Internationale Energie-Agentur

In Rahmen dieser eingehenden Analyse werden die Ursprünge, die institutionelle Entwicklung und die aktuellen Herausforderungen der Internationalen Energie-Agentur (International Energy Agency, IEA) betrachtet. Berücksichtigt werden die Hauptziele und die wichtigsten Strukturen der IEA (darunter das Finanzierungssystem), ihre unterschiedlichen Reaktionsmechanismen für Notfälle in der Erdölbranche und der sich entwickelnde Dialog der IEA mit strategischen Ländern, internationalen Organisationen und der Europäischen Union.

PE 582.015 ISBN 978-92-823-8868-6 doi:10.2861/753676 QA-02-16-226-DE-N

Das Originalmanuskript in englischer Sprache wurde im Mai 2016 fertiggestellt. Übersetzung abgeschlossen: Juni 2016.

HAFTUNGSAUSSCHLUSS UND URHEBERRECHT

Die Verantwortung für den Inhalt liegt ausschließlich beim Verfasser dieses Dokuments; eventuelle Meinungsäußerungen entsprechen nicht unbedingt dem Standpunkt des Europäischen Parlaments. Das Dokument richtet sich an die Mitglieder und Mitarbeiter des Europäischen Parlaments und ist für deren parlamentarische Arbeit bestimmt. Nachdruck und Übersetzung zu nichtkommerziellen Zwecken mit Quellenangabe sind gestattet, sofern der Herausgeber vorab unterrichtet und ihm ein Exemplar übermittelt wird.

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ZUSAMMENFASSUNG

Das Übereinkommen über ein Internationales Energieprogramm (IEP) wurde im Jahr 1974 von mehreren OECD-Ländern in der Absicht unterzeichnet, eine wirksame gemeinsame Reaktion auf Krisenfälle in der Erdölversorgung zu entwickeln. Das IEP sah die Schaffung einer Internationalen Energie-Agentur (IEA) vor, einer eigenständigen Einrichtung, die im Rahmen der OECD tätig ist. Die IEA setzt ihre eigenen politischen Prioritäten, verfügt über unabhängige Strukturen zur Entscheidungsfindung und kann einige Mittel eigenständig beschaffen. Neben der Mitgliedschaft in der OECD müssen Länder, die der IEA beitreten möchten, erhebliche Ölvorräte halten (Nettoeinfuhren für 90 Tage) und darauf vorbereitet sein, auf bedeutende Versorgungsrisiken mit Ausgleichsmaßnahmen und Maßnahmen zur Abdeckung der Nachfrage zu reagieren.

Strategische Entscheidungen innerhalb der IEA werden vom Verwaltungsrat in der Regel einvernehmlich getroffen, Mehrheitsentscheidungen sind jedoch ebenfalls möglich. Das Abstimmungssystem der IEA basiert überwiegend auf den Nettoöleinfuhren des Jahres 1973 und wurde bislang durch kein aktualisiertes Berechnungsverfahren ersetzt. Die IEA wird überwiegend durch die Mitgliedsländer je nach deren wirtschaftlicher Leistungs-fähigkeit finanziert, stützt sich jedoch mittlerweile auch auf zusätzliche Beiträge von einzelnen Mitgliedsländern sowie auf Nebeneinnahmen durch die Veröffentlichungen und Statistiken der IEA.

Das Ölnotstandsprogramm bildet den Großteil des IEP, hat sich aber in der Praxis als zu schwierig in der Aktivierung erwiesen. Die IEA hat auf Risiken im Hinblick auf die Ölversorgung stattdessen mit einem koordinierten Notfallreaktionsmechanismus (Coordinated Emergency Response Mechanism, CERM) reagiert, der im Jahr 1984 entwickelt wurde. Der CERM wurde in drei Fällen erfolgreich aktiviert, jedoch nicht ohne Kontroversen. Auf der Grundlage des CERM sind flexible Reaktionen auf Versorgungs-risiken möglich, er verfügt jedoch über verhältnismäßig schwache Durchsetzungs-mechanismen, sodass im Falle einer längeren Versorgungskrise Schwierigkeiten auftreten können. Letzteres ist nunmehr aufgrund der globalen Veränderungen der Ölmärkte, darunter der stärkeren Diversifizierung der Versorgungsquellen und der be-deutenden Ölproduktion einiger Mitgliedsländer der IEA, weniger wahrscheinlich geworden.

In den letzten Jahrzehnten hat die IEA einige ihrer strategischen Schwerpunkt auf andere Themen verlagert: den globalen Energiedialog, die Förderung technologischer Entwick-lungen im Energiebereich, die Förderung engerer Verbindungen zwischen den Regierun-gen der Mitgliedsländer und der Energiewirtschaft, die Entwicklung von Energieeffizienz-lösungen, die Bekämpfung des Klimawandels und die Absicherung gegen Versorgungs-risiken in unterschiedlichen Zweigen der Energiebranche. Es gibt zahlreiche Bereiche, in denen das Potenzial für eine intensivere Zusammenarbeit zwischen der IEA und der EU besteht, insbesondere angesichts der Tatsache, dass diese Organisationen viele gemein-same Ziele verfolgen. 20 der 29 Mitgliedsländer der IEA sind auch Mitgliedstaaten der EU.

Die IEA engagiert sich zunehmend in der Marktüberwachung der wichtigsten handel-baren Energiequellen (Öl, Gas, Kohle, erneuerbare Energiequellen) und berät nationale Regierungen und internationale Foren, darunter die G8, die G20 und die Konferenz der Vertragsparteien des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klima-änderungen (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC). Die IEA arbeitet eng mit anderen internationalen Einrichtungen im Energiebereich zusam-men, z. B. mit der Internationalen Agentur für erneuerbare Energien (International

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Renewable Energy Agency, IRENA) in Bezug auf erneuerbare Energien und dem Internationalen Energieforum (International Energy Forum, IEF) im Hinblick auf den Dialog zwischen Erzeugern und Verbrauchern. Die IEA arbeitet darüber hinaus in verschiedenen Bereichen, u. a. im Bereich neue Technologien, mit der Kommission und anderen EU-Organen eng zusammen.

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INHALT

1. Was ist die IEA?.............................................................................................................. 4

1.1. Entstehung und Entwicklung .................................................................................. 4

1.2. Mitgliedschaft in der IEA ........................................................................................ 6

1.3. Hauptziele der IEA .................................................................................................. 7

1.4. Politische Maßnahmen und Veröffentlichungen ................................................... 8

2. Strategieentwicklung innerhalb der IEA ........................................................................ 8

2.1. Rolle des Sekretariats ............................................................................................. 8

2.2. Ständige Gruppen und andere Organe .................................................................. 9

2.3. Die Vorhersage von Energietrends ......................................................................... 9

3. Entscheidungsfindung innerhalb der IEA .................................................................... 10

3.1. Verwaltungsrat und IEA-Ministerkonferenz ......................................................... 10

3.2. Abstimmungsverfahren ........................................................................................ 11

3.3. Mögliche Reformen .............................................................................................. 11

4. Finanzen und Personal der IEA .................................................................................... 12

5. Notfallmaßnahmen der IEA ......................................................................................... 13

5.1. Ölnotstandsprogramm ......................................................................................... 13

5.2. Koordinierter Notfallreaktionsmechanismus ....................................................... 14

6. Beziehungen zu strategischen Partnern und internationalen Einrichtungen ............. 15

6.1. Strategische Partnerschaften ............................................................................... 15

6.2. Internationale Einrichtungen und Organisationen............................................... 16

6.3. Beziehungen zur Europäischen Union .................................................................. 17

7. Wichtigste bibliografische Angaben ............................................................................ 18

8. Anlagen ........................................................................................................................ 20

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Liste der wichtigsten Abkürzungen

CERM Koordinierter Notfallreaktionsmechanismus (Coordinated Emergency Response Mechanism) (IEA)

CERT Ausschuss für Energie, Forschung und Technologie (Committee on Energy, Research and Technology) (IEA)

G8 Gruppe der Acht (führenden Industrienationen)

G20 Gruppe der Zwanzig (wichtigsten Industrie- und Schwellenländer)

IEA Internationale Energie-Agentur

IEF Internationales Energieforum

IEP Internationales Energieprogramm (Gründung der IEA)

IRENA Internationale Agentur für erneuerbare Energien (International Renewable Energy Agency)

OECD Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Organisation for Economic Co-operation and Development)

OPEC Organisation erdölexportierender Länder (Organization of the Petroleum Exporting Countries)

THG Treibhausgase

UNFCCC Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (United Nations Framework Convention on Climate Change)

