International Environmental Law

Teng,Yean-SenProfessor of Law

teng@scu.edu.tw

綠色科技與永續發展－法律與政策

• 十五 1 為何需要保護環境• 十六 2 為何需要法律以保護環境• 十七 3 為何需要國際法的介入• 十八 4 如何執行環境法

• "The effects of climate change are being felt already," Yvo de Boer, executive secretary of the U.N. Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), said.

"Failing to recognize the urgency of this message and acting on it would be nothing less than criminally irresponsible," he said.

• De Boer was speaking at the start of a meeting of the Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC).

• Yan Hong, deputy secretary of the World Meteorological Organisation (WMO), one of the IPCC's two parent bodies, said climate change bore "potential implications for world peace" by intensifying squabbles over water, food and energy.

• "It could also lead to massive population resettlement, especially to urban areas that may not have capacity to shelter, feed and employ them."

Climate change and life style

• global warming could decimate the world fisheries sector, threaten the tourism industry and cause widespread job losses among those displaced by its impacts.

• scores of new jobs would be created in the environment technology sector as countries work to avoid and lessen the effects of climate change.

• U.N. Environment Programme (UNEP) Executive Director Achim Steiner said

• "The problem is the jobs that will be created will not be created at the same time, or in the same place, as the ones that are lost," said Joaquin Nieto, president of Sustainlabour, an international foundation for sustainable development.

• "We are talking about a major change, as substantial as what resulted in the industrial revolution," he told the forum.

RISING TEMPERATURES, MORE EXTREME WEATHER

• as the climate changes, more dramatic weather and disasters - not just droughts, but storms, floods and spreading disease too

• 250 million people could be displaced by climate-related disasters by 2050

• Africa, Latin America and parts of Asia - where the climate is already more extreme and arid regions are common - are likely to be most affected as rainfall declines and its timing becomes less predictable.

Saving rainforests a thorny issue at Bali talks

• deforestation in the tropics is responsible for about 20 percent of all man-made carbon dioxide emissions blamed for global warming. Halting the destruction, or at least curbing the clearing and burning of remaining tropical forests, is widely regarded as a crucial part of any new climate pact.

Reduced Emissions from Deforestation- REDD

• Under the scheme, developing nations could earn billions of dollars through carbon trading by simply leaving forests such as in the Amazon and Congo basins

• the Kyoto Protocol does not include schemes that reward developing nations to preserve tropical rainforests

CASH FOR FORESTS

• the idea is to issue carbon credits to qualifying developing nations and rich nations buy these credits to offset their emissions at home.

• It's a system that commoditises forests and rewards poor nations for keeping forests that might otherwise be cleared for their hardwood or to create vast plantations for biofuels or timber to feed ever-growing global demand for pulp and paper.

• Right now there are no standards for these credits

氣候變遷將威脅地球表面 30% 物種生態的存亡 （專題報導）

提供單位： Canada, The Ottawa Citizen Wednesday, April 4, 2007

　發佈時間： 96.04.14

• 來自於加拿大以及世界各國超過 120 個國家的代表團，將共同於本月在 Brussels 完結此份國際性的報告並正式發表。

• 這份報告是今年度聯合國政府網路，近 2000 位科學家共四次研究計畫的第二份報告。這些科學家們評估可提供的證據以相互達成對氣候變遷的共識，並提出相關的因應措施。

• 今年度的第一份報告則是在二月份時發表，第一份報告中指出，全球暖化是十分明確而不含糊的，人類的活動像化石燃料的焚燒是主要導致氣候攀升的主因。

• 氣候變遷正重組全球的地表，威脅著 20%~30% 地表物種的生存，以及數以百萬的人類將因洪水的氾濫而遷移家園。

• 隨著氣溫持續上升，加拿大可能面臨的重大問題如：森林火災、廣大的地域永久凍土層融化、以及致命的熱浪威脅等。

• 數以百萬的人類，將因海平面上升所造成洪水氾濫而受傷害

• 在西元 2100 以前，亞洲地區及其附近小島國家將因海水暴漲，而致低窪地區及海岸沿海地區將被洪水淹沒

• 如果冰河和積雪持續退縮和減退，世界上六分之一的人類也將面臨水資源短缺的嚴重問題。

• 生態系統以及生物棲息居住地，如：紅樹林、珊瑚礁、鮭魚水域以及北極熊等也同樣面臨危機

• 初步評估約 20% ~30% 的生物物種很可能面臨生物滅絕的高度危機，如果全球的平均溫度增加超過 1.5 ~2.5 度 C ，以目前存在溫室效應的程度而言，這危機將可能於數十年內發生。如果溫度持續攀升，則更多的植物、蟲類、鳥類以及哺乳動物等將消失於地球表面

