interprétation des définitions des catégories de projets...
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Environnement
Interprétation des définitions des catégories de projets énumérées aux annexes I et II de la directive EIE
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Clause de non-responsabilité: Le présent guide n'impose aucune obligation aux
États membres ou aux maîtres d'ouvrage des projets. L'interprétation définitive du
droit de l'Union est la prérogative exclusive de la Cour de justice de l'Union
européenne.
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Table des matières
1 INTRODUCTION 5
2 APPROCHE DE L'INTERPRETATION DES CATEGORIES DE PROJETS ENUMEREES AUX
ANNEXES I ET II DE LA DIRECTIVE EIE ........................................................................................ 8
2.1 Sources d'informations disponibles ...................................................................... 8
2.2 La notion de «projet» ........................................................................................... 9
2.3 Principes essentiels tirés de la jurisprudence de la Cour ..................................... 11
2.4 Vérification préliminaire ..................................................................................... 13
2.5 Relation entre la directive EIE et la directive EES ................................................ 17
2.6 Relation entre la directive EIE et la directive DEI ................................................ 18
3 LES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE PROJETS .................................................................... 19
3.1 Introduction ....................................................................................................... 19
3.2 Projets de l'annexe I visés à l'article 4, paragraphe 1, de la directive EIE ............ 20
Annexe I, point 1 ............................................................................................................... 20
Annexe I, point 2 ............................................................................................................... 20
Annexe I, point 3 ............................................................................................................... 21
Annexe I, point 4 ............................................................................................................... 22
Annexe I, point 5 ............................................................................................................... 22
Annexe I, point 6 ............................................................................................................... 23
Annexe I, point 7 ............................................................................................................... 26
Annexe I, point 8 ............................................................................................................... 29
Annexe I, point 9 ............................................................................................................... 29
Annexe I, point 10 ............................................................................................................. 32
Annexe I, point 11 ............................................................................................................. 32
Annexe I, point 12 ............................................................................................................. 33
Annexe I, point 13 ............................................................................................................. 33
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Annexe I, point 14 ............................................................................................................. 34
Annexe I, point 14 ............................................................................................................. 34
Annexe I, point 15 ............................................................................................................. 35
Annexe I, point 16 ............................................................................................................. 35
Annexe I, point 17 ............................................................................................................. 35
Annexe I, point 18 ............................................................................................................. 36
Annexe I, point 19 ............................................................................................................. 37
Annexe I, point 20 ............................................................................................................. 37
Annexe I, point 21 ............................................................................................................. 38
Annexe I, point 22 ............................................................................................................. 38
Annexe I, point 23 ............................................................................................................. 38
Annexe I, point 24 ............................................................................................................. 39
3.3 Projets de l'annexe II visés à l'article 4, paragraphe 2, de la directive EIE ........... 41
Annexe II, point 1 Agriculture, sylviculture et aquaculture .............................................. 41
Annexe II, point 2 Industrie extractive .............................................................................. 47
Annexe II, point 3 Industrie de l'énergie ........................................................................... 48
Annexe II, point 4 Production et transformation des métaux .......................................... 50
Annexe II, point 5 Industrie minérale ............................................................................... 51
Annexe II, point 6 Industrie chimique (projets non visés à l'annexe I) ............................. 52
Annexe II, point 7 Industrie alimentaire ........................................................................... 53
Annexe II, point 8 Industrie textile, industries du cuir, du bois et du papier .................... 53
Annexe II, point 9 Industrie du caoutchouc ...................................................................... 53
Annexe II, point 10 Projets d'infrastructure ..................................................................... 54
Annexe II, point 11 Autres projets .................................................................................... 60
Annexe II, point 12 Tourisme et loisirs ............................................................................. 61
Annexe II, point 13 ............................................................................................................ 63
4 LISTE DES AFFAIRES .......................................................................................67
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1 Introduction
L'objectif de la directive 2011/92/UE1 concernant l'évaluation des incidences de
certains projets publics et privés sur l'environnement (la directive relative à
l'évaluation des incidences sur l'environnement, ou directive EIE) est de garantir que
les projets qui sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement
sont dûment évalués avant d'être approuvés. Avant de prendre la décision
d'autoriser un tel projet, les incidences qu'il pourrait avoir sur l'environnement (de
par sa construction ou son fonctionnement) doivent être définies et évaluées. La
directive garantit aussi la participation des autorités environnementales et du public
aux procédures décisionnelles en matière d'environnement. En particulier, les
membres du public concernés doivent avoir la possibilité de commenter les
propositions quand toutes les options sont encore ouvertes, autrement dit avant que
l'autorité compétente ne prenne une décision finale concernant une demande
d'autorisation. Lors de l'approbation d'un projet, l'autorité compétente est tenue de
prendre en considération les résultats des consultations et d'informer le public,
notamment sur les mesures envisagées pour éviter, réduire ou compenser les
incidences sur l'environnement. Le public doit être informé de la décision et peut la
contester devant les tribunaux.
En 2014, la directive EIE a été modifiée2. Si les catégories de projets des annexes I et
II de la directive n'ont pas été modifiées, des changements ont été introduits en vue
de mieux protéger l'environnement tout en réduisant les charges administratives qui
découlent de la législation de l'Union européenne, conformément à la volonté de la
Commission européenne de mettre en place une réglementation plus intelligente.
Les modifications qui concernent ce document sont mentionnées ici. À cette fin, le
présent document peut être utile aux États membres dans le cadre de la
transposition de la directive modificative, prévue pour le 16 mai 2017.
Les annexes I et II de la directive énumèrent les projets qui relèvent de son champ
d'application. Les projets énumérés à l'annexe I sont ceux qui ont des incidences
notables sur l'environnement et qui devraient, en principe, être systématiquement
soumis à une évaluation (article 4, paragraphe 1, de la directive EIE). Les projets
énumérés à l'annexe II n'ont pas nécessairement, dans chaque cas, des incidences
1 Directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, JO L 26
du 28.1.2012, p. 1.
2 Directive 2014/52/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014, JO L 124 du 25.4.2014, p. 1.
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notables sur l'environnement; ils doivent être évalués si les États membres estiment
qu'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement (article 4,
paragraphe 2, de la directive EIE). En application de l'article 4, paragraphe 2, de la
directive EIE, la probabilité qu'un projet ait des incidences notables sur
l'environnement peut être déterminée au moyen d’un examen cas par cas, sur la
base de seuils ou de critères ou par une combinaison de ces méthodes, compte tenu
des critères de sélection pertinents qui figurent à l'annexe III de la directive. Les États
membres disposent d'une certaine marge d'appréciation pour préciser les types de
projets qui doivent être soumis à une évaluation ou pour déterminer les critères ou
les seuils applicables. L'article 2, paragraphe 1, de la directive EIE limite cependant
cette marge d'appréciation en exigeant que les projets soient soumis à une
évaluation s'ils sont susceptibles, notamment en raison de leur nature, de leurs
dimensions ou de leur localisation, d'avoir des incidences notables sur
l'environnement3.
La directive EIE définit le terme «projet» à l'article 1er. À de très rares exceptions près,
la directive EIE ne donne pas de définition ni d'autre description des catégories de
projets énumérées aux annexes I et II4. Certaines définitions, fournies par d'autres
directives de l'Union ou par des accords internationaux, sont explicitement
mentionnées dans les annexes de la directive EIE, et elles sont abordées à la section 3
du présent guide, dans les rubriques consacrées aux catégories de projets
correspondantes. L'expérience acquise dans l'application de la directive EIE montre
qu'en pratique, il peut s'avérer problématique de déterminer si un projet relève du
champ d'application de cette directive. Cette question a été abordée dans les
rapports de la Commission de 20035 et 20096 relatifs à l'application et à l'efficacité de
la directive EIE.
L'objectif du présent document est de dissiper quelque peu l'incertitude qui entoure
l'interprétation et la délimitation de certaines catégories de projets énumérées dans
la directive EIE. À cette fin, le document fait référence à des sources d'informations
utiles, en particulier à des arrêts de la Cour de justice de l'Union européenne (la
3 Affaire C-72/95, Kraaijeveld e.a., point 50; C-2/07, Abraham e.a., point 37; C-75/08 Mellor, point 50;
C-427/07, Commission/Irlande, point 41).
4 Parmi les exceptions figurent les aéroports [annexe I, point 7 a)] et les voies rapides [annexe I, point 7 b)].
5 Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l'application et l'efficacité de la directive EIE (directive 85/337/CEE modifiée par la directive 97/11/CE) - Les résultats de l'application de
la Directive EIE par les États membres, COM (2003) 334 final du 23.6.2003 [http://eur-
lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?qid=1422441617501&uri=CELEX:52003DC0334].
6 Rapport de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur l'application et l'efficacité de la directive EIE
(directive 85/337/CEE modifiée par les directives 97/11/CE et 2003/35/CE), COM/2009/0378 final
du 23.7.2009, [http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:52009DC0378].
