiedad intelectual y de la

inversioacuten extranjera directa al reducir el margen de accioacuten de los estados sobre las

corporaciones multinacionales9

En teacuterminos de institucionalizacioacuten el TLCAN terminoacute incluyendo en su organigrama

espacios e instituciones de coordinacioacuten y control intergubernamental cosa que no

esta prevista por los gobiernos al iniciar las negociaciones10 Tambieacuten en este caso la

innovacioacuten fue el resultado de la presioacuten de las organizaciones laborales y

medioambientalistas del norte que buscaban proteger y defender los propios

estaacutendares nacionales frente a la amenaza que para ellos constituiacutea la integracioacuten de

un paiacutes menos desarrollado como era Meacutexico con reglas menos exigentes y

respetadas La solucioacuten a este problema fue elaborada y promovida por los

representantes demoacutecratas del Congreso estadounidense que obligaron al Ejecutivo al

incluir en el tratado un ldquoacuerdo anexordquo de cooperacioacuten laboral y medioambiental en

el que se obligariacutea a cada paiacutes a hacer cumplir a los respectivos gobiernos de la

regioacuten los propios estaacutendares nacionales bajo apercibimiento de una sancioacuten

comercial Para que esta norma se cumpliera se crearon dos agencias

9 Estos temas son incluidos en los capiacutetulos especiacuteficos de inversioacuten empresas estatales losmonopolios empresariales y gubernamentales propiedad intelectual y servicios Ellos aseguran que lasinversiones privadas sean o no de inversionistas de paiacuteses miembros no podraacuten ser expropiadasnulificadas o deterioradas de los beneficios del TLCAN y que de suceder ello la indemnizacioacuten seraacutedeterminada por un panel trinacional Tambieacuten se amplia la definicioacuten de inversiones a la libretransferencia de dinero ganancias a traveacutes de las remesas nacionales y el trato nacional al capitalextranjero (Bensunzan et al2000)10 En teacuterminos instituciones los contrastes entre TLCAN y Mercosur saltan a vista Mientras el primerotenia resultoacute varios aspectos de la coordinacioacuten intrazona y al momento de la firma del acuerdo solo fuenecesario una secretaria administrativa capaz de hacer un seguimiento sobre los compromisosasumidos en el Mercosur todo estaba por hacer al momento de firmarse el Tratado y de alliacute se explica

20

intergubernamentales que teniacutean como objetivo la recepcioacuten de las denuncias de los

privados y de verificar el incumplimiento Si bien ambas oficinas estuvieron

conformadas por representantes gubernamentales de los tres paiacuteses y en el caso de

la medioambiental se abrioacute la participacioacuten a las organizaciones medioambientales de

la regioacuten

De esta manera los temas laborales y medioambientales que fueron incluidos en el

proceso de integracioacuten no lo hicieron a la manera de la Unioacuten Europea que preveacute

una poliacutetica de armonizacioacuten y libre circulacioacuten de la mano de obra sino del de la

defensa de los estaacutendares maacutes altos y de la soberaniacutea de los estados nacionales de

definirlas unilateralmente manteniendo de esta manera las asimetriacuteas preexistentes

en la regioacuten11

Un tercer elemento que diferencia al TLCAN con el MERCOSUR se refiere a las

potencialidades de complementacioacuten que encierra la integracioacuten regional Como en

todos los procesos de regionalizacioacuten existe una economiacutea que tanto por sus

dimensiones como por su dinamismo funciona como motor de la integracioacuten En el

caso de la Unioacuten Europea este motor es la economiacutea alemana en el caso del sudeste

asiaacutetico el Japoacuten en el TLCAN EEUU y en el Mercosur el Brasil Sin embargo en

estos dos uacuteltimos casos existe una peculiaridad que los diferencia con la Unioacuten

Europea y el sudeste asiaacutetico el alto nivel de asimetriacuteas que convive entre los paiacuteses

miembros Asimetriacutea que en el primero se establece entre las economiacuteas de EEUU y

de Meacutexico y que se presenta como incentivo para la integracioacuten en teacuterminos de

complementariedad de sus economiacuteas En el caso del TLCAN como lo demuestra el

cuadro Nordm5 la economiacutea de los EEUU es 23 veces superior a la de Meacutexico y la

principal asimetriacutea se da entre los paiacuteses cuyas economiacuteas tienen posibilidad de

complementarse en un modelo de crecimiento econoacutemico sustentado en altos niveles

de productividad y bajos salarios en sectores altamente competitivos como son las

maquilas

en parte la creacioacuten y proliferacioacuten de instituciones que se fueron creando con el tiempo(Bouzas ampGotz 2002)11 Soacutelo se preveacute y contempla la movilidad de mano de obra calificada por periacuteodos definidos y seguacutenlas necesidades de las empresas

21

En el caso del Mercosur los principales niveles de asimetriacutea no se manifiestan entre

paiacuteses sino el seno de la principal economiacutea de la regioacuten12 y en consecuencia se

presentan como un obstaacuteculo importante para la profundizacioacuten del proceso de

integracioacuten En este caso a diferencia del anterior no existe espacio para la

complementariedad de las economiacuteas entre los paiacuteses que compiten por el acceso a

los mercados de bienes y capital con los mismos bienes y servicios En los hechos y

con excepcioacuten de los sectores siderurgicos y petroquiacutemicos la relacioacuten entre los

socios lejos de ser complementaria y armoacutenica se traduce en recelos continuos de las

economiacuteas mas pequentildeas lideradas por la Argentina respecto al liderazgo econoacutemico

de Brasil que se impone como motor de la integracioacuten sin asumir ninguno de los

costos de liderazgo que ello significa

4 Potencialidades y riesgos abiertos por el ALCA iquestEn queacute medida laintegracioacuten regional no conlleva a la desaparicioacuten del MERCOSUR y del TLCAN

Desde un comienzo el alcance de la propuesta de integracioacuten americana fue claro

Estados Unidos ofreciacutea extender a todos los paiacuteses del continente con la uacutenica

excepcioacuten de Cuba el mismo tipo de acuerdo comercial celebrado antildeos atraacutes con

Meacutexico conocido como Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) Se

trataba de un acuerdo entre paiacuteses de gran asimetriacutea econoacutemica poliacutetica y social en el

cual los gobiernos maacutes desarrollados no se comprometiacutean a ninguacuten tipo de ayuda

teacutecnicofinanciera o trato especial a los paiacuteses maacutes pobres para mejorar y equiparar

las condiciones generales de la regioacuten ni para compensar los efectos de la

polarizacioacuten que la apertura comercial y financiera pudiera producir

A pesar de esta clara delimitacioacuten de responsabilidades la iniciativa del ALCA

capturoacute el intereacutes de los 33 gobiernos del continente Las expectativas de los estados

de Ameacuterica Latina y del Caribe estaban centrada en dos promesas fundamentales la

primera la apertura irrestricta de los mercados lo que significaba el compromiso de

las economiacuteas maacutes desarrolladas de la regioacuten (Estados Unidos y Canadaacute) a eliminar

12 En el MERCOSUR en cambio la economiacutea es ndashen teacuterminos del PBI- 77 veces mayor que la delUruguay pero las asimetriacuteas se dan en el seno del propio paiacutes y en teacuterminos de desarrollo interno Unindicador que sirve para evaluar el nivel de desigualdad econoacutemica entre los paiacuteses es el coeficienteGINI Seguacuten datos del BM en el TLCAN el paiacutes mas equitativo es Canadaacute (315) y el mas inequitativoMeacutexico (503) En el Mercosur la Argentina estaba en 1989 posicionada como la maacutes equitativa(476) y Brasil como el maacutes inequitativo (601)

22

definitivamente las barreras para-arancelarias y los subsidios con que protegiacutean sus

industrias y produccioacuten La segunda promesa se vinculaba a su capacidad de atraer

inversiones y asiacute dinamizar sus alicaiacutedas economiacuteas eliminar la pobreza y consolidar

la democracia en la regioacuten

La primera de estas promesas -la apertura de nuevos mercados- interesa a toda la

regioacuten aunque las oportunidades y las expectativas en torno al ALCA variariacutean seguacuten

el nivel de desarrollo econoacutemico de cada paiacutes Las uacutenicas economiacuteas que tendriacutean

asegurados beneficios son tal como lo indican la tendencias del comercio

internacional de la deacutecada de 1986-96 aquellas que producen bienes y servicios con

alto contenido tecnoloacutegico EEUU y Canadaacute) Para ellas el ALCA representa la

posibilidad de extender sus mercados de exportacioacuten de servicios inversiones y

bienes - software productos farmaceacuteuticos es decir productos que no tienen casi

competencia alguna en la regioacuten - a todo el continente

En cambio para las economiacuteas medianas del continente- Brasil Meacutexico Argentina

Venezuela Colombia Chile y Peruacute- las expectativas del ALCA estaacuten centradas en la

posibilidad de ampliar sus mercados para productos primarios y para bienes de

mediano nivel de valor agregado -como textiles indumentaria siderurgia

agroindustriales muebles maquinaria eleacutectrica y petroquiacutemica y medios de transporte-

al resto del continente y en especial a los paiacuteses del norte en los que actualmente no

pueden ingresar por la existencia de barreras arancelarias y para-arancelarias que

protegen a los productores locales Hay que tener presente que los paiacuteses del TLCAN

(Meacutexico Canadaacute y Estados Unidos) recurren con suma frecuencia a medidas no

arancelarias ndash controles fitosanitarios antidumping etc- y estas medidas afectan en

mayor medida a los productos primarios y manufacturas de origen agropecuario que

son esencialmente las que exportan los paiacuteses del cono sur

Para el resto de los paiacuteses en total 25 cuyas economiacuteas entran dentro de la

categoriacutea de ldquopequentildeas economiacuteasrdquo las potencialidades del ALCA no pasaban por el

tema de acceso a mercados sino por la posibilidad de vincularse a la cadena

23

productiva de los paiacuteses con economiacuteas maacutes desarrolladas ofreciendo mano de obra

barata en manufacturas -maquilladoras13- y en servicios a las empresas y turismo

En el caso de los Estado Unidos el ALCA tiene ademaacutes un objetivo estrateacutegico el

de

mejorar su apuesta de negociacioacuten en el aacutembito multilateral Esta estrategia ha sido

caracterizada como ldquoavance en espiralrdquo ya que cada negociacioacuten bilateral o multilateral

forma parte de una estrategia de mayor alcance en la que el techo de dicho acuerdo

propuesto por los EEUU y generalmente alto en teacuterminos de estaacutendares previos se

transforma una vez consolidado en el piso de la posicioacuten negociadora siguiente

(Toacutertora 1998) Siguiendo esta loacutegica el ALCA introduciriacutea normas de apertura

comercial que estan por encima de las acordadas en el TLCAN y al menos al mismo

nivel que el resto de los acuerdos comerciales existentes en el hemisferio (Comunidad

Andina de Naciones ndashCAN- MERCOSUR y CARICOM) entre otras

No obstante la claridad inicial en torno al alcance y objetivos de la agenda

comercial las negociaciones del ALCA son mucho maacutes dificultosas y extensas que las

del TLCAN En este caso se trata de alcanzar un consenso entre un nuacutemero muy

grande de paiacuteses (34) y con una agenda maacutes amplia de temas en negociacioacuten

algunos de los cuales abririacutean profundas divergencias no soacutelo entre los paiacuteses en

desarrollo y los desarrollados sino entre siacute Las negociaciones se iniciaron en 1995

Despueacutes de siete antildeos de una sostenida rutina burocraacutetica (movilizoacute a maacutes de 900

negociadores entre funcionarios y teacutecnicos) los resultados se circunscriben al acuerdo

de procedimientos al conocimiento mutuo y a la recopilacioacuten de informacioacuten Auacuten

faltan definir los temas sustantivos de la agenda comercial en los que se preveacute un

arduo intercambio de concesiones reciacuteprocas en temas criacuteticos para las distintas

economiacuteas nacionales

El recorrido seguido por el ALCA hasta la fecha puede ser dividido en tres etapas la

iniciacioacuten de las negociaciones (1995-1998) el lanzamiento de las negociaciones

(1998-2001) y la etapa de las concreciones (2002) Durante la primera etapa se

alcanzaron acuerdos de procedimiento referidos a la definicioacuten de temas reglas y

organigrama de las negociaciones En teacuterminos de reglas los criterios principales

13 Las maquilladoras es un sistema de produccioacuten por el cual se libera de aranceles la importacioacuten e

24

fueron que todas las decisiones seriacutean tomadas por consenso que no se aprobariacutea

ninguna decisioacuten hasta no se cerraran todos los temas de la negociacioacuten (single

undertaking) que los gobiernos podriacutean actuar y negociar de manera colectiva

(bloques regionales preexistentes) y por uacuteltimo que los acuerdos aprobados podriacutean

superar la base de los acuerdos multilaterales (OMC-plus) Tambieacuten se avanzoacute en el

disentildeo de un organigrama de negociacioacuten baacutesico con un cronograma flexible en

teacuterminos de reuniones y una estructura de funcionamiento conformada en la

actualidad por un Comiteacute de Negociaciones Comerciales (CNC) nueve Grupos de

Negociacioacuten (GN) una secretariacutea administrativa financiada por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) un Comiteacute Tripartito14 y tres Comiteacutes Especiales15

En la creacioacuten de estos tres comiteacutes se manifestoacute una gruesa liacutenea de separacioacuten

entre los gobiernos que sobrevolariacutea todas las discusiones en el futuro Mientras que

en los temas que interesaban a todos los gobiernos por igual se crearon Grupos de

Trabajo teacutecnicos aquellos en los que se percibiacutea que los beneficios no se distribuiriacutean

por igual y que resultariacutean en perjuicio de algunos de ellos se aceptoacute su inclusioacuten en

la agenda comercial recortaacutendole sus atribuciones al mero rol de consulta Este fue el

caso del tratamiento diferenciado para las pequentildeas y medianas economiacuteas el

comercio electroacutenico y la participacioacuten de la sociedad civil

Con estos acuerdos baacutesicos los presidentes lanzaron las negociaciones en la II

Cumbre de las Ameacutericas realizada en Santiago de Chile en abril 1998 pero a partir de

entonces los consensos entre los gobiernos parte se hicieron cada vez maacutes

dificultosos En cada GN surgieron disidencias en torno a cuestiones baacutesicas sin

embargo los disensos no se manifiestan con igual intensidad en todos los temas En

aquellos GN vinculados con la produccioacuten y al acceso mercados de productos

latinoamericanos - agricultura y antidumping por ejemplo - las negociaciones pasan

por muchos vericuetos y se empantanan esperando la resolucioacuten del conjunto y el

equilibrio de concesiones En el resto de los GN existen diferencias entre las

insumos para su reelaboracion y posterior exportacioacuten como bienes manufacturados14 El Comiteacute Tripartito estaacute integrado por el BID la OEA y la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina(CEPAL) A diferencia de las otras instancias habiacutea sido creado e incluido por los EEUU en la reunioacutende Miami (1995) para que proporcionara apoyo logiacutestico y teacutecnico a los por entonces 7 Grupos deNegociaciones que funcionaron en un comienzo y que llegaron a ser 1215 Los tres Comiteacutes Especiales son el Grupo Consultivo de Pequentildeas Economiacuteas el Comiteacute deRepresentantes Gubernamentales sobre la Participacioacuten de la Sociedad Civil y el Comiteacute de Expertosen Comercio Electroacutenico

25

posiciones pero estos disensos estaacuten lejos de ser irreductibles Este desigual ritmo de

avance de los distintos temas de la agenda comercial es tambieacuten una caracteriacutestica de

las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC La diferencia en el caso del

ALCA estaacute dada porque seguacuten se acordoacute en la primera etapa ninguacuten acuerdo podraacute

implementarse hasta tanto no se alcance consensos en todos los temas incluso en

aqueacutellos maacutes controvertidos (single undertaking)

Auacuten cuando las posiciones sobre los temas maacutes importantes por ejemplo acceso a

mercado variacutean enormemente entre los distintos paiacuteses latinoamericanos la principal

liacutenea divisoria se ubica entre la posicioacuten negociadora de los Estados Unidos (a veces

acompantildeado por Canadaacute) y la de los paiacuteses de Ameacuterica Latina Mientras estos uacuteltimos

reclaman que se cumplan al pie de la letra las promesas iniciales del ALCA

eliminando todo tipo de barreras para-arancelarias (cuotas subsidios etc) y

antidumping una vez que se alcance la apertura de mercados EEUU se niega a

avanzar en ellos sosteniendo que el ALCA no es el aacutembito adecuado para negociar

esos temas sino que deben ser resultas en el aacutembito de la OMC y en concordancia

con una poliacutetica de apertura de la Unioacuten Europea Esta misma polarizacioacuten de las

posiciones negociadoras se trasladoacute hoy por hoy al resto de los temas de

negociacioacuten

Un contraste interesante de sentildealar entre este proyecto de regionalizacioacuten y los

procesos de negociacioacuten del MERCOSUR y del TLCAN es la variedad de espacios y

de oportunidades de participacioacuten abiertas a los actores no gubernamentales en el

proceso de negociacioacuten En efecto si bien las negociaciones para la conformacioacuten de

una zona de libre comercio en las Ameacutericas (ALCA) en el antildeo 2005 no innovaron las

metas y los alcances del TLCAN constituye un punto de inflexioacuten respecto a la

inclusioacuten de actores no gubernamentales en el propio proceso de negociacioacuten A

diferencia del TLCAN las voces de la sociedad civil ndashen especial ONGs

medioambientales y sindicatos- no deberaacuten esperar al ultimo momento de la

negociacioacuten -cuando el acuerdo ya estuviera finalizado- para escuchar su voz ni

depender de la mediacioacuten de los partidos y del congreso para presionar sobre los

teacuterminos del acuerdo sino que lo hariacutean a traveacutes de un sistema de consultas

nacionales y regionales que tendriacutean lugar a lo largo de la negociacioacuten

26

A nivel regional las consultas y espacios de participacioacuten han sido financiadas y

promovidas por los paiacuteses y actores del norte mientras que muchos gobiernos de

Ameacuterica Latina se niegan persistentemente a convalidar sus resultados con la

justificacioacuten de que ellas son hegemonizadas por las sociedades civiles del norte que

en definitiva imponen sus agendas proteccionistas empeorando de esta manera las

posibilidades de un efectiva apertura de los mercados regionales16 A nivel nacional

las diversidad es aun mayor A diferencia del pasado en el que los patrones de

participacioacuten dividiacutean a los paiacuteses del norte donde los gobiernos promoviacutean el dialogo

y las consultas con sus organizaciones a nivel nacional el ALCA ha abierto una nueva

brecha entre los paiacuteses del sur Por una parte se encuentran los gobiernos como los

de Brasil17 o Chile que han abierto instancias de diaacutelogo con las organizaciones no

empresariales y ponen a disposicioacuten de sus respectivas sociedades civiles los

documentos y posiciones negociadoras Por la otra el resto de los paiacuteses del sur que

siguiendo con el patroacuten tradicional circunscriben las consultas y la participacioacuten a los

actores empresariales mas vinculados con el comercio transnacional

En teacuterminos de resultados la apertura de la participacioacuten a la sociedad civil tiene a

nuestro entender efectos paradojales Si bien por una parte ampliacutea el nuacutemero de

jugadores y multiplica las disidencias y asimetriacuteas existentes por el otro contribuye a

la continuidad del proceso construyendo consensos a manera de una densa red de

anillos burocraacuteticos empresariales y de la sociedad civil que se articulan entre siacute Al

mismo tiempo que ampliacutea y consolida la base de sustentacioacuten del proceso negociador

hace que se incluyan temas en la agenda comercial que dificultan la posibilidad de

alcanzar un consenso gubernamental (Botto amp Tussie 2002)

16 En efecto las consultas oficiales son y han sido desde le comienzo financiadas por agenciasgubernamentales de Canadaacute y Estados Unidos fundaciones de estos paiacuteses y organismosmultilaterales como el BID y la OEA los foros y redes no oficiales por su parte han sido promovidos yfinanciados por las ONGrsquos del norte y en especial por los sindicatos de Canadaacute y los EEUU(Botto2002)17 El caso paradigmaacutetico es el de Brasil en el que el gobierno nacional ha visto con buenos ojos larealizacioacuten en setiembre de 2002 de un plebiscito nacional sobre el Alca organizado por maacutes de 60organizaciones sindicales y sociales En el plebiscito votaron mas de 10 millones de personas en maacutesde 3800 ciudades Un 9833 dijo que Brasil no deberiacutea firmar el tratado mientras que el 9594sentildealoacute que Brasil no deberiacutea seguir en la mesa de negociacioacuten Con posterioridad el presidente deVenezuela Hugo Chaacutevez redobloacute la apuesta anunciando que realizaraacute un plebiscito en 2003

27

Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

29

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OEA oficina comercial Httpsiceoasorg

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Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

11

En este sentido los procesos de democratizacioacuten el fracaso definitivo del modelo de

desarrollo para dentro y la crisis de la deuda (1982) constituyeron un golpe de suerte

para el resurgimiento del regionalismo en la regioacuten ya que expusieron a los gobiernos

de la regioacuten la necesidad de buscar otras fuentes de recursos El libre comercio

entendido como promocioacuten de las exportaciones no tradicionales a escala

extraregional se convirtioacute en una poliacutetica atractiva tanto para los gobiernos

latinoamericanos como para los empresarios que a diferencia de los intentos de

integracioacuten previa se constituyeron en punta de lanza de esta nuevas iniciativas

En la deacutecada de los 90 todos los paiacuteses latinoamericanos -con la uacutenica excepcioacuten

de Cuba- forman parte de un bloque regional aunque participan de manera desigual

en la creacioacuten del producto bruto de la regioacuten5 Estos suman seis y son el

MERCOSUR el TLCAN la Comunidad Andina (CAN) integrada por Bolivia

Colombia Ecuador Peruacute y Venezuela el Mercado Comuacuten Centroamericano (MCCA)

formado por Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica y Panamaacute el

Mercado Comuacuten del Caribe (CARICOM) y el Grupo de los Tres integrado por

Colombia Meacutexico y Venezuela A pesar de que muchos de estos procesos de

integracioacuten se propusieron en sus oriacutegenes metas de integracioacuten mas profundas en

los hechos soacutelo han logrado alcanzar el status de zona de libre comercio

a iquestEl MERCOSUR es una excepcioacuten para el patroacuten de integracioacuten de laregioacuten

A pesar de que el antildeo de la creacioacuten formal del MERCOSUR es 1991 la iniciativa de

integrar una regioacuten entre los paiacuteses del cono sur nos retrotrae a 1986 cuando los

presidentes Alfonsiacuten (Argentina) y Sarney (Brasil) firmaron el ldquoActa de Integracioacuten

Argentino ndash Brasilentildeardquo Esta iniciativa recuperaba gran parte de la dinaacutemica y

aspiraciones de la Unioacuten Europea Analizar su desarrollo y evolucioacuten nos permite

entender cuales son los desafiacuteos y dificultades que los procesos de regionalizacioacuten

imponen a los paiacuteses de Ameacuterica Latina para su eacutexito

5 Estos bloques coexisten con acuerdos bilaterales de tipo APC que vinculan a paiacuteses de la regioacutenentre siacute en total 106 en todo el continente

12

Las motivaciones que guiaron a estos presidentes a comprometerse en una iniciativa

comuacuten fueron dos por una parte el objetivo poliacutetico de fortalecer las incipientes

democracias y por la otra parte uno de tipo econoacutemico proponer una estrategia de

crecimiento basada en la iniciativa privada tras el agotamiento de modelo de desarrollo

promovido desde adentro y con fuerte intervencioacuten estatal No obstante ello la

iniciativa otorgaba un papel clave a los estados como liacutederes indiscutidos delproceso ya sea para identificar las aacutereas prioritarias de cooperacioacuten y desarrollo

regional como asiacute tambieacuten para condicionar los patrones de desarrollo

En tal sentido el esquema de integracioacuten econoacutemica elegido fue gradual altamente

selectivo y flexible en el tiempo El instrumento para ello fueron los protocolos

especiacuteficos a traveacutes de la negociacioacuten de listas positivas de productos en los que

ambos gobiernos estuvieran de comuacuten acuerdo decididos a incluir el libre comercio

regional Por el tipo de protocolos firmados ndash bienes de capital sector alimenticios y

automotriz entre los maacutes importantes - se observaba el intereacutes de los gobiernos de

relanzar en una mayor escala el comercio industrial utilizando el intercambio y la

difusioacuten de nuevas tecnologiacuteas y de las riquezas naturales de cada paiacutes6

En un primer momento el comercio intra-zona crecioacute como consecuencia del eacutexito

inicial pero con el tiempo la iniciativa fue perdiendo fuerza Uno de los factores que

mejor explican esta desactivacioacuten tiene que ver con el rechazo empresarial a la

apertura comercial De hecho a medida que aumentaba la reticencia de ciertos

sectores a verse expuestos a la competencia de otros paiacuteses (vecinos) las metas y

plazos establecidos por los protocolos comenzaban a prestar rendimientos

decrecientes Este comportamiento en algunos casos correspondiacutea a lobbies

sectoriales para tener un mercado mas protegido en otros casos a la persistencia de

diferentes precios en los insumos y a la diferencia macroeconoacutemica que generaba

distorsiones que influiacutean en los flujos de comercio

Fue recieacuten en los antildeos 90 con el fracaso de las poliacuteticas heterodoxas de ajuste

(plan austral o cruzado) y la presioacuten por igual de los organismos multilaterales por

6 Este tipo de protocolo en el que el automotriz es un claro ejemplo del objetivo de crear comercioequilibrado a traveacutes de la complementacioacuten intrasectorial en la que ambos paiacuteses produciriacutean bienes

13

aplicar poliacuteticas de reforma que centraban el papel en el sector privado

(privatizaciones desregulacioacuten y apertura comercial y financiera) y en el control de la

poliacutetica cambiaria que los nuevos gobiernos de Argentina y Brasil decidieron

profundizar y acelerar el programa de integracioacuten Sin embargo en esta nueva

arremetida integracionista hubo algunas modificaciones importantes que explican su

mayor eacutexito comparado

Ademaacutes de la inclusioacuten de Paraguay y Uruguay como nuevos paiacuteses miembros se

modificaron las metas y las modalidades de la integracioacuten A este respecto la

prioridad del MERCOSUR era especiacuteficamente econoacutemica atraer capitales y proveer

un marco estable para la integracioacuten del capital Para ello los gobiernos se

comprometieron a crear un mercado comuacuten que comenzariacutea a funcionar en 1995

Entre sus objetivos el MERCOSUR procurariacutea establecer la libre circulacioacuten de

bienes servicios y factores productivos entre sus integrantes alcanzar una poliacutetica

comercial comuacuten respecto a terceros paiacuteses (AEC) y por ultimo coordinar ndash

armonizar sus poliacuteticas macroeconoacutemicas y sectoriales

Otro giro fundamental respecto al primer intento se vinculariacutea con el rol que se ledaba a los empresarios en el proceso A diferencia del proceso anterior los

estados partes solo definiriacutean los instrumentos y los cronogramas de la liberalizacioacuten

pero abandonaron los objetivos de promover un comercio equilibrado entre sectores y

de intentar definir de comuacuten acuerdo un perfil productivo para la regioacuten La idea de

supranacionalidad fue descartada desde un comienzo por los gobiernos las

decisiones soacutelo se alcanzariacutean por consenso y no existiriacutean en los hechos

mecanismos que aseguraran su implementacioacuten quedando en manos de los

gobiernos nacionales para su internalizacioacuten legislativa

La uacutenica excepcioacuten a esta regla fue el Tratado de Asuncioacuten que estableciacutea en su

letra la implementacioacuten automaacutetica de los aranceles para de esta manera asegurar

la liberalizacioacuten y evitar los rechazos que habiacutean obstruido el proceso en la apertura

anterior En tal sentido y a diferencia del proyecto de apertura anterior los gobiernos

industriales pero se dividiriacutean los mercados uno se dedicariacutea a producir los autos grandes y el orto lospequentildeos

14

optaron por un sistema de apertura universal gradual y flexible7 pero que se

aplicariacutea de manera automaacutetica en forma semestral para de esta manera alcanzar el

libre comercio el 1 de enero de 1995 Tambieacuten existieron listas de excepciones y se le

dio un trato especial a los productos y sectores mas controvertidos -como el

automotriz o el azucarero Pero una vez establecidos los alcances y los cronogramas

los gobiernos abandonaron su protagonismo y dejaron que los agentes privados -a

traveacutes de mecanismos de mercado- reasignaran los recursos productivos en funcioacuten

de las ventajas competitivas

Esto obviamente no significariacutea que los gobiernos y los estados nacionales no

intervinieran nunca maacutes por el contrario se hicieron eco de las demandas y lobbies

de los sectores productivos del propio paiacutes El resultado de las praacutecticas

proteccionistas y del uso de los instrumentos de excepcioacuten- como ser salvaguardias

antidumping cuotas y barreras fitosanitarios entre otras- por parte de los socios llevoacute

a un postergamiento de los plazos iniciales de liberalizacioacuten de comercio intra-zona y

al abandono de las metas de mas largo aliento a saber la coordinacioacuten de poliacuteticas

sectoriales y macro-econoacutemicas

Para explicar las postergaciones que ha sufrido y las promesas incumplidas del

MERCOSUR los estudios preferentemente econoacutemicos hacen alusioacuten a los factores

de iacutendole macroeconoacutemicos que como la devaluacioacuten del Real en 1998 y la

convertibilidad argentina contribuyeron a generar discordias y problemas de

convivencia y coordinacioacuten entre los miembros Otros analistas en cambio cargan las

tintas sobre el proceso de toma de decisiones y le echan la culpa a la incorporacioacuten

temprana de actores no gubernamentales que terminoacute politizando y embarrando la

cancha

Lo cierto es que si uno analiza la construccioacuten del MERCOSUR lo que observa es

efectivamente la creacioacuten de espacios e instancias gubernamentales y no

gubernamentales de decisioacuten En gran medida los espacios abiertos para la

participacioacuten de los actores no gubernamentales ndash la Comisioacuten Parlamentaria Comuacuten

7 La cuota de flexibilidad de este esquema estuvo dada por las listas nacionales de excepciones conlas cuales los paiacuteses extraiacutean del cronograma antedicho los productos considerados ldquosensiblesrdquo por

15

el Foro Consultivo Econoacutemico Social (FES) la Comisioacuten Sociolaboral ente otros- han

sido el resultado de la presioacuten de los propios actores sociales y econoacutemicos que se

veiacutean excluidos de la toma de decisiones vis a vis los sectores empresariales y que

pretendiacutean incluir en la agenda regional otros temas no estrictamente comerciales

como un protocolo sociolaboral que armonizara y regulara el mercado laboral un

protocolo medioambiental que protegiera los recursos naturales y elevara los

estaacutendares de la regioacuten un protocolo universitario que armonizara los tiacutetulos y las

curriacuteculas acadeacutemicas para citar solo algunos casos Sin embargo la creacioacuten de

estas instancias de participacioacuten de las organizaciones sociales es muchas veces

formal y limitada a consultas no vinculantes porque todaviacutea prevalecen mecanismos y

dinaacutemicas estrictamente gubernamentales y burocraacuteticas para las negociaciones Los

distintos proyectos de protocolo presentados por las organizaciones sociales

quedaron en los hechos reducidos a simple ldquodeclaracioacutenrdquo de voluntades sin efecto

vinculante sobre las decisiones de los estados miembros

Al analizar los avances y retrocesos del MERCOSUR los estudios tienden a

identificar al menos tres momentos de este proceso de integracioacuten el lanzamiento del

MERCOSUR (1991-1994) la creacioacuten de la unioacuten aduanera (1995-1998) y su

posterior crisis (1998-) A pesar de los discursos y declaraciones de voluntad sobre la

necesidad de coordinar una poliacutetica comercial externa comuacuten en los hechos el

MERCOSUR soacutelo ha alcanzado a la fecha los requisitos y condiciones para ser

considerado una zona de libre comercio (ver cuadro Nordm 2)

Cuadro Nordm 2 Historia del MERCOSUR

1986 Suscripcioacuten del Acta de Cooperacioacuten e Integracioacuten Argentino - Brasilentildea

1991 Firma del Tratado de Asuncioacuten entre Argentina Brasil Paraguay y Uruguay que

establece la creacioacuten del MERCOSUR la reduccioacuten inmediata del 40 de tarifas entre

los socios y un cronograma de reducciones hasta llegar al libre comercio en 1995

1994 Firma del Protocolo de Ouro Preto que establece las instituciones del MERCOSUR

1995 Comienza a regir la Unioacuten Aduanera del MERCOSUR aunque algunos bienes

continuacutean sujetos a aranceles en le comercio intrazona con excepcioacuten del comercio de

azuacutecar y automoacuteviles que quedan bajo regiacutemenes especiales

1996 Asociacioacuten de Bolivia y Chile al MERCOSUR como socios extra-mercosur

medidas de salvaguardias intra-mercosur y antidumping por medio de las cuales un paiacutes socio podiacuteaproteger momentaacuteneamente a sus productores

16

2000 Se alcanza la zona de libre comercio entre Argentina y Brasil

2001 Se alcanza el libre comercio completo entre todos los socios del Mercosur

2006 Argentina Brasil Uruguay y Paraguay tendraacuten una tarifa externa comuacuten para todos los

bienes completando la Unioacuten Aduanera Existiraacute una zona de libre comercio entre los

paiacuteses del MERCOSUR Bolivia y Chile

No obstante esta historia de postergaciones y desencuentros existe un consenso

general de que el MERCOSUR ha cumplido un rol muy importante como impulsor del

comercio y la inversioacuten externa aunque existen evidencias mas recientes de que esta

tendencia se ha estabilizado en los uacuteltimos antildeos y es muy probable que empeoren

como consecuencia de la actual crisis Argentina Como lo demuestra el cuadro Nordm 3 y

Nordm 4 la interdepencia comercial entre los paiacuteses miembros crecioacute de manera

sostenida desde 1991 aunque no se distribuyoacute de manera equitativa entre los paiacuteses

miembros Dependiendo del momento histoacuterico y de la paridad cambiaria los paiacuteses

maacutes beneficiados fueron las economiacuteas maacutes grandes de la regioacuten Argentina primero y

Brasil despueacutes Lo mismo ocurrioacute con las inversiones desde 1991 y luego de las

crisis asiaacuteticas el Mercosur se convirtioacute en el destino de los mayores flujos de

inversiones externas directas atraiacutedas por sobre todo por las privatizaciones de

servicios y de empresas publicas que primero se licitaron en la Argentina y despueacutes

en el Brasil (Nogueacutes Sanguinetti amp Stuzzeneguer 2001)

Cuadro Nordm 3 participacioacuten de las exportaciones hacia los socios del Mercosur

1991 2000

Argentina 165 319

Brasil 73 14

Paraguay 351 629

Uruguay 355 445

Fuentes propia en base a CEI

Cuadro Nordm4 participacioacuten de las importaciones desde los socios del MERCOSUR

1991 2000

Argentina 21 285

Brasil 121 14

Paraguay 30 506

Uruguay 422 438

Fuentes propia en base a CEI

17

Tampoco los beneficios del MERCOSUR se distribuyeron de manera simeacutetrica entre

los empresarios Los que mayor provecho sacaron de ella y por ende apoyaron y

promovieron el proyecto desde un comienzo fueron del sector de las grandes

industrias Este sector liderado principalmente por las empresas sideruacutergicas

petroleras y petroquiacutemicas necesita por las caracteriacutesticas propias del sector8

diversificar la produccioacuten y ampliar los respectivos mercados domeacutesticos En ese

sentido el proceso de integracioacuten regional apareciacutea como el primer escaloacuten en su

carrera por conquistar nuevos mercados globales reduciendo los costos de

produccioacuten por una parte y coordinando estrategias de alcance regional con los

productores vecinos Ejemplo de ello es la joint venture creada entre el grupo Techint

(Argentina) y Brasil Confab Tubes (Brasil) o la alianza formada por Peacuterez Companc

(Argentina) y Odebrecht (Brasil) para producir goma sinteacutetica entre otras

Sin embargo seriacutea un error evaluar los logros y alcances del MERCOSUR soacutelo con

criterios econoacutemicos o recortados a las ataduras de los acuerdos entre los gobiernos a

escala nacional Tambieacuten deben ser analizados en teacuterminos de sus potencialidades

futuras y de la integracioacuten alcanzada entre actores no gubernamentales ndash sindicatos

medioambietalistas universitarios etc- y de articulacioacuten de instancias

gubernamentales mas descentralizadas como son las Mercociudades En tal sentido

vale la pena hacer hincapieacute en el procesos de aprendizaje que el MERCOSUR

conlleva para el actor sindical Si bien como hemos sentildealado antes su participacioacuten

formal no conllevoacute mayores logros en teacutermino de influencia constituyoacute una

oportunidad para que estos actores incluyeran nuevos temas y preocupaciones en su

propia agenda y en segundo lugar para que se articularan e intercambiaran

experiencias con sus pares vecinos y con otras organizaciones de la sociedad civil

Esto es lo que ocurrioacute por ejemplo con las centrales sindicales de la regioacuten que

trabajaron de manera coordinada superando los patrones tradicionales de accioacuten

8 Estas industrias tienen una taza de crecimiento y rendimiento creciente pero requieren de inversionespermanentes y no son transferibles Sus plantas son teacutecnicamente indivisibles y se articulan de maneravertical en complejos industriales Producen en condiciones no competitivas en general son oligopolioso monopolios heredados de las privatizaciones de empresas nacionales En el caso del Mercosur estasempresas se han transnacionalizado a traveacutes de la conformacioacuten de oligopolios mayores maacutesprecisamente estas empresas pertenecen a los principales grupos econoacutemicos o holdings de laArgentina y del Brasil Aun cuando son de gestioacuten privada estas empresas y sectores tienenimportantes impactos en las economiacuteas nacionales no soacutelo en teacuterminos de tecnologiacutea y formacioacuten deprecios sino tambieacuten por su vinculacioacuten con empresas automotrices generadoras de consumo yempleos (Saacutenchez Bajo 1999)

18

colectiva nacional y defensiva La coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur

(CCSCS) es hoy la ldquovozrdquo del sector en todos los foros internacionales Esta

experiencia y dinaacutemica se repite con algunos matices en el resto de las

organizaciones de la sociedad civil del Mercosur

b El TLCAN iquestel mejor de los mundos o el peor de los males posibles

El TLCAN es como sentildealamos antes un acuerdo regional que integra a las

economiacuteas de Meacutexico Estado Unidos y Canadaacute Al momento de su creacioacuten en 1994

se anuncioacute como uno de los procesos de integracioacuten maacutes ambiciosos en teacuterminos de

dimensiones y con un potencial comparable al de la Unioacuten Europa Si bien en los

hechos no lo ha alcanzado el TLCAN es el segundo bloque en teacuterminos de

importancia comercial a nivel mundial y el primero en el continente americano

Los contrastes con el Mercosur son muchos En primer lugar el TLCAN tiene un

tamantildeo mayor Como lo demuestra el cuadro Nordm 5 sus dimensiones territoriales el

tamantildeo de su mercado interno (medidos por PBI) y el nuacutemero de habitantes duplica

los del MERCOSUR En teacuterminos de importancia comercial las brechas entre uno y

otro se potencian y el potencial econoacutemico del TLCAN (medido en el PBI regional)

resulta siete veces mayor que el del MERCOSUR

Cuadro Nordm 5 comparacioacuten del tamantildeo del TLCAN y el MERCOSUR

Territorio(Km2) habitantes PBI PBNcapita

Argentina 2767 36000000 322730 8570

Brasil 8512 164000000 786466 4720

Paraguay 397 5000000 10180 2010

Uruguay 175 3000000 10132 6020

MERCOSUR 11851 208000000 1129508 5330

Canada 9976 30000000 603085 19290

EEUU 9360 268000000 7745705 28740

Meacutexico 1973 95000000 334766 3680

TLCAN 21312 393000000 8683556 129275

Fuente Banco Mundial (1999)en millones de doacutelares

19

Tambieacuten existen claras diferencias en teacuterminos de las metas y los objetivos

inicialmente explicitados por los gobiernos En contraste con la idea inicial de los

gobiernos del Mercosur de crear un mercado comuacuten el objetivo del TLCAN fue soacutelo el

de reducir y eliminar las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de bienes

y servicios entre los tres paiacuteses con el objetivo de crear una zona de libre comercio

Aun cuando en la letra se tratara de dos proyectos poliacuteticos e institucionales de

integracioacuten completamente distintos en la praacutectica ambos procesos de integracioacuten

iriacutean convergiendo hacia un mismos resultado En efecto el TLCAN ha ido mas allaacute de

la definicioacuten de zona de libre comercio como resultado de las presiones sectoriales

amplioacute sus alcances a la proteccioacuten de los derechos de propiedad intelectual y de la

inversioacuten extranjera directa al reducir el margen de accioacuten de los estados sobre las

corporaciones multinacionales9

En teacuterminos de institucionalizacioacuten el TLCAN terminoacute incluyendo en su organigrama

espacios e instituciones de coordinacioacuten y control intergubernamental cosa que no

esta prevista por los gobiernos al iniciar las negociaciones10 Tambieacuten en este caso la

innovacioacuten fue el resultado de la presioacuten de las organizaciones laborales y

medioambientalistas del norte que buscaban proteger y defender los propios

estaacutendares nacionales frente a la amenaza que para ellos constituiacutea la integracioacuten de

un paiacutes menos desarrollado como era Meacutexico con reglas menos exigentes y

respetadas La solucioacuten a este problema fue elaborada y promovida por los

representantes demoacutecratas del Congreso estadounidense que obligaron al Ejecutivo al

incluir en el tratado un ldquoacuerdo anexordquo de cooperacioacuten laboral y medioambiental en

el que se obligariacutea a cada paiacutes a hacer cumplir a los respectivos gobiernos de la

regioacuten los propios estaacutendares nacionales bajo apercibimiento de una sancioacuten

comercial Para que esta norma se cumpliera se crearon dos agencias

9 Estos temas son incluidos en los capiacutetulos especiacuteficos de inversioacuten empresas estatales losmonopolios empresariales y gubernamentales propiedad intelectual y servicios Ellos aseguran que lasinversiones privadas sean o no de inversionistas de paiacuteses miembros no podraacuten ser expropiadasnulificadas o deterioradas de los beneficios del TLCAN y que de suceder ello la indemnizacioacuten seraacutedeterminada por un panel trinacional Tambieacuten se amplia la definicioacuten de inversiones a la libretransferencia de dinero ganancias a traveacutes de las remesas nacionales y el trato nacional al capitalextranjero (Bensunzan et al2000)10 En teacuterminos instituciones los contrastes entre TLCAN y Mercosur saltan a vista Mientras el primerotenia resultoacute varios aspectos de la coordinacioacuten intrazona y al momento de la firma del acuerdo solo fuenecesario una secretaria administrativa capaz de hacer un seguimiento sobre los compromisosasumidos en el Mercosur todo estaba por hacer al momento de firmarse el Tratado y de alliacute se explica

20

intergubernamentales que teniacutean como objetivo la recepcioacuten de las denuncias de los

privados y de verificar el incumplimiento Si bien ambas oficinas estuvieron

conformadas por representantes gubernamentales de los tres paiacuteses y en el caso de

la medioambiental se abrioacute la participacioacuten a las organizaciones medioambientales de

la regioacuten

De esta manera los temas laborales y medioambientales que fueron incluidos en el

proceso de integracioacuten no lo hicieron a la manera de la Unioacuten Europea que preveacute

una poliacutetica de armonizacioacuten y libre circulacioacuten de la mano de obra sino del de la

defensa de los estaacutendares maacutes altos y de la soberaniacutea de los estados nacionales de

definirlas unilateralmente manteniendo de esta manera las asimetriacuteas preexistentes

en la regioacuten11

Un tercer elemento que diferencia al TLCAN con el MERCOSUR se refiere a las

potencialidades de complementacioacuten que encierra la integracioacuten regional Como en

todos los procesos de regionalizacioacuten existe una economiacutea que tanto por sus

dimensiones como por su dinamismo funciona como motor de la integracioacuten En el

caso de la Unioacuten Europea este motor es la economiacutea alemana en el caso del sudeste

asiaacutetico el Japoacuten en el TLCAN EEUU y en el Mercosur el Brasil Sin embargo en

estos dos uacuteltimos casos existe una peculiaridad que los diferencia con la Unioacuten

Europea y el sudeste asiaacutetico el alto nivel de asimetriacuteas que convive entre los paiacuteses

miembros Asimetriacutea que en el primero se establece entre las economiacuteas de EEUU y

de Meacutexico y que se presenta como incentivo para la integracioacuten en teacuterminos de

complementariedad de sus economiacuteas En el caso del TLCAN como lo demuestra el

cuadro Nordm5 la economiacutea de los EEUU es 23 veces superior a la de Meacutexico y la

principal asimetriacutea se da entre los paiacuteses cuyas economiacuteas tienen posibilidad de

complementarse en un modelo de crecimiento econoacutemico sustentado en altos niveles

de productividad y bajos salarios en sectores altamente competitivos como son las

maquilas

en parte la creacioacuten y proliferacioacuten de instituciones que se fueron creando con el tiempo(Bouzas ampGotz 2002)11 Soacutelo se preveacute y contempla la movilidad de mano de obra calificada por periacuteodos definidos y seguacutenlas necesidades de las empresas

21

En el caso del Mercosur los principales niveles de asimetriacutea no se manifiestan entre

paiacuteses sino el seno de la principal economiacutea de la regioacuten12 y en consecuencia se

presentan como un obstaacuteculo importante para la profundizacioacuten del proceso de

integracioacuten En este caso a diferencia del anterior no existe espacio para la

complementariedad de las economiacuteas entre los paiacuteses que compiten por el acceso a

los mercados de bienes y capital con los mismos bienes y servicios En los hechos y

con excepcioacuten de los sectores siderurgicos y petroquiacutemicos la relacioacuten entre los

socios lejos de ser complementaria y armoacutenica se traduce en recelos continuos de las

economiacuteas mas pequentildeas lideradas por la Argentina respecto al liderazgo econoacutemico

de Brasil que se impone como motor de la integracioacuten sin asumir ninguno de los

costos de liderazgo que ello significa

4 Potencialidades y riesgos abiertos por el ALCA iquestEn queacute medida laintegracioacuten regional no conlleva a la desaparicioacuten del MERCOSUR y del TLCAN

Desde un comienzo el alcance de la propuesta de integracioacuten americana fue claro

Estados Unidos ofreciacutea extender a todos los paiacuteses del continente con la uacutenica

excepcioacuten de Cuba el mismo tipo de acuerdo comercial celebrado antildeos atraacutes con

Meacutexico conocido como Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) Se

trataba de un acuerdo entre paiacuteses de gran asimetriacutea econoacutemica poliacutetica y social en el

cual los gobiernos maacutes desarrollados no se comprometiacutean a ninguacuten tipo de ayuda

teacutecnicofinanciera o trato especial a los paiacuteses maacutes pobres para mejorar y equiparar

las condiciones generales de la regioacuten ni para compensar los efectos de la

polarizacioacuten que la apertura comercial y financiera pudiera producir

A pesar de esta clara delimitacioacuten de responsabilidades la iniciativa del ALCA

capturoacute el intereacutes de los 33 gobiernos del continente Las expectativas de los estados

de Ameacuterica Latina y del Caribe estaban centrada en dos promesas fundamentales la

primera la apertura irrestricta de los mercados lo que significaba el compromiso de

las economiacuteas maacutes desarrolladas de la regioacuten (Estados Unidos y Canadaacute) a eliminar

12 En el MERCOSUR en cambio la economiacutea es ndashen teacuterminos del PBI- 77 veces mayor que la delUruguay pero las asimetriacuteas se dan en el seno del propio paiacutes y en teacuterminos de desarrollo interno Unindicador que sirve para evaluar el nivel de desigualdad econoacutemica entre los paiacuteses es el coeficienteGINI Seguacuten datos del BM en el TLCAN el paiacutes mas equitativo es Canadaacute (315) y el mas inequitativoMeacutexico (503) En el Mercosur la Argentina estaba en 1989 posicionada como la maacutes equitativa(476) y Brasil como el maacutes inequitativo (601)

22

definitivamente las barreras para-arancelarias y los subsidios con que protegiacutean sus

industrias y produccioacuten La segunda promesa se vinculaba a su capacidad de atraer

inversiones y asiacute dinamizar sus alicaiacutedas economiacuteas eliminar la pobreza y consolidar

la democracia en la regioacuten

La primera de estas promesas -la apertura de nuevos mercados- interesa a toda la

regioacuten aunque las oportunidades y las expectativas en torno al ALCA variariacutean seguacuten

el nivel de desarrollo econoacutemico de cada paiacutes Las uacutenicas economiacuteas que tendriacutean

asegurados beneficios son tal como lo indican la tendencias del comercio

internacional de la deacutecada de 1986-96 aquellas que producen bienes y servicios con

alto contenido tecnoloacutegico EEUU y Canadaacute) Para ellas el ALCA representa la

posibilidad de extender sus mercados de exportacioacuten de servicios inversiones y

bienes - software productos farmaceacuteuticos es decir productos que no tienen casi

competencia alguna en la regioacuten - a todo el continente

En cambio para las economiacuteas medianas del continente- Brasil Meacutexico Argentina

Venezuela Colombia Chile y Peruacute- las expectativas del ALCA estaacuten centradas en la

posibilidad de ampliar sus mercados para productos primarios y para bienes de

mediano nivel de valor agregado -como textiles indumentaria siderurgia

agroindustriales muebles maquinaria eleacutectrica y petroquiacutemica y medios de transporte-

al resto del continente y en especial a los paiacuteses del norte en los que actualmente no

pueden ingresar por la existencia de barreras arancelarias y para-arancelarias que

protegen a los productores locales Hay que tener presente que los paiacuteses del TLCAN

(Meacutexico Canadaacute y Estados Unidos) recurren con suma frecuencia a medidas no

arancelarias ndash controles fitosanitarios antidumping etc- y estas medidas afectan en

mayor medida a los productos primarios y manufacturas de origen agropecuario que

son esencialmente las que exportan los paiacuteses del cono sur

Para el resto de los paiacuteses en total 25 cuyas economiacuteas entran dentro de la

categoriacutea de ldquopequentildeas economiacuteasrdquo las potencialidades del ALCA no pasaban por el

tema de acceso a mercados sino por la posibilidad de vincularse a la cadena

23

productiva de los paiacuteses con economiacuteas maacutes desarrolladas ofreciendo mano de obra

barata en manufacturas -maquilladoras13- y en servicios a las empresas y turismo

En el caso de los Estado Unidos el ALCA tiene ademaacutes un objetivo estrateacutegico el

de

mejorar su apuesta de negociacioacuten en el aacutembito multilateral Esta estrategia ha sido

caracterizada como ldquoavance en espiralrdquo ya que cada negociacioacuten bilateral o multilateral

forma parte de una estrategia de mayor alcance en la que el techo de dicho acuerdo

propuesto por los EEUU y generalmente alto en teacuterminos de estaacutendares previos se

transforma una vez consolidado en el piso de la posicioacuten negociadora siguiente

(Toacutertora 1998) Siguiendo esta loacutegica el ALCA introduciriacutea normas de apertura

comercial que estan por encima de las acordadas en el TLCAN y al menos al mismo

nivel que el resto de los acuerdos comerciales existentes en el hemisferio (Comunidad

Andina de Naciones ndashCAN- MERCOSUR y CARICOM) entre otras

No obstante la claridad inicial en torno al alcance y objetivos de la agenda

comercial las negociaciones del ALCA son mucho maacutes dificultosas y extensas que las

del TLCAN En este caso se trata de alcanzar un consenso entre un nuacutemero muy

grande de paiacuteses (34) y con una agenda maacutes amplia de temas en negociacioacuten

algunos de los cuales abririacutean profundas divergencias no soacutelo entre los paiacuteses en

desarrollo y los desarrollados sino entre siacute Las negociaciones se iniciaron en 1995

