invloed van parlementaire onderzoekscommissies …...fraude/panama papers”, parl.st. kamer...
TRANSCRIPT
i
INVLOED VAN PARLEMENTAIRE
ONDERZOEKSCOMMISSIES OP HET
STRAFRECHTELIJK BELEID Aantal woorden: 47.707
Andreas Kentane Studentennummer: 01400991
Promotor: Prof. dr. Traest P.
Commissaris: dhr. Vancoillie
Masterproef voorgelegd voor het behalen van de graad master in de rechtenopleiding
Academiejaar: 2019 - 2020
ii
iii
Woord vooraf
Deze masterproef vormt het orgelpunt van mijn opleiding aan de rechtenfaculteit van de
universiteit Gent. De voorbije vijf jaren waren leerrijk, soms frustrerend, maar bovenal
onvergetelijk. Een bedanking hiervoor is niet meer dan gepast.
Vooreerst wil ik mijn promotor, Prof. de heer Traest bedanken voor zijn gericht advies, de
nodige kritische bedenkingen en een openstaande deur. Verder wil ik Dirk Van Der Maelen
(parlementslid) en Nicole Marquet (opvolgingscommissie terroristische aanslagen)
bedanken voor hun vakkundige medewerking.
Niet alleen intellectueel, maar ook op menselijk vlak heb ik de voorbije vijf jaar veel geleerd
en genoten. Het vertier en de aanwezigheid van een hechte vriendengroep zorgde voor
mentale en morele ondersteuning.
Tot slot een speciale vermelding voor mijn vader. Zijn onvoorwaardelijke steun, onwrikbaar
geloof in mijn kunnen en zijn niet-aflatende betrokkenheid -soms tot vervelens toe- gidsten
mij doorheen deze opleiding.
Iedereen heel erg bedankt.
Andreas
iv
INHOUDSTAFEL I: INLEIDING 1
1. Algemene inleiding 1 2. Probleemstelling 2 3. Onderzoeksdoelstelling 3 4. Onderzoeksvraag 3 5. Onderzoeksmethode 4 6. Beperkingen van het onderzoek 4
6.1 Beperkingen ratione materiae 4 6.2 Beperkingen door voorgaande literatuur 5 6.3 De gekozen onderzoekscommissies 6
DEEL II: HET RECHT VAN PARLEMENTAIR ONDERZOEK 7
INLEIDING 7 HOOFDSTUK I: STAATSSTRUCTUUR 7
1.1 Scheiding der machten 7 1.1.1 Algemene theorie 7 1.1.2 Belgische Grondwet 8 1.1.3 Gevolgen van de scheiding der machten 9
1.2 De wetgevende macht 10 1.2.1 Inleiding 10 1.2.1 Functies van het parlement. 11
A. Normerende functie 11 B. Controlerende functie 11
HOOFDSTUK II: PARLEMENTAIRE ONDERZOEKSCOMMISSIE 12 2.1 Inleiding 12 2.2 Doelstelling 12 2.3 Geschiedkundige oorsprong 13
2.3.1 Inleiding 13 2.3.2 Angelsaksische oorsprong 13 2.3.3 Parlementair onderzoeksrecht in België 14
A. Eerste pogingen tot een onderzoekscommissie 14 B. De wet van 3 mei 1880 15
§1 Inleiding 15 §2 Doel 15 §3 De eigenlijke wet 16
C. Wet van juli 1996 17 §1 Aanleiding 17 §2 De wet zelf 17
D. Wet van 6 januari 2014 19 2.4 Praktische aspecten en werking van een parlementaire onderzoekscommissie 19
2.4.1 Oprichting & samenstelling 19
v
2.4.2 Bevoegdheden 20 A. Algemeen 20 B. Geen verplichte tussenkomst van een magistraat 20 C. Verplichte tussenkomst van een magistraat 20
2.4.3 Het verslag 21
DEEL III: INVLOED VAN PARLEMENTAIRE ONDERZOEKSCOMMISSIES 22
INLEIDING 22 HOOFDSTUK I: PARLEMENTAIRE ONDERZOEKSCOMMISSIE TERRORISTISCHE AANSLAGEN 2016 23
1.1 Inleiding 23 1.2 Feiten 23 1.3 Politieke reactie 24 1.4 Praktische elementen van de onderzoekscommissie 24
1.1.1 Samenstelling 24 1.1.2 Doelstellingen 24 1.1.3 Overig 26
1.5 De eigenlijke onderzoekscommissie 27 1.5.1 Inleiding 27 1.5.2 Hulpverlening 28
A. Nood- en interventieplannen 28 B. Operationele organisatie 29 C. Coördinatie- en crisiscentrum van de regering 30 D. Communicatie 31 E. Slachtoffers 32
1.5.3 Slachtoffers 32 1.5.4 Veiligheidsarchitectuur 32
A. Het beleid 33 §1 Maatregen genomen vòòr 22 maart 2016 35
i) Relevante beleidsbeslissingen 35 ii) Aanpassingen strafrecht 35
§2 Maatregelen genomen nà 22 maart 2016 36 §3 Aanbevelingen 37
B. Beeldvorming en dreigingsanalyse 38 §1 Betrokken actoren 38 §2 Aanbevelingen 39
C. Informatiehuishouding 39 §1 Betrokken actoren 40
i) Politie 40 ii) Inlichtingendiensten 41 iii) Overig 42
§2 Conclusie 42 §3 Aanbevelingen 42
D. Inlichtingendiensten 43 §1 Algemeen 43 §2 Veiligheid van de Staat 43
vi
§3 Algemene Dienst Inlichtingen en Veiligheid 44 §4 Samenwerking tussen inlichtingendiensten en gerechtelijke overheden 44 §4 Aanbevelingen 45
E. Opsporing en vervolging 46 §1 Situering van het geheel van de federale politie 46 §2 De algemene directie gerechtelijke politie 46
i) De centrale dienst ter bestrijding van zware en georganiseerde criminaliteit 47 ii) De centrale directie van operaties inzake gerechtelijke politie 47 iii) De directie van de speciale eenheden 48
§3 De lokale politie 49 §4 Het federaal parket 49 §5 Problemen bij de opsporingsbevoegdheden 52
i) Telecommunicatie 52 ii) Informanten- en infiltrantenwerking 52
§6 Aanbevelingen van de onderzoekscommissie 53 i) Personeelsbestand 53 ii) Compartimentalisering 54 iii) Djsoc/Terro 55 iv) Opsporingsbevoegdheden 55 v) Seponering van terrorismedossiers 55
F. De strafuitvoering 55 §1 Situering 55 §2 De strafuitvoeringsrechtbank 56
i) Algemeen 56 ii) Gegevensuitwisseling met de strafuitvoeringsrechtbank 56
§3 Gegevensuitwisseling in het toezichtstadium 56 §4 De strafuitvoeringsrechtbank en terrorismebestrijding 57 §5 Bezoek 57 §6 Motivering van de vonnissen 58 §7 Aanbevelingen van de onderzoekscommissie 58
1.4.5 Radicalisme 60 A. De radicale islam en het islamradicalisme in België 60
§1 Algemeen 60 §2 Duiding 61
i) Historisch 61 ii) België 62 iii) Verband tussen radicalisme en geweld 62 iv) Moskeeën 63
§3 Aanbevelingen van de commissie 63 B. Radicalisme in de gevangenissen 64
§1 Algemeen 64 §2 Invloed van opsluiting 64
i) Algemeen 64 ii) Normalisatiebeginsel 65 iii) Islamconsulenten 65 iv) Bezoek en telefoongebruik 65
vii
v) Het delen van informatie 66 §3 Vaststellingen en aanbevelingen 66
C. Overige 67 1.4.6 Eindverslag 67
HOOFDSTUK II: INVLOED VAN DE PARLMENTAIRE ONDERZOEKSCOMMISSIE TERRORISTISHE AANSLAGEN OP HET
STRAFRECHTELIJK BELEID 68 2.1 Algemeen 68 2.2 Hulpverlening 68
2.2.1 Actualisering van de crisisplannen 68 2.2.2 Leiding bij crisissituatie 69 2.2.3 Communicatie- en opvolgingsplatform 69 2.2.4 Astrid-netwerk 70 2.2.5 Centraal aanspreekpunt voor slachtoffers 71
2.3 Veiligheidsarchitectuur 72 2.3.1 Het beleid 72
A. Burgerinfiltratie 72 B. Europese samenwerking 72 C. Personeelscapaciteit 73
2.3.2 Beeld- en dreigingsanalyse 75 A. Co-locatie 75 B. Compartimentalisering 75 C. Taskforce 75
2.3.3 Informatiehuishouden 76 A. Meer cohesie en afstemming 76 B. Gerechtelijke informatie rapporten 76 C. De wildgroei aan databanken 77 D. Versterken personeel inlichtingendiensten 78 E. De oprichting van een kruispuntbank 78 F. Versterking Cel voor Financiële informatiewerking (CFI) 79
2.3.4 Inlichtingendiensten 79 A. Gebrek aan passende onderzoeksmaatregelen 79 B. Samenwerking tussen burgerlijke- en militaire inlichtingendienst en de gerechtelijke
overheid 80 C. Gegevensbank 81 D. Overige 81
2.3.5 Opsporing en vervolging 81 A. Gedeconcentreerde diensten FGP-Terro 81 B. Hervorming DJSOC/Terro 82 C. Het federaal parket 82 D. Seponering van gefederaliseerde strafzaken 83 E. Joint intelligence centre 83 F. Perslek 84
2.3.6 Strafuitvoering 84 A. Opleiding personeel 84 B. De gegevensuitwisseling met de strafuitvoeringsrechtbank 84
viii
C. Vonnis strafuitvoeringsrechtbank 85 D. Terbeschikkingstelling 86 E. Vervroegde vrijlating geradicaliseerden 86 F. Bezoek gevangenissen 87
2.4 Radicalisering 87 2.3.1 Erkenningsprocedure moskeeën 87 2.3.2 Radicalisme in de gevangenissen 89
A. Detentievoorwaarden 89 B. Geradicaliseerde delinquenten 89
2.5 Evaluatie van het beleid 90 HOOFDSTUK III: DE MINNELIJKE SCHIKKING IN STRAFZAKEN 91
3.1 Inleiding 91 3.2 De feiten 91 3.3 Praktische elementen van de onderzoekscommissie 93 3.4 De eigenlijke onderzoekscommissie 94
3.4.1 Inleiding 94 3.4.2 Naturalisatie en nationaliteitsverwerving 94 3.4.3 Totstandkoming van de wet van 14 april 2011 houdende diverse bepalingen 94
A. Geschiedenis van de minnelijke schikking 94 B. Totstandkoming van de verruimde minnelijke schikking 95
§1 Diamantsector 95 §2 Chodiev 97 §3 Bankgeheim 98
C. Boordeling en aanbevelingen van de onderzoekscommissie 100 §1 Beoordeling 100
i) Lobbying 100 ii) Wetgevend proces 101 iii) Deontologie 101
§2 Aanbevelingen 102 D. invloed van de parlementaire onderzoekscommissie 102 E. Meerderheid tegen oppositie 103
§1 Inleiding 103 §2 Dictatuur van de meerderheid 103
DEEL IV: EVALUATIE 106
4.1 Inleiding 106 4.2 Bevoegdheden 106
4.2.1 Algemeen 106 A. Onderzoekscommissie terroristische aanslagen 106 B. Onderzoekscommissie minnelijke schikking in strafzaken 106 C. Conclusie 107
4.3 Zwijgrecht en beroepsgeheim 107 4.4 Meerderheid vs. oppositie 109 4.5 Opvolgingscommissie 110
ix
DEEL V: ALGEMEEN BESLUIT 111
BIBLIOGRAFIE 114
Wetgeving 114 Rechtspraak 119 Rechtsleer 119
BIJLAGEN 127
BIJLAGE I 127 BIJLAGE II 127 BIJLAGE III 128
1
I: Inleiding
1. ALGEMENE INLEIDING
1. Parlementaire onderzoekscommissies zijn een ‘hot issue’ deze dagen. Je hoeft maar een
krant of nieuwssite te raadplegen en je botst er op. Zowel de werking en resultaten van
onderzoekscommissies uit het verleden, als aanvragen tot het oprichten van nieuwe
onderzoekscommissies komen veelvuldig voor.
2. Maatschappelijk is het parlementaire recht van onderzoek dus meer dan ooit relevant. In
de huidige jachtige tijdsgeest waarin er een explosie aan informatie tot ieders beschikking
staat, worden zelden grondige en correcte analyses gemaakt. Het belang van uitgebreid,
gestructureerd en diepgaand onderzoek wordt daarbij té vaak onderschat. Daags na de ene
ramp of de andere noodsituatie worden vermeende schuldigen (via sociale media) ter
verantwoording geroepen, zonder voorafgaande analyse van de betrokken situatie. Alles
moet snel gebeuren en hij die het luidst en het hardst roept, wordt geloofd. In zulk klimaat
kan een parlementaire onderzoekscommissie, indien ze nuttig en efficiënt werkt, een
welgekomen frisse wind opleveren.
3. Zowel federale- als deelstatelijke onderzoekscommissies kunnen op de nodige aandacht
rekenen. Dit valt te verklaren doordat parlementaire onderzoekscommissies vaak thema’s
behandelen die op een ruime maatschappelijke belangstelling kunnen rekenen en de
gemoederen beroeren. Het gaat daarbij over een brede waaier aan juridische onderwerpen,
gaande van faillissementsrecht1 over fiscale fraude2 tot ook politieke crisissen3. Opvallend
genoeg kruist het onderzoeksdomein van een parlementaire onderzoekscommissie vaak het
strafrecht. Eigen aan dit strafrecht is een zekere laagdrempeligheid die de toegankelijkheid
voor niet-juristen bevordert. Velen ervaren strafrecht als de meest prominente rechtstak.
Daarbij vormt rechtvaardigheid vaak een belangrijk thema. Iedereen heeft en deelt gul zijn
mening.
4. Ook in journalistieke bijdragen krijgt het recht van parlementair onderzoek de nodige
aandacht. Zo lezen we periodiek een update over de werkzaamheden van de parlementaire
onderzoekscommissie terroristische aanslagen.4 Hieruit kunnen we afleiden dat de output
van die commissies maatschappelijk wel leeft. Recentelijk verscheen het volgende artikel in
De Financieel Economische Tijd: ‘Onderzoekscommissie aanslagen eindigt in stilte’.5
1 Parlementaire onderzoekscommissie belast met het onderzoek over de oorzaken van het faillissement van Optima Bank en de eventuele belangenvermenging tussen de Optima Groep en haar componenten enerzijds en openbare besturen anderzijds, Parl.St. Kamer 2016-17, nr. 1938/001. 2 Parlementaire onderzoekscommissie belast met het onderzoek naar “Internationale fiscale fraude/Panama Papers”, Parl.St. Kamer 2016-17, nr. 2344/001. 3 Parlementaire onderzoekscommissie belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de aanneming en de toepassing van de wet van 14 april 2011 houdende diverse bepalingen, voor wat de minnelijke schikking in strafzaken betreft, Parl.St. Kamer 2017-18, nr. 2179/007. 4 “Commissie 22/3 bereikt ook akkoord over luik radicalisering”, De Standaard 10 oktober 2017, http://www.standaard.be/cnt/dmf20171018_03139000. 5 “Onderzoekscommissie aanslagen eindigt in stilte”, De Tijd 27 oktober 2017, https://www.tijd.be/nieuws/archief/onderzoekscommissie-aanslagen-eindigt-in-stilte/9947353.
2
In het artikel wordt er enigszins sceptisch gekeken naar de behaalde resultaten van het
voorgenoemde onderzoek.
5. Als reactie hierop gaf Patrick Dewael een evenzeer interessant interview.6 Daarin valt
onder meer te lezen hoe de commissie probeerde politiek gevoelige klippen te omzeilen opdat
ze haar brede consensus in de kamer niet zou verliezen. Een jammerlijke vaststelling dat ook
een onderzoekscommissie van dergelijk omvang en belang zich geremd ziet in haar werking
door partijpolitieke regels. Is een oplossing hiervoor mogelijk of is dit de keerzijde van het
streven naar een brede parlementaire consensus, waaraan weinig te doen valt?
6. Verder lezen we in hetzelfde verslag dat er een opvolgingscommissie aankomt die als taak
heeft de implementatie van voorstellen door de onderzoekscommissie te waarborgen. Dit is
uiteraard een essentieel onderdeel van het recht van parlementair onderzoek. Gedurende een
bepaald tijdsbestek hanteert het parlement zijn recht van onderzoek om een bepaalde
problematiek onder de loep te nemen. Eenmaal het parlement inzicht heeft verworven in dit
probleem, maakt het een analyse en formuleert het aanbevelingen. Dit met als doel
toekomstig vergelijkbare problemen te vermijden. Het lijkt dan ook essentieel dat de
gemaakte aanbevelingen worden opgevolgd.
2. PROBLEEMSTELLING
7. In de geschiedkundige evolutie van het parlementair recht van onderzoek zien we twee
grote evoluties. De eerste evolutie omvat de groeiende bevoegdheden van
onderzoekscommissies. Een zo rijk mogelijk bevoegdheidspakket moet daarbij voor de meest
efficiënte werking van een onderzoekscommissie zorgen. Een tweede evolutie betreft de
drang van de wetgever om de invloed van parlementaire onderzoekscommissies te doen
toenemen. Deze bedoeling kan bereikt worden door meer belang te hechten aan de resultaten
van een onderzoekscommissie.
8. Daar knelt het schoentje. Worden de gemaakte suggesties opgenomen in wetgeving of
waarom net niet? Is het recht van parlementair onderzoek wel een efficiënt middel en slaagt
het erin te wegen op de uiteindelijke besluitvorming? Deze vragen houden de wetgever reeds
geruime tijd bezig. De wil van de wetgever om onderzoekscommissies een grotere impact te
laten hebben vormde één van de krachtlijnen bij de aanpassing van de wet op het
parlementair onderzoek.7 Daarbij luidt vervolgens de vraag of deze intentie geslaagd is. Dit
wordt dan ook de centrale problematiek van dit onderzoek.
STAELRAEVE schreef volgende bijdrage over deze kwestie: “over de zogenaamde outputresultaten als gevolg van de diverse onderzoekscommissies in de Belgische geschiedenis zijn geen concrete gegevens beschikbaar. […] daarvoor is dus verder gestructureerd onderzoek nodig.”8
6 “Het is onze verdomde plicht om toe te zien op de uitvoering van de rapporten”, De Standaard oktober 2017, http://www.standaard.be/cnt/dmf20171026_03154362. 7 Wet tot wijziging van de wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek en van artikel 458 van het Strafwetboek, BS 16 juli 1996. 8 S. STAELRAEVE, Parlementaire onderzoekscommissies: zin en onzin, Gent, Academia press, 2003, 53.
3
3. ONDERZOEKSDOELSTELLING
9. De centrale onderzoeksvraag, een cruciaal onderdeel in een masterproef, is een vraag die
dusdanig geformuleerd is dat men bij het beantwoorden ervan de doelstelling van het
onderzoek vervult. Om tot een goede onderzoeksvraag te komen moet bijgevolg eerst een
doelstelling vastgelegd worden.
10. Een goede doelstelling is er een die, hoewel nuttig toch haalbaar is. Opdat een doelstelling
nuttig is, moet de beoogde bijdrage van belang zijn voor een welbepaalde instelling. Er zijn
verschillende actoren die baat hebben bij dit onderzoek. Logischerwijze is een daarvan de
parlementariër. Het is hun taak om het onderzoek te voeren. Het hoeft dan niet te verbazen
dat het net die parlementariërs zijn die aandringen om hun werk een grotere impact te geven
op de politieke beleidsvoering.
11. Het is evenwel niet alleen de wetgever die hier baat bij heeft. Ook de samenleving heeft
hier belang bij. Parlementaire onderzoekscommissies worden vaak opgericht naar aanleiding
van schandalen die de gemoederen (terecht) beroeren. Vaak richt het parlement dan een
onderzoekscommissie op om te tonen dat men het probleem ernstig neemt.