• 科學家們表示，氣候的變化是清楚而瞭然於目的，像是許多大自然的系統，如全球的大陸和部份海洋系統，正在被區域性的氣候變化所影響，特別是氣溫溫度的上升。

• 冰河的融化、不穩定的永久凍土層、早春的雨流量以及鳥類的遷徙就是最好的證明，然而這只是剛開始的徵兆而已

• 氣候變化的好處是船運可經過極地、冬天凍死的人數會減少，以及加拿大的農業及森林木業可以向北方拓展。

• 然而負面的影響則遠遠多過好處，將有超過數百萬的人因乾旱、穀物無法收成而饑餓、數億的人口將面臨飲用水短缺；在本世紀末，數千萬居住在亞洲巨大三角洲的人們以及在各個小島的人們，將因氣溫的上升及古冰河的融化，而被漲高的海洋所淹沒。

• 科學家重申，海平面的高漲並不像汽車的引擎一樣可以被關掉。相較於其他氣候的變化因素，海平面漲高是一種積極的貫性，並且會必然地持續至 2100後的更多世紀。科學家們聲明，氣候的安定可以降緩海平面升高的情況，但是確無法避免。

• 這份總結報告也預測了在非洲、拉丁美洲和一些亞洲國家的營養不良和疾病的問題，而這些問題將因穀類收成不足、乾旱及洪水侵襲，在未來的數十年引發更嚴重的後果。

• 另一方面，熱浪的侵襲也將可能愈來愈密集的發生，並在北美和歐洲等地的城市造成致命的災難。有一種說法預測，在北美洲與煙霧和熱浪有相關連的臭氧層遭到破壞，會在 2050 年以前攀升 5% 。

• 當冰河以及積雪浮冰消失後，清淨的水源將變成罕見而稀有。如果以現在暖化的速度持續下去，一直供應水源給數百萬人引用的喜瑪拉雅山冰河，可能在 2030 年以前，從現在 500,000 平方公里的供應量縮減為 100,000 平方公里。

• 火災、瘟疫和疾病同樣被科學家們所預測；在 2100 年以前，加拿大的森林火災可能會增加近兩倍之多；對居住在北方的人們而言，極地將會有顯著的正面及負面改變的衝擊。

• 對於北極熊、海豹和遷徙性的鳥類等，也會造成不利的影響。

• 極地的景觀也正在轉型中，凍原被森林所覆蓋以及永久凍土層融化，報導中指出在 2050 年以前，高達 35% 的北半球永久凍土層將消失不見。在熱帶地區的生態系統也迅速的被改變，熱帶森林區被熱氣所威脅，珊瑚礁海域會暖化以及受污染的酸性海水所侵蝕。

• 許多生態系統的回復力，會因氣候變遷的影響，而有可能在本世界超越其極限。

• 如果氣溫升高 2.5 度，則 20% ~ 30% 生物物種將處於滅絕的危險，像是亞馬遜河的樹種、哺乳類動物、鳥類、蝴蝶、青蛙以及爬蟲類等。如果氣溫升高 4 度，這份科學研究報告預測，世界上 40% ~ 70% 的生物物種將面臨滅種的危機；而超過數以百萬的人類也將逃不過水源短缺及饑餓的命運。

因應全球暖化所採取的政策

• 聯合國於 1992 年通過聯合國氣候變化框架公約（ United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC ），目標在使大氣中人為溫室氣體穩定在一定不危害氣候系統的水平。 1997 年於第三次締約國會議中再通過具管制效力的「京都議定書」（ Kyoto Protocol ）；此議定書中規範 38 個工業國家及歐盟以個別或共同方式管控人為溫室氣體的排放量減低，要求須在 2008-2012 年將其溫室氣體排放量減低至 1990 年排放水準平均再減 5.2％，否則將可能遭到貿易制裁。