Despueacutes de siete antildeos de una sostenida rutina burocraacutetica (movilizoacute a maacutes de 900

negociadores entre funcionarios y teacutecnicos) los resultados se circunscriben al acuerdo

de procedimientos al conocimiento mutuo y a la recopilacioacuten de informacioacuten Auacuten

faltan definir los temas sustantivos de la agenda comercial en los que se preveacute un

arduo intercambio de concesiones reciacuteprocas en temas criacuteticos para las distintas

economiacuteas nacionales

El recorrido seguido por el ALCA hasta la fecha puede ser dividido en tres etapas la

iniciacioacuten de las negociaciones (1995-1998) el lanzamiento de las negociaciones

(1998-2001) y la etapa de las concreciones (2002) Durante la primera etapa se

alcanzaron acuerdos de procedimiento referidos a la definicioacuten de temas reglas y

organigrama de las negociaciones En teacuterminos de reglas los criterios principales

13 Las maquilladoras es un sistema de produccioacuten por el cual se libera de aranceles la importacioacuten e

24

fueron que todas las decisiones seriacutean tomadas por consenso que no se aprobariacutea

ninguna decisioacuten hasta no se cerraran todos los temas de la negociacioacuten (single

undertaking) que los gobiernos podriacutean actuar y negociar de manera colectiva

(bloques regionales preexistentes) y por uacuteltimo que los acuerdos aprobados podriacutean

superar la base de los acuerdos multilaterales (OMC-plus) Tambieacuten se avanzoacute en el

disentildeo de un organigrama de negociacioacuten baacutesico con un cronograma flexible en

teacuterminos de reuniones y una estructura de funcionamiento conformada en la

actualidad por un Comiteacute de Negociaciones Comerciales (CNC) nueve Grupos de

Negociacioacuten (GN) una secretariacutea administrativa financiada por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) un Comiteacute Tripartito14 y tres Comiteacutes Especiales15

En la creacioacuten de estos tres comiteacutes se manifestoacute una gruesa liacutenea de separacioacuten

entre los gobiernos que sobrevolariacutea todas las discusiones en el futuro Mientras que

en los temas que interesaban a todos los gobiernos por igual se crearon Grupos de

Trabajo teacutecnicos aquellos en los que se percibiacutea que los beneficios no se distribuiriacutean

por igual y que resultariacutean en perjuicio de algunos de ellos se aceptoacute su inclusioacuten en

la agenda comercial recortaacutendole sus atribuciones al mero rol de consulta Este fue el

caso del tratamiento diferenciado para las pequentildeas y medianas economiacuteas el

comercio electroacutenico y la participacioacuten de la sociedad civil

Con estos acuerdos baacutesicos los presidentes lanzaron las negociaciones en la II

Cumbre de las Ameacutericas realizada en Santiago de Chile en abril 1998 pero a partir de

entonces los consensos entre los gobiernos parte se hicieron cada vez maacutes

dificultosos En cada GN surgieron disidencias en torno a cuestiones baacutesicas sin

embargo los disensos no se manifiestan con igual intensidad en todos los temas En

aquellos GN vinculados con la produccioacuten y al acceso mercados de productos

latinoamericanos - agricultura y antidumping por ejemplo - las negociaciones pasan

por muchos vericuetos y se empantanan esperando la resolucioacuten del conjunto y el

equilibrio de concesiones En el resto de los GN existen diferencias entre las

insumos para su reelaboracion y posterior exportacioacuten como bienes manufacturados14 El Comiteacute Tripartito estaacute integrado por el BID la OEA y la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina(CEPAL) A diferencia de las otras instancias habiacutea sido creado e incluido por los EEUU en la reunioacutende Miami (1995) para que proporcionara apoyo logiacutestico y teacutecnico a los por entonces 7 Grupos deNegociaciones que funcionaron en un comienzo y que llegaron a ser 1215 Los tres Comiteacutes Especiales son el Grupo Consultivo de Pequentildeas Economiacuteas el Comiteacute deRepresentantes Gubernamentales sobre la Participacioacuten de la Sociedad Civil y el Comiteacute de Expertosen Comercio Electroacutenico

25

posiciones pero estos disensos estaacuten lejos de ser irreductibles Este desigual ritmo de

avance de los distintos temas de la agenda comercial es tambieacuten una caracteriacutestica de

las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC La diferencia en el caso del

ALCA estaacute dada porque seguacuten se acordoacute en la primera etapa ninguacuten acuerdo podraacute

implementarse hasta tanto no se alcance consensos en todos los temas incluso en

aqueacutellos maacutes controvertidos (single undertaking)

Auacuten cuando las posiciones sobre los temas maacutes importantes por ejemplo acceso a

mercado variacutean enormemente entre los distintos paiacuteses latinoamericanos la principal

liacutenea divisoria se ubica entre la posicioacuten negociadora de los Estados Unidos (a veces

acompantildeado por Canadaacute) y la de los paiacuteses de Ameacuterica Latina Mientras estos uacuteltimos

reclaman que se cumplan al pie de la letra las promesas iniciales del ALCA

eliminando todo tipo de barreras para-arancelarias (cuotas subsidios etc) y

antidumping una vez que se alcance la apertura de mercados EEUU se niega a

avanzar en ellos sosteniendo que el ALCA no es el aacutembito adecuado para negociar

esos temas sino que deben ser resultas en el aacutembito de la OMC y en concordancia

con una poliacutetica de apertura de la Unioacuten Europea Esta misma polarizacioacuten de las

posiciones negociadoras se trasladoacute hoy por hoy al resto de los temas de

negociacioacuten

Un contraste interesante de sentildealar entre este proyecto de regionalizacioacuten y los

procesos de negociacioacuten del MERCOSUR y del TLCAN es la variedad de espacios y

de oportunidades de participacioacuten abiertas a los actores no gubernamentales en el

proceso de negociacioacuten En efecto si bien las negociaciones para la conformacioacuten de

una zona de libre comercio en las Ameacutericas (ALCA) en el antildeo 2005 no innovaron las

metas y los alcances del TLCAN constituye un punto de inflexioacuten respecto a la

inclusioacuten de actores no gubernamentales en el propio proceso de negociacioacuten A

diferencia del TLCAN las voces de la sociedad civil ndashen especial ONGs

medioambientales y sindicatos- no deberaacuten esperar al ultimo momento de la

negociacioacuten -cuando el acuerdo ya estuviera finalizado- para escuchar su voz ni

depender de la mediacioacuten de los partidos y del congreso para presionar sobre los

teacuterminos del acuerdo sino que lo hariacutean a traveacutes de un sistema de consultas

nacionales y regionales que tendriacutean lugar a lo largo de la negociacioacuten

26

A nivel regional las consultas y espacios de participacioacuten han sido financiadas y

promovidas por los paiacuteses y actores del norte mientras que muchos gobiernos de

Ameacuterica Latina se niegan persistentemente a convalidar sus resultados con la

justificacioacuten de que ellas son hegemonizadas por las sociedades civiles del norte que

en definitiva imponen sus agendas proteccionistas empeorando de esta manera las

posibilidades de un efectiva apertura de los mercados regionales16 A nivel nacional

las diversidad es aun mayor A diferencia del pasado en el que los patrones de

participacioacuten dividiacutean a los paiacuteses del norte donde los gobiernos promoviacutean el dialogo

y las consultas con sus organizaciones a nivel nacional el ALCA ha abierto una nueva

brecha entre los paiacuteses del sur Por una parte se encuentran los gobiernos como los

de Brasil17 o Chile que han abierto instancias de diaacutelogo con las organizaciones no

empresariales y ponen a disposicioacuten de sus respectivas sociedades civiles los

documentos y posiciones negociadoras Por la otra el resto de los paiacuteses del sur que

siguiendo con el patroacuten tradicional circunscriben las consultas y la participacioacuten a los

actores empresariales mas vinculados con el comercio transnacional

En teacuterminos de resultados la apertura de la participacioacuten a la sociedad civil tiene a

nuestro entender efectos paradojales Si bien por una parte ampliacutea el nuacutemero de

jugadores y multiplica las disidencias y asimetriacuteas existentes por el otro contribuye a

la continuidad del proceso construyendo consensos a manera de una densa red de

anillos burocraacuteticos empresariales y de la sociedad civil que se articulan entre siacute Al

mismo tiempo que ampliacutea y consolida la base de sustentacioacuten del proceso negociador

hace que se incluyan temas en la agenda comercial que dificultan la posibilidad de

alcanzar un consenso gubernamental (Botto amp Tussie 2002)

16 En efecto las consultas oficiales son y han sido desde le comienzo financiadas por agenciasgubernamentales de Canadaacute y Estados Unidos fundaciones de estos paiacuteses y organismosmultilaterales como el BID y la OEA los foros y redes no oficiales por su parte han sido promovidos yfinanciados por las ONGrsquos del norte y en especial por los sindicatos de Canadaacute y los EEUU(Botto2002)17 El caso paradigmaacutetico es el de Brasil en el que el gobierno nacional ha visto con buenos ojos larealizacioacuten en setiembre de 2002 de un plebiscito nacional sobre el Alca organizado por maacutes de 60organizaciones sindicales y sociales En el plebiscito votaron mas de 10 millones de personas en maacutesde 3800 ciudades Un 9833 dijo que Brasil no deberiacutea firmar el tratado mientras que el 9594sentildealoacute que Brasil no deberiacutea seguir en la mesa de negociacioacuten Con posterioridad el presidente deVenezuela Hugo Chaacutevez redobloacute la apuesta anunciando que realizaraacute un plebiscito en 2003

27

Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

29

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Fondo Monetario Internacional Httpwwwimforg

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OEA oficina comercial Httpsiceoasorg

Sistema Econoacutemico Latinoamericano Httpwwwselaorg

Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

12

Las motivaciones que guiaron a estos presidentes a comprometerse en una iniciativa

comuacuten fueron dos por una parte el objetivo poliacutetico de fortalecer las incipientes

democracias y por la otra parte uno de tipo econoacutemico proponer una estrategia de

crecimiento basada en la iniciativa privada tras el agotamiento de modelo de desarrollo

promovido desde adentro y con fuerte intervencioacuten estatal No obstante ello la

iniciativa otorgaba un papel clave a los estados como liacutederes indiscutidos delproceso ya sea para identificar las aacutereas prioritarias de cooperacioacuten y desarrollo

regional como asiacute tambieacuten para condicionar los patrones de desarrollo

En tal sentido el esquema de integracioacuten econoacutemica elegido fue gradual altamente

selectivo y flexible en el tiempo El instrumento para ello fueron los protocolos

especiacuteficos a traveacutes de la negociacioacuten de listas positivas de productos en los que

ambos gobiernos estuvieran de comuacuten acuerdo decididos a incluir el libre comercio

regional Por el tipo de protocolos firmados ndash bienes de capital sector alimenticios y

automotriz entre los maacutes importantes - se observaba el intereacutes de los gobiernos de

relanzar en una mayor escala el comercio industrial utilizando el intercambio y la

difusioacuten de nuevas tecnologiacuteas y de las riquezas naturales de cada paiacutes6

En un primer momento el comercio intra-zona crecioacute como consecuencia del eacutexito

inicial pero con el tiempo la iniciativa fue perdiendo fuerza Uno de los factores que

mejor explican esta desactivacioacuten tiene que ver con el rechazo empresarial a la

apertura comercial De hecho a medida que aumentaba la reticencia de ciertos

sectores a verse expuestos a la competencia de otros paiacuteses (vecinos) las metas y

plazos establecidos por los protocolos comenzaban a prestar rendimientos

decrecientes Este comportamiento en algunos casos correspondiacutea a lobbies

sectoriales para tener un mercado mas protegido en otros casos a la persistencia de

diferentes precios en los insumos y a la diferencia macroeconoacutemica que generaba

distorsiones que influiacutean en los flujos de comercio

Fue recieacuten en los antildeos 90 con el fracaso de las poliacuteticas heterodoxas de ajuste

(plan austral o cruzado) y la presioacuten por igual de los organismos multilaterales por

6 Este tipo de protocolo en el que el automotriz es un claro ejemplo del objetivo de crear comercioequilibrado a traveacutes de la complementacioacuten intrasectorial en la que ambos paiacuteses produciriacutean bienes

13

aplicar poliacuteticas de reforma que centraban el papel en el sector privado

(privatizaciones desregulacioacuten y apertura comercial y financiera) y en el control de la

poliacutetica cambiaria que los nuevos gobiernos de Argentina y Brasil decidieron

profundizar y acelerar el programa de integracioacuten Sin embargo en esta nueva

arremetida integracionista hubo algunas modificaciones importantes que explican su

mayor eacutexito comparado

Ademaacutes de la inclusioacuten de Paraguay y Uruguay como nuevos paiacuteses miembros se

modificaron las metas y las modalidades de la integracioacuten A este respecto la

prioridad del MERCOSUR era especiacuteficamente econoacutemica atraer capitales y proveer

un marco estable para la integracioacuten del capital Para ello los gobiernos se

comprometieron a crear un mercado comuacuten que comenzariacutea a funcionar en 1995

Entre sus objetivos el MERCOSUR procurariacutea establecer la libre circulacioacuten de

bienes servicios y factores productivos entre sus integrantes alcanzar una poliacutetica

comercial comuacuten respecto a terceros paiacuteses (AEC) y por ultimo coordinar ndash

armonizar sus poliacuteticas macroeconoacutemicas y sectoriales

Otro giro fundamental respecto al primer intento se vinculariacutea con el rol que se ledaba a los empresarios en el proceso A diferencia del proceso anterior los

estados partes solo definiriacutean los instrumentos y los cronogramas de la liberalizacioacuten

pero abandonaron los objetivos de promover un comercio equilibrado entre sectores y

de intentar definir de comuacuten acuerdo un perfil productivo para la regioacuten La idea de

supranacionalidad fue descartada desde un comienzo por los gobiernos las

decisiones soacutelo se alcanzariacutean por consenso y no existiriacutean en los hechos

mecanismos que aseguraran su implementacioacuten quedando en manos de los

gobiernos nacionales para su internalizacioacuten legislativa

La uacutenica excepcioacuten a esta regla fue el Tratado de Asuncioacuten que estableciacutea en su

letra la implementacioacuten automaacutetica de los aranceles para de esta manera asegurar

la liberalizacioacuten y evitar los rechazos que habiacutean obstruido el proceso en la apertura

anterior En tal sentido y a diferencia del proyecto de apertura anterior los gobiernos

industriales pero se dividiriacutean los mercados uno se dedicariacutea a producir los autos grandes y el orto lospequentildeos

14

optaron por un sistema de apertura universal gradual y flexible7 pero que se

aplicariacutea de manera automaacutetica en forma semestral para de esta manera alcanzar el

libre comercio el 1 de enero de 1995 Tambieacuten existieron listas de excepciones y se le

dio un trato especial a los productos y sectores mas controvertidos -como el

automotriz o el azucarero Pero una vez establecidos los alcances y los cronogramas

los gobiernos abandonaron su protagonismo y dejaron que los agentes privados -a

traveacutes de mecanismos de mercado- reasignaran los recursos productivos en funcioacuten

de las ventajas competitivas

Esto obviamente no significariacutea que los gobiernos y los estados nacionales no

intervinieran nunca maacutes por el contrario se hicieron eco de las demandas y lobbies

de los sectores productivos del propio paiacutes El resultado de las praacutecticas

proteccionistas y del uso de los instrumentos de excepcioacuten- como ser salvaguardias

antidumping cuotas y barreras fitosanitarios entre otras- por parte de los socios llevoacute

a un postergamiento de los plazos iniciales de liberalizacioacuten de comercio intra-zona y

al abandono de las metas de mas largo aliento a saber la coordinacioacuten de poliacuteticas

sectoriales y macro-econoacutemicas

Para explicar las postergaciones que ha sufrido y las promesas incumplidas del

MERCOSUR los estudios preferentemente econoacutemicos hacen alusioacuten a los factores

de iacutendole macroeconoacutemicos que como la devaluacioacuten del Real en 1998 y la

convertibilidad argentina contribuyeron a generar discordias y problemas de

convivencia y coordinacioacuten entre los miembros Otros analistas en cambio cargan las

tintas sobre el proceso de toma de decisiones y le echan la culpa a la incorporacioacuten

temprana de actores no gubernamentales que terminoacute politizando y embarrando la

cancha

Lo cierto es que si uno analiza la construccioacuten del MERCOSUR lo que observa es

efectivamente la creacioacuten de espacios e instancias gubernamentales y no

gubernamentales de decisioacuten En gran medida los espacios abiertos para la

participacioacuten de los actores no gubernamentales ndash la Comisioacuten Parlamentaria Comuacuten

7 La cuota de flexibilidad de este esquema estuvo dada por las listas nacionales de excepciones conlas cuales los paiacuteses extraiacutean del cronograma antedicho los productos considerados ldquosensiblesrdquo por

15

el Foro Consultivo Econoacutemico Social (FES) la Comisioacuten Sociolaboral ente otros- han

sido el resultado de la presioacuten de los propios actores sociales y econoacutemicos que se

veiacutean excluidos de la toma de decisiones vis a vis los sectores empresariales y que

pretendiacutean incluir en la agenda regional otros temas no estrictamente comerciales

como un protocolo sociolaboral que armonizara y regulara el mercado laboral un

protocolo medioambiental que protegiera los recursos naturales y elevara los

estaacutendares de la regioacuten un protocolo universitario que armonizara los tiacutetulos y las

curriacuteculas acadeacutemicas para citar solo algunos casos Sin embargo la creacioacuten de

estas instancias de participacioacuten de las organizaciones sociales es muchas veces

formal y limitada a consultas no vinculantes porque todaviacutea prevalecen mecanismos y

dinaacutemicas estrictamente gubernamentales y burocraacuteticas para las negociaciones Los

distintos proyectos de protocolo presentados por las organizaciones sociales

quedaron en los hechos reducidos a simple ldquodeclaracioacutenrdquo de voluntades sin efecto

vinculante sobre las decisiones de los estados miembros

Al analizar los avances y retrocesos del MERCOSUR los estudios tienden a

identificar al menos tres momentos de este proceso de integracioacuten el lanzamiento del

MERCOSUR (1991-1994) la creacioacuten de la unioacuten aduanera (1995-1998) y su

posterior crisis (1998-) A pesar de los discursos y declaraciones de voluntad sobre la

necesidad de coordinar una poliacutetica comercial externa comuacuten en los hechos el

MERCOSUR soacutelo ha alcanzado a la fecha los requisitos y condiciones para ser

considerado una zona de libre comercio (ver cuadro Nordm 2)

Cuadro Nordm 2 Historia del MERCOSUR

1986 Suscripcioacuten del Acta de Cooperacioacuten e Integracioacuten Argentino - Brasilentildea

1991 Firma del Tratado de Asuncioacuten entre Argentina Brasil Paraguay y Uruguay que

establece la creacioacuten del MERCOSUR la reduccioacuten inmediata del 40 de tarifas entre

los socios y un cronograma de reducciones hasta llegar al libre comercio en 1995

1994 Firma del Protocolo de Ouro Preto que establece las instituciones del MERCOSUR

1995 Comienza a regir la Unioacuten Aduanera del MERCOSUR aunque algunos bienes

continuacutean sujetos a aranceles en le comercio intrazona con excepcioacuten del comercio de

azuacutecar y automoacuteviles que quedan bajo regiacutemenes especiales

1996 Asociacioacuten de Bolivia y Chile al MERCOSUR como socios extra-mercosur

medidas de salvaguardias intra-mercosur y antidumping por medio de las cuales un paiacutes socio podiacuteaproteger momentaacuteneamente a sus productores

16

2000 Se alcanza la zona de libre comercio entre Argentina y Brasil

2001 Se alcanza el libre comercio completo entre todos los socios del Mercosur

2006 Argentina Brasil Uruguay y Paraguay tendraacuten una tarifa externa comuacuten para todos los

bienes completando la Unioacuten Aduanera Existiraacute una zona de libre comercio entre los

paiacuteses del MERCOSUR Bolivia y Chile

No obstante esta historia de postergaciones y desencuentros existe un consenso

general de que el MERCOSUR ha cumplido un rol muy importante como impulsor del

comercio y la inversioacuten externa aunque existen evidencias mas recientes de que esta

tendencia se ha estabilizado en los uacuteltimos antildeos y es muy probable que empeoren

como consecuencia de la actual crisis Argentina Como lo demuestra el cuadro Nordm 3 y

Nordm 4 la interdepencia comercial entre los paiacuteses miembros crecioacute de manera

sostenida desde 1991 aunque no se distribuyoacute de manera equitativa entre los paiacuteses

miembros Dependiendo del momento histoacuterico y de la paridad cambiaria los paiacuteses

maacutes beneficiados fueron las economiacuteas maacutes grandes de la regioacuten Argentina primero y

Brasil despueacutes Lo mismo ocurrioacute con las inversiones desde 1991 y luego de las

crisis asiaacuteticas el Mercosur se convirtioacute en el destino de los mayores flujos de

inversiones externas directas atraiacutedas por sobre todo por las privatizaciones de

servicios y de empresas publicas que primero se licitaron en la Argentina y despueacutes

en el Brasil (Nogueacutes Sanguinetti amp Stuzzeneguer 2001)

Cuadro Nordm 3 participacioacuten de las exportaciones hacia los socios del Mercosur

1991 2000

Argentina 165 319

Brasil 73 14

Paraguay 351 629

Uruguay 355 445

Fuentes propia en base a CEI

Cuadro Nordm4 participacioacuten de las importaciones desde los socios del MERCOSUR

1991 2000

Argentina 21 285

Brasil 121 14

Paraguay 30 506

Uruguay 422 438

Fuentes propia en base a CEI

17

Tampoco los beneficios del MERCOSUR se distribuyeron de manera simeacutetrica entre

los empresarios Los que mayor provecho sacaron de ella y por ende apoyaron y

promovieron el proyecto desde un comienzo fueron del sector de las grandes

industrias Este sector liderado principalmente por las empresas sideruacutergicas

petroleras y petroquiacutemicas necesita por las caracteriacutesticas propias del sector8

diversificar la produccioacuten y ampliar los respectivos mercados domeacutesticos En ese

sentido el proceso de integracioacuten regional apareciacutea como el primer escaloacuten en su

carrera por conquistar nuevos mercados globales reduciendo los costos de

produccioacuten por una parte y coordinando estrategias de alcance regional con los

productores vecinos Ejemplo de ello es la joint venture creada entre el grupo Techint

(Argentina) y Brasil Confab Tubes (Brasil) o la alianza formada por Peacuterez Companc

(Argentina) y Odebrecht (Brasil) para producir goma sinteacutetica entre otras

Sin embargo seriacutea un error evaluar los logros y alcances del MERCOSUR soacutelo con

criterios econoacutemicos o recortados a las ataduras de los acuerdos entre los gobiernos a

escala nacional Tambieacuten deben ser analizados en teacuterminos de sus potencialidades

futuras y de la integracioacuten alcanzada entre actores no gubernamentales ndash sindicatos

medioambietalistas universitarios etc- y de articulacioacuten de instancias

gubernamentales mas descentralizadas como son las Mercociudades En tal sentido

vale la pena hacer hincapieacute en el procesos de aprendizaje que el MERCOSUR

conlleva para el actor sindical Si bien como hemos sentildealado antes su participacioacuten

formal no conllevoacute mayores logros en teacutermino de influencia constituyoacute una

oportunidad para que estos actores incluyeran nuevos temas y preocupaciones en su

propia agenda y en segundo lugar para que se articularan e intercambiaran

experiencias con sus pares vecinos y con otras organizaciones de la sociedad civil

Esto es lo que ocurrioacute por ejemplo con las centrales sindicales de la regioacuten que

trabajaron de manera coordinada superando los patrones tradicionales de accioacuten

8 Estas industrias tienen una taza de crecimiento y rendimiento creciente pero requieren de inversionespermanentes y no son transferibles Sus plantas son teacutecnicamente indivisibles y se articulan de maneravertical en complejos industriales Producen en condiciones no competitivas en general son oligopolioso monopolios heredados de las privatizaciones de empresas nacionales En el caso del Mercosur estasempresas se han transnacionalizado a traveacutes de la conformacioacuten de oligopolios mayores maacutesprecisamente estas empresas pertenecen a los principales grupos econoacutemicos o holdings de laArgentina y del Brasil Aun cuando son de gestioacuten privada estas empresas y sectores tienenimportantes impactos en las economiacuteas nacionales no soacutelo en teacuterminos de tecnologiacutea y formacioacuten deprecios sino tambieacuten por su vinculacioacuten con empresas automotrices generadoras de consumo yempleos (Saacutenchez Bajo 1999)

18

colectiva nacional y defensiva La coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur

(CCSCS) es hoy la ldquovozrdquo del sector en todos los foros internacionales Esta

experiencia y dinaacutemica se repite con algunos matices en el resto de las

organizaciones de la sociedad civil del Mercosur

b El TLCAN iquestel mejor de los mundos o el peor de los males posibles

El TLCAN es como sentildealamos antes un acuerdo regional que integra a las

economiacuteas de Meacutexico Estado Unidos y Canadaacute Al momento de su creacioacuten en 1994

se anuncioacute como uno de los procesos de integracioacuten maacutes ambiciosos en teacuterminos de

dimensiones y con un potencial comparable al de la Unioacuten Europa Si bien en los

hechos no lo ha alcanzado el TLCAN es el segundo bloque en teacuterminos de

importancia comercial a nivel mundial y el primero en el continente americano

Los contrastes con el Mercosur son muchos En primer lugar el TLCAN tiene un

tamantildeo mayor Como lo demuestra el cuadro Nordm 5 sus dimensiones territoriales el

tamantildeo de su mercado interno (medidos por PBI) y el nuacutemero de habitantes duplica

los del MERCOSUR En teacuterminos de importancia comercial las brechas entre uno y

otro se potencian y el potencial econoacutemico del TLCAN (medido en el PBI regional)

resulta siete veces mayor que el del MERCOSUR

Cuadro Nordm 5 comparacioacuten del tamantildeo del TLCAN y el MERCOSUR

Territorio(Km2) habitantes PBI PBNcapita

Argentina 2767 36000000 322730 8570

Brasil 8512 164000000 786466 4720

Paraguay 397 5000000 10180 2010

Uruguay 175 3000000 10132 6020

MERCOSUR 11851 208000000 1129508 5330

Canada 9976 30000000 603085 19290

EEUU 9360 268000000 7745705 28740

Meacutexico 1973 95000000 334766 3680

TLCAN 21312 393000000 8683556 129275

Fuente Banco Mundial (1999)en millones de doacutelares

19

Tambieacuten existen claras diferencias en teacuterminos de las metas y los objetivos

inicialmente explicitados por los gobiernos En contraste con la idea inicial de los

gobiernos del Mercosur de crear un mercado comuacuten el objetivo del TLCAN fue soacutelo el

de reducir y eliminar las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de bienes

y servicios entre los tres paiacuteses con el objetivo de crear una zona de libre comercio

Aun cuando en la letra se tratara de dos proyectos poliacuteticos e institucionales de

integracioacuten completamente distintos en la praacutectica ambos procesos de integracioacuten

iriacutean convergiendo hacia un mismos resultado En efecto el TLCAN ha ido mas allaacute de

la definicioacuten de zona de libre comercio como resultado de las presiones sectoriales

amplioacute sus alcances a la proteccioacuten de los derechos de propiedad intelectual y de la

inversioacuten extranjera directa al reducir el margen de accioacuten de los estados sobre las

corporaciones multinacionales9

En teacuterminos de institucionalizacioacuten el TLCAN terminoacute incluyendo en su organigrama

espacios e instituciones de coordinacioacuten y control intergubernamental cosa que no

esta prevista por los gobiernos al iniciar las negociaciones10 Tambieacuten en este caso la

innovacioacuten fue el resultado de la presioacuten de las organizaciones laborales y

medioambientalistas del norte que buscaban proteger y defender los propios

estaacutendares nacionales frente a la amenaza que para ellos constituiacutea la integracioacuten de

un paiacutes menos desarrollado como era Meacutexico con reglas menos exigentes y

respetadas La solucioacuten a este problema fue elaborada y promovida por los

representantes demoacutecratas del Congreso estadounidense que obligaron al Ejecutivo al

incluir en el tratado un ldquoacuerdo anexordquo de cooperacioacuten laboral y medioambiental en

el que se obligariacutea a cada paiacutes a hacer cumplir a los respectivos gobiernos de la

regioacuten los propios estaacutendares nacionales bajo apercibimiento de una sancioacuten

comercial Para que esta norma se cumpliera se crearon dos agencias

9 Estos temas son incluidos en los capiacutetulos especiacuteficos de inversioacuten empresas estatales losmonopolios empresariales y gubernamentales propiedad intelectual y servicios Ellos aseguran que lasinversiones privadas sean o no de inversionistas de paiacuteses miembros no podraacuten ser expropiadasnulificadas o deterioradas de los beneficios del TLCAN y que de suceder ello la indemnizacioacuten seraacutedeterminada por un panel trinacional Tambieacuten se amplia la definicioacuten de inversiones a la libretransferencia de dinero ganancias a traveacutes de las remesas nacionales y el trato nacional al capitalextranjero (Bensunzan et al2000)10 En teacuterminos instituciones los contrastes entre TLCAN y Mercosur saltan a vista Mientras el primerotenia resultoacute varios aspectos de la coordinacioacuten intrazona y al momento de la firma del acuerdo solo fuenecesario una secretaria administrativa capaz de hacer un seguimiento sobre los compromisosasumidos en el Mercosur todo estaba por hacer al momento de firmarse el Tratado y de alliacute se explica

20

intergubernamentales que teniacutean como objetivo la recepcioacuten de las denuncias de los

privados y de verificar el incumplimiento Si bien ambas oficinas estuvieron

conformadas por representantes gubernamentales de los tres paiacuteses y en el caso de

la medioambiental se abrioacute la participacioacuten a las organizaciones medioambientales de

la regioacuten

De esta manera los temas laborales y medioambientales que fueron incluidos en el

proceso de integracioacuten no lo hicieron a la manera de la Unioacuten Europea que preveacute

una poliacutetica de armonizacioacuten y libre circulacioacuten de la mano de obra sino del de la

defensa de los estaacutendares maacutes altos y de la soberaniacutea de los estados nacionales de

definirlas unilateralmente manteniendo de esta manera las asimetriacuteas preexistentes

en la regioacuten11

Un tercer elemento que diferencia al TLCAN con el MERCOSUR se refiere a las

potencialidades de complementacioacuten que encierra la integracioacuten regional Como en

todos los procesos de regionalizacioacuten existe una economiacutea que tanto por sus

dimensiones como por su dinamismo funciona como motor de la integracioacuten En el

caso de la Unioacuten Europea este motor es la economiacutea alemana en el caso del sudeste

asiaacutetico el Japoacuten en el TLCAN EEUU y en el Mercosur el Brasil Sin embargo en

estos dos uacuteltimos casos existe una peculiaridad que los diferencia con la Unioacuten

Europea y el sudeste asiaacutetico el alto nivel de asimetriacuteas que convive entre los paiacuteses

miembros Asimetriacutea que en el primero se establece entre las economiacuteas de EEUU y

de Meacutexico y que se presenta como incentivo para la integracioacuten en teacuterminos de

complementariedad de sus economiacuteas En el caso del TLCAN como lo demuestra el

cuadro Nordm5 la economiacutea de los EEUU es 23 veces superior a la de Meacutexico y la

principal asimetriacutea se da entre los paiacuteses cuyas economiacuteas tienen posibilidad de

complementarse en un modelo de crecimiento econoacutemico sustentado en altos niveles

de productividad y bajos salarios en sectores altamente competitivos como son las

maquilas

en parte la creacioacuten y proliferacioacuten de instituciones que se fueron creando con el tiempo(Bouzas ampGotz 2002)11 Soacutelo se preveacute y contempla la movilidad de mano de obra calificada por periacuteodos definidos y seguacutenlas necesidades de las empresas

21

En el caso del Mercosur los principales niveles de asimetriacutea no se manifiestan entre

paiacuteses sino el seno de la principal economiacutea de la regioacuten12 y en consecuencia se

presentan como un obstaacuteculo importante para la profundizacioacuten del proceso de

integracioacuten En este caso a diferencia del anterior no existe espacio para la

complementariedad de las economiacuteas entre los paiacuteses que compiten por el acceso a

los mercados de bienes y capital con los mismos bienes y servicios En los hechos y

con excepcioacuten de los sectores siderurgicos y petroquiacutemicos la relacioacuten entre los

socios lejos de ser complementaria y armoacutenica se traduce en recelos continuos de las

economiacuteas mas pequentildeas lideradas por la Argentina respecto al liderazgo econoacutemico

de Brasil que se impone como motor de la integracioacuten sin asumir ninguno de los

costos de liderazgo que ello significa

4 Potencialidades y riesgos abiertos por el ALCA iquestEn queacute medida laintegracioacuten regional no conlleva a la desaparicioacuten del MERCOSUR y del TLCAN

Desde un comienzo el alcance de la propuesta de integracioacuten americana fue claro

Estados Unidos ofreciacutea extender a todos los paiacuteses del continente con la uacutenica

excepcioacuten de Cuba el mismo tipo de acuerdo comercial celebrado antildeos atraacutes con

Meacutexico conocido como Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) Se

trataba de un acuerdo entre paiacuteses de gran asimetriacutea econoacutemica poliacutetica y social en el

cual los gobiernos maacutes desarrollados no se comprometiacutean a ninguacuten tipo de ayuda

teacutecnicofinanciera o trato especial a los paiacuteses maacutes pobres para mejorar y equiparar

las condiciones generales de la regioacuten ni para compensar los efectos de la

polarizacioacuten que la apertura comercial y financiera pudiera producir

A pesar de esta clara delimitacioacuten de responsabilidades la iniciativa del ALCA

capturoacute el intereacutes de los 33 gobiernos del continente Las expectativas de los estados

de Ameacuterica Latina y del Caribe estaban centrada en dos promesas fundamentales la

primera la apertura irrestricta de los mercados lo que significaba el compromiso de

las economiacuteas maacutes desarrolladas de la regioacuten (Estados Unidos y Canadaacute) a eliminar

12 En el MERCOSUR en cambio la economiacutea es ndashen teacuterminos del PBI- 77 veces mayor que la delUruguay pero las asimetriacuteas se dan en el seno del propio paiacutes y en teacuterminos de desarrollo interno Unindicador que sirve para evaluar el nivel de desigualdad econoacutemica entre los paiacuteses es el coeficienteGINI Seguacuten datos del BM en el TLCAN el paiacutes mas equitativo es Canadaacute (315) y el mas inequitativoMeacutexico (503) En el Mercosur la Argentina estaba en 1989 posicionada como la maacutes equitativa(476) y Brasil como el maacutes inequitativo (601)

22

definitivamente las barreras para-arancelarias y los subsidios con que protegiacutean sus

industrias y produccioacuten La segunda promesa se vinculaba a su capacidad de atraer

inversiones y asiacute dinamizar sus alicaiacutedas economiacuteas eliminar la pobreza y consolidar

la democracia en la regioacuten

La primera de estas promesas -la apertura de nuevos mercados- interesa a toda la

regioacuten aunque las oportunidades y las expectativas en torno al ALCA variariacutean seguacuten

el nivel de desarrollo econoacutemico de cada paiacutes Las uacutenicas economiacuteas que tendriacutean

asegurados beneficios son tal como lo indican la tendencias del comercio

internacional de la deacutecada de 1986-96 aquellas que producen bienes y servicios con

alto contenido tecnoloacutegico EEUU y Canadaacute) Para ellas el ALCA representa la

posibilidad de extender sus mercados de exportacioacuten de servicios inversiones y

bienes - software productos farmaceacuteuticos es decir productos que no tienen casi

competencia alguna en la regioacuten - a todo el continente

En cambio para las economiacuteas medianas del continente- Brasil Meacutexico Argentina

Venezuela Colombia Chile y Peruacute- las expectativas del ALCA estaacuten centradas en la

posibilidad de ampliar sus mercados para productos primarios y para bienes de

mediano nivel de valor agregado -como textiles indumentaria siderurgia

agroindustriales muebles maquinaria eleacutectrica y petroquiacutemica y medios de transporte-

al resto del continente y en especial a los paiacuteses del norte en los que actualmente no

pueden ingresar por la existencia de barreras arancelarias y para-arancelarias que

protegen a los productores locales Hay que tener presente que los paiacuteses del TLCAN

(Meacutexico Canadaacute y Estados Unidos) recurren con suma frecuencia a medidas no

arancelarias ndash controles fitosanitarios antidumping etc- y estas medidas afectan en

mayor medida a los productos primarios y manufacturas de origen agropecuario que

son esencialmente las que exportan los paiacuteses del cono sur

Para el resto de los paiacuteses en total 25 cuyas economiacuteas entran dentro de la

categoriacutea de ldquopequentildeas economiacuteasrdquo las potencialidades del ALCA no pasaban por el

tema de acceso a mercados sino por la posibilidad de vincularse a la cadena

23

productiva de los paiacuteses con economiacuteas maacutes desarrolladas ofreciendo mano de obra

barata en manufacturas -maquilladoras13- y en servicios a las empresas y turismo

En el caso de los Estado Unidos el ALCA tiene ademaacutes un objetivo estrateacutegico el

de

mejorar su apuesta de negociacioacuten en el aacutembito multilateral Esta estrategia ha sido

caracterizada como ldquoavance en espiralrdquo ya que cada negociacioacuten bilateral o multilateral

forma parte de una estrategia de mayor alcance en la que el techo de dicho acuerdo

propuesto por los EEUU y generalmente alto en teacuterminos de estaacutendares previos se

transforma una vez consolidado en el piso de la posicioacuten negociadora siguiente

(Toacutertora 1998) Siguiendo esta loacutegica el ALCA introduciriacutea normas de apertura

comercial que estan por encima de las acordadas en el TLCAN y al menos al mismo

nivel que el resto de los acuerdos comerciales existentes en el hemisferio (Comunidad

Andina de Naciones ndashCAN- MERCOSUR y CARICOM) entre otras

No obstante la claridad inicial en torno al alcance y objetivos de la agenda

comercial las negociaciones del ALCA son mucho maacutes dificultosas y extensas que las

del TLCAN En este caso se trata de alcanzar un consenso entre un nuacutemero muy

grande de paiacuteses (34) y con una agenda maacutes amplia de temas en negociacioacuten

algunos de los cuales abririacutean profundas divergencias no soacutelo entre los paiacuteses en

desarrollo y los desarrollados sino entre siacute Las negociaciones se iniciaron en 1995

Despueacutes de siete antildeos de una sostenida rutina burocraacutetica (movilizoacute a maacutes de 900

negociadores entre funcionarios y teacutecnicos) los resultados se circunscriben al acuerdo

de procedimientos al conocimiento mutuo y a la recopilacioacuten de informacioacuten Auacuten

faltan definir los temas sustantivos de la agenda comercial en los que se preveacute un

arduo intercambio de concesiones reciacuteprocas en temas criacuteticos para las distintas

economiacuteas nacionales

El recorrido seguido por el ALCA hasta la fecha puede ser dividido en tres etapas la

iniciacioacuten de las negociaciones (1995-1998) el lanzamiento de las negociaciones

(1998-2001) y la etapa de las concreciones (2002) Durante la primera etapa se

alcanzaron acuerdos de procedimiento referidos a la definicioacuten de temas reglas y

organigrama de las negociaciones En teacuterminos de reglas los criterios principales

13 Las maquilladoras es un sistema de produccioacuten por el cual se libera de aranceles la importacioacuten e

24

fueron que todas las decisiones seriacutean tomadas por consenso que no se aprobariacutea

ninguna decisioacuten hasta no se cerraran todos los temas de la negociacioacuten (single

undertaking) que los gobiernos podriacutean actuar y negociar de manera colectiva

(bloques regionales preexistentes) y por uacuteltimo que los acuerdos aprobados podriacutean

superar la base de los acuerdos multilaterales (OMC-plus) Tambieacuten se avanzoacute en el

disentildeo de un organigrama de negociacioacuten baacutesico con un cronograma flexible en

teacuterminos de reuniones y una estructura de funcionamiento conformada en la

actualidad por un Comiteacute de Negociaciones Comerciales (CNC) nueve Grupos de

Negociacioacuten (GN) una secretariacutea administrativa financiada por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) un Comiteacute Tripartito14 y tres Comiteacutes Especiales15

En la creacioacuten de estos tres comiteacutes se manifestoacute una gruesa liacutenea de separacioacuten

entre los gobiernos que sobrevolariacutea todas las discusiones en el futuro Mientras que

en los temas que interesaban a todos los gobiernos por igual se crearon Grupos de

Trabajo teacutecnicos aquellos en los que se percibiacutea que los beneficios no se distribuiriacutean

por igual y que resultariacutean en perjuicio de algunos de ellos se aceptoacute su inclusioacuten en

la agenda comercial recortaacutendole sus atribuciones al mero rol de consulta Este fue el

caso del tratamiento diferenciado para las pequentildeas y medianas economiacuteas el

comercio electroacutenico y la participacioacuten de la sociedad civil

Con estos acuerdos baacutesicos los presidentes lanzaron las negociaciones en la II

Cumbre de las Ameacutericas realizada en Santiago de Chile en abril 1998 pero a partir de

entonces los consensos entre los gobiernos parte se hicieron cada vez maacutes

dificultosos En cada GN surgieron disidencias en torno a cuestiones baacutesicas sin

embargo los disensos no se manifiestan con igual intensidad en todos los temas En

aquellos GN vinculados con la produccioacuten y al acceso mercados de productos

latinoamericanos - agricultura y antidumping por ejemplo - las negociaciones pasan

por muchos vericuetos y se empantanan esperando la resolucioacuten del conjunto y el

equilibrio de concesiones En el resto de los GN existen diferencias entre las

insumos para su reelaboracion y posterior exportacioacuten como bienes manufacturados14 El Comiteacute Tripartito estaacute integrado por el BID la OEA y la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina(CEPAL) A diferencia de las otras instancias habiacutea sido creado e incluido por los EEUU en la reunioacutende Miami (1995) para que proporcionara apoyo logiacutestico y teacutecnico a los por entonces 7 Grupos deNegociaciones que funcionaron en un comienzo y que llegaron a ser 1215 Los tres Comiteacutes Especiales son el Grupo Consultivo de Pequentildeas Economiacuteas el Comiteacute deRepresentantes Gubernamentales sobre la Participacioacuten de la Sociedad Civil y el Comiteacute de Expertosen Comercio Electroacutenico

25

posiciones pero estos disensos estaacuten lejos de ser irreductibles Este desigual ritmo de

avance de los distintos temas de la agenda comercial es tambieacuten una caracteriacutestica de

las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC La diferencia en el caso del

ALCA estaacute dada porque seguacuten se acordoacute en la primera etapa ninguacuten acuerdo podraacute

implementarse hasta tanto no se alcance consensos en todos los temas incluso en

aqueacutellos maacutes controvertidos (single undertaking)

Auacuten cuando las posiciones sobre los temas maacutes importantes por ejemplo acceso a

mercado variacutean enormemente entre los distintos paiacuteses latinoamericanos la principal

liacutenea divisoria se ubica entre la posicioacuten negociadora de los Estados Unidos (a veces

acompantildeado por Canadaacute) y la de los paiacuteses de Ameacuterica Latina Mientras estos uacuteltimos

reclaman que se cumplan al pie de la letra las promesas iniciales del ALCA

eliminando todo tipo de barreras para-arancelarias (cuotas subsidios etc) y

antidumping una vez que se alcance la apertura de mercados EEUU se niega a

avanzar en ellos sosteniendo que el ALCA no es el aacutembito adecuado para negociar

esos temas sino que deben ser resultas en el aacutembito de la OMC y en concordancia

con una poliacutetica de apertura de la Unioacuten Europea Esta misma polarizacioacuten de las

posiciones negociadoras se trasladoacute hoy por hoy al resto de los temas de

negociacioacuten

Un contraste interesante de sentildealar entre este proyecto de regionalizacioacuten y los

procesos de negociacioacuten del MERCOSUR y del TLCAN es la variedad de espacios y

de oportunidades de participacioacuten abiertas a los actores no gubernamentales en el

proceso de negociacioacuten En efecto si bien las negociaciones para la conformacioacuten de

una zona de libre comercio en las Ameacutericas (ALCA) en el antildeo 2005 no innovaron las

metas y los alcances del TLCAN constituye un punto de inflexioacuten respecto a la

inclusioacuten de actores no gubernamentales en el propio proceso de negociacioacuten A

diferencia del TLCAN las voces de la sociedad civil ndashen especial ONGs

medioambientales y sindicatos- no deberaacuten esperar al ultimo momento de la

negociacioacuten -cuando el acuerdo ya estuviera finalizado- para escuchar su voz ni

depender de la mediacioacuten de los partidos y del congreso para presionar sobre los

teacuterminos del acuerdo sino que lo hariacutean a traveacutes de un sistema de consultas

nacionales y regionales que tendriacutean lugar a lo largo de la negociacioacuten

26

A nivel regional las consultas y espacios de participacioacuten han sido financiadas y

promovidas por los paiacuteses y actores del norte mientras que muchos gobiernos de

Ameacuterica Latina se niegan persistentemente a convalidar sus resultados con la

justificacioacuten de que ellas son hegemonizadas por las sociedades civiles del norte que

en definitiva imponen sus agendas proteccionistas empeorando de esta manera las

posibilidades de un efectiva apertura de los mercados regionales16 A nivel nacional

las diversidad es aun mayor A diferencia del pasado en el que los patrones de

participacioacuten dividiacutean a los paiacuteses del norte donde los gobiernos promoviacutean el dialogo

y las consultas con sus organizaciones a nivel nacional el ALCA ha abierto una nueva

brecha entre los paiacuteses del sur Por una parte se encuentran los gobiernos como los

de Brasil17 o Chile que han abierto instancias de diaacutelogo con las organizaciones no

empresariales y ponen a disposicioacuten de sus respectivas sociedades civiles los

documentos y posiciones negociadoras Por la otra el resto de los paiacuteses del sur que

siguiendo con el patroacuten tradicional circunscriben las consultas y la participacioacuten a los

actores empresariales mas vinculados con el comercio transnacional

En teacuterminos de resultados la apertura de la participacioacuten a la sociedad civil tiene a

nuestro entender efectos paradojales Si bien por una parte ampliacutea el nuacutemero de

jugadores y multiplica las disidencias y asimetriacuteas existentes por el otro contribuye a

la continuidad del proceso construyendo consensos a manera de una densa red de

anillos burocraacuteticos empresariales y de la sociedad civil que se articulan entre siacute Al

mismo tiempo que ampliacutea y consolida la base de sustentacioacuten del proceso negociador

hace que se incluyan temas en la agenda comercial que dificultan la posibilidad de

alcanzar un consenso gubernamental (Botto amp Tussie 2002)

16 En efecto las consultas oficiales son y han sido desde le comienzo financiadas por agenciasgubernamentales de Canadaacute y Estados Unidos fundaciones de estos paiacuteses y organismosmultilaterales como el BID y la OEA los foros y redes no oficiales por su parte han sido promovidos yfinanciados por las ONGrsquos del norte y en especial por los sindicatos de Canadaacute y los EEUU(Botto2002)17 El caso paradigmaacutetico es el de Brasil en el que el gobierno nacional ha visto con buenos ojos larealizacioacuten en setiembre de 2002 de un plebiscito nacional sobre el Alca organizado por maacutes de 60organizaciones sindicales y sociales En el plebiscito votaron mas de 10 millones de personas en maacutesde 3800 ciudades Un 9833 dijo que Brasil no deberiacutea firmar el tratado mientras que el 9594sentildealoacute que Brasil no deberiacutea seguir en la mesa de negociacioacuten Con posterioridad el presidente deVenezuela Hugo Chaacutevez redobloacute la apuesta anunciando que realizaraacute un plebiscito en 2003

27

Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

29

Bibliografiacutea

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Banco Interamericano de Desarrollo Httpwwwiadborg

Fondo Monetario Internacional Httpwwwimforg

Banco MundialHttpwwwworldbankorg

OEA oficina comercial Httpsiceoasorg

Sistema Econoacutemico Latinoamericano Httpwwwselaorg

Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

13

aplicar poliacuteticas de reforma que centraban el papel en el sector privado

(privatizaciones desregulacioacuten y apertura comercial y financiera) y en el control de la

poliacutetica cambiaria que los nuevos gobiernos de Argentina y Brasil decidieron

profundizar y acelerar el programa de integracioacuten Sin embargo en esta nueva

arremetida integracionista hubo algunas modificaciones importantes que explican su

mayor eacutexito comparado

Ademaacutes de la inclusioacuten de Paraguay y Uruguay como nuevos paiacuteses miembros se

modificaron las metas y las modalidades de la integracioacuten A este respecto la

prioridad del MERCOSUR era especiacuteficamente econoacutemica atraer capitales y proveer

un marco estable para la integracioacuten del capital Para ello los gobiernos se

comprometieron a crear un mercado comuacuten que comenzariacutea a funcionar en 1995

Entre sus objetivos el MERCOSUR procurariacutea establecer la libre circulacioacuten de

bienes servicios y factores productivos entre sus integrantes alcanzar una poliacutetica

comercial comuacuten respecto a terceros paiacuteses (AEC) y por ultimo coordinar ndash

armonizar sus poliacuteticas macroeconoacutemicas y sectoriales

Otro giro fundamental respecto al primer intento se vinculariacutea con el rol que se ledaba a los empresarios en el proceso A diferencia del proceso anterior los

estados partes solo definiriacutean los instrumentos y los cronogramas de la liberalizacioacuten

pero abandonaron los objetivos de promover un comercio equilibrado entre sectores y

de intentar definir de comuacuten acuerdo un perfil productivo para la regioacuten La idea de

supranacionalidad fue descartada desde un comienzo por los gobiernos las

decisiones soacutelo se alcanzariacutean por consenso y no existiriacutean en los hechos

mecanismos que aseguraran su implementacioacuten quedando en manos de los

gobiernos nacionales para su internalizacioacuten legislativa

La uacutenica excepcioacuten a esta regla fue el Tratado de Asuncioacuten que estableciacutea en su

letra la implementacioacuten automaacutetica de los aranceles para de esta manera asegurar

la liberalizacioacuten y evitar los rechazos que habiacutean obstruido el proceso en la apertura

anterior En tal sentido y a diferencia del proyecto de apertura anterior los gobiernos

industriales pero se dividiriacutean los mercados uno se dedicariacutea a producir los autos grandes y el orto lospequentildeos

14

optaron por un sistema de apertura universal gradual y flexible7 pero que se

aplicariacutea de manera automaacutetica en forma semestral para de esta manera alcanzar el

libre comercio el 1 de enero de 1995 Tambieacuten existieron listas de excepciones y se le

dio un trato especial a los productos y sectores mas controvertidos -como el

automotriz o el azucarero Pero una vez establecidos los alcances y los cronogramas

los gobiernos abandonaron su protagonismo y dejaron que los agentes privados -a

traveacutes de mecanismos de mercado- reasignaran los recursos productivos en funcioacuten

de las ventajas competitivas

Esto obviamente no significariacutea que los gobiernos y los estados nacionales no

intervinieran nunca maacutes por el contrario se hicieron eco de las demandas y lobbies

de los sectores productivos del propio paiacutes El resultado de las praacutecticas

proteccionistas y del uso de los instrumentos de excepcioacuten- como ser salvaguardias

antidumping cuotas y barreras fitosanitarios entre otras- por parte de los socios llevoacute

a un postergamiento de los plazos iniciales de liberalizacioacuten de comercio intra-zona y

al abandono de las metas de mas largo aliento a saber la coordinacioacuten de poliacuteticas

sectoriales y macro-econoacutemicas

Para explicar las postergaciones que ha sufrido y las promesas incumplidas del

MERCOSUR los estudios preferentemente econoacutemicos hacen alusioacuten a los factores

de iacutendole macroeconoacutemicos que como la devaluacioacuten del Real en 1998 y la

convertibilidad argentina contribuyeron a generar discordias y problemas de

convivencia y coordinacioacuten entre los miembros Otros analistas en cambio cargan las

tintas sobre el proceso de toma de decisiones y le echan la culpa a la incorporacioacuten

temprana de actores no gubernamentales que terminoacute politizando y embarrando la

cancha

Lo cierto es que si uno analiza la construccioacuten del MERCOSUR lo que observa es

efectivamente la creacioacuten de espacios e instancias gubernamentales y no

gubernamentales de decisioacuten En gran medida los espacios abiertos para la

participacioacuten de los actores no gubernamentales ndash la Comisioacuten Parlamentaria Comuacuten