12. De uiteindelijke kern van deze studie is om het recht van parlementair onderzoek op
scherp te stellen. Het parlement, hoewel het de laatste tijd meer en meer terrein verliest aan
uitvoerende machten en regeringen, heeft nog steeds een ruim aantal mogelijkheden om zijn
stempel te drukken en zijn rol als politieke scheidsrechter te spelen. Een van die
mogelijkheden is het parlementaire recht van onderzoek. Of dit controlemiddel wel een
aangewezen methode uitmaakt, vergt onderzoek.
13. Daar waar in het begin de media-aandacht voor een parlementair onderzoek veelvuldig
is, blijft dit niet zo. De uiteindelijke outputresultaten van een onderzoekscommissie kunnen
op veel minder interesse rekenen. Het grote tijdsinterval tussen enerzijds de ophefmakende
feiten die tot een onderzoekscommissie nopen en anderzijds de uiteindelijke resultaten van
deze commissie, vormt mogelijks een verklarende factor hierin. Dit neemt evenwel niet weg
dat deze rapporten nuttige aanwijzingen omvatten en toekomstige schandalen kunnen
vermijden. De bedoeling van dit onderzoek is dan ook gegevens te verzamen die het mogelijk
maken om een oordeel te vellen over de impact van parlementaire onderzoekscommissies in
concreto.
14. Gelet op bovenstaande parameters lijkt de volgende omschrijving een gepaste
doelstelling:
‘Nagaan of parlementaire onderzoekscommissies een invloed hebben op het strafrechtelijk
beleid, en dit door een outputanalyse van hun eindverslagen’.
4. ONDERZOEKSVRAAG
15. Op basis van de geformuleerde doel kan een onderzoeksvraag geformuleerd worden. Het
opstellen van een goede onderzoeksvraag is minder evident dan het lijkt. Om van een geslaagde onderzoeksvraag te spreken moeten een aantal vereisten zijn voldaan.
4
16. Vooreerst moet de onderzoeksvraag een kennisprobleem en geen handelingsprobleem
bevatten. De probleemstelling, waarin je jezelf afvraagt ‘wat’ er moet gebeuren, of ‘hoe’ dat moet gebeuren, draait rond de vraag of parlementaire onderzoekscommissies voldoende invloed hebben op het beleid.
17. Om dit probleem op te kunnen lossen is vereist dat geweten is hoe parlementaire
onderzoekscommissies werken en wat momenteel hun invloed is. Om op deze vraag een
antwoord te kunnen geven, moeten we aan kennisvergaring doen. Deze nieuwe kennis kan
inzichten opleveren om tot een oplossing van het probleem te komen. De kennis die we willen
verwerven, formuleren we in de onderzoeksvraag, of vraagstelling van het onderzoek.
Bijkomend moet de onderzoeksvraag zowel sturend als efficiënt zijn. Het begrip sturend wijst
daarbij op de duidelijkheid die de vraag met zich moet meebrengen.
Toegepast op dit onderzoek zal het grotendeels gaan om een beschrijvende vraag. Het is de
bedoeling om huidige stand van wetgeving te bestuderen en te vergelijken met de
aanbevelingen in rapporten van de onderzoekscommissies. Op basis van die bevindingen kan
beoordeeld worden wat de invloed van onderzoekscommissies is en of deze voldoende groot
is. De centrale onderzoeksvraag luidt dus:
“Hebben parlementaire onderzoekscommissies een invloed op het strafrechtelijk beleid”
5. ONDERZOEKSMETHODE
18. Het gevoerde onderzoek zal een praktijkonderzoek zijn. Hoewel het niet is uitgesloten dat
hierbij enige theorievorming in de zijlijn kan gebeuren, behoort dit niet tot de
hoofddoelstelling. Onder het begrip praktijkonderzoek wordt bedoeld dat de werking van een
instelling onderzocht zal worden. Dit staat tegenover een doelstelling van loutere
theorievorming.
19. Er zal een outputanalyse gebeuren van parlementaire documenten omtrent de
geselecteerde onderzoekscommissies en hun invloed op het strafrecht. Dit gaat om
beschrijvende kennis, die vergaard wordt door een bureauonderzoek met als doelstelling het
verkrijgen van een gefundeerde theoriebenadering. Deze benadering laat zich kenmerken
door een zorgvuldig zoekende houding vanwege de onderzoeker, waarbij er een
voortdurende vergelijking plaatsvindt. De gegevens die inzicht moeten verschaffen zijn
vindbaar zowel in de literatuur, in secundaire data als in ambtelijk statisch materiaal.
6. BEPERKINGEN VAN HET ONDERZOEK
6.1 BEPERKINGEN RATIONE MATERIAE
20. Men mag niet vergeten dat het onderzoek haalbaar moet zijn. Menig onderzoeken
verliezen scherpte en diepgang doordat men teveel wil beschrijven. Beter een diepgaand
niche-onderzoek, dan een nietszeggend breedteonderzoek.
5
21. Wat de haalbaarheid betreft van dit onderzoek zijn er verschillende elementen van
belang. Een exhaustief onderzoek naar de algemene invloed van parlementaire
onderzoekscommissies -hoewel dit bijzonder nuttig lijkt- behoort niet tot de doelstelling van
het onderzoek, simpelweg door een gebrek aan tijd en arbeidskracht. Daarom is het
toepassingsgebied vernauwd tot de loutere invloed van parlementaire
onderzoekscommissies op het strafrechtelijk beleid. Dit is deze rechtstak die een prominente
rol speelt bij parlementaire onderzoeken, maar het is vooral hier dat het knooppunt van mijn
interesses zich verzamelen.
22. Een eerste interessegebied vormt vanzelfsprekend het strafrecht. Door de reeds vermelde
laagdrempeligheid, aangevuld met de soms (schijnbare)eenvoud en het fundamentele belang
dat deze rechtstak speelt in de samenleving, prikkelt dit deeldomein mijn aandacht. Met het
begrip strafrecht wordt in dit verband naar de breedst mogelijke interpretatie van dit begrip
gekeken. Het strafrecht wordt beschouwd als een sociaal controlemechanisme, een middel
waarmee de maatschappij sociaal ongewenste gedragingen stuurt.9 Het gaat aldus verder dan
het louter materiele strafrecht of het strafprocesrecht.
23. Ook komt er een aspect omtrent het grondwettelijk recht bij kijken. De mogelijkheid tot
oprichting van parlementaire onderzoekscommissies is verankerd in art. 56 GW; “Elke kamer
heeft het recht van onderzoek”. Deze formulering, hoewel beknopt, heeft een grote waarde.
Dat de wetgever anno 1831 besloot om deze rechtsregel in de grondwet op te nemen wijst op
het grote belang dat hij aan deze regel hechtte. Bovendien vormt het recht van parlementair
onderzoek hét controlemiddel bij uitstek van de wetgevende macht.
24. Tot slot is er een dynamische element dat bestaat uit de politieke context. Dit vormt een
belangrijke parameter voor een goed begrip van zaken. Deze cruciale variabele zorgt voor het
onmisbare peper en zout dat iedere politieke crisissituatie kenmerk. Bovendien kunnen een
aantal situaties door politieke eigenaardigheden verklaard worden.10
6.2 BEPERKINGEN DOOR VOORGAANDE LITERATUUR
25. Een andere academische beperking ligt in reeds gepubliceerde literatuur. Het is namelijk
weinig zinvol om reeds bewandelde paden te onderzoeken. Bepaalde aspecten zijn reeds
onderworpen aan uitvoerige analyse. Het herhalen van gedane bevindingen is
wetenschappelijk weinig interessant.
26. De incentive van het te voeren onderzoek is om een stukje niet ontdekte informatie naar
boven te halen, dat hopelijk als voedingsbodem kan dienen voor toekomstig onderzoek.
Hoewel er in de literatuur weinig aandacht is besteed tot nu toe aan dit soort van onderzoek,
zijn er in beperkte mate voorgaande studies.11
9 C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu, 2014, 5. 10 Hierbij denken we vooral aan bepaalde wetsvoorstellen die sneuvelen, dan wel onverwachts een meerderheid behalen, door politieke manoeuvres. 11 S. VAN LANCKER, De invloed van parlementaire onderzoekscommissies op het strafrechtelijk beleid in Belgie, onuitg. masterproef Rechten Ugent, 2017, https://lib.ugent.be/fulltxt/RUG01/002/349/350/RUG01-002349350_2017_0001_AC.pdf.
6
27. Gelet op die onderzoeken heb ik geprobeerd om een vorm van originaliteit in mijn
onderzoek te verwerken opdat het geleverde werk nieuwe nuttige inzichten zou kunnen
opleveren. Die originaliteit situeert zich hier in de onderzoeksmethode, de doelstelling en het
voorwerp van het onderzoek.
6.3 DE GEKOZEN ONDERZOEKSCOMMISSIES
28. Als onderzoeksvoorwerp dienen enkele parlementaire onderzoekscommissies gekozen
te worden. Het moet gaan om onderzoekscommissies die zich afspelen na de meest recente
hervorming van de wet op het parlementair onderzoek in ‘96, waarbij een aantal ingrepen tot
doel hadden om de resultaten van een onderzoekscommissie aan belang te laten winnen.
Bovendien moet het gaan om parlementaire onderzoeken die in min of meerdere mate het
strafrecht doorkruisen.
29. Na filtering van de voorgaande parameters blijven nog vijf parlementaire
onderzoekscommissies over. Het gaat om het onderzoek naar de verdwijning van kinderen,
Bendecommissie II, het onderzoek op de moord naar Lumumba, het onderzoek naar de
terroristische aanslagen en het onderzoek naar de verruiming van de minnelijke schikking in
strafzaken.
30. Het parlementair onderzoek naar de verdwijning van kinderen stond aanvankelijk
gepland als te bestuderen onderzoek. Er is echter door een collega-student reeds onderzoek
gevoerd naar deze commissie, waardoor het mijns inziens beter is om andere commissies
voorrang te geven. Het onderzoek over de moord naar Lumumba lag in afweging met de
Bendecommissie II en het onderzoek naar de verruiming van de minnelijke schikking in
strafzaken. Uiteindelijk kreeg de commissie minnelijke schikking in strafzaken de voorkeur
gelet op haar actualiteit.
31. Samenvattend kan dus gesteld worden dat in deze masterproef de onderzoekscommissies
naar terrorisme en naar de minnelijke schikking in strafzaken onder de loep genomen zullen
worden.
7
Deel II: Het recht van parlementair onderzoek
INLEIDING 32. Alvorens in te gaan op parlementaire onderzoekscommissies lijkt het verstandig om eerst
een bredere scope te hanteren. Vertrekkend vanuit de Belgische staatstructuur wordt
overgegaan naar principe van de scheiding der machten. Vandaaruit volgt een korte analyse
van de taken van het parlement en de rol die het recht van onderzoek daarbij speelt. Eenmaal
de bredere context geschetst is, kan ingegaan worden op de precieze werking van het recht
van onderzoek.
HOOFDSTUK I: STAATSSTRUCTUUR
1.1 SCHEIDING DER MACHTEN
1.1.1 ALGEMENE THEORIE
33. De theorie van de scheiding der machten vindt haar oorsprong in het in 1748 verschenen
basiswerk “De l’ esprit des lois”, van MONTESQIEU. 12 Hierin beschrijft hij de verschillende
machten in hun ideale vorm. Hij onderscheidt de wetgevende-, uitvoerende- en rechterlijke
macht13 en komt tot volgend besluit:
“Tout serait perdu, si le même corps des principaux, ou des nobles, ou du peuple,
exerçaient ces trois pouvoirs: celui de faire des lois, celui d’exécuter les résolutions
publiques, et celui de juger les crimes ou les différends des particuliers.”14
34. Het is volgens MONTESQIEU, essentieel dat de drie staatsmachten toevertrouwd worden aan
afzonderlijke organen. Doet men dit niet en staat men toe dat meerdere machten verenigd
worden onder eenzelfde instantie, dan leidt dit onvermijdelijk tot despotisme.15 Hoe de macht
verdeeld wordt, bepaalt de kwaliteit van een staatsvorm.16 Het vraagstuk over de scheiding
der machten betreft met andere woorden een bevoegdheidsvraagstuk; welke bevoegdheden
worden aan wie toegekend.17
12 C. MONTESQIEU, De l’esprit des lois, Parijs, Garnier-Frère, 1748. Al wijst ALEN er wel op dat MONTESQIUE niet per se de eerste was die deze idee aanhing. Zie A. ALEN, “Scheiding of samenwerking der machten?”, Jura Falc. Leuven, 1992-93, 14. 13 J. VANDE LANOTTE, G. GOEDERTIER, Y. HAECK, G. GOOSSENS en T. DE PELSMAECKER, Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2015, nr. 302, 177. (Hierna VANDE LANOTTE) 14 C. MONTESTIEU, De l’esprit des lois, Parijs, Garnier-Frère, 1748, 295. 15 M. UYTTENDAELE, Trente leçons de droit constitutionel, Brussel, Anthemis, 2014, 65. 16 J. DUJARDIN, J. VANDE LANOTTE, J. GOOSSENS en G. GOEDERTIER, Basisbegrippen publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2014, 399. (Hierna: DUJARDIN) 17 E. KRINGS, “Enkele beschouwingen betreffende rechtsstaat, scheiding der machten en rechterlijke macht”, RW 1989-90, nr. 6, 174.
8
1.1.2 BELGISCHE GRONDWET
35. Het uitgangspunt voor de scheiding der machten in België wordt gelezen in artikel 33 Gw.:
“Alle machten gaan uit van de Natie. Zij worden uitgeoefend op de wijze bij Grondwet
bepaald.”18
36. Met dit artikel wou de grondwetgever zich verzetten tegen vorstelijk absolutisme19,
evenals de bewegingsvrijheid van de afzonderlijke machten beperken.20 Iedere uitvoering
van een toegewezen staatmacht moet gebeuren conform de Grondwet. Opmerkelijk is dat er
verder geen grondwettelijke verankering is van de scheiding der machten. Althans niet
expliciet.
37. In diezelfde lijn besliste Cassatie dat de scheiding der machten een algemeen
grondwettelijk rechtsbeginsel is. 21 Advocaat-Generaal LECLERCQ vermeldde in zijn conclusie
dat, ‘hoewel de Grondwet geen uitdrukkelijke bepaling van de scheiding der machten bevat,
er toch uit de algemene samenhang en specifiek uit de artikelen 33 Gw. en 41 Gw. tot een
toepassing van dit principe kan worden besloten’.22
38. Aanvankelijk lag de nadruk op de onderlinge gelijke hiërarchie van de drie staatsmachten;
artikel 33 Gw. legde immers geen rangorde vast. Allen staan op gelijke voet. Doordat het
Parlement evenwel, als “enige staatsmacht een democratische legitimiteit heeft” wierp het
zich op als hoogste soevereine vertegenwoordiger van de natie. Zo ontstond juridische
primauteit van de wetgevende macht.23
39. Die primauteit is nu evenwel lange tijd tanend en heeft plaatsgemaakt voor een nieuwe
verhouding tussen de staatsmachten. Daarbij is het momenteel de uitvoerende macht die de
rol van de eerste viool op zich neemt. Dit evenwel zonder een wijziging in de hiërarchie der
rechtsnormen, zodat besluiten van de regering nog steeds conform de uitgevaardigde
wetgeving moeten zijn. Het gaat om een verschuiving van het relatieve zwaartepunt.24
40. Oorzaken van deze verschuiving zijn onder meer supranationale invloeden die het belang
van de nationale wetgever doet afnemen. Ook blijken de wetgevende kamers soms
onvoldoende aangepast, inzake werkwijze en samenstelling, aan de specificiteit van het
normerend ingrijpen. De regering vormt op dit punt een soepelere en meer dynamische
regelgever.
41. Tot slot is er ook de toegenomen rol van politieke partijen. De uitvoerende macht en de
minister in concreto zouden meer en meer onderhevig zijn aan het gezag van de
partij (-voorzitters) en minder aan dat van het parlement.25
18 Art. 33 Gw. 19 A. MAST en J. DUJARDIN, Overzicht van het Belgische Grondwettelijke Recht, Brussel, Story-Scientia, 1987, 30-31. 20 VANDE LANOTTE, nr. 309, 172. 21 Cass. 10 juni 1996, RCJB 1997, 447, concl. J. LECLERCQ, noot D. LAGASSE. 22 Cass. 10 juni 1996, RCJB 1997, 447, concl. J. LECLERCQ. 23 Dit uit zich onder meer in een afwijzing van rechterlijke controle op de grondwettigheid van wetten. A. ALEN, “Scheiding of samenwerking der machten?”, Jura Falc. Leuven, 1992-93, 5. 24 F. SWAELEN, “De scheiding der machten”, Jura Falc. 1992-93, 27. 25 F. SWAELEN, “De scheiding der machten”, Jura Falc. 1992-93, 28-31.
9
1.1.3 GEVOLGEN VAN DE SCHEIDING DER MACHTEN
42. Volgens de Belgische Grondwet berust de wetgevende macht in België bij het parlement
(Kamer van volksvertegenwoordigers en Senaat), de uitvoerende macht bij de regering en
Koning. De rechterlijke macht behoort toe aan de hoven en rechtbanken. 26
43. De vraag rijst wat nu de precieze inhoud is van de scheiding der machten.
ALEN meent dat dit hoofdzakelijk de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, met name
de hoven en rechtbanken, dient.27 VANDE LANOTTE is het hiermee niet eens en meent, mijns
inziens terecht, dat dit principe een grotere draagwijdte impliceert.28 Het dient niet enkel om
de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te waarborgen, maar doelt ook op een
samenwerking en controle van de staatsmachten onderling.29 Iedere staatsmacht ziet
(gedeeltelijk) toe op de bevoegdheden van een andere staatsmacht. Dit principe is ook wel
gekend als ‘checks and balances’.
44. Deze checks and balances uiten zich in de realiteit als volgt:30 De wetgevende macht, die
tot doel heeft om de algemeen juridische normen uit te vaardigen, heeft politieke controle
over de regering en kan haar tot aftreden dwingen. Ook moet de regering haar begroting laten
goedkeuren door het parlement en is ze afhankelijk van bevoegdheden die het parlement haar
toekent.
45. De uitvoerende macht, die de wetten uitvoert en het algemene beleid van het land bepaalt,
heeft op haar beurt de bevoegdheid het parlement te ontbinden. Ook heeft ze een
initiatiefrecht inzake wetgeving en stelt ze de algemene politieke beleidslijnen voor. Tot slot
benoemt ze rechters.
46. De rechterlijke macht toetst besluiten en verordeningen van de uitvoerende macht aan de
juridische hogere normen. Via een tussenkomst van het Grondwettelijk Hof kan ook de
grondwettigheid van wetten en decreten die de wetgever heeft uitgevaardigd, worden
getoetst. Bovendien kan ook de uitvoerende macht veroordeeld worden wegens
onrechtmatige optredens. 31
47. In het bestek van dit onderzoek wordt vooreerst ingegaan op de verhouding wetgevende
– uitvoerende macht. Wat de relatie wetgevende – rechterlijke macht betreft, volgt op het
einde een korte bespreking, aangevuld met een aantal bedenkingen.
26 Art. 36 Gw.: “De federale wetgevende macht wordt gezamenlijk uitgeoefend door de Koning, de Kamer van volksvertegenwoordigers en de Senaat”; Art. 37 Gw.: “De federale uitvoerende macht, zoals zij door de Grondwet is geregeld, berust bij de Koning”; Art. 40 Gw.: “De rechterlijke macht wordt uitgeoefend door de hoven en rechtbanken”. 27 A. ALEN, “Scheiding’ of ‘samenwerking’ der machten”, mededelingen van de Koninklijke academie voor wetenschappen, letteren en schone kunsten van België. Klasse der letteren, s.l., 1991, afl. 1, nr. 27. 28 VANDE LANOTTE, nr. 313, 184. 29 Zie bijlage 1 voor een schematische voorstelling. 30 Het gaat evenwel niet om een exhaustieve opsomming, noch een opsomming van de meest voorname bevoegdheden. De bedoeling is een illustratief voorbeeld te schetsen van checks and balances. 31 VANDE LANOTTE, nr. 314, 186.