1. Was ist die IEA?

1.1. Entstehung und Entwicklung

Die Internationale Energie-Agentur (IEA) wurde im Jahr 1974 im Zuge des Übereinkommens über ein Internationales Energieprogramm (IEP) gegründet.1 Das IEP war eine Initiative der US-Regierung mit dem Ziel, entwickelte Volkswirtschaften bei der gemeinsamen Bewältigung von Krisen in der Ölversorgung zu unterstützen. Der unmittelbare Anlass für das IEP war die Ölkrise, die durch den arabisch-israelischen Krieg 1973 verursacht worden war und die in einem Großteil der Industrieländer eine wirtschaftliche Rezession auslöste. Obwohl sie ursprünglich als Gegengewicht zur OPEC vorgesehen war, einer internationalen Organisation, die einige der wichtigsten Ölförderländer vertritt, hat die IEA als Antwort auf die umfassenden Veränderungen der globalen Energiemärkte und internationalen Beziehungen seitdem ihre Rolle weiter-entwickelt.2 Die IEA ist seit jeher im Rahmen der OECD tätig, innerhalb derer sie eine autonome Einrichtung darstellt. Die IEA verfügt über einen eigenen Verwaltungsrat (siehe Abschnitt 3.1), dessen finanzielle und personelle Entscheidungen im Nachhinein

1 Das Übereinkommen über ein Internationales Energieprogramm wurde im November 1974

unterzeichnet und am 9. Mai 2014 zuletzt geändert. Richard F. Scott hat eine dreibändige offizielle Geschichte der IEA herausgegeben; ein vierter Band erschien im Jahr 2004, um die Entwicklungen der Jahre 1994-2004 zu berücksichtigen. Alle Bände sind auf der IEA-Website kostenlos verfügbar.

2 Van de Graaf, Thijs: The Politics and Institutions of Global Energy Governance. Basingstoke: Palgrave Macmillan 2013.

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vom OECD-Rat formell abgesegnet werden.3 Die Entscheidung für die Eingliederung in den OECD-Rahmen wurde größtenteils deswegen getroffen, weil sichergestellt werden sollte, dass die IEA rasch handlungsfähig wurde und sich auf die bestehende Fach-kompetenz der OECD im Energiebereich stützen konnte.

Im Jahr 1974 standen die OECD-Länder für 73 % des weltweiten Ölverbrauchs, der OECD-Rahmen bündelte also die Interessen der wichtigsten ölverbrauchenden Länder. Der Anteil der OECD-Länder an der Ölnachfrage ist seitdem bis knapp unter die Hälfte des weltweiten Gesamtwerts gefallen,4 und die Ölnachfrage der Nicht-OECD-Länder wird der Voraussage nach weiter steigen, während die Nachfrage der OECD-Länder stagniert (siehe Abbildung 1). Dadurch ist die OECD für die ölverbrauchenden Länder in ihrer Gesamtheit etwas weniger repräsentativ geworden. Das OPEC-Kartell ist indessen der wachsenden Konkurrenz durch Erdölförderer ausgesetzt, die nicht Mitglied der OPEC sind und die einen steigenden Anteil am globalen Ölmarkt für sich beanspruchen (vor allem die USA, Russland, Norwegen, China, Kanada und Brasilien). Die Fördermenge der OPEC-Länder macht derzeit knapp unter zwei Fünftel der weltweiten Ölversorgung aus,5 während sie im Jahr 1974 knapp über die Hälfte der weltweiten Förderung betrug.6 Durch die geografische Diversifizierung der Ölförderung und die zunehmende Zahl an privaten Akteuren, die in einen Markt eintreten, der zuvor von staatlich gelenkten Unternehmen beherrscht wurde, haben sich die globalen Energiemärkte erheblich verändert, und das Risiko einer anhaltenden Ölversorgungskrise ist gesunken. Dies hat die IEA dazu veranlasst, sich stärker auf die Entwicklung ihrer internen Fachkompetenz im Hinblick auf unterschiedliche Energiequellen, die weltweite energiepolitische Beratungstätigkeit und die Förderung des Dialogs mit strategischen Ländern und internationalen Einrichtungen im Energiebereich zu konzentrieren.

Abbildung 1 – Weltweite Nachfrage nach Öl (Mio. Barrel pro Tag), 1985-2018

Quelle: Internationale Energie-Agentur (Energy Supply Security 2014). Es ist zu beachten, dass die Zahlen für 2014-2018 auf Vorhersagen der IEA basieren.

3 Scott, Richard F.: „Innovation in International Organization: The International Energy Agency“. Hastings

International and Comparative Law Review, S. 1-56, 1977. 4 Auf der Grundlage der Zahlen für 2014 aus dem Statistischen Beiheft des Ölmarktberichts 2015 der IEA. 5 Ebd. 6 IEA-Bericht über die Energieversorgungssicherheit: Energy Supply Security 2014.

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1985 1990 1995 2000 2005 2010 2012 2018

OECD

Nicht-OECD

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1.2. Mitgliedschaft in der IEA

Die Mitgliedschaft in der IEA ist auf OECD-Länder beschränkt – eine Anforderung, die im Rahmen des IEP festgelegt wurde und mit dem Status der IEA als eigenständige Einrichtung der OECD im Einklang steht. Die Mitgliedsländer der OECD sind verpflichtet, die Marktwirtschaft einzuführen, die Demokratie zu wahren, die Menschenrechte zu sichern und rechtsstaatliche Grundsätze einzuhalten.7 Die OECD-Länder werden jedoch nicht automatisch Mitglied der IEA, sondern müssen bestimmte zusätzliche Anforderungen erfüllen. Ein Kandidat für den Beitritt zur IEA muss nachweisen, dass er über Vorräte an Rohöl und/oder Produkten verfügt, die den Durchschnittsnetto-öleinfuhren für 90 Tage entsprechen. Diese können sich entweder in staatlichem oder privatem Besitz befinden, sie müssen jedoch in beiden Fällen für die Notfallmechanismen der IEA für die gemeinsame Nutzung unmittelbar zur Verfügung stehen (siehe Ab-schnitt 5). Darüber hinaus muss das Verfahren für die Umsetzung der Notfall-mechanismen für die gemeinsame Nutzung von Öl im nationalen Recht umgesetzt sein, und die Ölgesellschaften, die ihren Sitz in dem jeweiligen OECD-Mitgliedsland haben, sind verpflichtet, regelmäßig ausführliche Angaben zu den umgesetzten Ölmengen bereitzustellen. Kandidatenländer für den Beitritt zur IEA müssen schließlich ein glaubwürdiges Programm für eine Nachfragedrosselung zur Verringerung des nationalen Ölverbrauchs um bis zu 10 % im Falle einer Notfallreaktion bereithalten.

29 Länder sind Mitglieder der IEA. Zwanzig dieser Länder sind nun EU-Mitgliedstaaten,8 während drei weitere Teil des europäischen OECD-Raums sind: Norwegen, die Schweiz und die Türkei. Norwegen ist über ein Assoziierungsabkommen außerordentliches Mitglied der IEA (siehe Kasten). Die übrigen IEA-Mitgliedsländer sind die USA, Kanada und Japan (Gründungsmitglieder) sowie Australien und Neuseeland (die in den 1970er Jahren beitraten) und Südkorea (das 2002 beitrat). Von den acht Ländern, die der IEA seit den 1990er Jahren beigetreten sind, sind sieben nun EU-Mitgliedstaaten (eine vollständige Liste findet sich im Anhang). Es ist möglicherweise überraschend, dass Frankreich der IEA erst im Jahr 1992 beitrat, mehrere Jahre nach Unterzeichnung des IEP-Übereinkommens. Die französische Regierung hat mit dem Beitritt zur IEA gezögert, weil die Organisation ihrer Wahrnehmung nach von den USA dominiert wurde und sich Frankreich nicht offen gegen die in der OPEC organisierten arabischen Länder stellen wollte.9 Der Hauptsitz der IEA lag dennoch stets in Paris, wo das IEP-Übereinkommen unterzeichnet wurde und wo sich das Sekretariat der OECD befindet. Fünf OECD-Mitgliedsländer sind in der IEA nicht vertreten: Slowenien, Island, Israel, Mexiko und Chile. Mexiko und Chile verhandeln jedoch derzeit über eine Mitgliedschaft in der IEA und könnten die ersten lateinamerikanischen Mitgliedsländer werden. Wegen der Mitgliedschaftsbedingungen sind einige Nicht-OPEC-Länder, die zu Schlüsselakteuren auf den globalen Energiemärkten geworden sind, darunter China und Russland, nicht Mitglieder der IEA.

7 Van de Graaf, Thijs: „Obsolete or resurgent? The International Energy Agency in a changing global

landscape“. Energy Policy, S. 233-241, 2012. 8 Die acht EU-Mitgliedstaaten, die der IEA nicht angehören, sind Slowenien, Kroatien, Zypern, Malta,

Estland, Lettland, Rumänien und Bulgarien. Von diesen Ländern ist lediglich Slowenien Mitglied der OECD.