7 La cuota de flexibilidad de este esquema estuvo dada por las listas nacionales de excepciones conlas cuales los paiacuteses extraiacutean del cronograma antedicho los productos considerados ldquosensiblesrdquo por

15

el Foro Consultivo Econoacutemico Social (FES) la Comisioacuten Sociolaboral ente otros- han

sido el resultado de la presioacuten de los propios actores sociales y econoacutemicos que se

veiacutean excluidos de la toma de decisiones vis a vis los sectores empresariales y que

pretendiacutean incluir en la agenda regional otros temas no estrictamente comerciales

como un protocolo sociolaboral que armonizara y regulara el mercado laboral un

protocolo medioambiental que protegiera los recursos naturales y elevara los

estaacutendares de la regioacuten un protocolo universitario que armonizara los tiacutetulos y las

curriacuteculas acadeacutemicas para citar solo algunos casos Sin embargo la creacioacuten de

estas instancias de participacioacuten de las organizaciones sociales es muchas veces

formal y limitada a consultas no vinculantes porque todaviacutea prevalecen mecanismos y

dinaacutemicas estrictamente gubernamentales y burocraacuteticas para las negociaciones Los

distintos proyectos de protocolo presentados por las organizaciones sociales

quedaron en los hechos reducidos a simple ldquodeclaracioacutenrdquo de voluntades sin efecto

vinculante sobre las decisiones de los estados miembros

Al analizar los avances y retrocesos del MERCOSUR los estudios tienden a

identificar al menos tres momentos de este proceso de integracioacuten el lanzamiento del

MERCOSUR (1991-1994) la creacioacuten de la unioacuten aduanera (1995-1998) y su

posterior crisis (1998-) A pesar de los discursos y declaraciones de voluntad sobre la

necesidad de coordinar una poliacutetica comercial externa comuacuten en los hechos el

MERCOSUR soacutelo ha alcanzado a la fecha los requisitos y condiciones para ser

considerado una zona de libre comercio (ver cuadro Nordm 2)

Cuadro Nordm 2 Historia del MERCOSUR

1986 Suscripcioacuten del Acta de Cooperacioacuten e Integracioacuten Argentino - Brasilentildea

1991 Firma del Tratado de Asuncioacuten entre Argentina Brasil Paraguay y Uruguay que

establece la creacioacuten del MERCOSUR la reduccioacuten inmediata del 40 de tarifas entre

los socios y un cronograma de reducciones hasta llegar al libre comercio en 1995

1994 Firma del Protocolo de Ouro Preto que establece las instituciones del MERCOSUR

1995 Comienza a regir la Unioacuten Aduanera del MERCOSUR aunque algunos bienes

continuacutean sujetos a aranceles en le comercio intrazona con excepcioacuten del comercio de

azuacutecar y automoacuteviles que quedan bajo regiacutemenes especiales

1996 Asociacioacuten de Bolivia y Chile al MERCOSUR como socios extra-mercosur

medidas de salvaguardias intra-mercosur y antidumping por medio de las cuales un paiacutes socio podiacuteaproteger momentaacuteneamente a sus productores

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2000 Se alcanza la zona de libre comercio entre Argentina y Brasil

2001 Se alcanza el libre comercio completo entre todos los socios del Mercosur

2006 Argentina Brasil Uruguay y Paraguay tendraacuten una tarifa externa comuacuten para todos los

bienes completando la Unioacuten Aduanera Existiraacute una zona de libre comercio entre los

paiacuteses del MERCOSUR Bolivia y Chile

No obstante esta historia de postergaciones y desencuentros existe un consenso

general de que el MERCOSUR ha cumplido un rol muy importante como impulsor del

comercio y la inversioacuten externa aunque existen evidencias mas recientes de que esta

tendencia se ha estabilizado en los uacuteltimos antildeos y es muy probable que empeoren

como consecuencia de la actual crisis Argentina Como lo demuestra el cuadro Nordm 3 y

Nordm 4 la interdepencia comercial entre los paiacuteses miembros crecioacute de manera

sostenida desde 1991 aunque no se distribuyoacute de manera equitativa entre los paiacuteses

miembros Dependiendo del momento histoacuterico y de la paridad cambiaria los paiacuteses

maacutes beneficiados fueron las economiacuteas maacutes grandes de la regioacuten Argentina primero y

Brasil despueacutes Lo mismo ocurrioacute con las inversiones desde 1991 y luego de las

crisis asiaacuteticas el Mercosur se convirtioacute en el destino de los mayores flujos de

inversiones externas directas atraiacutedas por sobre todo por las privatizaciones de

servicios y de empresas publicas que primero se licitaron en la Argentina y despueacutes

en el Brasil (Nogueacutes Sanguinetti amp Stuzzeneguer 2001)

Cuadro Nordm 3 participacioacuten de las exportaciones hacia los socios del Mercosur

1991 2000

Argentina 165 319

Brasil 73 14

Paraguay 351 629

Uruguay 355 445

Fuentes propia en base a CEI

Cuadro Nordm4 participacioacuten de las importaciones desde los socios del MERCOSUR

1991 2000

Argentina 21 285

Brasil 121 14

Paraguay 30 506

Uruguay 422 438

Fuentes propia en base a CEI

17

Tampoco los beneficios del MERCOSUR se distribuyeron de manera simeacutetrica entre

los empresarios Los que mayor provecho sacaron de ella y por ende apoyaron y

promovieron el proyecto desde un comienzo fueron del sector de las grandes

industrias Este sector liderado principalmente por las empresas sideruacutergicas

petroleras y petroquiacutemicas necesita por las caracteriacutesticas propias del sector8

diversificar la produccioacuten y ampliar los respectivos mercados domeacutesticos En ese

sentido el proceso de integracioacuten regional apareciacutea como el primer escaloacuten en su

carrera por conquistar nuevos mercados globales reduciendo los costos de

produccioacuten por una parte y coordinando estrategias de alcance regional con los

productores vecinos Ejemplo de ello es la joint venture creada entre el grupo Techint

(Argentina) y Brasil Confab Tubes (Brasil) o la alianza formada por Peacuterez Companc

(Argentina) y Odebrecht (Brasil) para producir goma sinteacutetica entre otras

Sin embargo seriacutea un error evaluar los logros y alcances del MERCOSUR soacutelo con

criterios econoacutemicos o recortados a las ataduras de los acuerdos entre los gobiernos a

escala nacional Tambieacuten deben ser analizados en teacuterminos de sus potencialidades

futuras y de la integracioacuten alcanzada entre actores no gubernamentales ndash sindicatos

medioambietalistas universitarios etc- y de articulacioacuten de instancias

gubernamentales mas descentralizadas como son las Mercociudades En tal sentido

vale la pena hacer hincapieacute en el procesos de aprendizaje que el MERCOSUR

conlleva para el actor sindical Si bien como hemos sentildealado antes su participacioacuten

formal no conllevoacute mayores logros en teacutermino de influencia constituyoacute una

oportunidad para que estos actores incluyeran nuevos temas y preocupaciones en su

propia agenda y en segundo lugar para que se articularan e intercambiaran

experiencias con sus pares vecinos y con otras organizaciones de la sociedad civil

Esto es lo que ocurrioacute por ejemplo con las centrales sindicales de la regioacuten que

trabajaron de manera coordinada superando los patrones tradicionales de accioacuten

8 Estas industrias tienen una taza de crecimiento y rendimiento creciente pero requieren de inversionespermanentes y no son transferibles Sus plantas son teacutecnicamente indivisibles y se articulan de maneravertical en complejos industriales Producen en condiciones no competitivas en general son oligopolioso monopolios heredados de las privatizaciones de empresas nacionales En el caso del Mercosur estasempresas se han transnacionalizado a traveacutes de la conformacioacuten de oligopolios mayores maacutesprecisamente estas empresas pertenecen a los principales grupos econoacutemicos o holdings de laArgentina y del Brasil Aun cuando son de gestioacuten privada estas empresas y sectores tienenimportantes impactos en las economiacuteas nacionales no soacutelo en teacuterminos de tecnologiacutea y formacioacuten deprecios sino tambieacuten por su vinculacioacuten con empresas automotrices generadoras de consumo yempleos (Saacutenchez Bajo 1999)

18

colectiva nacional y defensiva La coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur

(CCSCS) es hoy la ldquovozrdquo del sector en todos los foros internacionales Esta

experiencia y dinaacutemica se repite con algunos matices en el resto de las

organizaciones de la sociedad civil del Mercosur

b El TLCAN iquestel mejor de los mundos o el peor de los males posibles

El TLCAN es como sentildealamos antes un acuerdo regional que integra a las

economiacuteas de Meacutexico Estado Unidos y Canadaacute Al momento de su creacioacuten en 1994

se anuncioacute como uno de los procesos de integracioacuten maacutes ambiciosos en teacuterminos de

dimensiones y con un potencial comparable al de la Unioacuten Europa Si bien en los

hechos no lo ha alcanzado el TLCAN es el segundo bloque en teacuterminos de

importancia comercial a nivel mundial y el primero en el continente americano

Los contrastes con el Mercosur son muchos En primer lugar el TLCAN tiene un

tamantildeo mayor Como lo demuestra el cuadro Nordm 5 sus dimensiones territoriales el

tamantildeo de su mercado interno (medidos por PBI) y el nuacutemero de habitantes duplica

los del MERCOSUR En teacuterminos de importancia comercial las brechas entre uno y

otro se potencian y el potencial econoacutemico del TLCAN (medido en el PBI regional)

resulta siete veces mayor que el del MERCOSUR

Cuadro Nordm 5 comparacioacuten del tamantildeo del TLCAN y el MERCOSUR

Territorio(Km2) habitantes PBI PBNcapita

Argentina 2767 36000000 322730 8570

Brasil 8512 164000000 786466 4720

Paraguay 397 5000000 10180 2010

Uruguay 175 3000000 10132 6020

MERCOSUR 11851 208000000 1129508 5330

Canada 9976 30000000 603085 19290

EEUU 9360 268000000 7745705 28740

Meacutexico 1973 95000000 334766 3680

TLCAN 21312 393000000 8683556 129275

Fuente Banco Mundial (1999)en millones de doacutelares

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Tambieacuten existen claras diferencias en teacuterminos de las metas y los objetivos

inicialmente explicitados por los gobiernos En contraste con la idea inicial de los

gobiernos del Mercosur de crear un mercado comuacuten el objetivo del TLCAN fue soacutelo el

de reducir y eliminar las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de bienes

y servicios entre los tres paiacuteses con el objetivo de crear una zona de libre comercio

Aun cuando en la letra se tratara de dos proyectos poliacuteticos e institucionales de

integracioacuten completamente distintos en la praacutectica ambos procesos de integracioacuten

iriacutean convergiendo hacia un mismos resultado En efecto el TLCAN ha ido mas allaacute de

la definicioacuten de zona de libre comercio como resultado de las presiones sectoriales

amplioacute sus alcances a la proteccioacuten de los derechos de propiedad intelectual y de la

inversioacuten extranjera directa al reducir el margen de accioacuten de los estados sobre las

corporaciones multinacionales9

En teacuterminos de institucionalizacioacuten el TLCAN terminoacute incluyendo en su organigrama

espacios e instituciones de coordinacioacuten y control intergubernamental cosa que no

esta prevista por los gobiernos al iniciar las negociaciones10 Tambieacuten en este caso la

innovacioacuten fue el resultado de la presioacuten de las organizaciones laborales y

medioambientalistas del norte que buscaban proteger y defender los propios

estaacutendares nacionales frente a la amenaza que para ellos constituiacutea la integracioacuten de

un paiacutes menos desarrollado como era Meacutexico con reglas menos exigentes y

respetadas La solucioacuten a este problema fue elaborada y promovida por los

representantes demoacutecratas del Congreso estadounidense que obligaron al Ejecutivo al

incluir en el tratado un ldquoacuerdo anexordquo de cooperacioacuten laboral y medioambiental en

el que se obligariacutea a cada paiacutes a hacer cumplir a los respectivos gobiernos de la

regioacuten los propios estaacutendares nacionales bajo apercibimiento de una sancioacuten

comercial Para que esta norma se cumpliera se crearon dos agencias

9 Estos temas son incluidos en los capiacutetulos especiacuteficos de inversioacuten empresas estatales losmonopolios empresariales y gubernamentales propiedad intelectual y servicios Ellos aseguran que lasinversiones privadas sean o no de inversionistas de paiacuteses miembros no podraacuten ser expropiadasnulificadas o deterioradas de los beneficios del TLCAN y que de suceder ello la indemnizacioacuten seraacutedeterminada por un panel trinacional Tambieacuten se amplia la definicioacuten de inversiones a la libretransferencia de dinero ganancias a traveacutes de las remesas nacionales y el trato nacional al capitalextranjero (Bensunzan et al2000)10 En teacuterminos instituciones los contrastes entre TLCAN y Mercosur saltan a vista Mientras el primerotenia resultoacute varios aspectos de la coordinacioacuten intrazona y al momento de la firma del acuerdo solo fuenecesario una secretaria administrativa capaz de hacer un seguimiento sobre los compromisosasumidos en el Mercosur todo estaba por hacer al momento de firmarse el Tratado y de alliacute se explica

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intergubernamentales que teniacutean como objetivo la recepcioacuten de las denuncias de los

privados y de verificar el incumplimiento Si bien ambas oficinas estuvieron

conformadas por representantes gubernamentales de los tres paiacuteses y en el caso de

la medioambiental se abrioacute la participacioacuten a las organizaciones medioambientales de

la regioacuten

De esta manera los temas laborales y medioambientales que fueron incluidos en el

proceso de integracioacuten no lo hicieron a la manera de la Unioacuten Europea que preveacute

una poliacutetica de armonizacioacuten y libre circulacioacuten de la mano de obra sino del de la

defensa de los estaacutendares maacutes altos y de la soberaniacutea de los estados nacionales de

definirlas unilateralmente manteniendo de esta manera las asimetriacuteas preexistentes

en la regioacuten11

Un tercer elemento que diferencia al TLCAN con el MERCOSUR se refiere a las

potencialidades de complementacioacuten que encierra la integracioacuten regional Como en

todos los procesos de regionalizacioacuten existe una economiacutea que tanto por sus

dimensiones como por su dinamismo funciona como motor de la integracioacuten En el

caso de la Unioacuten Europea este motor es la economiacutea alemana en el caso del sudeste

asiaacutetico el Japoacuten en el TLCAN EEUU y en el Mercosur el Brasil Sin embargo en

estos dos uacuteltimos casos existe una peculiaridad que los diferencia con la Unioacuten

Europea y el sudeste asiaacutetico el alto nivel de asimetriacuteas que convive entre los paiacuteses

miembros Asimetriacutea que en el primero se establece entre las economiacuteas de EEUU y

de Meacutexico y que se presenta como incentivo para la integracioacuten en teacuterminos de

complementariedad de sus economiacuteas En el caso del TLCAN como lo demuestra el

cuadro Nordm5 la economiacutea de los EEUU es 23 veces superior a la de Meacutexico y la

principal asimetriacutea se da entre los paiacuteses cuyas economiacuteas tienen posibilidad de

complementarse en un modelo de crecimiento econoacutemico sustentado en altos niveles

de productividad y bajos salarios en sectores altamente competitivos como son las

maquilas

en parte la creacioacuten y proliferacioacuten de instituciones que se fueron creando con el tiempo(Bouzas ampGotz 2002)11 Soacutelo se preveacute y contempla la movilidad de mano de obra calificada por periacuteodos definidos y seguacutenlas necesidades de las empresas

21

En el caso del Mercosur los principales niveles de asimetriacutea no se manifiestan entre

paiacuteses sino el seno de la principal economiacutea de la regioacuten12 y en consecuencia se

presentan como un obstaacuteculo importante para la profundizacioacuten del proceso de

integracioacuten En este caso a diferencia del anterior no existe espacio para la

complementariedad de las economiacuteas entre los paiacuteses que compiten por el acceso a

los mercados de bienes y capital con los mismos bienes y servicios En los hechos y

con excepcioacuten de los sectores siderurgicos y petroquiacutemicos la relacioacuten entre los

socios lejos de ser complementaria y armoacutenica se traduce en recelos continuos de las

economiacuteas mas pequentildeas lideradas por la Argentina respecto al liderazgo econoacutemico

de Brasil que se impone como motor de la integracioacuten sin asumir ninguno de los

costos de liderazgo que ello significa

4 Potencialidades y riesgos abiertos por el ALCA iquestEn queacute medida laintegracioacuten regional no conlleva a la desaparicioacuten del MERCOSUR y del TLCAN

Desde un comienzo el alcance de la propuesta de integracioacuten americana fue claro

Estados Unidos ofreciacutea extender a todos los paiacuteses del continente con la uacutenica

excepcioacuten de Cuba el mismo tipo de acuerdo comercial celebrado antildeos atraacutes con

Meacutexico conocido como Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) Se

trataba de un acuerdo entre paiacuteses de gran asimetriacutea econoacutemica poliacutetica y social en el

cual los gobiernos maacutes desarrollados no se comprometiacutean a ninguacuten tipo de ayuda

teacutecnicofinanciera o trato especial a los paiacuteses maacutes pobres para mejorar y equiparar

las condiciones generales de la regioacuten ni para compensar los efectos de la

polarizacioacuten que la apertura comercial y financiera pudiera producir

A pesar de esta clara delimitacioacuten de responsabilidades la iniciativa del ALCA

capturoacute el intereacutes de los 33 gobiernos del continente Las expectativas de los estados

de Ameacuterica Latina y del Caribe estaban centrada en dos promesas fundamentales la

primera la apertura irrestricta de los mercados lo que significaba el compromiso de

las economiacuteas maacutes desarrolladas de la regioacuten (Estados Unidos y Canadaacute) a eliminar

12 En el MERCOSUR en cambio la economiacutea es ndashen teacuterminos del PBI- 77 veces mayor que la delUruguay pero las asimetriacuteas se dan en el seno del propio paiacutes y en teacuterminos de desarrollo interno Unindicador que sirve para evaluar el nivel de desigualdad econoacutemica entre los paiacuteses es el coeficienteGINI Seguacuten datos del BM en el TLCAN el paiacutes mas equitativo es Canadaacute (315) y el mas inequitativoMeacutexico (503) En el Mercosur la Argentina estaba en 1989 posicionada como la maacutes equitativa(476) y Brasil como el maacutes inequitativo (601)

22

definitivamente las barreras para-arancelarias y los subsidios con que protegiacutean sus

industrias y produccioacuten La segunda promesa se vinculaba a su capacidad de atraer

inversiones y asiacute dinamizar sus alicaiacutedas economiacuteas eliminar la pobreza y consolidar

la democracia en la regioacuten

La primera de estas promesas -la apertura de nuevos mercados- interesa a toda la

regioacuten aunque las oportunidades y las expectativas en torno al ALCA variariacutean seguacuten

el nivel de desarrollo econoacutemico de cada paiacutes Las uacutenicas economiacuteas que tendriacutean

asegurados beneficios son tal como lo indican la tendencias del comercio

internacional de la deacutecada de 1986-96 aquellas que producen bienes y servicios con

alto contenido tecnoloacutegico EEUU y Canadaacute) Para ellas el ALCA representa la

posibilidad de extender sus mercados de exportacioacuten de servicios inversiones y

bienes - software productos farmaceacuteuticos es decir productos que no tienen casi

competencia alguna en la regioacuten - a todo el continente

En cambio para las economiacuteas medianas del continente- Brasil Meacutexico Argentina

Venezuela Colombia Chile y Peruacute- las expectativas del ALCA estaacuten centradas en la

posibilidad de ampliar sus mercados para productos primarios y para bienes de

mediano nivel de valor agregado -como textiles indumentaria siderurgia

agroindustriales muebles maquinaria eleacutectrica y petroquiacutemica y medios de transporte-

al resto del continente y en especial a los paiacuteses del norte en los que actualmente no

pueden ingresar por la existencia de barreras arancelarias y para-arancelarias que

protegen a los productores locales Hay que tener presente que los paiacuteses del TLCAN

(Meacutexico Canadaacute y Estados Unidos) recurren con suma frecuencia a medidas no

arancelarias ndash controles fitosanitarios antidumping etc- y estas medidas afectan en

mayor medida a los productos primarios y manufacturas de origen agropecuario que

son esencialmente las que exportan los paiacuteses del cono sur

Para el resto de los paiacuteses en total 25 cuyas economiacuteas entran dentro de la

categoriacutea de ldquopequentildeas economiacuteasrdquo las potencialidades del ALCA no pasaban por el

tema de acceso a mercados sino por la posibilidad de vincularse a la cadena

23

productiva de los paiacuteses con economiacuteas maacutes desarrolladas ofreciendo mano de obra

barata en manufacturas -maquilladoras13- y en servicios a las empresas y turismo

En el caso de los Estado Unidos el ALCA tiene ademaacutes un objetivo estrateacutegico el

de

mejorar su apuesta de negociacioacuten en el aacutembito multilateral Esta estrategia ha sido

caracterizada como ldquoavance en espiralrdquo ya que cada negociacioacuten bilateral o multilateral

forma parte de una estrategia de mayor alcance en la que el techo de dicho acuerdo

propuesto por los EEUU y generalmente alto en teacuterminos de estaacutendares previos se

transforma una vez consolidado en el piso de la posicioacuten negociadora siguiente

(Toacutertora 1998) Siguiendo esta loacutegica el ALCA introduciriacutea normas de apertura

comercial que estan por encima de las acordadas en el TLCAN y al menos al mismo

nivel que el resto de los acuerdos comerciales existentes en el hemisferio (Comunidad

Andina de Naciones ndashCAN- MERCOSUR y CARICOM) entre otras

No obstante la claridad inicial en torno al alcance y objetivos de la agenda

comercial las negociaciones del ALCA son mucho maacutes dificultosas y extensas que las

del TLCAN En este caso se trata de alcanzar un consenso entre un nuacutemero muy

grande de paiacuteses (34) y con una agenda maacutes amplia de temas en negociacioacuten

algunos de los cuales abririacutean profundas divergencias no soacutelo entre los paiacuteses en

desarrollo y los desarrollados sino entre siacute Las negociaciones se iniciaron en 1995

Despueacutes de siete antildeos de una sostenida rutina burocraacutetica (movilizoacute a maacutes de 900

negociadores entre funcionarios y teacutecnicos) los resultados se circunscriben al acuerdo

de procedimientos al conocimiento mutuo y a la recopilacioacuten de informacioacuten Auacuten

faltan definir los temas sustantivos de la agenda comercial en los que se preveacute un

arduo intercambio de concesiones reciacuteprocas en temas criacuteticos para las distintas

economiacuteas nacionales

El recorrido seguido por el ALCA hasta la fecha puede ser dividido en tres etapas la

iniciacioacuten de las negociaciones (1995-1998) el lanzamiento de las negociaciones

(1998-2001) y la etapa de las concreciones (2002) Durante la primera etapa se

alcanzaron acuerdos de procedimiento referidos a la definicioacuten de temas reglas y

organigrama de las negociaciones En teacuterminos de reglas los criterios principales

13 Las maquilladoras es un sistema de produccioacuten por el cual se libera de aranceles la importacioacuten e

24

fueron que todas las decisiones seriacutean tomadas por consenso que no se aprobariacutea

ninguna decisioacuten hasta no se cerraran todos los temas de la negociacioacuten (single

undertaking) que los gobiernos podriacutean actuar y negociar de manera colectiva

(bloques regionales preexistentes) y por uacuteltimo que los acuerdos aprobados podriacutean

superar la base de los acuerdos multilaterales (OMC-plus) Tambieacuten se avanzoacute en el

disentildeo de un organigrama de negociacioacuten baacutesico con un cronograma flexible en

teacuterminos de reuniones y una estructura de funcionamiento conformada en la

actualidad por un Comiteacute de Negociaciones Comerciales (CNC) nueve Grupos de

Negociacioacuten (GN) una secretariacutea administrativa financiada por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) un Comiteacute Tripartito14 y tres Comiteacutes Especiales15

En la creacioacuten de estos tres comiteacutes se manifestoacute una gruesa liacutenea de separacioacuten

entre los gobiernos que sobrevolariacutea todas las discusiones en el futuro Mientras que

en los temas que interesaban a todos los gobiernos por igual se crearon Grupos de

Trabajo teacutecnicos aquellos en los que se percibiacutea que los beneficios no se distribuiriacutean

por igual y que resultariacutean en perjuicio de algunos de ellos se aceptoacute su inclusioacuten en

la agenda comercial recortaacutendole sus atribuciones al mero rol de consulta Este fue el

caso del tratamiento diferenciado para las pequentildeas y medianas economiacuteas el

comercio electroacutenico y la participacioacuten de la sociedad civil

Con estos acuerdos baacutesicos los presidentes lanzaron las negociaciones en la II

Cumbre de las Ameacutericas realizada en Santiago de Chile en abril 1998 pero a partir de

entonces los consensos entre los gobiernos parte se hicieron cada vez maacutes

dificultosos En cada GN surgieron disidencias en torno a cuestiones baacutesicas sin

embargo los disensos no se manifiestan con igual intensidad en todos los temas En

aquellos GN vinculados con la produccioacuten y al acceso mercados de productos

latinoamericanos - agricultura y antidumping por ejemplo - las negociaciones pasan

por muchos vericuetos y se empantanan esperando la resolucioacuten del conjunto y el

equilibrio de concesiones En el resto de los GN existen diferencias entre las

insumos para su reelaboracion y posterior exportacioacuten como bienes manufacturados14 El Comiteacute Tripartito estaacute integrado por el BID la OEA y la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina(CEPAL) A diferencia de las otras instancias habiacutea sido creado e incluido por los EEUU en la reunioacutende Miami (1995) para que proporcionara apoyo logiacutestico y teacutecnico a los por entonces 7 Grupos deNegociaciones que funcionaron en un comienzo y que llegaron a ser 1215 Los tres Comiteacutes Especiales son el Grupo Consultivo de Pequentildeas Economiacuteas el Comiteacute deRepresentantes Gubernamentales sobre la Participacioacuten de la Sociedad Civil y el Comiteacute de Expertosen Comercio Electroacutenico

25

posiciones pero estos disensos estaacuten lejos de ser irreductibles Este desigual ritmo de

avance de los distintos temas de la agenda comercial es tambieacuten una caracteriacutestica de

las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC La diferencia en el caso del

ALCA estaacute dada porque seguacuten se acordoacute en la primera etapa ninguacuten acuerdo podraacute

implementarse hasta tanto no se alcance consensos en todos los temas incluso en

aqueacutellos maacutes controvertidos (single undertaking)

Auacuten cuando las posiciones sobre los temas maacutes importantes por ejemplo acceso a

mercado variacutean enormemente entre los distintos paiacuteses latinoamericanos la principal

liacutenea divisoria se ubica entre la posicioacuten negociadora de los Estados Unidos (a veces

acompantildeado por Canadaacute) y la de los paiacuteses de Ameacuterica Latina Mientras estos uacuteltimos

reclaman que se cumplan al pie de la letra las promesas iniciales del ALCA

eliminando todo tipo de barreras para-arancelarias (cuotas subsidios etc) y

antidumping una vez que se alcance la apertura de mercados EEUU se niega a

avanzar en ellos sosteniendo que el ALCA no es el aacutembito adecuado para negociar

esos temas sino que deben ser resultas en el aacutembito de la OMC y en concordancia

con una poliacutetica de apertura de la Unioacuten Europea Esta misma polarizacioacuten de las

posiciones negociadoras se trasladoacute hoy por hoy al resto de los temas de

negociacioacuten

Un contraste interesante de sentildealar entre este proyecto de regionalizacioacuten y los

procesos de negociacioacuten del MERCOSUR y del TLCAN es la variedad de espacios y

de oportunidades de participacioacuten abiertas a los actores no gubernamentales en el

proceso de negociacioacuten En efecto si bien las negociaciones para la conformacioacuten de

una zona de libre comercio en las Ameacutericas (ALCA) en el antildeo 2005 no innovaron las

metas y los alcances del TLCAN constituye un punto de inflexioacuten respecto a la

inclusioacuten de actores no gubernamentales en el propio proceso de negociacioacuten A

diferencia del TLCAN las voces de la sociedad civil ndashen especial ONGs

medioambientales y sindicatos- no deberaacuten esperar al ultimo momento de la

negociacioacuten -cuando el acuerdo ya estuviera finalizado- para escuchar su voz ni

depender de la mediacioacuten de los partidos y del congreso para presionar sobre los

teacuterminos del acuerdo sino que lo hariacutean a traveacutes de un sistema de consultas

nacionales y regionales que tendriacutean lugar a lo largo de la negociacioacuten

26

A nivel regional las consultas y espacios de participacioacuten han sido financiadas y

promovidas por los paiacuteses y actores del norte mientras que muchos gobiernos de

Ameacuterica Latina se niegan persistentemente a convalidar sus resultados con la

justificacioacuten de que ellas son hegemonizadas por las sociedades civiles del norte que

en definitiva imponen sus agendas proteccionistas empeorando de esta manera las

posibilidades de un efectiva apertura de los mercados regionales16 A nivel nacional

las diversidad es aun mayor A diferencia del pasado en el que los patrones de

participacioacuten dividiacutean a los paiacuteses del norte donde los gobiernos promoviacutean el dialogo

y las consultas con sus organizaciones a nivel nacional el ALCA ha abierto una nueva

brecha entre los paiacuteses del sur Por una parte se encuentran los gobiernos como los

de Brasil17 o Chile que han abierto instancias de diaacutelogo con las organizaciones no

empresariales y ponen a disposicioacuten de sus respectivas sociedades civiles los

documentos y posiciones negociadoras Por la otra el resto de los paiacuteses del sur que

siguiendo con el patroacuten tradicional circunscriben las consultas y la participacioacuten a los

actores empresariales mas vinculados con el comercio transnacional

En teacuterminos de resultados la apertura de la participacioacuten a la sociedad civil tiene a

nuestro entender efectos paradojales Si bien por una parte ampliacutea el nuacutemero de

jugadores y multiplica las disidencias y asimetriacuteas existentes por el otro contribuye a

la continuidad del proceso construyendo consensos a manera de una densa red de

anillos burocraacuteticos empresariales y de la sociedad civil que se articulan entre siacute Al

mismo tiempo que ampliacutea y consolida la base de sustentacioacuten del proceso negociador

hace que se incluyan temas en la agenda comercial que dificultan la posibilidad de

alcanzar un consenso gubernamental (Botto amp Tussie 2002)

16 En efecto las consultas oficiales son y han sido desde le comienzo financiadas por agenciasgubernamentales de Canadaacute y Estados Unidos fundaciones de estos paiacuteses y organismosmultilaterales como el BID y la OEA los foros y redes no oficiales por su parte han sido promovidos yfinanciados por las ONGrsquos del norte y en especial por los sindicatos de Canadaacute y los EEUU(Botto2002)17 El caso paradigmaacutetico es el de Brasil en el que el gobierno nacional ha visto con buenos ojos larealizacioacuten en setiembre de 2002 de un plebiscito nacional sobre el Alca organizado por maacutes de 60organizaciones sindicales y sociales En el plebiscito votaron mas de 10 millones de personas en maacutesde 3800 ciudades Un 9833 dijo que Brasil no deberiacutea firmar el tratado mientras que el 9594sentildealoacute que Brasil no deberiacutea seguir en la mesa de negociacioacuten Con posterioridad el presidente deVenezuela Hugo Chaacutevez redobloacute la apuesta anunciando que realizaraacute un plebiscito en 2003

27

Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

29

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El caso del ALCArdquo Paper preparado para el proyecto ldquoRedes Regionales de la

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Chudnosky y Fanelli El desafio de integrarse para crecer

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30

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Banco Interamericano de Desarrollo Httpwwwiadborg

Fondo Monetario Internacional Httpwwwimforg

Banco MundialHttpwwwworldbankorg

OEA oficina comercial Httpsiceoasorg

Sistema Econoacutemico Latinoamericano Httpwwwselaorg

Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

14

optaron por un sistema de apertura universal gradual y flexible7 pero que se

aplicariacutea de manera automaacutetica en forma semestral para de esta manera alcanzar el

libre comercio el 1 de enero de 1995 Tambieacuten existieron listas de excepciones y se le

dio un trato especial a los productos y sectores mas controvertidos -como el

automotriz o el azucarero Pero una vez establecidos los alcances y los cronogramas

los gobiernos abandonaron su protagonismo y dejaron que los agentes privados -a

traveacutes de mecanismos de mercado- reasignaran los recursos productivos en funcioacuten

de las ventajas competitivas

Esto obviamente no significariacutea que los gobiernos y los estados nacionales no

intervinieran nunca maacutes por el contrario se hicieron eco de las demandas y lobbies

de los sectores productivos del propio paiacutes El resultado de las praacutecticas

proteccionistas y del uso de los instrumentos de excepcioacuten- como ser salvaguardias

antidumping cuotas y barreras fitosanitarios entre otras- por parte de los socios llevoacute

a un postergamiento de los plazos iniciales de liberalizacioacuten de comercio intra-zona y

al abandono de las metas de mas largo aliento a saber la coordinacioacuten de poliacuteticas

sectoriales y macro-econoacutemicas

Para explicar las postergaciones que ha sufrido y las promesas incumplidas del

MERCOSUR los estudios preferentemente econoacutemicos hacen alusioacuten a los factores

de iacutendole macroeconoacutemicos que como la devaluacioacuten del Real en 1998 y la

convertibilidad argentina contribuyeron a generar discordias y problemas de

convivencia y coordinacioacuten entre los miembros Otros analistas en cambio cargan las

tintas sobre el proceso de toma de decisiones y le echan la culpa a la incorporacioacuten

temprana de actores no gubernamentales que terminoacute politizando y embarrando la

cancha

Lo cierto es que si uno analiza la construccioacuten del MERCOSUR lo que observa es

efectivamente la creacioacuten de espacios e instancias gubernamentales y no

gubernamentales de decisioacuten En gran medida los espacios abiertos para la

participacioacuten de los actores no gubernamentales ndash la Comisioacuten Parlamentaria Comuacuten

7 La cuota de flexibilidad de este esquema estuvo dada por las listas nacionales de excepciones conlas cuales los paiacuteses extraiacutean del cronograma antedicho los productos considerados ldquosensiblesrdquo por

15

el Foro Consultivo Econoacutemico Social (FES) la Comisioacuten Sociolaboral ente otros- han

sido el resultado de la presioacuten de los propios actores sociales y econoacutemicos que se

veiacutean excluidos de la toma de decisiones vis a vis los sectores empresariales y que

pretendiacutean incluir en la agenda regional otros temas no estrictamente comerciales

como un protocolo sociolaboral que armonizara y regulara el mercado laboral un

protocolo medioambiental que protegiera los recursos naturales y elevara los

estaacutendares de la regioacuten un protocolo universitario que armonizara los tiacutetulos y las

curriacuteculas acadeacutemicas para citar solo algunos casos Sin embargo la creacioacuten de

estas instancias de participacioacuten de las organizaciones sociales es muchas veces

formal y limitada a consultas no vinculantes porque todaviacutea prevalecen mecanismos y

dinaacutemicas estrictamente gubernamentales y burocraacuteticas para las negociaciones Los

distintos proyectos de protocolo presentados por las organizaciones sociales

quedaron en los hechos reducidos a simple ldquodeclaracioacutenrdquo de voluntades sin efecto

vinculante sobre las decisiones de los estados miembros

Al analizar los avances y retrocesos del MERCOSUR los estudios tienden a

identificar al menos tres momentos de este proceso de integracioacuten el lanzamiento del

MERCOSUR (1991-1994) la creacioacuten de la unioacuten aduanera (1995-1998) y su

posterior crisis (1998-) A pesar de los discursos y declaraciones de voluntad sobre la

necesidad de coordinar una poliacutetica comercial externa comuacuten en los hechos el

MERCOSUR soacutelo ha alcanzado a la fecha los requisitos y condiciones para ser

considerado una zona de libre comercio (ver cuadro Nordm 2)

Cuadro Nordm 2 Historia del MERCOSUR

1986 Suscripcioacuten del Acta de Cooperacioacuten e Integracioacuten Argentino - Brasilentildea

1991 Firma del Tratado de Asuncioacuten entre Argentina Brasil Paraguay y Uruguay que

establece la creacioacuten del MERCOSUR la reduccioacuten inmediata del 40 de tarifas entre

los socios y un cronograma de reducciones hasta llegar al libre comercio en 1995

1994 Firma del Protocolo de Ouro Preto que establece las instituciones del MERCOSUR

1995 Comienza a regir la Unioacuten Aduanera del MERCOSUR aunque algunos bienes

continuacutean sujetos a aranceles en le comercio intrazona con excepcioacuten del comercio de

azuacutecar y automoacuteviles que quedan bajo regiacutemenes especiales

1996 Asociacioacuten de Bolivia y Chile al MERCOSUR como socios extra-mercosur

medidas de salvaguardias intra-mercosur y antidumping por medio de las cuales un paiacutes socio podiacuteaproteger momentaacuteneamente a sus productores

16

2000 Se alcanza la zona de libre comercio entre Argentina y Brasil

2001 Se alcanza el libre comercio completo entre todos los socios del Mercosur

2006 Argentina Brasil Uruguay y Paraguay tendraacuten una tarifa externa comuacuten para todos los

bienes completando la Unioacuten Aduanera Existiraacute una zona de libre comercio entre los

paiacuteses del MERCOSUR Bolivia y Chile

No obstante esta historia de postergaciones y desencuentros existe un consenso

general de que el MERCOSUR ha cumplido un rol muy importante como impulsor del

comercio y la inversioacuten externa aunque existen evidencias mas recientes de que esta

tendencia se ha estabilizado en los uacuteltimos antildeos y es muy probable que empeoren

como consecuencia de la actual crisis Argentina Como lo demuestra el cuadro Nordm 3 y

Nordm 4 la interdepencia comercial entre los paiacuteses miembros crecioacute de manera

sostenida desde 1991 aunque no se distribuyoacute de manera equitativa entre los paiacuteses

miembros Dependiendo del momento histoacuterico y de la paridad cambiaria los paiacuteses

maacutes beneficiados fueron las economiacuteas maacutes grandes de la regioacuten Argentina primero y

Brasil despueacutes Lo mismo ocurrioacute con las inversiones desde 1991 y luego de las

crisis asiaacuteticas el Mercosur se convirtioacute en el destino de los mayores flujos de

inversiones externas directas atraiacutedas por sobre todo por las privatizaciones de

servicios y de empresas publicas que primero se licitaron en la Argentina y despueacutes

en el Brasil (Nogueacutes Sanguinetti amp Stuzzeneguer 2001)

Cuadro Nordm 3 participacioacuten de las exportaciones hacia los socios del Mercosur

1991 2000

Argentina 165 319

Brasil 73 14

Paraguay 351 629

Uruguay 355 445

Fuentes propia en base a CEI

Cuadro Nordm4 participacioacuten de las importaciones desde los socios del MERCOSUR

1991 2000

Argentina 21 285

Brasil 121 14

Paraguay 30 506

Uruguay 422 438

Fuentes propia en base a CEI

17

Tampoco los beneficios del MERCOSUR se distribuyeron de manera simeacutetrica entre

los empresarios Los que mayor provecho sacaron de ella y por ende apoyaron y

promovieron el proyecto desde un comienzo fueron del sector de las grandes

industrias Este sector liderado principalmente por las empresas sideruacutergicas

petroleras y petroquiacutemicas necesita por las caracteriacutesticas propias del sector8

diversificar la produccioacuten y ampliar los respectivos mercados domeacutesticos En ese

sentido el proceso de integracioacuten regional apareciacutea como el primer escaloacuten en su

carrera por conquistar nuevos mercados globales reduciendo los costos de

produccioacuten por una parte y coordinando estrategias de alcance regional con los

productores vecinos Ejemplo de ello es la joint venture creada entre el grupo Techint

(Argentina) y Brasil Confab Tubes (Brasil) o la alianza formada por Peacuterez Companc

(Argentina) y Odebrecht (Brasil) para producir goma sinteacutetica entre otras

Sin embargo seriacutea un error evaluar los logros y alcances del MERCOSUR soacutelo con

criterios econoacutemicos o recortados a las ataduras de los acuerdos entre los gobiernos a

escala nacional Tambieacuten deben ser analizados en teacuterminos de sus potencialidades

futuras y de la integracioacuten alcanzada entre actores no gubernamentales ndash sindicatos

medioambietalistas universitarios etc- y de articulacioacuten de instancias

gubernamentales mas descentralizadas como son las Mercociudades En tal sentido

vale la pena hacer hincapieacute en el procesos de aprendizaje que el MERCOSUR

conlleva para el actor sindical Si bien como hemos sentildealado antes su participacioacuten

formal no conllevoacute mayores logros en teacutermino de influencia constituyoacute una

oportunidad para que estos actores incluyeran nuevos temas y preocupaciones en su

propia agenda y en segundo lugar para que se articularan e intercambiaran

experiencias con sus pares vecinos y con otras organizaciones de la sociedad civil

Esto es lo que ocurrioacute por ejemplo con las centrales sindicales de la regioacuten que

trabajaron de manera coordinada superando los patrones tradicionales de accioacuten

8 Estas industrias tienen una taza de crecimiento y rendimiento creciente pero requieren de inversionespermanentes y no son transferibles Sus plantas son teacutecnicamente indivisibles y se articulan de maneravertical en complejos industriales Producen en condiciones no competitivas en general son oligopolioso monopolios heredados de las privatizaciones de empresas nacionales En el caso del Mercosur estasempresas se han transnacionalizado a traveacutes de la conformacioacuten de oligopolios mayores maacutesprecisamente estas empresas pertenecen a los principales grupos econoacutemicos o holdings de laArgentina y del Brasil Aun cuando son de gestioacuten privada estas empresas y sectores tienenimportantes impactos en las economiacuteas nacionales no soacutelo en teacuterminos de tecnologiacutea y formacioacuten deprecios sino tambieacuten por su vinculacioacuten con empresas automotrices generadoras de consumo yempleos (Saacutenchez Bajo 1999)

18

colectiva nacional y defensiva La coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur

(CCSCS) es hoy la ldquovozrdquo del sector en todos los foros internacionales Esta

experiencia y dinaacutemica se repite con algunos matices en el resto de las

organizaciones de la sociedad civil del Mercosur

b El TLCAN iquestel mejor de los mundos o el peor de los males posibles

El TLCAN es como sentildealamos antes un acuerdo regional que integra a las

economiacuteas de Meacutexico Estado Unidos y Canadaacute Al momento de su creacioacuten en 1994

se anuncioacute como uno de los procesos de integracioacuten maacutes ambiciosos en teacuterminos de

dimensiones y con un potencial comparable al de la Unioacuten Europa Si bien en los

hechos no lo ha alcanzado el TLCAN es el segundo bloque en teacuterminos de

importancia comercial a nivel mundial y el primero en el continente americano

Los contrastes con el Mercosur son muchos En primer lugar el TLCAN tiene un

tamantildeo mayor Como lo demuestra el cuadro Nordm 5 sus dimensiones territoriales el

tamantildeo de su mercado interno (medidos por PBI) y el nuacutemero de habitantes duplica

los del MERCOSUR En teacuterminos de importancia comercial las brechas entre uno y

otro se potencian y el potencial econoacutemico del TLCAN (medido en el PBI regional)

resulta siete veces mayor que el del MERCOSUR

Cuadro Nordm 5 comparacioacuten del tamantildeo del TLCAN y el MERCOSUR

Territorio(Km2) habitantes PBI PBNcapita

Argentina 2767 36000000 322730 8570

Brasil 8512 164000000 786466 4720

Paraguay 397 5000000 10180 2010

Uruguay 175 3000000 10132 6020

MERCOSUR 11851 208000000 1129508 5330

Canada 9976 30000000 603085 19290

EEUU 9360 268000000 7745705 28740

Meacutexico 1973 95000000 334766 3680

TLCAN 21312 393000000 8683556 129275

Fuente Banco Mundial (1999)en millones de doacutelares

19

Tambieacuten existen claras diferencias en teacuterminos de las metas y los objetivos

inicialmente explicitados por los gobiernos En contraste con la idea inicial de los

gobiernos del Mercosur de crear un mercado comuacuten el objetivo del TLCAN fue soacutelo el

de reducir y eliminar las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de bienes

y servicios entre los tres paiacuteses con el objetivo de crear una zona de libre comercio

Aun cuando en la letra se tratara de dos proyectos poliacuteticos e institucionales de

integracioacuten completamente distintos en la praacutectica ambos procesos de integracioacuten

iriacutean convergiendo hacia un mismos resultado En efecto el TLCAN ha ido mas allaacute de

la definicioacuten de zona de libre comercio como resultado de las presiones sectoriales

amplioacute sus alcances a la proteccioacuten de los derechos de propiedad intelectual y de la

inversioacuten extranjera directa al reducir el margen de accioacuten de los estados sobre las

corporaciones multinacionales9

En teacuterminos de institucionalizacioacuten el TLCAN terminoacute incluyendo en su organigrama

espacios e instituciones de coordinacioacuten y control intergubernamental cosa que no

esta prevista por los gobiernos al iniciar las negociaciones10 Tambieacuten en este caso la

innovacioacuten fue el resultado de la presioacuten de las organizaciones laborales y

medioambientalistas del norte que buscaban proteger y defender los propios

estaacutendares nacionales frente a la amenaza que para ellos constituiacutea la integracioacuten de

un paiacutes menos desarrollado como era Meacutexico con reglas menos exigentes y

respetadas La solucioacuten a este problema fue elaborada y promovida por los

representantes demoacutecratas del Congreso estadounidense que obligaron al Ejecutivo al

incluir en el tratado un ldquoacuerdo anexordquo de cooperacioacuten laboral y medioambiental en

el que se obligariacutea a cada paiacutes a hacer cumplir a los respectivos gobiernos de la

regioacuten los propios estaacutendares nacionales bajo apercibimiento de una sancioacuten

comercial Para que esta norma se cumpliera se crearon dos agencias

9 Estos temas son incluidos en los capiacutetulos especiacuteficos de inversioacuten empresas estatales losmonopolios empresariales y gubernamentales propiedad intelectual y servicios Ellos aseguran que lasinversiones privadas sean o no de inversionistas de paiacuteses miembros no podraacuten ser expropiadasnulificadas o deterioradas de los beneficios del TLCAN y que de suceder ello la indemnizacioacuten seraacutedeterminada por un panel trinacional Tambieacuten se amplia la definicioacuten de inversiones a la libretransferencia de dinero ganancias a traveacutes de las remesas nacionales y el trato nacional al capitalextranjero (Bensunzan et al2000)10 En teacuterminos instituciones los contrastes entre TLCAN y Mercosur saltan a vista Mientras el primerotenia resultoacute varios aspectos de la coordinacioacuten intrazona y al momento de la firma del acuerdo solo fuenecesario una secretaria administrativa capaz de hacer un seguimiento sobre los compromisosasumidos en el Mercosur todo estaba por hacer al momento de firmarse el Tratado y de alliacute se explica

20

intergubernamentales que teniacutean como objetivo la recepcioacuten de las denuncias de los

privados y de verificar el incumplimiento Si bien ambas oficinas estuvieron

conformadas por representantes gubernamentales de los tres paiacuteses y en el caso de

la medioambiental se abrioacute la participacioacuten a las organizaciones medioambientales de

la regioacuten

De esta manera los temas laborales y medioambientales que fueron incluidos en el

proceso de integracioacuten no lo hicieron a la manera de la Unioacuten Europea que preveacute

una poliacutetica de armonizacioacuten y libre circulacioacuten de la mano de obra sino del de la

defensa de los estaacutendares maacutes altos y de la soberaniacutea de los estados nacionales de

definirlas unilateralmente manteniendo de esta manera las asimetriacuteas preexistentes

en la regioacuten11

Un tercer elemento que diferencia al TLCAN con el MERCOSUR se refiere a las

potencialidades de complementacioacuten que encierra la integracioacuten regional Como en

todos los procesos de regionalizacioacuten existe una economiacutea que tanto por sus

dimensiones como por su dinamismo funciona como motor de la integracioacuten En el

caso de la Unioacuten Europea este motor es la economiacutea alemana en el caso del sudeste

asiaacutetico el Japoacuten en el TLCAN EEUU y en el Mercosur el Brasil Sin embargo en

estos dos uacuteltimos casos existe una peculiaridad que los diferencia con la Unioacuten

Europea y el sudeste asiaacutetico el alto nivel de asimetriacuteas que convive entre los paiacuteses

miembros Asimetriacutea que en el primero se establece entre las economiacuteas de EEUU y

de Meacutexico y que se presenta como incentivo para la integracioacuten en teacuterminos de

complementariedad de sus economiacuteas En el caso del TLCAN como lo demuestra el

cuadro Nordm5 la economiacutea de los EEUU es 23 veces superior a la de Meacutexico y la

principal asimetriacutea se da entre los paiacuteses cuyas economiacuteas tienen posibilidad de

complementarse en un modelo de crecimiento econoacutemico sustentado en altos niveles

de productividad y bajos salarios en sectores altamente competitivos como son las

maquilas

en parte la creacioacuten y proliferacioacuten de instituciones que se fueron creando con el tiempo(Bouzas ampGotz 2002)11 Soacutelo se preveacute y contempla la movilidad de mano de obra calificada por periacuteodos definidos y seguacutenlas necesidades de las empresas

21

En el caso del Mercosur los principales niveles de asimetriacutea no se manifiestan entre

paiacuteses sino el seno de la principal economiacutea de la regioacuten12 y en consecuencia se

presentan como un obstaacuteculo importante para la profundizacioacuten del proceso de

integracioacuten En este caso a diferencia del anterior no existe espacio para la

complementariedad de las economiacuteas entre los paiacuteses que compiten por el acceso a

los mercados de bienes y capital con los mismos bienes y servicios En los hechos y

con excepcioacuten de los sectores siderurgicos y petroquiacutemicos la relacioacuten entre los

socios lejos de ser complementaria y armoacutenica se traduce en recelos continuos de las

economiacuteas mas pequentildeas lideradas por la Argentina respecto al liderazgo econoacutemico

de Brasil que se impone como motor de la integracioacuten sin asumir ninguno de los

costos de liderazgo que ello significa

4 Potencialidades y riesgos abiertos por el ALCA iquestEn queacute medida laintegracioacuten regional no conlleva a la desaparicioacuten del MERCOSUR y del TLCAN

Desde un comienzo el alcance de la propuesta de integracioacuten americana fue claro

Estados Unidos ofreciacutea extender a todos los paiacuteses del continente con la uacutenica

excepcioacuten de Cuba el mismo tipo de acuerdo comercial celebrado antildeos atraacutes con

Meacutexico conocido como Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) Se

trataba de un acuerdo entre paiacuteses de gran asimetriacutea econoacutemica poliacutetica y social en el

cual los gobiernos maacutes desarrollados no se comprometiacutean a ninguacuten tipo de ayuda

teacutecnicofinanciera o trato especial a los paiacuteses maacutes pobres para mejorar y equiparar

las condiciones generales de la regioacuten ni para compensar los efectos de la

polarizacioacuten que la apertura comercial y financiera pudiera producir

A pesar de esta clara delimitacioacuten de responsabilidades la iniciativa del ALCA

capturoacute el intereacutes de los 33 gobiernos del continente Las expectativas de los estados

de Ameacuterica Latina y del Caribe estaban centrada en dos promesas fundamentales la

primera la apertura irrestricta de los mercados lo que significaba el compromiso de

las economiacuteas maacutes desarrolladas de la regioacuten (Estados Unidos y Canadaacute) a eliminar