10
1.2 DE WETGEVENDE MACHT
1.2.1 INLEIDING
Artikel 36 van de Grondwet stelt :
“De federale wetgevende macht wordt gezamenlijk uitgeoefend door de Koning, de
Kamer van volksvertegenwoordigers en de Senaat.”
48. In België, een parlementaire constitutionele monarchie, wordt de wetgevende macht
uitgeoefend door het federale parlement samen met de Koning. Het is aan dit parlement om
het vertrouwen te geven aan de regering, die de uitvoerende macht vertegenwoordigdt.
Bovendien is dit vertrouwen te allen tijde herroepbaar.32
49. Het algemene principe dat de wetgevende macht uit het federale parlement en koning
bestaat, moet evenwel genuanceerd worden. Een eerste nuancering hangt samen met het
tweekamerstel. Aanvankelijk koos de Belgische grondwetgever in 1831 voor het
bicameralisme. Hierdoor werd de wetgevende macht uitgeoefend door twee van elkaar
verschillende en gelijkwaardige kamers; de Senaat en de Kamer van
volksvertegenwoordigers. Een opeenvolging van grondwetswijzigingen heeft aan dit systeem
een einde gemaakt en de functies van de Senaat stelselmatig ingeperkt. Na de zesde
staatshervorming beperkt de senaat zich voornamelijk tot institutionele kwesties en vormt
ze niet langer een permanente kamer. De politieke controle van de regering komt zo volledig
in handen van de Kamer.33
50. Ten tweede moet rekening gehouden worden met de gemeenschaps- en
gewestparlementen die, ingevolge een aantal staatshervormingen, het licht zagen. Zo bevindt
zich op deelstatelijk niveau ook een regelgever die normerend kan optreden. Dit brengt met
zich mee dat heel wat aangelegenheden niet langer aan de federale wetgever toekomen. De
bevoegdheden en gevolgen van deze evolutie worden verder toegelicht.
51. Wat zijn de taken van de wetgevende macht? Klassiek wordt aangenomen dat het
Parlement twee essentiële functies heeft: een normerende- en een controlefunctie.34 Andere,
minder prominente functies, worden daaraan toegevoegd.35
32 DUJARDIN, 303. 33 DUJARDIN, 305. 34 M. VAN DER HULST en K. MUYLLE, Het federale Parlement, samenstelling, organisatie en werking, Inni Publishers, Heule, 219; (Hierna VAN DER HULST) Daarbij zou de normerende functie van ondergeschikt belang raken door de controlefunctie: zie M. ADAMS, “Wetgeving en beleid: pleidooi voor een heroverweging van de rol van het Parlement in het wetgevingsproces en een systeem van wetsevaluatie”, RW 1992-93, 1041-1050. 35 Te denken valt aan de begrotingsbevoegdheid, die door sommigen ook onder de controlebevoegdheid wordt geplaats, het onderzoek van de geloofsbrieven, opheffing van de parlementaire onschendbaarheid, machtiging tot vervolging van de minister; zie VAN DER HULST, 485-662.
11
1.2.1 FUNCTIES VAN HET PARLEMENT.
A. NORMERENDE FUNCTIE
52. De normerende bevoegdheid van het parlement houdt in dat het algemeen juridische
normen opstelt. Dit kan gebeuren door te stemmen over zowel wetgeving als
grondwetgeving. Het is vervolgens aan de uitvoerende macht om deze normen toepasbaar te
maken en om te zetten in een algemeen beleid.36
B. CONTROLERENDE FUNCTIE
53. België kent een parlementair stelsel. In een parlementaire democratie is de controle op
de regering door het parlement een cruciale taak. Kenmerkend voor dit stelsel is dat het
parlement als enige verkozen is. De regering, die wordt samengesteld door de Koning, heeft
deze democratische legitimiteit niet.37 Daarom dient deze verantwoording af te leggen aan
het door het volk verkozen parlement.38
54. Het parlement heeft, ter controle van de regering, een aantal instrumenten. Deze
instrumenten worden traditioneel opgedeeld naargelang hun oorsprong in de Grondwet, dan
wel in andere regelgeving ligt.39 Tot die eerste categorie van bevoegdheden horen onder
meer: de jaarlijkse goedkeuring van begrotingen en belastingen (artikel 170, 171 en 174 Gw.);
het aannemen van moties van wantrouwen of vertrouwen (artikel 46 en 96 Gw.) en ook het
recht van onderzoek (artikel 56 Gw.). Dit laatste komt hierna uitvoerig aan bod.
55. Controlemiddelen voortvloeiend uit gewone regelgeving gaan veelal over het bespreken
van regeringsverklaringen, interpellaties, parlementaire vragen en het inzage- en
bezoekrecht. Deze controle is eerder ‘politieke controle’ dan strikt financiële of budgettaire
controle.40
56. Onder politieke controle wordt een vorm van toezicht begrepen, uitgeoefend door een
politiek mandataris, louter op grond van politieke criteria. Het gaat om een inherent partijdige
controle. Het hoeft daarbij niet noodzakelijk om de schending van een rechtsnorm te gaan,
om aan dat toezicht en haar gevolgen onderworpen te worden. Het kan zijn dat het parlement
een ander beleid wenst, of zijn ongenoegen wil uiten over een bepaalde gang van zaken.41
36 VANDE LANOTTE, nr. 1113, 795. 37 Het staatshoofd wordt in België aangeduid via erfopvolging, art. 85, eerste lid Gw. 38 VANDE LANOTTE, nr. 352, 208. 39 A. ALEN, Algemene beginselen en grondslagen van het Belgisch publiekrecht, Brussel, Story-Scientia, 1988, 125. 40 VAN DER HULST, 395. 41 F. DELPEREE, Le droit Constitutionnel de la Belgique, Brussel, Bruylant, 2000, 353.
12
HOOFDSTUK II: PARLEMENTAIRE ONDERZOEKSCOMMISSIE
2.1 INLEIDING
57. In dit hoofdstuk wordt dieper ingegaan op het recht van parlementair van onderzoek. Het
wettelijk kader hieromtrent ligt in de wet van 30 juni 1996.42 Deze wet zorgde voor een
actualisering van reeds bestaande doch achterhaalde wetgeving. Een goed inzicht in de figuur
van het recht van parlementair onderzoek vereist een analyse van de historische
ontwikkelingen omtrent het regelgevend kader. Bepaalde wetsartikelen hebben een
historische oorsprong, die uitdieping vraagt.
58. Na de historische situering van het recht van onderzoek, en een analyse van de
totstandkoming van regelgeving, worden de bevoegdheden alsook de werking van een
parlementair onderzoek onder de loep genomen. Daarbij kan ook het eindverslag dat een
parlementaire onderzoekscommissie opmaakt op bijzondere aandacht rekenen, daar dit van
belang is voor deel II van deze scriptie.
2.2 DOELSTELLING
59. ALEN omschrijft een parlementaire onderzoekscommissie als een grondwettelijk
gewaarborgd, accessoire, formele bevoegdheid van de Kamers met een welomschreven
functionaliteit (= informatieverwerving).43 Het kan eigenlijk beschouwd worden als een
accessorium van de controlerende, wetgevende en rechtsprekende taak van de Wetgevende
Kamers. Daarbij wordt dit gezien als waarschijnlijk het meest volledige controlemiddel dat
het parlement te zijner beschikking heeft. Tegelijk, en misschien net daardoor ook het meest
uitzonderlijke.44 LAGASSE en BAESELEN menen dat parlementaire onderzoekscommissies, naast
informatieverwerving een tweede, wetgevende finaliteit hebben.45
60. Daarbij besluiten ze dat een parlementaire onderzoekscommissie zich onderscheidt
omwille van twee belangrijke principes. Ten eerste streeft ze ernaar de politieke
verantwoordelijkheid vast te stellen bij misgelopen zaken.
61. Daarenboven doet ze dit op een unieke manier. Ze gaat zich niet louter beroepen op de
feiten, maar wel op de manier waartoe die feiten tot stand zijn gekomen, het
totstandkomingsproces wordt onder de loep genomen. Deze dubbele eigenheid onderscheidt
parlementaire onderzoekscommissies van gerechtelijke onderzoeken. De leidraad daarbij is
het naleven van het wetboek van strafvordering. De finaliteit van het recht van parlementair
onderzoek vormt dus meteen ook de begrenzing ervan.
42 Wet tot wijziging van de wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek en van artikel 458 van het Strafwetboek, BS 16 juli 1996. 43 A. ALEN en F. MEERSCHAUT, “Beschouwingen omtrent het wezen van het parlementair onderzoeksrecht”, in X., Liber amicorum Prof. Em. E. Krings, Brussel, E. Story-scientia, 1991, 3-19. (Hierna: ALEN) 44 S. STAELRAEVE, Parlementaire onderzoekscommissie: zin en onzin, Gent, Academia press, 2003, 28. 45 N. LAGASSE EN X. BAESELEN, Le droit d'enquête parlementaire, Brussel, Bruylant, 1998, 8-10.
13
62. Tot slot moeten parlementaire onderzoekscommissies ook onderscheiden worden van
gewone parlementaire commissies. Deze hebben als meest voorname taak het voorbereiden
en bespreken van wetsvoorstellen. Soms worden zeer technische wetsvoorstellen behandeld
in een daartoe aangestelde commissie, vaak bestaande uit vakspecialisten. De
wetsvoorstellen worden er besproken, en eventueel aangepast, waarna zij naar het parlement
gaan voor een goedkeuring. 46 Indien in deze tekst het begrip ‘commissie’ wordt gehanteerd,
verwijst dit naar het begrip ‘parlementaire onderzoekscommissie’, behoudens een
uitdrukkelijke andere vermeldingen.
2.3 GESCHIEDKUNDIGE OORSPRONG
2.3.1 INLEIDING
63. In artikel 56, eerste lid van de Grondwet lezen we:
“De Kamer van volksvertegenwoordigers heeft het recht van onderzoek.”47
Dit parlementaire recht van onderzoek was in België in de praktijk lange tijd een
zeldzaamheid. Het maakte onderdeel uit van de politieke controle die het parlement diende
uit te oefenen.48 Zodoende werd het als een verlengstuk gezien van de verantwoordelijkheid
die de regering aan het parlement verschuldigd is.49 Lange tijd bleef dit instrumentarium van
wetgevende macht onderbelicht, tot een recente tendens daar verandering in bracht.
2.3.2 ANGELSAKSISCHE OORSPRONG
64. Hoewel het parlementaire recht van onderzoek sinds de jaren ’80 van vorige eeuw aan
een opmars bezig is, gaat het niet om een recente figuur. De oorsprong van deze figuur wordt
in het elfde-eeuwse Verenigd Koninkrijk van Willem de veroveraar geschat.
65. Willem wou een systematisch overzicht van alle grondstoffen die zijn pas veroverde
gebied omvatte, en stelde hiertoe een ad-hoccommissie aan. De resultaten van dit
onderzoeksteam werden gebundeld in het bekende ‘Domesday book’.50 Van dan af aan
werden verschillende openbare onderzoeken gevoerd volgens eenzelfde format, telkens in de
vorm van een koninklijke onderzoekscommissie.51
46 Voor een diepgaande bespreking van de verschillende ‘gewone’ parlementaire commissies, VAN DER HULST, 119-179. 47 Art. 56, eerste lid Gw. werd recent gewijzigd. (Herziening van artikel 56 van de Grondwet, BS 31 januari 2014). Hierdoor komt het niet langer aan zowel de kamer van volksvertegenwoordigers als de senaat toe om het recht van onderzoek uit te oefenen. Door toedoen van de grondwetsherziening van 6 januari 2014 werd het recht van onderzoek beperkt tot de kamer van volksvertegenwoordigers. 48 J. VELU, Droit Public – Le statut des gouvernants, Brussel, Bruylant, 1986, 866. 49 J. THONISSEN, La constitution belge annotée, Brussel, Bruylant, 1876, 150; A. MAST en J. DUJARDIN, Overzicht van het Belgisch grondwettelijk recht, Gent, Story-scientia, 1985, 140. 50 G. INWOOD en C. JOHNS, Commissions of inquiry and policy Change: a comparative analysis, Toronto, University of Toronto Press, 2014, 5. 51 Tot eind 19e eeuw lag deze macht voornamelijk bij de koning, eerder dan bij het parlement in Angelsaksische gebieden. Zie S. PRESSER, A brief history of public inquiries, http://www.publicinquiries.com.au/history.htm.
14
66. De grondslag en doelstellingen van toenmalige onderzoekscommissies zijn vergelijkbaar
met de eigentijdse doelstellingen van het recht op parlementair onderzoek; het vergaren van
kennis en informatie om aan beleidsvoering te kunnen doen.52 Opmerkelijk is dat België het
eerste niet-Angelsaksische land was dat dit parlementaire recht van onderzoek
grondwettelijk verankerde.53
2.3.3 PARLEMENTAIR ONDERZOEKSRECHT IN BELGIË
A. EERSTE POGINGEN TOT EEN ONDERZOEKSCOMMISSIE
67. Een verklaring voor opname van het recht van parlementair onderzoek in de grondwet
kan gevonden worden in de onafhankelijkheidsstrijd. Onder WILLEM I was dit recht namelijk
geweigerd aan de Staten-Generaal. De onvrede over deze weigering, aangevuld met de
positieve ervaringen in Angelsaksische landen, vormde naar alle waarschijnlijkheid de
drijfveren voor de Belgische grondwetgever.54
68. Dit verklaart ook de beknoptheid van de beschrijving in de Constituante. Het was de
bedoeling om, eerder dan het concrete uitwerken van deze figuur na te streven, een statement
te maken en het recht van parlementair onderzoek wél te erkennen. Dit sluit aan bij de
progressief-liberale opvattingen die de grondwetgever ambieerde.
69. De keerzijde van deze opvatting is het gebrek aan een goede uitwerking van het recht van
parlementair onderzoek. Dit leidt tot verwarring en onwetendheid over de concrete
uitoefening, evenals de bevoegdheden en middelen van een parlementaire
onderzoekscommissie, doordat hieromtrent niets is vastgelegd. Dit werd pijnlijk duidelijk bij
de eerste poging tot oprichting van een parlementaire onderzoekscommissie.
70. Toen het Belgische leger tijdens de Tiendaagse Veldtocht het onderspit moest delven
tegen de Nederlandse troepen , dienden twaalf parlementsleden een voorstel in tot oprichting
van een onderzoekscommissie, met als doel de precieze oorzaak van de nederlaag te
achterhalen.55 Het verzoek werd ingewilligd door het parlement, maar de leden van de
onderzoekscommissie hadden in feite geen idee over welke concrete bevoegdheden ze
beschikten om hun vooropgestelde doelen te bereiken.
71. Bovendien bepaalt de Grondwet zelf dat enkel een ‘wet’ bevoegdheden kan toekennen die
een inperking van rechten en vrijheden voor anderen kunnen rechtvaardigen. Er was dus
nood aan een wettelijke basis om personen te kunnen onderwerpen aan ondervragingen en
om het stellen van bepaalde onderzoeksdaden mogelijk te maken. Bovendien loerde het
gevaar van willekeur zonder wettelijk kader, om de hoek. Het recht van parlementair
onderzoek is en blijft immers een politiek instrument.56
52 C. SAEREN en B. BEVERNAGE, Wetenschap en politiek: een vruchtbare relatie in een maatschappelijk beladen context : Casus onderzoekscommissie Grote Meren (2001-2003), onuitg. masterproef Rechten Ugent, 2017, https://lib.ugent.be/fulltxt/RUG01/002/375/900/RUG01-002375900_2017_0001_AC.pdf, 22. 53 In Frankrijk werden in de periode tussen 1828-1830 twee parlementaire onderzoekscommissies uitgevoerd, maar dit gebeurde zonder grondwettelijke basis, noch enige wettelijke regeling. Zie ook ALEN, 11. 54 ALEN, 6. 55 ALEN, 9. 56 G. TRAEST, Het recht van onderzoek van het parlement, Brugge, Die Keure, 23.
15
72. Om dit probleem het hoofd te bieden, stelden de commissieleden voor een wet te
stemmen. Die zou aan de onderzoekscommissie een aantal bevoegdheden die ze meende
nodig te hebben, toekennen. Het ging daarbij om de mogelijkheid tot ondervraging van
ambtenaren, de occasionele uitoefening van lijfsdwang bij niet-medewerking en het stellen
van een aantal andere onderzoeksdaden. Het wetsvoorstel werd evenwel verworpen met 48
tegen 31 stemmen.57
73. Een tweede poging tot uitoefening van het recht van parlementair onderzoek kwam er in
1840. Deze onderzoekscommissie had als voorwerp de studie van het handelsverkeer.58 Nu
werd wel een meerderheid gevonden voor de goedkeuring van een wet, maar de
parlementaire onderzoekscommissie kreeg bij haar uitoefening bijzonder weinig nuttige
onderzoeksbevoegdheden.59 Ook dit werd geen succesverhaal.
B. DE WET VAN 3 MEI 1880
§1 Inleiding
74. Het besef groeide dat er nood was aan een algemeen wettelijk kader voor alle
parlementaire onderzoekscommissies, zodat er niet telkens discussie oplaaide over de toe te
kennen bevoegdheden en de praktische werking. Reeds midden jaren 1860 werkte men aan
zo een wetsvoorstel, maar het duurde tot mei 1880 vooraleer dit definitief werd
goedgekeurd.60
§2 Doel
75. De wet op het recht van parlementair onderzoek61 had als meest voorname doel de
bevoegdheden van onderzoekscommissie vast te leggen. Ook van belang waren de regelingen
omtrent de samenstelling en het procedureverloop, net als de begrenzingen van een
onderzoekscommissie.
76. Tot slot was het ook de bedoeling om via deze wet een overkoepelend zelfstandig kader
te creëren voor alle parlementaire onderzoekscommissies. Op die manier hoefde niet
telkenmale een afzonderlijke wet gestemd te worden bij de oprichting van een parlementair
onderzoek.
57 M. HEYMANS, “Des enquêtes parlementaire”, B.J. 1859, 1336. 58 ‘Une commission d’ enquête est chargée de s’ enquérir de la situation actuelle du commerce […] d’ examiner si la legislation actuelle est suffisante; Zie F. TIELEMANS, Répertoire de l’ administration et du droit administrative de la Belgique, Tome VII, Brussel, Weissenbruch, 153-156. 59 ALEN, 8. 60 De wet was aanvankelijk vroeger klaar, maar door de ontbinding van de senaat in 1970 kwam het goedgekeurde ontwerp te vervallen; Zie Projet de loi sur les enquêtes parlementaires, exposé des motifs et annexes 1-2, Gedr. St., Kamer, 1879-1880, nr. 39, 127. 61 Wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, BS 5 mei 1880.
16
§3 De eigenlijke wet
77. De wet zelf telt ‘slechts’ dertien artikels, waaronder een groot deel van eerder praktische
makelij is. Vooreerst wordt er bepaald dat het recht van onderzoek niet per se door de gehele
Kamer moet worden uitgevoerd, maar dat ze ook een commissie uit haar midden daartoe kan
aanstellen.