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?qid=1422441617501&uri=CELEX:52003DC0334http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?qid=1422441617501&uri=CELEX:52003DC0334
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Cour), aux seuils et critères appliqués par les États membres, aux définitions figurant
dans d'autres directives et aux documents d'orientation pertinents. Il aborde toutes
les catégories de projets énumérées aux annexes I et II de la directive EIE, mais il ne
fournit d'orientations que pour les catégories qui ont fait l'objet de délibérations de
la Cour ou pour lesquelles des informations pertinentes sont disponibles. Pour
apprécier la portée des différentes catégories de projets, sans préjudice de
l'interprétation donnée dans le présent document, le lecteur doit tenir compte du
champ d'application étendu et de l'objectif très large de la directive, ainsi que de sa
finalité générale, qui est de garantir la protection de l'environnement et de la qualité
de vie.
Le document n'examine pas et n'aborde pas en détail le processus qui vise à
déterminer si une évaluation des incidences sur l'environnement est requise
(vérification préalable) pour les projets énumérés à l'annexe II de la directive EIE. Le
présent document a pour but d'aider les autorités nationales compétentes et les
acteurs concernés à déterminer si un projet particulier relève du champ d'application
de la directive EIE, mais pas de préjuger de la nécessité d'une évaluation des
incidences sur l'environnement pour les projets énumérés à l'annexe II7.
Le présent document a été préparé par la direction générale de l'environnement de
la Commission, en collaboration avec les experts des États membres dans le domaine
de l'évaluation des incidences sur l'environnement et de l'évaluation
environnementale stratégique. Il représente la position des services de la
Commission et n'est pas de nature contraignante. Il ne se veut pas définitif. Ce
document pourrait faire l'objet de révisions ultérieures sur la base de l'expérience
acquise dans l'application de la directive EIE et afin de rendre compte de toute
évolution de la jurisprudence. Il y a lieu de souligner qu'il incombe en dernier ressort
à la Cour d'interpréter la directive.
7 Le guide de la Commission sur la vérification préalable est disponible sur la page d'accueil de la Commission consacrée à l'évaluation des incidences sur l'environnement
[http://ec.europa.eu/environment/eia/eia-support.html].
http://ec.europa.eu/environment/eia/eia-support.htm
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2 Approche de l'interprétation des catégories de projets
énumérées aux annexes I et II de la directive EIE
2.1 Sources d'informations disponibles
Les arrêts de la Cour sont les seules sources d'interprétation définitive du droit de
l'Union européenne. La directive EIE a souvent fait l'objet d'affaires portées devant la
Cour, dont un certain nombre concernaient la question de la définition, de la
description ou de la délimitation des différentes catégories de projets énumérées aux
annexes I et II. La Commission a publié une synthèse des principaux arrêts de la Cour
portant sur les dispositions de la directive EIE consolidée dans le document intitulé
Environmental Impact Assessment of Projects — Rulings of the Court of Justice
(Évaluation des incidences sur l'environnement des projets —Arrêts de la Cour de
justice, en anglais uniquement) 8.
Les arrêts de la Cour contiennent des principes généraux essentiels qui peuvent être
utiles pour interpréter les catégories de projets énumérées dans la directive EIE, ainsi
que la notion de «projet» proprement dite. Ces principes sont examinés à la
section 2.3. La section 3 fournit des informations complémentaires, tirées de la
jurisprudence de la Cour, sur les différentes catégories de projet.
La directive EIE fait explicitement référence à d'autres directives et accords
internationaux. Lorsque tel est le cas, il s'agit de sources contraignantes de
définitions qui doivent être utilisées pour interpréter les catégories de projets
figurant aux annexes I et II.
De plus, au vu du large éventail de secteurs couverts par la directive EIE, un grand
nombre d'autres directives et documents d'orientation au niveau européen portent
sur les activités couvertes par les annexes I et II ou contiennent des définitions des
termes figurant dans ces annexes. Les définitions tirées de ces sources ne sont pas
toujours parfaitement applicables aux fins de la directive EIE. L'objectif et le contexte
des différentes directives doivent être soigneusement pris en considération, car
différents actes législatifs peuvent avoir des objectifs distincts qui peuvent , à leur
tour, influer sur la délimitation et la logique des classifications de projets et sur les
définitions qu'elles contiennent. Ainsi, une certaine classification d'un projet en vertu
d'une directive ne prescrit pas nécessairement la manière dont le même type de
8 Environmental Impact Assessment of Projects — Rulings of the Court of Justice (2013),
[http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/eia_case_law.pdf].
http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/eia_case_law.pdf
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projet doit être interprété dans le contexte d'une autre directive9. Comme l'indique
la Cour (voir, par exemple, l'affaire C-227/01, Commission/Espagne), le droit de
l'Union européenne doit être interprété en fonction de l’économie générale et de la
finalité de la réglementation dont elle constitue un élément.
En pratique, cependant, la législation sectorielle et les autres documents
d'orientation peuvent fréquemment constituer une source d'informations de
référence utiles, en particulier, mais pas seulement, lorsqu'il s'agit de termes plus
techniques10.
2.2 La notion de «projet»
L'article 1er, paragraphe 2, de la directive EIE définit le «projet» comme:
«la réalisation de travaux de construction ou d’autres installations ou
ouvrages,
d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles
destinées à l’exploitation des ressources du sol.»
La jurisprudence de la Cour donne une interprétation large de la notion de «projet»11.
Cependant, au sujet de cette notion de «projet» et notamment de ce qui constitue
une «intervention dans le milieu naturel ou le paysage», la Cour a estimé que le
renouvellement d’une autorisation existante (d’exploitation d'un aéroport) ne peut,
en l’absence de travaux ou d’interventions modifiant la réalité physique du site, être
qualifié de «projet»12.
Le terme «installation» n'est pas défini dans la directive EIE. La directive relative aux
émissions industrielles13 (DEI) en donne une définition, mais celle-ci ne convient pas
aux fins de la directive EIE. Une «installation» au sens de la directive DEI signifie «une
unité technique fixe au sein de laquelle interviennent une ou plusieurs des activités
figurant à l’annexe I ou dans la partie 1 de l’annexe VII [de la directive 2010/75/UE],
ainsi que toute autre activité s’y rapportant directement, exercée sur le même site,
9 Voir l'affaire C-486/04, Commission/Italie, points 43 et 44.
10 Dans l'affaire C-127/02, dite affaire Waddenzee, la Cour a utilisé la définition de «projet» contenue
dans la directive EIE dans une affaire relative à la directive Habitats. L'approche adoptée dans le présent
document correspond à celle adoptée par la Cour dans cette affaire.
11 Affaire C-72/95, Kraaijeveld e.a.
12 Affaire C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a., point 24; C-121/11, Pro-Braine e.a., point 31.
13 Directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) (Refonte), JO L 334
du 17.12.2010, p. 17–119.
«projet»
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qui est liée techniquement aux activités énumérées dans ces annexes et qui est
susceptible d’avoir des incidences sur les émissions et la pollution» (article 3,
paragraphe 3, de la directive DEI). En comparaison, la définition donnée par la
directive EIE est plus large. Les installations mobiles, bien qu'elles ne soient pas
explicitement mentionnées dans la directive EIE, sont considérées comme couvertes
par les dispositions de celles-ci, tout comme les installations temporaires14. Lorsque
des installations mobiles ou temporaires possèdent les caractéristiques (et les
incidences associées) des catégories de projets énumérées aux annexes I et II de la
directive EIE, elles doivent être soumises à ses dispositions15. De plus, lorsqu'une
installation mobile est déplacée, la nécessité d'une nouvelle évaluation des
incidences sur l'environnement doit être envisagée.
Par ailleurs, il existe des types d'activités qui présentent les caractéristiques de
plusieurs des catégories de projets énumérées dans la directive EIE. Ces activités
peuvent être considérées sous différents angles, selon leurs caractéristiques
techniques, leur conception ou le produit qui en résulte, comme, par exemple, les
projets de biogaz ou de biocarburant16. La pratique montre que différentes
catégories de projets peuvent convenir, en fonction du champ d'application du projet
de biogaz, en particulier:
l'annexe I, point 9 ou 10, ou l'annexe II point 11 b) (deux cas où le biogaz est le résultat du traitement de déchets);
l'annexe II, point 3 a), où le biogaz est utilisé pour la production d'électricité;
l'annexe II, point 10 a), où une usine de biogaz peut faire partie de travaux d'aménagement de zones industrielles.
La définition de «projet» a été complétée par la Cour, qui a conclu que «les travaux
de démolition entrent dans le champ d’application de la directive 85/337 et, à ce titre,
ils peuvent constituer un «projet» au sens de l’article 1er, paragraphe 2, de celle-ci»
(C-50/09, points 86-107). La Cour a conclu que les travaux de démolition ne
pouvaient être exclus du champ d'application de la législation nationale transposant
la directive EIE. Sur la base de la jurisprudence, et afin de garantir un degré élevé de
protection de l'environnement, la directive EIE modifiée dispose que les procédures
14
De plus, le point 13, deuxième tiret, de l'annexe II couvre explicitement les projets énumérés à
l’annexe I qui servent exclusivement ou essentiellement à la mise au point et à l’essai de nouvelles
méthodes ou produits et qui ne sont pas utilisés pendant plus de deux ans.