12 En el MERCOSUR en cambio la economiacutea es ndashen teacuterminos del PBI- 77 veces mayor que la delUruguay pero las asimetriacuteas se dan en el seno del propio paiacutes y en teacuterminos de desarrollo interno Unindicador que sirve para evaluar el nivel de desigualdad econoacutemica entre los paiacuteses es el coeficienteGINI Seguacuten datos del BM en el TLCAN el paiacutes mas equitativo es Canadaacute (315) y el mas inequitativoMeacutexico (503) En el Mercosur la Argentina estaba en 1989 posicionada como la maacutes equitativa(476) y Brasil como el maacutes inequitativo (601)

22

definitivamente las barreras para-arancelarias y los subsidios con que protegiacutean sus

industrias y produccioacuten La segunda promesa se vinculaba a su capacidad de atraer

inversiones y asiacute dinamizar sus alicaiacutedas economiacuteas eliminar la pobreza y consolidar

la democracia en la regioacuten

La primera de estas promesas -la apertura de nuevos mercados- interesa a toda la

regioacuten aunque las oportunidades y las expectativas en torno al ALCA variariacutean seguacuten

el nivel de desarrollo econoacutemico de cada paiacutes Las uacutenicas economiacuteas que tendriacutean

asegurados beneficios son tal como lo indican la tendencias del comercio

internacional de la deacutecada de 1986-96 aquellas que producen bienes y servicios con

alto contenido tecnoloacutegico EEUU y Canadaacute) Para ellas el ALCA representa la

posibilidad de extender sus mercados de exportacioacuten de servicios inversiones y

bienes - software productos farmaceacuteuticos es decir productos que no tienen casi

competencia alguna en la regioacuten - a todo el continente

En cambio para las economiacuteas medianas del continente- Brasil Meacutexico Argentina

Venezuela Colombia Chile y Peruacute- las expectativas del ALCA estaacuten centradas en la

posibilidad de ampliar sus mercados para productos primarios y para bienes de

mediano nivel de valor agregado -como textiles indumentaria siderurgia

agroindustriales muebles maquinaria eleacutectrica y petroquiacutemica y medios de transporte-

al resto del continente y en especial a los paiacuteses del norte en los que actualmente no

pueden ingresar por la existencia de barreras arancelarias y para-arancelarias que

protegen a los productores locales Hay que tener presente que los paiacuteses del TLCAN

(Meacutexico Canadaacute y Estados Unidos) recurren con suma frecuencia a medidas no

arancelarias ndash controles fitosanitarios antidumping etc- y estas medidas afectan en

mayor medida a los productos primarios y manufacturas de origen agropecuario que

son esencialmente las que exportan los paiacuteses del cono sur

Para el resto de los paiacuteses en total 25 cuyas economiacuteas entran dentro de la

categoriacutea de ldquopequentildeas economiacuteasrdquo las potencialidades del ALCA no pasaban por el

tema de acceso a mercados sino por la posibilidad de vincularse a la cadena

23

productiva de los paiacuteses con economiacuteas maacutes desarrolladas ofreciendo mano de obra

barata en manufacturas -maquilladoras13- y en servicios a las empresas y turismo

En el caso de los Estado Unidos el ALCA tiene ademaacutes un objetivo estrateacutegico el

de

mejorar su apuesta de negociacioacuten en el aacutembito multilateral Esta estrategia ha sido

caracterizada como ldquoavance en espiralrdquo ya que cada negociacioacuten bilateral o multilateral

forma parte de una estrategia de mayor alcance en la que el techo de dicho acuerdo

propuesto por los EEUU y generalmente alto en teacuterminos de estaacutendares previos se

transforma una vez consolidado en el piso de la posicioacuten negociadora siguiente

(Toacutertora 1998) Siguiendo esta loacutegica el ALCA introduciriacutea normas de apertura

comercial que estan por encima de las acordadas en el TLCAN y al menos al mismo

nivel que el resto de los acuerdos comerciales existentes en el hemisferio (Comunidad

Andina de Naciones ndashCAN- MERCOSUR y CARICOM) entre otras

No obstante la claridad inicial en torno al alcance y objetivos de la agenda

comercial las negociaciones del ALCA son mucho maacutes dificultosas y extensas que las

del TLCAN En este caso se trata de alcanzar un consenso entre un nuacutemero muy

grande de paiacuteses (34) y con una agenda maacutes amplia de temas en negociacioacuten

algunos de los cuales abririacutean profundas divergencias no soacutelo entre los paiacuteses en

desarrollo y los desarrollados sino entre siacute Las negociaciones se iniciaron en 1995

Despueacutes de siete antildeos de una sostenida rutina burocraacutetica (movilizoacute a maacutes de 900

negociadores entre funcionarios y teacutecnicos) los resultados se circunscriben al acuerdo

de procedimientos al conocimiento mutuo y a la recopilacioacuten de informacioacuten Auacuten

faltan definir los temas sustantivos de la agenda comercial en los que se preveacute un

arduo intercambio de concesiones reciacuteprocas en temas criacuteticos para las distintas

economiacuteas nacionales

El recorrido seguido por el ALCA hasta la fecha puede ser dividido en tres etapas la

iniciacioacuten de las negociaciones (1995-1998) el lanzamiento de las negociaciones

(1998-2001) y la etapa de las concreciones (2002) Durante la primera etapa se

alcanzaron acuerdos de procedimiento referidos a la definicioacuten de temas reglas y

organigrama de las negociaciones En teacuterminos de reglas los criterios principales

13 Las maquilladoras es un sistema de produccioacuten por el cual se libera de aranceles la importacioacuten e

24

fueron que todas las decisiones seriacutean tomadas por consenso que no se aprobariacutea

ninguna decisioacuten hasta no se cerraran todos los temas de la negociacioacuten (single

undertaking) que los gobiernos podriacutean actuar y negociar de manera colectiva

(bloques regionales preexistentes) y por uacuteltimo que los acuerdos aprobados podriacutean

superar la base de los acuerdos multilaterales (OMC-plus) Tambieacuten se avanzoacute en el

disentildeo de un organigrama de negociacioacuten baacutesico con un cronograma flexible en

teacuterminos de reuniones y una estructura de funcionamiento conformada en la

actualidad por un Comiteacute de Negociaciones Comerciales (CNC) nueve Grupos de

Negociacioacuten (GN) una secretariacutea administrativa financiada por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) un Comiteacute Tripartito14 y tres Comiteacutes Especiales15

En la creacioacuten de estos tres comiteacutes se manifestoacute una gruesa liacutenea de separacioacuten

entre los gobiernos que sobrevolariacutea todas las discusiones en el futuro Mientras que

en los temas que interesaban a todos los gobiernos por igual se crearon Grupos de

Trabajo teacutecnicos aquellos en los que se percibiacutea que los beneficios no se distribuiriacutean

por igual y que resultariacutean en perjuicio de algunos de ellos se aceptoacute su inclusioacuten en

la agenda comercial recortaacutendole sus atribuciones al mero rol de consulta Este fue el

caso del tratamiento diferenciado para las pequentildeas y medianas economiacuteas el

comercio electroacutenico y la participacioacuten de la sociedad civil

Con estos acuerdos baacutesicos los presidentes lanzaron las negociaciones en la II

Cumbre de las Ameacutericas realizada en Santiago de Chile en abril 1998 pero a partir de

entonces los consensos entre los gobiernos parte se hicieron cada vez maacutes

dificultosos En cada GN surgieron disidencias en torno a cuestiones baacutesicas sin

embargo los disensos no se manifiestan con igual intensidad en todos los temas En

aquellos GN vinculados con la produccioacuten y al acceso mercados de productos

latinoamericanos - agricultura y antidumping por ejemplo - las negociaciones pasan

por muchos vericuetos y se empantanan esperando la resolucioacuten del conjunto y el

equilibrio de concesiones En el resto de los GN existen diferencias entre las

insumos para su reelaboracion y posterior exportacioacuten como bienes manufacturados14 El Comiteacute Tripartito estaacute integrado por el BID la OEA y la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina(CEPAL) A diferencia de las otras instancias habiacutea sido creado e incluido por los EEUU en la reunioacutende Miami (1995) para que proporcionara apoyo logiacutestico y teacutecnico a los por entonces 7 Grupos deNegociaciones que funcionaron en un comienzo y que llegaron a ser 1215 Los tres Comiteacutes Especiales son el Grupo Consultivo de Pequentildeas Economiacuteas el Comiteacute deRepresentantes Gubernamentales sobre la Participacioacuten de la Sociedad Civil y el Comiteacute de Expertosen Comercio Electroacutenico

25

posiciones pero estos disensos estaacuten lejos de ser irreductibles Este desigual ritmo de

avance de los distintos temas de la agenda comercial es tambieacuten una caracteriacutestica de

las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC La diferencia en el caso del

ALCA estaacute dada porque seguacuten se acordoacute en la primera etapa ninguacuten acuerdo podraacute

implementarse hasta tanto no se alcance consensos en todos los temas incluso en

aqueacutellos maacutes controvertidos (single undertaking)

Auacuten cuando las posiciones sobre los temas maacutes importantes por ejemplo acceso a

mercado variacutean enormemente entre los distintos paiacuteses latinoamericanos la principal

liacutenea divisoria se ubica entre la posicioacuten negociadora de los Estados Unidos (a veces

acompantildeado por Canadaacute) y la de los paiacuteses de Ameacuterica Latina Mientras estos uacuteltimos

reclaman que se cumplan al pie de la letra las promesas iniciales del ALCA

eliminando todo tipo de barreras para-arancelarias (cuotas subsidios etc) y

antidumping una vez que se alcance la apertura de mercados EEUU se niega a

avanzar en ellos sosteniendo que el ALCA no es el aacutembito adecuado para negociar

esos temas sino que deben ser resultas en el aacutembito de la OMC y en concordancia

con una poliacutetica de apertura de la Unioacuten Europea Esta misma polarizacioacuten de las

posiciones negociadoras se trasladoacute hoy por hoy al resto de los temas de

negociacioacuten

Un contraste interesante de sentildealar entre este proyecto de regionalizacioacuten y los

procesos de negociacioacuten del MERCOSUR y del TLCAN es la variedad de espacios y

de oportunidades de participacioacuten abiertas a los actores no gubernamentales en el

proceso de negociacioacuten En efecto si bien las negociaciones para la conformacioacuten de

una zona de libre comercio en las Ameacutericas (ALCA) en el antildeo 2005 no innovaron las

metas y los alcances del TLCAN constituye un punto de inflexioacuten respecto a la

inclusioacuten de actores no gubernamentales en el propio proceso de negociacioacuten A

diferencia del TLCAN las voces de la sociedad civil ndashen especial ONGs

medioambientales y sindicatos- no deberaacuten esperar al ultimo momento de la

negociacioacuten -cuando el acuerdo ya estuviera finalizado- para escuchar su voz ni

depender de la mediacioacuten de los partidos y del congreso para presionar sobre los

teacuterminos del acuerdo sino que lo hariacutean a traveacutes de un sistema de consultas

nacionales y regionales que tendriacutean lugar a lo largo de la negociacioacuten

26

A nivel regional las consultas y espacios de participacioacuten han sido financiadas y

promovidas por los paiacuteses y actores del norte mientras que muchos gobiernos de

Ameacuterica Latina se niegan persistentemente a convalidar sus resultados con la

justificacioacuten de que ellas son hegemonizadas por las sociedades civiles del norte que

en definitiva imponen sus agendas proteccionistas empeorando de esta manera las

posibilidades de un efectiva apertura de los mercados regionales16 A nivel nacional

las diversidad es aun mayor A diferencia del pasado en el que los patrones de

participacioacuten dividiacutean a los paiacuteses del norte donde los gobiernos promoviacutean el dialogo

y las consultas con sus organizaciones a nivel nacional el ALCA ha abierto una nueva

brecha entre los paiacuteses del sur Por una parte se encuentran los gobiernos como los

de Brasil17 o Chile que han abierto instancias de diaacutelogo con las organizaciones no

empresariales y ponen a disposicioacuten de sus respectivas sociedades civiles los

documentos y posiciones negociadoras Por la otra el resto de los paiacuteses del sur que

siguiendo con el patroacuten tradicional circunscriben las consultas y la participacioacuten a los

actores empresariales mas vinculados con el comercio transnacional

En teacuterminos de resultados la apertura de la participacioacuten a la sociedad civil tiene a

nuestro entender efectos paradojales Si bien por una parte ampliacutea el nuacutemero de

jugadores y multiplica las disidencias y asimetriacuteas existentes por el otro contribuye a

la continuidad del proceso construyendo consensos a manera de una densa red de

anillos burocraacuteticos empresariales y de la sociedad civil que se articulan entre siacute Al

mismo tiempo que ampliacutea y consolida la base de sustentacioacuten del proceso negociador

hace que se incluyan temas en la agenda comercial que dificultan la posibilidad de

alcanzar un consenso gubernamental (Botto amp Tussie 2002)

16 En efecto las consultas oficiales son y han sido desde le comienzo financiadas por agenciasgubernamentales de Canadaacute y Estados Unidos fundaciones de estos paiacuteses y organismosmultilaterales como el BID y la OEA los foros y redes no oficiales por su parte han sido promovidos yfinanciados por las ONGrsquos del norte y en especial por los sindicatos de Canadaacute y los EEUU(Botto2002)17 El caso paradigmaacutetico es el de Brasil en el que el gobierno nacional ha visto con buenos ojos larealizacioacuten en setiembre de 2002 de un plebiscito nacional sobre el Alca organizado por maacutes de 60organizaciones sindicales y sociales En el plebiscito votaron mas de 10 millones de personas en maacutesde 3800 ciudades Un 9833 dijo que Brasil no deberiacutea firmar el tratado mientras que el 9594sentildealoacute que Brasil no deberiacutea seguir en la mesa de negociacioacuten Con posterioridad el presidente deVenezuela Hugo Chaacutevez redobloacute la apuesta anunciando que realizaraacute un plebiscito en 2003

27

Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

29

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El caso del ALCArdquo Paper preparado para el proyecto ldquoRedes Regionales de la

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Fondo Monetario Internacional Httpwwwimforg

Banco MundialHttpwwwworldbankorg

OEA oficina comercial Httpsiceoasorg

Sistema Econoacutemico Latinoamericano Httpwwwselaorg

Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

15

el Foro Consultivo Econoacutemico Social (FES) la Comisioacuten Sociolaboral ente otros- han

sido el resultado de la presioacuten de los propios actores sociales y econoacutemicos que se

veiacutean excluidos de la toma de decisiones vis a vis los sectores empresariales y que

pretendiacutean incluir en la agenda regional otros temas no estrictamente comerciales

como un protocolo sociolaboral que armonizara y regulara el mercado laboral un

protocolo medioambiental que protegiera los recursos naturales y elevara los

estaacutendares de la regioacuten un protocolo universitario que armonizara los tiacutetulos y las

curriacuteculas acadeacutemicas para citar solo algunos casos Sin embargo la creacioacuten de

estas instancias de participacioacuten de las organizaciones sociales es muchas veces

formal y limitada a consultas no vinculantes porque todaviacutea prevalecen mecanismos y

dinaacutemicas estrictamente gubernamentales y burocraacuteticas para las negociaciones Los

distintos proyectos de protocolo presentados por las organizaciones sociales

quedaron en los hechos reducidos a simple ldquodeclaracioacutenrdquo de voluntades sin efecto

vinculante sobre las decisiones de los estados miembros

Al analizar los avances y retrocesos del MERCOSUR los estudios tienden a

identificar al menos tres momentos de este proceso de integracioacuten el lanzamiento del

MERCOSUR (1991-1994) la creacioacuten de la unioacuten aduanera (1995-1998) y su

posterior crisis (1998-) A pesar de los discursos y declaraciones de voluntad sobre la

necesidad de coordinar una poliacutetica comercial externa comuacuten en los hechos el

MERCOSUR soacutelo ha alcanzado a la fecha los requisitos y condiciones para ser

considerado una zona de libre comercio (ver cuadro Nordm 2)

Cuadro Nordm 2 Historia del MERCOSUR

1986 Suscripcioacuten del Acta de Cooperacioacuten e Integracioacuten Argentino - Brasilentildea

1991 Firma del Tratado de Asuncioacuten entre Argentina Brasil Paraguay y Uruguay que

establece la creacioacuten del MERCOSUR la reduccioacuten inmediata del 40 de tarifas entre

los socios y un cronograma de reducciones hasta llegar al libre comercio en 1995

1994 Firma del Protocolo de Ouro Preto que establece las instituciones del MERCOSUR

1995 Comienza a regir la Unioacuten Aduanera del MERCOSUR aunque algunos bienes

continuacutean sujetos a aranceles en le comercio intrazona con excepcioacuten del comercio de

azuacutecar y automoacuteviles que quedan bajo regiacutemenes especiales

1996 Asociacioacuten de Bolivia y Chile al MERCOSUR como socios extra-mercosur

medidas de salvaguardias intra-mercosur y antidumping por medio de las cuales un paiacutes socio podiacuteaproteger momentaacuteneamente a sus productores

16

2000 Se alcanza la zona de libre comercio entre Argentina y Brasil

2001 Se alcanza el libre comercio completo entre todos los socios del Mercosur

2006 Argentina Brasil Uruguay y Paraguay tendraacuten una tarifa externa comuacuten para todos los

bienes completando la Unioacuten Aduanera Existiraacute una zona de libre comercio entre los

paiacuteses del MERCOSUR Bolivia y Chile

No obstante esta historia de postergaciones y desencuentros existe un consenso

general de que el MERCOSUR ha cumplido un rol muy importante como impulsor del

comercio y la inversioacuten externa aunque existen evidencias mas recientes de que esta

tendencia se ha estabilizado en los uacuteltimos antildeos y es muy probable que empeoren

como consecuencia de la actual crisis Argentina Como lo demuestra el cuadro Nordm 3 y

Nordm 4 la interdepencia comercial entre los paiacuteses miembros crecioacute de manera

sostenida desde 1991 aunque no se distribuyoacute de manera equitativa entre los paiacuteses

miembros Dependiendo del momento histoacuterico y de la paridad cambiaria los paiacuteses

maacutes beneficiados fueron las economiacuteas maacutes grandes de la regioacuten Argentina primero y

Brasil despueacutes Lo mismo ocurrioacute con las inversiones desde 1991 y luego de las

crisis asiaacuteticas el Mercosur se convirtioacute en el destino de los mayores flujos de

inversiones externas directas atraiacutedas por sobre todo por las privatizaciones de

servicios y de empresas publicas que primero se licitaron en la Argentina y despueacutes

en el Brasil (Nogueacutes Sanguinetti amp Stuzzeneguer 2001)

Cuadro Nordm 3 participacioacuten de las exportaciones hacia los socios del Mercosur

1991 2000

Argentina 165 319

Brasil 73 14

Paraguay 351 629

Uruguay 355 445

Fuentes propia en base a CEI

Cuadro Nordm4 participacioacuten de las importaciones desde los socios del MERCOSUR

1991 2000

Argentina 21 285

Brasil 121 14

Paraguay 30 506

Uruguay 422 438

Fuentes propia en base a CEI

17

Tampoco los beneficios del MERCOSUR se distribuyeron de manera simeacutetrica entre

los empresarios Los que mayor provecho sacaron de ella y por ende apoyaron y

promovieron el proyecto desde un comienzo fueron del sector de las grandes

industrias Este sector liderado principalmente por las empresas sideruacutergicas

petroleras y petroquiacutemicas necesita por las caracteriacutesticas propias del sector8

diversificar la produccioacuten y ampliar los respectivos mercados domeacutesticos En ese

sentido el proceso de integracioacuten regional apareciacutea como el primer escaloacuten en su

carrera por conquistar nuevos mercados globales reduciendo los costos de

produccioacuten por una parte y coordinando estrategias de alcance regional con los

productores vecinos Ejemplo de ello es la joint venture creada entre el grupo Techint

(Argentina) y Brasil Confab Tubes (Brasil) o la alianza formada por Peacuterez Companc

(Argentina) y Odebrecht (Brasil) para producir goma sinteacutetica entre otras

Sin embargo seriacutea un error evaluar los logros y alcances del MERCOSUR soacutelo con

criterios econoacutemicos o recortados a las ataduras de los acuerdos entre los gobiernos a

escala nacional Tambieacuten deben ser analizados en teacuterminos de sus potencialidades

futuras y de la integracioacuten alcanzada entre actores no gubernamentales ndash sindicatos

medioambietalistas universitarios etc- y de articulacioacuten de instancias

gubernamentales mas descentralizadas como son las Mercociudades En tal sentido

vale la pena hacer hincapieacute en el procesos de aprendizaje que el MERCOSUR

conlleva para el actor sindical Si bien como hemos sentildealado antes su participacioacuten

formal no conllevoacute mayores logros en teacutermino de influencia constituyoacute una

oportunidad para que estos actores incluyeran nuevos temas y preocupaciones en su

propia agenda y en segundo lugar para que se articularan e intercambiaran

experiencias con sus pares vecinos y con otras organizaciones de la sociedad civil

Esto es lo que ocurrioacute por ejemplo con las centrales sindicales de la regioacuten que

trabajaron de manera coordinada superando los patrones tradicionales de accioacuten

8 Estas industrias tienen una taza de crecimiento y rendimiento creciente pero requieren de inversionespermanentes y no son transferibles Sus plantas son teacutecnicamente indivisibles y se articulan de maneravertical en complejos industriales Producen en condiciones no competitivas en general son oligopolioso monopolios heredados de las privatizaciones de empresas nacionales En el caso del Mercosur estasempresas se han transnacionalizado a traveacutes de la conformacioacuten de oligopolios mayores maacutesprecisamente estas empresas pertenecen a los principales grupos econoacutemicos o holdings de laArgentina y del Brasil Aun cuando son de gestioacuten privada estas empresas y sectores tienenimportantes impactos en las economiacuteas nacionales no soacutelo en teacuterminos de tecnologiacutea y formacioacuten deprecios sino tambieacuten por su vinculacioacuten con empresas automotrices generadoras de consumo yempleos (Saacutenchez Bajo 1999)

18

colectiva nacional y defensiva La coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur

(CCSCS) es hoy la ldquovozrdquo del sector en todos los foros internacionales Esta

experiencia y dinaacutemica se repite con algunos matices en el resto de las

organizaciones de la sociedad civil del Mercosur

b El TLCAN iquestel mejor de los mundos o el peor de los males posibles

El TLCAN es como sentildealamos antes un acuerdo regional que integra a las

economiacuteas de Meacutexico Estado Unidos y Canadaacute Al momento de su creacioacuten en 1994

se anuncioacute como uno de los procesos de integracioacuten maacutes ambiciosos en teacuterminos de

dimensiones y con un potencial comparable al de la Unioacuten Europa Si bien en los

hechos no lo ha alcanzado el TLCAN es el segundo bloque en teacuterminos de

importancia comercial a nivel mundial y el primero en el continente americano

Los contrastes con el Mercosur son muchos En primer lugar el TLCAN tiene un

tamantildeo mayor Como lo demuestra el cuadro Nordm 5 sus dimensiones territoriales el

tamantildeo de su mercado interno (medidos por PBI) y el nuacutemero de habitantes duplica

los del MERCOSUR En teacuterminos de importancia comercial las brechas entre uno y

otro se potencian y el potencial econoacutemico del TLCAN (medido en el PBI regional)

resulta siete veces mayor que el del MERCOSUR

Cuadro Nordm 5 comparacioacuten del tamantildeo del TLCAN y el MERCOSUR

Territorio(Km2) habitantes PBI PBNcapita

Argentina 2767 36000000 322730 8570

Brasil 8512 164000000 786466 4720

Paraguay 397 5000000 10180 2010

Uruguay 175 3000000 10132 6020

MERCOSUR 11851 208000000 1129508 5330

Canada 9976 30000000 603085 19290

EEUU 9360 268000000 7745705 28740

Meacutexico 1973 95000000 334766 3680

TLCAN 21312 393000000 8683556 129275

Fuente Banco Mundial (1999)en millones de doacutelares

19

Tambieacuten existen claras diferencias en teacuterminos de las metas y los objetivos

inicialmente explicitados por los gobiernos En contraste con la idea inicial de los

gobiernos del Mercosur de crear un mercado comuacuten el objetivo del TLCAN fue soacutelo el

de reducir y eliminar las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de bienes

y servicios entre los tres paiacuteses con el objetivo de crear una zona de libre comercio

Aun cuando en la letra se tratara de dos proyectos poliacuteticos e institucionales de

integracioacuten completamente distintos en la praacutectica ambos procesos de integracioacuten

iriacutean convergiendo hacia un mismos resultado En efecto el TLCAN ha ido mas allaacute de

la definicioacuten de zona de libre comercio como resultado de las presiones sectoriales

amplioacute sus alcances a la proteccioacuten de los derechos de propiedad intelectual y de la

inversioacuten extranjera directa al reducir el margen de accioacuten de los estados sobre las

corporaciones multinacionales9

En teacuterminos de institucionalizacioacuten el TLCAN terminoacute incluyendo en su organigrama

espacios e instituciones de coordinacioacuten y control intergubernamental cosa que no

esta prevista por los gobiernos al iniciar las negociaciones10 Tambieacuten en este caso la

innovacioacuten fue el resultado de la presioacuten de las organizaciones laborales y

medioambientalistas del norte que buscaban proteger y defender los propios

estaacutendares nacionales frente a la amenaza que para ellos constituiacutea la integracioacuten de

un paiacutes menos desarrollado como era Meacutexico con reglas menos exigentes y

respetadas La solucioacuten a este problema fue elaborada y promovida por los

representantes demoacutecratas del Congreso estadounidense que obligaron al Ejecutivo al

incluir en el tratado un ldquoacuerdo anexordquo de cooperacioacuten laboral y medioambiental en

el que se obligariacutea a cada paiacutes a hacer cumplir a los respectivos gobiernos de la

regioacuten los propios estaacutendares nacionales bajo apercibimiento de una sancioacuten

comercial Para que esta norma se cumpliera se crearon dos agencias

9 Estos temas son incluidos en los capiacutetulos especiacuteficos de inversioacuten empresas estatales losmonopolios empresariales y gubernamentales propiedad intelectual y servicios Ellos aseguran que lasinversiones privadas sean o no de inversionistas de paiacuteses miembros no podraacuten ser expropiadasnulificadas o deterioradas de los beneficios del TLCAN y que de suceder ello la indemnizacioacuten seraacutedeterminada por un panel trinacional Tambieacuten se amplia la definicioacuten de inversiones a la libretransferencia de dinero ganancias a traveacutes de las remesas nacionales y el trato nacional al capitalextranjero (Bensunzan et al2000)10 En teacuterminos instituciones los contrastes entre TLCAN y Mercosur saltan a vista Mientras el primerotenia resultoacute varios aspectos de la coordinacioacuten intrazona y al momento de la firma del acuerdo solo fuenecesario una secretaria administrativa capaz de hacer un seguimiento sobre los compromisosasumidos en el Mercosur todo estaba por hacer al momento de firmarse el Tratado y de alliacute se explica

20

intergubernamentales que teniacutean como objetivo la recepcioacuten de las denuncias de los

privados y de verificar el incumplimiento Si bien ambas oficinas estuvieron

conformadas por representantes gubernamentales de los tres paiacuteses y en el caso de

la medioambiental se abrioacute la participacioacuten a las organizaciones medioambientales de

la regioacuten

De esta manera los temas laborales y medioambientales que fueron incluidos en el

proceso de integracioacuten no lo hicieron a la manera de la Unioacuten Europea que preveacute

una poliacutetica de armonizacioacuten y libre circulacioacuten de la mano de obra sino del de la

defensa de los estaacutendares maacutes altos y de la soberaniacutea de los estados nacionales de

definirlas unilateralmente manteniendo de esta manera las asimetriacuteas preexistentes

en la regioacuten11

Un tercer elemento que diferencia al TLCAN con el MERCOSUR se refiere a las

potencialidades de complementacioacuten que encierra la integracioacuten regional Como en

todos los procesos de regionalizacioacuten existe una economiacutea que tanto por sus

dimensiones como por su dinamismo funciona como motor de la integracioacuten En el

caso de la Unioacuten Europea este motor es la economiacutea alemana en el caso del sudeste

asiaacutetico el Japoacuten en el TLCAN EEUU y en el Mercosur el Brasil Sin embargo en

estos dos uacuteltimos casos existe una peculiaridad que los diferencia con la Unioacuten

Europea y el sudeste asiaacutetico el alto nivel de asimetriacuteas que convive entre los paiacuteses

miembros Asimetriacutea que en el primero se establece entre las economiacuteas de EEUU y

de Meacutexico y que se presenta como incentivo para la integracioacuten en teacuterminos de

complementariedad de sus economiacuteas En el caso del TLCAN como lo demuestra el

cuadro Nordm5 la economiacutea de los EEUU es 23 veces superior a la de Meacutexico y la

principal asimetriacutea se da entre los paiacuteses cuyas economiacuteas tienen posibilidad de

complementarse en un modelo de crecimiento econoacutemico sustentado en altos niveles

de productividad y bajos salarios en sectores altamente competitivos como son las

maquilas

en parte la creacioacuten y proliferacioacuten de instituciones que se fueron creando con el tiempo(Bouzas ampGotz 2002)11 Soacutelo se preveacute y contempla la movilidad de mano de obra calificada por periacuteodos definidos y seguacutenlas necesidades de las empresas

21

En el caso del Mercosur los principales niveles de asimetriacutea no se manifiestan entre

paiacuteses sino el seno de la principal economiacutea de la regioacuten12 y en consecuencia se

presentan como un obstaacuteculo importante para la profundizacioacuten del proceso de

integracioacuten En este caso a diferencia del anterior no existe espacio para la

complementariedad de las economiacuteas entre los paiacuteses que compiten por el acceso a

los mercados de bienes y capital con los mismos bienes y servicios En los hechos y

con excepcioacuten de los sectores siderurgicos y petroquiacutemicos la relacioacuten entre los

socios lejos de ser complementaria y armoacutenica se traduce en recelos continuos de las

economiacuteas mas pequentildeas lideradas por la Argentina respecto al liderazgo econoacutemico

de Brasil que se impone como motor de la integracioacuten sin asumir ninguno de los

costos de liderazgo que ello significa

4 Potencialidades y riesgos abiertos por el ALCA iquestEn queacute medida laintegracioacuten regional no conlleva a la desaparicioacuten del MERCOSUR y del TLCAN

Desde un comienzo el alcance de la propuesta de integracioacuten americana fue claro

Estados Unidos ofreciacutea extender a todos los paiacuteses del continente con la uacutenica

excepcioacuten de Cuba el mismo tipo de acuerdo comercial celebrado antildeos atraacutes con

Meacutexico conocido como Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) Se

trataba de un acuerdo entre paiacuteses de gran asimetriacutea econoacutemica poliacutetica y social en el

cual los gobiernos maacutes desarrollados no se comprometiacutean a ninguacuten tipo de ayuda

teacutecnicofinanciera o trato especial a los paiacuteses maacutes pobres para mejorar y equiparar

las condiciones generales de la regioacuten ni para compensar los efectos de la

polarizacioacuten que la apertura comercial y financiera pudiera producir

A pesar de esta clara delimitacioacuten de responsabilidades la iniciativa del ALCA

capturoacute el intereacutes de los 33 gobiernos del continente Las expectativas de los estados

de Ameacuterica Latina y del Caribe estaban centrada en dos promesas fundamentales la

primera la apertura irrestricta de los mercados lo que significaba el compromiso de

las economiacuteas maacutes desarrolladas de la regioacuten (Estados Unidos y Canadaacute) a eliminar

12 En el MERCOSUR en cambio la economiacutea es ndashen teacuterminos del PBI- 77 veces mayor que la delUruguay pero las asimetriacuteas se dan en el seno del propio paiacutes y en teacuterminos de desarrollo interno Unindicador que sirve para evaluar el nivel de desigualdad econoacutemica entre los paiacuteses es el coeficienteGINI Seguacuten datos del BM en el TLCAN el paiacutes mas equitativo es Canadaacute (315) y el mas inequitativoMeacutexico (503) En el Mercosur la Argentina estaba en 1989 posicionada como la maacutes equitativa(476) y Brasil como el maacutes inequitativo (601)

22

definitivamente las barreras para-arancelarias y los subsidios con que protegiacutean sus

industrias y produccioacuten La segunda promesa se vinculaba a su capacidad de atraer

inversiones y asiacute dinamizar sus alicaiacutedas economiacuteas eliminar la pobreza y consolidar

la democracia en la regioacuten

La primera de estas promesas -la apertura de nuevos mercados- interesa a toda la

regioacuten aunque las oportunidades y las expectativas en torno al ALCA variariacutean seguacuten

el nivel de desarrollo econoacutemico de cada paiacutes Las uacutenicas economiacuteas que tendriacutean

asegurados beneficios son tal como lo indican la tendencias del comercio

internacional de la deacutecada de 1986-96 aquellas que producen bienes y servicios con

alto contenido tecnoloacutegico EEUU y Canadaacute) Para ellas el ALCA representa la

posibilidad de extender sus mercados de exportacioacuten de servicios inversiones y

bienes - software productos farmaceacuteuticos es decir productos que no tienen casi

competencia alguna en la regioacuten - a todo el continente

En cambio para las economiacuteas medianas del continente- Brasil Meacutexico Argentina

Venezuela Colombia Chile y Peruacute- las expectativas del ALCA estaacuten centradas en la

posibilidad de ampliar sus mercados para productos primarios y para bienes de

mediano nivel de valor agregado -como textiles indumentaria siderurgia

agroindustriales muebles maquinaria eleacutectrica y petroquiacutemica y medios de transporte-

al resto del continente y en especial a los paiacuteses del norte en los que actualmente no

pueden ingresar por la existencia de barreras arancelarias y para-arancelarias que

protegen a los productores locales Hay que tener presente que los paiacuteses del TLCAN

(Meacutexico Canadaacute y Estados Unidos) recurren con suma frecuencia a medidas no

arancelarias ndash controles fitosanitarios antidumping etc- y estas medidas afectan en

mayor medida a los productos primarios y manufacturas de origen agropecuario que

son esencialmente las que exportan los paiacuteses del cono sur

Para el resto de los paiacuteses en total 25 cuyas economiacuteas entran dentro de la

categoriacutea de ldquopequentildeas economiacuteasrdquo las potencialidades del ALCA no pasaban por el

tema de acceso a mercados sino por la posibilidad de vincularse a la cadena

23

productiva de los paiacuteses con economiacuteas maacutes desarrolladas ofreciendo mano de obra

barata en manufacturas -maquilladoras13- y en servicios a las empresas y turismo

En el caso de los Estado Unidos el ALCA tiene ademaacutes un objetivo estrateacutegico el

de

mejorar su apuesta de negociacioacuten en el aacutembito multilateral Esta estrategia ha sido

caracterizada como ldquoavance en espiralrdquo ya que cada negociacioacuten bilateral o multilateral

forma parte de una estrategia de mayor alcance en la que el techo de dicho acuerdo

propuesto por los EEUU y generalmente alto en teacuterminos de estaacutendares previos se

transforma una vez consolidado en el piso de la posicioacuten negociadora siguiente

(Toacutertora 1998) Siguiendo esta loacutegica el ALCA introduciriacutea normas de apertura

comercial que estan por encima de las acordadas en el TLCAN y al menos al mismo

nivel que el resto de los acuerdos comerciales existentes en el hemisferio (Comunidad

Andina de Naciones ndashCAN- MERCOSUR y CARICOM) entre otras

No obstante la claridad inicial en torno al alcance y objetivos de la agenda

comercial las negociaciones del ALCA son mucho maacutes dificultosas y extensas que las

del TLCAN En este caso se trata de alcanzar un consenso entre un nuacutemero muy

grande de paiacuteses (34) y con una agenda maacutes amplia de temas en negociacioacuten

algunos de los cuales abririacutean profundas divergencias no soacutelo entre los paiacuteses en

desarrollo y los desarrollados sino entre siacute Las negociaciones se iniciaron en 1995

Despueacutes de siete antildeos de una sostenida rutina burocraacutetica (movilizoacute a maacutes de 900

negociadores entre funcionarios y teacutecnicos) los resultados se circunscriben al acuerdo

de procedimientos al conocimiento mutuo y a la recopilacioacuten de informacioacuten Auacuten

faltan definir los temas sustantivos de la agenda comercial en los que se preveacute un

arduo intercambio de concesiones reciacuteprocas en temas criacuteticos para las distintas

economiacuteas nacionales

El recorrido seguido por el ALCA hasta la fecha puede ser dividido en tres etapas la

iniciacioacuten de las negociaciones (1995-1998) el lanzamiento de las negociaciones

(1998-2001) y la etapa de las concreciones (2002) Durante la primera etapa se

alcanzaron acuerdos de procedimiento referidos a la definicioacuten de temas reglas y

organigrama de las negociaciones En teacuterminos de reglas los criterios principales

13 Las maquilladoras es un sistema de produccioacuten por el cual se libera de aranceles la importacioacuten e

24

fueron que todas las decisiones seriacutean tomadas por consenso que no se aprobariacutea

ninguna decisioacuten hasta no se cerraran todos los temas de la negociacioacuten (single

undertaking) que los gobiernos podriacutean actuar y negociar de manera colectiva

(bloques regionales preexistentes) y por uacuteltimo que los acuerdos aprobados podriacutean

superar la base de los acuerdos multilaterales (OMC-plus) Tambieacuten se avanzoacute en el

disentildeo de un organigrama de negociacioacuten baacutesico con un cronograma flexible en

teacuterminos de reuniones y una estructura de funcionamiento conformada en la

actualidad por un Comiteacute de Negociaciones Comerciales (CNC) nueve Grupos de

Negociacioacuten (GN) una secretariacutea administrativa financiada por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) un Comiteacute Tripartito14 y tres Comiteacutes Especiales15

En la creacioacuten de estos tres comiteacutes se manifestoacute una gruesa liacutenea de separacioacuten

entre los gobiernos que sobrevolariacutea todas las discusiones en el futuro Mientras que

en los temas que interesaban a todos los gobiernos por igual se crearon Grupos de

Trabajo teacutecnicos aquellos en los que se percibiacutea que los beneficios no se distribuiriacutean

por igual y que resultariacutean en perjuicio de algunos de ellos se aceptoacute su inclusioacuten en

la agenda comercial recortaacutendole sus atribuciones al mero rol de consulta Este fue el

caso del tratamiento diferenciado para las pequentildeas y medianas economiacuteas el

comercio electroacutenico y la participacioacuten de la sociedad civil

Con estos acuerdos baacutesicos los presidentes lanzaron las negociaciones en la II

Cumbre de las Ameacutericas realizada en Santiago de Chile en abril 1998 pero a partir de

entonces los consensos entre los gobiernos parte se hicieron cada vez maacutes

dificultosos En cada GN surgieron disidencias en torno a cuestiones baacutesicas sin

embargo los disensos no se manifiestan con igual intensidad en todos los temas En

aquellos GN vinculados con la produccioacuten y al acceso mercados de productos

latinoamericanos - agricultura y antidumping por ejemplo - las negociaciones pasan

por muchos vericuetos y se empantanan esperando la resolucioacuten del conjunto y el

equilibrio de concesiones En el resto de los GN existen diferencias entre las

insumos para su reelaboracion y posterior exportacioacuten como bienes manufacturados14 El Comiteacute Tripartito estaacute integrado por el BID la OEA y la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina(CEPAL) A diferencia de las otras instancias habiacutea sido creado e incluido por los EEUU en la reunioacutende Miami (1995) para que proporcionara apoyo logiacutestico y teacutecnico a los por entonces 7 Grupos deNegociaciones que funcionaron en un comienzo y que llegaron a ser 1215 Los tres Comiteacutes Especiales son el Grupo Consultivo de Pequentildeas Economiacuteas el Comiteacute deRepresentantes Gubernamentales sobre la Participacioacuten de la Sociedad Civil y el Comiteacute de Expertosen Comercio Electroacutenico

25

posiciones pero estos disensos estaacuten lejos de ser irreductibles Este desigual ritmo de

avance de los distintos temas de la agenda comercial es tambieacuten una caracteriacutestica de

las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC La diferencia en el caso del

ALCA estaacute dada porque seguacuten se acordoacute en la primera etapa ninguacuten acuerdo podraacute

implementarse hasta tanto no se alcance consensos en todos los temas incluso en

aqueacutellos maacutes controvertidos (single undertaking)

Auacuten cuando las posiciones sobre los temas maacutes importantes por ejemplo acceso a

mercado variacutean enormemente entre los distintos paiacuteses latinoamericanos la principal

liacutenea divisoria se ubica entre la posicioacuten negociadora de los Estados Unidos (a veces

acompantildeado por Canadaacute) y la de los paiacuteses de Ameacuterica Latina Mientras estos uacuteltimos

reclaman que se cumplan al pie de la letra las promesas iniciales del ALCA

eliminando todo tipo de barreras para-arancelarias (cuotas subsidios etc) y

antidumping una vez que se alcance la apertura de mercados EEUU se niega a

avanzar en ellos sosteniendo que el ALCA no es el aacutembito adecuado para negociar

esos temas sino que deben ser resultas en el aacutembito de la OMC y en concordancia

con una poliacutetica de apertura de la Unioacuten Europea Esta misma polarizacioacuten de las

posiciones negociadoras se trasladoacute hoy por hoy al resto de los temas de

negociacioacuten

Un contraste interesante de sentildealar entre este proyecto de regionalizacioacuten y los

procesos de negociacioacuten del MERCOSUR y del TLCAN es la variedad de espacios y

de oportunidades de participacioacuten abiertas a los actores no gubernamentales en el

proceso de negociacioacuten En efecto si bien las negociaciones para la conformacioacuten de

una zona de libre comercio en las Ameacutericas (ALCA) en el antildeo 2005 no innovaron las

metas y los alcances del TLCAN constituye un punto de inflexioacuten respecto a la

inclusioacuten de actores no gubernamentales en el propio proceso de negociacioacuten A

diferencia del TLCAN las voces de la sociedad civil ndashen especial ONGs

medioambientales y sindicatos- no deberaacuten esperar al ultimo momento de la

negociacioacuten -cuando el acuerdo ya estuviera finalizado- para escuchar su voz ni

depender de la mediacioacuten de los partidos y del congreso para presionar sobre los

teacuterminos del acuerdo sino que lo hariacutean a traveacutes de un sistema de consultas

nacionales y regionales que tendriacutean lugar a lo largo de la negociacioacuten

26

A nivel regional las consultas y espacios de participacioacuten han sido financiadas y

promovidas por los paiacuteses y actores del norte mientras que muchos gobiernos de

Ameacuterica Latina se niegan persistentemente a convalidar sus resultados con la

justificacioacuten de que ellas son hegemonizadas por las sociedades civiles del norte que

en definitiva imponen sus agendas proteccionistas empeorando de esta manera las

posibilidades de un efectiva apertura de los mercados regionales16 A nivel nacional

las diversidad es aun mayor A diferencia del pasado en el que los patrones de

participacioacuten dividiacutean a los paiacuteses del norte donde los gobiernos promoviacutean el dialogo

y las consultas con sus organizaciones a nivel nacional el ALCA ha abierto una nueva

brecha entre los paiacuteses del sur Por una parte se encuentran los gobiernos como los

de Brasil17 o Chile que han abierto instancias de diaacutelogo con las organizaciones no

empresariales y ponen a disposicioacuten de sus respectivas sociedades civiles los

documentos y posiciones negociadoras Por la otra el resto de los paiacuteses del sur que

siguiendo con el patroacuten tradicional circunscriben las consultas y la participacioacuten a los

actores empresariales mas vinculados con el comercio transnacional

En teacuterminos de resultados la apertura de la participacioacuten a la sociedad civil tiene a

nuestro entender efectos paradojales Si bien por una parte ampliacutea el nuacutemero de

jugadores y multiplica las disidencias y asimetriacuteas existentes por el otro contribuye a

la continuidad del proceso construyendo consensos a manera de una densa red de

anillos burocraacuteticos empresariales y de la sociedad civil que se articulan entre siacute Al

mismo tiempo que ampliacutea y consolida la base de sustentacioacuten del proceso negociador

hace que se incluyan temas en la agenda comercial que dificultan la posibilidad de

alcanzar un consenso gubernamental (Botto amp Tussie 2002)

16 En efecto las consultas oficiales son y han sido desde le comienzo financiadas por agenciasgubernamentales de Canadaacute y Estados Unidos fundaciones de estos paiacuteses y organismosmultilaterales como el BID y la OEA los foros y redes no oficiales por su parte han sido promovidos yfinanciados por las ONGrsquos del norte y en especial por los sindicatos de Canadaacute y los EEUU(Botto2002)17 El caso paradigmaacutetico es el de Brasil en el que el gobierno nacional ha visto con buenos ojos larealizacioacuten en setiembre de 2002 de un plebiscito nacional sobre el Alca organizado por maacutes de 60organizaciones sindicales y sociales En el plebiscito votaron mas de 10 millones de personas en maacutesde 3800 ciudades Un 9833 dijo que Brasil no deberiacutea firmar el tratado mientras que el 9594sentildealoacute que Brasil no deberiacutea seguir en la mesa de negociacioacuten Con posterioridad el presidente deVenezuela Hugo Chaacutevez redobloacute la apuesta anunciando que realizaraacute un plebiscito en 2003

27

Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

29

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16

2000 Se alcanza la zona de libre comercio entre Argentina y Brasil

2001 Se alcanza el libre comercio completo entre todos los socios del Mercosur

2006 Argentina Brasil Uruguay y Paraguay tendraacuten una tarifa externa comuacuten para todos los

bienes completando la Unioacuten Aduanera Existiraacute una zona de libre comercio entre los

paiacuteses del MERCOSUR Bolivia y Chile

No obstante esta historia de postergaciones y desencuentros existe un consenso

general de que el MERCOSUR ha cumplido un rol muy importante como impulsor del

comercio y la inversioacuten externa aunque existen evidencias mas recientes de que esta

tendencia se ha estabilizado en los uacuteltimos antildeos y es muy probable que empeoren

como consecuencia de la actual crisis Argentina Como lo demuestra el cuadro Nordm 3 y

Nordm 4 la interdepencia comercial entre los paiacuteses miembros crecioacute de manera

sostenida desde 1991 aunque no se distribuyoacute de manera equitativa entre los paiacuteses

miembros Dependiendo del momento histoacuterico y de la paridad cambiaria los paiacuteses

maacutes beneficiados fueron las economiacuteas maacutes grandes de la regioacuten Argentina primero y

Brasil despueacutes Lo mismo ocurrioacute con las inversiones desde 1991 y luego de las

crisis asiaacuteticas el Mercosur se convirtioacute en el destino de los mayores flujos de

inversiones externas directas atraiacutedas por sobre todo por las privatizaciones de

servicios y de empresas publicas que primero se licitaron en la Argentina y despueacutes

en el Brasil (Nogueacutes Sanguinetti amp Stuzzeneguer 2001)

Cuadro Nordm 3 participacioacuten de las exportaciones hacia los socios del Mercosur

1991 2000

Argentina 165 319

Brasil 73 14

Paraguay 351 629

Uruguay 355 445

Fuentes propia en base a CEI

Cuadro Nordm4 participacioacuten de las importaciones desde los socios del MERCOSUR

1991 2000

Argentina 21 285

Brasil 121 14

Paraguay 30 506

Uruguay 422 438

Fuentes propia en base a CEI

17

Tampoco los beneficios del MERCOSUR se distribuyeron de manera simeacutetrica entre

los empresarios Los que mayor provecho sacaron de ella y por ende apoyaron y

promovieron el proyecto desde un comienzo fueron del sector de las grandes

industrias Este sector liderado principalmente por las empresas sideruacutergicas

petroleras y petroquiacutemicas necesita por las caracteriacutesticas propias del sector8

diversificar la produccioacuten y ampliar los respectivos mercados domeacutesticos En ese

sentido el proceso de integracioacuten regional apareciacutea como el primer escaloacuten en su

carrera por conquistar nuevos mercados globales reduciendo los costos de

produccioacuten por una parte y coordinando estrategias de alcance regional con los

productores vecinos Ejemplo de ello es la joint venture creada entre el grupo Techint

(Argentina) y Brasil Confab Tubes (Brasil) o la alianza formada por Peacuterez Companc

(Argentina) y Odebrecht (Brasil) para producir goma sinteacutetica entre otras

Sin embargo seriacutea un error evaluar los logros y alcances del MERCOSUR soacutelo con

criterios econoacutemicos o recortados a las ataduras de los acuerdos entre los gobiernos a

escala nacional Tambieacuten deben ser analizados en teacuterminos de sus potencialidades

futuras y de la integracioacuten alcanzada entre actores no gubernamentales ndash sindicatos

medioambietalistas universitarios etc- y de articulacioacuten de instancias

gubernamentales mas descentralizadas como son las Mercociudades En tal sentido

vale la pena hacer hincapieacute en el procesos de aprendizaje que el MERCOSUR

conlleva para el actor sindical Si bien como hemos sentildealado antes su participacioacuten

formal no conllevoacute mayores logros en teacutermino de influencia constituyoacute una

oportunidad para que estos actores incluyeran nuevos temas y preocupaciones en su

propia agenda y en segundo lugar para que se articularan e intercambiaran

experiencias con sus pares vecinos y con otras organizaciones de la sociedad civil

Esto es lo que ocurrioacute por ejemplo con las centrales sindicales de la regioacuten que

trabajaron de manera coordinada superando los patrones tradicionales de accioacuten

8 Estas industrias tienen una taza de crecimiento y rendimiento creciente pero requieren de inversionespermanentes y no son transferibles Sus plantas son teacutecnicamente indivisibles y se articulan de maneravertical en complejos industriales Producen en condiciones no competitivas en general son oligopolioso monopolios heredados de las privatizaciones de empresas nacionales En el caso del Mercosur estasempresas se han transnacionalizado a traveacutes de la conformacioacuten de oligopolios mayores maacutesprecisamente estas empresas pertenecen a los principales grupos econoacutemicos o holdings de laArgentina y del Brasil Aun cuando son de gestioacuten privada estas empresas y sectores tienenimportantes impactos en las economiacuteas nacionales no soacutelo en teacuterminos de tecnologiacutea y formacioacuten deprecios sino tambieacuten por su vinculacioacuten con empresas automotrices generadoras de consumo yempleos (Saacutenchez Bajo 1999)

18

colectiva nacional y defensiva La coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur

(CCSCS) es hoy la ldquovozrdquo del sector en todos los foros internacionales Esta

experiencia y dinaacutemica se repite con algunos matices en el resto de las

organizaciones de la sociedad civil del Mercosur

b El TLCAN iquestel mejor de los mundos o el peor de los males posibles

El TLCAN es como sentildealamos antes un acuerdo regional que integra a las

economiacuteas de Meacutexico Estado Unidos y Canadaacute Al momento de su creacioacuten en 1994

se anuncioacute como uno de los procesos de integracioacuten maacutes ambiciosos en teacuterminos de

dimensiones y con un potencial comparable al de la Unioacuten Europa Si bien en los

hechos no lo ha alcanzado el TLCAN es el segundo bloque en teacuterminos de

importancia comercial a nivel mundial y el primero en el continente americano

Los contrastes con el Mercosur son muchos En primer lugar el TLCAN tiene un

tamantildeo mayor Como lo demuestra el cuadro Nordm 5 sus dimensiones territoriales el

tamantildeo de su mercado interno (medidos por PBI) y el nuacutemero de habitantes duplica

los del MERCOSUR En teacuterminos de importancia comercial las brechas entre uno y

otro se potencian y el potencial econoacutemico del TLCAN (medido en el PBI regional)

resulta siete veces mayor que el del MERCOSUR

Cuadro Nordm 5 comparacioacuten del tamantildeo del TLCAN y el MERCOSUR

Territorio(Km2) habitantes PBI PBNcapita

Argentina 2767 36000000 322730 8570

Brasil 8512 164000000 786466 4720

Paraguay 397 5000000 10180 2010

Uruguay 175 3000000 10132 6020

MERCOSUR 11851 208000000 1129508 5330

Canada 9976 30000000 603085 19290

EEUU 9360 268000000 7745705 28740

Meacutexico 1973 95000000 334766 3680

TLCAN 21312 393000000 8683556 129275

Fuente Banco Mundial (1999)en millones de doacutelares

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Tambieacuten existen claras diferencias en teacuterminos de las metas y los objetivos

inicialmente explicitados por los gobiernos En contraste con la idea inicial de los

gobiernos del Mercosur de crear un mercado comuacuten el objetivo del TLCAN fue soacutelo el

de reducir y eliminar las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de bienes

y servicios entre los tres paiacuteses con el objetivo de crear una zona de libre comercio