• 但很可惜到目前為止布希政府無視專家的警告，以經濟發展為由仍然拒絕簽署京都議定書。（京都議定書已有 150 個國家簽署條約，已於 2005 年 2 月生效）。

永續發展的責任分攤• 聯合國於 2002 年在南非約翰尼斯堡所舉辦的聯

合國世界永續發展高峰會議（ The World Summit on Sustainable Development ）中提及「各國皆具有保護地球資源與人類永續發展的責任，但富有的工業化國家較貧窮國家須承擔更多責任」，該會議亦要求已發展國家除自身發展外，對於發展中國家在相關技術的金錢援助、技術支援及人才培育都具有相當的責任及義務。以美國為例，美國近幾年來提供 55 國家、 3000 位分析員於溫室氣體定量的分析研究。

• 聯合國希望透過締結國不斷協商下改善全球環境並促使永續發展的可能。

• 以歐盟為例，歐盟於 2002 年透過能源稅及環境資源的利用實現永續發展策略

• 加拿大則以永續發展技術基金（ Sustainable Development Technology Fund ）補助各項永續發展相關計劃

• 紐西蘭將氣候變遷之改善及應對政策調整至地方層級，如此以更切確於地方需求（ bottom-up ）

• 大多發展中國家著重於能源的利用問題，包含新燃料的開發、可再生能源的利用、廢棄物的處理等議題

• 台灣著重於溫室氣體減量的推動以及能源政策轉型

• 臺灣佔全球人口 3/1000 ，其排放的二氧化碳卻高達全球的 1/100；由此可知台灣在此議題的推動成果不彰。

• 從 1988 年起至今，台灣二氧化碳排放量的成長就未曾減緩。數據顯示， 1990 年二氧化碳排放量約 1.13億噸，到了 2005 年，排放量已高達約2.6億噸，居全球排名第 22 位。檢視 1998 年第一次全國能源會議到 2005 年第二次會議所提出的遠景，很多目標不但沒達成，溫室氣體排放狀況反而持續惡化

• 2006 年 7 月經續會所召開的會議中，產業界人士承諾透過外部成本內部化、建立溫室氣體管制機制、規範產業最清淨有效技術、與強化科技運用等 4項機制，以確保環保、能源、產業三贏。同年 9 月「溫室氣體減量法」通過行政院會，轉送立法院審議。

為何需要法律以保護環境

• 反對使用法律過渡干預環境問題的聲音一直持續到 90 年代 ，尤其是當市場經濟體制獲得大多數人的肯定與支持而以勝利者的姿態出現時，想藉由制訂環境法以改善環境的惡化的論述與主張，不論在國際上或是國內，都被認為是多餘而且沒有必要

• 環境法與其他所有法律一樣，對於人類所有問題的解決並不是萬能的，更不是唯一方法與工具。

• 法律所提供的只是最低限度的行為標準，就理想而言，依據法律制訂的目的所規定的行為標準，就是最大多數的人可以受益或是避免損害發生的界限。

• 環境法的必要性與合理性，也是在這個相同前提下逐漸發展形成，特別是環境污染與破壞所造成的後果與影響，本質上與現象上，都是整體性、全球性與持續性的，甚至於是不可回復的。

• 因此，認為市場經濟法則會自行調整人類與環境互動關係的想法，似乎已經與發展的本質，也就是永續性，有所違反。

為何需要國際法的介入－環境無邊界的覺醒

• 1968 年歐洲理事會（ Council of Europe ）通過歐洲水憲章（ European Water Charter ），這是有關環境保障的第一份國際文件。

• 第 12條：水不知道邊界：因其為共同資原，它需要國際合作。 "Water knows no frontiers: as a common resource it demands international co-operation."

• 不只是水，其他如空氣、海洋與及環境中的所有因素也都不知道有邊界。

• 任何在一個國家或是一個地區內對於環境的重大影響，都可能在其邊界以外造成不可預知的後果發生。

• 事實上這個認知只是最近的事。倚賴其他學科有關環境知識的提出，特別是自然科學的發現，環境法也逐漸出現在傳統的法律架構中。

國家間的合作• 跨界的污染議題，例如 1909 年美國與加拿

大關於邊界水域條約（ Treaty between the United States and Canada Respecting Boundary Waters ）。

生態的覺醒（ ecological awareness ）－國際環境法的發展

• 各國立法機構開始大量的通過制訂與環境有關的法規

• 非洲統一組織（ Organization of African Unity ）也在這個時期草擬一份「非洲保護自然與自然資源公約」（ African Convention on the Conservation of Nature and Natural Resources ）。