15 Les installations mobiles devraient être prises en considération aux fins de la directive EIE, notamment
en ce qui concerne leur localisation.
16 Du point de vue de la production, le biogaz peut être soit le produit principal d'une activité, soit son
produit dérivé. De plus, du point de vue de la construction et de la maintenance, la production du biogaz
dépend d'une infrastructure, par exemple des gazoducs, des installations de stockage, etc. Par
conséquent, pour déterminer si un projet relatif au biogaz relève de la directive EIE, celui-ci doit être
examiné en détail en tenant dûment compte de tous les aspects pertinents.
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de vérification préliminaire et d'évaluation des incidences sur l'environnement
devraient tenir compte des incidences du projet concerné dans son ensemble et, le
cas échéant, des phases de démolition [annexe II A, point 1, a) et annexe IV,
point 1 b), et point 5 a)].
2.3 Principes essentiels tirés de la jurisprudence17 de la Cour
L'objectif de la directive EIE
Dans les arrêts relatifs à la directive EIE, la Cour a constamment insisté sur l'objectif
fondamental de la directive, tel qu'exprimé à l'article 2, paragraphe 1, à savoir que
les projets «susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement,
notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation,
soient soumis à une procédure de demande d’autorisation et à une évaluation en ce
qui concerne leurs incidences».
Dans l'affaire C-420/11, Leth, au point 28, la Cour déclare qu'il ressort de l’article 1er,
paragraphe 1, de la directive EIE, ainsi que des premier, troisième, cinquième et
sixième considérants de celle-ci, que l’objet de cette directive est une évaluation des
incidences des projets publics et privés sur l’environnement en vue de réaliser l’un
des objectifs de l'Union dans le domaine de la protection du milieu environnemental
et de la qualité de la vie. C’est à ce même objet que se rapportent les informations
qui doivent être fournies par le maître d’ouvrage en application de l’article 5,
paragraphe 1, et de l’annexe IV de cette même directive ainsi que les critères
permettant d’apprécier si les projets de moindre envergure, répondant aux
caractéristiques énoncées à l’annexe III de celle-ci, nécessitent une évaluation
environnementale.
Champ d'application étendu et objectif très large
Il peut être déduit du texte de la directive que son champ d'application est étendu et
son objectif très large.
C'est une jurisprudence constante de la Cour. Dans l'affaire C-72/95, Kraaijeveld e.a.,
au point 31, la Cour a déclaré qu'«il peut être déduit du texte de la directive que son
champ d'application est étendu et son objectif très large. Cette seule observation
devrait être en elle-même suffisante pour interpréter l'annexe II, point 10, sous e), de
la directive comme englobant les travaux de retenue des eaux et de prévention des
inondations — et donc, les travaux à des digues — même si cette précision ne ressort
17
Il est à noter que certains des arrêts mentionnés dans le présent document concernent la
directive 85/337/CEE avant modification, tandis que d'autres concernent la directive 85/337/CEE telle
que modifiée par la directive 97/11/CE. On considère cependant que les principes sous-jacents de ces
arrêts et de leurs conclusions restent applicables et utiles pour interpréter la directive modifiée.
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pas de toutes les versions linguistiques.» La Cour a encore souligné le champ
d'application étendu et l'objectif très large de la directive dans l'affaire C-227/01,
Commission/Espagne, point 46.
Interprétation uniforme, versions linguistiques différentes
Dans l'affaire C-72/95, Kraaijeveld e.a., renvoyant à une jurisprudence précédente, la
Cour a estimé que l'interprétation d'une disposition du droit de l'Union (alors droit
communautaire) implique une comparaison de ses versions linguistiques. En cas de
divergence, la nécessité d'une interprétation uniforme exige que la disposition en
cause soit interprétée en fonction de l'économie générale et de la finalité de la
réglementation dont elle constitue un élément (point 28)18. En l'espèce, la Cour a
conclu que l'expression «ouvrages de canalisation et de régularisation des cours
d’eau» qui figure à l'annexe II, point 10 e), de la directive 85/337/CEE (avant
modification par la directive 97/11/CE), doit être interprétée en ce sens qu'elle
englobe également certains types de travaux concernant une digue le long de voies
navigables (point 35).
Cette question est de nouveau abordée dans l'arrêt de la Cour dans l'affaire
C-227/01, Commission/Espagne. La Cour a déclaré que, sans qu’il soit nécessaire,
dans le cadre du présent recours, de statuer sur le point de savoir si l’ensemble des
versions linguistiques du point 7 de l’annexe I de la directive 85/337 (relatif aux
«voies» pour le trafic ferroviaire à grande distance) utilisent un terme équivalent au
terme «voies» («vías» dans la version en langue espagnole) ou sur la compatibilité
avec cette directive de la réglementation espagnole, adoptée pour mettre en œuvre
ladite disposition, en ce qu’elle utilise le terme «lignes» («líneas»), il ressort de la
jurisprudence de la Cour que la nécessité d’une interprétation uniforme du droit de
l'Union exige, dans l’hypothèse d’une divergence entre les différentes versions
linguistiques d’une disposition, que cette dernière soit interprétée en fonction de
l’économie générale et de la finalité de la réglementation dont elle constitue un
élément (point 45).
La Cour a aussi estimé qu'il découle des exigences tant de l'application uniforme que
du principe d'égalité que les termes d'une disposition du droit de l'Union qui ne
comporte aucun renvoi exprès au droit des États membres pour déterminer son sens
et sa portée doivent tenir compte du contexte de la disposition et de l'objectif
poursuivi (affaire C-287/98, Linster e.a., point 43; affaire C-260/11, Edwards et
Pallikaropoulous, point 29; affaire C-531/13, Kornhuber e.a., point 21).
18 Il est à noter qu'il s'agit d'un principe général dans la pratique de la Cour et non d'un principe propre à la directive EIE.
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2.4 Vérification préliminaire
Les projets visés à l'annexe II de la directive ne sont pas automatiquement soumis à
une évaluation des incidences sur l'environnement. Les États membres peuvent
décider de les soumettre à une évaluation au cas par cas ou sur la base de seuils ou
de critères [par exemple la taille, la localisation (notamment les zones sensibles sur le
plan écologique) et les incidences potentielles (surface concernée, durée)]. Le
processus visant à déterminer si une évaluation est requise pour un projet énuméré à
l'annexe II est appelé vérification préliminaire19.
Lors de la détermination des seuils ou de l'évaluation des incidences des projets, les
critères de sélection pertinents définis à l'annexe III de la directive doivent être pris
en considération. En particulier, le processus de vérification préalable ne doit pas
reposer sur un seul critère (par exemple, la taille), mais doit prendre en considération
tous les critères de sélection pertinents énumérés à l'annexe III (par exemple, non
seulement la taille, mais aussi la localisation du projet).
En conséquence, comme énoncé au considérant 10 de la directive EIE, «les États
membres peuvent fixer des seuils ou des critères afin de déterminer quels projets
doivent être soumis à une évaluation en fonction de l’importance de leurs incidences
sur l’environnement; il convient que les États membres ne soient pas tenus de
soumettre à un examen cas par cas les projets se trouvant en dessous des seuils ou
en dehors des critères fixés.»
Les seuils et les critères, qui sont fixés par la législation des États membres, devraient
établir une exigence juridique claire quant à la nécessité d'une évaluation des
incidences sur l'environnement. Par exemple, certains pays fixent des seuils exclusifs
en dessous desquels une évaluation n'est pas requise. D'autres fixent des seuils et
des critères indicatifs qui n'établissent pas d'exigence juridique, mais qui peuvent
être utilisés pour décider au cas par cas si une évaluation est requise. Quelle que soit
la méthode adoptée par l'État membre pour déterminer si un projet particulier doit
être évalué ou non (que ce soit par désignation législative ou à la suite d'un examen
individuel du projet), l'objectif de la directive ne doit pas être compromis.
Quant aux paramètres utilisés dans les seuils, il apparaît que la majorité des États
membres utilisent20, par exemple:
19 Pour de plus amples informations sur le processus de vérification préliminaire, voir Guidance on EIA — Screening (Guide de l'EIE — Vérification préliminaire, en anglais uniquement), 2001
[http://ec.europa.eu/environment/archives/eia/eia-guidelines/g-screening-full-text.pdf].