Aun cuando en la letra se tratara de dos proyectos poliacuteticos e institucionales de

integracioacuten completamente distintos en la praacutectica ambos procesos de integracioacuten

iriacutean convergiendo hacia un mismos resultado En efecto el TLCAN ha ido mas allaacute de

la definicioacuten de zona de libre comercio como resultado de las presiones sectoriales

amplioacute sus alcances a la proteccioacuten de los derechos de propiedad intelectual y de la

inversioacuten extranjera directa al reducir el margen de accioacuten de los estados sobre las

corporaciones multinacionales9

En teacuterminos de institucionalizacioacuten el TLCAN terminoacute incluyendo en su organigrama

espacios e instituciones de coordinacioacuten y control intergubernamental cosa que no

esta prevista por los gobiernos al iniciar las negociaciones10 Tambieacuten en este caso la

innovacioacuten fue el resultado de la presioacuten de las organizaciones laborales y

medioambientalistas del norte que buscaban proteger y defender los propios

estaacutendares nacionales frente a la amenaza que para ellos constituiacutea la integracioacuten de

un paiacutes menos desarrollado como era Meacutexico con reglas menos exigentes y

respetadas La solucioacuten a este problema fue elaborada y promovida por los

representantes demoacutecratas del Congreso estadounidense que obligaron al Ejecutivo al

incluir en el tratado un ldquoacuerdo anexordquo de cooperacioacuten laboral y medioambiental en

el que se obligariacutea a cada paiacutes a hacer cumplir a los respectivos gobiernos de la

regioacuten los propios estaacutendares nacionales bajo apercibimiento de una sancioacuten

comercial Para que esta norma se cumpliera se crearon dos agencias

9 Estos temas son incluidos en los capiacutetulos especiacuteficos de inversioacuten empresas estatales losmonopolios empresariales y gubernamentales propiedad intelectual y servicios Ellos aseguran que lasinversiones privadas sean o no de inversionistas de paiacuteses miembros no podraacuten ser expropiadasnulificadas o deterioradas de los beneficios del TLCAN y que de suceder ello la indemnizacioacuten seraacutedeterminada por un panel trinacional Tambieacuten se amplia la definicioacuten de inversiones a la libretransferencia de dinero ganancias a traveacutes de las remesas nacionales y el trato nacional al capitalextranjero (Bensunzan et al2000)10 En teacuterminos instituciones los contrastes entre TLCAN y Mercosur saltan a vista Mientras el primerotenia resultoacute varios aspectos de la coordinacioacuten intrazona y al momento de la firma del acuerdo solo fuenecesario una secretaria administrativa capaz de hacer un seguimiento sobre los compromisosasumidos en el Mercosur todo estaba por hacer al momento de firmarse el Tratado y de alliacute se explica

20

intergubernamentales que teniacutean como objetivo la recepcioacuten de las denuncias de los

privados y de verificar el incumplimiento Si bien ambas oficinas estuvieron

conformadas por representantes gubernamentales de los tres paiacuteses y en el caso de

la medioambiental se abrioacute la participacioacuten a las organizaciones medioambientales de

la regioacuten

De esta manera los temas laborales y medioambientales que fueron incluidos en el

proceso de integracioacuten no lo hicieron a la manera de la Unioacuten Europea que preveacute

una poliacutetica de armonizacioacuten y libre circulacioacuten de la mano de obra sino del de la

defensa de los estaacutendares maacutes altos y de la soberaniacutea de los estados nacionales de

definirlas unilateralmente manteniendo de esta manera las asimetriacuteas preexistentes

en la regioacuten11

Un tercer elemento que diferencia al TLCAN con el MERCOSUR se refiere a las

potencialidades de complementacioacuten que encierra la integracioacuten regional Como en

todos los procesos de regionalizacioacuten existe una economiacutea que tanto por sus

dimensiones como por su dinamismo funciona como motor de la integracioacuten En el

caso de la Unioacuten Europea este motor es la economiacutea alemana en el caso del sudeste

asiaacutetico el Japoacuten en el TLCAN EEUU y en el Mercosur el Brasil Sin embargo en

estos dos uacuteltimos casos existe una peculiaridad que los diferencia con la Unioacuten

Europea y el sudeste asiaacutetico el alto nivel de asimetriacuteas que convive entre los paiacuteses

miembros Asimetriacutea que en el primero se establece entre las economiacuteas de EEUU y

de Meacutexico y que se presenta como incentivo para la integracioacuten en teacuterminos de

complementariedad de sus economiacuteas En el caso del TLCAN como lo demuestra el

cuadro Nordm5 la economiacutea de los EEUU es 23 veces superior a la de Meacutexico y la

principal asimetriacutea se da entre los paiacuteses cuyas economiacuteas tienen posibilidad de

complementarse en un modelo de crecimiento econoacutemico sustentado en altos niveles

de productividad y bajos salarios en sectores altamente competitivos como son las

maquilas

en parte la creacioacuten y proliferacioacuten de instituciones que se fueron creando con el tiempo(Bouzas ampGotz 2002)11 Soacutelo se preveacute y contempla la movilidad de mano de obra calificada por periacuteodos definidos y seguacutenlas necesidades de las empresas

21

En el caso del Mercosur los principales niveles de asimetriacutea no se manifiestan entre

paiacuteses sino el seno de la principal economiacutea de la regioacuten12 y en consecuencia se

presentan como un obstaacuteculo importante para la profundizacioacuten del proceso de

integracioacuten En este caso a diferencia del anterior no existe espacio para la

complementariedad de las economiacuteas entre los paiacuteses que compiten por el acceso a

los mercados de bienes y capital con los mismos bienes y servicios En los hechos y

con excepcioacuten de los sectores siderurgicos y petroquiacutemicos la relacioacuten entre los

socios lejos de ser complementaria y armoacutenica se traduce en recelos continuos de las

economiacuteas mas pequentildeas lideradas por la Argentina respecto al liderazgo econoacutemico

de Brasil que se impone como motor de la integracioacuten sin asumir ninguno de los

costos de liderazgo que ello significa

4 Potencialidades y riesgos abiertos por el ALCA iquestEn queacute medida laintegracioacuten regional no conlleva a la desaparicioacuten del MERCOSUR y del TLCAN

Desde un comienzo el alcance de la propuesta de integracioacuten americana fue claro

Estados Unidos ofreciacutea extender a todos los paiacuteses del continente con la uacutenica

excepcioacuten de Cuba el mismo tipo de acuerdo comercial celebrado antildeos atraacutes con

Meacutexico conocido como Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) Se

trataba de un acuerdo entre paiacuteses de gran asimetriacutea econoacutemica poliacutetica y social en el

cual los gobiernos maacutes desarrollados no se comprometiacutean a ninguacuten tipo de ayuda

teacutecnicofinanciera o trato especial a los paiacuteses maacutes pobres para mejorar y equiparar

las condiciones generales de la regioacuten ni para compensar los efectos de la

polarizacioacuten que la apertura comercial y financiera pudiera producir

A pesar de esta clara delimitacioacuten de responsabilidades la iniciativa del ALCA

capturoacute el intereacutes de los 33 gobiernos del continente Las expectativas de los estados

de Ameacuterica Latina y del Caribe estaban centrada en dos promesas fundamentales la

primera la apertura irrestricta de los mercados lo que significaba el compromiso de

las economiacuteas maacutes desarrolladas de la regioacuten (Estados Unidos y Canadaacute) a eliminar

12 En el MERCOSUR en cambio la economiacutea es ndashen teacuterminos del PBI- 77 veces mayor que la delUruguay pero las asimetriacuteas se dan en el seno del propio paiacutes y en teacuterminos de desarrollo interno Unindicador que sirve para evaluar el nivel de desigualdad econoacutemica entre los paiacuteses es el coeficienteGINI Seguacuten datos del BM en el TLCAN el paiacutes mas equitativo es Canadaacute (315) y el mas inequitativoMeacutexico (503) En el Mercosur la Argentina estaba en 1989 posicionada como la maacutes equitativa(476) y Brasil como el maacutes inequitativo (601)

22

definitivamente las barreras para-arancelarias y los subsidios con que protegiacutean sus

industrias y produccioacuten La segunda promesa se vinculaba a su capacidad de atraer

inversiones y asiacute dinamizar sus alicaiacutedas economiacuteas eliminar la pobreza y consolidar

la democracia en la regioacuten

La primera de estas promesas -la apertura de nuevos mercados- interesa a toda la

regioacuten aunque las oportunidades y las expectativas en torno al ALCA variariacutean seguacuten

el nivel de desarrollo econoacutemico de cada paiacutes Las uacutenicas economiacuteas que tendriacutean

asegurados beneficios son tal como lo indican la tendencias del comercio

internacional de la deacutecada de 1986-96 aquellas que producen bienes y servicios con

alto contenido tecnoloacutegico EEUU y Canadaacute) Para ellas el ALCA representa la

posibilidad de extender sus mercados de exportacioacuten de servicios inversiones y

bienes - software productos farmaceacuteuticos es decir productos que no tienen casi

competencia alguna en la regioacuten - a todo el continente

En cambio para las economiacuteas medianas del continente- Brasil Meacutexico Argentina

Venezuela Colombia Chile y Peruacute- las expectativas del ALCA estaacuten centradas en la

posibilidad de ampliar sus mercados para productos primarios y para bienes de

mediano nivel de valor agregado -como textiles indumentaria siderurgia

agroindustriales muebles maquinaria eleacutectrica y petroquiacutemica y medios de transporte-

al resto del continente y en especial a los paiacuteses del norte en los que actualmente no

pueden ingresar por la existencia de barreras arancelarias y para-arancelarias que

protegen a los productores locales Hay que tener presente que los paiacuteses del TLCAN

(Meacutexico Canadaacute y Estados Unidos) recurren con suma frecuencia a medidas no

arancelarias ndash controles fitosanitarios antidumping etc- y estas medidas afectan en

mayor medida a los productos primarios y manufacturas de origen agropecuario que

son esencialmente las que exportan los paiacuteses del cono sur

Para el resto de los paiacuteses en total 25 cuyas economiacuteas entran dentro de la

categoriacutea de ldquopequentildeas economiacuteasrdquo las potencialidades del ALCA no pasaban por el

tema de acceso a mercados sino por la posibilidad de vincularse a la cadena

23

productiva de los paiacuteses con economiacuteas maacutes desarrolladas ofreciendo mano de obra

barata en manufacturas -maquilladoras13- y en servicios a las empresas y turismo

En el caso de los Estado Unidos el ALCA tiene ademaacutes un objetivo estrateacutegico el

de

mejorar su apuesta de negociacioacuten en el aacutembito multilateral Esta estrategia ha sido

caracterizada como ldquoavance en espiralrdquo ya que cada negociacioacuten bilateral o multilateral

forma parte de una estrategia de mayor alcance en la que el techo de dicho acuerdo

propuesto por los EEUU y generalmente alto en teacuterminos de estaacutendares previos se

transforma una vez consolidado en el piso de la posicioacuten negociadora siguiente

(Toacutertora 1998) Siguiendo esta loacutegica el ALCA introduciriacutea normas de apertura

comercial que estan por encima de las acordadas en el TLCAN y al menos al mismo

nivel que el resto de los acuerdos comerciales existentes en el hemisferio (Comunidad

Andina de Naciones ndashCAN- MERCOSUR y CARICOM) entre otras

No obstante la claridad inicial en torno al alcance y objetivos de la agenda

comercial las negociaciones del ALCA son mucho maacutes dificultosas y extensas que las

del TLCAN En este caso se trata de alcanzar un consenso entre un nuacutemero muy

grande de paiacuteses (34) y con una agenda maacutes amplia de temas en negociacioacuten

algunos de los cuales abririacutean profundas divergencias no soacutelo entre los paiacuteses en

desarrollo y los desarrollados sino entre siacute Las negociaciones se iniciaron en 1995

Despueacutes de siete antildeos de una sostenida rutina burocraacutetica (movilizoacute a maacutes de 900

negociadores entre funcionarios y teacutecnicos) los resultados se circunscriben al acuerdo

de procedimientos al conocimiento mutuo y a la recopilacioacuten de informacioacuten Auacuten

faltan definir los temas sustantivos de la agenda comercial en los que se preveacute un

arduo intercambio de concesiones reciacuteprocas en temas criacuteticos para las distintas

economiacuteas nacionales

El recorrido seguido por el ALCA hasta la fecha puede ser dividido en tres etapas la

iniciacioacuten de las negociaciones (1995-1998) el lanzamiento de las negociaciones

(1998-2001) y la etapa de las concreciones (2002) Durante la primera etapa se

alcanzaron acuerdos de procedimiento referidos a la definicioacuten de temas reglas y

organigrama de las negociaciones En teacuterminos de reglas los criterios principales

13 Las maquilladoras es un sistema de produccioacuten por el cual se libera de aranceles la importacioacuten e

24

fueron que todas las decisiones seriacutean tomadas por consenso que no se aprobariacutea

ninguna decisioacuten hasta no se cerraran todos los temas de la negociacioacuten (single

undertaking) que los gobiernos podriacutean actuar y negociar de manera colectiva

(bloques regionales preexistentes) y por uacuteltimo que los acuerdos aprobados podriacutean

superar la base de los acuerdos multilaterales (OMC-plus) Tambieacuten se avanzoacute en el

disentildeo de un organigrama de negociacioacuten baacutesico con un cronograma flexible en

teacuterminos de reuniones y una estructura de funcionamiento conformada en la

actualidad por un Comiteacute de Negociaciones Comerciales (CNC) nueve Grupos de

Negociacioacuten (GN) una secretariacutea administrativa financiada por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) un Comiteacute Tripartito14 y tres Comiteacutes Especiales15

En la creacioacuten de estos tres comiteacutes se manifestoacute una gruesa liacutenea de separacioacuten

entre los gobiernos que sobrevolariacutea todas las discusiones en el futuro Mientras que

en los temas que interesaban a todos los gobiernos por igual se crearon Grupos de

Trabajo teacutecnicos aquellos en los que se percibiacutea que los beneficios no se distribuiriacutean

por igual y que resultariacutean en perjuicio de algunos de ellos se aceptoacute su inclusioacuten en

la agenda comercial recortaacutendole sus atribuciones al mero rol de consulta Este fue el

caso del tratamiento diferenciado para las pequentildeas y medianas economiacuteas el

comercio electroacutenico y la participacioacuten de la sociedad civil

Con estos acuerdos baacutesicos los presidentes lanzaron las negociaciones en la II

Cumbre de las Ameacutericas realizada en Santiago de Chile en abril 1998 pero a partir de

entonces los consensos entre los gobiernos parte se hicieron cada vez maacutes

dificultosos En cada GN surgieron disidencias en torno a cuestiones baacutesicas sin

embargo los disensos no se manifiestan con igual intensidad en todos los temas En

aquellos GN vinculados con la produccioacuten y al acceso mercados de productos

latinoamericanos - agricultura y antidumping por ejemplo - las negociaciones pasan

por muchos vericuetos y se empantanan esperando la resolucioacuten del conjunto y el

equilibrio de concesiones En el resto de los GN existen diferencias entre las

insumos para su reelaboracion y posterior exportacioacuten como bienes manufacturados14 El Comiteacute Tripartito estaacute integrado por el BID la OEA y la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina(CEPAL) A diferencia de las otras instancias habiacutea sido creado e incluido por los EEUU en la reunioacutende Miami (1995) para que proporcionara apoyo logiacutestico y teacutecnico a los por entonces 7 Grupos deNegociaciones que funcionaron en un comienzo y que llegaron a ser 1215 Los tres Comiteacutes Especiales son el Grupo Consultivo de Pequentildeas Economiacuteas el Comiteacute deRepresentantes Gubernamentales sobre la Participacioacuten de la Sociedad Civil y el Comiteacute de Expertosen Comercio Electroacutenico

25

posiciones pero estos disensos estaacuten lejos de ser irreductibles Este desigual ritmo de

avance de los distintos temas de la agenda comercial es tambieacuten una caracteriacutestica de

las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC La diferencia en el caso del

ALCA estaacute dada porque seguacuten se acordoacute en la primera etapa ninguacuten acuerdo podraacute

implementarse hasta tanto no se alcance consensos en todos los temas incluso en

aqueacutellos maacutes controvertidos (single undertaking)

Auacuten cuando las posiciones sobre los temas maacutes importantes por ejemplo acceso a

mercado variacutean enormemente entre los distintos paiacuteses latinoamericanos la principal

liacutenea divisoria se ubica entre la posicioacuten negociadora de los Estados Unidos (a veces

acompantildeado por Canadaacute) y la de los paiacuteses de Ameacuterica Latina Mientras estos uacuteltimos

reclaman que se cumplan al pie de la letra las promesas iniciales del ALCA

eliminando todo tipo de barreras para-arancelarias (cuotas subsidios etc) y

antidumping una vez que se alcance la apertura de mercados EEUU se niega a

avanzar en ellos sosteniendo que el ALCA no es el aacutembito adecuado para negociar

esos temas sino que deben ser resultas en el aacutembito de la OMC y en concordancia

con una poliacutetica de apertura de la Unioacuten Europea Esta misma polarizacioacuten de las

posiciones negociadoras se trasladoacute hoy por hoy al resto de los temas de

negociacioacuten

Un contraste interesante de sentildealar entre este proyecto de regionalizacioacuten y los

procesos de negociacioacuten del MERCOSUR y del TLCAN es la variedad de espacios y

de oportunidades de participacioacuten abiertas a los actores no gubernamentales en el

proceso de negociacioacuten En efecto si bien las negociaciones para la conformacioacuten de

una zona de libre comercio en las Ameacutericas (ALCA) en el antildeo 2005 no innovaron las

metas y los alcances del TLCAN constituye un punto de inflexioacuten respecto a la

inclusioacuten de actores no gubernamentales en el propio proceso de negociacioacuten A

diferencia del TLCAN las voces de la sociedad civil ndashen especial ONGs

medioambientales y sindicatos- no deberaacuten esperar al ultimo momento de la

negociacioacuten -cuando el acuerdo ya estuviera finalizado- para escuchar su voz ni

depender de la mediacioacuten de los partidos y del congreso para presionar sobre los

teacuterminos del acuerdo sino que lo hariacutean a traveacutes de un sistema de consultas

nacionales y regionales que tendriacutean lugar a lo largo de la negociacioacuten

26

A nivel regional las consultas y espacios de participacioacuten han sido financiadas y

promovidas por los paiacuteses y actores del norte mientras que muchos gobiernos de

Ameacuterica Latina se niegan persistentemente a convalidar sus resultados con la

justificacioacuten de que ellas son hegemonizadas por las sociedades civiles del norte que

en definitiva imponen sus agendas proteccionistas empeorando de esta manera las

posibilidades de un efectiva apertura de los mercados regionales16 A nivel nacional

las diversidad es aun mayor A diferencia del pasado en el que los patrones de

participacioacuten dividiacutean a los paiacuteses del norte donde los gobiernos promoviacutean el dialogo

y las consultas con sus organizaciones a nivel nacional el ALCA ha abierto una nueva

brecha entre los paiacuteses del sur Por una parte se encuentran los gobiernos como los

de Brasil17 o Chile que han abierto instancias de diaacutelogo con las organizaciones no

empresariales y ponen a disposicioacuten de sus respectivas sociedades civiles los

documentos y posiciones negociadoras Por la otra el resto de los paiacuteses del sur que

siguiendo con el patroacuten tradicional circunscriben las consultas y la participacioacuten a los

actores empresariales mas vinculados con el comercio transnacional

En teacuterminos de resultados la apertura de la participacioacuten a la sociedad civil tiene a

nuestro entender efectos paradojales Si bien por una parte ampliacutea el nuacutemero de

jugadores y multiplica las disidencias y asimetriacuteas existentes por el otro contribuye a

la continuidad del proceso construyendo consensos a manera de una densa red de

anillos burocraacuteticos empresariales y de la sociedad civil que se articulan entre siacute Al

mismo tiempo que ampliacutea y consolida la base de sustentacioacuten del proceso negociador

hace que se incluyan temas en la agenda comercial que dificultan la posibilidad de

alcanzar un consenso gubernamental (Botto amp Tussie 2002)

16 En efecto las consultas oficiales son y han sido desde le comienzo financiadas por agenciasgubernamentales de Canadaacute y Estados Unidos fundaciones de estos paiacuteses y organismosmultilaterales como el BID y la OEA los foros y redes no oficiales por su parte han sido promovidos yfinanciados por las ONGrsquos del norte y en especial por los sindicatos de Canadaacute y los EEUU(Botto2002)17 El caso paradigmaacutetico es el de Brasil en el que el gobierno nacional ha visto con buenos ojos larealizacioacuten en setiembre de 2002 de un plebiscito nacional sobre el Alca organizado por maacutes de 60organizaciones sindicales y sociales En el plebiscito votaron mas de 10 millones de personas en maacutesde 3800 ciudades Un 9833 dijo que Brasil no deberiacutea firmar el tratado mientras que el 9594sentildealoacute que Brasil no deberiacutea seguir en la mesa de negociacioacuten Con posterioridad el presidente deVenezuela Hugo Chaacutevez redobloacute la apuesta anunciando que realizaraacute un plebiscito en 2003

27

Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

29

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OEA oficina comercial Httpsiceoasorg

Sistema Econoacutemico Latinoamericano Httpwwwselaorg

Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

17

Tampoco los beneficios del MERCOSUR se distribuyeron de manera simeacutetrica entre

los empresarios Los que mayor provecho sacaron de ella y por ende apoyaron y

promovieron el proyecto desde un comienzo fueron del sector de las grandes

industrias Este sector liderado principalmente por las empresas sideruacutergicas

petroleras y petroquiacutemicas necesita por las caracteriacutesticas propias del sector8

diversificar la produccioacuten y ampliar los respectivos mercados domeacutesticos En ese

sentido el proceso de integracioacuten regional apareciacutea como el primer escaloacuten en su

carrera por conquistar nuevos mercados globales reduciendo los costos de

produccioacuten por una parte y coordinando estrategias de alcance regional con los

productores vecinos Ejemplo de ello es la joint venture creada entre el grupo Techint

(Argentina) y Brasil Confab Tubes (Brasil) o la alianza formada por Peacuterez Companc

(Argentina) y Odebrecht (Brasil) para producir goma sinteacutetica entre otras

Sin embargo seriacutea un error evaluar los logros y alcances del MERCOSUR soacutelo con

criterios econoacutemicos o recortados a las ataduras de los acuerdos entre los gobiernos a

escala nacional Tambieacuten deben ser analizados en teacuterminos de sus potencialidades

futuras y de la integracioacuten alcanzada entre actores no gubernamentales ndash sindicatos

medioambietalistas universitarios etc- y de articulacioacuten de instancias

gubernamentales mas descentralizadas como son las Mercociudades En tal sentido

vale la pena hacer hincapieacute en el procesos de aprendizaje que el MERCOSUR

conlleva para el actor sindical Si bien como hemos sentildealado antes su participacioacuten

formal no conllevoacute mayores logros en teacutermino de influencia constituyoacute una

oportunidad para que estos actores incluyeran nuevos temas y preocupaciones en su

propia agenda y en segundo lugar para que se articularan e intercambiaran

experiencias con sus pares vecinos y con otras organizaciones de la sociedad civil

Esto es lo que ocurrioacute por ejemplo con las centrales sindicales de la regioacuten que

trabajaron de manera coordinada superando los patrones tradicionales de accioacuten

8 Estas industrias tienen una taza de crecimiento y rendimiento creciente pero requieren de inversionespermanentes y no son transferibles Sus plantas son teacutecnicamente indivisibles y se articulan de maneravertical en complejos industriales Producen en condiciones no competitivas en general son oligopolioso monopolios heredados de las privatizaciones de empresas nacionales En el caso del Mercosur estasempresas se han transnacionalizado a traveacutes de la conformacioacuten de oligopolios mayores maacutesprecisamente estas empresas pertenecen a los principales grupos econoacutemicos o holdings de laArgentina y del Brasil Aun cuando son de gestioacuten privada estas empresas y sectores tienenimportantes impactos en las economiacuteas nacionales no soacutelo en teacuterminos de tecnologiacutea y formacioacuten deprecios sino tambieacuten por su vinculacioacuten con empresas automotrices generadoras de consumo yempleos (Saacutenchez Bajo 1999)

18

colectiva nacional y defensiva La coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur

(CCSCS) es hoy la ldquovozrdquo del sector en todos los foros internacionales Esta

experiencia y dinaacutemica se repite con algunos matices en el resto de las

organizaciones de la sociedad civil del Mercosur

b El TLCAN iquestel mejor de los mundos o el peor de los males posibles

El TLCAN es como sentildealamos antes un acuerdo regional que integra a las

economiacuteas de Meacutexico Estado Unidos y Canadaacute Al momento de su creacioacuten en 1994

se anuncioacute como uno de los procesos de integracioacuten maacutes ambiciosos en teacuterminos de

dimensiones y con un potencial comparable al de la Unioacuten Europa Si bien en los

hechos no lo ha alcanzado el TLCAN es el segundo bloque en teacuterminos de

importancia comercial a nivel mundial y el primero en el continente americano

Los contrastes con el Mercosur son muchos En primer lugar el TLCAN tiene un

tamantildeo mayor Como lo demuestra el cuadro Nordm 5 sus dimensiones territoriales el

tamantildeo de su mercado interno (medidos por PBI) y el nuacutemero de habitantes duplica

los del MERCOSUR En teacuterminos de importancia comercial las brechas entre uno y

otro se potencian y el potencial econoacutemico del TLCAN (medido en el PBI regional)

resulta siete veces mayor que el del MERCOSUR

Cuadro Nordm 5 comparacioacuten del tamantildeo del TLCAN y el MERCOSUR

Territorio(Km2) habitantes PBI PBNcapita

Argentina 2767 36000000 322730 8570

Brasil 8512 164000000 786466 4720

Paraguay 397 5000000 10180 2010

Uruguay 175 3000000 10132 6020

MERCOSUR 11851 208000000 1129508 5330

Canada 9976 30000000 603085 19290

EEUU 9360 268000000 7745705 28740

Meacutexico 1973 95000000 334766 3680

TLCAN 21312 393000000 8683556 129275

Fuente Banco Mundial (1999)en millones de doacutelares

19

Tambieacuten existen claras diferencias en teacuterminos de las metas y los objetivos

inicialmente explicitados por los gobiernos En contraste con la idea inicial de los

gobiernos del Mercosur de crear un mercado comuacuten el objetivo del TLCAN fue soacutelo el

de reducir y eliminar las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de bienes

y servicios entre los tres paiacuteses con el objetivo de crear una zona de libre comercio

Aun cuando en la letra se tratara de dos proyectos poliacuteticos e institucionales de

integracioacuten completamente distintos en la praacutectica ambos procesos de integracioacuten

iriacutean convergiendo hacia un mismos resultado En efecto el TLCAN ha ido mas allaacute de

la definicioacuten de zona de libre comercio como resultado de las presiones sectoriales

amplioacute sus alcances a la proteccioacuten de los derechos de propiedad intelectual y de la

inversioacuten extranjera directa al reducir el margen de accioacuten de los estados sobre las

corporaciones multinacionales9

En teacuterminos de institucionalizacioacuten el TLCAN terminoacute incluyendo en su organigrama

espacios e instituciones de coordinacioacuten y control intergubernamental cosa que no

esta prevista por los gobiernos al iniciar las negociaciones10 Tambieacuten en este caso la

innovacioacuten fue el resultado de la presioacuten de las organizaciones laborales y

medioambientalistas del norte que buscaban proteger y defender los propios

estaacutendares nacionales frente a la amenaza que para ellos constituiacutea la integracioacuten de

un paiacutes menos desarrollado como era Meacutexico con reglas menos exigentes y

respetadas La solucioacuten a este problema fue elaborada y promovida por los

representantes demoacutecratas del Congreso estadounidense que obligaron al Ejecutivo al

incluir en el tratado un ldquoacuerdo anexordquo de cooperacioacuten laboral y medioambiental en

el que se obligariacutea a cada paiacutes a hacer cumplir a los respectivos gobiernos de la

regioacuten los propios estaacutendares nacionales bajo apercibimiento de una sancioacuten

comercial Para que esta norma se cumpliera se crearon dos agencias

9 Estos temas son incluidos en los capiacutetulos especiacuteficos de inversioacuten empresas estatales losmonopolios empresariales y gubernamentales propiedad intelectual y servicios Ellos aseguran que lasinversiones privadas sean o no de inversionistas de paiacuteses miembros no podraacuten ser expropiadasnulificadas o deterioradas de los beneficios del TLCAN y que de suceder ello la indemnizacioacuten seraacutedeterminada por un panel trinacional Tambieacuten se amplia la definicioacuten de inversiones a la libretransferencia de dinero ganancias a traveacutes de las remesas nacionales y el trato nacional al capitalextranjero (Bensunzan et al2000)10 En teacuterminos instituciones los contrastes entre TLCAN y Mercosur saltan a vista Mientras el primerotenia resultoacute varios aspectos de la coordinacioacuten intrazona y al momento de la firma del acuerdo solo fuenecesario una secretaria administrativa capaz de hacer un seguimiento sobre los compromisosasumidos en el Mercosur todo estaba por hacer al momento de firmarse el Tratado y de alliacute se explica

20

intergubernamentales que teniacutean como objetivo la recepcioacuten de las denuncias de los

privados y de verificar el incumplimiento Si bien ambas oficinas estuvieron

conformadas por representantes gubernamentales de los tres paiacuteses y en el caso de

la medioambiental se abrioacute la participacioacuten a las organizaciones medioambientales de

la regioacuten

De esta manera los temas laborales y medioambientales que fueron incluidos en el

proceso de integracioacuten no lo hicieron a la manera de la Unioacuten Europea que preveacute

una poliacutetica de armonizacioacuten y libre circulacioacuten de la mano de obra sino del de la

defensa de los estaacutendares maacutes altos y de la soberaniacutea de los estados nacionales de

definirlas unilateralmente manteniendo de esta manera las asimetriacuteas preexistentes

en la regioacuten11

Un tercer elemento que diferencia al TLCAN con el MERCOSUR se refiere a las

potencialidades de complementacioacuten que encierra la integracioacuten regional Como en

todos los procesos de regionalizacioacuten existe una economiacutea que tanto por sus

dimensiones como por su dinamismo funciona como motor de la integracioacuten En el

caso de la Unioacuten Europea este motor es la economiacutea alemana en el caso del sudeste

asiaacutetico el Japoacuten en el TLCAN EEUU y en el Mercosur el Brasil Sin embargo en

estos dos uacuteltimos casos existe una peculiaridad que los diferencia con la Unioacuten

Europea y el sudeste asiaacutetico el alto nivel de asimetriacuteas que convive entre los paiacuteses

miembros Asimetriacutea que en el primero se establece entre las economiacuteas de EEUU y

de Meacutexico y que se presenta como incentivo para la integracioacuten en teacuterminos de

complementariedad de sus economiacuteas En el caso del TLCAN como lo demuestra el

cuadro Nordm5 la economiacutea de los EEUU es 23 veces superior a la de Meacutexico y la

principal asimetriacutea se da entre los paiacuteses cuyas economiacuteas tienen posibilidad de

complementarse en un modelo de crecimiento econoacutemico sustentado en altos niveles

de productividad y bajos salarios en sectores altamente competitivos como son las

maquilas

en parte la creacioacuten y proliferacioacuten de instituciones que se fueron creando con el tiempo(Bouzas ampGotz 2002)11 Soacutelo se preveacute y contempla la movilidad de mano de obra calificada por periacuteodos definidos y seguacutenlas necesidades de las empresas

21

En el caso del Mercosur los principales niveles de asimetriacutea no se manifiestan entre

paiacuteses sino el seno de la principal economiacutea de la regioacuten12 y en consecuencia se

presentan como un obstaacuteculo importante para la profundizacioacuten del proceso de

integracioacuten En este caso a diferencia del anterior no existe espacio para la

complementariedad de las economiacuteas entre los paiacuteses que compiten por el acceso a

los mercados de bienes y capital con los mismos bienes y servicios En los hechos y

con excepcioacuten de los sectores siderurgicos y petroquiacutemicos la relacioacuten entre los

socios lejos de ser complementaria y armoacutenica se traduce en recelos continuos de las

economiacuteas mas pequentildeas lideradas por la Argentina respecto al liderazgo econoacutemico

de Brasil que se impone como motor de la integracioacuten sin asumir ninguno de los

costos de liderazgo que ello significa

4 Potencialidades y riesgos abiertos por el ALCA iquestEn queacute medida laintegracioacuten regional no conlleva a la desaparicioacuten del MERCOSUR y del TLCAN

Desde un comienzo el alcance de la propuesta de integracioacuten americana fue claro

Estados Unidos ofreciacutea extender a todos los paiacuteses del continente con la uacutenica

excepcioacuten de Cuba el mismo tipo de acuerdo comercial celebrado antildeos atraacutes con

Meacutexico conocido como Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) Se

trataba de un acuerdo entre paiacuteses de gran asimetriacutea econoacutemica poliacutetica y social en el

cual los gobiernos maacutes desarrollados no se comprometiacutean a ninguacuten tipo de ayuda

teacutecnicofinanciera o trato especial a los paiacuteses maacutes pobres para mejorar y equiparar

las condiciones generales de la regioacuten ni para compensar los efectos de la

polarizacioacuten que la apertura comercial y financiera pudiera producir

A pesar de esta clara delimitacioacuten de responsabilidades la iniciativa del ALCA

capturoacute el intereacutes de los 33 gobiernos del continente Las expectativas de los estados

de Ameacuterica Latina y del Caribe estaban centrada en dos promesas fundamentales la

primera la apertura irrestricta de los mercados lo que significaba el compromiso de

las economiacuteas maacutes desarrolladas de la regioacuten (Estados Unidos y Canadaacute) a eliminar

12 En el MERCOSUR en cambio la economiacutea es ndashen teacuterminos del PBI- 77 veces mayor que la delUruguay pero las asimetriacuteas se dan en el seno del propio paiacutes y en teacuterminos de desarrollo interno Unindicador que sirve para evaluar el nivel de desigualdad econoacutemica entre los paiacuteses es el coeficienteGINI Seguacuten datos del BM en el TLCAN el paiacutes mas equitativo es Canadaacute (315) y el mas inequitativoMeacutexico (503) En el Mercosur la Argentina estaba en 1989 posicionada como la maacutes equitativa(476) y Brasil como el maacutes inequitativo (601)

22

definitivamente las barreras para-arancelarias y los subsidios con que protegiacutean sus

industrias y produccioacuten La segunda promesa se vinculaba a su capacidad de atraer

inversiones y asiacute dinamizar sus alicaiacutedas economiacuteas eliminar la pobreza y consolidar

la democracia en la regioacuten

La primera de estas promesas -la apertura de nuevos mercados- interesa a toda la

regioacuten aunque las oportunidades y las expectativas en torno al ALCA variariacutean seguacuten

el nivel de desarrollo econoacutemico de cada paiacutes Las uacutenicas economiacuteas que tendriacutean

asegurados beneficios son tal como lo indican la tendencias del comercio

internacional de la deacutecada de 1986-96 aquellas que producen bienes y servicios con

alto contenido tecnoloacutegico EEUU y Canadaacute) Para ellas el ALCA representa la

posibilidad de extender sus mercados de exportacioacuten de servicios inversiones y

bienes - software productos farmaceacuteuticos es decir productos que no tienen casi

competencia alguna en la regioacuten - a todo el continente

En cambio para las economiacuteas medianas del continente- Brasil Meacutexico Argentina

Venezuela Colombia Chile y Peruacute- las expectativas del ALCA estaacuten centradas en la

posibilidad de ampliar sus mercados para productos primarios y para bienes de

mediano nivel de valor agregado -como textiles indumentaria siderurgia

agroindustriales muebles maquinaria eleacutectrica y petroquiacutemica y medios de transporte-

al resto del continente y en especial a los paiacuteses del norte en los que actualmente no

pueden ingresar por la existencia de barreras arancelarias y para-arancelarias que

protegen a los productores locales Hay que tener presente que los paiacuteses del TLCAN

(Meacutexico Canadaacute y Estados Unidos) recurren con suma frecuencia a medidas no

arancelarias ndash controles fitosanitarios antidumping etc- y estas medidas afectan en

mayor medida a los productos primarios y manufacturas de origen agropecuario que

son esencialmente las que exportan los paiacuteses del cono sur

Para el resto de los paiacuteses en total 25 cuyas economiacuteas entran dentro de la

categoriacutea de ldquopequentildeas economiacuteasrdquo las potencialidades del ALCA no pasaban por el

tema de acceso a mercados sino por la posibilidad de vincularse a la cadena

23

productiva de los paiacuteses con economiacuteas maacutes desarrolladas ofreciendo mano de obra

barata en manufacturas -maquilladoras13- y en servicios a las empresas y turismo

En el caso de los Estado Unidos el ALCA tiene ademaacutes un objetivo estrateacutegico el

de

mejorar su apuesta de negociacioacuten en el aacutembito multilateral Esta estrategia ha sido

caracterizada como ldquoavance en espiralrdquo ya que cada negociacioacuten bilateral o multilateral

forma parte de una estrategia de mayor alcance en la que el techo de dicho acuerdo

propuesto por los EEUU y generalmente alto en teacuterminos de estaacutendares previos se

transforma una vez consolidado en el piso de la posicioacuten negociadora siguiente

(Toacutertora 1998) Siguiendo esta loacutegica el ALCA introduciriacutea normas de apertura

comercial que estan por encima de las acordadas en el TLCAN y al menos al mismo

nivel que el resto de los acuerdos comerciales existentes en el hemisferio (Comunidad

Andina de Naciones ndashCAN- MERCOSUR y CARICOM) entre otras

No obstante la claridad inicial en torno al alcance y objetivos de la agenda

comercial las negociaciones del ALCA son mucho maacutes dificultosas y extensas que las

del TLCAN En este caso se trata de alcanzar un consenso entre un nuacutemero muy

grande de paiacuteses (34) y con una agenda maacutes amplia de temas en negociacioacuten

algunos de los cuales abririacutean profundas divergencias no soacutelo entre los paiacuteses en

desarrollo y los desarrollados sino entre siacute Las negociaciones se iniciaron en 1995

Despueacutes de siete antildeos de una sostenida rutina burocraacutetica (movilizoacute a maacutes de 900

negociadores entre funcionarios y teacutecnicos) los resultados se circunscriben al acuerdo

de procedimientos al conocimiento mutuo y a la recopilacioacuten de informacioacuten Auacuten

faltan definir los temas sustantivos de la agenda comercial en los que se preveacute un

arduo intercambio de concesiones reciacuteprocas en temas criacuteticos para las distintas

economiacuteas nacionales

El recorrido seguido por el ALCA hasta la fecha puede ser dividido en tres etapas la

iniciacioacuten de las negociaciones (1995-1998) el lanzamiento de las negociaciones

(1998-2001) y la etapa de las concreciones (2002) Durante la primera etapa se

alcanzaron acuerdos de procedimiento referidos a la definicioacuten de temas reglas y

organigrama de las negociaciones En teacuterminos de reglas los criterios principales

13 Las maquilladoras es un sistema de produccioacuten por el cual se libera de aranceles la importacioacuten e

24

fueron que todas las decisiones seriacutean tomadas por consenso que no se aprobariacutea

ninguna decisioacuten hasta no se cerraran todos los temas de la negociacioacuten (single

undertaking) que los gobiernos podriacutean actuar y negociar de manera colectiva

(bloques regionales preexistentes) y por uacuteltimo que los acuerdos aprobados podriacutean

superar la base de los acuerdos multilaterales (OMC-plus) Tambieacuten se avanzoacute en el

disentildeo de un organigrama de negociacioacuten baacutesico con un cronograma flexible en

teacuterminos de reuniones y una estructura de funcionamiento conformada en la

actualidad por un Comiteacute de Negociaciones Comerciales (CNC) nueve Grupos de

Negociacioacuten (GN) una secretariacutea administrativa financiada por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) un Comiteacute Tripartito14 y tres Comiteacutes Especiales15

En la creacioacuten de estos tres comiteacutes se manifestoacute una gruesa liacutenea de separacioacuten

entre los gobiernos que sobrevolariacutea todas las discusiones en el futuro Mientras que

en los temas que interesaban a todos los gobiernos por igual se crearon Grupos de

Trabajo teacutecnicos aquellos en los que se percibiacutea que los beneficios no se distribuiriacutean

por igual y que resultariacutean en perjuicio de algunos de ellos se aceptoacute su inclusioacuten en

la agenda comercial recortaacutendole sus atribuciones al mero rol de consulta Este fue el

caso del tratamiento diferenciado para las pequentildeas y medianas economiacuteas el

comercio electroacutenico y la participacioacuten de la sociedad civil

Con estos acuerdos baacutesicos los presidentes lanzaron las negociaciones en la II

Cumbre de las Ameacutericas realizada en Santiago de Chile en abril 1998 pero a partir de

entonces los consensos entre los gobiernos parte se hicieron cada vez maacutes

dificultosos En cada GN surgieron disidencias en torno a cuestiones baacutesicas sin

embargo los disensos no se manifiestan con igual intensidad en todos los temas En

aquellos GN vinculados con la produccioacuten y al acceso mercados de productos

latinoamericanos - agricultura y antidumping por ejemplo - las negociaciones pasan

por muchos vericuetos y se empantanan esperando la resolucioacuten del conjunto y el

equilibrio de concesiones En el resto de los GN existen diferencias entre las

insumos para su reelaboracion y posterior exportacioacuten como bienes manufacturados14 El Comiteacute Tripartito estaacute integrado por el BID la OEA y la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina(CEPAL) A diferencia de las otras instancias habiacutea sido creado e incluido por los EEUU en la reunioacutende Miami (1995) para que proporcionara apoyo logiacutestico y teacutecnico a los por entonces 7 Grupos deNegociaciones que funcionaron en un comienzo y que llegaron a ser 1215 Los tres Comiteacutes Especiales son el Grupo Consultivo de Pequentildeas Economiacuteas el Comiteacute deRepresentantes Gubernamentales sobre la Participacioacuten de la Sociedad Civil y el Comiteacute de Expertosen Comercio Electroacutenico

25

posiciones pero estos disensos estaacuten lejos de ser irreductibles Este desigual ritmo de

avance de los distintos temas de la agenda comercial es tambieacuten una caracteriacutestica de

las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC La diferencia en el caso del

ALCA estaacute dada porque seguacuten se acordoacute en la primera etapa ninguacuten acuerdo podraacute

implementarse hasta tanto no se alcance consensos en todos los temas incluso en

aqueacutellos maacutes controvertidos (single undertaking)

Auacuten cuando las posiciones sobre los temas maacutes importantes por ejemplo acceso a

mercado variacutean enormemente entre los distintos paiacuteses latinoamericanos la principal

liacutenea divisoria se ubica entre la posicioacuten negociadora de los Estados Unidos (a veces

acompantildeado por Canadaacute) y la de los paiacuteses de Ameacuterica Latina Mientras estos uacuteltimos

reclaman que se cumplan al pie de la letra las promesas iniciales del ALCA

eliminando todo tipo de barreras para-arancelarias (cuotas subsidios etc) y

antidumping una vez que se alcance la apertura de mercados EEUU se niega a

avanzar en ellos sosteniendo que el ALCA no es el aacutembito adecuado para negociar

esos temas sino que deben ser resultas en el aacutembito de la OMC y en concordancia

con una poliacutetica de apertura de la Unioacuten Europea Esta misma polarizacioacuten de las

posiciones negociadoras se trasladoacute hoy por hoy al resto de los temas de

negociacioacuten

Un contraste interesante de sentildealar entre este proyecto de regionalizacioacuten y los

procesos de negociacioacuten del MERCOSUR y del TLCAN es la variedad de espacios y

de oportunidades de participacioacuten abiertas a los actores no gubernamentales en el

proceso de negociacioacuten En efecto si bien las negociaciones para la conformacioacuten de

una zona de libre comercio en las Ameacutericas (ALCA) en el antildeo 2005 no innovaron las

metas y los alcances del TLCAN constituye un punto de inflexioacuten respecto a la

inclusioacuten de actores no gubernamentales en el propio proceso de negociacioacuten A

diferencia del TLCAN las voces de la sociedad civil ndashen especial ONGs

medioambientales y sindicatos- no deberaacuten esperar al ultimo momento de la

negociacioacuten -cuando el acuerdo ya estuviera finalizado- para escuchar su voz ni

depender de la mediacioacuten de los partidos y del congreso para presionar sobre los

teacuterminos del acuerdo sino que lo hariacutean a traveacutes de un sistema de consultas

nacionales y regionales que tendriacutean lugar a lo largo de la negociacioacuten

26

A nivel regional las consultas y espacios de participacioacuten han sido financiadas y

promovidas por los paiacuteses y actores del norte mientras que muchos gobiernos de

Ameacuterica Latina se niegan persistentemente a convalidar sus resultados con la

justificacioacuten de que ellas son hegemonizadas por las sociedades civiles del norte que

en definitiva imponen sus agendas proteccionistas empeorando de esta manera las

posibilidades de un efectiva apertura de los mercados regionales16 A nivel nacional

las diversidad es aun mayor A diferencia del pasado en el que los patrones de

participacioacuten dividiacutean a los paiacuteses del norte donde los gobiernos promoviacutean el dialogo

y las consultas con sus organizaciones a nivel nacional el ALCA ha abierto una nueva

brecha entre los paiacuteses del sur Por una parte se encuentran los gobiernos como los

de Brasil17 o Chile que han abierto instancias de diaacutelogo con las organizaciones no

empresariales y ponen a disposicioacuten de sus respectivas sociedades civiles los

documentos y posiciones negociadoras Por la otra el resto de los paiacuteses del sur que

siguiendo con el patroacuten tradicional circunscriben las consultas y la participacioacuten a los

actores empresariales mas vinculados con el comercio transnacional

En teacuterminos de resultados la apertura de la participacioacuten a la sociedad civil tiene a

nuestro entender efectos paradojales Si bien por una parte ampliacutea el nuacutemero de

jugadores y multiplica las disidencias y asimetriacuteas existentes por el otro contribuye a

la continuidad del proceso construyendo consensos a manera de una densa red de

anillos burocraacuteticos empresariales y de la sociedad civil que se articulan entre siacute Al

mismo tiempo que ampliacutea y consolida la base de sustentacioacuten del proceso negociador

hace que se incluyan temas en la agenda comercial que dificultan la posibilidad de

alcanzar un consenso gubernamental (Botto amp Tussie 2002)

16 En efecto las consultas oficiales son y han sido desde le comienzo financiadas por agenciasgubernamentales de Canadaacute y Estados Unidos fundaciones de estos paiacuteses y organismosmultilaterales como el BID y la OEA los foros y redes no oficiales por su parte han sido promovidos yfinanciados por las ONGrsquos del norte y en especial por los sindicatos de Canadaacute y los EEUU(Botto2002)17 El caso paradigmaacutetico es el de Brasil en el que el gobierno nacional ha visto con buenos ojos larealizacioacuten en setiembre de 2002 de un plebiscito nacional sobre el Alca organizado por maacutes de 60organizaciones sindicales y sociales En el plebiscito votaron mas de 10 millones de personas en maacutesde 3800 ciudades Un 9833 dijo que Brasil no deberiacutea firmar el tratado mientras que el 9594sentildealoacute que Brasil no deberiacutea seguir en la mesa de negociacioacuten Con posterioridad el presidente deVenezuela Hugo Chaacutevez redobloacute la apuesta anunciando que realizaraacute un plebiscito en 2003

27

Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

29

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Fondo Monetario Internacional Httpwwwimforg

Banco MundialHttpwwwworldbankorg

OEA oficina comercial Httpsiceoasorg

Sistema Econoacutemico Latinoamericano Httpwwwselaorg

Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

18

colectiva nacional y defensiva La coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur

(CCSCS) es hoy la ldquovozrdquo del sector en todos los foros internacionales Esta

experiencia y dinaacutemica se repite con algunos matices en el resto de las

organizaciones de la sociedad civil del Mercosur

b El TLCAN iquestel mejor de los mundos o el peor de los males posibles

El TLCAN es como sentildealamos antes un acuerdo regional que integra a las

economiacuteas de Meacutexico Estado Unidos y Canadaacute Al momento de su creacioacuten en 1994

se anuncioacute como uno de los procesos de integracioacuten maacutes ambiciosos en teacuterminos de

dimensiones y con un potencial comparable al de la Unioacuten Europa Si bien en los

hechos no lo ha alcanzado el TLCAN es el segundo bloque en teacuterminos de

importancia comercial a nivel mundial y el primero en el continente americano

Los contrastes con el Mercosur son muchos En primer lugar el TLCAN tiene un

tamantildeo mayor Como lo demuestra el cuadro Nordm 5 sus dimensiones territoriales el

tamantildeo de su mercado interno (medidos por PBI) y el nuacutemero de habitantes duplica

los del MERCOSUR En teacuterminos de importancia comercial las brechas entre uno y

otro se potencian y el potencial econoacutemico del TLCAN (medido en el PBI regional)

resulta siete veces mayor que el del MERCOSUR

Cuadro Nordm 5 comparacioacuten del tamantildeo del TLCAN y el MERCOSUR

Territorio(Km2) habitantes PBI PBNcapita

Argentina 2767 36000000 322730 8570

Brasil 8512 164000000 786466 4720

Paraguay 397 5000000 10180 2010

Uruguay 175 3000000 10132 6020

MERCOSUR 11851 208000000 1129508 5330

Canada 9976 30000000 603085 19290

EEUU 9360 268000000 7745705 28740

Meacutexico 1973 95000000 334766 3680

TLCAN 21312 393000000 8683556 129275

Fuente Banco Mundial (1999)en millones de doacutelares

19

Tambieacuten existen claras diferencias en teacuterminos de las metas y los objetivos

inicialmente explicitados por los gobiernos En contraste con la idea inicial de los

gobiernos del Mercosur de crear un mercado comuacuten el objetivo del TLCAN fue soacutelo el

de reducir y eliminar las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de bienes

y servicios entre los tres paiacuteses con el objetivo de crear una zona de libre comercio

Aun cuando en la letra se tratara de dos proyectos poliacuteticos e institucionales de

integracioacuten completamente distintos en la praacutectica ambos procesos de integracioacuten

iriacutean convergiendo hacia un mismos resultado En efecto el TLCAN ha ido mas allaacute de

la definicioacuten de zona de libre comercio como resultado de las presiones sectoriales

amplioacute sus alcances a la proteccioacuten de los derechos de propiedad intelectual y de la

inversioacuten extranjera directa al reducir el margen de accioacuten de los estados sobre las

corporaciones multinacionales9

En teacuterminos de institucionalizacioacuten el TLCAN terminoacute incluyendo en su organigrama

espacios e instituciones de coordinacioacuten y control intergubernamental cosa que no

esta prevista por los gobiernos al iniciar las negociaciones10 Tambieacuten en este caso la

innovacioacuten fue el resultado de la presioacuten de las organizaciones laborales y

medioambientalistas del norte que buscaban proteger y defender los propios

estaacutendares nacionales frente a la amenaza que para ellos constituiacutea la integracioacuten de

un paiacutes menos desarrollado como era Meacutexico con reglas menos exigentes y

respetadas La solucioacuten a este problema fue elaborada y promovida por los

representantes demoacutecratas del Congreso estadounidense que obligaron al Ejecutivo al

incluir en el tratado un ldquoacuerdo anexordquo de cooperacioacuten laboral y medioambiental en

el que se obligariacutea a cada paiacutes a hacer cumplir a los respectivos gobiernos de la

regioacuten los propios estaacutendares nacionales bajo apercibimiento de una sancioacuten

comercial Para que esta norma se cumpliera se crearon dos agencias

9 Estos temas son incluidos en los capiacutetulos especiacuteficos de inversioacuten empresas estatales losmonopolios empresariales y gubernamentales propiedad intelectual y servicios Ellos aseguran que lasinversiones privadas sean o no de inversionistas de paiacuteses miembros no podraacuten ser expropiadasnulificadas o deterioradas de los beneficios del TLCAN y que de suceder ello la indemnizacioacuten seraacutedeterminada por un panel trinacional Tambieacuten se amplia la definicioacuten de inversiones a la libretransferencia de dinero ganancias a traveacutes de las remesas nacionales y el trato nacional al capitalextranjero (Bensunzan et al2000)10 En teacuterminos instituciones los contrastes entre TLCAN y Mercosur saltan a vista Mientras el primerotenia resultoacute varios aspectos de la coordinacioacuten intrazona y al momento de la firma del acuerdo solo fuenecesario una secretaria administrativa capaz de hacer un seguimiento sobre los compromisosasumidos en el Mercosur todo estaba por hacer al momento de firmarse el Tratado y de alliacute se explica