9 Van de Graaf, Thijs und Lesage, Dries: „The International Energy Agency after 35 years: Reform needs and institutional adaptability“. Review of International Organizations 4: S. 293-317, 2009.

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Ölförderländer in der IEA

Die Mitgliedschaft in der IEA steht Ölförderländern offen, sofern sie die Bedingungen für die Mitgliedschaft erfüllen. Norwegen ist seit 1974 über ein Assoziierungsabkommen, das der norwegischen Regierung erlaubt, an Sitzungen des Verwaltungsrats teilzunehmen und Stimm-rechte auszuüben, Mitglied der IEA. Als wichtiger Ölexporteur ist Norwegen von der Anforderung im Hinblick auf Notstandsreserven befreit und würde im Rahmen von Notfallmechanismen für die gemeinsame Nutzung im Verhältnis zu den anderen IEA-Mitgliedsländern eine andere Rolle ausfüllen (Norwegen wäre eher eine alternative Versorgungsquelle als ein bedürftiges Land). Das Vereinigte Königreich hat in den Jahren seit dem Beitritt zur IEA seine Ölförderung ebenfalls erheblich gesteigert und war eine Zeit lang ein Netto-Ölexporteur. Der Höhepunkt der Ölförderung im Vereinigten Königreich scheint jedoch im Jahr 1999 erreicht worden zu sein, und die Fördermengen sind seitdem stetig gesunken, was den Einfuhrbedarf erhöht und das Vereinigte Königreich zum Netto-Ölimporteur werden lässt. Die USA entwickelten sich aus der Abhängigkeit von Kohlenwasserstoffeinfuhren in den 1970er Jahren heraus seit den 2000er Jahren zu einem wichtigen eigenständigen Öl- und Gasförderer, zum Teil durch die Ausbeutung inländischer Schiefergasvorkommen. Aufgrund des hohen Ölverbrauchs sind die USA jedoch weiterhin ein Nettoverbraucher mit erheblichem Einfuhrbedarf. Kanada und Dänemark sind die einzigen IEA-Mitglieder (außer Norwegen), die Netto-Ölförderer und somit von den Verpflich-tungen des IEP-Übereinkommens im Hinblick auf Ölvorräte befreit sind.

1.3. Hauptziele der IEA

Die Ziele der IEA wurden mit der Zeit weiterentwickelt und angepasst, stehen aber im Großen und Ganzen im Einklang mit dem grundlegenden Auftrag, der im IEP-Übereinkommen festgeschrieben wurde. Dort sind die Hauptziele der IEA wie folgt aufgelistet:

Unterhaltung und Verbesserung von Systemen, um Störungen der Ölversorgung zu begegnen,

Förderung einer rationalen weltweiten Energiepolitik durch Zusammenarbeit mit Nicht-Mitgliedsländern, der Industrie und internationalen Organisationen,

Unterhaltung eines ständigen Informationssystems über den internationalen Ölmarkt,

Verbesserung der weltweiten Energieversorgung und Nachfragestruktur durch die Entwicklung alternativer Energiequellen und Steigerung der Effizienz der Energienutzung,

Förderung der internationalen Zusammenarbeit im Bereich der Energietechnologie und

Unterstützung der Zusammenführung von Umweltschutz- und Energiepolitik. Mit dem IEP wurde stets das Ziel verfolgt, die weltweite Zusammenarbeit im Energiebereich im weitesten Sinne zu verbessern und nicht nur einen Notfall-mechanismus bereitzuhalten, der die Ölversorgung im OECD-Raum sicherstellt (siehe Abschnitt 5).10

Im Jahr 1993 hat die Ministerkonferenz der IEA eine Reihe von „gemeinsamen Zielen“ für die Mitgliedsländer angenommen,11 die die wichtigsten Bereiche der Tätigkeit der IEA abdecken und weiterhin als gemeinsame Ziele dienen. Die gegenwärtige Arbeit der IEA dreht sich um vier breit angelegte Bereiche:

10 Keohane, Robert O.: „The International Energy Agency: state influence and transgovernmental

politics“. International Organization 32 (4), S. 929-951, 1978. 11 https://www.iea.org/aboutus/whatwedo/sharedgoals/

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Energiesicherheit (Förderung von Diversität, Flexibilität, Effizienz),

wirtschaftliche Entwicklung (stabile Energieversorgung und Förderung freier Märkte zur Unterstützung von wirtschaftlichem Wachstum und zur Verringerung der Energiearmut),

Umweltbewusstsein (insbesondere Maßnahmen zu Klimaschutz) und

weltweites Engagement (Zusammenarbeit mit Nicht-Mitgliedsländern, insbesondere wichtigen Förderländern und Verbraucherländern, um gemeinsame Energielösungen zu finden).

1.4. Politische Maßnahmen und Veröffentlichungen

Die IEA ist zu einer führenden Quelle für die weltweite politische Beratung in Energiefragen und im Hinblick auf nationale Energiepolitik geworden und stellt umfassende Energiestatistiken bereit, die sowohl die IEA-Länder als auch die Nicht-IEA-Länder abdecken. Die IEA verfügt über umfassendes Fachwissen über die globalen Ölmärkte, denn diese bilden den Gegenstand der regelmäßigen Überwachungs- und Notfallmaßnahmen der IEA. Ölgesellschaften, die ihren Sitz in IEA-Mitgliedsländern haben, sind gesetzlich verpflichtet, an die IEA umfassende Informationen über Umsatz-mengen zu übermitteln, was der IEA zu einem außerordentlichen Informationsniveau verhilft. Die IEA hat ebenfalls erhebliche Fachkompetenz im Hinblick auf die Kohle- und Erdgasmärkte aufgebaut und hat seit 2009 den Auftrag, Beratungen im Hinblick auf die Gasversorgungssicherheit anzubieten.12 Die IEA gibt jährlich Zwischenberichte über die Öl-, Kohle und Erdgasmärkte heraus. Die IEA hat ebenfalls damit begonnen, jährliche Zwischenberichte über Energieeffizienz (seit 2013) und erneuerbare Energien (seit 2012) herauszugeben. Durch den jährlichen Weltenergieausblick (World Energy Outlook) wird das Bild vervollständigt, indem das Zusammenspiel zwischen unterschiedlichen Energie-quellen, wirtschaftlichen Veränderungen und politischen Entscheidungen berücksichtigt wird. In anderen Veröffentlichungen überwacht und vergleicht die IEA die Energiepolitik sowohl der Mitgliedsländer als auch strategischer Länder außerhalb der IEA (in den letzten Berichten lag der Schwerpunkt auf Indien und China). In diesen Veröffent-lichungen sind umfassende Daten und Analysen, Vorhersagen und Empfehlungen zu Maßnahmen für politische Entscheidungsträger enthalten.

2. Strategieentwicklung innerhalb der IEA

2.1. Rolle des Sekretariats

Die Strategiearbeit der IEA wird von einem multinationalen Sekretariat bestehend aus rund 240 Personen überwiegend aus IEA-Mitgliedsländern verwaltet. Die meisten sind zur IEA abgestellt oder in Verbindung mit bestimmten Projekten befristet angestellt (siehe Abschnitt 4). Das Sekretariat wird von einem Exekutivdirektor geleitet, der vom Verwaltungsrat (siehe Abschnitt 3.1) für eine Amtszeit von vier Jahren benannt wird. Der derzeitige Exekutivdirektor, Fatih Birol, wurde im September 2015 benannt und arbeitet seit 1995 für die IEA; zuvor war er OPEC-Beamter. Der Exekutivdirektor verwaltet nicht nur die interne Organisation der IEA, sondern ist mit der Zeit auch das öffentliche Gesicht der Organisation geworden und leitet den Prozess des Dialogs mit Mitglieds- und Nicht-

12 Internationale Energie-Agentur: „Energy Supply Security“. 2014.

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Mitgliedsländern, internationalen Einrichtungen und Interessenträgern. Die strate-gischen Prioritäten, Arbeitspläne und das Budget des IEA-Sekretariats werden jedoch vom Verwaltungsrat festgelegt.