20 Le rapport de l'IMPEL intitulé The implementation of the Environmental Impact Assessment on the
basis of precise examples (La mise en œuvre de l'évaluation des incidences sur l'environnement sur la
base d'exemples précis, en anglais uniquement) du 12.11.2012 compare les procédures de vérification
préalable EIE dans les États membres de l'Union européenne pour quatre types de projets différents: les
centrales thermiques, les décharges, les centres commerciaux et les projets de construction de routes
[http://impel.eu/wp-content/uploads/2013/01/IMPEL-EIA-Report-final.pdf].
http://ec.europa.eu/environment/archives/eia/eia-guidelines/g-screening-full-text.pdfhttp://impel.eu/wp-content/uploads/2013/01/IMPEL-EIA-Report-final.pdf
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- pour les centrales électriques: la puissance en MW;
- pour les décharges de déchets non dangereux: le volume total (m3) ou le
volume/jour, le tonnage/jour ou la capacité totale en tonnes;
- pour les centres commerciaux: la surface en hectares ou en m2 (aire de
développement, encombrement brut); et
- pour les routes: la longueur de la route (en km).
La modification de la directive EIE en 2014 a introduit des changements concernant la
vérification préalable, mais l'approche utilisée pour déterminer les seuils et évaluer
les incidences des projets est restée la même. Premièrement, la modification dispose
que les décisions découlant de la vérification préalable (qu'elles soient «positives» ou
«négatives») doivent être justifiées et que les principales raisons ayant conduit à la
décision d'exiger ou non une évaluation doivent être fournies. Cette position découle
des affaires C-87/02, Commission/Italie et C-75/08, Mellor. Deuxièmement,
l'annexe III relative aux critères de sélection visés à l'article 4, paragraphe 3, de la
directive EIE, a été mise à jour. Troisièmement, une nouvelle annexe II.A, qui
énumère les informations que le maître d'ouvrage doit fournir à l'autorité
compétente pour la procédure de vérification préalable, a été ajoutée.
Niveau des seuils — type de critères à prendre en considération
La directive EIE confère une certaine marge d’appréciation aux États membres pour
la fixation des seuils ou des critères en application de son article 4, paragraphe 2,
point b). Cependant, une telle marge d’appréciation trouve ses limites dans
l’obligation, énoncée à l’article 2, paragraphe 1, de cette directive, de soumettre à
une étude d’incidences les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur
l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de
leur localisation (C-244/12, Salzburger Flughafen, points 29-30, C-531/13, Kornhuber
e.a., points 40-41). Les critères et les seuils sont destinés à faciliter l'examen des
caractéristiques réelles d'un projet donné afin de déterminer s'il doit faire l'objet
d'une évaluation des incidences sur l'environnement.
Un État membre qui fixerait les seuils ou les critères à un niveau tel qu'en pratique,
tous les projets d'un certain type seraient d'avance exemptés de l'obligation
d'évaluation des incidences, outrepasserait la marge d'appréciation dont il dispose, à
moins que tous ces projets ne puissent, lorsqu'ils sont envisagés dans leur ensemble,
être considérés comme n'étant pas susceptibles d'avoir des incidences notables sur
l'environnement21. Un État membre outrepasse aussi la marge d'appréciation dont il
dispose en vertu de l'article 2, paragraphe 1, et de l'article 4, paragraphe 2, de la
21 Affaire C-392/96, Commission/Irlande, point 53; C-72/95, Kraaijeveld e.a., point 53; affaire C-435/97, WWF e.a., point 38; affaire C-392/96, Commission/Irlande, point 75; affaire C-66/06,
Commission/Irlande, point 65; affaire C-427/07, Commission/Irlande, point 42.
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15
directive EIE lorsqu'il ne prend pas en considération tous les critères de sélection
pertinents énumérés à l'annexe III22.
Par exemple, dans l'affaire C-332/04, Commission/Espagne, le gouvernement
espagnol, en limitant l'évaluation des incidences sur l'environnement pour les
projets d'urbanisation aux seuls projets situés sur des sols non urbains, s'est borné à
appliquer le critère de la localisation. Il ne s'agit que d'un des trois critères énoncés à
l'article 2, paragraphe 1, de la directive EIE, et l'Espagne a donc omis de tenir compte
des deux autres critères, à savoir la nature et la taille du projet.
En outre, dans la mesure où elle prévoit l’évaluation des incidences sur
l'environnement uniquement pour les projets de travaux d’aménagement urbain en
dehors des zones urbaines, la législation espagnole fait une application incomplète
du critère de la localisation. En effet, les zones à forte densité de population, ainsi
que les paysages importants des points de vue historique, culturel et archéologique,
indiqués au point 2 g) et au point 2 h), de l’annexe III de la directive EIE, figurent
parmi les critères de sélection visés à l'article 4, paragraphe 3, de ladite directive,
dont les États membres doivent tenir compte pour l’examen cas par cas ou pour la
fixation des seuils ou des critères prévus à l'article 4, paragraphe 2, en vue de
déterminer si un projet doit être soumis à une évaluation. Ces critères de sélection
concernent, le plus souvent, des zones urbaines23.
Dans l'affaire C-244/12, Salzburger Flughafen, au point 48, la Cour a examiné les
actions d'un État membre, en application de l’article 4, paragraphe 2, point b), de la
directive 85/337 telle que modifiée par la directive 97/11, concernant des projets
relevant de l’annexe II de celle-ci. La Cour a déclaré que lorsqu’un État membre
instaure un seuil qui est incompatible avec les obligations établies à l'article 2,
paragraphe 1, et à l'article 4, paragraphe 3, de cette directive, les dispositions de
l'article 2, paragraphe 1, et de l'article 4, paragraphes 2 a), et 3, de la directive EIE
déploient un effet direct qui implique que les autorités nationales compétentes
doivent veiller à ce que soit d’abord examiné si les projets concernés sont
susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement et, dans
l’affirmative, à ce que soit ensuite réalisée une évaluation de telles incidences.
En conclusion, il y a lieu de souligner qu'en application de l'article 4, paragraphe 3,
de la directive EIE, les États membres sont tenus, lorsqu'ils fixent les critères ou les
seuils en question, de prendre en considération les critères de sélection pertinents
énumérés à l'annexe III de ladite directive24.
22
C-392/96, Commission/Irlande, points 65, 72; C-66/06, Commission/Irlande, point 64; C-255/08,
Commission/Pays-Bas, points 32-39; C-435/09, Commission/Belgique, points 52, 55.
23 C-332/04, Commission/Espagne, points 75-79.
24Affaire C-66/06, Commission/Irlande, point 62; affaire C-255/08, Commission/Pays-Bas, point 33;
affaire C-435/09, Commission/Belgique, point 53; affaire C-531/13, Kornhuber e.a., point 42.
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Procédure d'autorisation en plusieurs étapes
La Cour a mis en évidence les difficultés soulevées par les projets qui sont soumis à
des procédures d'autorisation en plusieurs étapes25 et a réaffirmé la nécessité
d'évaluer ces projets dans leur ensemble. Lorsqu'une procédure d'autorisation
comprend plusieurs étapes, dont l’une implique une décision principale et une autre
une décision d’exécution, qui ne peut aller au-delà des paramètres déterminés par la
décision principale, l'autorité compétente est, dans certains cas, obligée de réaliser
une évaluation des incidences sur l'environnement pour un projet même après
l’octroi des autorisations en matière d’aménagement urbain, lorsque les points
réservés sont ensuite approuvés26. Cette évaluation doit être de nature exhaustive,
de manière à couvrir tous les aspects du projet qui n'ont pas encore été évalués ou
qui nécessitent une nouvelle évaluation.
Exclusion du fractionnement et du «saucissonnage»27 des projets
Selon la jurisprudence relative à la directive EIE, la Cour a systématiquement souligné
que l’objectif de la directive ne saurait être détourné par le fractionnement d’un
projet. Lorsque plusieurs projets, pris ensemble, sont susceptibles d'avoir des
incidences notables sur l'environnement au sens de l'article 2, paragraphe 1, de la
directive EIE, leurs incidences environnementales devraient être évaluées ensemble.
Il est nécessaire de considérer les projets conjointement, en particulier lorsqu'ils sont
liés, lorsqu'ils découlent l'un de l'autre ou lorsque leurs incidences
environnementales se recoupent (voir, en ce sens, l'affaire C-142/07, Ecologistas en
Acción-CODA, point 44; affaire C-205/08, Alpe Adria, point 53). En outre, afin d’éviter
un détournement de la réglementation de l’Union par un fractionnement des projets
qui, pris ensemble, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur
l’environnement, il serait nécessaire de prendre en compte les effets cumulés de tels
projets présentant entre eux un lien objectif et chronologique (affaire C-244/12,
Salzburger Flughafen, point 21).
Dans sa jurisprudence, la Cour a préconisé une interprétation large de la directive EIE
et a rejeté les efforts visant à limiter son champ d'application. Dans l'affaire C-
227/01, Commission/Espagne, la Cour a déclaré qu'un projet portant sur une longue
distance ne pouvait être fractionné en tronçons successifs de faible importance pour 25
Affaire C-201/02, Wells; affaire C-508/03, Commission/Royaume-Uni; affaire C-290/03, Barker.