20

intergubernamentales que teniacutean como objetivo la recepcioacuten de las denuncias de los

privados y de verificar el incumplimiento Si bien ambas oficinas estuvieron

conformadas por representantes gubernamentales de los tres paiacuteses y en el caso de

la medioambiental se abrioacute la participacioacuten a las organizaciones medioambientales de

la regioacuten

De esta manera los temas laborales y medioambientales que fueron incluidos en el

proceso de integracioacuten no lo hicieron a la manera de la Unioacuten Europea que preveacute

una poliacutetica de armonizacioacuten y libre circulacioacuten de la mano de obra sino del de la

defensa de los estaacutendares maacutes altos y de la soberaniacutea de los estados nacionales de

definirlas unilateralmente manteniendo de esta manera las asimetriacuteas preexistentes

en la regioacuten11

Un tercer elemento que diferencia al TLCAN con el MERCOSUR se refiere a las

potencialidades de complementacioacuten que encierra la integracioacuten regional Como en

todos los procesos de regionalizacioacuten existe una economiacutea que tanto por sus

dimensiones como por su dinamismo funciona como motor de la integracioacuten En el

caso de la Unioacuten Europea este motor es la economiacutea alemana en el caso del sudeste

asiaacutetico el Japoacuten en el TLCAN EEUU y en el Mercosur el Brasil Sin embargo en

estos dos uacuteltimos casos existe una peculiaridad que los diferencia con la Unioacuten

Europea y el sudeste asiaacutetico el alto nivel de asimetriacuteas que convive entre los paiacuteses

miembros Asimetriacutea que en el primero se establece entre las economiacuteas de EEUU y

de Meacutexico y que se presenta como incentivo para la integracioacuten en teacuterminos de

complementariedad de sus economiacuteas En el caso del TLCAN como lo demuestra el

cuadro Nordm5 la economiacutea de los EEUU es 23 veces superior a la de Meacutexico y la

principal asimetriacutea se da entre los paiacuteses cuyas economiacuteas tienen posibilidad de

complementarse en un modelo de crecimiento econoacutemico sustentado en altos niveles

de productividad y bajos salarios en sectores altamente competitivos como son las

maquilas

en parte la creacioacuten y proliferacioacuten de instituciones que se fueron creando con el tiempo(Bouzas ampGotz 2002)11 Soacutelo se preveacute y contempla la movilidad de mano de obra calificada por periacuteodos definidos y seguacutenlas necesidades de las empresas

21

En el caso del Mercosur los principales niveles de asimetriacutea no se manifiestan entre

paiacuteses sino el seno de la principal economiacutea de la regioacuten12 y en consecuencia se

presentan como un obstaacuteculo importante para la profundizacioacuten del proceso de

integracioacuten En este caso a diferencia del anterior no existe espacio para la

complementariedad de las economiacuteas entre los paiacuteses que compiten por el acceso a

los mercados de bienes y capital con los mismos bienes y servicios En los hechos y

con excepcioacuten de los sectores siderurgicos y petroquiacutemicos la relacioacuten entre los

socios lejos de ser complementaria y armoacutenica se traduce en recelos continuos de las

economiacuteas mas pequentildeas lideradas por la Argentina respecto al liderazgo econoacutemico

de Brasil que se impone como motor de la integracioacuten sin asumir ninguno de los

costos de liderazgo que ello significa

4 Potencialidades y riesgos abiertos por el ALCA iquestEn queacute medida laintegracioacuten regional no conlleva a la desaparicioacuten del MERCOSUR y del TLCAN

Desde un comienzo el alcance de la propuesta de integracioacuten americana fue claro

Estados Unidos ofreciacutea extender a todos los paiacuteses del continente con la uacutenica

excepcioacuten de Cuba el mismo tipo de acuerdo comercial celebrado antildeos atraacutes con

Meacutexico conocido como Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) Se

trataba de un acuerdo entre paiacuteses de gran asimetriacutea econoacutemica poliacutetica y social en el

cual los gobiernos maacutes desarrollados no se comprometiacutean a ninguacuten tipo de ayuda

teacutecnicofinanciera o trato especial a los paiacuteses maacutes pobres para mejorar y equiparar

las condiciones generales de la regioacuten ni para compensar los efectos de la

polarizacioacuten que la apertura comercial y financiera pudiera producir

A pesar de esta clara delimitacioacuten de responsabilidades la iniciativa del ALCA

capturoacute el intereacutes de los 33 gobiernos del continente Las expectativas de los estados

de Ameacuterica Latina y del Caribe estaban centrada en dos promesas fundamentales la

primera la apertura irrestricta de los mercados lo que significaba el compromiso de

las economiacuteas maacutes desarrolladas de la regioacuten (Estados Unidos y Canadaacute) a eliminar

12 En el MERCOSUR en cambio la economiacutea es ndashen teacuterminos del PBI- 77 veces mayor que la delUruguay pero las asimetriacuteas se dan en el seno del propio paiacutes y en teacuterminos de desarrollo interno Unindicador que sirve para evaluar el nivel de desigualdad econoacutemica entre los paiacuteses es el coeficienteGINI Seguacuten datos del BM en el TLCAN el paiacutes mas equitativo es Canadaacute (315) y el mas inequitativoMeacutexico (503) En el Mercosur la Argentina estaba en 1989 posicionada como la maacutes equitativa(476) y Brasil como el maacutes inequitativo (601)

22

definitivamente las barreras para-arancelarias y los subsidios con que protegiacutean sus

industrias y produccioacuten La segunda promesa se vinculaba a su capacidad de atraer

inversiones y asiacute dinamizar sus alicaiacutedas economiacuteas eliminar la pobreza y consolidar

la democracia en la regioacuten

La primera de estas promesas -la apertura de nuevos mercados- interesa a toda la

regioacuten aunque las oportunidades y las expectativas en torno al ALCA variariacutean seguacuten

el nivel de desarrollo econoacutemico de cada paiacutes Las uacutenicas economiacuteas que tendriacutean

asegurados beneficios son tal como lo indican la tendencias del comercio

internacional de la deacutecada de 1986-96 aquellas que producen bienes y servicios con

alto contenido tecnoloacutegico EEUU y Canadaacute) Para ellas el ALCA representa la

posibilidad de extender sus mercados de exportacioacuten de servicios inversiones y

bienes - software productos farmaceacuteuticos es decir productos que no tienen casi

competencia alguna en la regioacuten - a todo el continente

En cambio para las economiacuteas medianas del continente- Brasil Meacutexico Argentina

Venezuela Colombia Chile y Peruacute- las expectativas del ALCA estaacuten centradas en la

posibilidad de ampliar sus mercados para productos primarios y para bienes de

mediano nivel de valor agregado -como textiles indumentaria siderurgia

agroindustriales muebles maquinaria eleacutectrica y petroquiacutemica y medios de transporte-

al resto del continente y en especial a los paiacuteses del norte en los que actualmente no

pueden ingresar por la existencia de barreras arancelarias y para-arancelarias que

protegen a los productores locales Hay que tener presente que los paiacuteses del TLCAN

(Meacutexico Canadaacute y Estados Unidos) recurren con suma frecuencia a medidas no

arancelarias ndash controles fitosanitarios antidumping etc- y estas medidas afectan en

mayor medida a los productos primarios y manufacturas de origen agropecuario que

son esencialmente las que exportan los paiacuteses del cono sur

Para el resto de los paiacuteses en total 25 cuyas economiacuteas entran dentro de la

categoriacutea de ldquopequentildeas economiacuteasrdquo las potencialidades del ALCA no pasaban por el

tema de acceso a mercados sino por la posibilidad de vincularse a la cadena

23

productiva de los paiacuteses con economiacuteas maacutes desarrolladas ofreciendo mano de obra

barata en manufacturas -maquilladoras13- y en servicios a las empresas y turismo

En el caso de los Estado Unidos el ALCA tiene ademaacutes un objetivo estrateacutegico el

de

mejorar su apuesta de negociacioacuten en el aacutembito multilateral Esta estrategia ha sido

caracterizada como ldquoavance en espiralrdquo ya que cada negociacioacuten bilateral o multilateral

forma parte de una estrategia de mayor alcance en la que el techo de dicho acuerdo

propuesto por los EEUU y generalmente alto en teacuterminos de estaacutendares previos se

transforma una vez consolidado en el piso de la posicioacuten negociadora siguiente

(Toacutertora 1998) Siguiendo esta loacutegica el ALCA introduciriacutea normas de apertura

comercial que estan por encima de las acordadas en el TLCAN y al menos al mismo

nivel que el resto de los acuerdos comerciales existentes en el hemisferio (Comunidad

Andina de Naciones ndashCAN- MERCOSUR y CARICOM) entre otras

No obstante la claridad inicial en torno al alcance y objetivos de la agenda

comercial las negociaciones del ALCA son mucho maacutes dificultosas y extensas que las

del TLCAN En este caso se trata de alcanzar un consenso entre un nuacutemero muy

grande de paiacuteses (34) y con una agenda maacutes amplia de temas en negociacioacuten

algunos de los cuales abririacutean profundas divergencias no soacutelo entre los paiacuteses en

desarrollo y los desarrollados sino entre siacute Las negociaciones se iniciaron en 1995

Despueacutes de siete antildeos de una sostenida rutina burocraacutetica (movilizoacute a maacutes de 900

negociadores entre funcionarios y teacutecnicos) los resultados se circunscriben al acuerdo

de procedimientos al conocimiento mutuo y a la recopilacioacuten de informacioacuten Auacuten

faltan definir los temas sustantivos de la agenda comercial en los que se preveacute un

arduo intercambio de concesiones reciacuteprocas en temas criacuteticos para las distintas

economiacuteas nacionales

El recorrido seguido por el ALCA hasta la fecha puede ser dividido en tres etapas la

iniciacioacuten de las negociaciones (1995-1998) el lanzamiento de las negociaciones

(1998-2001) y la etapa de las concreciones (2002) Durante la primera etapa se

alcanzaron acuerdos de procedimiento referidos a la definicioacuten de temas reglas y

organigrama de las negociaciones En teacuterminos de reglas los criterios principales

13 Las maquilladoras es un sistema de produccioacuten por el cual se libera de aranceles la importacioacuten e

24

fueron que todas las decisiones seriacutean tomadas por consenso que no se aprobariacutea

ninguna decisioacuten hasta no se cerraran todos los temas de la negociacioacuten (single

undertaking) que los gobiernos podriacutean actuar y negociar de manera colectiva

(bloques regionales preexistentes) y por uacuteltimo que los acuerdos aprobados podriacutean

superar la base de los acuerdos multilaterales (OMC-plus) Tambieacuten se avanzoacute en el

disentildeo de un organigrama de negociacioacuten baacutesico con un cronograma flexible en

teacuterminos de reuniones y una estructura de funcionamiento conformada en la

actualidad por un Comiteacute de Negociaciones Comerciales (CNC) nueve Grupos de

Negociacioacuten (GN) una secretariacutea administrativa financiada por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) un Comiteacute Tripartito14 y tres Comiteacutes Especiales15

En la creacioacuten de estos tres comiteacutes se manifestoacute una gruesa liacutenea de separacioacuten

entre los gobiernos que sobrevolariacutea todas las discusiones en el futuro Mientras que

en los temas que interesaban a todos los gobiernos por igual se crearon Grupos de

Trabajo teacutecnicos aquellos en los que se percibiacutea que los beneficios no se distribuiriacutean

por igual y que resultariacutean en perjuicio de algunos de ellos se aceptoacute su inclusioacuten en

la agenda comercial recortaacutendole sus atribuciones al mero rol de consulta Este fue el

caso del tratamiento diferenciado para las pequentildeas y medianas economiacuteas el

comercio electroacutenico y la participacioacuten de la sociedad civil

Con estos acuerdos baacutesicos los presidentes lanzaron las negociaciones en la II

Cumbre de las Ameacutericas realizada en Santiago de Chile en abril 1998 pero a partir de

entonces los consensos entre los gobiernos parte se hicieron cada vez maacutes

dificultosos En cada GN surgieron disidencias en torno a cuestiones baacutesicas sin

embargo los disensos no se manifiestan con igual intensidad en todos los temas En

aquellos GN vinculados con la produccioacuten y al acceso mercados de productos

latinoamericanos - agricultura y antidumping por ejemplo - las negociaciones pasan

por muchos vericuetos y se empantanan esperando la resolucioacuten del conjunto y el

equilibrio de concesiones En el resto de los GN existen diferencias entre las

insumos para su reelaboracion y posterior exportacioacuten como bienes manufacturados14 El Comiteacute Tripartito estaacute integrado por el BID la OEA y la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina(CEPAL) A diferencia de las otras instancias habiacutea sido creado e incluido por los EEUU en la reunioacutende Miami (1995) para que proporcionara apoyo logiacutestico y teacutecnico a los por entonces 7 Grupos deNegociaciones que funcionaron en un comienzo y que llegaron a ser 1215 Los tres Comiteacutes Especiales son el Grupo Consultivo de Pequentildeas Economiacuteas el Comiteacute deRepresentantes Gubernamentales sobre la Participacioacuten de la Sociedad Civil y el Comiteacute de Expertosen Comercio Electroacutenico

25

posiciones pero estos disensos estaacuten lejos de ser irreductibles Este desigual ritmo de

avance de los distintos temas de la agenda comercial es tambieacuten una caracteriacutestica de

las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC La diferencia en el caso del

ALCA estaacute dada porque seguacuten se acordoacute en la primera etapa ninguacuten acuerdo podraacute

implementarse hasta tanto no se alcance consensos en todos los temas incluso en

aqueacutellos maacutes controvertidos (single undertaking)

Auacuten cuando las posiciones sobre los temas maacutes importantes por ejemplo acceso a

mercado variacutean enormemente entre los distintos paiacuteses latinoamericanos la principal

liacutenea divisoria se ubica entre la posicioacuten negociadora de los Estados Unidos (a veces

acompantildeado por Canadaacute) y la de los paiacuteses de Ameacuterica Latina Mientras estos uacuteltimos

reclaman que se cumplan al pie de la letra las promesas iniciales del ALCA

eliminando todo tipo de barreras para-arancelarias (cuotas subsidios etc) y

antidumping una vez que se alcance la apertura de mercados EEUU se niega a

avanzar en ellos sosteniendo que el ALCA no es el aacutembito adecuado para negociar

esos temas sino que deben ser resultas en el aacutembito de la OMC y en concordancia

con una poliacutetica de apertura de la Unioacuten Europea Esta misma polarizacioacuten de las

posiciones negociadoras se trasladoacute hoy por hoy al resto de los temas de

negociacioacuten

Un contraste interesante de sentildealar entre este proyecto de regionalizacioacuten y los

procesos de negociacioacuten del MERCOSUR y del TLCAN es la variedad de espacios y

de oportunidades de participacioacuten abiertas a los actores no gubernamentales en el

proceso de negociacioacuten En efecto si bien las negociaciones para la conformacioacuten de

una zona de libre comercio en las Ameacutericas (ALCA) en el antildeo 2005 no innovaron las

metas y los alcances del TLCAN constituye un punto de inflexioacuten respecto a la

inclusioacuten de actores no gubernamentales en el propio proceso de negociacioacuten A

diferencia del TLCAN las voces de la sociedad civil ndashen especial ONGs

medioambientales y sindicatos- no deberaacuten esperar al ultimo momento de la

negociacioacuten -cuando el acuerdo ya estuviera finalizado- para escuchar su voz ni

depender de la mediacioacuten de los partidos y del congreso para presionar sobre los

teacuterminos del acuerdo sino que lo hariacutean a traveacutes de un sistema de consultas

nacionales y regionales que tendriacutean lugar a lo largo de la negociacioacuten

26

A nivel regional las consultas y espacios de participacioacuten han sido financiadas y

promovidas por los paiacuteses y actores del norte mientras que muchos gobiernos de

Ameacuterica Latina se niegan persistentemente a convalidar sus resultados con la

justificacioacuten de que ellas son hegemonizadas por las sociedades civiles del norte que

en definitiva imponen sus agendas proteccionistas empeorando de esta manera las

posibilidades de un efectiva apertura de los mercados regionales16 A nivel nacional

las diversidad es aun mayor A diferencia del pasado en el que los patrones de

participacioacuten dividiacutean a los paiacuteses del norte donde los gobiernos promoviacutean el dialogo

y las consultas con sus organizaciones a nivel nacional el ALCA ha abierto una nueva

brecha entre los paiacuteses del sur Por una parte se encuentran los gobiernos como los

de Brasil17 o Chile que han abierto instancias de diaacutelogo con las organizaciones no

empresariales y ponen a disposicioacuten de sus respectivas sociedades civiles los

documentos y posiciones negociadoras Por la otra el resto de los paiacuteses del sur que

siguiendo con el patroacuten tradicional circunscriben las consultas y la participacioacuten a los

actores empresariales mas vinculados con el comercio transnacional

En teacuterminos de resultados la apertura de la participacioacuten a la sociedad civil tiene a

nuestro entender efectos paradojales Si bien por una parte ampliacutea el nuacutemero de

jugadores y multiplica las disidencias y asimetriacuteas existentes por el otro contribuye a

la continuidad del proceso construyendo consensos a manera de una densa red de

anillos burocraacuteticos empresariales y de la sociedad civil que se articulan entre siacute Al

mismo tiempo que ampliacutea y consolida la base de sustentacioacuten del proceso negociador

hace que se incluyan temas en la agenda comercial que dificultan la posibilidad de

alcanzar un consenso gubernamental (Botto amp Tussie 2002)

16 En efecto las consultas oficiales son y han sido desde le comienzo financiadas por agenciasgubernamentales de Canadaacute y Estados Unidos fundaciones de estos paiacuteses y organismosmultilaterales como el BID y la OEA los foros y redes no oficiales por su parte han sido promovidos yfinanciados por las ONGrsquos del norte y en especial por los sindicatos de Canadaacute y los EEUU(Botto2002)17 El caso paradigmaacutetico es el de Brasil en el que el gobierno nacional ha visto con buenos ojos larealizacioacuten en setiembre de 2002 de un plebiscito nacional sobre el Alca organizado por maacutes de 60organizaciones sindicales y sociales En el plebiscito votaron mas de 10 millones de personas en maacutesde 3800 ciudades Un 9833 dijo que Brasil no deberiacutea firmar el tratado mientras que el 9594sentildealoacute que Brasil no deberiacutea seguir en la mesa de negociacioacuten Con posterioridad el presidente deVenezuela Hugo Chaacutevez redobloacute la apuesta anunciando que realizaraacute un plebiscito en 2003

27

Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

29

Bibliografiacutea

Arceo Enrique (2001)ALCA - Neoliberalismo y nuevo pacto colonial Secretaria de

relaciones internacionales de la Central de los Trabajadores (CTA)

Besunsaacuten Graciela (2000) ldquoLabour Regulation and Globalisation Proposal agenda

and implications for Mexico Paper presentado en el Summer Institute 2000 del

Robarts Centre for Canadian Studies York University Toronto Julio

Botto Mercedes (2001) ldquoLa participacioacuten de la sociedad civil en los procesos de

integracioacuten comercial regionalrdquo (TLCAN MERCOSUR y ALCA) Serie Brief

PIEIFLACSO Nordm3

Botto M (2002) ldquoLas redes transnacionales y los procesos de integracioacuten comercial

El caso del ALCArdquo Paper preparado para el proyecto ldquoRedes Regionales de la

Sociedad Civil en Ameacuterica Latinardquo coordinado por Korzeniewicz P y Smith W y

financiado por la Fundacioacuten Ford

Botto M amp Tussie D(2002) La agenda del ALCA patrones nacionales y tendencias

regionales de participacioacuten Revista Anuario Flacso Costa Rica

Bouzas Roberto Svarzman Gustavo (2001) ldquoEl Aacuterea de Libre Comercio de las

Ameacutericas iquestDoacutende estaacute y hacia doacutende vardquo en Boletiacuten Informativo Techint Nordm 306

Bouzas ampSoltz (2002) La formacioacuten de instituciones regionales en el Mercosur En

Chudnosky y Fanelli El desafio de integrarse para crecer

De la Balze F (2000) El destino del Mercosur entre la unioacuten aduanera y la

integracioacuten imperfectardquo en De la Balze F (ed) El futuro del Mercosur Buenos Aires

Asociacioacuten de Bancos de Argentina

Nogueacutes J Sanguinetti P Sutrzenegger F (2001) ldquoArgentina y la agenda de

negociaciones comerciales internacionales el Mercosur el NAFTA y la Unioacuten

30

Europeardquo Paper presentado en la Conferencia Anual de la Asociacioacuten de Bancos de

Argentina Junio

Portella de Castro M (1999) ldquoNegociaciones colectivas internacionales e Mercosulrdquo

en ChaloutY de Almeida P Mercosul Nafta y Alca a dimensao social Sao Paulo

Editora LTR

Ricupero R (2000) La integracioacuten y el regionalismo en las Americas en Hrugman et

al La integracioacuten econoacutemica en perspectiva BID

Sanchez Bajo C (1999) ldquoMERCOSURrsquos open Regionalism and regulation Focusing

in the Petrochemicals and Steel Sectorsrdquo Tesis doctoral Columbia University

Tussie Diana amp Lengyel M (2002) ldquoPiases en viacuteas de desarrollo y la organizacioacuten

mundial de Comercio participacioacuten versus influenciardquo en Maggi c amp Messner D

Governanza global una mirada desde Ameacuterica latina

Sitios de consulta

Organizacioacuten Mundial de ComercioHttpwwwwtoorg

Banco Interamericano de Desarrollo Httpwwwiadborg

Fondo Monetario Internacional Httpwwwimforg

Banco MundialHttpwwwworldbankorg

OEA oficina comercial Httpsiceoasorg

Sistema Econoacutemico Latinoamericano Httpwwwselaorg

Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

19

Tambieacuten existen claras diferencias en teacuterminos de las metas y los objetivos

inicialmente explicitados por los gobiernos En contraste con la idea inicial de los

gobiernos del Mercosur de crear un mercado comuacuten el objetivo del TLCAN fue soacutelo el

de reducir y eliminar las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de bienes

y servicios entre los tres paiacuteses con el objetivo de crear una zona de libre comercio

Aun cuando en la letra se tratara de dos proyectos poliacuteticos e institucionales de

integracioacuten completamente distintos en la praacutectica ambos procesos de integracioacuten

iriacutean convergiendo hacia un mismos resultado En efecto el TLCAN ha ido mas allaacute de

la definicioacuten de zona de libre comercio como resultado de las presiones sectoriales

amplioacute sus alcances a la proteccioacuten de los derechos de propiedad intelectual y de la

inversioacuten extranjera directa al reducir el margen de accioacuten de los estados sobre las

corporaciones multinacionales9

En teacuterminos de institucionalizacioacuten el TLCAN terminoacute incluyendo en su organigrama

espacios e instituciones de coordinacioacuten y control intergubernamental cosa que no

esta prevista por los gobiernos al iniciar las negociaciones10 Tambieacuten en este caso la

innovacioacuten fue el resultado de la presioacuten de las organizaciones laborales y

medioambientalistas del norte que buscaban proteger y defender los propios

estaacutendares nacionales frente a la amenaza que para ellos constituiacutea la integracioacuten de

un paiacutes menos desarrollado como era Meacutexico con reglas menos exigentes y

respetadas La solucioacuten a este problema fue elaborada y promovida por los

representantes demoacutecratas del Congreso estadounidense que obligaron al Ejecutivo al

incluir en el tratado un ldquoacuerdo anexordquo de cooperacioacuten laboral y medioambiental en

el que se obligariacutea a cada paiacutes a hacer cumplir a los respectivos gobiernos de la

regioacuten los propios estaacutendares nacionales bajo apercibimiento de una sancioacuten

comercial Para que esta norma se cumpliera se crearon dos agencias

9 Estos temas son incluidos en los capiacutetulos especiacuteficos de inversioacuten empresas estatales losmonopolios empresariales y gubernamentales propiedad intelectual y servicios Ellos aseguran que lasinversiones privadas sean o no de inversionistas de paiacuteses miembros no podraacuten ser expropiadasnulificadas o deterioradas de los beneficios del TLCAN y que de suceder ello la indemnizacioacuten seraacutedeterminada por un panel trinacional Tambieacuten se amplia la definicioacuten de inversiones a la libretransferencia de dinero ganancias a traveacutes de las remesas nacionales y el trato nacional al capitalextranjero (Bensunzan et al2000)10 En teacuterminos instituciones los contrastes entre TLCAN y Mercosur saltan a vista Mientras el primerotenia resultoacute varios aspectos de la coordinacioacuten intrazona y al momento de la firma del acuerdo solo fuenecesario una secretaria administrativa capaz de hacer un seguimiento sobre los compromisosasumidos en el Mercosur todo estaba por hacer al momento de firmarse el Tratado y de alliacute se explica

20

intergubernamentales que teniacutean como objetivo la recepcioacuten de las denuncias de los

privados y de verificar el incumplimiento Si bien ambas oficinas estuvieron

conformadas por representantes gubernamentales de los tres paiacuteses y en el caso de

la medioambiental se abrioacute la participacioacuten a las organizaciones medioambientales de

la regioacuten

De esta manera los temas laborales y medioambientales que fueron incluidos en el

proceso de integracioacuten no lo hicieron a la manera de la Unioacuten Europea que preveacute

una poliacutetica de armonizacioacuten y libre circulacioacuten de la mano de obra sino del de la

defensa de los estaacutendares maacutes altos y de la soberaniacutea de los estados nacionales de

definirlas unilateralmente manteniendo de esta manera las asimetriacuteas preexistentes

en la regioacuten11

Un tercer elemento que diferencia al TLCAN con el MERCOSUR se refiere a las

potencialidades de complementacioacuten que encierra la integracioacuten regional Como en

todos los procesos de regionalizacioacuten existe una economiacutea que tanto por sus

dimensiones como por su dinamismo funciona como motor de la integracioacuten En el

caso de la Unioacuten Europea este motor es la economiacutea alemana en el caso del sudeste

asiaacutetico el Japoacuten en el TLCAN EEUU y en el Mercosur el Brasil Sin embargo en

estos dos uacuteltimos casos existe una peculiaridad que los diferencia con la Unioacuten

Europea y el sudeste asiaacutetico el alto nivel de asimetriacuteas que convive entre los paiacuteses

miembros Asimetriacutea que en el primero se establece entre las economiacuteas de EEUU y

de Meacutexico y que se presenta como incentivo para la integracioacuten en teacuterminos de

complementariedad de sus economiacuteas En el caso del TLCAN como lo demuestra el

cuadro Nordm5 la economiacutea de los EEUU es 23 veces superior a la de Meacutexico y la

principal asimetriacutea se da entre los paiacuteses cuyas economiacuteas tienen posibilidad de

complementarse en un modelo de crecimiento econoacutemico sustentado en altos niveles

de productividad y bajos salarios en sectores altamente competitivos como son las

maquilas

en parte la creacioacuten y proliferacioacuten de instituciones que se fueron creando con el tiempo(Bouzas ampGotz 2002)11 Soacutelo se preveacute y contempla la movilidad de mano de obra calificada por periacuteodos definidos y seguacutenlas necesidades de las empresas

21

En el caso del Mercosur los principales niveles de asimetriacutea no se manifiestan entre

paiacuteses sino el seno de la principal economiacutea de la regioacuten12 y en consecuencia se

presentan como un obstaacuteculo importante para la profundizacioacuten del proceso de

integracioacuten En este caso a diferencia del anterior no existe espacio para la

complementariedad de las economiacuteas entre los paiacuteses que compiten por el acceso a

los mercados de bienes y capital con los mismos bienes y servicios En los hechos y

con excepcioacuten de los sectores siderurgicos y petroquiacutemicos la relacioacuten entre los

socios lejos de ser complementaria y armoacutenica se traduce en recelos continuos de las

economiacuteas mas pequentildeas lideradas por la Argentina respecto al liderazgo econoacutemico

de Brasil que se impone como motor de la integracioacuten sin asumir ninguno de los

costos de liderazgo que ello significa

4 Potencialidades y riesgos abiertos por el ALCA iquestEn queacute medida laintegracioacuten regional no conlleva a la desaparicioacuten del MERCOSUR y del TLCAN

Desde un comienzo el alcance de la propuesta de integracioacuten americana fue claro

Estados Unidos ofreciacutea extender a todos los paiacuteses del continente con la uacutenica

excepcioacuten de Cuba el mismo tipo de acuerdo comercial celebrado antildeos atraacutes con

Meacutexico conocido como Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) Se

trataba de un acuerdo entre paiacuteses de gran asimetriacutea econoacutemica poliacutetica y social en el

cual los gobiernos maacutes desarrollados no se comprometiacutean a ninguacuten tipo de ayuda

teacutecnicofinanciera o trato especial a los paiacuteses maacutes pobres para mejorar y equiparar

las condiciones generales de la regioacuten ni para compensar los efectos de la

polarizacioacuten que la apertura comercial y financiera pudiera producir

A pesar de esta clara delimitacioacuten de responsabilidades la iniciativa del ALCA

capturoacute el intereacutes de los 33 gobiernos del continente Las expectativas de los estados

de Ameacuterica Latina y del Caribe estaban centrada en dos promesas fundamentales la

primera la apertura irrestricta de los mercados lo que significaba el compromiso de

las economiacuteas maacutes desarrolladas de la regioacuten (Estados Unidos y Canadaacute) a eliminar

12 En el MERCOSUR en cambio la economiacutea es ndashen teacuterminos del PBI- 77 veces mayor que la delUruguay pero las asimetriacuteas se dan en el seno del propio paiacutes y en teacuterminos de desarrollo interno Unindicador que sirve para evaluar el nivel de desigualdad econoacutemica entre los paiacuteses es el coeficienteGINI Seguacuten datos del BM en el TLCAN el paiacutes mas equitativo es Canadaacute (315) y el mas inequitativoMeacutexico (503) En el Mercosur la Argentina estaba en 1989 posicionada como la maacutes equitativa(476) y Brasil como el maacutes inequitativo (601)

22

definitivamente las barreras para-arancelarias y los subsidios con que protegiacutean sus

industrias y produccioacuten La segunda promesa se vinculaba a su capacidad de atraer

inversiones y asiacute dinamizar sus alicaiacutedas economiacuteas eliminar la pobreza y consolidar

la democracia en la regioacuten

La primera de estas promesas -la apertura de nuevos mercados- interesa a toda la

regioacuten aunque las oportunidades y las expectativas en torno al ALCA variariacutean seguacuten

el nivel de desarrollo econoacutemico de cada paiacutes Las uacutenicas economiacuteas que tendriacutean

asegurados beneficios son tal como lo indican la tendencias del comercio

internacional de la deacutecada de 1986-96 aquellas que producen bienes y servicios con

alto contenido tecnoloacutegico EEUU y Canadaacute) Para ellas el ALCA representa la

posibilidad de extender sus mercados de exportacioacuten de servicios inversiones y

bienes - software productos farmaceacuteuticos es decir productos que no tienen casi

competencia alguna en la regioacuten - a todo el continente

En cambio para las economiacuteas medianas del continente- Brasil Meacutexico Argentina

Venezuela Colombia Chile y Peruacute- las expectativas del ALCA estaacuten centradas en la

posibilidad de ampliar sus mercados para productos primarios y para bienes de

mediano nivel de valor agregado -como textiles indumentaria siderurgia

agroindustriales muebles maquinaria eleacutectrica y petroquiacutemica y medios de transporte-

al resto del continente y en especial a los paiacuteses del norte en los que actualmente no

pueden ingresar por la existencia de barreras arancelarias y para-arancelarias que

protegen a los productores locales Hay que tener presente que los paiacuteses del TLCAN

(Meacutexico Canadaacute y Estados Unidos) recurren con suma frecuencia a medidas no

arancelarias ndash controles fitosanitarios antidumping etc- y estas medidas afectan en

mayor medida a los productos primarios y manufacturas de origen agropecuario que

son esencialmente las que exportan los paiacuteses del cono sur

Para el resto de los paiacuteses en total 25 cuyas economiacuteas entran dentro de la

categoriacutea de ldquopequentildeas economiacuteasrdquo las potencialidades del ALCA no pasaban por el

tema de acceso a mercados sino por la posibilidad de vincularse a la cadena

23

productiva de los paiacuteses con economiacuteas maacutes desarrolladas ofreciendo mano de obra

barata en manufacturas -maquilladoras13- y en servicios a las empresas y turismo

En el caso de los Estado Unidos el ALCA tiene ademaacutes un objetivo estrateacutegico el

de

mejorar su apuesta de negociacioacuten en el aacutembito multilateral Esta estrategia ha sido

caracterizada como ldquoavance en espiralrdquo ya que cada negociacioacuten bilateral o multilateral

forma parte de una estrategia de mayor alcance en la que el techo de dicho acuerdo

propuesto por los EEUU y generalmente alto en teacuterminos de estaacutendares previos se

transforma una vez consolidado en el piso de la posicioacuten negociadora siguiente

(Toacutertora 1998) Siguiendo esta loacutegica el ALCA introduciriacutea normas de apertura

comercial que estan por encima de las acordadas en el TLCAN y al menos al mismo

nivel que el resto de los acuerdos comerciales existentes en el hemisferio (Comunidad

Andina de Naciones ndashCAN- MERCOSUR y CARICOM) entre otras

No obstante la claridad inicial en torno al alcance y objetivos de la agenda

comercial las negociaciones del ALCA son mucho maacutes dificultosas y extensas que las

del TLCAN En este caso se trata de alcanzar un consenso entre un nuacutemero muy

grande de paiacuteses (34) y con una agenda maacutes amplia de temas en negociacioacuten

algunos de los cuales abririacutean profundas divergencias no soacutelo entre los paiacuteses en

desarrollo y los desarrollados sino entre siacute Las negociaciones se iniciaron en 1995

Despueacutes de siete antildeos de una sostenida rutina burocraacutetica (movilizoacute a maacutes de 900

negociadores entre funcionarios y teacutecnicos) los resultados se circunscriben al acuerdo

de procedimientos al conocimiento mutuo y a la recopilacioacuten de informacioacuten Auacuten

faltan definir los temas sustantivos de la agenda comercial en los que se preveacute un

arduo intercambio de concesiones reciacuteprocas en temas criacuteticos para las distintas

economiacuteas nacionales

El recorrido seguido por el ALCA hasta la fecha puede ser dividido en tres etapas la

iniciacioacuten de las negociaciones (1995-1998) el lanzamiento de las negociaciones

(1998-2001) y la etapa de las concreciones (2002) Durante la primera etapa se

alcanzaron acuerdos de procedimiento referidos a la definicioacuten de temas reglas y

organigrama de las negociaciones En teacuterminos de reglas los criterios principales

13 Las maquilladoras es un sistema de produccioacuten por el cual se libera de aranceles la importacioacuten e

24

fueron que todas las decisiones seriacutean tomadas por consenso que no se aprobariacutea

ninguna decisioacuten hasta no se cerraran todos los temas de la negociacioacuten (single

undertaking) que los gobiernos podriacutean actuar y negociar de manera colectiva

(bloques regionales preexistentes) y por uacuteltimo que los acuerdos aprobados podriacutean

superar la base de los acuerdos multilaterales (OMC-plus) Tambieacuten se avanzoacute en el

disentildeo de un organigrama de negociacioacuten baacutesico con un cronograma flexible en

teacuterminos de reuniones y una estructura de funcionamiento conformada en la

actualidad por un Comiteacute de Negociaciones Comerciales (CNC) nueve Grupos de

Negociacioacuten (GN) una secretariacutea administrativa financiada por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) un Comiteacute Tripartito14 y tres Comiteacutes Especiales15

En la creacioacuten de estos tres comiteacutes se manifestoacute una gruesa liacutenea de separacioacuten

entre los gobiernos que sobrevolariacutea todas las discusiones en el futuro Mientras que

en los temas que interesaban a todos los gobiernos por igual se crearon Grupos de

Trabajo teacutecnicos aquellos en los que se percibiacutea que los beneficios no se distribuiriacutean

por igual y que resultariacutean en perjuicio de algunos de ellos se aceptoacute su inclusioacuten en

la agenda comercial recortaacutendole sus atribuciones al mero rol de consulta Este fue el

caso del tratamiento diferenciado para las pequentildeas y medianas economiacuteas el

comercio electroacutenico y la participacioacuten de la sociedad civil

Con estos acuerdos baacutesicos los presidentes lanzaron las negociaciones en la II

Cumbre de las Ameacutericas realizada en Santiago de Chile en abril 1998 pero a partir de

entonces los consensos entre los gobiernos parte se hicieron cada vez maacutes

dificultosos En cada GN surgieron disidencias en torno a cuestiones baacutesicas sin

embargo los disensos no se manifiestan con igual intensidad en todos los temas En

aquellos GN vinculados con la produccioacuten y al acceso mercados de productos

latinoamericanos - agricultura y antidumping por ejemplo - las negociaciones pasan

por muchos vericuetos y se empantanan esperando la resolucioacuten del conjunto y el

equilibrio de concesiones En el resto de los GN existen diferencias entre las

insumos para su reelaboracion y posterior exportacioacuten como bienes manufacturados14 El Comiteacute Tripartito estaacute integrado por el BID la OEA y la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina(CEPAL) A diferencia de las otras instancias habiacutea sido creado e incluido por los EEUU en la reunioacutende Miami (1995) para que proporcionara apoyo logiacutestico y teacutecnico a los por entonces 7 Grupos deNegociaciones que funcionaron en un comienzo y que llegaron a ser 1215 Los tres Comiteacutes Especiales son el Grupo Consultivo de Pequentildeas Economiacuteas el Comiteacute deRepresentantes Gubernamentales sobre la Participacioacuten de la Sociedad Civil y el Comiteacute de Expertosen Comercio Electroacutenico

25

posiciones pero estos disensos estaacuten lejos de ser irreductibles Este desigual ritmo de

avance de los distintos temas de la agenda comercial es tambieacuten una caracteriacutestica de

las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC La diferencia en el caso del

ALCA estaacute dada porque seguacuten se acordoacute en la primera etapa ninguacuten acuerdo podraacute

implementarse hasta tanto no se alcance consensos en todos los temas incluso en

aqueacutellos maacutes controvertidos (single undertaking)

Auacuten cuando las posiciones sobre los temas maacutes importantes por ejemplo acceso a

mercado variacutean enormemente entre los distintos paiacuteses latinoamericanos la principal

liacutenea divisoria se ubica entre la posicioacuten negociadora de los Estados Unidos (a veces

acompantildeado por Canadaacute) y la de los paiacuteses de Ameacuterica Latina Mientras estos uacuteltimos

reclaman que se cumplan al pie de la letra las promesas iniciales del ALCA

eliminando todo tipo de barreras para-arancelarias (cuotas subsidios etc) y

antidumping una vez que se alcance la apertura de mercados EEUU se niega a

avanzar en ellos sosteniendo que el ALCA no es el aacutembito adecuado para negociar

esos temas sino que deben ser resultas en el aacutembito de la OMC y en concordancia

con una poliacutetica de apertura de la Unioacuten Europea Esta misma polarizacioacuten de las

posiciones negociadoras se trasladoacute hoy por hoy al resto de los temas de

negociacioacuten

Un contraste interesante de sentildealar entre este proyecto de regionalizacioacuten y los

procesos de negociacioacuten del MERCOSUR y del TLCAN es la variedad de espacios y

de oportunidades de participacioacuten abiertas a los actores no gubernamentales en el

proceso de negociacioacuten En efecto si bien las negociaciones para la conformacioacuten de

una zona de libre comercio en las Ameacutericas (ALCA) en el antildeo 2005 no innovaron las

metas y los alcances del TLCAN constituye un punto de inflexioacuten respecto a la

inclusioacuten de actores no gubernamentales en el propio proceso de negociacioacuten A

diferencia del TLCAN las voces de la sociedad civil ndashen especial ONGs

medioambientales y sindicatos- no deberaacuten esperar al ultimo momento de la

negociacioacuten -cuando el acuerdo ya estuviera finalizado- para escuchar su voz ni

depender de la mediacioacuten de los partidos y del congreso para presionar sobre los

teacuterminos del acuerdo sino que lo hariacutean a traveacutes de un sistema de consultas

nacionales y regionales que tendriacutean lugar a lo largo de la negociacioacuten

26

A nivel regional las consultas y espacios de participacioacuten han sido financiadas y

promovidas por los paiacuteses y actores del norte mientras que muchos gobiernos de

Ameacuterica Latina se niegan persistentemente a convalidar sus resultados con la

justificacioacuten de que ellas son hegemonizadas por las sociedades civiles del norte que

en definitiva imponen sus agendas proteccionistas empeorando de esta manera las

posibilidades de un efectiva apertura de los mercados regionales16 A nivel nacional

las diversidad es aun mayor A diferencia del pasado en el que los patrones de

participacioacuten dividiacutean a los paiacuteses del norte donde los gobiernos promoviacutean el dialogo

y las consultas con sus organizaciones a nivel nacional el ALCA ha abierto una nueva

brecha entre los paiacuteses del sur Por una parte se encuentran los gobiernos como los

de Brasil17 o Chile que han abierto instancias de diaacutelogo con las organizaciones no

empresariales y ponen a disposicioacuten de sus respectivas sociedades civiles los

documentos y posiciones negociadoras Por la otra el resto de los paiacuteses del sur que

siguiendo con el patroacuten tradicional circunscriben las consultas y la participacioacuten a los

actores empresariales mas vinculados con el comercio transnacional

En teacuterminos de resultados la apertura de la participacioacuten a la sociedad civil tiene a

nuestro entender efectos paradojales Si bien por una parte ampliacutea el nuacutemero de

jugadores y multiplica las disidencias y asimetriacuteas existentes por el otro contribuye a

la continuidad del proceso construyendo consensos a manera de una densa red de

anillos burocraacuteticos empresariales y de la sociedad civil que se articulan entre siacute Al

mismo tiempo que ampliacutea y consolida la base de sustentacioacuten del proceso negociador

hace que se incluyan temas en la agenda comercial que dificultan la posibilidad de

alcanzar un consenso gubernamental (Botto amp Tussie 2002)

16 En efecto las consultas oficiales son y han sido desde le comienzo financiadas por agenciasgubernamentales de Canadaacute y Estados Unidos fundaciones de estos paiacuteses y organismosmultilaterales como el BID y la OEA los foros y redes no oficiales por su parte han sido promovidos yfinanciados por las ONGrsquos del norte y en especial por los sindicatos de Canadaacute y los EEUU(Botto2002)17 El caso paradigmaacutetico es el de Brasil en el que el gobierno nacional ha visto con buenos ojos larealizacioacuten en setiembre de 2002 de un plebiscito nacional sobre el Alca organizado por maacutes de 60organizaciones sindicales y sociales En el plebiscito votaron mas de 10 millones de personas en maacutesde 3800 ciudades Un 9833 dijo que Brasil no deberiacutea firmar el tratado mientras que el 9594sentildealoacute que Brasil no deberiacutea seguir en la mesa de negociacioacuten Con posterioridad el presidente deVenezuela Hugo Chaacutevez redobloacute la apuesta anunciando que realizaraacute un plebiscito en 2003

27

Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

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Bibliografiacutea

Arceo Enrique (2001)ALCA - Neoliberalismo y nuevo pacto colonial Secretaria de

relaciones internacionales de la Central de los Trabajadores (CTA)

Besunsaacuten Graciela (2000) ldquoLabour Regulation and Globalisation Proposal agenda

and implications for Mexico Paper presentado en el Summer Institute 2000 del

Robarts Centre for Canadian Studies York University Toronto Julio

Botto Mercedes (2001) ldquoLa participacioacuten de la sociedad civil en los procesos de

integracioacuten comercial regionalrdquo (TLCAN MERCOSUR y ALCA) Serie Brief

PIEIFLACSO Nordm3

Botto M (2002) ldquoLas redes transnacionales y los procesos de integracioacuten comercial

El caso del ALCArdquo Paper preparado para el proyecto ldquoRedes Regionales de la

Sociedad Civil en Ameacuterica Latinardquo coordinado por Korzeniewicz P y Smith W y

financiado por la Fundacioacuten Ford

Botto M amp Tussie D(2002) La agenda del ALCA patrones nacionales y tendencias

regionales de participacioacuten Revista Anuario Flacso Costa Rica

Bouzas Roberto Svarzman Gustavo (2001) ldquoEl Aacuterea de Libre Comercio de las

Ameacutericas iquestDoacutende estaacute y hacia doacutende vardquo en Boletiacuten Informativo Techint Nordm 306

Bouzas ampSoltz (2002) La formacioacuten de instituciones regionales en el Mercosur En

Chudnosky y Fanelli El desafio de integrarse para crecer

De la Balze F (2000) El destino del Mercosur entre la unioacuten aduanera y la

integracioacuten imperfectardquo en De la Balze F (ed) El futuro del Mercosur Buenos Aires

Asociacioacuten de Bancos de Argentina

Nogueacutes J Sanguinetti P Sutrzenegger F (2001) ldquoArgentina y la agenda de

negociaciones comerciales internacionales el Mercosur el NAFTA y la Unioacuten

30

Europeardquo Paper presentado en la Conferencia Anual de la Asociacioacuten de Bancos de

Argentina Junio

Portella de Castro M (1999) ldquoNegociaciones colectivas internacionales e Mercosulrdquo

en ChaloutY de Almeida P Mercosul Nafta y Alca a dimensao social Sao Paulo

Editora LTR

Ricupero R (2000) La integracioacuten y el regionalismo en las Americas en Hrugman et

al La integracioacuten econoacutemica en perspectiva BID

Sanchez Bajo C (1999) ldquoMERCOSURrsquos open Regionalism and regulation Focusing

in the Petrochemicals and Steel Sectorsrdquo Tesis doctoral Columbia University

Tussie Diana amp Lengyel M (2002) ldquoPiases en viacuteas de desarrollo y la organizacioacuten

mundial de Comercio participacioacuten versus influenciardquo en Maggi c amp Messner D

Governanza global una mirada desde Ameacuterica latina

Sitios de consulta

Organizacioacuten Mundial de ComercioHttpwwwwtoorg

Banco Interamericano de Desarrollo Httpwwwiadborg

Fondo Monetario Internacional Httpwwwimforg

Banco MundialHttpwwwworldbankorg

OEA oficina comercial Httpsiceoasorg

Sistema Econoacutemico Latinoamericano Httpwwwselaorg

Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

20

intergubernamentales que teniacutean como objetivo la recepcioacuten de las denuncias de los

privados y de verificar el incumplimiento Si bien ambas oficinas estuvieron

conformadas por representantes gubernamentales de los tres paiacuteses y en el caso de

la medioambiental se abrioacute la participacioacuten a las organizaciones medioambientales de

la regioacuten

De esta manera los temas laborales y medioambientales que fueron incluidos en el

proceso de integracioacuten no lo hicieron a la manera de la Unioacuten Europea que preveacute

una poliacutetica de armonizacioacuten y libre circulacioacuten de la mano de obra sino del de la

defensa de los estaacutendares maacutes altos y de la soberaniacutea de los estados nacionales de

definirlas unilateralmente manteniendo de esta manera las asimetriacuteas preexistentes

en la regioacuten11

Un tercer elemento que diferencia al TLCAN con el MERCOSUR se refiere a las

potencialidades de complementacioacuten que encierra la integracioacuten regional Como en

todos los procesos de regionalizacioacuten existe una economiacutea que tanto por sus

dimensiones como por su dinamismo funciona como motor de la integracioacuten En el

caso de la Unioacuten Europea este motor es la economiacutea alemana en el caso del sudeste

asiaacutetico el Japoacuten en el TLCAN EEUU y en el Mercosur el Brasil Sin embargo en

estos dos uacuteltimos casos existe una peculiaridad que los diferencia con la Unioacuten

Europea y el sudeste asiaacutetico el alto nivel de asimetriacuteas que convive entre los paiacuteses

miembros Asimetriacutea que en el primero se establece entre las economiacuteas de EEUU y

de Meacutexico y que se presenta como incentivo para la integracioacuten en teacuterminos de

complementariedad de sus economiacuteas En el caso del TLCAN como lo demuestra el

cuadro Nordm5 la economiacutea de los EEUU es 23 veces superior a la de Meacutexico y la

principal asimetriacutea se da entre los paiacuteses cuyas economiacuteas tienen posibilidad de

complementarse en un modelo de crecimiento econoacutemico sustentado en altos niveles

de productividad y bajos salarios en sectores altamente competitivos como son las

maquilas

en parte la creacioacuten y proliferacioacuten de instituciones que se fueron creando con el tiempo(Bouzas ampGotz 2002)11 Soacutelo se preveacute y contempla la movilidad de mano de obra calificada por periacuteodos definidos y seguacutenlas necesidades de las empresas

21

En el caso del Mercosur los principales niveles de asimetriacutea no se manifiestan entre

paiacuteses sino el seno de la principal economiacutea de la regioacuten12 y en consecuencia se

presentan como un obstaacuteculo importante para la profundizacioacuten del proceso de

integracioacuten En este caso a diferencia del anterior no existe espacio para la

complementariedad de las economiacuteas entre los paiacuteses que compiten por el acceso a

los mercados de bienes y capital con los mismos bienes y servicios En los hechos y

con excepcioacuten de los sectores siderurgicos y petroquiacutemicos la relacioacuten entre los

socios lejos de ser complementaria y armoacutenica se traduce en recelos continuos de las

economiacuteas mas pequentildeas lideradas por la Argentina respecto al liderazgo econoacutemico

de Brasil que se impone como motor de la integracioacuten sin asumir ninguno de los

costos de liderazgo que ello significa

4 Potencialidades y riesgos abiertos por el ALCA iquestEn queacute medida laintegracioacuten regional no conlleva a la desaparicioacuten del MERCOSUR y del TLCAN

Desde un comienzo el alcance de la propuesta de integracioacuten americana fue claro

Estados Unidos ofreciacutea extender a todos los paiacuteses del continente con la uacutenica

excepcioacuten de Cuba el mismo tipo de acuerdo comercial celebrado antildeos atraacutes con

Meacutexico conocido como Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) Se

trataba de un acuerdo entre paiacuteses de gran asimetriacutea econoacutemica poliacutetica y social en el

cual los gobiernos maacutes desarrollados no se comprometiacutean a ninguacuten tipo de ayuda

teacutecnicofinanciera o trato especial a los paiacuteses maacutes pobres para mejorar y equiparar

las condiciones generales de la regioacuten ni para compensar los efectos de la

polarizacioacuten que la apertura comercial y financiera pudiera producir

A pesar de esta clara delimitacioacuten de responsabilidades la iniciativa del ALCA

capturoacute el intereacutes de los 33 gobiernos del continente Las expectativas de los estados

de Ameacuterica Latina y del Caribe estaban centrada en dos promesas fundamentales la

primera la apertura irrestricta de los mercados lo que significaba el compromiso de

las economiacuteas maacutes desarrolladas de la regioacuten (Estados Unidos y Canadaacute) a eliminar

12 En el MERCOSUR en cambio la economiacutea es ndashen teacuterminos del PBI- 77 veces mayor que la delUruguay pero las asimetriacuteas se dan en el seno del propio paiacutes y en teacuterminos de desarrollo interno Unindicador que sirve para evaluar el nivel de desigualdad econoacutemica entre los paiacuteses es el coeficienteGINI Seguacuten datos del BM en el TLCAN el paiacutes mas equitativo es Canadaacute (315) y el mas inequitativoMeacutexico (503) En el Mercosur la Argentina estaba en 1989 posicionada como la maacutes equitativa(476) y Brasil como el maacutes inequitativo (601)