2.2. Ständige Gruppen und andere Organe

Die Hauptstrategiebereiche der IEA werden durch vier Ständige Gruppen koordiniert, die aus Beamten aus IEA-Mitgliedsändern zusammengesetzt sind. Die Ständige Gruppe für Notstandsfragen ist für die Verwaltung von Notfallmaßnahmen auf den Ölmärkten zuständig (siehe Abschnitt 5) und erhält Informationen durch die laufende Datenüberwachung, die von der Ständigen Gruppe für den Ölmarkt bereitgestellt wird. Die Ständige Gruppe für langfristige Zusammenarbeit befasst sich schwerpunktmäßig mit kollektiver Energiesicherheit, Energieeffizienz und Umweltschutz. Die Ständige Gruppe für den weltweiten Energiedialog ist für die Beziehungen mit Schlüsselländern außerhalb des IEA-Rahmens, darunter China und Indien, zuständig (siehe Abschnitt 6).13

Der Ausschuss für Energie, Forschung und Technologie (CERT) koordiniert die Arbeit der IEA im Hinblick auf die Entwicklung neuer Technologien, um energiepolitischen Heraus-forderungen zu begegnen. Der CERT umfasst drei Arbeitsausschüsse (zu Endenergie-effizienz, fossilen Brennstoffen und Technologien für erneuerbare Energien) und einen Koordinierungsausschuss für Fusionsenergie. Der CERT überwacht sowohl die IEA-Hauptveröffentlichung, Perspektiven der Energietechnologie (Energy Technology Perspectives), als auch eine Reihe von Energietechnologiefahrplänen. Die IEA koordiniert eine Reihe von Programmen für technologische Zusammenarbeit unter Einbeziehung unabhängiger Experten aus der Verwaltung, der Wirtschaft und dem akademischen Bereich.

Die IEA pflegt enge Beziehungen zur Energiewirtschaft. In der Ölbranche ist die Zusammenarbeit hochgradig institutionalisiert, insbesondere deswegen, weil die Gesellschaften Überwachungs- und Berichtspflichten gegenüber der IEA haben. Die Zusammenarbeit zwischen der IEA und der Wirtschaft ist auch in anderen Zweigen der Energiewirtschaft umfassend. Der Energiewirtschaftsrat (Energy Business Council) ist ein hochrangiges Gremium unter dem Vorsitz des Exekutivdirektors der IEA, das sich aus IEA-Ministern und Führungskräften aus der Energiewirtschaft zusammensetzt und mehrere Male im Jahr zusammentritt, um die zentralen Herausforderungen und Entwicklungen auf den globalen Energiemärkten zu erörtern. Die IEA verfügt außerdem über zwei beratende Ausschüsse, einen für den Kohlemarkt und einen für die Branche der erneuer-baren Energien, sowie über eine Technologieplattform, die multilaterales Engagement für saubere und kohlenstoffarme Energieformen ermöglicht.

2.3. Die Vorhersage von Energietrends

In ihren Berichten entwirft die IEA in der Regel unterschiedliche Szenarien für die Zukunft der Energiemärkte und trifft Vorhersagen über die Versorgung und die Nachfrage im Hinblick auf unterschiedliche Energiequellen. Die Berichte der IEA finden daher große Beachtung in den Finanznachrichten und können den Börsenhandel beeinflussen. Die IEA weist nachdrücklich darauf hin, dass sie lediglich Szenarien entwirft und nicht behauptet, die Zukunft der Energiemärkte voraussagen zu können. Die Berichte der IEA wurden jedoch von einigen Kommentatoren wegen drastischer jährlicher Veränderungen in

13 Siehe Keohane, Robert O., 1978, für eine Erörterung des Gründungszwecks und der Hauptziele der

unterschiedlichen Ständigen Gruppen der IEA.

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ihren Ausblicken (z. B. über den künftigen weltweiten Ölvorrat),14 des Herunterspielens der Bedeutung der erneuerbaren Energien und eines exzessiven Optimismus im Hinblick auf die Aussichten für fossile Brennstoffe kritisiert.15 Die Mitgliedsländer haben keinen formellen Einfluss auf den Inhalt der IEA-Veröffentlichungen, es wurden jedoch Vorwürfe nationaler Beeinflussung (vor allem durch die USA) erhoben.16 Energietrends sind in jedem Fall schwierig vorauszusagen und untrennbar mit wechselnden politischen Entscheidungen und umfassenderen Veränderungen der Weltwirtschaft verknüpft. Die letzten Berichte der IEA widmen den Auswirkungen der erneuerbaren Energien, der Energieeffizienz und Maßnahmen gegen den Klimawandel auf die globalen Energie-märkte erheblich mehr Aufmerksamkeit. Diese Fragen werden im Rahmen des welt-weiten Energiedialogs zwischen der IEA und den wichtigsten Förder- oder Verbraucher-ländern außerhalb des IEA-Raums umfassend erörtert und bilden eines der wichtigsten Gebiete, auf denen eine Zusammenarbeit mit der EU stattfindet (siehe Abschnitt 6).

3. Entscheidungsfindung innerhalb der IEA

3.1. Verwaltungsrat und IEA-Ministerkonferenz

Der Verwaltungsrat ist das zentrale Entscheidungsgremium der IEA und setzt sich aus den Energieministern oder deren hochrangigen Vertretern der jeweiligen Mitglieds-länder zusammen. Der Rat hält drei bis vier Sitzungen im Jahr auf hochrangiger Beamten-ebene (Generaldirektor oder gleichwertiger Rang) ab, in denen er die weltweiten Entwicklungen im Energiebereich sowie die laufende und zukünftige Arbeit der Agentur erörtert. Der Rat benennt darüber hinaus den Exekutivdirektor. Die Ergebnisse der Ratssitzungen sind abschließende Erklärungen (Conclusions), die für alle Mitgliedsländer verbindlich sind. Der Rat trägt die oberste Verantwortung für die Verwaltungs-angelegenheiten der IEA, darunter das zweijährliche Arbeitsprogramm und den jähr-lichen Haushalt.

Einmal alle zwei Jahre kommen Minister aus den Mitgliedsländern zur IEA-Ministerkonferenz zusammen, einer anderen Ausformung des Verwaltungsrats, die allgemeine strategische Prioritäten für die IEA und das Sekretariat festsetzt. Durch die IEA-Ministerkonferenz wird dem Sekretariat Spielraum zur Entwicklung von Ideen für bestehende oder neue Arbeitsprogramme gegeben, die es anschließend mit den Mitgliedsländern über die Ständigen Gruppen und die Ausschüsse der IEA erörtert (siehe Abschnitt 2). Obwohl die IEA-Ministerkonferenz wesentlich seltener tagt als der aus Beamten bestehende Verwaltungsrat (siehe oben), war sie dennoch in der Lage, der Organisation eine strategische Ausrichtung zu geben und hat gelegentlich die Prioritäten des Sekretariats neu festgelegt.17

14 Eine Erörterung der konkurrierenden Methoden zur Vorhersage der Ölförderung findet sich in Miller,

Richard: „Future oil supply: The changing stance of the International Energy Agency“. Energy Policy 39, S. 1569-74, 2011.

15 Kritik an der angeblichen Verzerrung im Hinblick auf fossile Brennstoffe durch die IEA wird in dem Bericht über Ölmärkte von Global Witness, „Heads in the Sand“, von 2009 formuliert. Eine kürzlich herausgegebene Abhandlung der Energy Watch Group äußert sich sehr kritisch über die zugrundeliegenden Methoden des Ansatzes der IEA und den daraus gezogenen Schlussfolgerungen.

16 Van de Graaf, 2012. 17 Van de Graaf, 2013.

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Die letzte IEA-Ministerkonferenz wurde im November 2015 abgehalten und einigte sich auf drei Säulen für die Modernisierung der IEA: stärkeres Engagement im Hinblick auf Schwellenländer, Ausweitung des Kernauftrags der Energiesicherheit über die Ölmärkte hinaus und Entwicklung der IEA zu einem globalen Zentrum für saubere Energie-technologien. Die IEA-Ministerkonferenz hat außerdem Assoziierungsabkommen mit China, Indonesien und Thailand genehmigt (siehe Abschnitt 6.1).18