Torrey Canyon油輪事件 • 造成法國、英國與比利時海岸生態災難的黑朝，更迫使國際社會加緊重視環境生態的保護議題與問題

斯德哥爾摩宣言• 1972 年在聯合國的召集下於斯德哥爾摩

（ Stockholm ）舉辦了史無前例的國際會議。會中通過「人類環境宣言」，（ Declaration on the Human Environment ）

• 共有 6000 位代表參加，其中包含 113 國的代表，幾乎是所有的政府間組織的代表以及由 400 個非政府組織所派出的 700 位觀察員

• 宣言中臚列了 26條原則構成後來國際環境法的基石

• 前言中明確宣示：人類的環境，包括天然與人為兩方面，是其健康與享有基本人權之生命權的要素。

• 第 1原則宣示：人類有自由、平等與在一個容許有尊嚴與健康生命的環境品質中享有生命適當條件的基本權，而且也負有保護與改善現代與後代環境的神聖責任。

以人類為中心（ anthropocentric ）的環境觀

• 原則 1宣示人類是永續發展關心的中心，應享有一個健康以及與自然和諧的富饒生命

• 原則 10承認個人有取得有關消息、參與（ participation ）以及有效獲得環境事件救濟的權利

「 21 世紀議程」 • 共有 40章 115項特定議題，基本上可以分為四部分：

• 社會經濟層面，涵蓋居住環境，衛生問題，人口問題與生產模式等；

• 自然環境的保護與資源管理，包含大氣層，森林，水，廢棄物與化學產品等；

• 加強非政府組織與其他社會團體，如商業團體，工會聯盟等的角色與功能；

• 執行措施問題，例如財務問題，經濟手段與制度規劃等。

國際環境法發展的原則 • 第 39章 1 （ f ）款：任何為向前發展（ progress

ive development ）與法典化（ codification ）有關永續發展的國際法的協商，原則上應在普遍的基礎上進行，並考量不同區域中的特別情況

• 國際環境法的檢討與發展的整體目標，應在於評估與促進法律的效用，並透過有效的國際協定或是其他文件促進環境與發展政策的整合，同時考量普遍原則與所有國家個別與不同需要與關心議題。

• 國際環境法應考量特定區域與特別國家不同情況的問題，是國際環境法中有關環境正義（ environmental justice ）的重要課題，因此，在轉化環境與發展政策為法律行動時，不能只考慮命令與管制的方法，而應提供經濟規劃與市場工具的規範架構，才能有效地執行國際條約所創設的義務。

• 依據特定法律規則或是原則處理或是解決國際社會有關環境的問題，就是國際環境法的功用

• 這些規則在客觀上可以被認知的的來源，最主要的是條約與習慣法，還有法律一般原則

條約的類型• 國家之間為處理或是約定彼此間的權利義務關係往往藉由條約的簽訂以約束雙方的行為。這種雙邊條約，性質上與私法上之契約極為類似，因此學理上稱之為條約契約

• 三個以上的國家同樣也可以使用條約約束大家的行為，這種條約稱為多邊條約（ multilateral treaty ）。

• 現今國際法最重要的來源基本上是條約。國際環境法就是一個好例子。完全以環境為主題（ subject-matter ）所簽訂的條約，至目前有 300件以上的條約，其中包含國際與區域的多邊條約以及雙邊條約；一般條約而其中條款涉及環境有關議題合併計算時則約有超過 700件以上條約

條約的拘束力• 條約中的條款所具有的效力與性質，原則

上由締約國於締約過程中所表示的意見與最後做成之決議決定，因此，並非所有訂定在條約中的條款都具有執行力與拘束力，因為條約條款可能只是宣示一些原則或是準則（ guidelines ），締約國並無立即執行或是履行的義務

• 國際環境有關的條約，在擬訂條約時基於國家履行條約能力的差異性可能會影響國家簽署條約的意願，因此，條約有關具體履行的義務內容與一些技術規定往往另外規定在相關的議定書，條約締約國可以自行考量國內情況與履行能力等有關問題後，簽署批准議定書據以執行條約的義務與基本原則。

• 技術上最初使用這種條約型態的是 1976 年「保護地中海免於污染公約」（ Convention for the Protection of the Mediterranean Sea against Pollution ）