78. Verder waarborgt de wet de openbaarheid van de commissievergaderingen -behoudens
andere beslissing- evenals de geheimhoudingsplicht. De leden van een parlementaire
onderzoekscommissie zijn namelijk verplicht om informatie die ze verwerven naar
aanleiding van niet-openbare vergaderingen, geheim te houden.62 Een sanctie voor het
overtreden van dit artikel is evenwel niet in deze wet opgenomen, een vergetelheid van de
wetgever. Later kwam er een (milde) sanctie in het Kamerreglement, maar deze bindt enkel
commissieleden en geldt niet parlementsleden, die ook aanwezig mogen zijn bij bepaalde
vergaderingen. Zo gebeurde het in het verleden dat geheime en vertrouwelijke informatie
(bewust?) werd gelekt, wat allerminst bevorderlijk is voor het onderzoek.63
79. De fel betwiste discussie omtrent de bevoegdheden van een onderzoekscommissie wordt
beslecht met de toekenning van dezelfde bevoegdheden als een onderzoeksrechter, met dien
verstande dat ze een andere finaliteit dienen. Deze nuance brengt met zich mee dat
maatregelen die vrijheidsberoving tot doel hebben, niet verzoenbaar zijn met de
doelstellingen van een parlementaire onderzoekscommissie. Er werd bovendien bewust voor
gekozen om geen opsomming te maken van de afzonderlijke bevoegdheden waarover een
commissie beschikt, uit vrees om enkele onderzoeksdaden over het hoofd te zien. Men houdt
het bij een algemene verwijzing naar de bevoegdheden van een onderzoeksrechter.64
Daarnaast volgt nog een bepaling over het procedureverloop bij de oproeping en verhoring
van getuigen of deskundigen.
80. Tot slot maakt men gewag van een eindverslag dat door de commissie moet worden
opgesteld. Daar moeten conclusies en opmerkingen in meegedeeld worden, waarbij deze een
leidraad kunnen vormen voor toekomstig wetgevende initiatieven.65
62 Art. 3, vierde lid wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, BS 5 mei 1880. Evenwel kan van deze algemene regel worden afgeweken indien de commissie dit beslist. 63 Zo bracht P. MORIAU een boek uit met informatie over de gesloten zittingen en verklaarde ook G. ANNEMANS reeds in het verleden de geheimhoudingsplicht te hebben geschonden. 64 S. STAELRAEVE, Zin en onzin van parlementaire onderzoekscommissies, Gent, Academia Press, 2003, 41. 65 Voor een diepgaandere bespreking van de wet; Zie G. TRAEST, Het recht van onderzoek van het parlement, Brugge, Die Keure, 1-51.
17
C. WET VAN JULI 1996
§1 Aanleiding
81. De steeds frequentere toepassing van het parlementair onderzoeksrecht bracht
geleidelijk enkele problemen met het wettelijke kader aan het licht.66 Die problemen kunnen
in vier grote onderdelen worden verdeeld; bevoegheidsafbakening, samenloop van een
parlementair en gerechtelijk onderzoek, openbaarheid van de zittingen gekoppeld aan de
geheimhoudingsplicht van commissieleden en tot slot de afsluiting en gevolgen van een
parlementair onderzoek.67 Sommige auteurs onderscheiden nog een vijfde problematiek; het
beroepsgeheim
§2 De wet zelf
82. Ter remediëring van deze tekortkomingen kwam op initiatief van de parlementsleden zelf
een werkgroep tot stand onder leiding van senator Arts, die enkele aanbevelingen
suggereert.68 Na de nodige besprekingen in het parlement, volgt een aanpassing van de wet
op het parlementair onderzoek.
83. De bevoegdheid van een onderzoekscommissie, die reeds bij de eerste wet op het
parlementair onderzoek een heikel punt vormde, komt opnieuw onder vuur. Uiteindelijk
besluit men om tot een aantal verduidelijkingen over te gaan.
84. Zo wordt beslist om bij de bevoegdheidsomschrijving van een onderzoekscommissie niet
langer te verwijzen naar de bevoegdheden van een onderzoeksrechter, gelet op het verschil
in finaliteit tussen een gerechtelijk- en een parlementair onderzoek. Hoewel er geen twijfel
over bestond dat de loutere verwijzing naar de notie ‘onderzoeksrechter’ niet impliceerde dat
een onderzoekscommissie als dusdanig mocht optreden, gaf het wel aanleiding tot
verwarring.69 In plaats daarvan zal in de toekomst verwezen worden naar de mogelijkheid tot
het stellen van onderzoeksdaden, zoals vermeld in het wetboek van Strafvordering.70 Nieuw
is het onderscheid tussen onderzoeksmaatregelen waarvoor bijstand van een magistraat
vereist is, en onderzoeksmaatregelen waarvoor deze vereiste niet geldt. 71
85. Ook over de samenloop van een gerechtelijk en een parlementair onderzoek was heel wat
te doen. De lont werd aan het kruitvat gestoken door het Transnuklear arrest.72
66 Tussen de inwerkingtreding van de wet op het parlementair onderzoek uit 1880 en de aanpassing van die wet in 1996 vonden veertien onderzoekscommissies plaats. Zie ook S. STAELRAEVE, Parlementaire onderzoekscommissies: zin en onzin, Gent, Academia press, 2003, 39. 67 S. STAELRAEVE, Parlementaire onderzoekscommissies: zin en onzin, Gent, Academia press, 2003, 47. 68 Zie het verslag M. MOUTON en R. LANDUYT, Gedr. St., Senaat, 1991-92. 69 Zie M. UYTENDAELE, “Le pouvoir judicaire et les commissions parlementaires d’ enqûete: un dialogue difficile et nécessaire”, JT 1989, 206. 70 F. MEERSCHAUT, M. VAN DER HULST en S. VAN DER JEUGHT, Parlementair onderzoeksrecht: theorie en praktijk, Gent, Mys en Breesch, 1998, 9-11. 71 Art 4, §2 wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, BS 5 mei 1880. 72 “Transnuklear-schandaal was juridische kernbom”, De Standaard 5 februari 2009, http://www.standaard.be/cnt/3k261cig.
18
86. Aanleiding hiervan waren onder ede afgelegde verklaringen voor een parlementaire
onderzoekscommissie73 in de hoedanigheid van een getuige. Daarbij werden de personen in
kwestie niet verteld dat ze het recht hadden om het antwoord op een vraag te weigeren,
indien ze zich anders blootstelden aan zelfincriminatie. Later werden de afgelegde
verklaringen overgenomen door de onderzoeksrechter in een strafrechtelijk onderzoek en als
bewijsmateriaal gebruikt tegen die getuigen, die nu verdachten werden in het onderzoek.
87. Terecht oordeelde het Hof van beroep dat er door het niet meedelen van het zwijgrecht
een schending was van art. 14 I.V.B.P.R, én van het recht op een eerlijk proces.74 Deze
zienswijze werd niet veel later door Cassatie bevestigd.75
88. In navolging van deze rechtspraak werd in de wet op het parlementair onderzoek een
bepaling opgenomen die de samenloop tussen een gerechtelijk en parlementair onderzoek
regelt. Beide soorten onderzoeken kunnen op het eenzelfde domein actief zijn, zonder
evenwel dat het parlementair onderzoek daarbij het gerechtelijk onderzoek mag hinderen.76
Ontstaan er geschillen over de concrete toepassing, dan is het aan een ad-hoccommissie om
hierover een uitspraak te doen. Sindsdien gebeurde het echter slechts één keer dat de
oprichting van een parlementaire onderzoekscommissie werd uitgesteld om een gerechtelijk
onderzoek niet te verstoren.77
89. Een andere wijziging was de opname van een geheimhoudingsplicht voor de leden van
een onderzoekscommissie om een discrete en effectieve werking te garanderen. Deze
verplichting werd bovendien uitgebreid tot iedereen die, ongeacht de hoedanigheid, deelnam
aan het parlementair onderzoek.78 Tot slot wenste de wetgever de gevolgen van een
parlementair onderzoek meer gewicht toe te kennen. Daartoe moet elke parlementaire
onderzoekscommissie bij afsluiting van haar onderzoek een verslag maken van haar
werkzaamheden. Dit verslag bevat een eindconclusie en doet voorstellen over toekomstige
wetgevende initiatieven.79
90. Algemeen kan gesteld worden dat de wet van 30 juni 1996 eigenlijk een verderzetting is
van de reeds ingeslagen weg. Hoewel acht van de dertien artikelen een wijziging ondergingen,
is er niets fundamenteels veranderd aan de werking van een parlementair onderzoek. Wel is
er een verfijning en aanscherping van een aantal onduidelijkheden.80
73 Zie verslag parlementair onderzoek naar de draagwijdte, de oorzaken en de gevolgen van de mogelijke fraudeschandalen en van eventuele overtredingen op het non-proliferatieverdrag door het Studiecentrum voor Kernenergie (SCK) of aanverwante bedrijven, Parl.St. Kamer, 1988-89, nr. 26. 74 Antwerpen 30 januari 1992, RW 1991-92, 891. 75 Cass. 6 mei 1993, RW 1993-94, 382. 76 Art. 1 wet tot wijziging van de wet van 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek en van artikel 458 van het Strafwetboek, BS 16 juli 1996. 77 Hand. Kamer 1997-1998, 18 december, nr. 209, 7418; Zie J. VAN NIEUWENHOVE, “Uitstel oprichting onderzoekscommissie André Cools”, TBP 1998, 178. 78 Art. 4 § 3 wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, BS 5 mei 1880. 79 Art. 13 wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, BS 5 mei 1880. 80 Voor een diepgaande analyse van gevolgen die deze wet met zich meebracht, Zie F. MEERSCHAUT, M. VAN DER HULST en S. VAN DE JEUGHT, Parlementair onderzoeksrecht: theorie en praktijk, Gent, Mys en Breesch, 1998, 210 p.
19
D. WET VAN 6 JANUARI 2014
91. Ingevolge de inwerkingtreding van de wet van 6 januari 201481 heeft de Senaat niet langer
de bevoegdheid om een parlementaire onderzoekscommissie op te richten. Het is nu de
Kamer van volksvertegenwoordigers die een monopolie heeft op het recht van parlementair
onderzoek. Op deelstatelijk niveau blijft deze wijziging zonder gevolg, doordat daar wordt
gewerkt met een systeem van monocameralisme.
2.4 PRAKTISCHE ASPECTEN EN WERKING VAN EEN PARLEMENTAIRE ONDERZOEKSCOMMISSIE
2.4.1 OPRICHTING & SAMENSTELLING
“Binnen het kader van de opdracht die ze omschrijft, verricht de Kamer zelf het
onderzoek of stelt daartoe uit haar midden een commissie aan.”
92. Artikel 2 van de wet van 3 mei 1880 bepaalt dat zowel de Kamer in haar voltalligheid, als
een door de Kamer aangestelde commissie het parlementair onderzoek kan uitvoeren.
Evenwel zal, wegens praktisch onhaalbaar, het onderzoek altijd aan een commissie worden
gedelegeerd.
93. Wat de opdracht en bevoegdheden van die parlementaire onderzoekscommissie precies
zijn, wordt in de het wetsvoorstel tot oprichting van een commissie vermeld. Bovendien zijn
op dat voorstel de algemene regels van een monocameraal systeem van toepassing.82 Een
gewone meerderheid volstaat voor de aanname van het voorstel, al probeert men in de
praktijk vaak een brede consensus na te streven. Het onderzoek van de commissie kan
bovendien geen onbeperkte tijd bestrijken. In het oprichtingsvoorstel staat een bindende
tijdslimiet. Om te vermijden dat het onderzoek geremd zou worden door nutteloze acties en
eindeloos gepalaver, voerde men de tijdbeperking in. Zo vermijdt men een ‘diepvries’-
scenario.83 Wat de samenstelling betreft, is de keuze in principe vrij, zolang een meerderheid
in het parlement deze steunt. In de praktijk zal het vaak om een proportionele samenstelling
gaan, wat een aanzienlijke omvang van de commissie impliceert, meestal tussen de tien en
vijftien leden.84
94. Tot slot neemt de onderzoekscommissie zelf een reglement van orde aan, waarin een
aantal zuiver praktische elementen worden geregeld (toegankelijkheid, eedaflegging,
verslaggeving, tijdstip vergadering enzoverder)85
81 Wet van 6 januari 2014 tot wijziging van diverse wetten ten gevolge van de hervorming van de Senaat en houdende verscheidene wijzigingen inzake verkiezingen, BS 31 januari 2014. 82 M. VAN DER HULST en S. VAN DER JEUGHT, Praktische afspraken van de werking van de parlementaire onderzoekscommissies, Gent, Mys en Breesch, 1998, 213. 83 S. STAELRAEVE, Parlementaire onderzoekscommissies : zin en onzin, Gent, Academia press, 2003, 63. 84 Zie hierover N. LAGASSE EN X. BAESELEN, Le droit d'enquête parlementaire, Brussel, Bruylant, 1998, 44-45. 85 Voor een gedetailleerde bespreking, zie het uitgebreide werk F. MEERSCHAUT, M. VAN DER HULST en S. VAN DER JEUGHT, Parlementair onderzoeksrecht: theorie en praktijk, Gent, Mys en Breesch, 1998, 210 p.
20
2.4.2 BEVOEGDHEDEN
A. ALGEMEEN
95. Sinds de aanpassing van de wet op het parlementair onderzoek in 1996 wordt een
onderscheid gemaakt tussen onderzoeksverrichtingen waarvoor de commissie zelf bevoegd
is en verrichtingen waarvoor bijstand van een magistraat vereist is.86
Als opmerking dient vermeld te worden dat ook voor onderzoeksmaatregelen die de
commissie zelf kan uitvaardigen zonder de verplichte bijstand, vrijwillig een beroep op een
magistraat kan worden gedaan. Er kan dus een onderscheid gemaakt worden tussen een
verplichte dan wel facultatieve delegatie van onderzoeksdaden aan een magistraat.87
B. GEEN VERPLICHTE TUSSENKOMST VAN EEN MAGISTRAAT
96. Een vaak gehanteerd instrument is de ondervraging en confrontatie van getuigen.88
Alvorens te worden gehoord leggen deze eerst de eed af.89 Het weigeren van een getuigenis
wordt strafrechtelijk gesanctioneerd, tenzij er sprake is van het verbod op zelfincriminatie of
het beroepsgeheim.90 Bovendien roept de commissie getuigen op en geen verdachten. Indien
er tegenstrijdigheden naar boven komen, kan de voorzitter beslissen om tot confrontaties
over te gaan.
97. Een twee mogelijkheid ligt in de gerechtelijke plaatsopname. Hoewel een
onderzoekscommissie daartoe geen machtiging moet vragen aan een magistraat, zal ze dit in
de praktijk vaak wel doen, gelet op praktische overwegingen.91
C. VERPLICHTE TUSSENKOMST VAN EEN MAGISTRAAT
98. Een sterk instrument wordt geboden door de mogelijkheid van huiszoekingen en
inbeslagnames. Vooral bij de Dutroux-onderzoekscommissie en de onderzoekscommissie
‘bende van Nijvel bis’ werd daarvan gebruik gemaakt.92
99. Een onderzoekscommissie kan ook opvraging doen van zowel gerechtelijke als
administratieve dossiers.93 Met het openstellen van deze onderzoeksmaatregel wou
de wetgever problemen die ontstonden door de samenloop van verschillende
onderzoeken, regelen.
100. De onderzoekscommissie dient een gedetailleerd en afgelijnd verzoek aan de
bevoegde magistraat over te maken, die dit beoordeelt met afweging van de
86 Art. 4, § 2 juncto art. 4, §4 wet van 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, BS 5 mei 1880. 87 VAN DER HULST, 560. 88 Art. 8, § 3 wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, BS 5 mei 1880. 89 Uitzonderlijk kunnen personen ook gehoord worden zonder een eedaflegging; dit geldt voor persoonlijke medewerkers van de Koning, of wanneer het doel van de getuigenis een ander is dan informatieverwerving, zoals bij de ouders van de door Dutroux ontvoerde kinderen. 90 Zie N. LAGASSE EN X. BAESELEN, Le droit d'enquête parlementaire, Brussel, Bruylant, 1998, 185-211. 91 F. MEERSCHAUT, M. VAN DER HULST EN S. VAN DER JEUGHT, Parlementair onderzoeksrecht: theorie en praktijk, Gent, Mys en Breesch, 1998, 203. 92 VAN DER HULST, 567. 93 Art. 4, § 5 wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, BS 5 mei 1880.
21
verschillende belangen.94 Verder behoort ook de afluistering van tele-communicatie
tot de mogelijkheden, maar een beroep hierop is uiterst zeldzaam.95
101. Tot slot kan een beroep gedaan worden op de comités P en I.
Onderzoekscommissies kunnen opdrachten geven aan politie- en
inlichtingendiensten om bepaalde onderzoeken te verrichten, op voorwaarde dat
deze kaderen binnen hun wettelijke bevoegdheid. Hiervan zijn echter geen
toepassingen bekend.96
2.4.3 HET VERSLAG
“De onderzoekscommissie maakt van haar werkzaamheden een verslag, dat openbaar is.
Zij vermeldt haar conclusies en formuleert een verslag in voorkomend geval,
opmerkingen over de verantwoordelijkheden die door het onderzoek aan het licht zijn
gebracht en voorstellen over een wijziging in de wetgeving”.97
102. De uitdrukkelijke bepaling dat een verslag moet worden uitgebracht is bijzonder. Dit
hoort in principe veeleer in het reglement van de Kamer thuis, niet in een wet. Evenwel wou
de wetgever te allen tijde vermijden dat de werkzaamheden van een parlementaire
onderzoekscommissie zonder gevolg zouden blijven.98
103. Gelet op de hoge politieke inzet worden vaak meerdere verslaggevers aangesteld.
Betreurenswaardig daarbij is dat minderheidsstandpunten niet worden opgenomen in deze
verslagen.99 Een recente tendens is daarbij dat ook kleinere fracties betrokken worden bij het
onderzoek, zonder dat ze daarbij stemrecht verkrijgen.100
94 J. VELU, “Overwegingen omtrent de betrekkingen tussen parlementaire onderzoekscommissies en de rechterlijke macht”, RW 1993-94, nr. 7, 42-43. 95 VAN DER HULST, 567. 96 Ibid. 97 Art. 13 eerste lid, wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, BS 5 mei 1880. 98 VAN DER HULST, 567. 99 VAN DER HULST, 578. 100 “Kamerleden keuren oprichting onderzoekscommissie Kazachgate unaniem goed”, De morgen 29 november 2016, https://www.demorgen.be/politiek/kamerleden-keuren-oprichting-onderzoekscommissie-kazachgate-unaniem-goed~b2dff1d9.
22
Deel III: Invloed van parlementaire onderzoekscommissies
INLEIDING 104. Na een grondige bespreking van de meer praktische aspecten van een parlementaire
onderzoekscommissie wordt overgegaan naar de echte opzet van dit onderzoek. De structuur
van dit deel verloopt als volgt:
105. Om de context van de parlementaire onderzoekscommissie goed te kunnen vatten, volgt
eerst een uiteenzetting van de relevante feiten. Vervolgens wordt in een eerste luik telkens
een beknopte samenvatting gegeven van een analyse die de onderzoekscommissie maakte.
Daarna volgt, in ditzelfde deel een overzicht van de aanbevelingen die de
onderzoekscommissie deed over de besproken materie.
107. In een tweede luik worden vervolgens de gedane aanbevelingen getoetst aan de
realisaties van de wetgever. Welke aanbevelingen sneuvelden en welke haalden het? Doel is
om zo een idee te krijgen van de mate waarin de wetgever de aanbevelingen opvolgt, en wat
de uiteindelijke impact van dit onderzoek was op de toekomstige besluitvorming.
108. Daarbij is het van belang om uitdrukkelijk te benadrukken dat specifiek gekeken wordt
naar de invloed op het strafrechtelijk beleid. Zoals duidelijk zal blijken, behandelen volgende
onderzoekscommissies een algemene problematiek waarbij een amalgaan van regelgeving
komt kijken. Hoewel de gekozen onderzoekscommissies voornamelijk het strafrecht
bestrijken, behandelen ze vaak ook andere deeldomeinen van het recht. Hierop kan helaas
niet worden ingegaan. Een algemeen onderzoek naar de gevolgen van parlementaire
onderzoekscommissies op de gehele besluitvorming, overstijgt de scope van dit onderzoek.
Het gaat enkel om een onderzoek naar de invloed van de gekozen onderzoekscommissie op
het stafrechtelijk beleid.