3.2. Abstimmungsverfahren

Entscheidungen der IEA werden in der Regel einvernehmlich von den Mitgliedern des Verwaltungsrats getroffen. Abstimmungen kommen im Verwaltungsrat selten vor, und Mitgliedsländer, die eine bestimmte Politik nicht mittragen, enthalten sich tendenziell eher, als dass sie dagegen stimmen.19 Einstimmigkeit ist für die meisten Entscheidungen der IEA nicht vorgeschrieben, und im IEP ist ein komplexes Abstimmungsverfahren beschrieben. Es besteht aus einer Kombination von allgemeinen Stimmengewichten (drei pro Mitgliedsland) und zusätzlichen Stimmengewichten auf der Grundlage der Netto-Öleinfuhren des jeweiligen Mitgliedslandes im Jahr 1973 (eine vollständige Liste der Stimmengewichte findet sich im Anhang). Entscheidungen des Verwaltungsrats können, falls erforderlich, durch Stimmenmehrheit getroffen werden, die im IEP als 60 % der allgemeinen Stimmengewichte (d. h. 60 % der IEA-Länder) und 50 % der gesamten kombinierten Stimmengewichte (d. h. allgemeine Stimmengewichte plus Stimmen-gewichte je nach Ölverbrauch) definiert ist. Einstimmigkeit ist für einige wichtige Ent-scheidungen erforderlich: wesentliche Überarbeitungen des IEP-Übereinkommens; neue Aufgaben für die IEA als Organisation; Änderungen der Zahl und Verteilung der Stimmen-gewichte; Änderungen im Hinblick auf den finanziellen Beitragsschlüssel. Im IEP-Überein-kommen ist vorgeschrieben, dass der Verwaltungsrat qualifizierte Mehrheiten mit sehr hoher Schwelle erzielen muss, wenn er die Inkraftsetzung des Ölnotstandsprogramms blockieren oder ein laufendes Notstandsprogramm beenden möchte (siehe Abschnitt 5).20 Die geografische Verteilung der Stimmrechte innerhalb der IEA hat sich mit der Zeit verschoben. Obwohl die USA weiterhin das größte Land sind und über 25 % der kombinierten Stimmengewichte verfügen, haben die letzten Erweiterungen des Kreises der IEA-Mitgliedsländer zur Folge, dass die EU-Länder nunmehr über die Mehrheit (52 %) der kombinierten Stimmengewichte und fast drei Viertel der allgemeinen Stimmengewichte verfügen.

3.3. Mögliche Reformen

Das IEP-Übereinkommen als Ganzes wurde bisher keinen wesentlichen Überarbeitungen unterzogen, daher wurde die Methode zur Berechnung der IEA-Stimmengewichte niemals geändert. Wenn neue Länder der IEA beitraten, wurden ihre Stimmengewichte weiterhin anhand der Netto-Öleinfuhren des Jahres 1973 bestimmt. Positiv betrachtet könnte dies nahelegen, dass die Ziele und Strukturen der IEA flexibel genug sind, um sich einem veränderten globalen Kontext anzupassen. Auf der anderen Seite stellen die Stimmengewichte der IEA mittlerweile eindeutig einen Anachronismus dar, aufgrund berechtigter Interessen lassen sie sich jedoch nur schwer ändern. Eine Aktualisierung der Stimmengewichte dahin gehend, dass diese das Niveau der gegenwärtigen Netto-

18 Pressemitteilung der IEA-Ministerkonferenz vom 17.-18. November 2015. 19 Keohane, Robert O., 1978. 20 Abhängig von der Art der Maßnahme kann die erforderliche qualifizierte Mehrheit entweder 75/84

allgemeine Stimmengewichte (d. h. 89 % der IEA-Mitgliedsländer) oder 63/84 allgemeine Stimmengewichte und 60 % der kombinierten (gesamten) Stimmengewichte betragen.

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Öleinfuhren widerspiegeln, hätte für die USA und Kanada einen Verlust an Stimmenanteilen zur Folge, während Südkorea, Spanien und die Niederlande am meisten hinzugewännen.21 Das Konzept, Stimmengewichte vollständig auf Öleinfuhren basieren zu lassen, ist an sich veraltet: Mehrere IEA-Mitgliedsländer sind zu Ölexporteuren gewor-den, während Erdgas und erneuerbare Energiequellen einen immer höheren Anteil am nationalen Energiemix ausmachen. Es wäre zwar sehr schwierig, Einvernehmen über ein alternatives System von Stimmengewichten zu erzielen, ein nicht reformiertes Abstimmungsverfahren könnte jedoch Schwellenländer davon abhalten, in Zukunft der IEA beizutreten. Diese hätten ein verhältnismäßig niedriges Stimmengewicht, weil das bestehende Verfahren Länder wirksam privilegiert, die im Jahr 1973 bereits hoch-entwickelt waren, und Länder benachteiligt, die erst in den letzten Jahrzehnten ein rapides wirtschaftliches Wachstum erfahren haben.22

4. Finanzen und Personal der IEA

Die IEA wird durch die 29 Mitgliedsländer und die Einnahmen aus ihren Statistiken und Veröffentlichungen finanziert. Der Haushalt des Jahres 2014 betrug 26 612 200 EUR. Die regelmäßigen Beiträge der Mitgliedsländer basieren auf einer Formel der OECD, die die Größe der jeweiligen Volkswirtschaft berücksichtigt. Die größten Beitragszahler sind daher die USA und Japan, die gemeinsam ungefähr die Hälfte der regelmäßigen Beiträge stellen.23 Die Einnahmen aus den Veröffentlichungen und Statistiken machen nahezu ein Viertel des jährlichen Haushalts aus. Mit Genehmigung des Verwaltungsrats der IEA können Länder und andere Interessenträger aus dem Energiebereich darüber hinaus freiwillige Beiträge zur Unterstützung der Tätigkeiten der IEA leisten. Im Jahr 2014 wurden knapp über 30 % der Ausgaben der IEA über freiwillige Beiträge finanziert, von denen die meisten von staatlicher Seite, aber auch aus privaten Quellen kamen. Freiwillige Beiträge sind in der Regel für bestimmte Aufgaben zweckgebunden. Als Beispiele lassen sich die Beiträge der Regierung des Vereinigten Königreichs zur Förderung des Energiedialogs mit China und zusätzliche, von G8-Ländern bereitgestellte Mittel zur Förderung von Studien über erneuerbare Energien und Energieeffizienz nennen.24 Die IEA erhält außerdem Sachleistungen – im Wesentlichen abgestelltes Personal aus nationalen Verwaltungen oder Energieunternehmen in IEA-Ländern. Seit seiner Gründung hat sich die Größe des IEA-Sekretariats von 60 auf 240 Mitarbeiter vervierfacht. Die meisten Mitarbeiter der IEA sind jedoch befristet angestellt (oder von den Mitgliedsländern abgestellt), eine bewusste Entscheidung der Gründer der IEA, um einen regelmäßigen Austausch von Fachwissen zwischen der IEA und den Verwaltungen der Mitgliedsländer sicherzustellen.25 Die IEA sah sich im Zeitraum 1995-2004 mit

21 Colgan, Jeff: „The International Energy Agency: challenges for the 21st century“. Global Public Policy

Institute, Policy Paper Series No. 6, 2009. 22 Van de Graaf und Lesage, 2009, stellen fest, dass dieses Problem im Zuge des Beitritts von Südkorea

zur IEA im Jahr 2002 entstanden ist. Die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und das rasche Wachstum von Südkorea spiegeln sich nicht in dessen Ölverbrauch aus dem Jahr 1973 wider. Obwohl Südkorea das Recht eingeräumt wurde, die Frage der Stimmengewichte auf zukünftigen IEA-Sitzungen zu thematisieren, wurde zum Zeitpunkt des Beitritts von Südkorea im Hinblick auf die Aktualisierung der Stimmengewichte kein Einvernehmen erzielt.

23 Van de Graaf und Lesage, 2009. 24 Ebd. 25 Keohane, 1978.

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besonderen Mittelkürzungen konfrontiert: Der Haushalt wurde nominal eingefroren,26 woraus sich die Notwendigkeit ergab, zusätzliche Beiträge zu sichern und die Einnahmen aus Veröffentlichungen und Statistiken zu erhöhen. Die Ministerkonferenz von 2015 forderte das Sekretariat und die Mitgliedsländer auf, Möglichkeiten zu analysieren, die langfristige finanzielle Solidität der IEA zu sichern, und im Jahr 2016 dem Verwaltungsrat einen Bericht zu diesem Thema vorzulegen.

5. Notfallmaßnahmen der IEA

5.1. Ölnotstandsprogramm

Das Ölnotstandsprogramm bildet den Großteil des IEP, was angesichts der tiefen Besorgnis im Hinblick auf die Ölversorgungsrisiken zur Zeit der Unterzeichnung des Übereinkommens im Jahr 1974 nachvollziehbar ist. Das Notstandsprogramm wird potenziell ausgelöst, wenn die IEA-Gruppe als Ganzes, oder ein einzelnes Mitgliedsland, mit einer Verringerung der Ölversorgung um mindestens 7 % konfrontiert ist. IEA Mitgliedsländern, die einem erheblichen Versorgungsausfall ausgesetzt sind, wird ein „Zuteilungsrecht“ gewährt, auf dessen Grundlage sie Öl von den Ländern der Gruppe, die besser versorgt sind, beziehen können. Die zuletzt genannten Länder unterliegen wiederum einer „Zuteilungspflicht“ im Hinblick auf die Versorgung der bedürftigsten Länder. Im Falle eines Versorgungsausfalls in Höhe von mindestens 7 %, der die IEA-Gruppe als Ganzes betrifft, sollte jedes Mitgliedsland Maßnahmen zur Verringerung seines Ölverbrauchs um mindestens 7 % treffen. Im Falle eines Versorgungsausfalls von über 12 %, der die IEA-Gruppe betrifft, sollte jedes Mitgliedsland den Verbrauch um mindestens 10 % senken.27 Auf diese Weise wirkt sich das Notstandsprogramm sowohl auf die Versorgung als auch auf die Nachfrage nach Öl in den IEA-Ländern aus und trägt dazu bei, die globalen Märkte zu stabilisieren.