26 Affaire C-508/03, Commission/Royaume-Uni, points 103 à 106.
27Le saucissonnage est la pratique qui consiste à diviser un projet initial en plusieurs projets distincts qui,
pris isolément, n'excèdent pas le seuil fixé ou qui n'ont pas d'incidences notables si on les examine cas
par cas et qui, de ce fait, ne nécessitent pas d'évaluation des incidences alors que, envisagés ensemble,
ils ont un impact notable sur l'environnement (voir COM/2003/0334 final [http://eur-
lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:52003DC0334]).
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:52003DC0334http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:52003DC0334
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faire échapper aux prescriptions de cette directive tant le projet considéré dans sa
globalité que les tronçons issus de ce fractionnement (point 53). Si cela était possible,
l’effet utile de la directive serait susceptible d’être sérieusement compromis,
puisqu’il suffirait aux autorités concernées de fractionner un projet portant sur une
longue distance en tronçons successifs de faible importance pour faire échapper ce
projet aux prescriptions de cette directive (point 53).
Une situation analogue se présente lorsqu'aucune évaluation des incidences sur
l'environnement n'a été réalisée pour un projet qui, en principe, n'est pas soumis à
une évaluation, mais implique une modification ou une extension qui est en réalité
couverte par les annexes de la directive. Cette situation s'est présentée dans
l'affaire C-2/07, Abraham e.a. Dans cette affaire, la Cour a estimé que «les travaux de
modification d’un aéroport dont la piste de décollage et d’atterrissage a une longueur
de 2 100 mètres ou plus sont donc non seulement les travaux qui auraient pour objet
d’allonger la piste, mais tous les travaux portant sur les bâtiments, les installations ou
les équipements de cet aéroport dès lors qu’ils peuvent être regardés, notamment par
leur nature, leur importance et leurs caractéristiques, comme une modification de
l’aéroport lui-même. Il en va notamment ainsi des travaux destinés à augmenter de
manière significative l’activité de l’aéroport et le trafic aérien» (point 36). Dans cette
affaire, la Cour a pris sa décision sur la base d'un critère d'évaluation globale et en
vue de garantir l'effet utile de la directive EIE.
2.5 Relation entre la directive EIE et la directive EES
Dans son rapport de 2009 sur l'application et l'efficacité de la directive EIE28, la
Commission indique qu'en théorie, il ne devrait pas y avoir de chevauchement avec la
directive 2001/42/CE relative à l'évaluation des incidences de certains plans et
programmes sur l'environnement (dite «directive sur l'évaluation environnementale
stratégique» ou «directive EES»). Différents domaines de chevauchements
potentiels29 dans l'application des deux directives ont cependant été mis en
évidence. En particulier, les frontières entre la définition d'un plan, d'un programme
ou d'un projet ne sont pas toujours claires, de sorte qu'il peut s'avérer difficile de
déterminer avec certitude si un projet répond aux critères d'application de la
28 Rapport de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur l'application et l'efficacité de la directive EIE
(directive 85/337/CEE modifiée par les directives 97/11/CE et 2003/35/CE), COM/2009/0378 final
du 23.7.2009 [http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:52009DC0378].
29 Par exemple, lorsque de grands projets sont composés de sous-projets; dans le cas de projets qui
nécessitent des modifications des plans d'utilisation des sols; lorsque des plans et programmes fixent
des critères contraignants pour l'autorisation ultérieure des projets; et en cas de liens hiérarchiques
entre l'évaluation environnementale stratégique et l'évaluation des incidences sur l'environnement
(«hiérarchisation»)
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:52009DC0378
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18
directive EIE ou de la directive EES, ou des deux à la fois. À cet égard, les définitions
de certaines catégories de projets, qui concernent souvent l'utilisation des sols, ne
sont pas claires, ce qui pourrait créer une confusion avec la directive EES.
Les États membres ont choisi différentes approches pour remédier aux éventuelles
pertes d'effet utile dues au chevauchement des procédures. Cependant, de
nombreux États membres estiment souvent qu'ils ne possèdent pas l'expérience
suffisante pour déceler et évaluer correctement les problèmes de chevauchement.
C'est pourquoi très peu d'entre eux ont recommandé une consolidation des deux
directives. Beaucoup ont souligné que chaque processus devrait être préservé et
distingué, car il s'agit de procédures complémentaires qui concernent différentes
étapes et différents processus. Les États membres ont aussi réclamé des documents
d'orientation.
En 2005, la direction générale de l'environnement a commandé une étude sur la
relation entre la directive EES et la directive EIE30. Cette étude donne des exemples
de couplage possible des deux évaluations et de procédures conjointes spécialement
conçues pour répondre simultanément aux exigences des deux directives.
Dernier point et non le moindre, il est à noter que l'article 11 de la directive EES
souligne qu'une évaluation effectuée au titre de la directive EES est sans préjudice
des exigences de la directive EIE ni d'aucune autre disposition législative de l'Union.
Par conséquent, pour respecter la loi, les États membres doivent veiller à répondre
aux exigences des deux directives lorsqu'elles s'appliquent toutes les deux.
2.6 Relation entre la directive EIE et la directive DEI
La directive EIE et la directive relative aux émissions industrielles (DEI) concernent
parfois le même type d'activités. Il importe cependant d'être au fait des différences
qui existent entre les objectifs, les champs d'application, les systèmes de
classification et les seuils respectifs de ces deux directives.
La directive DEI énonce des règles concernant la prévention et la réduction intégrées
de la pollution due aux activités industrielles. Elle prévoit également des règles visant
à éviter ou, lorsque cela s’avère impossible, à réduire les émissions dans l’air, l’eau et
le sol, et à empêcher la production de déchets, afin d’atteindre un niveau élevé de
protection de l’environnement considéré dans son ensemble (article 1er de la
directive DEI). Pour sa part, la directive EIE a pour objectif d'identifier, de décrire et
d'évaluer de manière appropriée, en fonction de chaque cas particulier, les
incidences notables directes et indirectes d'un projet sur l’homme, la faune et la
30
Imperial College London Consultants (août 2005) «The relationship between the EIA and SEA
Directives» (Relation entre la directive EES et la directive EIE, en anglais uniquement),
[http://ec.europa.eu/environment/archives/eia/pdf/final_report_0508.pdf].
http://ec.europa.eu/environment/archives/eia/pdf/final_report_0508.pdfhttp://ec.europa.eu/environment/archives/eia/pdf/final_report_0508.pdf
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19
flore; le sol, l’eau, l’air, le climat et le paysage; les biens matériels et le patrimoine
culturel; et l'interaction entre tous ces facteurs (article 3 de la directive EIE).
Lorsque les catégories de projets de la directive EIE recoupent les catégories
d'activités de l'annexe I de la directive DEI, celles-ci doivent être interprétées en
fonction de l’économie générale et de la finalité de la réglementation de la
directive EIE. Les États membres sont libres d'utiliser les seuils fixés par l'annexe I de
la directive DEI dans le contexte de la directive EIE, tant qu'ils agissent dans les
limites de la marge d'appréciation fixée à l'article 2, paragraphe 1, de la directive EIE.
Cela implique que les projets soient soumis à une évaluation s'ils sont susceptibles,
notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation,
d'avoir des incidences notables sur l'environnement.
3 LES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE PROJETS
3.1 Introduction
Les projets énumérés aux annexes I et II doivent être interprétés à la lumière de la
notion de «projet» (article 1er, paragraphe 2) et de l'objectif général de la
directive EIE (article 2, paragraphe 1). Les interprétations données pour les catégories
de projets sont fondées sur l'objectif de la directive, l'expérience acquise dans son
application et les interprétations de la Cour.
Les informations contenues dans cette section visent à améliorer la compréhension
des catégories de projets. Comme indiqué dans ce qui précède, la plupart de ces
informations sont tirées de la jurisprudence de la Cour, des directives européennes,
des conventions internationales et des documents d'orientation produits par la
Commission européenne. Lorsque le texte de la directive EIE fait explicitement
référence à de telles définitions, cela est clairement indiqué dans chaque catégorie
de projets31. Pour les autres définitions, il est conseillé au lecteur d'examiner
soigneusement si elles peuvent s'appliquer au champ d'application de la directive EIE.
Il convient de garder les objectifs des différents actes législatifs à l'esprit, à la lumière
des considérations énoncées à la section 2 du présent document.
Il est aussi à noter que les définitions données dans la présente section ne sont pas
censées constituer un glossaire complet de tous les termes contenus dans la
directive EIE, et les longues descriptions techniques des procédés industriels sont
délibérément évitées. Le lecteur est invité à consulter les sources de définitions
potentiellement utiles disponibles en dehors du domaine de l'évaluation des
incidences sur l'environnement qui sont indiquées dans le texte.
31
Par exemple, le point 7 a), de l'annexe I de la directive EIE fait référence à la définition d'«aéroport»
donnée par la convention de Chicago de 1944 constituant l'Organisation de l'aviation civile
internationale.