23
HOOFDSTUK I: PARLEMENTAIRE ONDERZOEKSCOMMISSIE
TERRORISTISCHE AANSLAGEN 2016
1.1 INLEIDING
109. Op woensdag 22 maart 2016 wordt België het slachtoffers van een terroristische
aanslag. Een aantal radicale moslimextremisten brengen zelfgemaakte bommen tot
ontploffing in het economische hart van Brussel.
110. Een eerste periode van chaos, angst en paniek wordt opgevolgd door een periode van
rouw, twijfel en onbegrip. Hoe kon dit gebeuren? Had niemand dit (moeten) zien aankomen?
Wie is verantwoordelijk? Hoe worden toekomstige aanslagen vermeden? De politiek besluit
de handen uit de mouwen te steken en wil elke steen, tot de allerlaatste, omgedraaid zien. Een
parlementaire onderzoekscommissie wenkt.
1.2 FEITEN
111. Woensdag 22 maart 2016.
In de vertrekhal van Brussels Airport Zaventem ontploffen in volle ochtendspits, om 07.58
uur, twee bommen kort na elkaar. Een derde bom, de zwaarste zou later blijken, komt niet tot
ontploffing. Twaalf mensen laten het leven, vele honderden zijn gewond.
Uit camerabeelden van de luchthaven blijkt al snel dat het om een zelfmoordaanslag gaat. De
daders van de eerste twee bommen, Najim Lachraaoui en Ibrahim El Bakraoui bliezen zichzelf
op. Hun restanten worden niet veel later geïdentificeerd. De derde dader, wiens pakketje niet
tot ontploffing kwam en die in de media omschreven wordt als ‘de man met het hoedje’101
wordt op 8 april gevat.
Een goed uur na de eerste aanslagen in Zaventem wordt een tweede aanslag gepleegd, vlakbij
het metrostation van Maalbeek. Om 09.11 uur ontploft een nieuwe bom en maakt 20 dodelijke
slachtoffers, honderden anderen raken gewond.
112. Diezelfde dag nog maakt IS bekend dat zij achter de gepleegde aanslagen zitten. De
daders waren teruggekeerde Syriëstrijders die -dat zou later blijken- ook betrokken waren
bij de aanslagen in Parijs. De uiteindelijke dodentol bedraagt 34 levens. Meer dan 200 mensen
raakten gewond en behoefden verzorging. In de nasleep van deze plotselinge verschrikking
ligt het hele land, Brussel voorop, dagenlang plat, wordt het terreurniveau opgetrokken naar
niveau vier en volgen drie dagen van nationale rouw. Ook boden twee ministers hun
ontslag102 aan en kreeg België de stempel van een failed state.103
101 “Dankzij dit detail ontdekten speurders dat Abrini de ‘man met het hoedje’ was”, Het laatste nieuws 23 september 2016, https://www.hln.be/nieuws/-dankzij-dit-detail-ontdekten-speurders-dat-abrini-de-man-met-het-hoedje-was~a5269931. 102 23 maart 2016. Minister van binnenlandse zaken Jan Jambon en minister van justitie Koen Geens bieden hun ontslag aan bij de Koning. 103 “Europol directeur: Belgie een failed state noemen is absurd”. Het nieuwsblad, 14 december 2016, https://www.nieuwsblad.be/cnt/dmf20161214_02625886.
24
1.3 POLITIEKE REACTIE
113. Ten gevolge van de aanslagen worden alle gewone commissievergaderingen van dinsdag
22 en woensdag 23 maart afgelast. De plenaire vergadering op donderdag 26 maart gaat wel
door. Premier Charles Michel neemt daarbij het woord en belooft dat alles in het werk zal
gesteld worden om de achtergrond en omstandigheden van de terreurdaad te achterhalen.
114. Vervolgens dienen op 16 april 2016 de grotere fracties een voorstel in tot oprichting van
een parlementaire onderzoekscommissie.104 In de commissie justitie gaat men eenparig
akkoord met dit voorstel zodat het doorgeschoven wordt naar de plenaire vergadering,
alwaar het op 14 april wordt behandeld en goedgekeurd.
1.4 PRAKTISCHE ELEMENTEN VAN DE ONDERZOEKSCOMMISSIE
1.1.1 SAMENSTELLING
115. Alleen de partijen die het voorstel tot oprichting van een parlementaire
onderzoekcommissie indienden, zijn vertegenwoordigd in de commissie. Het gaat daarbij om
volgende partijen:
N-VA, PS, MR, CD&V, Open Vld, cdH, Ecolo-Groen en Spa.
Via een amendement poogden PVDA-PTB en DéFI alsnog om deel uit te maken van de
commissie, zonder stemrecht, maar dit amendement werd niet door het parlement
aangenomen. PATRICK DEWAEL (Open vld) kreeg de zware verantwoordelijkheid van voorzitter
toebedeeld. Hij werd hierin bijgestaan door Meyram Kitir (Spa) , Stefaan Van Hecke (Groen-
Ecolo) en Georges Dallemagne (MR).105
1.1.2 DOELSTELLINGEN
116. Zoals uit het voorstel tot oprichting blijkt, streeft de parlementaire
onderzoekscommissie volgende doelstellingen na:106
1) Een chronologische reconstructie maken van alle feiten die hebben geleid tot de aanslagen
van 22 maart 2016;
2) De hulpverlening aan de slachtoffers analyseren;
104 Voorstel tot oprichting van een parlementaire onderzoekscommissie belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging, Parl.St. 2016-17, nr. 1752/001. 105 De volledige samenstelling zit als volgt. Voor de N-VA: S. Bracke, C. D’Haese, P. De Roover, K. Van Vaerenbergh. Voor de PS: Willy Demeyer, A. Frederic, L. Onkelinx. Voor MR: G. Calomne, R. Miller en P. Pivin; voor CD&V R. Terwingen en S. Verherstraeten. Voor Open Vld P. Dewael en C. Van Cauter. Voor sp.a M. Kitir en H. Bonte. Voor Ecolo-Groen S. Van Hecke. Voor cdH G. Dallemagne. 106 Voorstel tot oprichting van een parlementaire onderzoekscommissie belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging, Parl.St. 2016-17, nr. 1752/001.
25
3) Nagaan of alle bevoegde diensten op adequate wijze hebben gefunctioneerd om het hoofd
te bieden aan de terroristische dreiging. Daarbij wordt specifieke aandacht besteed aan:
A. De inzameling en de doorstroming van de informatie;
B. Het beheer en het gebruik van de informatie en van de databanken;
C. De capaciteit aan personele, financiële en materiele middelen, en de
aanwending ervan;
D. Het risicobeheer en de anticipatie van de crisis;
E. Het beheer van de crisis vanaf de eerste explosie, zowel op operationeel als
op communicatief vlak
F. De opvolging van de betrokken geradicaliseerde individuen;
4) een analyse te maken van:
A. De oorzaken van het radicalisme en de mogelijke verbanden met het plegen van
aanslagen op ons grondgebied te onderzoeken;
B. De evolutie van de bestaande nationale strafwetgeving en haar toepassing
in de strijd tegen het terrorisme;
C. De evolutie en de relevantie van de veiligheidsarchitectuur en –
voorzieningen van het land in verband met het terrorisme;
D. De verbanden tussen de terroristische daden en de andere vormen van criminaliteit;
E. De fenomenen om individueel of in groepsverband geradicaliseerde personen of
terroristische handelingen goed te praten of te verbergen;
F. De mogelijke verbanden tussen deze radicale en extremistische fenomenen en het
daadwerkelijk plegen van aanslagen, al dan niet op ons grondgebied, door
Belgen of buitenlandse ingezetenen in België;
G. De opvolging van de geradicaliseerde individuen en van hun eventuele rekrutering,
vooral van hen die gevochten hebben in Syrië.107
Deze doelstellingen kunnen onderverdeeld worden in drie grote groepen.
Een eerste element bestaat uit enerzijds hulpverlening & bijstand aan slachtoffers, een
tweede deel bevat een analyse van de veiligheidsarchitectuur en een derde en laatste
onderdeel behandelt radicalisme. Deze indeling ziet zich vertaald in tussentijdse verslagen
door de onderzoekscommissie. De bedoeling daarbij was om periodiek een update te geven,
zodat met de gedane vaststellingen en aanbevelingen sneller aan de slag kon worden gegaan,
en dat er niet gewacht hoefde te worden op een volledig en allesomvattende eindverslag.
107 Voorstel tot oprichting van een parlementaire onderzoekscommissie belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging, Parl.St. 2016-17, nr. 1752/001.
26
1.1.3 OVERIG
117. De oorspronkelijke einddatum was voorzien op 22 maart 2017, exact één jaar na de
aanslagen. Deze datum werd uiteindelijk niet gehaald.108 Het allerlaatste verslag werd
neergelegd werd op 23 oktober 2017. Ook werd beslist tot een principiële openbaarheid van
de zittingen, en werd de commissie de meest volstrekt mogelijke bevoegdheid toegekend.
108 M. VAN DER HULST, Onderzoekscommissie terroristische aanslagen 22 maart 2016. Beknopt overzicht van de werkzaamheden en aanbevelingen, Prepress en drukkerij van de Kamer, 12.
27
1.5 DE EIGENLIJKE ONDERZOEKSCOMMISSIE
1.5.1 INLEIDING
118. Via vier tussentijdse verslagen deelde de onderzoekscommissie periodiek een update
van haar werking mee waarin drie grote thema’s centraal stonden. Het betrof hulpverlening
en slachtoffers, veiligheidsarchitectuur en radicalisme.
Een eerste tussentijds verslag ‘Hulpverlening’ werd ingediend op 3 augustus 2016.109 Het
behandelt de werking van zowel de hulpdiensten als de noodplanning.
Een tweede tussentijds verslag ‘Hulpverlening aan de slachtoffers’110 is verwant met het vorige
verslag. Het geeft aanbevelingen over gewettigde verzoeken van de slachtoffers die naar
boven kwamen bij hoorzittingen. Dit verslag werd neergelegd op 4 mei 2017.
Een derde tussentijds verslag ‘Veiligheidsarchitectuur’111 kwam tot stand op 15 juni 2017 en
formuleert suggesties over de werking, regelgeving en procedures van de verschillende
veiligheidsdiensten.
Het laatste verslag kreeg de naam ‘Radicalisme’112 en werd neergelegd op 23 oktober 2017.
Hierin onderzoekt de commissie de vormen van gewelddadig radicalisme, in casu het islam
gerelateerd radicalisme dat rechtstreeks aan de grondslag ligt van de aanslagen,
119. Tot slot werd ook een opvolgingscommissie aangesteld die moet toezien op de naleving
van de gemaakte aanbevelingen. De terroristische dreiging evolueert immers voortdurend
waardoor permanente waakzaamheid geboden is.113
109 Parlementair onderzoek belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Tussentijds en voorlopig verslag over het onderdeel “Hulpverlening”, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr. 1752/006, 26. (Hierna: HULPVERLENING) 110 Parlementair onderzoek belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Tweede tussentijds en voorlopig verslag over het onderdeel “Hulpverlening”, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr. 1752/007. 111 Het verslag telt maar liefst 567 pagina’s, zie parlementair onderzoek belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Tussentijds en voorlopig verslag over het onderdeel “Veiligheidsarchitectuur”, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr. 1752/008, 567 p. (Hierna: VEILIGHEIDSARCHITECTUUR) 112 Parlementair onderzoek belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Vierde tussentijds verslag over het onderdeel “Radicalisme”, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr. 1752/009. 113 M. VAN DER HULST, Onderzoekscommissie terroristische aanslagen 22 maart 2016. Beknopt overzicht van de werkzaamheden en aanbevelingen, Prepress en drukkerij van de Kamer, 13. (Hierna: BEKNOPT OVERZICHT)
28
1.5.2 HULPVERLENING
120. Om tot een grondige analyse van de hulpverlening te komen, besloot de commissie een
plaatsbezoek in te lassen op de noodlottige plekken, zijnde het metrostation van Maalbeek en
de luchthaven van Brussels Airport. Ook werd een delegatie naar Parijs gestuurd om te
overleggen met de collega’s van de Franse parlementaire onderzoekscommissie. Deze
commissie was namelijk ingesteld vanuit een gelijkaardige situatie als haar Belgische variant.
Ook passeerden heel wat getuigen de revue in een tiental hoorzittingen die de commissie
nuttige inzichten opleverden.
121. Uiteindelijk leidden deze werkzaamheden tot het eerste verslag ‘hulpverlening’. Hierin
gaat de onderzoekscommissie na hoe het gesteld is met de nood- en interventieplannen. In
een volgende fase onderzoekt ze hoe de hulpverlening zich in de praktijk ontrolde en welke
belemmeringen daarbij weggewerkt kunnen worden. In een derde deel wordt de werking van
het Crisiscentrum besproken. In een volgende, voorlaatste deel gaat de onderzoekscommissie
kort in op de gebrekkige onderlinge communicatie tussen de veiligheidsdiensten en
hulpverleners. Ten slotte worden kort de voornaamste zorgen van de slachtoffers aangeraakt.
Op te merken valt nog dat de aanbevelingen van de geïntegreerd zijn in de beoordeling van
die situatie, gelet op de beperkte omvang van de bespreking.
A. NOOD- EN INTERVENTIEPLANNEN
122. Het een en ander liep verkeerd bij de ontplooiing van de nood- en interventieplannen op
22 maart 2016. Het is zo dat noodplannen zich in drie verschillende fasen ontplooien. In een
eerste fase treedt een noodplan op gemeentelijk niveau in werking. In een tweede fase kan
ook de gouverneur een noodplan op provinciaal niveau activeren. Tot slot heeft de minister
van Binnenlandse Zaken in een derde fase de mogelijkheid om op federaal niveau in te grijpen.
Deze noodplannen vormen, hoewel ze zich op drie fronten afspelen, één groot coherent plan
met een globale visie. Daarbij is het niet zo dat de verhoging van het dreigingsniveau gepaard
gaat met een volgende fase van het noodplan. De beslissing om over te gaan tot een eventuele
afkondiging van een noodplan, ongeacht in welke fase, is een louter politieke keuze.114
123. De commissie stelde vast dat ten tijde van de aanslag, de noodplanning gebaseerd was
op het KB van 31 januari 2003115 en het koninklijk besluit van februari 2006116. De
regelgeving hierin is respectievelijk tien en dertien jaar oud. Bovendien kwamen beide
instrumenten tot stand in de nasleep van 9/11, wat ze gelet op de ontwikkelingen sindsdien,
tot een oud en achterhaald instrument maken. Bijkomend zijn beide KB’s onvolledig en
ondoorzichtig. Ze bevatten een amalgaan van details waardoor men het grotere plaatje uit het
oog dreigt te verliezen. 117
114 BEKNOPT OVERZICHT, 17. 115 KB 31 januari 2003 tot vaststelling van het noodplan voor de crisisgebeurtenissen en -situaties die een coördinatie of een beheer op nationaal niveau vereisen, BS 21 februari 2003. (Hierna: KB 31 januari 2003) 116 KB 26 februari 2006 betreffende nood- en interventieplannen, BS 15 maart 2006. (Hierna: KB 26 februari 2006) 117 HULPVERLENING, 26.
29
124. Bovendien stelde de onderzoekscommissie na onderzoek van de bestaande nood- en
interventieplanen op basis van beide KB’s vast, dat er vaak een luik omtrent terrorisme
ontbrak.118 Hoewel de onderzoekscommissie begrijpt dat het niet mogelijk is om voor ieder
mogelijke denkbare crisissituatie een noodplan uit te werken, meent ze wel dat er, zeker voor
terroristische aanslagen, nood is aan een draaiboek. Snel werd dan ook beslist door de
wetgever om na de aanslagen, nog steeds onder het immanente gevaar van dreigingsniveau
drie, deze noodplannen te actualiseren.
125. Dit gebeurde in het KB van 1 mei 2016119 dat de gouverneurs opdraagt om een nationaal
noodplan voor de aanpak van terrorisme, voor terroristische gijzelnemingen of voor
aanslagen uit te werken. Ook acht de commissie het wenselijk dat dit nationaal noodplan
gepubliceerd wordt om de burgers de mogelijkheid te geven dit in te kijken. Daarbij is het
vanzelfsprekend toegestaan om bepaalde elementen die vertrouwelijk zijn, weg te laten.120
B. OPERATIONELE ORGANISATIE
126. Een meer technisch probleem is dat van de operationele organisatie. De opstart van een
coördinatie van alle betrokken diensten op nationaal niveau vergde heel wat tijd op 22 maart
2017. De eerste explosie vond plaats om 07.58 uur, waarna het tot 08.45 uur duurde vooraleer
het OCAD dreigingsniveau vier afkondigde. Aansluitend werd de federale fase van het
noodplan afgekondigd.121
127. Het afkondigen van de federale fase neemt niet weg dat de provinciegouverneurs nog
steeds verantwoordelijk blijven voor de uitoefening van de beleidscoördinatie in hun
provincie. Het verschil daarbij is dat de crisiscentra en de operatieposten vanaf dan opereren
in functie van de ondersteuning van het federale Crisiscentrum. Het is belangrijk dat deze
onderlinge werking goed is afgesteld.122
128. Verder staat de hoofd van de Commandopost Operaties (DiR-CP-Ops) in voor het
inrichten van commandoposten en het organiseren van de multidisciplinaire hulpverlening.
Hij neemt ook de leiding over de andere diensten die op het terrein aanwezig zijn: politie,
brandweer, de medische component, logistiek en informatie aan de bevolking. Deze functie
ressorteert in principe onder de brandweer. 123 Dat kan voor problemen zorgen bij
terroristische aanslagen, vooral wanneer er nog terroristen ter plaatse aanwezig zijn of
wanneer er nog explosieven zijn die een rechtstreeks risico vormen. Dan moeten het
onderzoek en andere administratieve en gerechtelijke handelingen gelijktijdig worden
uitgevoerd, wat eenheid in bevelvoering en een specifieke coördinatie vereist.124
118 HULPVERLENING, 29. 119 KB 1 mei 2016 tot vaststelling van het nationaal noodplan betreffende de aanpak van een terroristische gijzelneming of terroristische aanslag, BS 18 mei 2016. 120 HULPVERLENING, 61. 121 BEKNOPT OVERZICHT, 19. 122 HULPVERLENING, 37. 123 Art. 10, § 4 KB 16 februari 2006 betreffende de nood- en interventieplannen, BS 15 maart 2006. 124 Hand. Kamer 2017-2018, 26 oktober 2017, 18.
30
129. De leiding kan dan beter aan de discipline 'politie' worden overgedragen. De
onderzoekscommissie beveelt om die reden dan ook aan om het principe 'eenheid van
commando' in alle omstandigheden te verzekeren. De Dir-CP-Ops heeft dan de algemene
leiding van alle diensten, daarin bijgestaan door vijf directeurs, die elk een van de
verantwoordelijkheden uit de vijf disciplines waarnemen
130. Ook is het is nuttig om de CP-Ops op een vaste locatie in te richten én om in alternatieve
mogelijkheden te voorzien. Het bijhouden van een elektronisch logboek kan daarbij een
meerwaarde betekenen.
131. Bovendien was er in de nasleep van de crisissituatie onvoldoende coördinatie tussen
administratieve- en gerechtelijke handelingen. Er waren meerdere personen die eenzelfde
functie vervulden, wat leidde tot verwarring. In zulke omstandigheden is het principe ‘eenheid
van commando’ heel belangrijk. De onderzoekscommissie suggereert om de leiding
principieel bij een politieambtenaar te leggen.125
C. COÖRDINATIE- EN CRISISCENTRUM VAN DE REGERING
132. Het Coördinatie- en Crisiscentrum van de regering is het centrale contactpunt dat in actie
komt bij een crisis op Belgisch grondgebied of bij een buitenlandse gebeurtenis met impact
op België. Van zodra een crisis zich voordoet gaat het de klok rond verschillende vormen van
informatie verzamelen, analyseren en aan de bevoegde instantie distribueren. Dit
crisiscentrum mag evenwel niet verward worden met het OCAD (coördinatieorgaan voor
dreigingsanalyse). Dit orgaan wordt voorgezeten door de ministers van Justitie en
Binnenlandse zaken, voert dreigingsanalyses uit en past het dreigingsniveau aan, indien
nodig. Het is niet bevoegd om beschermingsmaatregelen op te leggen.126
133. Het Crisiscentrum zal een risicoanalyse maken en vervolgens maatregelen voorstellen
aan de minister van Binnenlandse zaken die, eventueel na overleg met de Nationale
Veiligheidsraad, een eindbeslissing neemt. In de praktijk is de werking van dit Crisiscentrum
cruciaal, doordat dit als een soort knooppunt, een informatieregelaar, optreedt.