22

definitivamente las barreras para-arancelarias y los subsidios con que protegiacutean sus

industrias y produccioacuten La segunda promesa se vinculaba a su capacidad de atraer

inversiones y asiacute dinamizar sus alicaiacutedas economiacuteas eliminar la pobreza y consolidar

la democracia en la regioacuten

La primera de estas promesas -la apertura de nuevos mercados- interesa a toda la

regioacuten aunque las oportunidades y las expectativas en torno al ALCA variariacutean seguacuten

el nivel de desarrollo econoacutemico de cada paiacutes Las uacutenicas economiacuteas que tendriacutean

asegurados beneficios son tal como lo indican la tendencias del comercio

internacional de la deacutecada de 1986-96 aquellas que producen bienes y servicios con

alto contenido tecnoloacutegico EEUU y Canadaacute) Para ellas el ALCA representa la

posibilidad de extender sus mercados de exportacioacuten de servicios inversiones y

bienes - software productos farmaceacuteuticos es decir productos que no tienen casi

competencia alguna en la regioacuten - a todo el continente

En cambio para las economiacuteas medianas del continente- Brasil Meacutexico Argentina

Venezuela Colombia Chile y Peruacute- las expectativas del ALCA estaacuten centradas en la

posibilidad de ampliar sus mercados para productos primarios y para bienes de

mediano nivel de valor agregado -como textiles indumentaria siderurgia

agroindustriales muebles maquinaria eleacutectrica y petroquiacutemica y medios de transporte-

al resto del continente y en especial a los paiacuteses del norte en los que actualmente no

pueden ingresar por la existencia de barreras arancelarias y para-arancelarias que

protegen a los productores locales Hay que tener presente que los paiacuteses del TLCAN

(Meacutexico Canadaacute y Estados Unidos) recurren con suma frecuencia a medidas no

arancelarias ndash controles fitosanitarios antidumping etc- y estas medidas afectan en

mayor medida a los productos primarios y manufacturas de origen agropecuario que

son esencialmente las que exportan los paiacuteses del cono sur

Para el resto de los paiacuteses en total 25 cuyas economiacuteas entran dentro de la

categoriacutea de ldquopequentildeas economiacuteasrdquo las potencialidades del ALCA no pasaban por el

tema de acceso a mercados sino por la posibilidad de vincularse a la cadena

23

productiva de los paiacuteses con economiacuteas maacutes desarrolladas ofreciendo mano de obra

barata en manufacturas -maquilladoras13- y en servicios a las empresas y turismo

En el caso de los Estado Unidos el ALCA tiene ademaacutes un objetivo estrateacutegico el

de

mejorar su apuesta de negociacioacuten en el aacutembito multilateral Esta estrategia ha sido

caracterizada como ldquoavance en espiralrdquo ya que cada negociacioacuten bilateral o multilateral

forma parte de una estrategia de mayor alcance en la que el techo de dicho acuerdo

propuesto por los EEUU y generalmente alto en teacuterminos de estaacutendares previos se

transforma una vez consolidado en el piso de la posicioacuten negociadora siguiente

(Toacutertora 1998) Siguiendo esta loacutegica el ALCA introduciriacutea normas de apertura

comercial que estan por encima de las acordadas en el TLCAN y al menos al mismo

nivel que el resto de los acuerdos comerciales existentes en el hemisferio (Comunidad

Andina de Naciones ndashCAN- MERCOSUR y CARICOM) entre otras

No obstante la claridad inicial en torno al alcance y objetivos de la agenda

comercial las negociaciones del ALCA son mucho maacutes dificultosas y extensas que las

del TLCAN En este caso se trata de alcanzar un consenso entre un nuacutemero muy

grande de paiacuteses (34) y con una agenda maacutes amplia de temas en negociacioacuten

algunos de los cuales abririacutean profundas divergencias no soacutelo entre los paiacuteses en

desarrollo y los desarrollados sino entre siacute Las negociaciones se iniciaron en 1995

Despueacutes de siete antildeos de una sostenida rutina burocraacutetica (movilizoacute a maacutes de 900

negociadores entre funcionarios y teacutecnicos) los resultados se circunscriben al acuerdo

de procedimientos al conocimiento mutuo y a la recopilacioacuten de informacioacuten Auacuten

faltan definir los temas sustantivos de la agenda comercial en los que se preveacute un

arduo intercambio de concesiones reciacuteprocas en temas criacuteticos para las distintas

economiacuteas nacionales

El recorrido seguido por el ALCA hasta la fecha puede ser dividido en tres etapas la

iniciacioacuten de las negociaciones (1995-1998) el lanzamiento de las negociaciones

(1998-2001) y la etapa de las concreciones (2002) Durante la primera etapa se

alcanzaron acuerdos de procedimiento referidos a la definicioacuten de temas reglas y

organigrama de las negociaciones En teacuterminos de reglas los criterios principales

13 Las maquilladoras es un sistema de produccioacuten por el cual se libera de aranceles la importacioacuten e

24

fueron que todas las decisiones seriacutean tomadas por consenso que no se aprobariacutea

ninguna decisioacuten hasta no se cerraran todos los temas de la negociacioacuten (single

undertaking) que los gobiernos podriacutean actuar y negociar de manera colectiva

(bloques regionales preexistentes) y por uacuteltimo que los acuerdos aprobados podriacutean

superar la base de los acuerdos multilaterales (OMC-plus) Tambieacuten se avanzoacute en el

disentildeo de un organigrama de negociacioacuten baacutesico con un cronograma flexible en

teacuterminos de reuniones y una estructura de funcionamiento conformada en la

actualidad por un Comiteacute de Negociaciones Comerciales (CNC) nueve Grupos de

Negociacioacuten (GN) una secretariacutea administrativa financiada por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) un Comiteacute Tripartito14 y tres Comiteacutes Especiales15

En la creacioacuten de estos tres comiteacutes se manifestoacute una gruesa liacutenea de separacioacuten

entre los gobiernos que sobrevolariacutea todas las discusiones en el futuro Mientras que

en los temas que interesaban a todos los gobiernos por igual se crearon Grupos de

Trabajo teacutecnicos aquellos en los que se percibiacutea que los beneficios no se distribuiriacutean

por igual y que resultariacutean en perjuicio de algunos de ellos se aceptoacute su inclusioacuten en

la agenda comercial recortaacutendole sus atribuciones al mero rol de consulta Este fue el

caso del tratamiento diferenciado para las pequentildeas y medianas economiacuteas el

comercio electroacutenico y la participacioacuten de la sociedad civil

Con estos acuerdos baacutesicos los presidentes lanzaron las negociaciones en la II

Cumbre de las Ameacutericas realizada en Santiago de Chile en abril 1998 pero a partir de

entonces los consensos entre los gobiernos parte se hicieron cada vez maacutes

dificultosos En cada GN surgieron disidencias en torno a cuestiones baacutesicas sin

embargo los disensos no se manifiestan con igual intensidad en todos los temas En

aquellos GN vinculados con la produccioacuten y al acceso mercados de productos

latinoamericanos - agricultura y antidumping por ejemplo - las negociaciones pasan

por muchos vericuetos y se empantanan esperando la resolucioacuten del conjunto y el

equilibrio de concesiones En el resto de los GN existen diferencias entre las

insumos para su reelaboracion y posterior exportacioacuten como bienes manufacturados14 El Comiteacute Tripartito estaacute integrado por el BID la OEA y la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina(CEPAL) A diferencia de las otras instancias habiacutea sido creado e incluido por los EEUU en la reunioacutende Miami (1995) para que proporcionara apoyo logiacutestico y teacutecnico a los por entonces 7 Grupos deNegociaciones que funcionaron en un comienzo y que llegaron a ser 1215 Los tres Comiteacutes Especiales son el Grupo Consultivo de Pequentildeas Economiacuteas el Comiteacute deRepresentantes Gubernamentales sobre la Participacioacuten de la Sociedad Civil y el Comiteacute de Expertosen Comercio Electroacutenico

25

posiciones pero estos disensos estaacuten lejos de ser irreductibles Este desigual ritmo de

avance de los distintos temas de la agenda comercial es tambieacuten una caracteriacutestica de

las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC La diferencia en el caso del

ALCA estaacute dada porque seguacuten se acordoacute en la primera etapa ninguacuten acuerdo podraacute

implementarse hasta tanto no se alcance consensos en todos los temas incluso en

aqueacutellos maacutes controvertidos (single undertaking)

Auacuten cuando las posiciones sobre los temas maacutes importantes por ejemplo acceso a

mercado variacutean enormemente entre los distintos paiacuteses latinoamericanos la principal

liacutenea divisoria se ubica entre la posicioacuten negociadora de los Estados Unidos (a veces

acompantildeado por Canadaacute) y la de los paiacuteses de Ameacuterica Latina Mientras estos uacuteltimos

reclaman que se cumplan al pie de la letra las promesas iniciales del ALCA

eliminando todo tipo de barreras para-arancelarias (cuotas subsidios etc) y

antidumping una vez que se alcance la apertura de mercados EEUU se niega a

avanzar en ellos sosteniendo que el ALCA no es el aacutembito adecuado para negociar

esos temas sino que deben ser resultas en el aacutembito de la OMC y en concordancia

con una poliacutetica de apertura de la Unioacuten Europea Esta misma polarizacioacuten de las

posiciones negociadoras se trasladoacute hoy por hoy al resto de los temas de

negociacioacuten

Un contraste interesante de sentildealar entre este proyecto de regionalizacioacuten y los

procesos de negociacioacuten del MERCOSUR y del TLCAN es la variedad de espacios y

de oportunidades de participacioacuten abiertas a los actores no gubernamentales en el

proceso de negociacioacuten En efecto si bien las negociaciones para la conformacioacuten de

una zona de libre comercio en las Ameacutericas (ALCA) en el antildeo 2005 no innovaron las

metas y los alcances del TLCAN constituye un punto de inflexioacuten respecto a la

inclusioacuten de actores no gubernamentales en el propio proceso de negociacioacuten A

diferencia del TLCAN las voces de la sociedad civil ndashen especial ONGs

medioambientales y sindicatos- no deberaacuten esperar al ultimo momento de la

negociacioacuten -cuando el acuerdo ya estuviera finalizado- para escuchar su voz ni

depender de la mediacioacuten de los partidos y del congreso para presionar sobre los

teacuterminos del acuerdo sino que lo hariacutean a traveacutes de un sistema de consultas

nacionales y regionales que tendriacutean lugar a lo largo de la negociacioacuten

26

A nivel regional las consultas y espacios de participacioacuten han sido financiadas y

promovidas por los paiacuteses y actores del norte mientras que muchos gobiernos de

Ameacuterica Latina se niegan persistentemente a convalidar sus resultados con la

justificacioacuten de que ellas son hegemonizadas por las sociedades civiles del norte que

en definitiva imponen sus agendas proteccionistas empeorando de esta manera las

posibilidades de un efectiva apertura de los mercados regionales16 A nivel nacional

las diversidad es aun mayor A diferencia del pasado en el que los patrones de

participacioacuten dividiacutean a los paiacuteses del norte donde los gobiernos promoviacutean el dialogo

y las consultas con sus organizaciones a nivel nacional el ALCA ha abierto una nueva

brecha entre los paiacuteses del sur Por una parte se encuentran los gobiernos como los

de Brasil17 o Chile que han abierto instancias de diaacutelogo con las organizaciones no

empresariales y ponen a disposicioacuten de sus respectivas sociedades civiles los

documentos y posiciones negociadoras Por la otra el resto de los paiacuteses del sur que

siguiendo con el patroacuten tradicional circunscriben las consultas y la participacioacuten a los

actores empresariales mas vinculados con el comercio transnacional

En teacuterminos de resultados la apertura de la participacioacuten a la sociedad civil tiene a

nuestro entender efectos paradojales Si bien por una parte ampliacutea el nuacutemero de

jugadores y multiplica las disidencias y asimetriacuteas existentes por el otro contribuye a

la continuidad del proceso construyendo consensos a manera de una densa red de

anillos burocraacuteticos empresariales y de la sociedad civil que se articulan entre siacute Al

mismo tiempo que ampliacutea y consolida la base de sustentacioacuten del proceso negociador

hace que se incluyan temas en la agenda comercial que dificultan la posibilidad de

alcanzar un consenso gubernamental (Botto amp Tussie 2002)

16 En efecto las consultas oficiales son y han sido desde le comienzo financiadas por agenciasgubernamentales de Canadaacute y Estados Unidos fundaciones de estos paiacuteses y organismosmultilaterales como el BID y la OEA los foros y redes no oficiales por su parte han sido promovidos yfinanciados por las ONGrsquos del norte y en especial por los sindicatos de Canadaacute y los EEUU(Botto2002)17 El caso paradigmaacutetico es el de Brasil en el que el gobierno nacional ha visto con buenos ojos larealizacioacuten en setiembre de 2002 de un plebiscito nacional sobre el Alca organizado por maacutes de 60organizaciones sindicales y sociales En el plebiscito votaron mas de 10 millones de personas en maacutesde 3800 ciudades Un 9833 dijo que Brasil no deberiacutea firmar el tratado mientras que el 9594sentildealoacute que Brasil no deberiacutea seguir en la mesa de negociacioacuten Con posterioridad el presidente deVenezuela Hugo Chaacutevez redobloacute la apuesta anunciando que realizaraacute un plebiscito en 2003

27

Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

29

Bibliografiacutea

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Besunsaacuten Graciela (2000) ldquoLabour Regulation and Globalisation Proposal agenda

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Botto Mercedes (2001) ldquoLa participacioacuten de la sociedad civil en los procesos de

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El caso del ALCArdquo Paper preparado para el proyecto ldquoRedes Regionales de la

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financiado por la Fundacioacuten Ford

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Chudnosky y Fanelli El desafio de integrarse para crecer

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integracioacuten imperfectardquo en De la Balze F (ed) El futuro del Mercosur Buenos Aires

Asociacioacuten de Bancos de Argentina

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negociaciones comerciales internacionales el Mercosur el NAFTA y la Unioacuten

30

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Argentina Junio

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en ChaloutY de Almeida P Mercosul Nafta y Alca a dimensao social Sao Paulo

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Ricupero R (2000) La integracioacuten y el regionalismo en las Americas en Hrugman et

al La integracioacuten econoacutemica en perspectiva BID

Sanchez Bajo C (1999) ldquoMERCOSURrsquos open Regionalism and regulation Focusing

in the Petrochemicals and Steel Sectorsrdquo Tesis doctoral Columbia University

Tussie Diana amp Lengyel M (2002) ldquoPiases en viacuteas de desarrollo y la organizacioacuten

mundial de Comercio participacioacuten versus influenciardquo en Maggi c amp Messner D

Governanza global una mirada desde Ameacuterica latina

Sitios de consulta

Organizacioacuten Mundial de ComercioHttpwwwwtoorg

Banco Interamericano de Desarrollo Httpwwwiadborg

Fondo Monetario Internacional Httpwwwimforg

Banco MundialHttpwwwworldbankorg

OEA oficina comercial Httpsiceoasorg

Sistema Econoacutemico Latinoamericano Httpwwwselaorg

Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

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En el caso del Mercosur los principales niveles de asimetriacutea no se manifiestan entre

paiacuteses sino el seno de la principal economiacutea de la regioacuten12 y en consecuencia se

presentan como un obstaacuteculo importante para la profundizacioacuten del proceso de

integracioacuten En este caso a diferencia del anterior no existe espacio para la

complementariedad de las economiacuteas entre los paiacuteses que compiten por el acceso a

los mercados de bienes y capital con los mismos bienes y servicios En los hechos y

con excepcioacuten de los sectores siderurgicos y petroquiacutemicos la relacioacuten entre los

socios lejos de ser complementaria y armoacutenica se traduce en recelos continuos de las

economiacuteas mas pequentildeas lideradas por la Argentina respecto al liderazgo econoacutemico

de Brasil que se impone como motor de la integracioacuten sin asumir ninguno de los

costos de liderazgo que ello significa

4 Potencialidades y riesgos abiertos por el ALCA iquestEn queacute medida laintegracioacuten regional no conlleva a la desaparicioacuten del MERCOSUR y del TLCAN

Desde un comienzo el alcance de la propuesta de integracioacuten americana fue claro

Estados Unidos ofreciacutea extender a todos los paiacuteses del continente con la uacutenica

excepcioacuten de Cuba el mismo tipo de acuerdo comercial celebrado antildeos atraacutes con

Meacutexico conocido como Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) Se

trataba de un acuerdo entre paiacuteses de gran asimetriacutea econoacutemica poliacutetica y social en el

cual los gobiernos maacutes desarrollados no se comprometiacutean a ninguacuten tipo de ayuda

teacutecnicofinanciera o trato especial a los paiacuteses maacutes pobres para mejorar y equiparar

las condiciones generales de la regioacuten ni para compensar los efectos de la

polarizacioacuten que la apertura comercial y financiera pudiera producir

A pesar de esta clara delimitacioacuten de responsabilidades la iniciativa del ALCA

capturoacute el intereacutes de los 33 gobiernos del continente Las expectativas de los estados

de Ameacuterica Latina y del Caribe estaban centrada en dos promesas fundamentales la

primera la apertura irrestricta de los mercados lo que significaba el compromiso de

las economiacuteas maacutes desarrolladas de la regioacuten (Estados Unidos y Canadaacute) a eliminar

12 En el MERCOSUR en cambio la economiacutea es ndashen teacuterminos del PBI- 77 veces mayor que la delUruguay pero las asimetriacuteas se dan en el seno del propio paiacutes y en teacuterminos de desarrollo interno Unindicador que sirve para evaluar el nivel de desigualdad econoacutemica entre los paiacuteses es el coeficienteGINI Seguacuten datos del BM en el TLCAN el paiacutes mas equitativo es Canadaacute (315) y el mas inequitativoMeacutexico (503) En el Mercosur la Argentina estaba en 1989 posicionada como la maacutes equitativa(476) y Brasil como el maacutes inequitativo (601)

22

definitivamente las barreras para-arancelarias y los subsidios con que protegiacutean sus

industrias y produccioacuten La segunda promesa se vinculaba a su capacidad de atraer

inversiones y asiacute dinamizar sus alicaiacutedas economiacuteas eliminar la pobreza y consolidar

la democracia en la regioacuten

La primera de estas promesas -la apertura de nuevos mercados- interesa a toda la

regioacuten aunque las oportunidades y las expectativas en torno al ALCA variariacutean seguacuten

el nivel de desarrollo econoacutemico de cada paiacutes Las uacutenicas economiacuteas que tendriacutean

asegurados beneficios son tal como lo indican la tendencias del comercio

internacional de la deacutecada de 1986-96 aquellas que producen bienes y servicios con

alto contenido tecnoloacutegico EEUU y Canadaacute) Para ellas el ALCA representa la

posibilidad de extender sus mercados de exportacioacuten de servicios inversiones y

bienes - software productos farmaceacuteuticos es decir productos que no tienen casi

competencia alguna en la regioacuten - a todo el continente

En cambio para las economiacuteas medianas del continente- Brasil Meacutexico Argentina

Venezuela Colombia Chile y Peruacute- las expectativas del ALCA estaacuten centradas en la

posibilidad de ampliar sus mercados para productos primarios y para bienes de

mediano nivel de valor agregado -como textiles indumentaria siderurgia

agroindustriales muebles maquinaria eleacutectrica y petroquiacutemica y medios de transporte-

al resto del continente y en especial a los paiacuteses del norte en los que actualmente no

pueden ingresar por la existencia de barreras arancelarias y para-arancelarias que

protegen a los productores locales Hay que tener presente que los paiacuteses del TLCAN

(Meacutexico Canadaacute y Estados Unidos) recurren con suma frecuencia a medidas no

arancelarias ndash controles fitosanitarios antidumping etc- y estas medidas afectan en

mayor medida a los productos primarios y manufacturas de origen agropecuario que

son esencialmente las que exportan los paiacuteses del cono sur

Para el resto de los paiacuteses en total 25 cuyas economiacuteas entran dentro de la

categoriacutea de ldquopequentildeas economiacuteasrdquo las potencialidades del ALCA no pasaban por el

tema de acceso a mercados sino por la posibilidad de vincularse a la cadena

23

productiva de los paiacuteses con economiacuteas maacutes desarrolladas ofreciendo mano de obra

barata en manufacturas -maquilladoras13- y en servicios a las empresas y turismo

En el caso de los Estado Unidos el ALCA tiene ademaacutes un objetivo estrateacutegico el

de

mejorar su apuesta de negociacioacuten en el aacutembito multilateral Esta estrategia ha sido

caracterizada como ldquoavance en espiralrdquo ya que cada negociacioacuten bilateral o multilateral

forma parte de una estrategia de mayor alcance en la que el techo de dicho acuerdo

propuesto por los EEUU y generalmente alto en teacuterminos de estaacutendares previos se

transforma una vez consolidado en el piso de la posicioacuten negociadora siguiente

(Toacutertora 1998) Siguiendo esta loacutegica el ALCA introduciriacutea normas de apertura

comercial que estan por encima de las acordadas en el TLCAN y al menos al mismo

nivel que el resto de los acuerdos comerciales existentes en el hemisferio (Comunidad

Andina de Naciones ndashCAN- MERCOSUR y CARICOM) entre otras

No obstante la claridad inicial en torno al alcance y objetivos de la agenda

comercial las negociaciones del ALCA son mucho maacutes dificultosas y extensas que las

del TLCAN En este caso se trata de alcanzar un consenso entre un nuacutemero muy

grande de paiacuteses (34) y con una agenda maacutes amplia de temas en negociacioacuten

algunos de los cuales abririacutean profundas divergencias no soacutelo entre los paiacuteses en

desarrollo y los desarrollados sino entre siacute Las negociaciones se iniciaron en 1995

Despueacutes de siete antildeos de una sostenida rutina burocraacutetica (movilizoacute a maacutes de 900

negociadores entre funcionarios y teacutecnicos) los resultados se circunscriben al acuerdo

de procedimientos al conocimiento mutuo y a la recopilacioacuten de informacioacuten Auacuten

faltan definir los temas sustantivos de la agenda comercial en los que se preveacute un

arduo intercambio de concesiones reciacuteprocas en temas criacuteticos para las distintas

economiacuteas nacionales

El recorrido seguido por el ALCA hasta la fecha puede ser dividido en tres etapas la

iniciacioacuten de las negociaciones (1995-1998) el lanzamiento de las negociaciones

(1998-2001) y la etapa de las concreciones (2002) Durante la primera etapa se

alcanzaron acuerdos de procedimiento referidos a la definicioacuten de temas reglas y

organigrama de las negociaciones En teacuterminos de reglas los criterios principales

13 Las maquilladoras es un sistema de produccioacuten por el cual se libera de aranceles la importacioacuten e

24

fueron que todas las decisiones seriacutean tomadas por consenso que no se aprobariacutea

ninguna decisioacuten hasta no se cerraran todos los temas de la negociacioacuten (single

undertaking) que los gobiernos podriacutean actuar y negociar de manera colectiva

(bloques regionales preexistentes) y por uacuteltimo que los acuerdos aprobados podriacutean

superar la base de los acuerdos multilaterales (OMC-plus) Tambieacuten se avanzoacute en el

disentildeo de un organigrama de negociacioacuten baacutesico con un cronograma flexible en

teacuterminos de reuniones y una estructura de funcionamiento conformada en la

actualidad por un Comiteacute de Negociaciones Comerciales (CNC) nueve Grupos de

Negociacioacuten (GN) una secretariacutea administrativa financiada por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) un Comiteacute Tripartito14 y tres Comiteacutes Especiales15

En la creacioacuten de estos tres comiteacutes se manifestoacute una gruesa liacutenea de separacioacuten

entre los gobiernos que sobrevolariacutea todas las discusiones en el futuro Mientras que

en los temas que interesaban a todos los gobiernos por igual se crearon Grupos de

Trabajo teacutecnicos aquellos en los que se percibiacutea que los beneficios no se distribuiriacutean

por igual y que resultariacutean en perjuicio de algunos de ellos se aceptoacute su inclusioacuten en

la agenda comercial recortaacutendole sus atribuciones al mero rol de consulta Este fue el

caso del tratamiento diferenciado para las pequentildeas y medianas economiacuteas el

comercio electroacutenico y la participacioacuten de la sociedad civil

Con estos acuerdos baacutesicos los presidentes lanzaron las negociaciones en la II

Cumbre de las Ameacutericas realizada en Santiago de Chile en abril 1998 pero a partir de

entonces los consensos entre los gobiernos parte se hicieron cada vez maacutes

dificultosos En cada GN surgieron disidencias en torno a cuestiones baacutesicas sin

embargo los disensos no se manifiestan con igual intensidad en todos los temas En

aquellos GN vinculados con la produccioacuten y al acceso mercados de productos

latinoamericanos - agricultura y antidumping por ejemplo - las negociaciones pasan

por muchos vericuetos y se empantanan esperando la resolucioacuten del conjunto y el

equilibrio de concesiones En el resto de los GN existen diferencias entre las

insumos para su reelaboracion y posterior exportacioacuten como bienes manufacturados14 El Comiteacute Tripartito estaacute integrado por el BID la OEA y la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina(CEPAL) A diferencia de las otras instancias habiacutea sido creado e incluido por los EEUU en la reunioacutende Miami (1995) para que proporcionara apoyo logiacutestico y teacutecnico a los por entonces 7 Grupos deNegociaciones que funcionaron en un comienzo y que llegaron a ser 1215 Los tres Comiteacutes Especiales son el Grupo Consultivo de Pequentildeas Economiacuteas el Comiteacute deRepresentantes Gubernamentales sobre la Participacioacuten de la Sociedad Civil y el Comiteacute de Expertosen Comercio Electroacutenico

25

posiciones pero estos disensos estaacuten lejos de ser irreductibles Este desigual ritmo de

avance de los distintos temas de la agenda comercial es tambieacuten una caracteriacutestica de

las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC La diferencia en el caso del

ALCA estaacute dada porque seguacuten se acordoacute en la primera etapa ninguacuten acuerdo podraacute

implementarse hasta tanto no se alcance consensos en todos los temas incluso en

aqueacutellos maacutes controvertidos (single undertaking)

Auacuten cuando las posiciones sobre los temas maacutes importantes por ejemplo acceso a

mercado variacutean enormemente entre los distintos paiacuteses latinoamericanos la principal

liacutenea divisoria se ubica entre la posicioacuten negociadora de los Estados Unidos (a veces

acompantildeado por Canadaacute) y la de los paiacuteses de Ameacuterica Latina Mientras estos uacuteltimos

reclaman que se cumplan al pie de la letra las promesas iniciales del ALCA

eliminando todo tipo de barreras para-arancelarias (cuotas subsidios etc) y

antidumping una vez que se alcance la apertura de mercados EEUU se niega a

avanzar en ellos sosteniendo que el ALCA no es el aacutembito adecuado para negociar

esos temas sino que deben ser resultas en el aacutembito de la OMC y en concordancia

con una poliacutetica de apertura de la Unioacuten Europea Esta misma polarizacioacuten de las

posiciones negociadoras se trasladoacute hoy por hoy al resto de los temas de

negociacioacuten

Un contraste interesante de sentildealar entre este proyecto de regionalizacioacuten y los

procesos de negociacioacuten del MERCOSUR y del TLCAN es la variedad de espacios y

de oportunidades de participacioacuten abiertas a los actores no gubernamentales en el

proceso de negociacioacuten En efecto si bien las negociaciones para la conformacioacuten de

una zona de libre comercio en las Ameacutericas (ALCA) en el antildeo 2005 no innovaron las

metas y los alcances del TLCAN constituye un punto de inflexioacuten respecto a la

inclusioacuten de actores no gubernamentales en el propio proceso de negociacioacuten A

diferencia del TLCAN las voces de la sociedad civil ndashen especial ONGs

medioambientales y sindicatos- no deberaacuten esperar al ultimo momento de la

negociacioacuten -cuando el acuerdo ya estuviera finalizado- para escuchar su voz ni

depender de la mediacioacuten de los partidos y del congreso para presionar sobre los

teacuterminos del acuerdo sino que lo hariacutean a traveacutes de un sistema de consultas

nacionales y regionales que tendriacutean lugar a lo largo de la negociacioacuten

26

A nivel regional las consultas y espacios de participacioacuten han sido financiadas y

promovidas por los paiacuteses y actores del norte mientras que muchos gobiernos de

Ameacuterica Latina se niegan persistentemente a convalidar sus resultados con la

justificacioacuten de que ellas son hegemonizadas por las sociedades civiles del norte que

en definitiva imponen sus agendas proteccionistas empeorando de esta manera las

posibilidades de un efectiva apertura de los mercados regionales16 A nivel nacional

las diversidad es aun mayor A diferencia del pasado en el que los patrones de

participacioacuten dividiacutean a los paiacuteses del norte donde los gobiernos promoviacutean el dialogo

y las consultas con sus organizaciones a nivel nacional el ALCA ha abierto una nueva

brecha entre los paiacuteses del sur Por una parte se encuentran los gobiernos como los

de Brasil17 o Chile que han abierto instancias de diaacutelogo con las organizaciones no

empresariales y ponen a disposicioacuten de sus respectivas sociedades civiles los

documentos y posiciones negociadoras Por la otra el resto de los paiacuteses del sur que

siguiendo con el patroacuten tradicional circunscriben las consultas y la participacioacuten a los

actores empresariales mas vinculados con el comercio transnacional

En teacuterminos de resultados la apertura de la participacioacuten a la sociedad civil tiene a

nuestro entender efectos paradojales Si bien por una parte ampliacutea el nuacutemero de

jugadores y multiplica las disidencias y asimetriacuteas existentes por el otro contribuye a

la continuidad del proceso construyendo consensos a manera de una densa red de

anillos burocraacuteticos empresariales y de la sociedad civil que se articulan entre siacute Al

mismo tiempo que ampliacutea y consolida la base de sustentacioacuten del proceso negociador

hace que se incluyan temas en la agenda comercial que dificultan la posibilidad de

alcanzar un consenso gubernamental (Botto amp Tussie 2002)

16 En efecto las consultas oficiales son y han sido desde le comienzo financiadas por agenciasgubernamentales de Canadaacute y Estados Unidos fundaciones de estos paiacuteses y organismosmultilaterales como el BID y la OEA los foros y redes no oficiales por su parte han sido promovidos yfinanciados por las ONGrsquos del norte y en especial por los sindicatos de Canadaacute y los EEUU(Botto2002)17 El caso paradigmaacutetico es el de Brasil en el que el gobierno nacional ha visto con buenos ojos larealizacioacuten en setiembre de 2002 de un plebiscito nacional sobre el Alca organizado por maacutes de 60organizaciones sindicales y sociales En el plebiscito votaron mas de 10 millones de personas en maacutesde 3800 ciudades Un 9833 dijo que Brasil no deberiacutea firmar el tratado mientras que el 9594sentildealoacute que Brasil no deberiacutea seguir en la mesa de negociacioacuten Con posterioridad el presidente deVenezuela Hugo Chaacutevez redobloacute la apuesta anunciando que realizaraacute un plebiscito en 2003

27

Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

29

Bibliografiacutea

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relaciones internacionales de la Central de los Trabajadores (CTA)

Besunsaacuten Graciela (2000) ldquoLabour Regulation and Globalisation Proposal agenda

and implications for Mexico Paper presentado en el Summer Institute 2000 del

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Botto Mercedes (2001) ldquoLa participacioacuten de la sociedad civil en los procesos de

integracioacuten comercial regionalrdquo (TLCAN MERCOSUR y ALCA) Serie Brief

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El caso del ALCArdquo Paper preparado para el proyecto ldquoRedes Regionales de la

Sociedad Civil en Ameacuterica Latinardquo coordinado por Korzeniewicz P y Smith W y

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Ameacutericas iquestDoacutende estaacute y hacia doacutende vardquo en Boletiacuten Informativo Techint Nordm 306

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30

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Sitios de consulta

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Banco Interamericano de Desarrollo Httpwwwiadborg

Fondo Monetario Internacional Httpwwwimforg

Banco MundialHttpwwwworldbankorg

OEA oficina comercial Httpsiceoasorg

Sistema Econoacutemico Latinoamericano Httpwwwselaorg

Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

22

definitivamente las barreras para-arancelarias y los subsidios con que protegiacutean sus

industrias y produccioacuten La segunda promesa se vinculaba a su capacidad de atraer

inversiones y asiacute dinamizar sus alicaiacutedas economiacuteas eliminar la pobreza y consolidar

la democracia en la regioacuten

La primera de estas promesas -la apertura de nuevos mercados- interesa a toda la

regioacuten aunque las oportunidades y las expectativas en torno al ALCA variariacutean seguacuten

el nivel de desarrollo econoacutemico de cada paiacutes Las uacutenicas economiacuteas que tendriacutean

asegurados beneficios son tal como lo indican la tendencias del comercio

internacional de la deacutecada de 1986-96 aquellas que producen bienes y servicios con

alto contenido tecnoloacutegico EEUU y Canadaacute) Para ellas el ALCA representa la

posibilidad de extender sus mercados de exportacioacuten de servicios inversiones y

bienes - software productos farmaceacuteuticos es decir productos que no tienen casi

competencia alguna en la regioacuten - a todo el continente

En cambio para las economiacuteas medianas del continente- Brasil Meacutexico Argentina

Venezuela Colombia Chile y Peruacute- las expectativas del ALCA estaacuten centradas en la

posibilidad de ampliar sus mercados para productos primarios y para bienes de

mediano nivel de valor agregado -como textiles indumentaria siderurgia

agroindustriales muebles maquinaria eleacutectrica y petroquiacutemica y medios de transporte-

al resto del continente y en especial a los paiacuteses del norte en los que actualmente no

pueden ingresar por la existencia de barreras arancelarias y para-arancelarias que

protegen a los productores locales Hay que tener presente que los paiacuteses del TLCAN

(Meacutexico Canadaacute y Estados Unidos) recurren con suma frecuencia a medidas no

arancelarias ndash controles fitosanitarios antidumping etc- y estas medidas afectan en

mayor medida a los productos primarios y manufacturas de origen agropecuario que

son esencialmente las que exportan los paiacuteses del cono sur

Para el resto de los paiacuteses en total 25 cuyas economiacuteas entran dentro de la

categoriacutea de ldquopequentildeas economiacuteasrdquo las potencialidades del ALCA no pasaban por el

tema de acceso a mercados sino por la posibilidad de vincularse a la cadena

23

productiva de los paiacuteses con economiacuteas maacutes desarrolladas ofreciendo mano de obra

barata en manufacturas -maquilladoras13- y en servicios a las empresas y turismo

En el caso de los Estado Unidos el ALCA tiene ademaacutes un objetivo estrateacutegico el

de

mejorar su apuesta de negociacioacuten en el aacutembito multilateral Esta estrategia ha sido

caracterizada como ldquoavance en espiralrdquo ya que cada negociacioacuten bilateral o multilateral

forma parte de una estrategia de mayor alcance en la que el techo de dicho acuerdo

propuesto por los EEUU y generalmente alto en teacuterminos de estaacutendares previos se

transforma una vez consolidado en el piso de la posicioacuten negociadora siguiente

(Toacutertora 1998) Siguiendo esta loacutegica el ALCA introduciriacutea normas de apertura

comercial que estan por encima de las acordadas en el TLCAN y al menos al mismo

nivel que el resto de los acuerdos comerciales existentes en el hemisferio (Comunidad

Andina de Naciones ndashCAN- MERCOSUR y CARICOM) entre otras

No obstante la claridad inicial en torno al alcance y objetivos de la agenda

comercial las negociaciones del ALCA son mucho maacutes dificultosas y extensas que las

del TLCAN En este caso se trata de alcanzar un consenso entre un nuacutemero muy

grande de paiacuteses (34) y con una agenda maacutes amplia de temas en negociacioacuten

algunos de los cuales abririacutean profundas divergencias no soacutelo entre los paiacuteses en

desarrollo y los desarrollados sino entre siacute Las negociaciones se iniciaron en 1995

Despueacutes de siete antildeos de una sostenida rutina burocraacutetica (movilizoacute a maacutes de 900

negociadores entre funcionarios y teacutecnicos) los resultados se circunscriben al acuerdo

de procedimientos al conocimiento mutuo y a la recopilacioacuten de informacioacuten Auacuten

faltan definir los temas sustantivos de la agenda comercial en los que se preveacute un

arduo intercambio de concesiones reciacuteprocas en temas criacuteticos para las distintas

economiacuteas nacionales

El recorrido seguido por el ALCA hasta la fecha puede ser dividido en tres etapas la

iniciacioacuten de las negociaciones (1995-1998) el lanzamiento de las negociaciones

(1998-2001) y la etapa de las concreciones (2002) Durante la primera etapa se

alcanzaron acuerdos de procedimiento referidos a la definicioacuten de temas reglas y

organigrama de las negociaciones En teacuterminos de reglas los criterios principales

13 Las maquilladoras es un sistema de produccioacuten por el cual se libera de aranceles la importacioacuten e

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fueron que todas las decisiones seriacutean tomadas por consenso que no se aprobariacutea

ninguna decisioacuten hasta no se cerraran todos los temas de la negociacioacuten (single

undertaking) que los gobiernos podriacutean actuar y negociar de manera colectiva

(bloques regionales preexistentes) y por uacuteltimo que los acuerdos aprobados podriacutean

superar la base de los acuerdos multilaterales (OMC-plus) Tambieacuten se avanzoacute en el

disentildeo de un organigrama de negociacioacuten baacutesico con un cronograma flexible en

teacuterminos de reuniones y una estructura de funcionamiento conformada en la

actualidad por un Comiteacute de Negociaciones Comerciales (CNC) nueve Grupos de

Negociacioacuten (GN) una secretariacutea administrativa financiada por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) un Comiteacute Tripartito14 y tres Comiteacutes Especiales15

En la creacioacuten de estos tres comiteacutes se manifestoacute una gruesa liacutenea de separacioacuten

entre los gobiernos que sobrevolariacutea todas las discusiones en el futuro Mientras que

en los temas que interesaban a todos los gobiernos por igual se crearon Grupos de

Trabajo teacutecnicos aquellos en los que se percibiacutea que los beneficios no se distribuiriacutean

por igual y que resultariacutean en perjuicio de algunos de ellos se aceptoacute su inclusioacuten en

la agenda comercial recortaacutendole sus atribuciones al mero rol de consulta Este fue el

caso del tratamiento diferenciado para las pequentildeas y medianas economiacuteas el

comercio electroacutenico y la participacioacuten de la sociedad civil

Con estos acuerdos baacutesicos los presidentes lanzaron las negociaciones en la II

Cumbre de las Ameacutericas realizada en Santiago de Chile en abril 1998 pero a partir de

entonces los consensos entre los gobiernos parte se hicieron cada vez maacutes

dificultosos En cada GN surgieron disidencias en torno a cuestiones baacutesicas sin

embargo los disensos no se manifiestan con igual intensidad en todos los temas En

aquellos GN vinculados con la produccioacuten y al acceso mercados de productos

latinoamericanos - agricultura y antidumping por ejemplo - las negociaciones pasan

por muchos vericuetos y se empantanan esperando la resolucioacuten del conjunto y el

equilibrio de concesiones En el resto de los GN existen diferencias entre las

insumos para su reelaboracion y posterior exportacioacuten como bienes manufacturados14 El Comiteacute Tripartito estaacute integrado por el BID la OEA y la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina(CEPAL) A diferencia de las otras instancias habiacutea sido creado e incluido por los EEUU en la reunioacutende Miami (1995) para que proporcionara apoyo logiacutestico y teacutecnico a los por entonces 7 Grupos deNegociaciones que funcionaron en un comienzo y que llegaron a ser 1215 Los tres Comiteacutes Especiales son el Grupo Consultivo de Pequentildeas Economiacuteas el Comiteacute deRepresentantes Gubernamentales sobre la Participacioacuten de la Sociedad Civil y el Comiteacute de Expertosen Comercio Electroacutenico

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posiciones pero estos disensos estaacuten lejos de ser irreductibles Este desigual ritmo de

avance de los distintos temas de la agenda comercial es tambieacuten una caracteriacutestica de

las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC La diferencia en el caso del

ALCA estaacute dada porque seguacuten se acordoacute en la primera etapa ninguacuten acuerdo podraacute

implementarse hasta tanto no se alcance consensos en todos los temas incluso en

aqueacutellos maacutes controvertidos (single undertaking)

Auacuten cuando las posiciones sobre los temas maacutes importantes por ejemplo acceso a

mercado variacutean enormemente entre los distintos paiacuteses latinoamericanos la principal

liacutenea divisoria se ubica entre la posicioacuten negociadora de los Estados Unidos (a veces

acompantildeado por Canadaacute) y la de los paiacuteses de Ameacuterica Latina Mientras estos uacuteltimos

reclaman que se cumplan al pie de la letra las promesas iniciales del ALCA

eliminando todo tipo de barreras para-arancelarias (cuotas subsidios etc) y

antidumping una vez que se alcance la apertura de mercados EEUU se niega a

avanzar en ellos sosteniendo que el ALCA no es el aacutembito adecuado para negociar

esos temas sino que deben ser resultas en el aacutembito de la OMC y en concordancia

con una poliacutetica de apertura de la Unioacuten Europea Esta misma polarizacioacuten de las

posiciones negociadoras se trasladoacute hoy por hoy al resto de los temas de

negociacioacuten

Un contraste interesante de sentildealar entre este proyecto de regionalizacioacuten y los

procesos de negociacioacuten del MERCOSUR y del TLCAN es la variedad de espacios y

de oportunidades de participacioacuten abiertas a los actores no gubernamentales en el

proceso de negociacioacuten En efecto si bien las negociaciones para la conformacioacuten de

una zona de libre comercio en las Ameacutericas (ALCA) en el antildeo 2005 no innovaron las

metas y los alcances del TLCAN constituye un punto de inflexioacuten respecto a la

inclusioacuten de actores no gubernamentales en el propio proceso de negociacioacuten A

diferencia del TLCAN las voces de la sociedad civil ndashen especial ONGs

medioambientales y sindicatos- no deberaacuten esperar al ultimo momento de la

negociacioacuten -cuando el acuerdo ya estuviera finalizado- para escuchar su voz ni

depender de la mediacioacuten de los partidos y del congreso para presionar sobre los

teacuterminos del acuerdo sino que lo hariacutean a traveacutes de un sistema de consultas

nacionales y regionales que tendriacutean lugar a lo largo de la negociacioacuten

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A nivel regional las consultas y espacios de participacioacuten han sido financiadas y

promovidas por los paiacuteses y actores del norte mientras que muchos gobiernos de

Ameacuterica Latina se niegan persistentemente a convalidar sus resultados con la

justificacioacuten de que ellas son hegemonizadas por las sociedades civiles del norte que

en definitiva imponen sus agendas proteccionistas empeorando de esta manera las

posibilidades de un efectiva apertura de los mercados regionales16 A nivel nacional

las diversidad es aun mayor A diferencia del pasado en el que los patrones de

participacioacuten dividiacutean a los paiacuteses del norte donde los gobiernos promoviacutean el dialogo

y las consultas con sus organizaciones a nivel nacional el ALCA ha abierto una nueva

brecha entre los paiacuteses del sur Por una parte se encuentran los gobiernos como los

de Brasil17 o Chile que han abierto instancias de diaacutelogo con las organizaciones no

empresariales y ponen a disposicioacuten de sus respectivas sociedades civiles los

documentos y posiciones negociadoras Por la otra el resto de los paiacuteses del sur que

siguiendo con el patroacuten tradicional circunscriben las consultas y la participacioacuten a los

actores empresariales mas vinculados con el comercio transnacional

En teacuterminos de resultados la apertura de la participacioacuten a la sociedad civil tiene a

nuestro entender efectos paradojales Si bien por una parte ampliacutea el nuacutemero de

jugadores y multiplica las disidencias y asimetriacuteas existentes por el otro contribuye a

la continuidad del proceso construyendo consensos a manera de una densa red de

anillos burocraacuteticos empresariales y de la sociedad civil que se articulan entre siacute Al

mismo tiempo que ampliacutea y consolida la base de sustentacioacuten del proceso negociador

hace que se incluyan temas en la agenda comercial que dificultan la posibilidad de

alcanzar un consenso gubernamental (Botto amp Tussie 2002)

16 En efecto las consultas oficiales son y han sido desde le comienzo financiadas por agenciasgubernamentales de Canadaacute y Estados Unidos fundaciones de estos paiacuteses y organismosmultilaterales como el BID y la OEA los foros y redes no oficiales por su parte han sido promovidos yfinanciados por las ONGrsquos del norte y en especial por los sindicatos de Canadaacute y los EEUU(Botto2002)17 El caso paradigmaacutetico es el de Brasil en el que el gobierno nacional ha visto con buenos ojos larealizacioacuten en setiembre de 2002 de un plebiscito nacional sobre el Alca organizado por maacutes de 60organizaciones sindicales y sociales En el plebiscito votaron mas de 10 millones de personas en maacutesde 3800 ciudades Un 9833 dijo que Brasil no deberiacutea firmar el tratado mientras que el 9594sentildealoacute que Brasil no deberiacutea seguir en la mesa de negociacioacuten Con posterioridad el presidente deVenezuela Hugo Chaacutevez redobloacute la apuesta anunciando que realizaraacute un plebiscito en 2003

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Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

29

Bibliografiacutea

Arceo Enrique (2001)ALCA - Neoliberalismo y nuevo pacto colonial Secretaria de

relaciones internacionales de la Central de los Trabajadores (CTA)

Besunsaacuten Graciela (2000) ldquoLabour Regulation and Globalisation Proposal agenda

and implications for Mexico Paper presentado en el Summer Institute 2000 del

Robarts Centre for Canadian Studies York University Toronto Julio

Botto Mercedes (2001) ldquoLa participacioacuten de la sociedad civil en los procesos de

integracioacuten comercial regionalrdquo (TLCAN MERCOSUR y ALCA) Serie Brief

PIEIFLACSO Nordm3

Botto M (2002) ldquoLas redes transnacionales y los procesos de integracioacuten comercial

El caso del ALCArdquo Paper preparado para el proyecto ldquoRedes Regionales de la

Sociedad Civil en Ameacuterica Latinardquo coordinado por Korzeniewicz P y Smith W y

financiado por la Fundacioacuten Ford

Botto M amp Tussie D(2002) La agenda del ALCA patrones nacionales y tendencias

regionales de participacioacuten Revista Anuario Flacso Costa Rica

Bouzas Roberto Svarzman Gustavo (2001) ldquoEl Aacuterea de Libre Comercio de las

Ameacutericas iquestDoacutende estaacute y hacia doacutende vardquo en Boletiacuten Informativo Techint Nordm 306

Bouzas ampSoltz (2002) La formacioacuten de instituciones regionales en el Mercosur En

Chudnosky y Fanelli El desafio de integrarse para crecer

De la Balze F (2000) El destino del Mercosur entre la unioacuten aduanera y la

integracioacuten imperfectardquo en De la Balze F (ed) El futuro del Mercosur Buenos Aires

Asociacioacuten de Bancos de Argentina

Nogueacutes J Sanguinetti P Sutrzenegger F (2001) ldquoArgentina y la agenda de

negociaciones comerciales internacionales el Mercosur el NAFTA y la Unioacuten

30

Europeardquo Paper presentado en la Conferencia Anual de la Asociacioacuten de Bancos de

Argentina Junio

Portella de Castro M (1999) ldquoNegociaciones colectivas internacionales e Mercosulrdquo

en ChaloutY de Almeida P Mercosul Nafta y Alca a dimensao social Sao Paulo

Editora LTR

Ricupero R (2000) La integracioacuten y el regionalismo en las Americas en Hrugman et

al La integracioacuten econoacutemica en perspectiva BID

Sanchez Bajo C (1999) ldquoMERCOSURrsquos open Regionalism and regulation Focusing

in the Petrochemicals and Steel Sectorsrdquo Tesis doctoral Columbia University

Tussie Diana amp Lengyel M (2002) ldquoPiases en viacuteas de desarrollo y la organizacioacuten

mundial de Comercio participacioacuten versus influenciardquo en Maggi c amp Messner D

Governanza global una mirada desde Ameacuterica latina

Sitios de consulta

Organizacioacuten Mundial de ComercioHttpwwwwtoorg

Banco Interamericano de Desarrollo Httpwwwiadborg

Fondo Monetario Internacional Httpwwwimforg

Banco MundialHttpwwwworldbankorg

OEA oficina comercial Httpsiceoasorg

Sistema Econoacutemico Latinoamericano Httpwwwselaorg

Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

23

productiva de los paiacuteses con economiacuteas maacutes desarrolladas ofreciendo mano de obra

barata en manufacturas -maquilladoras13- y en servicios a las empresas y turismo

En el caso de los Estado Unidos el ALCA tiene ademaacutes un objetivo estrateacutegico el

de

mejorar su apuesta de negociacioacuten en el aacutembito multilateral Esta estrategia ha sido

caracterizada como ldquoavance en espiralrdquo ya que cada negociacioacuten bilateral o multilateral

forma parte de una estrategia de mayor alcance en la que el techo de dicho acuerdo

propuesto por los EEUU y generalmente alto en teacuterminos de estaacutendares previos se

transforma una vez consolidado en el piso de la posicioacuten negociadora siguiente

(Toacutertora 1998) Siguiendo esta loacutegica el ALCA introduciriacutea normas de apertura

comercial que estan por encima de las acordadas en el TLCAN y al menos al mismo

nivel que el resto de los acuerdos comerciales existentes en el hemisferio (Comunidad

Andina de Naciones ndashCAN- MERCOSUR y CARICOM) entre otras

No obstante la claridad inicial en torno al alcance y objetivos de la agenda

comercial las negociaciones del ALCA son mucho maacutes dificultosas y extensas que las

del TLCAN En este caso se trata de alcanzar un consenso entre un nuacutemero muy

grande de paiacuteses (34) y con una agenda maacutes amplia de temas en negociacioacuten

algunos de los cuales abririacutean profundas divergencias no soacutelo entre los paiacuteses en

desarrollo y los desarrollados sino entre siacute Las negociaciones se iniciaron en 1995

Despueacutes de siete antildeos de una sostenida rutina burocraacutetica (movilizoacute a maacutes de 900

negociadores entre funcionarios y teacutecnicos) los resultados se circunscriben al acuerdo

de procedimientos al conocimiento mutuo y a la recopilacioacuten de informacioacuten Auacuten

faltan definir los temas sustantivos de la agenda comercial en los que se preveacute un

arduo intercambio de concesiones reciacuteprocas en temas criacuteticos para las distintas

economiacuteas nacionales

El recorrido seguido por el ALCA hasta la fecha puede ser dividido en tres etapas la

iniciacioacuten de las negociaciones (1995-1998) el lanzamiento de las negociaciones

(1998-2001) y la etapa de las concreciones (2002) Durante la primera etapa se

alcanzaron acuerdos de procedimiento referidos a la definicioacuten de temas reglas y

organigrama de las negociaciones En teacuterminos de reglas los criterios principales

13 Las maquilladoras es un sistema de produccioacuten por el cual se libera de aranceles la importacioacuten e

24

fueron que todas las decisiones seriacutean tomadas por consenso que no se aprobariacutea

ninguna decisioacuten hasta no se cerraran todos los temas de la negociacioacuten (single

undertaking) que los gobiernos podriacutean actuar y negociar de manera colectiva

(bloques regionales preexistentes) y por uacuteltimo que los acuerdos aprobados podriacutean

superar la base de los acuerdos multilaterales (OMC-plus) Tambieacuten se avanzoacute en el

disentildeo de un organigrama de negociacioacuten baacutesico con un cronograma flexible en

teacuterminos de reuniones y una estructura de funcionamiento conformada en la

actualidad por un Comiteacute de Negociaciones Comerciales (CNC) nueve Grupos de

Negociacioacuten (GN) una secretariacutea administrativa financiada por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) un Comiteacute Tripartito14 y tres Comiteacutes Especiales15