-
20
La présente section suit l'ordre des annexes de la directive EIE, mais ne donne pas de
détails sur toutes les catégories de projets, et ne fournit pas non plus d'interprétation
exhaustive. Les informations données pourraient néanmoins contribuer aussi à une
meilleure compréhension des catégories de projets qui ne sont pas expliquées de
manière plus détaillée.
3.2 Projets de l'annexe I visés à l'article 4, paragraphe 1, de la
directive EIE
En application de l'article 2, paragraphe 1, et de l'article 4, paragraphe 1, de la
directive EIE, et sans préjudice des cas exceptionnels visés à l’article 2, paragraphe 4,
de celle-ci, les projets qui relèvent de l’annexe I de ladite directive doivent, en tant
que tels, être soumis, avant d’être autorisés, à une évaluation systématique de leurs
incidences sur l’environnement32. Il en résulte que les États membres ne disposent
d’aucune marge d’appréciation à cet égard.
De plus, si des seuils sont appliqués à des catégories de projets de l'annexe I pour
lesquelles de tels seuils ne sont pas prévus, le champ d'application de la directive EIE
risque de s'en trouver limité33.
Annexe I, point 1
Raffineries de pétrole brut (à l’exclusion des entreprises fabriquant uniquement
des lubrifiants à partir de pétrole brut) ainsi que les installations de gazéification et
de liquéfaction d’au moins 500 tonnes de charbon ou de schiste bitumineux par
jour
Annexe I, point 2
a) Centrales thermiques et autres installations de combustion d’une
puissance calorifique d’au moins 300 MW
Il y a lieu de tenir compte de l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire C-431/92,
Commission/Allemagne pour interpréter cette catégorie de projets.
Le point 2 de l'annexe I de la directive, en vertu duquel les centrales thermiques
d'une puissance calorifique d'au moins 300 MW doivent être soumises à une
évaluation, doit être interprété en ce sens qu'il requiert une évaluation de ces projets
indépendamment de la question de savoir s'ils sont réalisés de manière autonome,
s'ils sont adjoints à une construction préexistante ou s'ils ont avec celle-ci des liens
32
Voir, en ce sens, l'affaire C-465/04 Commission/Irlande, point 45, et l'affaire C-255/05
Commission/Italie, point 52.
33 Voir l'affaire C-435/09, Commission/Belgique, points 86 et 88.
Annexe I, point 2
-
21
fonctionnels étroits. Même si ces projets ont des liens avec une construction
existante, ils ne peuvent entrer dans la catégorie «modification des projets figurant à
l'annexe I», mentionnée à l'annexe II, point 13 (point 12 avant modification par la
directive 97/11/CE34). Le principe exprimé dans cet arrêt a été incorporé au texte de
la directive EIE par les modifications introduites par la directive 2003/35/CE35, qui ont
rendu l'évaluation des incidences sur l'environnement obligatoire pour «toute
modification ou extension des projets énumérés dans la présente annexe qui répond
en elle-même aux seuils éventuels, qui y sont énoncés» (annexe I, point 24).
Il peut être utile de se référer à la directive DEI qui définit les «installations de
combustion» comme «tout dispositif technique dans lequel des produits combustibles
sont oxydés en vue d’utiliser la chaleur ainsi produite».
b) Centrales nucléaires et autres réacteurs nucléaires, y compris le
démantèlement ou le déclassement de ces centrales ou réacteurs (36) (à
l’exception des installations de recherche pour la production et la
transformation des matières fissiles et fertiles, dont la puissance maximale
ne dépasse pas 1 kW de charge thermique continue).
Annexe I, point 3
a) Installations pour le retraitement de combustibles nucléaires
irradiés;
b) Installations destinées:
i) à la production ou à l’enrichissement de combustibles nucléaires;
ii) au traitement de combustibles nucléaires irradiés ou de déchets
hautement radioactifs;
iii) à l’élimination définitive de combustibles nucléaires irradiés;
iv) exclusivement à l’élimination définitive de déchets radioactifs;
34
Directive 97/11/CE du Conseil du 3 mars 1997 modifiant la directive 85/337/CEE concernant
l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, JO L 73
du 14.3.1997.
35 Directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003 prévoyant la participation
du public lors de l'élaboration de certains plans et programmes relatifs à l'environnement, et modifiant,
en ce qui concerne la participation du public et l'accès à la justice, les directives 85/337/CEE et 96/61/CE
du Conseil, JO L 156, 25.6.2003, p. 17.
36 Les centrales nucléaires et les autres réacteurs nucléaires cessent d’être des installations nucléaires
lorsque tous les combustibles nucléaires et tous les autres éléments contaminés ont été définitivement
retirés du site d’implantation.
Annexe I, point 3
-
22
v) exclusivement au stockage (prévu pour plus de dix ans) de combustibles
nucléaires irradiés ou de déchets radioactifs dans un site différent du site
de production.
Annexe I, point 4
a) Usines intégrées de première fusion de la fonte et de l’acier
Les usines intégrées sont de grands complexes industriels caractérisés par des
réseaux de flux interdépendants de matières et d'énergie entre les différentes unités
de production (dont les installations de frittage, les installations de pelletisation , les
fours à coke, les hauts fourneaux et les installations d'affinage à l'oxygène pur suivi
d'une coulée).
b) Installations destinées à la production de métaux bruts non ferreux
à partir de minerais, de concentrés de minerai ou de matières premières
secondaires selon des procédés métallurgiques, chimiques ou
électrolytiques
Les métaux non ferreux sont produits à partir de diverses matières premières
primaires ou secondaires. Les matières premières primaires proviennent de minerais
extraits puis traités avant d'être transformés pour produire du métal brut. Le
traitement des minerais s'effectue normalement à proximité des mines.
Les matières premières secondaires utilisées pour la production de métaux bruts non
ferreux comprennent la grenaille, l'écume, l'escarbille, la poussière de filtre, les
scories et les résidus.
Annexe I, point 5
Installations destinées à l’extraction de l’amiante ainsi qu’au traitement et à la
transformation de l’amiante et de produits contenant de l’amiante: pour les
produits en amiante-ciment, une production annuelle de plus de 20 tonnes de
produits finis; pour les garnitures de friction, une production annuelle de plus de
50 tonnes de produits finis; pour les autres utilisations de l’amiante, une utilisation
de plus de 200 tonnes par an.
L'amiante est interdit dans toute l'Union européenne depuis le 1er janvier 200537.
37
Directive 1999/77/CE de la Commission du 26 juillet 1999 portant sixième adaptation au progrès
technique (amiante) de l'annexe I de la directive 76/769/CEE du Conseil concernant le rapprochement
des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la
limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses.
Annexe I, point 4
Annexe I, point 5
-
23
Annexe I, point 6
Installations chimiques intégrées, c’est-à-dire les installations prévues pour la
fabrication à l’échelle industrielle de substances par transformation chimique, où
plusieurs unités sont juxtaposées et fonctionnellement liées entre elles, et qui sont
destinées:
a) à la fabrication de produits chimiques organiques de base;
b) à la fabrication de produits chimiques inorganiques de base;
c) à la fabrication d’engrais à base de phosphore, d’azote ou de potassium
(engrais simples ou composés);
d) à la fabrication de produits de base phytosanitaires et de biocides;
e) à la fabrication de produits pharmaceutiques de base selon un procédé
chimique ou biologique;
f) à la fabrication d’explosifs.
La catégorie de projets «installations chimiques intégrées» est divisée en six sous-
catégories, qui sont presque les mêmes que celles énumérées au point 4 de
l'annexe I de la directive DEI38. La liste des produits chimiques organiques et
inorganiques qui figure à l'annexe I de la directive DEI pourrait aussi être utilisée
comme liste non exhaustive aux fins de la directive EIE:
Les produits chimiques organiques comprennent: a) les hydrocarbures simples
(linéaires ou cycliques, saturés ou insaturés, aliphatiques ou aromatiques); b) les
hydrocarbures oxygénés, notamment les alcools, les aldéhydes, les cétones, les
acides carboxyliques, les esters, les acétates, les éthers, les peroxydes et les résines
époxydes; c) les hydrocarbures soufrés; d) les hydrocarbures azotés, notamment les
amines, les amides, les composés nitreux, nitrés ou nitratés, les nitriles, les cyanates,
les isocyanates; e) les hydrocarbures phosphorés; f) les hydrocarbures halogénés; g)
les dérivés organométalliques; h) les matières plastiques (polymères, fibres
synthétiques, fibres à base de cellulose); i) les caoutchoucs synthétiques; j) les
colorants et pigments; k) les tensioactifs et agents de surface.