Die Entscheidung, ob und wie das Notstandprogramm umgesetzt werden soll, liegt letztlich beim Sekretariat der IEA, dessen Entscheidung nur durch eine qualifizierte Mehrheit im Verwaltungsrat überstimmt werden kann. Diese sehr hohe Schwelle28 verhindert, dass auch das größte Mitgliedsland (die USA) oder der größte Wirtschaftsblock (die EU) kein Veto gegen ein Notstandsprogramm einlegen können. Das IEA-Sekretariat verfügt gegenüber den Mitgliedsländern über einen erheblichen Ermessensspielraum im Hinblick auf die Inkraftsetzung des Notstandsprogramms. Das Ölnotstandprogramm wurde in der Praxis jedoch niemals in Kraft gesetzt.29 Ölversorgungskrisen sind zwar aufgetreten,30 wurden jedoch auf andere Weise bewältigt. Die schwerwiegendste Ölversorgungskrise wurde durch die iranische Revolution (1978-1979) ausgelöst und durch den Ausbruch des Iran-Irak-Krieges (1980-

26 Van de Graaf, 2013. 27 Scott, 1977. 28 Siehe Fußnote 21. 29 Van de Graaf, 2012. 30 Laut der IEA-Veröffentlichung „IEA response system for oil supply emergencies 2012“ war die iranische

Revolution (November 1978 - April 1979) für die größte weltweite Unterbrechung in der Ölversorgung verantwortlich, die zu einem Bruttoversorgungsausfall mit einem Spitzenwert in Höhe von 5,6 Mio. Barrel pro Tag (million barrels per day, mbd) führte. Dies lässt sich mit dem Ausfall von 4,3 mbd während des arabisch-israelischen Krieges und dem nachfolgenden Ölembargo in den Jahren 1973 und 1974, dem Ausfall von 4,3 mbd während der irakischen Invasion in Kuwait und dem Ausfall von 4,1 mbd während des Ausbruchs des Iran-Irak-Krieges (1980-81) vergleichen.

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1981) verschärft. Diese Ereignisse hatten weitreichende Auswirkungen auf die Ölversorgung und führten zu getrennten Anträgen auf IEA-Unterstützung durch Schweden (1979) und die Türkei (1980). Obwohl die Bedingungen für die Inkraftsetzung des Notstandsprogramms eindeutig erfüllt waren, wurde es in beiden Fällen nicht in Kraft gesetzt, sondern die Situation wurde, mit teilweisem Erfolg, über Maßnahmen zur Nachfragedrosselung und Koordination der Märkte zwischen der IEA, den Mitglieds-ländern und den Ölgesellschaften bewältigt.31

Die unentschlossene Reaktion der IEA auf die Ölkrisen der Jahre 1979 bis 1981 veranlasste die IEA und ihre Mitgliedsländer, über den Nutzen des Notstandprogramms nachzudenken. Für Maßnahmen der IEA sind hohe Schwellen (Ausfall in der Öl-versorgung in Höhe von 7 %) vorgeschrieben, und auch dann läuft der Prozess der Inkraftsetzung nicht automatisch ab: die Reaktion ist potenziell langsam, und Entschei-dungen können noch im Nachhinein durch den Verwaltungsrat überstimmt werden.32 Ein Ausfall in der Ölversorgung im IEA-Raum von weniger als 7 % reicht nicht aus, um das Notstandsprogramm in Kraft zu setzen, könnte jedoch der Wirtschaft mancher IEA-Länder erheblichen Schaden zufügen. Die IEA hat daher daran gearbeitet, flexiblere Mechanismen für die Handhabung von Versorgungsrisiken zu entwickeln.

5.2. Koordinierter Notfallreaktionsmechanismus

Im Juli 1984 hat der Verwaltungsrat der IEA die Bevorratungsentscheidung genehmigt, die es der IEA ermöglicht, im Fall einer Notfallreaktion die Ölversorgung mit größerer Flexibilität sicherzustellen.33 Dadurch wurde ein Koordinierter Notfallreaktions-mechanismus (CERM) geschaffen, der mittlerweile die wichtigste Reaktionsweise der IEA auf ernsthafte Ölversorgungsrisiken darstellt.34 Der CERM wird im IEP nicht erwähnt, und seine Inkraftsetzung muss vom Verwaltungsrat einstimmig genehmigt werden (Enthaltungen sind jedoch möglich). Im Rahmen des CERM sind differenzierte nationale Reaktionen auf eine Ölkrise möglich, weil die IEA-Mitgliedsländer nicht alle dazu verpflichtet werden, ihre Notstandsreserven (oder vergleichbare Anteile) freizugeben. Der CERM wurde bisher in drei Situationen in Kraft gesetzt: unmittelbar vor dem ersten Golfkrieg (1991); nachdem der Hurrikan Katrina die Ölförderung in den USA zum Erliegen gebracht hatte (2005); in Reaktion auf Versorgungsrisiken durch den Bürgerkrieg in Libyen (2011). Die Entscheidung im Hinblick auf Libyen im Juni 2011 ist die umstrittenste, weil der IEA anschließend von mancher Seite vorgeworfen wurde, den Markt zu manipulieren. Als der Bürgerkrieg die libysche Ölförderung zerstörte und zu einem Anstieg der Ölpreise beitrug, kündigte die IEA die koordinierte Freigabe von 60 Mio. Barrel Öl für die globalen Märkte an. Wie Thijs Van de Graaf feststellt,

hat die IEA zum ersten Mal Ölvorräte nicht in Reaktion auf einen plötzlichen Versorgungsausfall freigegeben, sondern in vorbeugender Absicht, in Erwartung eines Ausfalls.35

31 Toner, Glen: „The International Energy Agency and the development of the Stocks Decision“. Energy

Policy, Februar 1987, S. 40-58. 32 Woolrich, Mason und Conant, Melvin A.: „The International Energy Agency: An interpretation and

assessment“. American Journal of International Law, Band 71, S. 199-223, 1977. 33 Toner, 1987. 34 Die Broschüre „IEA response system for oil supply emergencies 2012“ erläutert, wie der CERM

funktioniert. 35 Van de Graaf, 2012.

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Die IEA behauptet, ihr sei daran gelegen gewesen, den Ölmarkt zu stabilisieren, und nicht die Ölpreise zu beeinflussen,36 ein Standpunkt, für den es einige Belege gibt. Der CERM wurde nicht in Reaktion auf hohe Ölpreise in Kraft gesetzt, sondern eher in Reaktion auf die Wahrnehmung eines Versorgungsausfalls. Der Schwerpunkt der Maßnahmen lag eher auf der Bemühung, die in Libyen geförderte Ölsorte zu ersetzen, als auf dem Versuch, das Angebot aller Ölsorten auf dem Markt zu erhöhen, der frei entscheiden konnte, ob er die verfügbaren Reserven, die durch den CERM freigegeben wurden, aufnahm oder nicht.37 Des Weiteren hat die IEA den CERM nicht in Reaktion auf jedes bedeutende Versorgungsrisiko in Kraft gesetzt. Eine Kombination aus verschiedenen Faktoren verursachte im Jahr 2003 eine Verknappung auf dem Ölmarkt und eine erhebliche Preissteigerung. Nach Gesprächen mit der OPEC traf die IEA jedoch die Entscheidung, nicht den CERM in Kraft zu setzen, sondern eine Stabilisierung des Marktes durch eine Erhöhung der Fördermengen zu ermöglichen. Eine Schwäche des CERM scheinen die fehlenden Durchsetzungsmechanismen zu sein. Im Rahmen der Inter-vention nach dem Hurrikan Katrina erfüllten einige Mitgliedsländer nicht ihre Verpflichtungen im Hinblick auf eine Nachfragedrosselung, es wurden jedoch keine Sanktionen auf den Weg gebracht.38