134. Op 22 maart werd onmiddellijk na de eerste aanslag door het Crisiscentrum een
coördinatievergadering belegd, waarna de minister van Binnenlandse zaken om 09.03 uur de
federale fase van de noodplanning afkondigde. Op dat moment werd ook de beheerscel
binnen het Crisiscentrum actief, die eigenlijk als centrale spil in het radarwerk gaat optreden.
Sinds de inwerkingtreding van het nationaal noodplan terrorisme wordt deze beheerscel
bestuurd door de federale procureur en de directeur-generaal van het Crisiscentrum. Samen
met een aantal andere belanghebbenden -te denken valt aan betrokken ministers of bevoegde
diensten- bespreken en beslissen ze de essentiële krijtlijnen.127
125 HULPVERLENING, 39. 126 BEKNOPT OVERZICHT, 23. 127 BEKNOPT OVERZICHT, 22.
31
135. Bij de aanslagen van 22 maart 2016 waren diverse geografische crisiscellen actief,
waarbij de onderlinge verhouding niet steeds duidelijk was. Zo was er naast het federale
Crisiscentrum ook een crisiscentrum van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest actief, evenals
het crisiscentrum van Vlaams Brabant en dat van de MIVB. De samenhang tussen de federale,
provinciale en gemeentelijke actoren was daarbij chaotisch. Nochtans is omtrent deze
samenwerking een wettelijke regeling opgenomen in het koninklijk besluit van 16 februari
2006.128 De verschillende fasen van het federale noodplan dienden beter op elkaar te worden
afgesteld. Dit werd meegenomen in het noodplan terrorisme van 1 mei 2016, waar een betere
stroomlijning op deze niveaus wordt nagestreefd.
136. Verder stuurt de parlementaire onderzoeksommissie aan op een online logboek van alle
beslissingen die genomen werden door het Crisiscentrum, om een overzicht te kunnen
behouden. Dit gebeurde onvoldoende op 22 maart 2016.129
137. Tot slot pleit de commissie voor het oprichten van een communicatie- en
opvolgingsplatform. Dit moet ervoor zorgen dat de beslissingen die het Crisiscentrum neemt,
een operationele vertaling krijgen. In de praktijk werkt het Crisiscentrum als volgt. Er wordt
een beslissing genomen door de beheerscel, die bestaat uit allerlei belanghebbende personen.
Deze beslissing wordt meegedeeld aan de betrokken minister, die de uitvoering moet
bewerkstelligen. Dat doet hij door de beslissing mee te delen aan de diensten die onder hem
staan. Om tijdsverlies te vermijden lijkt een rechtstreekse communicatie tussen de beheerscel
en de diensten die onder de minister ressorteren, in plaats van het huidige getrapt systeem,
gewenst. In dit kader pleit de parlementaire onderzoekscommissie ervoor om een
opvolgings- en communicatieplatform te installeren in het Crisiscentrum.130
D. COMMUNICATIE
138. In een luik omtrent communicatie analyseert de onderzoekscommissie het gebruik van
het Astrid-netwerk. Dit is de operator van het communicatiesysteem voor alle hulpdiensten
in België, waarvan zowel politie, brandweer als medische diensten gebruik maken. Op 22
maart werden 34 000 communicatiepogingen ondernomen, waarvan 1000 mislukten door
technische redenen (ongeveer drie procent).131
139. Bovendien was de Astrid-beheerder aanvankelijk niet op de hoogte van de heersende
crisissituatie en moest hij via de media vernemen dat er sprake was van een aanslag. Dit dient
te veranderen. Bovendien moet ook de capaciteit van het netwerk uitgebreid worden en
moeten er extra budgettaire middelen worden vrijgemaakt voor de verdere financiering van
dit medium. 132
128 Art. 19 KB 26 februari 2006. 129 HULPVERLENING, 71. 130 HULPVERLENING, 72-75. 131 HULPVERLENING, 85. 132 HULPVERLENING, 86.
32
E. SLACHTOFFERS
140. De commissie begint met lovende woorden voor de werking van het personeel op het
terrein. Zowel verplegend personeel, brandweer als militairen verleenden snel en accuraat
hulp. De politie is echter niet specifiek opgeleid om eerste medische dringende hulp te
verlenen. Daaromtrent werd geopperd om dit aspect aan de politieopleiding toe te voegen.
Uiteindelijk besloot men dat medische hulpverlening niet tot de corebusiness van de politie
behoort en beter aan de daartoe bevoegde instanties wordt gelaten.
141. Tot slot wordt een aantal bedenkingen gemaakt in het kader van de nazorg van
slachtoffers. Daarbij beklemtoont de commissie dat secundaire ‘victimisering’, waarbij
slachtoffers door sociale diensten de schuld krijgen van wat gebeurd is, absoluut vermeden
moet worden. Afsluitend wordt een lans gebroken voor de oprichting van een centraal
aanspreekpunt. Hoewel de regering hiertoe al diverse initiatieven heeft genomen, blijft dit
een zwak punt.133
1.5.3 SLACHTOFFERS
142. Het tweede luik van parlementaire onderzoekscommissie kan kort behandeld worden.
Dit luik, hoewel het maatschappelijk een zeer belangrijk thema behelst, behandelt geen
thema’s die enige affiniteit hebben met het strafrecht. Het deel omtrent slachtofferbijstand
wordt aldus niet verder onderzocht.
1.5.4 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR
143. Na de aanslagen op 22 maart 2016 vroegen mensen zich af of dit het failliet was van onze
levenswijze en beschaving, waarvan verdraagzaamheid en geweldloosheid ankerpunten zijn.
Zijn de Belgische inlichtingsdiensten wel voldoende bij machte om deze nieuwe vormen van
misdaad aan te pakken? Beschikken ze over voldoende geld, personeel en deskunidgheid om
deze delinquenten passend te bestrijden? Biedt het strafrecht voldoend munitie voor een
beleid met tanden? Deze vragen en bemerkingen vormen eigenlijk de essentie van deze
parlementaire onderzoekscommissie, wat zich vertaald ziet in de lijvigheid van dit tussentijds
verslag.134 Bovendien houdt de commissie rekening met de internationale context, waarbij
België (ten onrechte?) het etiket ‘broedplaats van extremisme’ meekreeg.135
Om deze onderzoeksvragen tot een goed einde te brengen, werden vier deskundigen aan
boord gebracht. De heren P. MARTENS, W. BRUGGEMAN, D. VAN DAELE en M. DANTINE zorgden voor
de nodige kritische bijstand. Bovendien liep, gelijktijdig met het parlementaire onderzoek,
een gerechtelijk onderzoek.
133 Op 22 april nam de ministerraad reeds een aantal beslissingen omtrent slachtoffer en nazorg. 134 Het verslag telt maar liefst 567 pagina’s, zie: parlementair onderzoek belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Derde tussentijdsverslag over het onderdeel “Veiligheidsarchitectuur”, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr. 1752/008, 567 p. 135 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 19-24.
33
Gesteund door art. 4, §5 van de wet op het parlementair onderzoek werd de overhandiging
van informatie gevraagd én verkregen door de onderzoekscommissie.
144. Om het behandelde thema overzichtelijk te houden, deelde de commissie de materie in
negen thematische hoofdstukken in. Een structuur die wordt overgenomen bij de bespreking
van dit tussentijds verslag.
145. In een eerste hoofdstuk wordt het beleid onder de loep genomen. Welke maatregelen
had de regering reeds uitgevaardigd voorafgaand aan de aanslagen? Welke maatregelen
waren reeds genomen, maar nog niet in werking getreden? Wat was de globale visie van de
regering bij het bepalen van haar veiligheidsbeleid? In een tweede hoofdstuk wordt dieper
ingegaan op de wijze waarop de dreigingsanalyse tot stand komt en wie daarin een rol speelt.
‘Informatiehuishouding’ vormt het derde hoofdstuk en gaat in op de verschillende actoren die
betrokken zijn bij het inzamelen van gegevens over potentiële dreigingen.
146. Vooral de werking van het politieapparaat wordt daarbij grondig bestudeerd. In het
bijzonder wordt gekeken naar de verschillende diensten die een rol spelen bij de
terrorismebestrijding. In een zesde en laatste hoofdstuk wordt tot slot een evaluatie gemaakt
van het strafuitvoeringsbeleid in al haar facetten.
A. HET BELEID
147. België draagt een geschiedenis van gewelddadig extremisme en terrorisme met zich
mee. Reeds in de jaren 1990 was Al-Qaeda via een “Groupe Islamique Armé” actief in België.136
Later volgde de aanwezigheid van gewelddadige groeperingen die steun verleenden bij de
aanslagen in Madrid (11 maart 2014), en was er met Sharia4Belgium een andere radicale
groepering actief op ons grondgebied.137 Bovendien werd aangetoond in rapporten van de
veiligheidsdiensten dat er een verband is tussen enerzijds het islamitisch extremisme en
terrorisme anderzijds.138
148. Betreurenswaardig is de vaststelling dat niet alleen terugkerende IS-strijders (waarvan
drie op vier jonger dan 25 zijn)139, maar vaak ook personen die in België geboren en getogen
zijn, een bedreiging vormen. In dat verband kan worden gewezen op de negatieve solidariteit
(dit is een situatie waarbij een hele buurt zich bewust hult in stilzwijgen en onwetendheid
tegenover een officiële instanties) die er heerste bij de arrestatie van ABDESLAM. 140
149. Het terrorismebeleid situeert zich niet enkel op nationaal niveau. Sinds de aanslagen van
9/11 in New York dragen ook de VN en de EU terrorismebestrijding hoog in het vaandel.
136 Hoorzitting met Alain Grignard, Ulg., 26 september 2016. 137 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 64. 138 Europol, European Union Terrorism Situation and Trend Report, 2016. 139 Voor de precieze aantallen, zie B. GINKEL en E. ENTEMANN, The foreign fighters phenomenon in the European Union: Profiles, Threats & Policies, Icct, Den Haag, 2016, 49. 140 Hoorzitting met Frederic De Leeuw, federaal procureur, 12 december 2016.
34
Tal van richtlijnen moeten bescherming bieden tegen terrorisme.141 Bovendien is er ook
Europol, al werken niet alle lidstaten daar even plichtsbewust aan mee.
150. Tot slot is er ook nog de internationale organisatie Interpol142, die zorgt voor de
ondersteuning van politiediensten bij de bestrijding van criminaliteit.
151. Uiteraard wordt ook op nationaal niveau een antiterrorismebeleid gevoerd. Bij de
analyse van dit beleid achtte de parlementaire onderzoekscommissie het nuttig om een
onderscheid te maken tussen maatregelen genomen vóór en ná de aanslagen van 22 maart
2016.
141 Zie Antiwitwasrichtlijn, Pb.L. 19 juni 2018. Mededeling van de commissie aan het Europees parlement en de raad: Actieplan van de EU ter bestrijding van de illegale handel in en het gebruik van vuurwapens en explosieven, Pb.L. 2 februari 2015. 142 Voor meer uitleg over deze organisatie, zie W. Bruggeman, Internationale politie- en justitiesamenwerking, Maklu, Antwerpen, 2015, 246 p.
35
§1 Maatregen genomen vòòr 22 maart 2016
i) Relevante beleidsbeslissingen
152. Op 28 april 2006 keurde het Ministerieel Comité voor Inlichtingen en Veiligheid (MCIV)
het Plan radicalisering terrorisme goed. Niet veel later, zeker vanaf 2011, vertrokken
Belgische jongeren naar Syrië om daar te helpen in de gewapende strijd. Ondanks de ruime
aandacht voor dit fenomeen werd dit (nog) niet als problematisch bestempeld.143 Dit
veranderde toen in 2012 de eerste ‘returnes’ naar Belgie terugkeerden, en
beschermingsmaatregelen in een stroomversnelling kwamen.
153. Verschillende plannen dienden België te behoeden voor onheil. Zo was er onder meer
een nationaal veiligheidsplan (NVP),144 dat valt binnen de verantwoordelijkheid van de
ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken. Terrorisme werd hierin, hoewel dit als een
prioriteit omschreven werd, niet verder in detail uitgewerkt. Bovendien bepaalde dit plan dat
er in de toekomst personeels- (en de bijhorende kennisproblemen) zouden opduiken door de
uitstroom van pensioengerechtigde politiemedewerkers. Investeringen drongen zich op. Ook
viel te lezen dat kleine politiezones zich onvoldoende konden handhaven, waardoor fusies
van politiezones een aandachtige overweging verdienden. Hoewel de evaluatie van dit
rapport nuttige inzichten meebracht, is het rapport zelf eigenlijk te vaag en onvoldoende
concreet.
154. Vervolgens werd een actieplan radicalisme (plan R) opgesteld. De basis van dit plan ligt
in de aanslagen van 9/11, waarbij men zich wou hoeden voor islamitisch extremisme. Dit plan
is, naar aanleiding van de verijdelde aanslag in Verviers (2015), geactualiseerd. De kern van
het plan is om extremisme en terrorisme in te dijken door een geïntegreerde samenwerking
tussen politiediensten na te streven. Het plan richt zich bijgevolg ook voornamelijk tot
veiligheids- en inlichtingendiensten.
155. Laatste plan in het rijtje is het Kanaalplan, oftewel het plan tegen radicalisering en
terrorisme in de Kanaalzone.145 In essentie omvat dit plan een krachtenbundeling van vijf
politiezones uit acht gemeenten. Ook in de ‘war on drugs’ wordt regelmatig naar dit plan
verwezen, daar de bestrijding van deze problematiek ook tot één van de doelstellingen
behoort.
ii) Aanpassingen strafrecht
156. Reeds voor de aanslagen van maart 2016 werd een aantal aanpassingen in het
straf(proces)recht doorgevoerd, teneinde terroristische misdrijven te voorkomen.146
143 Zie M. DE WAELE, H. MOORS, J. NOPPE, en J. GARSEN, Aanpak van gewelddadige radicalisering, Cahiers politiestudies, 2017, 9. 144 Gebaseerd op art. 4 wet 7 december 1998 tot organisatie van de geïntegreerde politiedienst, BS 5 januari 1999. 145 Het kanaalplan, Brussels Hoofdstedelijk gewest, https://canal.brussels/sites/default/files/documents/PlanCanal-KanaalPlan-1_0.pdf. 146 Wet 19 december 2003 betreffende terroristische misdrijven, BS 22 december 2003; Wet betreffende het Europees aanhoudingsbevel, BS 22 december 2003.
36
De meest recente wijziging kwam er in 2013-14 waarbij het gerechtelijk landschap werd
hervormd.147 Doel hiervan was om een schaalvergroting door de voeren die een specialisatie
van de magistraten mogelijk zou maken.
157. Ook in het strafwetboek zag een nieuwe bepaling het licht; art. 140sexies, waarbij
personen die zich naar het buitenland begeven om een terroristische daad te plegen of
personen uit het buitenland die met éénzelfde doel naar hier komen, onder de toepassing van
de strafwet vallen. De strafmaat bedraagt daarvoor 100 tot 5.000 EUR aangevuld met een
gevangenisstraf tussen de vijf en tien jaar. Recent nog werd daaromtrent hevig politiek
gediscussieerd. Deze strafmaat zou te licht zijn volgens sommigen.148
158. Tot slot werd ook in Potpourri II149 de mogelijkheid ingevoerd om veroordeelden zonder
verblijfplaats, die niet vervroegd vrijkwamen, zes maanden voor het einde van hun straf te
repatriëren.
§2 Maatregelen genomen nà 22 maart 2016
159. Als reactie op de aanslagen werden enerzijds heel wat hervormingen vooropgesteld en
kwamen anderzijds reeds geplande hervormingen in een stroomversnelling terecht. Een
terugblik maakt echter duidelijk dat het eigenlijke kantelpunt van het beleid niet de aanslagen
van 22 maart 2016 was, maar wel de verijdelde terreurdaad in Verviers.150
160. De hervormingen verliepen in verschillende fasen. In eerste instantie ging alle aandacht
uit naar het organiseren van noodhulp en het bijstaan van slachtoffers. In een tweede, latere
fase werden hervormingen doorgevoerd aan de veiligheids- en inlichtingendiensten om
toekomstige aanslagen te vermijden. Dit gebeurde onder andere door het versterken van het
Kanaalplan en een hele hoop omzendbrieven. De precaire situatie die heerste in de nasleep
van de aanslagen had tot gevolg dat niemand nog risico’s durfde te nemen. Bij de minste
verdachtmaking werd een verslaggeving opgesteld. Dit leidde tot ‘infobesitas’, een term
specifiek ontwikkeld in deze onderzoekscommissie die slaat op een overdaad aan informatie
door een vergevorderde juridisering.
147 Wet 1 december 2013 tot hervorming van de gerechtelijke arrondissementen en tot wijziging van het Gerechtelijk Wetboek met het oog op een grotere mobiliteit van de leden van de rechterlijke orde, BS 10 december 2013. 148 “Tot vijf jaar cel voor financieren IS en plannen aanslag”, De Standaard 17 december 2018, http://www.standaard.be/cnt/dmf20181217_04041494. Zie ook de verklaringen afgelegd door voormalige minister van Binnenlandse Zaken J. JAMBON,”Ik wil niet dat die Belgische Syriëstrijders al na drie jaar vrijkomen”, De Morgen, 24 februari 2019, https://www.demorgen.be/politiek/jambon-ik-wil-niet-dat-belgische-syriestrijders-na-3-jaar-vrijkomen~bc48ef59/. 149 Wet 13 februari 2016 tot wijziging van het strafrecht en de strafvordering en houdende diverse bepalingen inzake justitie, BS 19 februari 2016. 150 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 64.
37
161. Een echte doorbraak kwam er met het KB omtrent de gegevensuitwisseling van Foreign
Terrorist Fighters.151 Ook werd een nieuw beheerscontract gesloten met het ASTRID
netwerk.152
162. Op basis van het Nationaal Politioneel Veiligheidsbeeld (NPVB) en de Kadernota inzake
Veiligheid (2015) werd een nieuw Nationaal Veiligheidsplan uitgewerkt (2016-2019) en
goedgekeurd. Dit NVP is het strategisch beleidsplan van de geïntegreerde politiedienst,
gestructureerd op twee niveaus. Dit beleidsplan focust zich op de werking van de federale
politie, maar geeft daarbij ook aandacht aan ondersteuning door lokale politie en streeft zo
een geïntegreerde samenwerking na.153
163. Tot slot was ook het strafprocesrecht, in de nasleep van de terreurdaden onderhevig aan
hervormingen. De grote lijnen in de hervormingen waren enerzijds het vergroten van de
bevoegdheden van politie-, inlichtingen- en veiligheidsdiensten, maar ook een grotere
belasting voor het federale parket dat, via gespecialiseerde onderzoeksrechters, de meeste
competenties bezit. Ook werden tal van maatregelen genomen om de informatie-uitwisseling
te bevorderen. Tot slot verruimde men ook het toepassingsgebied van o.a. ‘het aanzetten tot
terroristische misdrijven’ (art. 140bis), ‘werving met het oog op terrorisme’ (art. 140ter) en
werden ook de criteria voor een voorlopige hechtenis in het kader van terrorisme, verruimd.
164. Op 14 mei 2017 werd nog extra regelgeving goedgekeurd, waarbij de meest in het oog
springende maatregelen het goedkeuren van ‘burgerinfiltranten’, de samenwerking met
‘spijtoptanten’ en de ontwikkeling van een digitaal strafuitvoeringsregister zijn.