Les produits chimiques inorganiques comprennent: a) les gaz, tels que l'ammoniac, le
chlore ou le chlorure d’hydrogène, le fluor ou le fluorure d’hydrogène, les oxydes de
38 Il est à noter que la directive EIE ne couvre que les installations intégrées, qui constituent un sous-ensemble des installations couvertes par la directive IED. De plus, il existe des différences dans les
descriptions. Tout d'abord, alors que la directive EIE fait référence aux produits chimiques organiques et
inorganiques de base, la directive IED omet le terme de base, bien que celui-ci n'apporte qu'une simple
précision. Ensuite, l'annexe I, point 6 d) de la directive EIE mentionne la fabrication de produits de base
phytosanitaires et de biocides, tandis que la directive DEI fait référence à la fabrication de produits
phytosanitaires ou de biocides (Annexe I, point 4.4).
Annexe I, point 6
-
24
carbone, les composés soufrés, les oxydes d’azote, l'hydrogène, le dioxyde de soufre,
le chlorure de carbonyle; b) les acides, tels que l'acide chromique, l'acide
fluorhydrique, l'acide phosphorique, l'acide nitrique, l'acide chlorhydrique, l'acide
sulfurique, l'oléum, l'acide sulfureux; c) les bases, telles que l'hydroxyde
d’ammonium, l'hydroxyde de potassium, l'hydroxyde de sodium; d) les sels, tels que
le chlorure d’ammonium, le chlorate de potassium, le carbonate de potassium, le
carbonate de sodium, le perborate, le nitrate d’argent; e) les non-métaux, les oxydes
métalliques ou autres composés inorganiques, tels que le carbure de calcium, le
silicium, le carbure de silicium.
«Intégrées», «juxtaposées» et «fonctionnellement liées»
La première orientation concernant les termes «intégrées», «juxtaposées» et
«fonctionnellement liées» a été donnée par la jurisprudence (voir l'affaire C-133/94,
Commission/Belgique). La Cour a jugé que le caractère intégré d'une installation
chimique ne dépend pas de sa capacité de traitement ni du type de matières
chimiques qui y sont transformées, mais de l'existence d'unités de production reliées
entre elles et qui constituent dans leur fonctionnement une seule unité de
production. Il est à noter que cette définition s'appliquait avant que le point 6 de
l'annexe I ne soit modifié par la directive 97/11/CE39.
Par conséquent, la base pour l'interprétation du terme «intégration» serait la
présence de différentes unités et l'existence d'un lien entre les différentes parties
d'une installation chimique. Le lien fonctionnel est essentiellement assuré par les
processus, c'est-à-dire que les différentes unités de l'installation servent un but
commun en produisant des intermédiaires ou des intrants (précurseurs, agents
auxiliaires, etc.) pour les autres unités. Les différents éléments de l'installation
contribuent par conséquent à produire un ou plusieurs produits finis, bien qu'il soit
possible qu'une partie des intermédiaires ou des intrants produits dans l'installation
soit aussi mise sur le marché. Il peut en outre exister un lien infrastructurel (par
exemple à des fins énergétiques), mais celui-ci ne constitue pas en soi un lien
fonctionnel.
Le terme «juxtaposées» signifie communément «placées côte à côte» ou «placées
l'une à proximité de l'autre». Cependant, au vu de l'objectif très large de la directive,
il ne saurait être question d'exiger qu'une unité particulière soit placée à proximité
immédiate d'une autre, étant donné que les précurseurs peuvent être produits dans
une certaine partie du site et transférés par un réseau de conduites , par convoyeur
ou par d'autres moyens vers une zone de finissage ou de traitement. Des activités
directement associées de manière aussi évidente possèdent une connexion
39
Avant modification, le point 6 de l'annexe I de la directive 85/337/CEE faisait référence aux
«installations chimiques intégrées».
-
25
fonctionnelle avec les autres activités menées sur ce site et pourraient avoir des
incidences sur l'environnement.
« Fabrication à l’échelle industrielle»
Le point 6 de l'annexe I ne mentionne aucun seuil de capacité quantitatif, mais fait
uniquement référence à la «fabrication à l'échelle industrielle».
L'annexe I de la directive DEI dispose que la Commission doit établir des lignes
directrices concernant l’interprétation des termes «en quantité industrielle» à propos
des activités de l’industrie chimique décrites dans l'annexe.
«Par transformation chimique»
Le point 6 de l'annexe I fait référence à la fabrication à l'échelle industrielle «par
transformation chimique». Les termes «par transformation chimique» impliquent
qu'une transformation faisant appel à une ou plusieurs réactions chimiques se
produit au cours du processus de production. Cette explication s'applique aussi à un
processus biotechnologique ou biologique, qui est le plus souvent associé à une
transformation chimique (par exemple la fermentation). Elle ne conviendrait pas
dans le cas d'une activité qui n'implique qu'une transformation physique (par
exemple le simple mélange de substances qui ne réagissent pas chimiquement, la
déshydratation, la dilution, le reconditionnement d'acides/de bases).
En comparaison, le point 4 de l'annexe I de la directive DEI définit la «production»
dans l'industrie chimique comme la production en quantité industrielle par
transformation chimique ou biologique des substances ou groupes de substances
énumérés sous ce point.
Utilisation du terme «de base»
Le terme «de base»40 ne désigne pas uniquement les produits chimiques qui
nécessitent une transformation ultérieure, mais aussi certains produits chimiques
finals (quoique de base, tels que les caoutchoucs synthétiques, les colorants et les
pigments, les polymères et les fibres synthétiques) qui peuvent subir une
transformation ultérieure (non chimique). La production d'un mélange de produits
chimiques pourrait aussi être considérée comme la production de produits chimiques
«de base». Par exemple, un biodiesel composé en grande partie d'un mélange
d'esters serait couvert par le terme «produits chimiques organiques de base»,
puisque cela concerne la production d'esters.
40
Il est à noter que le terme «de base» n'est plus utilisé dans les descriptions d'activités au point 4 de
l'annexe I de la directive 2010/75/UE sur les émissions industrielles.
Annexe I, point 6
-
26
Le terme ne couvrirait toutefois pas les produits finals qui ne peuvent pas être
considérés comme des «produits chimiques». Par exemple, la production de pneus à
partir de caoutchouc et d'autres ingrédients implique une certaine forme de
transformation chimique sans production d'un «produit chimique de base».
Annexe I, point 7
a) Construction de voies pour le trafic ferroviaire à grande distance
ainsi que d’aéroports dont la piste de décollage et d’atterrissage a une
longueur d’au moins 2 100 mètres;
L'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire C-227/01, Commission/Espagne, doit être pris
en considération pour interpréter le champ d'application de cette catégorie de
projets en ce qui concerne les «voies pour le trafic ferroviaire à grande distance».
Dans cette affaire, la Cour a conclu qu'un projet concernant la réalisation d’une voie
ferrée supplémentaire d’une longueur de 13,2 km, dont le tracé est nouveau sur un
tronçon de 7,64 km, et qui fait partie d’une ligne de chemin de fer longue de 251 km,
relève de l'annexe I, point 7. L'annexe I, point 7, doit donc être comprise comme
englobant le dédoublement d’une voie ferrée préexistante, ce qui ne saurait être
considéré comme une simple modification d’un projet existant.
Le projet s'inscrivait dans le cadre d'un projet plus vaste dénommé «Couloir
méditerranéen», c'est-à-dire une ligne ferroviaire d'une longueur de 251 km qui relie
Tarragone à Valence le long de la côte espagnole. Le gouvernement espagnol a fait
valoir que seul le tronçon concerné était soumis à une évaluation et qu'au vu de sa
longueur, celui-ci ne pouvait être considéré comme une «voie pour le trafic
ferroviaire à grande distance» conformément à l'annexe I, point 7, de la
directive 85/337. La Cour a catégoriquement rejeté cet argument au motif que l'effet
utile de la directive serait sérieusement compromis, «puisqu’il suffirait aux autorités
nationales concernées de fractionner un projet portant sur une longue distance en
tronçons successifs de faible importance pour faire échapper aux prescriptions de
cette directive tant le projet considéré dans sa globalité que les tronçons issus de ce
fractionnement».
Par conséquent, dans son arrêt, la Cour a estimé que le fait que le projet ne concerne
qu'un court tronçon d'un tracé à grande distance était dépourvu de pertinence.
Comme il est évident que la nouvelle voie créerait de nouvelles nuisances notables, il
n'est pas nécessaire de prouver l'existence d'effets négatifs concrets (leur probabilité
est suffisante pour considérer que le projet relève de l'annexe I)41.
41
Affaire C-227/01, Commission/Espagne, point 59: «Au demeurant, il est incontestable qu’un projet de
ce type est de nature à créer de nouvelles nuisances notables, ne serait-ce qu’en raison de l’adaptation
de la ligne de chemin de fer en vue d’une circulation à une vitesse pouvant atteindre 220 km/h».