6. Beziehungen zu strategischen Partnern und internationalen Einrichtungen

6.1. Strategische Partnerschaften

Der globale Dialog mit Nicht-IEA-Ländern und internationalen Organisationen zählte stets zu den Kernaufgaben der IEA und hat im vergangenen Jahrzehnt zusätzliche Impulse erhalten. Kürzungen der Mittel und des Personals der IEA (siehe Abschnitt 4) hatten zur Folge, dass der Schwerpunkt der nach außen gerichteten Maßnahmen auf die strategischen Länder und auf internationale Einrichtungen, die auf den Energiebereich spezialisiert sind, gelegt wurde.39 Die IEA hat Partnerschaftsabkommen mit Brasilien, Indien, Indonesien, Marokko, China, Südafrika und Thailand unterzeichnet. Auf der Ministerkonferenz von 2015 ging die IEA noch einen Schritt weiter und erzielte Assoziierungsabkommen mit China, Indonesien und Thailand. Diese sehen Folgendes vor: die Beteiligung dieser Länder an den Ständigen Gruppen und Ausschüssen der IEA; gemeinsame Maßnahmen zur Koordination der Versorgungssicherheitsmaßnahmen; Beteiligung an Technologienetzwerken und IEA-Ausschüssen; Abstellung von Personal aus assoziierten Ländern zum Sekretariat der IEA. Einige IEA-Mitgliedsländer, insbesondere die USA, haben gefordert, dass einigen strategischen Ländern in der Energiewirtschaft, namentlich China und Indien (jedoch nicht Russland), die volle IEA-Mitgliedschaft gewährt wird.40 Dafür wäre allerdings eine wesentliche Überarbeitung des IEP notwendig, denn damit wäre die Verknüpfung mit der OECD-Mitgliedschaft aufgehoben. Andere IEA-Mitgliedsländer sehen die Schwächung der Homogenität der IEA und die Schwächung der Abstimmung mit den Interessen und Werten der OECD, wie

36 Internationale Energie-Agentur: „Energy Supply Security“. 2014. 37 Glick, Devin: „A look at the IEA 2011 release of strategic oil reserves“. IFRI 2011. 38 Van de Graaf und Lesage, 2009. 39 Ebd. 40 Hirst, Neil und Froggatt, Antony: „The reform of global energy governance“. Grantham Institute for

Climate Change, Diskussionspapier Nr. 3, Imperial College London 2012.

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etwa freiheitlicher Demokratie und freien Märkten, mit Sorge. Es ist außerdem noch nicht vollständig klar, welchen Gewinn große Entwicklungsländer aus einer IEA-Mitgliedschaft ziehen könnten. Solange das Abstimmungsverfahren nicht radikal überarbeitet wird, hätten diese nur begrenzte Möglichkeiten, IEA-Entscheidungen zu beeinflussen (siehe Abschnitt 3). Netto-Energieimporteure können von den Notfall-maßnahmen der IEA profitieren, denn diese erhöhen die Verfügbarkeit von Öl auf den globalen Märkten und führen tendenziell zu niedrigeren Preisen. Auch ohne die Aussicht auf eine Vollmitgliedschaft bauen China und Indien Notstandsreserven auf und stimmen ihre Versorgungssicherheitsmaßnahmen mit der IEA ab, wobei China kürzlich ein Assoziierungsabkommen für eine engere Zusammenarbeit mit der IEA unterzeichnet hat.

6.2. Internationale Einrichtungen und Organisationen

Das IEA-Sekretariat unterstützt regelmäßig die Arbeit der G8- und G20-Treffen im Hinblick auf Energie- und Klimafragen. Auf dem G8-Gipfel in Gleneagles im Jahr 2005 wurde die IEA beauftragt, Fahrpläne für eine nachhaltige Energiestrategie, darunter Effi-zienzsteigerung und neue Technologien, zu erarbeiten. Die IEA erhielt zu diesem Zweck zusätzliche Mittel und erarbeitete den umfangreichen Bericht „Towards a Sustainable Energy Future“ (Auf dem Weg in eine nachhaltige Energiezukunft), der zum G8-Gipfel 2008 in Hokkaido vorgelegt und von spezialisierten Berichten über Energieeffizienz (G8-Gipfel in L‘Aquila 2009) sowie über Kohlenstoffabscheidung und -speicherung (G8-Gipfel in Muskoka 2010) gefolgt wurde. Die IEA hat umfassende Beiträge zu der Erörterung der Energiepolitik auf G20-Treffen geleistet41 und eine Schlüsselrolle bei dem ersten G20-Treffen der Energieminister im November 2015 gespielt.42 Einige Kommentatoren führen an, dass das G20-Forum für die Führung des Energiedialogs besser geeignet sei als das G8-Forum: Zu den G20-Staaten gehören sowohl Industrieländer als auch Entwicklungs-länder, die im Energiesektor eine strategische Rolle spielen,43 während zu den G8-Staaten lediglich Industrieländer gehören, die bereits Mitglieder der IEA sind (mit Ausnahme Russlands).44

Die Gründung einer Internationalen Agentur für erneuerbare Energien (IRENA) im Jahr 2009 schuf eine potenzielle Konkurrentin der IEA. Die IRENA wurde von einigen EU-Mitgliedstaaten (insbesondere Deutschland, Dänemark und Spanien) befürwortet, die eine kritische Haltung gegenüber der Tendenz der IEA entwickelt hatten, den Schwerpunkt auf fossile Brennstoffe zu legen und das Potenzial der erneuerbaren Energien herunterzuspielen. Die IRENA arbeitet in der Praxis ziemlich eng mit der IEA zusammen, und im Jahr 2012 unterzeichneten beide ein offizielles Partnerschafts-abkommen, das die Pflege einer gemeinsamen Datenbank über erneuerbare Energien umfasst.45 Diese fruchtbare Zusammenarbeit wurde durch eine gewisse Annäherung ihrer Herangehensweisen im Hinblick auf erneuerbare Energien begünstigt. Die IEA be-trachtet erneuerbare Energiequellen nunmehr als unverzichtbaren und rasch wachsenden Bestandteil des Energiemix und ist im Hinblick auf die Zukunft der fossilen Brennstoffe eher weniger optimistisch geworden. Aktuelle IEA-Berichte legen nahe, dass die globalen Perspektiven für die Kohle angesichts der Bemühungen um Dekarboni-sierung und eine Verringerung der Verschmutzung begrenzt sind, was sich auch auf die

41 Beiträge der IEA zu den G20-Treffen, 2009-2015. 42 Beiträge der IEA zur Konferenz der G20-Energieminister, 2015. 43 Hirst und Frogatt, 2012. 44 Die Mitgliedschaft Russlands in der G8 ist seit März 2014 wegen der Invasion der Krim ausgesetzt. 45 http://www.iea.org/policiesandmeasures/renewableenergy/

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Ölnutzung auswirken kann. Letztere ist anfällig für starke Preisschwankungen, was eine dämpfende Wirkung auf langfristige Investitionen haben kann. Die IEA schätzt die Aussichten für Erdgas positiver ein, weil es sich hierbei um einen gleichermaßen verlässlichen, jedoch wesentlich saubereren fossilen Brennstoff als Kohle oder Öl handelt. Das steigende Angebot an LNG macht es außerdem flexibler als in der Vergangenheit. Die IEA hat sich zu einer Fürsprecherin der umfassenden Verringerung der Treibhausgas (THG)-Emissionen zur Bekämpfung des Klimawandels entwickelt und unterstützt das UNFCCC-Sekretariat bei der Erstellung verlässlicher Inventare der THG-Emissionen, indem es die nationalen klimapolitischen Maßnahmen bewertet und andere Formen der technischen Fachberatung bereitstellt.46

Das grundlegende Ziel des IEP, die Zusammenarbeit zwischen den ölverbrauchenden Ländern und den führenden Ölförderländern zu intensivieren, hatte in den ersten Jahren, als die Beziehungen zwischen der IEA und den OPEC-Ländern im Allgemeinen schlecht waren, Versuchscharakter und war kontrovers (wurde sogar verschwiegen).47 Der Dialog trug schließlich Früchte und führte im Jahr 2011 zur Gründung eines eigenen Gremiums zur Verbesserung der Beziehungen zwischen den Ölförderländern und den öl-verbrauchenden Ländern (und auch zwischen den OPEC- und den Nicht-OPEC-Förderländern), des Internationalen Energieforums (IEF). Die IEA und das IEF arbeiten eng zusammen. Die IEA hat auf die Einrichtung der Gemeinsamen Dateninitiative der Organisationen (Joint Organisations Data Initiative, JODI), die vom IEF verwaltet wird, gedrungen und liefert einen Großteil der Daten.48

Internationale Energieorganisationen mit einem engen und spezialisierten Aufgaben-bereich, wie die IRENA und die IEA, tendieren in der Praxis dazu, die IEA als die einzige Einrichtung, die die Energiepolitik in all ihren Dimensionen abdeckt, zu ergänzen. Wie Harald Heubaum und Frank Biermann feststellen,

kann keine andere Organisation innerhalb der gegenwärtigen globalen Energieverwaltungsarchitektur mit der gleichen Autorität und Reichweite wie die IEA glaubwürdig behaupten, das gesamte Spektrum der relevanten Themenbereiche abzudecken – von den Öl-und Gasmärkten bis hin zu Energieeffizienz, erneuerbare Energien, THG-Emissionen und Klimapolitik.49