§3 Aanbevelingen
165. De commissie breekt een lans voor verdere samenwerking op Europees niveau, waarbij
coördinatie inzake politiewerk en inlichtingen en dataoverdracht, omtrent terroristische
organisaties in het bijzonder, moet worden uitgediept.154
166. Verder wijst de commissie erop dat in de nasleep van de aanslagen reeds heel wat
plannen gemaakt en ten uitvoer zijn gebracht, voornamelijk in de sfeer van
strafrechtshandhaving. Toch wenst de commissie er op te wijzen dat preventie en proactief
handelen essentieel zijn om tot een oplossing te komen. Ze wenst ook te benadrukken dat een
aantal van de crisisplannen oud en achterhaald zijn en aan een actualisering toe zijn.
167. Bovendien wijst de commissie erop dat, hoewel een gespecialiseerde aanpak voordelen
heeft, een meer algemene blik wenselijk is. Bepaalde instrumenten behandelen een dermate
specifieke problematiek, dat ze een te nauw toepassingsgebied omvatten.
151KB 21 juli 2016 betreffende de gemeenschappelijke gegevensbank Foreign Terrorist Fighters en tot uitvoering van sommige bepalingen van de afdeling 1bis “Het informatiebeheer” van hoofdstuk IV van de wet op het politieambt, BS 22 september 2017. 152 KB 16 januari 2017 tot vaststelling van het derde beheerscontract van Astrid, BS 25 januari 2017. 153 VEILIGHEIDSARCITECTUUR, 118. 154 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 127.
38
Zo is het handig om, in plaats van het uitwerken van een specifiek plan met betrekking tot
gegevensuitwisseling van Foreign Terrorist Fighters, een meer algemeen plan omtrent
terroristische misdrijven uit te werken.155
168. Afsluitend wenst de commissie een aanbeveling te doen rond de personeelscapaciteit.
Ambitieuze plannen en wetgeving zijn één zaak. De bijhorende financiële middelen vrijmaken
iets anders. Daarbij stelt de parlementaire onderzoekscommissie vast dat vooral de federale
politie een chronisch tekort aan personeel heeft, wat later nog uitgebreid besproken wordt.
B. BEELDVORMING EN DREIGINGSANALYSE
§1 Betrokken actoren
169. Het OCAD (Orgaan voor de Coördinatie en Analyse van de Dreiging) werd in België
opgericht bij KB in 2006.156 Hoewel de bevoegdheid van het OCAD tamelijk uitgebreid is, kan
ze worden samengevat als het beschermen van kritieke infrastructuren tegen immanente
dreiging.157 Het OCAD krijgt daartoe inlichtingen van andere diensten zoals de
veiligheidsdiensten, de politie en Buitenlandse Zaken. Op basis hiervan maakt wordt een
dreigingsanalyse gemaakt, een dreigingsniveau vastgesteld en suggereert het eventueel
enkele maatregelen. Het OCAD staat onder het gezag van de minister van Binnenlandse Zaken
en de minister van Justitie. Het is geen inlichtingendienst, neemt geen operationele
beslissingen en maakt geen beleid.158
170. Tijdens de vele hoorzittingen en verslagen werd duidelijk dat de werking van het OCAD
lijdt onder een te beperkt personeelsbestand, een gebrekkige digitalisering en een tekort aan
middelen. Bovendien pleit de onderzoekscommissie voor het invoeren van een
kruispuntbank ter bevordering van informatietransparantie.159 Bij de uitoefening van haar
dreigingsanalyses wordt het OCAD bijgestaan door de Nationale Taskforce (NTF) en lokale
Taskforces (LTF). De NTF is onder meer verantwoordelijk voor de opvolging van het plan
radicalisme (plan R). De LTF volgen geradicaliseerde groepen en individuen op lokaal niveau,
en nemen indien nodig maatregelen hieromtrent.160
171. Tot slot opereren op gemeentelijk niveau nog de Lokale Integrale Veiligheidscel (LIVC).
Dit is een overlegplatform dat alle actoren, betrokken bij de opvolging van personen en
groepen die een dreiging vormen, samenbrengt. De onderlinge samenwerking tussen al deze
actoren moet worden verbeterd.161
172. Voorts is de federale overheid de enige overheid die de resultaten van dreigingsanalyses
uitgevoerd door het OCAD, in handen krijgt. Dit is, gelet op de federale staatstructuur van
155 Zie infra randnummer 381. 156 KB 28 november 2006 tot uitvoering van de wet 10 juli 2006 betreffende de analyse van de dreiging, BS 1 december 2006. 157 Voor een meer gedetailleerde beschrijving zie art. 3 KB 28 november 2006 tot uitvoering van de wet 10 juli 2006 betreffende de analyse van de dreiging, BS 1 december 2006. 158 BEKNOPT OVERZICHT, 41. 159 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 139. 160 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 142. 161 BEKNOPT OVERZICHT, 41.
39
België, een achterhaalde visie. Bijgevolg moeten ook de deelstaten bij deze analyses
betrokken worden.162
Er moet ook een onderscheid gemaakt worden tussen dreigingsanalyses en risicoanalyses.
Het maken van een risicoanalyse behoort niet tot de bevoegdheid van het OCAD, wel tot die
van het Crisiscentrum. Zij stellen, op basis van de dreigingsanalyse van het OCAD een
risicoanalyse op. De onderzoekscommissie merkt op de onderlinge coördinatie van beide
actoren onvoldoende vlot is en bevorderd dient te worden.163
173. Een ander orgaan betrokken bij de beeldvorming en dreigingsanalyse omtrent
terrorisme is de nationale veiligheidsraad (NVR).164 De NVR het algemene inlichtingen- en
veiligheidsbeleid uit, coördineert en stelt de prioriteiten vast. Ook heeft hij als taak om de
informatie-uitwisseling tussen verschillende veiligheids- en informatiediensten te faciliteren.
Tot slot is hij bevoegd voor ‘de strijd tegen financiering van terrorisme’ en ‘de strijd tegen de
verspreiding van massavernietigingswapens’. De NVR wordt voorgezeten door de eerste
minister. Verder zetelen ook de vice-eersteministers, de ministers van Justitie, Defensie,
Binnenlandse zaken en Buitenlandse zaken in deze raad.165
§2 Aanbevelingen
174. De parlementaire onderzoekscommissie merkt terecht op dat er heel wat actoren
betrokken zijn bij het inschatten van dreiging. Daarbij meent ze dat er sprake is van een
compartimentalisering. Dit vertaalt zich in een onnodige verzuilen van de besluitvorming, wat
op zijn beurt de behoefte aan overlegorganen creëert. Dit moet zo veel mogelijk worden
weggewerkt, dan wel worden geharmoniseerd.166
175. Om de samenwerking tussen het OCAD, de NVR, het Crisiscentrum en de Nationale
Taskforces te bevorderen doet de onderzoekcommissie een aantal voorstellen. Zo suggereert
ze dat colocatie, het onderbrengen van al deze diensten op een gezamenlijke locatie, nuttig
kan zijn. Ook wijst ze erop dat de bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende soorten
Taskforces best wettelijk verankerd wordt.
C. INFORMATIEHUISHOUDING
176. Om extremisme, terrorisme en radicalisering het hoofd te kunnen bieden is het
verwerven van informatie van cruciaal belang. Er zijn heel wat actoren die deze taak ter harte
nemen.
162 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 143. 163 Ibid., 145. 164 Werd opgericht bij KB 28 januari 2015 tot oprichting van de Nationale Veiligheidsraad, BS 30 januari 2015. 165 BEKNOPT OVERZICHT, 39. 166 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 176.
40
§1 Betrokken actoren
i) Politie
177. Het vergaren van informatie is een kerntaak van de politie. Helaas zijn er in de praktijk
wel enkele problemen hieromtrent. Zo blijkt dat er absoluut geen sprake is van een
performante informatiestructuur. Een mogelijke verklaring daarvoor ligt in de dubbele
breuklijn bij de politie. Een eerste scheiding loopt tussen de gerechtelijke en bestuurlijk zuil
van de politie. Een twee tussen de federale en lokale diensten.
178. Nochtans was de grote politiehervorming van twintig jaar geleden -nota bene ook na een
analyse van een parlementaire onderzoekscommissie- erop gericht om dit euvel te vermijden.
In de praktijk is het echter zo dat de verschillende zuilen van de politie met een ander
informatieregistratiesysteem werken. Om dit probleem te vermijden werd de ANG opgericht,
een gegevensbank voor de gehele geïntegreerde politie, maar dit volstaat niet. Er is nood aan
meer cohesie en afstemming.167
179. Een ander probleem ligt bij de beperkte digitalisering van justitie. De Pv’s, die in de
praktijk de grootste bron van informatie vormen over begane misdrijven, worden nog steeds
niet geautomatiseerd doorgezonden aan de parketten.168 Informatie kan ook via de zogeheten
gerechtelijke informatierapporten (RIR) die niet-concrete gerechtelijke info dragen, worden
doorgegeven. Vaak gaat het om informatie gebaseerd op observaties, infiltraties, anonieme
tips of verklaringen van wijkagenten. Ook voor het verwerken en inbrengen van RIR’s
hanteren federale en lokale politie afzonderlijke systemen. Bovendien worden te veel, en te
vaak, niet-relevante RIR’s opgesteld. In het huidige klimaat wil niemand verantwoordelijk zijn
voor een mogelijk geval van terrorisme. Daarom wordt elke verkregen info, ongeacht of hij
nuttig dan wel pertinent is, op papier gezet en doorgegeven. Opnieuw verwijst de commissie
naar de ‘infobesitas’ die allerminst bevorderlijk is voor een efficiënte werking van onze
politiediensten.169 Bovendien zijn de bestaande richtlijnen over het gebruik en beheer van
RIR vaak onduidelijk en tegenstrijdig. De commissie dringt aan op meer transparantie en
cohesie.
180. Een volgend probleem situeert zich -opnieuw- bij de overdracht en uitwisseling van
informatie. Een wildgroei van gegevensbanken overspoelt de politiediensten.170 Er is een
algemene nationale gegevensbank171 (ANG), die toegankelijk is voor zowel federale als lokale
politie en tot doel had de onderlinge gegevensuitwisseling te bevorderen. Een tweede
gegevensbank is de basisgegevensbank. Deze heeft als doel informatie uit opdrachten van
bestuurlijke en gerechtelijke politie te omvatten. Specifiek hierbij is dat de informatie enkel
raadpleegbaar is door de politiediensten die deze hebben ingevoerd. Ook zijn er bijzondere
gegevensbanken te raadplegen, die opgericht worden, zoals de naam al doet vermoeden, om
aan een bijzondere nood tegemoet te komen en fenomeen-specifieke informatie te
verzamelen. Verder is er een gemeenschappelijke gegevensbank teneinde informatie te delen
167 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR., 181-188. 168 Hoorzitting met Koen Geens, minister van Justitie, 19 december 2016. 169 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 192. 170 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 206-215. 171 Art. 44/2 § 1 wet 5 augustus 1992 op het politieambt, BS 22 december 1992.
41
omtrent terrorisme en extremisme. Tot slot zijn er heel wat afzonderlijke gegevensbanken
van de lokale politie, maar een overzicht hiervan ontbreekt vooralsnog.
181. De onderzoekscommissie herhaalt haar wens tot oprichting van een kruispuntbank
Veiligheid. Er is heel wat informatie aanwezig over bepaalde fenomenen of specifieke
personen, maar deze is onvoldoende transparant. De oprichting van een kruispuntbank kan
een oplossing bieden. Daarbij verwijst de commissie naar de vooruitgang die geboekt werd in
de sociale zekerheid door de oprichting van een gelijkaardige kruispuntbank. Bovendien zou
een kruispuntbank niet enkel nuttig zijn binnen de auspiciën van de geïntegreerde politie,
maar kunnen ook andere (veiligheids-)diensten de vruchten plukken van deze
informatietool.172
ii) Inlichtingendiensten
182. België heeft twee inlichtingendiensten: de Veiligheid van de Staat (VSSE) en de Algemene
Dienst Inlichtingen en Veiligheid (ADIV). De ene (VVSE) is een burgerlijke inlichtingendienst
onder het gezag van de minister van Justitie, de andere (ADIV) een militaire inlichtingendienst
onder het gezag van de minister van Defensie.
183. De Veiligheid van de Staat (VVSE) verzamelt, net zoals de politiediensten, inlichtingen
en gegevens, maar met een andere doelstelling.173 Ze gaat op zoek naar informatie over
wettelijk omschreven dreigingen en beschermde belangen. Zo doet ze onderzoek naar -
hoewel dit niet strafbaar is- radicalisering. Daarbij krijgt ze echter te maken met een steeds
verder doorgevoerde professionalisering van terroristen. Een evolutie waarvoor het budget
niet is aangepast. Een verhoging van middelen en personeel dringt zich op.
184. Om de hierboven beschreven problematiek het hoofd te bieden, werd in het voorjaar
van 2014 een actieplan opgesteld waarin de actieradius van de informatievergaring door de
VVSE herleid werd naar drie prioriteiten, waarvan de strijd tegen terrorisme met stip op één
stond. Dit heeft evenwel als gevolg dat andere fenomenen die ook onderzoek behoeven,
verwaarloosd worden. Een jammerlijk voorbeeld hiervan is de problematiek in verband met
sekten, een thema dat recent nog op heel wat media-aandacht kon rekenen.174 Deze
problematiek stond aanvankelijk ook op de agenda van de VVSE, maar werd door het in voege
treden van het actieplan verlaten. Verder heeft ook de VVSE te kampen met een achterhaalde
infrastructuur en verliest ze langzaam maar zeker de strijd tegen de ‘infobesitas’, die ze maar
niet geanalyseerd krijgt.
185. Een tweede betrokken veiligheidsorgaan is de Algemene dienst Inlichtingen en
Veiligheid (ADIV). Deze dienst is bevoegd voor de defensieattachés in het buitenland.
172 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 245. 173 BEKNOPT OVERZICHT, 46-47. 174 “Al zeventig mogelijke slachtoffers van misbruik kloppen aan bij meldpunt voor getuigen van Jehova” De Standaard 4 april 2019, http://www.standaard.be/cnt/dmf20190403_04299438; PANO, “Jehova’s zijn het paradijs voor kindermisbruikers”, VRT, 27 maart 2019, https://www.vrt.be/vrtnws/nl/2019/03/25/pano-onderzoekt-seksueel-kindermisbruik-bij-jehovas-getuigen.
42
De onderzoekscommissie constateerde dat deze dienst te weinig betrokken was bij de
problematiek rond Syriëstrijders, doordat hun bevoegdheid zich voornamelijk rond militaire
operaties situeert. Gaandeweg nam de invloed van ADIV wel toe door de opvolging van
Foreign Terrorist Fighters in Irak en Syrië, iets wat de commissie verheugt, al ziet ze nog veel
ruimte voor verbetering. Zo kan de samenwerking met de SSVE stukken beter, evenals de
precieze omlijning van de doelstellingen van de ADIV.
iii) Overig
186. Een andere speler die voor informatieverwerving zorgt is het OCAD. Dit kreeg de
bevoegdheid om personen die een connectie met terrorisme vertonen, in de gaten te houden
door ze op te nemen in een specifieke gegevensbank. Daaraan gelinkt is er een Joint
Information Box (JIB) die ook resideert onder het OCAD, maar zich meer toelegt op de
opvolging van gevaarlijke groeperingen.
187. Tot slot is er ook nog een Cel voor Financiële informatiewerking (CFI) die de
financieringsbronnen van terroristische groeperingen poogt op te sporen en vervolgens
droog te leggen door nuttige info over te maken aan de gerechtelijke instanties, waarvan
reeds melding werd gemaakt.
§2 Conclusie
188. Zoals uit bovenstaand overzicht blijkt, is er sprake van een gigantische verkokering en
verzuiling binnen het informatieapparaat. Dit heeft tot gevolg dat een efficiënte informatie-
uitwisseling nagenoeg onmogelijk wordt. Er is geen coherent beleid, noch een globale visie.
De totstandkoming van Kadernota Integrale Veiligheid 2016-2019 is een stap in de goede
richting, maar nog steeds slechts een stap. Er blijft werk aan de winkel.
§3 Aanbevelingen
189. De commissie benadrukt het belang van een goede informatiehuishouding voor een
performante veiligheidsarchitectuur. Daarbij preekt ze geen revolutie, maar wel een evolutie.
Het zand moet uit de machine. Wat uit de algemene conclusies al bleek, zet de commissie ook
om in aanbevelingen. Er is nood aan een globale aanpak voor de informatiehuishouding. Dit
kan bereikt worden door eenvoud, coherentie en loyaliteit van de diensten onderling.175
190. Het instrument dat voor deze realisaties moet gaan zorgen, is volgens de
onderzoekscommissie een globale wet die de opslag- evenals het gebruik- van informatie
regelt.176 Daarbij onderstreept ze het belang van eenvormige begrippen en duidelijke
definities. Ook de bemanning van verscheidene diensten krijgt een bijzondere vermelding.
Onder het moto “een goed informatiehuishouden vergt goed personeel” stelt ze een uitbreiding
van het personeelsbestand voorop. Daarbij is de aanwerving van personeel met een
allochtone afkomst een absolute must. Niet alleen bieden zij een meerwaarde via hun
175 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 251. 176 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 252.
43
specifieke kennis en expertise, maar ook schaven zij het beeld van de politie bij. Een
verzuchting die meer dan eens voorkomt in het rapport.177
191. In haar aanbevelingen breekt de commissie opnieuw een lans voor de oprichting van
een kruispuntbank, die als informatiebrug kan dienen voor de verschillende diensten. Ook
stuurt de commissie aan op het gebruik van een eenvormig systeem bij het verwerken van
informatie voor zowel politie- als andere diensten.178
192. Tot slot wil de onderzoekscommissie de Cel voor financiële informatieverwerking
gevoelig versterken en actiever betrekken bij de strijd tegen terrorisme.
D. INLICHTINGENDIENSTEN
§1 Algemeen
193. België heeft, zoals hierboven reeds aangegeven twee inlichtingendiensten: de VSSE, die
de burgerlijke inlichtingendienst omvat, en haar militaire tegenhanger, de ADIV. Beide
hebben als wezenlijke opdracht om informatie te verzamelen over potentiële of concrete
dreigingen, al hebben beide een verschillende finaliteit.179
§2 Veiligheid van de Staat
194. De VSSE gaat bij het verzamelen van informatie vooral op zoek naar dreigingen jegens
de interne Belgische staat en haar staatsstructuur, de uitwendige veiligheid van de Belgische
staat en ook dreiging tegen het economisch en wetenschappelijk potentieel. De
onderzoekscommissie stelde vast dat de Syriëcrisis zorgde voor een significante toename aan
informatie omtrent potentiele dreigingen, maar dat deze verhoogde werklast niet gevolgd
werd door een vermeerdering van het personeel of budget. Zo werd men genoodzaakt zich te
beroepen op lapmiddelen zoals: het draaien van overuren of het tijdelijk alloceren van
personeel uit andere diensten, teneinde de crisis te kunnen bezweren.
195. De aandacht voor het islamitisch terrorisme is niet nieuw. In de nasleep van de aanslagen
in New York begon ook de VSSE meer en meer haar aandacht op islamitisch terrorisme te
richten, zonder dat dit toen evenwel implicaties had voor de werkwijze of organisatie van de
dienst. Zo werden vanaf 2012 verscheidende rapporten opgesteld die systematische analyses
bevatten van onder andere Sharia4Belgium, opkomend extremisme en salafisme.180
196. Onderzoek door het Vast Comité I, dat de evaluatie van de inlichtingendiensten ter harte
neemt, bracht aan het licht dat de geleverde inspanningen van de VSSE onvoldoende waren
om terroristische plannen tijdig te detecteren. De vraag daarbij luidt hoe het komt dat de
veiligheidsdienst in die opzet niet slaagde?
177 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 254. 178 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 259. 179 BEKNOPT OVERZICHT, 45. 180 “Wat is salafisme? Rudi Vrancx legt het uit.”, VRT 8 februari 2017.