En la creacioacuten de estos tres comiteacutes se manifestoacute una gruesa liacutenea de separacioacuten

entre los gobiernos que sobrevolariacutea todas las discusiones en el futuro Mientras que

en los temas que interesaban a todos los gobiernos por igual se crearon Grupos de

Trabajo teacutecnicos aquellos en los que se percibiacutea que los beneficios no se distribuiriacutean

por igual y que resultariacutean en perjuicio de algunos de ellos se aceptoacute su inclusioacuten en

la agenda comercial recortaacutendole sus atribuciones al mero rol de consulta Este fue el

caso del tratamiento diferenciado para las pequentildeas y medianas economiacuteas el

comercio electroacutenico y la participacioacuten de la sociedad civil

Con estos acuerdos baacutesicos los presidentes lanzaron las negociaciones en la II

Cumbre de las Ameacutericas realizada en Santiago de Chile en abril 1998 pero a partir de

entonces los consensos entre los gobiernos parte se hicieron cada vez maacutes

dificultosos En cada GN surgieron disidencias en torno a cuestiones baacutesicas sin

embargo los disensos no se manifiestan con igual intensidad en todos los temas En

aquellos GN vinculados con la produccioacuten y al acceso mercados de productos

latinoamericanos - agricultura y antidumping por ejemplo - las negociaciones pasan

por muchos vericuetos y se empantanan esperando la resolucioacuten del conjunto y el

equilibrio de concesiones En el resto de los GN existen diferencias entre las

insumos para su reelaboracion y posterior exportacioacuten como bienes manufacturados14 El Comiteacute Tripartito estaacute integrado por el BID la OEA y la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina(CEPAL) A diferencia de las otras instancias habiacutea sido creado e incluido por los EEUU en la reunioacutende Miami (1995) para que proporcionara apoyo logiacutestico y teacutecnico a los por entonces 7 Grupos deNegociaciones que funcionaron en un comienzo y que llegaron a ser 1215 Los tres Comiteacutes Especiales son el Grupo Consultivo de Pequentildeas Economiacuteas el Comiteacute deRepresentantes Gubernamentales sobre la Participacioacuten de la Sociedad Civil y el Comiteacute de Expertosen Comercio Electroacutenico

25

posiciones pero estos disensos estaacuten lejos de ser irreductibles Este desigual ritmo de

avance de los distintos temas de la agenda comercial es tambieacuten una caracteriacutestica de

las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC La diferencia en el caso del

ALCA estaacute dada porque seguacuten se acordoacute en la primera etapa ninguacuten acuerdo podraacute

implementarse hasta tanto no se alcance consensos en todos los temas incluso en

aqueacutellos maacutes controvertidos (single undertaking)

Auacuten cuando las posiciones sobre los temas maacutes importantes por ejemplo acceso a

mercado variacutean enormemente entre los distintos paiacuteses latinoamericanos la principal

liacutenea divisoria se ubica entre la posicioacuten negociadora de los Estados Unidos (a veces

acompantildeado por Canadaacute) y la de los paiacuteses de Ameacuterica Latina Mientras estos uacuteltimos

reclaman que se cumplan al pie de la letra las promesas iniciales del ALCA

eliminando todo tipo de barreras para-arancelarias (cuotas subsidios etc) y

antidumping una vez que se alcance la apertura de mercados EEUU se niega a

avanzar en ellos sosteniendo que el ALCA no es el aacutembito adecuado para negociar

esos temas sino que deben ser resultas en el aacutembito de la OMC y en concordancia

con una poliacutetica de apertura de la Unioacuten Europea Esta misma polarizacioacuten de las

posiciones negociadoras se trasladoacute hoy por hoy al resto de los temas de

negociacioacuten

Un contraste interesante de sentildealar entre este proyecto de regionalizacioacuten y los

procesos de negociacioacuten del MERCOSUR y del TLCAN es la variedad de espacios y

de oportunidades de participacioacuten abiertas a los actores no gubernamentales en el

proceso de negociacioacuten En efecto si bien las negociaciones para la conformacioacuten de

una zona de libre comercio en las Ameacutericas (ALCA) en el antildeo 2005 no innovaron las

metas y los alcances del TLCAN constituye un punto de inflexioacuten respecto a la

inclusioacuten de actores no gubernamentales en el propio proceso de negociacioacuten A

diferencia del TLCAN las voces de la sociedad civil ndashen especial ONGs

medioambientales y sindicatos- no deberaacuten esperar al ultimo momento de la

negociacioacuten -cuando el acuerdo ya estuviera finalizado- para escuchar su voz ni

depender de la mediacioacuten de los partidos y del congreso para presionar sobre los

teacuterminos del acuerdo sino que lo hariacutean a traveacutes de un sistema de consultas

nacionales y regionales que tendriacutean lugar a lo largo de la negociacioacuten

26

A nivel regional las consultas y espacios de participacioacuten han sido financiadas y

promovidas por los paiacuteses y actores del norte mientras que muchos gobiernos de

Ameacuterica Latina se niegan persistentemente a convalidar sus resultados con la

justificacioacuten de que ellas son hegemonizadas por las sociedades civiles del norte que

en definitiva imponen sus agendas proteccionistas empeorando de esta manera las

posibilidades de un efectiva apertura de los mercados regionales16 A nivel nacional

las diversidad es aun mayor A diferencia del pasado en el que los patrones de

participacioacuten dividiacutean a los paiacuteses del norte donde los gobiernos promoviacutean el dialogo

y las consultas con sus organizaciones a nivel nacional el ALCA ha abierto una nueva

brecha entre los paiacuteses del sur Por una parte se encuentran los gobiernos como los

de Brasil17 o Chile que han abierto instancias de diaacutelogo con las organizaciones no

empresariales y ponen a disposicioacuten de sus respectivas sociedades civiles los

documentos y posiciones negociadoras Por la otra el resto de los paiacuteses del sur que

siguiendo con el patroacuten tradicional circunscriben las consultas y la participacioacuten a los

actores empresariales mas vinculados con el comercio transnacional

En teacuterminos de resultados la apertura de la participacioacuten a la sociedad civil tiene a

nuestro entender efectos paradojales Si bien por una parte ampliacutea el nuacutemero de

jugadores y multiplica las disidencias y asimetriacuteas existentes por el otro contribuye a

la continuidad del proceso construyendo consensos a manera de una densa red de

anillos burocraacuteticos empresariales y de la sociedad civil que se articulan entre siacute Al

mismo tiempo que ampliacutea y consolida la base de sustentacioacuten del proceso negociador

hace que se incluyan temas en la agenda comercial que dificultan la posibilidad de

alcanzar un consenso gubernamental (Botto amp Tussie 2002)

16 En efecto las consultas oficiales son y han sido desde le comienzo financiadas por agenciasgubernamentales de Canadaacute y Estados Unidos fundaciones de estos paiacuteses y organismosmultilaterales como el BID y la OEA los foros y redes no oficiales por su parte han sido promovidos yfinanciados por las ONGrsquos del norte y en especial por los sindicatos de Canadaacute y los EEUU(Botto2002)17 El caso paradigmaacutetico es el de Brasil en el que el gobierno nacional ha visto con buenos ojos larealizacioacuten en setiembre de 2002 de un plebiscito nacional sobre el Alca organizado por maacutes de 60organizaciones sindicales y sociales En el plebiscito votaron mas de 10 millones de personas en maacutesde 3800 ciudades Un 9833 dijo que Brasil no deberiacutea firmar el tratado mientras que el 9594sentildealoacute que Brasil no deberiacutea seguir en la mesa de negociacioacuten Con posterioridad el presidente deVenezuela Hugo Chaacutevez redobloacute la apuesta anunciando que realizaraacute un plebiscito en 2003

27

Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

29

Bibliografiacutea

Arceo Enrique (2001)ALCA - Neoliberalismo y nuevo pacto colonial Secretaria de

relaciones internacionales de la Central de los Trabajadores (CTA)

Besunsaacuten Graciela (2000) ldquoLabour Regulation and Globalisation Proposal agenda

and implications for Mexico Paper presentado en el Summer Institute 2000 del

Robarts Centre for Canadian Studies York University Toronto Julio

Botto Mercedes (2001) ldquoLa participacioacuten de la sociedad civil en los procesos de

integracioacuten comercial regionalrdquo (TLCAN MERCOSUR y ALCA) Serie Brief

PIEIFLACSO Nordm3

Botto M (2002) ldquoLas redes transnacionales y los procesos de integracioacuten comercial

El caso del ALCArdquo Paper preparado para el proyecto ldquoRedes Regionales de la

Sociedad Civil en Ameacuterica Latinardquo coordinado por Korzeniewicz P y Smith W y

financiado por la Fundacioacuten Ford

Botto M amp Tussie D(2002) La agenda del ALCA patrones nacionales y tendencias

regionales de participacioacuten Revista Anuario Flacso Costa Rica

Bouzas Roberto Svarzman Gustavo (2001) ldquoEl Aacuterea de Libre Comercio de las

Ameacutericas iquestDoacutende estaacute y hacia doacutende vardquo en Boletiacuten Informativo Techint Nordm 306

Bouzas ampSoltz (2002) La formacioacuten de instituciones regionales en el Mercosur En

Chudnosky y Fanelli El desafio de integrarse para crecer

De la Balze F (2000) El destino del Mercosur entre la unioacuten aduanera y la

integracioacuten imperfectardquo en De la Balze F (ed) El futuro del Mercosur Buenos Aires

Asociacioacuten de Bancos de Argentina

Nogueacutes J Sanguinetti P Sutrzenegger F (2001) ldquoArgentina y la agenda de

negociaciones comerciales internacionales el Mercosur el NAFTA y la Unioacuten

30

Europeardquo Paper presentado en la Conferencia Anual de la Asociacioacuten de Bancos de

Argentina Junio

Portella de Castro M (1999) ldquoNegociaciones colectivas internacionales e Mercosulrdquo

en ChaloutY de Almeida P Mercosul Nafta y Alca a dimensao social Sao Paulo

Editora LTR

Ricupero R (2000) La integracioacuten y el regionalismo en las Americas en Hrugman et

al La integracioacuten econoacutemica en perspectiva BID

Sanchez Bajo C (1999) ldquoMERCOSURrsquos open Regionalism and regulation Focusing

in the Petrochemicals and Steel Sectorsrdquo Tesis doctoral Columbia University

Tussie Diana amp Lengyel M (2002) ldquoPiases en viacuteas de desarrollo y la organizacioacuten

mundial de Comercio participacioacuten versus influenciardquo en Maggi c amp Messner D

Governanza global una mirada desde Ameacuterica latina

Sitios de consulta

Organizacioacuten Mundial de ComercioHttpwwwwtoorg

Banco Interamericano de Desarrollo Httpwwwiadborg

Fondo Monetario Internacional Httpwwwimforg

Banco MundialHttpwwwworldbankorg

OEA oficina comercial Httpsiceoasorg

Sistema Econoacutemico Latinoamericano Httpwwwselaorg

Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

24

fueron que todas las decisiones seriacutean tomadas por consenso que no se aprobariacutea

ninguna decisioacuten hasta no se cerraran todos los temas de la negociacioacuten (single

undertaking) que los gobiernos podriacutean actuar y negociar de manera colectiva

(bloques regionales preexistentes) y por uacuteltimo que los acuerdos aprobados podriacutean

superar la base de los acuerdos multilaterales (OMC-plus) Tambieacuten se avanzoacute en el

disentildeo de un organigrama de negociacioacuten baacutesico con un cronograma flexible en

teacuterminos de reuniones y una estructura de funcionamiento conformada en la

actualidad por un Comiteacute de Negociaciones Comerciales (CNC) nueve Grupos de

Negociacioacuten (GN) una secretariacutea administrativa financiada por el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) un Comiteacute Tripartito14 y tres Comiteacutes Especiales15

En la creacioacuten de estos tres comiteacutes se manifestoacute una gruesa liacutenea de separacioacuten

entre los gobiernos que sobrevolariacutea todas las discusiones en el futuro Mientras que

en los temas que interesaban a todos los gobiernos por igual se crearon Grupos de

Trabajo teacutecnicos aquellos en los que se percibiacutea que los beneficios no se distribuiriacutean

por igual y que resultariacutean en perjuicio de algunos de ellos se aceptoacute su inclusioacuten en

la agenda comercial recortaacutendole sus atribuciones al mero rol de consulta Este fue el

caso del tratamiento diferenciado para las pequentildeas y medianas economiacuteas el

comercio electroacutenico y la participacioacuten de la sociedad civil

Con estos acuerdos baacutesicos los presidentes lanzaron las negociaciones en la II

Cumbre de las Ameacutericas realizada en Santiago de Chile en abril 1998 pero a partir de

entonces los consensos entre los gobiernos parte se hicieron cada vez maacutes

dificultosos En cada GN surgieron disidencias en torno a cuestiones baacutesicas sin

embargo los disensos no se manifiestan con igual intensidad en todos los temas En

aquellos GN vinculados con la produccioacuten y al acceso mercados de productos

latinoamericanos - agricultura y antidumping por ejemplo - las negociaciones pasan

por muchos vericuetos y se empantanan esperando la resolucioacuten del conjunto y el

equilibrio de concesiones En el resto de los GN existen diferencias entre las

insumos para su reelaboracion y posterior exportacioacuten como bienes manufacturados14 El Comiteacute Tripartito estaacute integrado por el BID la OEA y la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina(CEPAL) A diferencia de las otras instancias habiacutea sido creado e incluido por los EEUU en la reunioacutende Miami (1995) para que proporcionara apoyo logiacutestico y teacutecnico a los por entonces 7 Grupos deNegociaciones que funcionaron en un comienzo y que llegaron a ser 1215 Los tres Comiteacutes Especiales son el Grupo Consultivo de Pequentildeas Economiacuteas el Comiteacute deRepresentantes Gubernamentales sobre la Participacioacuten de la Sociedad Civil y el Comiteacute de Expertosen Comercio Electroacutenico

25

posiciones pero estos disensos estaacuten lejos de ser irreductibles Este desigual ritmo de

avance de los distintos temas de la agenda comercial es tambieacuten una caracteriacutestica de

las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC La diferencia en el caso del

ALCA estaacute dada porque seguacuten se acordoacute en la primera etapa ninguacuten acuerdo podraacute

implementarse hasta tanto no se alcance consensos en todos los temas incluso en

aqueacutellos maacutes controvertidos (single undertaking)

Auacuten cuando las posiciones sobre los temas maacutes importantes por ejemplo acceso a

mercado variacutean enormemente entre los distintos paiacuteses latinoamericanos la principal

liacutenea divisoria se ubica entre la posicioacuten negociadora de los Estados Unidos (a veces

acompantildeado por Canadaacute) y la de los paiacuteses de Ameacuterica Latina Mientras estos uacuteltimos

reclaman que se cumplan al pie de la letra las promesas iniciales del ALCA

eliminando todo tipo de barreras para-arancelarias (cuotas subsidios etc) y

antidumping una vez que se alcance la apertura de mercados EEUU se niega a

avanzar en ellos sosteniendo que el ALCA no es el aacutembito adecuado para negociar

esos temas sino que deben ser resultas en el aacutembito de la OMC y en concordancia

con una poliacutetica de apertura de la Unioacuten Europea Esta misma polarizacioacuten de las

posiciones negociadoras se trasladoacute hoy por hoy al resto de los temas de

negociacioacuten

Un contraste interesante de sentildealar entre este proyecto de regionalizacioacuten y los

procesos de negociacioacuten del MERCOSUR y del TLCAN es la variedad de espacios y

de oportunidades de participacioacuten abiertas a los actores no gubernamentales en el

proceso de negociacioacuten En efecto si bien las negociaciones para la conformacioacuten de

una zona de libre comercio en las Ameacutericas (ALCA) en el antildeo 2005 no innovaron las

metas y los alcances del TLCAN constituye un punto de inflexioacuten respecto a la

inclusioacuten de actores no gubernamentales en el propio proceso de negociacioacuten A

diferencia del TLCAN las voces de la sociedad civil ndashen especial ONGs

medioambientales y sindicatos- no deberaacuten esperar al ultimo momento de la

negociacioacuten -cuando el acuerdo ya estuviera finalizado- para escuchar su voz ni

depender de la mediacioacuten de los partidos y del congreso para presionar sobre los

teacuterminos del acuerdo sino que lo hariacutean a traveacutes de un sistema de consultas

nacionales y regionales que tendriacutean lugar a lo largo de la negociacioacuten

26

A nivel regional las consultas y espacios de participacioacuten han sido financiadas y

promovidas por los paiacuteses y actores del norte mientras que muchos gobiernos de

Ameacuterica Latina se niegan persistentemente a convalidar sus resultados con la

justificacioacuten de que ellas son hegemonizadas por las sociedades civiles del norte que

en definitiva imponen sus agendas proteccionistas empeorando de esta manera las

posibilidades de un efectiva apertura de los mercados regionales16 A nivel nacional

las diversidad es aun mayor A diferencia del pasado en el que los patrones de

participacioacuten dividiacutean a los paiacuteses del norte donde los gobiernos promoviacutean el dialogo

y las consultas con sus organizaciones a nivel nacional el ALCA ha abierto una nueva

brecha entre los paiacuteses del sur Por una parte se encuentran los gobiernos como los

de Brasil17 o Chile que han abierto instancias de diaacutelogo con las organizaciones no

empresariales y ponen a disposicioacuten de sus respectivas sociedades civiles los

documentos y posiciones negociadoras Por la otra el resto de los paiacuteses del sur que

siguiendo con el patroacuten tradicional circunscriben las consultas y la participacioacuten a los

actores empresariales mas vinculados con el comercio transnacional

En teacuterminos de resultados la apertura de la participacioacuten a la sociedad civil tiene a

nuestro entender efectos paradojales Si bien por una parte ampliacutea el nuacutemero de

jugadores y multiplica las disidencias y asimetriacuteas existentes por el otro contribuye a

la continuidad del proceso construyendo consensos a manera de una densa red de

anillos burocraacuteticos empresariales y de la sociedad civil que se articulan entre siacute Al

mismo tiempo que ampliacutea y consolida la base de sustentacioacuten del proceso negociador

hace que se incluyan temas en la agenda comercial que dificultan la posibilidad de

alcanzar un consenso gubernamental (Botto amp Tussie 2002)

16 En efecto las consultas oficiales son y han sido desde le comienzo financiadas por agenciasgubernamentales de Canadaacute y Estados Unidos fundaciones de estos paiacuteses y organismosmultilaterales como el BID y la OEA los foros y redes no oficiales por su parte han sido promovidos yfinanciados por las ONGrsquos del norte y en especial por los sindicatos de Canadaacute y los EEUU(Botto2002)17 El caso paradigmaacutetico es el de Brasil en el que el gobierno nacional ha visto con buenos ojos larealizacioacuten en setiembre de 2002 de un plebiscito nacional sobre el Alca organizado por maacutes de 60organizaciones sindicales y sociales En el plebiscito votaron mas de 10 millones de personas en maacutesde 3800 ciudades Un 9833 dijo que Brasil no deberiacutea firmar el tratado mientras que el 9594sentildealoacute que Brasil no deberiacutea seguir en la mesa de negociacioacuten Con posterioridad el presidente deVenezuela Hugo Chaacutevez redobloacute la apuesta anunciando que realizaraacute un plebiscito en 2003

27

Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

29

Bibliografiacutea

Arceo Enrique (2001)ALCA - Neoliberalismo y nuevo pacto colonial Secretaria de

relaciones internacionales de la Central de los Trabajadores (CTA)

Besunsaacuten Graciela (2000) ldquoLabour Regulation and Globalisation Proposal agenda

and implications for Mexico Paper presentado en el Summer Institute 2000 del

Robarts Centre for Canadian Studies York University Toronto Julio

Botto Mercedes (2001) ldquoLa participacioacuten de la sociedad civil en los procesos de

integracioacuten comercial regionalrdquo (TLCAN MERCOSUR y ALCA) Serie Brief

PIEIFLACSO Nordm3

Botto M (2002) ldquoLas redes transnacionales y los procesos de integracioacuten comercial

El caso del ALCArdquo Paper preparado para el proyecto ldquoRedes Regionales de la

Sociedad Civil en Ameacuterica Latinardquo coordinado por Korzeniewicz P y Smith W y

financiado por la Fundacioacuten Ford

Botto M amp Tussie D(2002) La agenda del ALCA patrones nacionales y tendencias

regionales de participacioacuten Revista Anuario Flacso Costa Rica

Bouzas Roberto Svarzman Gustavo (2001) ldquoEl Aacuterea de Libre Comercio de las

Ameacutericas iquestDoacutende estaacute y hacia doacutende vardquo en Boletiacuten Informativo Techint Nordm 306

Bouzas ampSoltz (2002) La formacioacuten de instituciones regionales en el Mercosur En

Chudnosky y Fanelli El desafio de integrarse para crecer

De la Balze F (2000) El destino del Mercosur entre la unioacuten aduanera y la

integracioacuten imperfectardquo en De la Balze F (ed) El futuro del Mercosur Buenos Aires

Asociacioacuten de Bancos de Argentina

Nogueacutes J Sanguinetti P Sutrzenegger F (2001) ldquoArgentina y la agenda de

negociaciones comerciales internacionales el Mercosur el NAFTA y la Unioacuten

30

Europeardquo Paper presentado en la Conferencia Anual de la Asociacioacuten de Bancos de

Argentina Junio

Portella de Castro M (1999) ldquoNegociaciones colectivas internacionales e Mercosulrdquo

en ChaloutY de Almeida P Mercosul Nafta y Alca a dimensao social Sao Paulo

Editora LTR

Ricupero R (2000) La integracioacuten y el regionalismo en las Americas en Hrugman et

al La integracioacuten econoacutemica en perspectiva BID

Sanchez Bajo C (1999) ldquoMERCOSURrsquos open Regionalism and regulation Focusing

in the Petrochemicals and Steel Sectorsrdquo Tesis doctoral Columbia University

Tussie Diana amp Lengyel M (2002) ldquoPiases en viacuteas de desarrollo y la organizacioacuten

mundial de Comercio participacioacuten versus influenciardquo en Maggi c amp Messner D

Governanza global una mirada desde Ameacuterica latina

Sitios de consulta

Organizacioacuten Mundial de ComercioHttpwwwwtoorg

Banco Interamericano de Desarrollo Httpwwwiadborg

Fondo Monetario Internacional Httpwwwimforg

Banco MundialHttpwwwworldbankorg

OEA oficina comercial Httpsiceoasorg

Sistema Econoacutemico Latinoamericano Httpwwwselaorg

Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

25

posiciones pero estos disensos estaacuten lejos de ser irreductibles Este desigual ritmo de

avance de los distintos temas de la agenda comercial es tambieacuten una caracteriacutestica de

las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC La diferencia en el caso del

ALCA estaacute dada porque seguacuten se acordoacute en la primera etapa ninguacuten acuerdo podraacute

implementarse hasta tanto no se alcance consensos en todos los temas incluso en

aqueacutellos maacutes controvertidos (single undertaking)

Auacuten cuando las posiciones sobre los temas maacutes importantes por ejemplo acceso a

mercado variacutean enormemente entre los distintos paiacuteses latinoamericanos la principal

liacutenea divisoria se ubica entre la posicioacuten negociadora de los Estados Unidos (a veces

acompantildeado por Canadaacute) y la de los paiacuteses de Ameacuterica Latina Mientras estos uacuteltimos

reclaman que se cumplan al pie de la letra las promesas iniciales del ALCA

eliminando todo tipo de barreras para-arancelarias (cuotas subsidios etc) y

antidumping una vez que se alcance la apertura de mercados EEUU se niega a

avanzar en ellos sosteniendo que el ALCA no es el aacutembito adecuado para negociar

esos temas sino que deben ser resultas en el aacutembito de la OMC y en concordancia

con una poliacutetica de apertura de la Unioacuten Europea Esta misma polarizacioacuten de las

posiciones negociadoras se trasladoacute hoy por hoy al resto de los temas de

negociacioacuten

Un contraste interesante de sentildealar entre este proyecto de regionalizacioacuten y los

procesos de negociacioacuten del MERCOSUR y del TLCAN es la variedad de espacios y

de oportunidades de participacioacuten abiertas a los actores no gubernamentales en el

proceso de negociacioacuten En efecto si bien las negociaciones para la conformacioacuten de

una zona de libre comercio en las Ameacutericas (ALCA) en el antildeo 2005 no innovaron las

metas y los alcances del TLCAN constituye un punto de inflexioacuten respecto a la

inclusioacuten de actores no gubernamentales en el propio proceso de negociacioacuten A

diferencia del TLCAN las voces de la sociedad civil ndashen especial ONGs

medioambientales y sindicatos- no deberaacuten esperar al ultimo momento de la

negociacioacuten -cuando el acuerdo ya estuviera finalizado- para escuchar su voz ni

depender de la mediacioacuten de los partidos y del congreso para presionar sobre los

teacuterminos del acuerdo sino que lo hariacutean a traveacutes de un sistema de consultas

nacionales y regionales que tendriacutean lugar a lo largo de la negociacioacuten

26

A nivel regional las consultas y espacios de participacioacuten han sido financiadas y

promovidas por los paiacuteses y actores del norte mientras que muchos gobiernos de

Ameacuterica Latina se niegan persistentemente a convalidar sus resultados con la

justificacioacuten de que ellas son hegemonizadas por las sociedades civiles del norte que

en definitiva imponen sus agendas proteccionistas empeorando de esta manera las

posibilidades de un efectiva apertura de los mercados regionales16 A nivel nacional

las diversidad es aun mayor A diferencia del pasado en el que los patrones de

participacioacuten dividiacutean a los paiacuteses del norte donde los gobiernos promoviacutean el dialogo

y las consultas con sus organizaciones a nivel nacional el ALCA ha abierto una nueva

brecha entre los paiacuteses del sur Por una parte se encuentran los gobiernos como los

de Brasil17 o Chile que han abierto instancias de diaacutelogo con las organizaciones no

empresariales y ponen a disposicioacuten de sus respectivas sociedades civiles los

documentos y posiciones negociadoras Por la otra el resto de los paiacuteses del sur que

siguiendo con el patroacuten tradicional circunscriben las consultas y la participacioacuten a los

actores empresariales mas vinculados con el comercio transnacional

En teacuterminos de resultados la apertura de la participacioacuten a la sociedad civil tiene a

nuestro entender efectos paradojales Si bien por una parte ampliacutea el nuacutemero de

jugadores y multiplica las disidencias y asimetriacuteas existentes por el otro contribuye a

la continuidad del proceso construyendo consensos a manera de una densa red de

anillos burocraacuteticos empresariales y de la sociedad civil que se articulan entre siacute Al

mismo tiempo que ampliacutea y consolida la base de sustentacioacuten del proceso negociador

hace que se incluyan temas en la agenda comercial que dificultan la posibilidad de

alcanzar un consenso gubernamental (Botto amp Tussie 2002)

16 En efecto las consultas oficiales son y han sido desde le comienzo financiadas por agenciasgubernamentales de Canadaacute y Estados Unidos fundaciones de estos paiacuteses y organismosmultilaterales como el BID y la OEA los foros y redes no oficiales por su parte han sido promovidos yfinanciados por las ONGrsquos del norte y en especial por los sindicatos de Canadaacute y los EEUU(Botto2002)17 El caso paradigmaacutetico es el de Brasil en el que el gobierno nacional ha visto con buenos ojos larealizacioacuten en setiembre de 2002 de un plebiscito nacional sobre el Alca organizado por maacutes de 60organizaciones sindicales y sociales En el plebiscito votaron mas de 10 millones de personas en maacutesde 3800 ciudades Un 9833 dijo que Brasil no deberiacutea firmar el tratado mientras que el 9594sentildealoacute que Brasil no deberiacutea seguir en la mesa de negociacioacuten Con posterioridad el presidente deVenezuela Hugo Chaacutevez redobloacute la apuesta anunciando que realizaraacute un plebiscito en 2003

27

Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

29

Bibliografiacutea

Arceo Enrique (2001)ALCA - Neoliberalismo y nuevo pacto colonial Secretaria de

relaciones internacionales de la Central de los Trabajadores (CTA)

Besunsaacuten Graciela (2000) ldquoLabour Regulation and Globalisation Proposal agenda

and implications for Mexico Paper presentado en el Summer Institute 2000 del

Robarts Centre for Canadian Studies York University Toronto Julio

Botto Mercedes (2001) ldquoLa participacioacuten de la sociedad civil en los procesos de

integracioacuten comercial regionalrdquo (TLCAN MERCOSUR y ALCA) Serie Brief

PIEIFLACSO Nordm3

Botto M (2002) ldquoLas redes transnacionales y los procesos de integracioacuten comercial

El caso del ALCArdquo Paper preparado para el proyecto ldquoRedes Regionales de la

Sociedad Civil en Ameacuterica Latinardquo coordinado por Korzeniewicz P y Smith W y

financiado por la Fundacioacuten Ford

Botto M amp Tussie D(2002) La agenda del ALCA patrones nacionales y tendencias

regionales de participacioacuten Revista Anuario Flacso Costa Rica

Bouzas Roberto Svarzman Gustavo (2001) ldquoEl Aacuterea de Libre Comercio de las

Ameacutericas iquestDoacutende estaacute y hacia doacutende vardquo en Boletiacuten Informativo Techint Nordm 306

Bouzas ampSoltz (2002) La formacioacuten de instituciones regionales en el Mercosur En

Chudnosky y Fanelli El desafio de integrarse para crecer

De la Balze F (2000) El destino del Mercosur entre la unioacuten aduanera y la

integracioacuten imperfectardquo en De la Balze F (ed) El futuro del Mercosur Buenos Aires

Asociacioacuten de Bancos de Argentina

Nogueacutes J Sanguinetti P Sutrzenegger F (2001) ldquoArgentina y la agenda de

negociaciones comerciales internacionales el Mercosur el NAFTA y la Unioacuten

30

Europeardquo Paper presentado en la Conferencia Anual de la Asociacioacuten de Bancos de

Argentina Junio

Portella de Castro M (1999) ldquoNegociaciones colectivas internacionales e Mercosulrdquo

en ChaloutY de Almeida P Mercosul Nafta y Alca a dimensao social Sao Paulo

Editora LTR

Ricupero R (2000) La integracioacuten y el regionalismo en las Americas en Hrugman et

al La integracioacuten econoacutemica en perspectiva BID

Sanchez Bajo C (1999) ldquoMERCOSURrsquos open Regionalism and regulation Focusing

in the Petrochemicals and Steel Sectorsrdquo Tesis doctoral Columbia University

Tussie Diana amp Lengyel M (2002) ldquoPiases en viacuteas de desarrollo y la organizacioacuten

mundial de Comercio participacioacuten versus influenciardquo en Maggi c amp Messner D

Governanza global una mirada desde Ameacuterica latina

Sitios de consulta

Organizacioacuten Mundial de ComercioHttpwwwwtoorg

Banco Interamericano de Desarrollo Httpwwwiadborg

Fondo Monetario Internacional Httpwwwimforg

Banco MundialHttpwwwworldbankorg

OEA oficina comercial Httpsiceoasorg

Sistema Econoacutemico Latinoamericano Httpwwwselaorg

Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

26

A nivel regional las consultas y espacios de participacioacuten han sido financiadas y

promovidas por los paiacuteses y actores del norte mientras que muchos gobiernos de

Ameacuterica Latina se niegan persistentemente a convalidar sus resultados con la

justificacioacuten de que ellas son hegemonizadas por las sociedades civiles del norte que

en definitiva imponen sus agendas proteccionistas empeorando de esta manera las

posibilidades de un efectiva apertura de los mercados regionales16 A nivel nacional

las diversidad es aun mayor A diferencia del pasado en el que los patrones de

participacioacuten dividiacutean a los paiacuteses del norte donde los gobiernos promoviacutean el dialogo

y las consultas con sus organizaciones a nivel nacional el ALCA ha abierto una nueva

brecha entre los paiacuteses del sur Por una parte se encuentran los gobiernos como los

de Brasil17 o Chile que han abierto instancias de diaacutelogo con las organizaciones no

empresariales y ponen a disposicioacuten de sus respectivas sociedades civiles los

documentos y posiciones negociadoras Por la otra el resto de los paiacuteses del sur que

siguiendo con el patroacuten tradicional circunscriben las consultas y la participacioacuten a los

actores empresariales mas vinculados con el comercio transnacional

En teacuterminos de resultados la apertura de la participacioacuten a la sociedad civil tiene a

nuestro entender efectos paradojales Si bien por una parte ampliacutea el nuacutemero de

jugadores y multiplica las disidencias y asimetriacuteas existentes por el otro contribuye a

la continuidad del proceso construyendo consensos a manera de una densa red de

anillos burocraacuteticos empresariales y de la sociedad civil que se articulan entre siacute Al

mismo tiempo que ampliacutea y consolida la base de sustentacioacuten del proceso negociador

hace que se incluyan temas en la agenda comercial que dificultan la posibilidad de

alcanzar un consenso gubernamental (Botto amp Tussie 2002)

16 En efecto las consultas oficiales son y han sido desde le comienzo financiadas por agenciasgubernamentales de Canadaacute y Estados Unidos fundaciones de estos paiacuteses y organismosmultilaterales como el BID y la OEA los foros y redes no oficiales por su parte han sido promovidos yfinanciados por las ONGrsquos del norte y en especial por los sindicatos de Canadaacute y los EEUU(Botto2002)17 El caso paradigmaacutetico es el de Brasil en el que el gobierno nacional ha visto con buenos ojos larealizacioacuten en setiembre de 2002 de un plebiscito nacional sobre el Alca organizado por maacutes de 60organizaciones sindicales y sociales En el plebiscito votaron mas de 10 millones de personas en maacutesde 3800 ciudades Un 9833 dijo que Brasil no deberiacutea firmar el tratado mientras que el 9594sentildealoacute que Brasil no deberiacutea seguir en la mesa de negociacioacuten Con posterioridad el presidente deVenezuela Hugo Chaacutevez redobloacute la apuesta anunciando que realizaraacute un plebiscito en 2003

27

Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

29

Bibliografiacutea

Arceo Enrique (2001)ALCA - Neoliberalismo y nuevo pacto colonial Secretaria de

relaciones internacionales de la Central de los Trabajadores (CTA)

Besunsaacuten Graciela (2000) ldquoLabour Regulation and Globalisation Proposal agenda

and implications for Mexico Paper presentado en el Summer Institute 2000 del

Robarts Centre for Canadian Studies York University Toronto Julio

Botto Mercedes (2001) ldquoLa participacioacuten de la sociedad civil en los procesos de

integracioacuten comercial regionalrdquo (TLCAN MERCOSUR y ALCA) Serie Brief

PIEIFLACSO Nordm3

Botto M (2002) ldquoLas redes transnacionales y los procesos de integracioacuten comercial

El caso del ALCArdquo Paper preparado para el proyecto ldquoRedes Regionales de la

Sociedad Civil en Ameacuterica Latinardquo coordinado por Korzeniewicz P y Smith W y

financiado por la Fundacioacuten Ford

Botto M amp Tussie D(2002) La agenda del ALCA patrones nacionales y tendencias

regionales de participacioacuten Revista Anuario Flacso Costa Rica

Bouzas Roberto Svarzman Gustavo (2001) ldquoEl Aacuterea de Libre Comercio de las

Ameacutericas iquestDoacutende estaacute y hacia doacutende vardquo en Boletiacuten Informativo Techint Nordm 306

Bouzas ampSoltz (2002) La formacioacuten de instituciones regionales en el Mercosur En

Chudnosky y Fanelli El desafio de integrarse para crecer

De la Balze F (2000) El destino del Mercosur entre la unioacuten aduanera y la

integracioacuten imperfectardquo en De la Balze F (ed) El futuro del Mercosur Buenos Aires

Asociacioacuten de Bancos de Argentina

Nogueacutes J Sanguinetti P Sutrzenegger F (2001) ldquoArgentina y la agenda de

negociaciones comerciales internacionales el Mercosur el NAFTA y la Unioacuten

30

Europeardquo Paper presentado en la Conferencia Anual de la Asociacioacuten de Bancos de

Argentina Junio

Portella de Castro M (1999) ldquoNegociaciones colectivas internacionales e Mercosulrdquo

en ChaloutY de Almeida P Mercosul Nafta y Alca a dimensao social Sao Paulo

Editora LTR

Ricupero R (2000) La integracioacuten y el regionalismo en las Americas en Hrugman et

al La integracioacuten econoacutemica en perspectiva BID

Sanchez Bajo C (1999) ldquoMERCOSURrsquos open Regionalism and regulation Focusing

in the Petrochemicals and Steel Sectorsrdquo Tesis doctoral Columbia University

Tussie Diana amp Lengyel M (2002) ldquoPiases en viacuteas de desarrollo y la organizacioacuten

mundial de Comercio participacioacuten versus influenciardquo en Maggi c amp Messner D

Governanza global una mirada desde Ameacuterica latina

Sitios de consulta

Organizacioacuten Mundial de ComercioHttpwwwwtoorg

Banco Interamericano de Desarrollo Httpwwwiadborg

Fondo Monetario Internacional Httpwwwimforg

Banco MundialHttpwwwworldbankorg

OEA oficina comercial Httpsiceoasorg

Sistema Econoacutemico Latinoamericano Httpwwwselaorg

Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

27

Conclusiones

Los temas abordados en este trabajo son muchos Como sentildealamos en la

introduccioacuten su presentacioacuten tiene como objetivo cuestionar y abrir la discusioacuten sobre

algunas ideas y mitos que sobrevuelan el debate de la integracioacuten regional

bull El primero de ellos fue demostrar que con independencia del momento

histoacuterico motivaciones y alcances todos los procesos de integracioacuten regional han

comenzado por la integracioacuten comercial y en el supuesto de que tras el crecimiento

econoacutemico deviene el efecto derrame generando oportunidades para la reduccioacuten de

la pobreza etc Sin embargo como lo demuestran los casos aquiacute analizados esta

consecuencia no es automaacutetica sino que ha ido dependiendo de la voluntad y la

decisioacuten de los gobiernos de ir mas allaacute de ello ya sea a traveacutes de poliacuteticas de

armonizacioacuten regional o de acciones de alcance nacional y de iacutendole interno

bull El segundo mito que intentamos cuestionar es el de asociar al Mercosur con la

experiencia europea A pesar de la ambiguumledad conceptual que conlleva su nombre

el mercado comuacuten del sur (Mercosur) fue concebido bajo una concepcioacuten

mercantilista de la integracioacuten que aun cuando intenta alcanzar la coordinacioacuten de

sus poliacuteticas sectoriales y macroeconomiacutea en una unioacuten aduanera no preveacute la

creacioacuten de instituciones supranacionales ni de un fondo de compensacioacuten social

para palear los costos sociales de la integracioacuten Maacutes allaacute de esta aspiracioacuten el

Mercosur hasta el momento no ha logrado superar los alcances de una zona de libre

comercio

bull La tercera idea que intentamos demostrar es que la Unioacuten Europea lejos de ser

un paradigma de integracioacuten constituye una excepcioacuten que en los hechos parece no

volverse a repetir ni siquiera en las propuestas de la propia Unioacuten Europea (Tratado

de UEChile UEMeacutexico y el que actualmente se esta negociando con el Mercosur)

En tal sentido existe una tendencia global a la homogeneizacioacuten de acuerdos

regionales de tipo zona de libre comercio a los que se han incluido nuevos temas

(como servicios inversiones etc) Esta evidencia nos obliga a romper el mito de que

los regionalismos y el multilateralismo son cosas contrarias y antagoacutenicas sino que

por el contrario se complementan

bull Tambieacuten intentamos desmitificar los riesgos y potencialidades de los procesos

de apertura comercial Ellos no son como suponen algunos ni la solucioacuten a todos los

28

problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

29

Bibliografiacutea

Arceo Enrique (2001)ALCA - Neoliberalismo y nuevo pacto colonial Secretaria de

relaciones internacionales de la Central de los Trabajadores (CTA)

Besunsaacuten Graciela (2000) ldquoLabour Regulation and Globalisation Proposal agenda

and implications for Mexico Paper presentado en el Summer Institute 2000 del

Robarts Centre for Canadian Studies York University Toronto Julio

Botto Mercedes (2001) ldquoLa participacioacuten de la sociedad civil en los procesos de

integracioacuten comercial regionalrdquo (TLCAN MERCOSUR y ALCA) Serie Brief

PIEIFLACSO Nordm3

Botto M (2002) ldquoLas redes transnacionales y los procesos de integracioacuten comercial

El caso del ALCArdquo Paper preparado para el proyecto ldquoRedes Regionales de la

Sociedad Civil en Ameacuterica Latinardquo coordinado por Korzeniewicz P y Smith W y

financiado por la Fundacioacuten Ford

Botto M amp Tussie D(2002) La agenda del ALCA patrones nacionales y tendencias

regionales de participacioacuten Revista Anuario Flacso Costa Rica

Bouzas Roberto Svarzman Gustavo (2001) ldquoEl Aacuterea de Libre Comercio de las

Ameacutericas iquestDoacutende estaacute y hacia doacutende vardquo en Boletiacuten Informativo Techint Nordm 306

Bouzas ampSoltz (2002) La formacioacuten de instituciones regionales en el Mercosur En

Chudnosky y Fanelli El desafio de integrarse para crecer

De la Balze F (2000) El destino del Mercosur entre la unioacuten aduanera y la

integracioacuten imperfectardquo en De la Balze F (ed) El futuro del Mercosur Buenos Aires

Asociacioacuten de Bancos de Argentina

Nogueacutes J Sanguinetti P Sutrzenegger F (2001) ldquoArgentina y la agenda de

negociaciones comerciales internacionales el Mercosur el NAFTA y la Unioacuten

30

Europeardquo Paper presentado en la Conferencia Anual de la Asociacioacuten de Bancos de

Argentina Junio

Portella de Castro M (1999) ldquoNegociaciones colectivas internacionales e Mercosulrdquo

en ChaloutY de Almeida P Mercosul Nafta y Alca a dimensao social Sao Paulo

Editora LTR

Ricupero R (2000) La integracioacuten y el regionalismo en las Americas en Hrugman et

al La integracioacuten econoacutemica en perspectiva BID

Sanchez Bajo C (1999) ldquoMERCOSURrsquos open Regionalism and regulation Focusing

in the Petrochemicals and Steel Sectorsrdquo Tesis doctoral Columbia University

Tussie Diana amp Lengyel M (2002) ldquoPiases en viacuteas de desarrollo y la organizacioacuten

mundial de Comercio participacioacuten versus influenciardquo en Maggi c amp Messner D

Governanza global una mirada desde Ameacuterica latina

Sitios de consulta

Organizacioacuten Mundial de ComercioHttpwwwwtoorg

Banco Interamericano de Desarrollo Httpwwwiadborg

Fondo Monetario Internacional Httpwwwimforg

Banco MundialHttpwwwworldbankorg

OEA oficina comercial Httpsiceoasorg

Sistema Econoacutemico Latinoamericano Httpwwwselaorg

Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

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problemas ni el peor de los males posibles La integracioacuten genera riquezas y los que

maacutes beneficios de ellas sacan son las economiacuteas maacutes grandes y los sectores

empresariales mas transacionalizados En tal sentido el ALCA no hace maacutes que

reproducir a nivel regional esta afirmacioacuten donde los gobiernos maacutes interesados en su

eacutexito son las principales potencias econoacutemicas de la regioacuten y dentro del Mercosur el

que mejor posicionamiento obtendraacute seraacute Brasil Uno de los efectos inmediatos del

ALCA de alcanzar su eacutexito seraacute la desaparicioacuten de los acuerdos preexistentes

subsumidos en el acuerdo mayor salvo que los gobiernos miembros decidan ir mas

allaacute de la zona de libre comercio coordinando sus poliacuteticas comercial externa y

sectoriales

bull Por uacuteltimo la experiencia contrastaste del Mercosur y el TLCAN nos

demuestran que la apertura de canales formales de participacioacuten no siempre reflejan

oportunidades efectivas de influencia

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Bibliografiacutea

Arceo Enrique (2001)ALCA - Neoliberalismo y nuevo pacto colonial Secretaria de

relaciones internacionales de la Central de los Trabajadores (CTA)

Besunsaacuten Graciela (2000) ldquoLabour Regulation and Globalisation Proposal agenda

and implications for Mexico Paper presentado en el Summer Institute 2000 del

Robarts Centre for Canadian Studies York University Toronto Julio

Botto Mercedes (2001) ldquoLa participacioacuten de la sociedad civil en los procesos de

integracioacuten comercial regionalrdquo (TLCAN MERCOSUR y ALCA) Serie Brief

PIEIFLACSO Nordm3

Botto M (2002) ldquoLas redes transnacionales y los procesos de integracioacuten comercial

El caso del ALCArdquo Paper preparado para el proyecto ldquoRedes Regionales de la

Sociedad Civil en Ameacuterica Latinardquo coordinado por Korzeniewicz P y Smith W y

financiado por la Fundacioacuten Ford

Botto M amp Tussie D(2002) La agenda del ALCA patrones nacionales y tendencias

regionales de participacioacuten Revista Anuario Flacso Costa Rica

Bouzas Roberto Svarzman Gustavo (2001) ldquoEl Aacuterea de Libre Comercio de las

Ameacutericas iquestDoacutende estaacute y hacia doacutende vardquo en Boletiacuten Informativo Techint Nordm 306

Bouzas ampSoltz (2002) La formacioacuten de instituciones regionales en el Mercosur En

Chudnosky y Fanelli El desafio de integrarse para crecer

De la Balze F (2000) El destino del Mercosur entre la unioacuten aduanera y la

integracioacuten imperfectardquo en De la Balze F (ed) El futuro del Mercosur Buenos Aires

Asociacioacuten de Bancos de Argentina

Nogueacutes J Sanguinetti P Sutrzenegger F (2001) ldquoArgentina y la agenda de

negociaciones comerciales internacionales el Mercosur el NAFTA y la Unioacuten

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Europeardquo Paper presentado en la Conferencia Anual de la Asociacioacuten de Bancos de

Argentina Junio

Portella de Castro M (1999) ldquoNegociaciones colectivas internacionales e Mercosulrdquo

en ChaloutY de Almeida P Mercosul Nafta y Alca a dimensao social Sao Paulo

Editora LTR

Ricupero R (2000) La integracioacuten y el regionalismo en las Americas en Hrugman et

al La integracioacuten econoacutemica en perspectiva BID

Sanchez Bajo C (1999) ldquoMERCOSURrsquos open Regionalism and regulation Focusing

in the Petrochemicals and Steel Sectorsrdquo Tesis doctoral Columbia University

Tussie Diana amp Lengyel M (2002) ldquoPiases en viacuteas de desarrollo y la organizacioacuten

mundial de Comercio participacioacuten versus influenciardquo en Maggi c amp Messner D

Governanza global una mirada desde Ameacuterica latina

Sitios de consulta

Organizacioacuten Mundial de ComercioHttpwwwwtoorg

Banco Interamericano de Desarrollo Httpwwwiadborg

Fondo Monetario Internacional Httpwwwimforg

Banco MundialHttpwwwworldbankorg

OEA oficina comercial Httpsiceoasorg

Sistema Econoacutemico Latinoamericano Httpwwwselaorg

Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

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Bibliografiacutea

Arceo Enrique (2001)ALCA - Neoliberalismo y nuevo pacto colonial Secretaria de

relaciones internacionales de la Central de los Trabajadores (CTA)

Besunsaacuten Graciela (2000) ldquoLabour Regulation and Globalisation Proposal agenda

and implications for Mexico Paper presentado en el Summer Institute 2000 del

Robarts Centre for Canadian Studies York University Toronto Julio

Botto Mercedes (2001) ldquoLa participacioacuten de la sociedad civil en los procesos de

integracioacuten comercial regionalrdquo (TLCAN MERCOSUR y ALCA) Serie Brief

PIEIFLACSO Nordm3

Botto M (2002) ldquoLas redes transnacionales y los procesos de integracioacuten comercial

El caso del ALCArdquo Paper preparado para el proyecto ldquoRedes Regionales de la

Sociedad Civil en Ameacuterica Latinardquo coordinado por Korzeniewicz P y Smith W y

financiado por la Fundacioacuten Ford

Botto M amp Tussie D(2002) La agenda del ALCA patrones nacionales y tendencias

regionales de participacioacuten Revista Anuario Flacso Costa Rica

Bouzas Roberto Svarzman Gustavo (2001) ldquoEl Aacuterea de Libre Comercio de las

Ameacutericas iquestDoacutende estaacute y hacia doacutende vardquo en Boletiacuten Informativo Techint Nordm 306

Bouzas ampSoltz (2002) La formacioacuten de instituciones regionales en el Mercosur En

Chudnosky y Fanelli El desafio de integrarse para crecer

De la Balze F (2000) El destino del Mercosur entre la unioacuten aduanera y la

integracioacuten imperfectardquo en De la Balze F (ed) El futuro del Mercosur Buenos Aires

Asociacioacuten de Bancos de Argentina

Nogueacutes J Sanguinetti P Sutrzenegger F (2001) ldquoArgentina y la agenda de

negociaciones comerciales internacionales el Mercosur el NAFTA y la Unioacuten

30

Europeardquo Paper presentado en la Conferencia Anual de la Asociacioacuten de Bancos de

Argentina Junio

Portella de Castro M (1999) ldquoNegociaciones colectivas internacionales e Mercosulrdquo

en ChaloutY de Almeida P Mercosul Nafta y Alca a dimensao social Sao Paulo

Editora LTR

Ricupero R (2000) La integracioacuten y el regionalismo en las Americas en Hrugman et

al La integracioacuten econoacutemica en perspectiva BID

Sanchez Bajo C (1999) ldquoMERCOSURrsquos open Regionalism and regulation Focusing

in the Petrochemicals and Steel Sectorsrdquo Tesis doctoral Columbia University

Tussie Diana amp Lengyel M (2002) ldquoPiases en viacuteas de desarrollo y la organizacioacuten

mundial de Comercio participacioacuten versus influenciardquo en Maggi c amp Messner D

Governanza global una mirada desde Ameacuterica latina

Sitios de consulta

Organizacioacuten Mundial de ComercioHttpwwwwtoorg

Banco Interamericano de Desarrollo Httpwwwiadborg

Fondo Monetario Internacional Httpwwwimforg

Banco MundialHttpwwwworldbankorg

OEA oficina comercial Httpsiceoasorg

Sistema Econoacutemico Latinoamericano Httpwwwselaorg

Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar

30

Europeardquo Paper presentado en la Conferencia Anual de la Asociacioacuten de Bancos de

Argentina Junio

Portella de Castro M (1999) ldquoNegociaciones colectivas internacionales e Mercosulrdquo

en ChaloutY de Almeida P Mercosul Nafta y Alca a dimensao social Sao Paulo

Editora LTR

Ricupero R (2000) La integracioacuten y el regionalismo en las Americas en Hrugman et

al La integracioacuten econoacutemica en perspectiva BID

Sanchez Bajo C (1999) ldquoMERCOSURrsquos open Regionalism and regulation Focusing

in the Petrochemicals and Steel Sectorsrdquo Tesis doctoral Columbia University

Tussie Diana amp Lengyel M (2002) ldquoPiases en viacuteas de desarrollo y la organizacioacuten

mundial de Comercio participacioacuten versus influenciardquo en Maggi c amp Messner D

Governanza global una mirada desde Ameacuterica latina

Sitios de consulta

Organizacioacuten Mundial de ComercioHttpwwwwtoorg

Banco Interamericano de Desarrollo Httpwwwiadborg

Fondo Monetario Internacional Httpwwwimforg

Banco MundialHttpwwwworldbankorg

OEA oficina comercial Httpsiceoasorg

Sistema Econoacutemico Latinoamericano Httpwwwselaorg

Oficina comercial de los EEUU Httpwwwustrgov

Ministerio de Relaciones Exteriores de Canada Httpwwwdfait-maecigcca

Alianza Social Continental Httpwwwasc-hsaorg

Mercosur httpwwwmercosurorguy

TLCAN httpwwwtlcanorg

ALCA Httpwwwalca-fttaorg

Programa de Instituciones Econoacutemicas Internacionales httpwwwflacsoorgarpiei

Red latinomericana de comercio internacional httpwwwlatnorgar