6.3. Beziehungen zur Europäischen Union

Die EU stellt angesichts der sich überschneidenden Mitgliedschaften und der gemeinsamen Belange im Hinblick auf Energie und Klimawandel eine natürliche Partnerin der IEA dar. Die Europäische Kommission beteiligt sich seit 1974 an der Arbeit der IEA.50 Die meisten Mitgliedstaaten sind der OECD und der IEA beigetreten. In der EU-Richtlinie über Ölvorräte von 2009 (2009/119/EG) werden sehr ähnliche Anforderungen an die EU-Mitgliedstaaten im Hinblick auf Ölreserven gestellt.51

46 Heubaum, Harald und Biermann, Frank: „Integrating global energy and climate governance: The

changing role of the International Energy Agency“. Energy Policy, 87: S. 229-239, 2015. 47 Woolrich und Conant, 1977. 48 https://www.jodidata.org/ 49 Heubaum und Biermann, 2005; S. 235. 50 Die Möglichkeit einer Vertretung der EU-Institutionen im Verwaltungsrat der IEA ist in der

Entscheidung des Rates von 1974, die das IEP-Übereinkommen begleitet, vorgesehen. Siehe Scott, 1977.

51 Aus Sicht einiger Mitgliedstaaten sind die EU-Bestimmungen anspruchsvoller als die Bestimmungen der IEA. Die Richtlinie des Rates von 2009 verpflichtet die EU-Länder, entweder Ölvorräte zu halten, die

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Eine Entschließung des Europäischen Parlaments, angenommen am 12. Juni 2012, fordert die Kommission auf, ihre Zusammenarbeit mit der IEA zu intensivieren; schlägt vor, dass alle übrigen Mitgliedstaaten der IEA beitreten sollten; hebt die wesentliche Rolle der IEA, die wesentliche Informationen zu Energieplanung und Daten zur Verfügung stellt, bei der Überwachung der Energiemärkte hervor.52

Die IEA prüft regelmäßig die Energiepolitik der EU-Länder im Rahmen ihres nationalen Benchmarking-Prozesses. In den Jahren 2008 und 2014 hat die IEA darüber hinaus die Energiepolitik der Europäischen Union als Ganzes überprüft. Der Bericht über die EU aus dem Jahr 2014 wurde mit intensiver Mitwirkung der Kommission und des Parlaments erarbeitet. Darin wird der EU empfohlen, den Energiebinnenmarkt vollständig umzusetzen und rechtliche Strukturen für den Rahmen für die Klima- und Energiepolitik bis 2030 zu schaffen, als Meilenstein auf dem Weg zu einer Wirtschaft mit niedrigem CO2-Ausstoß im Jahr 2050. Die IEA empfiehlt außerdem die Verbesserung der EU-weiten Zusammenarbeit im Bereich der Kernenergie, insbesondere im Hinblick auf die Sicherheit kerntechnischer Anlagen und die Entsorgung radioaktiver Abfälle, und die Sicherstellung angemessener Mittel für die Forschung zu Energiefragen.53

Ein hochrangiges Treffen zwischen Fatih Birol und Miguel Arias Cañete (EU-Kommissar für Klimapolitik und Energie) im September 2015 bildete die Grundlage für eine engere Zusammenarbeit der IEA und der EU, insbesondere im Bereich der Erdgassicherheit. Die IEA berät die Europäische Kommission seitdem fachlich bei der Formulierung der neuen EU-Strategie für Flüssigerdgas (Liquefied Natural Gas, LNG) und die Speicherung von Gas.54 Im Februar 2016 veröffentlichte die IEA außerdem einen Bericht mit Empfehlungen an die EU bezüglich der Neugestaltung des Strommarkts,55 einer Kernmaßnahme im Rahmen der Strategie der Energieunion. Im technischen Bereich ist die Europäische Kommission (wie auch andere EU-Institutionen) an 20 Durchführungs-übereinkommen mit der IEA zu unterschiedlichen Aspekten der internationalen techno-logischen Zusammenarbeit im Energiebereich beteiligt.56 Durch diese Durchführungs-übereinkommen ist es sowohl den IEA-Ländern als auch Ländern außerhalb des IEA-Raums möglich, Ressourcen zu bündeln und die Erforschung der erfolgversprechendsten Energietechnologien zu fördern sowie deren zukünftige Entwicklung zu unterstützen.57

7. Wichtigste bibliografische Angaben

Übereinkommen über ein internationales Energieprogramm (in der Fassung vom 9. Mai 2014).

Colgan, Jeff: „The International Energy Agency: Challenges for the 21st Century“. Global Public Policy Institute, Policy Paper Series No. 6, 2009.

Glick, Devin: „A look at the IEA 2011 Release of Strategic Oil Reserves“. IFRI 2011.

den Nettoöleinfuhren für 90 Tage oder dem Ölverbrauch für 61 Tage entsprechen, je nachdem, welche Menge größer ist. Die letztgenannte Anforderung kann, insbesondere für Nettoölexporteure (z. B. Dänemark), anspruchsvoller sein.

52 Entschließung des Europäischen Parlaments vom 12. Juni 2012 zu der „Entwicklung einer energiepolitischen Zusammenarbeit mit Partnern außerhalb der EU“.

53 http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/EuropeanUnion_2014.pdf 54 Pressemitteilung des Treffens, IEA, 22. September 2015. 55 https://ec.europa.eu/energy/en/news/iea-publishes-report-european-electricity-market-design 56 http://www.iea.org/media/aboutus/4_ieahistory.pdf 57 Van de Graaf und Lesage, 2009.

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Heubaum, Harald und Biermann, Frank: „Integrating global energy and climate governance: The changing role of the International Energy Agency“. Energy Policy, 87: S. 229-239, 2015.

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Internationale Energie-Agentur: „Energy Policies of IEA countries: Europäische Union“. 2014.

Internationale Energie-Agentur: „Energy Supply Security“. 2014.

Keohane, Robert O.: „The international energy agency: state influence and transgovernmental politics“. International Organization 32 (4), S. 929-951, 1978.

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Woolrich, Mason und Conant, Melvin A.: „The International Energy Agency: An interpretation and assessment“. American Journal of International Law, Band 71, S. 199-223, 1977.

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8. Anlagen

Stimmen der Mitgliedsländer im IEA-Verwaltungsrat

Land Allgemeine Stimmen- gewichte

Stimmen- gewichte je nach Ölverbrauch

Kombinierte Stimmen- gewichte

Anteil an der Gesamtzahl der Stimmen

Jahr des Beitritts zur IEA

Australien 3 1 4 2 % 1979

Österreich 3 1 4 2 % 1974

Belgien 3 1 4 2 % 1974

Kanada 3 4 7 4 % 1974

CZE 3 1 4 2 % 2001

Dänemark 3 1 4 2 % 1974

Estland 3 0 3 2 % 2014

Finnland 3 1 4 2 % 1992

Frankreich 3 6 9 5 % 1992

Deutschland 3 8 11 6 % 1974

Griechenland 3 0 3 2 % 1976

Ungarn 3 0 3 2 % 1997

Irland 3 0 3 2 % 1974

Italien 3 5 8 4 % 1974

Japan 3 14 17 9 % 1974

Korea 3 1 4 2 % 2002

Luxemburg 3 0 3 2 % 1974

Niederlande 3 1 4 2 % 1974

Neuseeland 3 0 3 2 % 1977

Polen 3 1 4 2 % 2008

Portugal 3 0 3 2 % 1981

SVK 3 0 3 2 % 2007

Spanien 3 2 5 3 % 1974

Schweden 3 2 5 3 % 1974

Schweiz 3 1 4 2 % 1974

Türkei 3 1 4 2 % 1974

Vereinigtes Königreich

3 5 8 4 % 1974

USA 3 43 46 25 % 1974

Insgesamt58 84 100 184

Quelle: Übereinkommen über ein internationales Energieprogramm (in der Fassung vom 9. Mai 2014).

58 Norwegen, das durch ein Assoziierungsabkommen an ausgewählten Tätigkeitsbereichen der IEA

beteiligt ist und über Stimmrechte verfügt, wurde hier nicht berücksichtigt. Norwegen verfügt über drei allgemeine Stimmengewichte, jedoch über keine Stimmengewichte nach dem Ölverbrauch, da Norwegen als wichtiger Ölexporteur keine Netto-Öleinfuhren aufweist.