• 公約規定締約國應採行的基本原則與必須履行的基本義務，至於具體污染型態有關的技術規定與措施或是有關海洋環境保護的特殊規則則另訂於附加的議定書；國家於簽署架構公約時必須同時簽署其中至少一件相關議定書

• 真正開始推廣這種架構性條約的是 1979 年的「日內瓦長距離跨界空氣污染公約」（ Geneva Convention on the Long-range Transboundary Air Pollution ）

• 本公約建立一法律架構做為之後科學人員、經濟利益代表以及大眾輿論進行討論溝通的機制平台。

• 1991 年的「保護阿爾卑斯山公約」（ Convention on the Protection of the Alps, Alpine Convention ），也使用框架公約並於公約中規定締約國對於為執行本公約所通過之具體措施的議定書應予同意。

• 在阿爾卑斯山公約的框架下並通過了 12件不同領域的議定書：人口與文化、空間規劃、自然與鄉下的保護、山地農作、山地森林、土壤保護、觀光旅遊、運輸、空氣品質的保護、水的管理與廢棄物的回收等。

聯合國氣候變化框架公約 United Nations Framework Convention on Clim

ate Change

• 締約國同意在農業，工業，能源與自然資源等問題上應考慮氣候變化的因素。他們同意在國內發展減緩氣候變化的計畫。而公約中的目標、原則與承諾事項都必須隨著時間繼續觀察、瞭解以及努力才能有效達到公約所揭示的目標：將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水準上

「京都議定書」（ Kyoto Protocol ）

• 有關原則的規定中也出現必須另行制訂更具體的措施與機制的情形，例如第 3條第 1款規定：各締約方應當在公平的基礎上，並根據它們共同但有區別的責任和各自的能力，為人類當代和後代的利益保護氣候系統。

• 1995 年於柏林召開第一次締約國會議（ Conference of Parties ）做成「柏林授權」（ Berlin Mandate ）的決議繼續召開新的談判以確定工業化國家更強與更具體的承諾以及執行方案。終於在第三次於京都召開的締約國會議通過「京都議定書」

如何執行環境法• 採用適當的規則：應考量個別國家的履行

能力；採用框架公約以取代傳統的條約保留機制

• 加強國內的執行機制：能力與意識的建造；國內救濟措施的可獲得性；可以提起訴訟救濟的當事人應從寬規定，可包含民間團體以及有利害關係之任何人

資訊公開透明與大眾參與－里約宣言第 10原則

• “each individual shall have appropriate access to information concerning the environment that is held by public authorities, including information on hazardous materials and activities in their communities, and the opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information widely available. Effective access to judicial and administrative proceedings, including redress and remedy, shall be provided”

• Each Party shall make appropriate practical and/or other provisions for the public to participate during the preparation of plans and programmes relating to the environment, within a transparent and fair framework, having provided the necessary information to the public. The public which may participate shall be identified by the relevant public authority, taking into account the objectives of this Convention. To the extent appropriate, each Party shall endeavour to provide opportunities for public participation in the preparation of policies relating to the environment.

執行的工具－設定標準• 處理標準（ process standards ）• 產品標準（ product standards ）• 排放標準（ emission standards ）• 品質標準（ quality standards ）• 最佳可使用技術（ best available technolo

gy ）

處理標準• regulate the operations of hazardous activities

posing a risk of accidents or other dangers • UNCLOS requires states parties to adopt

measures to prevent pollution from installations and devices used in exploration or exploitation of the natural resources of the sea-bed, in particular measures to prevent accidents and emergencies, including regulation of the operation and manning of such installations or devices (Art. 194(3)(c))

WASTE DISPOSAL BY INCINERATION

• combustible wastes, which are not removed from the Antarctic Treaty area shall be burnt in incinerators which to the maximum extent practicable reduce harmful emissions.

• The solid residue of such incineration shall be removed from the Antarctic Treaty area.

(ANNEX III TO THE PROTOCOLON ENVIRONMENTAL PROTECTION TO THE ANTARCTIC TREATY)

In contrast to emission standards

• process standards impose means of production and generally do not allow the polluter to choose other methods to reduce risk of harm or emissions.

Process standards and imported product

• particular problems in respect to their compatibility with the international trading regime set up under GATT and the WTO.

產品標準