Annexe I, point 7 a)
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27
Pour ce qui est des «aéroports», la directive EIE en donne une définition claire. Sa
note de bas de page (1) indique qu'aux fins de la directive, «on entend par
"aéroport": un aéroport qui correspond à la définition donnée par la convention de
Chicago de 1944 constituant l’Organisation de l’aviation civile internationale (annexe
14)». Selon cette convention, le terme aérodrome (aéroport) est «une surface définie
sur terre ou sur l'eau (comprenant, éventuellement, bâtiments, équipements et
matériels) destinée à être utilisée, en totalité ou en partie, pour l'arrivée, le départ et
les évolutions au sol des aéronefs».
Dans l'affaire C-2/07, Abraham e.a., la Cour a examiné la question de savoir si des
travaux portant sur l’infrastructure d’un aéroport déjà construit et dont la piste de
décollage et d’atterrissage a déjà une longueur de plus de 2 100 mètres relèvent du
champ d’application des dispositions du point 12 de l’annexe II lues en combinaison
avec celles du point 7 de l’annexe I de la directive EIE (dans sa rédaction d’origine). Le
point 7 de l'annexe I de la directive mentionne la «construction […] d'aéroports dont
la piste de décollage et d'atterrissage a une longueur d'au moins 2 100 mètres». La
directive ne prévoit cependant aucune disposition concernant l'extension d'un
aéroport, en particulier lorsque cette extension ne modifie pas la taille de la piste de
décollage et d'atterrissage. À cet égard, le projet proposé concernait la modification
de l'infrastructure de l'aéroport, la construction d'une tour de contrôle, de nouvelles
bretelles de sortie de pistes et zones de stationnement, et des travaux visant à
aménager à élargir les pistes de décollage et d’atterrissage sans en modifier la
longueur. Compte tenu du fait qu'un tel projet aurait des incidences sérieuses sur
l'environnement et que l'obligation de réaliser une EIE serait contournée sous
prétexte de l'absence de modification de la longueur de la piste de décollage et
d’atterrissage, la Cour, sur la base d'un critère d'évaluation global et en vue de
garantir l'effet utile de la directive 85/337/CEE, a estimé que «les travaux de
modification d’un aéroport dont la piste de décollage et d’atterrissage a une longueur
de 2 100 mètres ou plus sont donc non seulement les travaux qui auraient pour objet
d’allonger la piste, mais tous les travaux portant sur les bâtiments, les installations ou
les équipements de cet aéroport dès lors qu’ils peuvent être regardés, notamment par
leur nature, leur importance et leurs caractéristiques, comme une modification de
l’aéroport lui-même. Il en va notamment ainsi des travaux destinés à augmenter de
manière significative l’activité de l’aéroport et le trafic aérien» (point 36). La Cour a
conclu que les autorités compétentes devaient tenir compte de l’augmentation
projetée de l’activité d’un aéroport lorsqu’elles examinent l’effet sur
l’environnement des modifications apportées à ses infrastructures en vue d’accueillir
ce surcroît d’activité. Cette approche a été confirmée dans des arrêts ultérieurs, qui
notaient que les dispositions de l’annexe II de la directive EIE lues en combinaison
avec celles de l’annexe I visaient également les travaux de modification apportés à
l’infrastructure d’un aéroport existant (affaire C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk
Gewest e.a., et affaire C-244/12, Salzburger Flughafen).
La jurisprudence rend compte de l'interprétation donnée par la Cour de la disposition
du point 7 a), de l'annexe I concernant la «construction». La Cour a interprété
Annexe I, point 7, sous a)
Annexe I, point 7 a)
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l'expression «construction d'aéroports» au sens large, en tenant compte des travaux
et des interventions physiques. Elle a déclaré qu'outre les travaux relatifs aux pistes
de décollage et d'atterrissage de l'aéroport, cette notion couvrait «tous les travaux
portant sur les bâtiments, les installations ou les équipements d’un aéroport» (affaire
C-2/07, Abraham e.a., point 36).
Cependant, le renouvellement d’une autorisation existante d’exploiter un aéroport
ne peut, en l’absence de travaux ou d’interventions modifiant la réalité physique du
site, être qualifié respectivement de «projet» ou de «construction», au sens de ces
dispositions (affaire C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a.).
b) Construction d’autoroutes et de voies rapides;
La directive EIE donne une définition claire des «voies rapides». La note de bas de
page (2) indique qu'aux fins de la directive, on entend par «voie rapide» une voie qui
correspond à la définition donnée par l’accord européen du 15 novembre 1975 sur
les grandes routes de trafic international. Selon cet accord, «une route expresse est
une route réservée à la circulation automobile, accessible seulement par des
échangeurs ou des carrefours réglementés, et sur laquelle, en particulier, il est interdit
de s’arrêter et de stationner sur la chaussée.»42. Il ne ressort pas de cette définition
que les routes situées en zones urbaines sont a priori exclues. L'accord susvisé définit
aussi la notion d'«autoroute» comme, entre autres, une route spécialement conçue
et construite pour la circulation automobile, qui ne dessert pas les propriétés
riveraines, qui ne croise à niveau ni route, ni voie de chemin de fer ou de tramway, ni
chemin pour la circulation de piétons, et qui est spécialement signalée comme étant
une autoroute.
Dans l'affaire C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA, la Cour a fait valoir que, dans la
mesure où tous les États membres ne sont pas parties à cet accord, cette référence
concerne la version de l'accord en vigueur au moment de l’adoption de la directive
85/337, soit celle du 15 novembre 1975 (point 30).
Selon la jurisprudence et l'objectif de la directive EIE, les projets de voies «urbaines»
relèvent du champ d’application de la directive EIE (affaire C-142/07 Ecologistas en
Acción-CODA, points 31 à 37).
42
En vertu de cet accord, le terme «autoroute» désigne une route qui est spécialement conçue et
construite pour la circulation automobile, qui ne dessert pas les propriétés riveraines et qui:
i) sauf en des points singuliers ou à titre temporaire, comporte, pour les deux sens de la circulation, des
chaussées distinctes séparées l’une de l’autre par une bande de terrain non destinée à la circulation ou,
exceptionnellement, par d’autres moyens;
ii) ne croise à niveau ni route, ni voie de chemin de fer ou de tramway, ni chemin pour la circulation de
piétons; et
iii) est spécialement signalée comme étant une autoroute.
Annexe I, point 7 b)
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29
Par ailleurs, dans son arrêt, la Cour a donné une interprétation large de la notion de
«construction» et a accepté que des projets portant sur la transformation et
l’amélioration d’une voie existante puissent être équivalents, par leur ampleur et
leurs modalités, à la construction d'une nouvelle voie (Case C-142/07, Ecologistas en
Acción-CODA, point 36).
c) Construction d’une nouvelle route à quatre voies ou plus, ou alignement
et/ou élargissement d’une route existante à deux voies ou moins pour en
faire une route à quatre voies ou plus, lorsque la nouvelle route ou la
section de route alignée et/ou élargie a une longueur ininterrompue d’au
moins 10 kilomètres.
Annexe I, point 8
a) Voies navigables et ports de navigation intérieure permettant
l’accès de bateaux de plus de 1 350 tonnes
b) Ports de commerce, quais de chargement et de déchargement
reliés à la terre et avant-ports (à l’exclusion des quais pour transbordeurs)
accessibles aux bateaux de plus de 1 350 tonnes.
La pratique montre que les États membres ont tendance à inclure les ports intérieurs
et les ports maritimes dans cette catégorie de projets.
Concernant le paramètre de la capacité (bateaux de plus de 1 350 tonnes) utilisé
dans cette définition, celui-ci peut être considéré comme un port en lourd.
Il s'agit du poids maximal du chargement (incluant marchandises, passagers,
carburant, etc.) qu'un bateau peut transporter; il est indiqué par une ligne sur le flanc
du bateau, que l'eau ne doit pas dépasser lorsque celui-ci est à l'eau.
Annexe I, point 9
Installations d’élimination des déchets dangereux, tels que définis à l’article 3,
point 2, de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du
19 novembre 2008 relative aux déchets43, par incinération, traitement chimique, tel
que défini à l’annexe I, point D 9, de ladite directive, ou mise en décharge.
La directive-cadre sur les déchets (directive 2008/98/CE, DCD) vise «à protéger
l'environnement et la santé humaine par la prévention ou la réduction des effets
nocifs de la production et de la gestion des déchets, et par une réduction des
incidences globales de l'utilisation des ressources et une amélioration de l'efficacité
de cette utilisation» (article 1er).
43
JO L 312 du 22.11.2008, p. 3.
Annexe I, point 9
Annexe I, point 8
-
30
La directive 2008/98/CE abroge la directive 2006/12 sur les déchets et les directives
75/439/CEE et 91/689/CEE relatives respectivement aux huiles usagées et aux
déchets dangereux. La DCD est applicable depuis le 12 décembre 2010 et elle a
introduit de nouvelles dispositions en vue d'encourager la prévention des déchets, le
réemploi et le recyclage conformément à la hiérarchie des déchets (article 4); elle a
également précisé des notions essentielles dont la définition des déchets (article 3,
paragraphe 1), de la valorisation e