44
197. De inlichtingen diensten werken bij voorkeur met human intelligence, inlichten die men
via mensen verkrijgt. De onderzoekscommissie stelde vast dat de VSSE moeite heeft om voet
aan grond te krijgen in de gesloten wereld van het radicale islamisme.
Dit verklaart waarom de human intelligence aanpak weinig vruchten oplevert. Ten tweede
komt een gebrek aan passende onderzoeksmaatregelen naar boven. Zo was het wettelijk
kader omtrent infiltratie-operaties lange tijd onduidelijk. Bovendien had de VSSE enkel op
Belgisch grondgebied de bevoegdheid om bijzondere onderzoeksmethoden aan te wenden;
een telefoontap in het buitenland was aldus niet mogelijk. De onderzoekscommissie hekelt
ook de eerder aangehaalde problematiek van over-juridisering en de bijhorende
“infobesitas”. Een laatste verklaring valt te vinden in de beperkte technische capaciteit van de
VSSE en een gebrek aan informatie-uitwisseling met andere actoren. Ook een onderbezetting
en een gebrek aan financiering droegen bij tot het afremmen van de efficiënte werking van de
VSSE.181
§3 Algemene Dienst Inlichtingen en Veiligheid
198. De militaire inlichtingendienst, ADIV, heeft geen inlichtingenopdracht omtrent
terrorisme. Deze tak van de inlichtingendienst ressorteert daarbij onder de bevoegdheid van
de minister van Landsverdediging. Haar normale onderzoeksgebied omvat dreigingen
omtrent Belgische militaire defensieplannen, veiligheid van het militair personeel en andere
defensie-gelieerde opdrachten. Gelet op het onderzoeksdoel van deze masterproef kan
bijgevolg niet nader worden ingegaan op de analyse en aanbevelingen van de
onderzoekscommissie omtrent de werking en organisatie van de ADIV.182
§4 Samenwerking tussen inlichtingendiensten en gerechtelijke overheden
199. Art. 29 eerste lid, Sv. bepaalt dat iedere ambtenaar verplicht is melding te maken aan de
Procureur Des Konings van kennis die hij heeft omtrent misdaden of wanbedrijven.
Deze verplichting wordt bovendien specifiek hernomen voor wat ambtenaren van
veiligheids- en inlichtingen diensten betreft.183
200. Deze meldingsplicht zorgt voor enkele obstakels. Vooreerst legt dit de klemtoon te veel
op het strafrechtelijk onderzoek. Dit is nadelig voor het federaal parket, dat met een
overbelasting te maken krijgt, maar ook voor de inlichtingendiensten zelf. Vaak zijn zij
vragende partij om hun onderzoek verder te zetten. De over-juridisering, waarbij elke
informatie moet overgedragen worden aan de gerechtelijke instanties, vormt zo een rem op
het inlichtingenonderzoek. Bovendien leidt dit soms tot de paradoxale situatie waarbij een
inlichtingendienst tegen zijn zin een onvolledig dossier moet overdragen aan de gerechtelijke
politie, dat dit vervolgens seponeert omdat het een onvolledig dossier betreft.
181 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 227. 182 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 229. 183 Art. 19/1 wet 30 november 1998 houdende regeling van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, BS 18 december 1998.
45
201. De onderzoekscommissie stuurt bijkomend opnieuw aan op een betere samenwerking
tussen de veiligheidsdiensten en de gerechtelijke overheden. Zo wijst ze op de federale
gerechtelijke politie (FGP) van Brussel die een intelligence Fusion Cell heeft opgericht ter
bevordering van de informatie-uitwisseling met de inlichtingendiensten.184
202. Het is echter niet allemaal kommer en kwel. De onderzoekscommissie stipt aan dat de
samenwerking tussen federaal parket en de inlichtingendiensten onder invloed van een
contactpunt gevoelig is verbeterd. Ook looft de commissie de technische bijstand die de VSSE
in de praktijk geeft aan het federaal parket.
203. Tot slot haalt de onderzoekscommissie ook aan dat een eventuele samenloop tussen een
onderzoek van gerechtelijke instanties en van inlichtingendiensten niet per se problematisch
hoeft te zijn, gelet op hun onderscheiden finaliteit.185
§4 Aanbevelingen
204. De commissie hamert erop om het Nationaal Strategisch Plan voor Inlichtingen, waar de
wetgever volop mee bezig was toen dit verslag uitkwam, zo spoedig mogelijk moest worden
uitgevoerd.
205. Verder moet ook de VVSE versterkt worden. Zowel inzake personeelsbestand, als
informatietechnologisch en budgettair. Ook legt de onderzoekscommissie de nadruk op het
belang van een goede informatieverwerving. Daartoe bepleit ze een versterking van de
informatiepositie van de inlichtingendiensten, in het bijzonder een optimalisering van de
toegang tot de communicatiekanalen van potentiële terroristen. Opnieuw breekt de
commissie een lans voor het oprichten van een databank van de VSSE, die gekoppeld kan
worden aan andere databanken.186
206. Verder meent de onderzoekscommissie dat de VSSE voortaan ook disruptief moet
kunnen optreden, door bijvoorbeeld een vergunning in te trekken.187 Ook wat het
instrumentarium van de veiligheidsdiensten betreft, is er verbetering mogelijk. Zo is er geen
passend wettelijk kader omtrent infiltratieoperaties voor leden van inlichtingendiensten.
Verder is ook de toegangsweigering tot communicaties-applicaties een doorn in het oog van
de commissie. Bilateraal overleg met gelijkgestemde lidstaten dringt zich op zodat de toegang
verkregen wordt van geëncrypteerde communicatie-applicaties, zoals Whatsapp.188
207. Tot slot zet de parlementaire onderzoekscommissie de deur op een kier om de artikels
13/2 en 19/1 van de wet van 30 november 1998 te hervormen. Deze regelen enerzijds de
samenloop van inlichtingen- en gerechtelijke onderzoeken, en anderzijds de meldingsplicht
van inlichtingendiensten aan gerechtelijke overheden. Een aanpassing van dit wettelijk kader,
teneinde de hierboven beschreven problemen te verhelpen, is wenselijk.189
184 BEKNOPT OVERZICHT, 48. 185 Art. 13/2 wet 30 november 1998 houdende regeling van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, BS 18 december 1998. 186 BEKNOPT OVERZICHT, 45. 187 BEKNOPT OVERZICHT, 47. 188 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 299. 189 Zie randnummer 200.
46
E. OPSPORING EN VERVOLGING
208. In dit onderdeel wordt in het bijzonder gekeken naar de rol van de federale politie bij de
opsporing van terroristische misdrijven. Na een kort overzicht van de werking van de politie
omtrent terroristische misdrijven, wordt ingegaan op de werking van de specifieke diensten,
belast met terrorismebestrijding. Verder wordt de bijdrage van de lokale politiekorpsen
onder de loep genomen, evenals de werking van het federale parket. Ook een evaluatie van de
onderzoeksbevoegdheden komt aan bod.
§1 Situering van het geheel van de federale politie
209. De federale politie is onderverdeeld in twee afzonderlijke diensten die beiden geleid
worden door een directeur-generaal. Het gaat om een dienst bestuurlijke politie en een dienst
gerechtelijke politie.190
210. Het opsporen en vervolgen van terreurverdachten is een taak die is toegewezen aan de
gerechtelijke politie. Ze wordt daarin bijgestaan door het federale parket.191 Voor een
optimale uitvoering van haar taken, streeft de politie in haar geheel naar een
personeelsbestand van 13.500 leden.192 Ten gevolge van voortdurende besparing strandt het
reële aantal op 11.000 medewerkers (een deficit van bijna vijftien procent) en prognoses voor
de toekomst ogen allerminst positief. Dit gebrekkig personeelsbestand leidt tot
capaciteitsproblemen, waardoor keuzes gemaakt moeten worden over de inzetting van
middelen en mensen. Een situatie die ook de getroffen eenheden weinig kunnen
appreciëren.193
§2 De algemene directie gerechtelijke politie
211. De Algemene directie gerechtelijke politie, kortweg de gerechtelijke politie, voert aan de
ene kant gespecialiseerde en bovenlokale opdrachten van gerechtelijk politie uit en biedt aan
de andere kant ondersteuning voor lokale politiekorpsen.194
212. Die gerechtelijke politie bestaat op haar beurt uit een aantal centrale diensten van
gerechtelijke politie en gedeconcentreerde diensten van gerechtelijke politie. Deze
gedeconcentreerde diensten omvatten een groot aandeel van de totale recherchecapaciteit.
Voor de bestrijding van terrorisme zijn er vijf gespecialiseerde gedeconcentreerde diensten,
de Terro-FGP’s genaamd. De onderzoekscommissie meent dat deze nuttig zijn in de strijd
tegen terrorisme, maar dat hun werking moet worden geoptimaliseerd. Zo zouden ze zich
moeten specialiseren in een bepaald deeldomein, zodat efficiëntiewinsten geboekt kunnen
worden.195
190 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 315. 191 BEKNOPT OVERZICHT, 49. 192 KB 27 oktober 2015 tot vaststelling van de personeelsformatie van de federale politie, BS 27 oktober 2015. 193 Hoorzitting met Catherine De Bolle, commissarisgeneraal van de federale politie, 24 oktober 2016. 194 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 318. 195 BEKNOPT OVERZICHT, 51.
47
De centrale diensten van de gerechtelijke politie die relevant zijn bij het bestrijden van
terrorisme, worden achtereenvolgens besproken.196
i) De centrale dienst ter bestrijding van zware en georganiseerde criminaliteit
213. De centrale directie ter bestrijding van zware en georganiseerde criminaliteit (DJSOC)197
bestaat gedeeltelijk uit centrale diensten die economische-, financiële- en
informaticacriminaliteit aanpakken. Een ander gedeelte bestaat uit diensten die voor de
opvolging zorgen bij de bestrijding van prioritaire criminaliteitsvormen. De dienst die dit
ondersteunende werk verricht voor de bestrijding van terrorisme, is DJSOC/Terro.
214. De onderzoekscommissie stelde vast dat deze dienst, DJSOC/Terro een erbarmelijk
werking heeft. Dit bevestigde ook de minister van Justitie door te stellen dat deze dienst
momenteel een “existentiële crisis” doormaakt.198 Dit valt onder meer te verklaren door
hervormingen uit 2014, waarvan het de bedoeling was de operationele capaciteit te verhogen.
Toen deze hervorming niet aansloeg, werd medio 2016 een nieuw functioneringsmodel
ontworpen in een ultieme poging om de heersende malaise te doorbreken. De afwezigheid
van een passend overgangsregime zorgde echter voor alleen maar bijkomende verwarring.
215. Dit alles maakt dat DJSOC/Terro onvoldoende haar vooropgestelde bijdragen kan
leveren, wat zich uit in tekortkomingen bij de beeldvorming, analyse en programmawerking
van terroristische dreigingen.199
ii) De centrale directie van operaties inzake gerechtelijke politie
216. Een tweede centrale directie betrokken bij de bestrijding van het terrorisme binnen de
Algemene directie gerechtelijke politie is de ‘centrale directie van operaties inzake
gerechtelijke politie’ (DJO). Zij vervullen leidinggevende, coördinerende en beheersmatige
opdrachten. Ook staan zij in voor het nationaal beheer van de bijzondere
opsporingsmethoden: observatie en infiltratie en zijn ze betrokken bij het politioneel
informatiebeheer.200
217. De onderzoekscommissie stelde vast dat de DJO, net zoals de andere centrale diensten
van de politie te maken heeft met personeelstekort. Dit gaat soms zo ver, dat bepaalde
diensten (vb. dienst beleid en strategie) over helemaal géén personeelsleden beschikken.
196 VEILIGHEIDSARCHITECTIIR, 319. 197 Deze afkorting staat voor Direction Judiciaire Serious Organised Crime. 198 Hoorzitting met Koen Geens, minister van Justitie, 19 december 2016. 199 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 320. 200 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 325.
48
iii) De directie van de speciale eenheden
218. De directie van speciale eenheden bestaat uit zowel centrale als gedeconcentreerde
diensten. Op het centrale niveau gaat dit om een observatie-eenheid, een infiltratie-eenheid
en een technische eenheid. Op het gedeconcentreerde niveau zijn er vier pelotons actief:
Protectie-, Observatie-, Steun- en een Arrestatiepeloton. De directie speciale eenheden leidt,
beheert en coördineert de werking in de uitvoering van hun opdrachten. Vaak gaat het om het
uitvoeren van bijzondere opsporingsmethoden.201
219. De onderzoekscommissie stelt vast dat, gezien de specificiteit van islamitisch terrorisme,
speciale eenheden essentieel zijn. Dit doordat deze vorm van criminaliteit verschilt van de
meer ‘klassieke’ vormen van terrorisme. Daarbij wijst de commissie op de moeilijkheid bij het
opsporen van personen met destructieve en radicale ideeën, doordat ze lange tijd onder de
radar kunnen blijven.202 Het is van essentieel belang voor de stabiliteit van onze samenleving
dat deze speciale eenheden maximaal in staat zijn terroristische acties tijdig te verstoren en
vermijden.
220. Onderzoek naar de budgetsevolutie in de loop der jaren brengt ‘dramatische’ verhulling
naar boven. Tussen 2005 en 2015, op tien jaar tijd, daalde het budget met meer dan 35 %.
Deze trend werd beëindigd en omgebogen vanaf 2015, wanneer opnieuw investeringen het
werkingsbudget verhoogden. Een besteding die volgens de onderzoekscommissie meer dan
welgekomen was.
221. De commissie benadrukt het belang van onderling overleg tussen de verschillende
speciale eenheden onderling. Om in geval van terroristische dreiging over te kunnen gaan tot
een snel en efficiënt ingrijpen is een vlotte communicatie vereist. Bovendien loert ook artikel
2 EVRM (het recht op leven) om de hoek. Een overhaaste gewapende ingreep kan verregaande
repercussies hebben.
222. De onderzoekscommissie meent dat werking van de speciale eenheden momenteel geen
verbetering behoeft. Ze looft daarbij de genomen en broodnodige maatregelen ter stimulering
van overleg tussen verschillende gedeconcentreerde diensten. Verder stelt de commissie ook
vast dat de mogelijkheid om ’s nacht huiszoekingen te verrichten bij de opsporing van
terroristische misdrijven een goede zaak is.203
223. Als laatste wenst de commissie erop te wijzen dat de werking van de speciale eenheden
niet in het gedrang mag komen door perslekken. De commissie erkent en looft de persvrijheid,
doch wijst op zijn grenzen. Minstens in één operatie werd de werking van de
inlichtingendiensten verstoord door het filmen -en zelfs in realtime streamen- van een
operatie. 204 De commissie verwijst daarbij naar een praktijk het in Verenigd Koninkrijk
201 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 327. 202 Zie ook C. FIJNHAUT, “De politionele bestrijding van (islamitisch) terrorisme, de discussie over het Nederlands politiebestel en de samenwerking op politiegebied in de Europese Unie” in T. KANSEL, Beginselen in beweging? Symposiumbundel ter ere van het afscheid van Jan Wiarda, Den Haag, Nederlands Politie Instituut, 2005, 32. 203 Art. 1, 6° Huiszoekingswet. 204 Hoorzitting met Catherine De Bolle, commissaris-generaal van de federale politie, 24 oktober 2016.
49
waarbij er een comité205 werd opgericht bestaande uit vertegenwoordigers van journalisten,
politie- en veiligheidsdiensten.
§3 De lokale politie
224. Welke rol heeft de lokale politie te spelen bij het vervolgen van terroristische
misdrijven?
Uitgaande van de principes van specialisatie en subsidiariteit, is het aan de minister van
Justitie om te bepalen wat de taken van gerechtelijke politie zijn die vervuld worden door,
enerzijds de lokale politie, anderzijds de gedecentraliseerde diensten van de federale
politie.206 In dit verband moet gewezen worden op een richtlijn van februari 2002 tot de
regeling der taakverdeling van gerechtelijke politie tussen lokale en federale diensten.207
Overeenkomstig deze richtlijn behoort elk strafrechtelijk onderzoek met betrekking tot
terroristische misdrijven toe aan de federale politie.
225. De onderzoekscommissie wenst op dit principe twee nuanceringen aan te brengen. Ten
eerste kan de lokale politie, tijdelijk en uitzonderlijk, versterking verlenen aan federale
diensten bij omvangrijke gerechtelijke onderzoeken.208
226. Ten tweede is de wijkwerking, een kerntaak van de lokale politie, van onschatbare
waarde bij het verzamelen van informatie over beginnend radicalisme. Bovendien heeft de
praktijk uitgewezen dat personen die zich laten verleiden tot terroristische misdrijven vaak
al gekend waren bij het gerecht, voor andere vormen van (zware) criminaliteit. Illustratief
hiervoor is het actieplan tegen radicalisme, gewelddadig extremisme en terrorisme in de
Kanaalzone.209 Daarbij besteedt men heel wat aandacht aan de strijd tegen bepaalde vormen
van (lichte) criminaliteit, zoals wapenhandel, drugs en documentfraude, die vaak een
‘opstapje’ vormen naar zware criminaliteit. De onderzoekscommissie looft de gehanteerde
benadering uit het Kanaalplan en stuurt aan op een verdere uitbreiding van deze zienswijze
voor andere instrumenten.
§4 Het federaal parket
227. Artikel 144ter, §1, 2°, Ger.W. verleent het federaal parket het recht tot uitoefening van
de strafvordering inzake terroristische misdrijven, al is deze bevoegdheid niet exclusief.210
In de praktijk is het evenwel zo dat het federaal parket vrijwel altijd de terrorismedossiers
behandelt. Deze manier van berechten zorgt er uiteraard voor dat heel wat extra druk op de
schouders van de federale parketten komt, waardoor de opsporing en vervolging van andere
205 Defence and Security Media Advisory Committee. 206 Art. 5, laatste lid wet op het Politieambt. 207 Fed.Omz. 20 februari 2002 tot regeling van de taakverdeling, de samenwerking, de coördinatie en de integratie tussen de lokale en de federale politie inzake de opdrachten van gerechtelijke politie, BS 1 maart 2002. 208 Art. 62, 8° wet 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, BS 5 januari 1999. 209 Dit actieplan werd gelanceerd in februari 2016 en is ook gekend als het Kanaalplan. 210 Gelet op het feit dat het om een niet-exclusieve bevoegdheid gaat kunnen ook de parketten van eerste aanleg bevoegd zijn, art. 144ter, § 3, 2° Ger.W.
50
misdrijven soms op (te) weinig aandacht kan rekenen. In dit kader verklaarde Procureur
Generaal DELMULLE het volgende:
“Alle diensten trekken hun paraplu open en pompen alle informatie naar het federaal
parket. Dan zijn zij in elk geval safe, want ze hebben de informatie meegedeeld, terwijl
ondertussen de trechter van het federaal parket vol zit”.211
228. Dit is exemplarisch voor het spanningsveld tussen ‘judiciarisering en de infobesitas’,
waarvan reeds hoger sprake was.
229. Een andere problematiek die de commissie onderzocht, gaat over de afwezigheid van
een eigen gerechtelijke dienst in hoofde van het federaal parket. Bij de oprichting van een
federaal parket rees de vraag of deze over een eigen gerechtelijk dienst, en bijhorend eigen
politiepersoneel moest beschikken, of dat ze een beroep op de federale politie diende te doen.
Op advies van de Werkgroep Federaal parket werd besloten om geen afzonderlijke
gerechtelijke dienst te creëren.212
230. Wel werden twee vuistregels vooropgesteld om een soepele werking van het federaal
parket te garanderen. Deze regels staan ook wel bekend als de “gerechtelijke HYCAP”.213
231. Dit houdt ten eerste in dat het federaal parket over een recherchecapaciteit beschikt die
gelijkwaardig is aan het personeelsbestand, indien de zaak niet door het federaal parket zou
worden beslecht, maar door het parket van eerste aanleg. Ten tweede is binnen iedere
gerechtelijke directie een ‘reservecapaciteit’ voorzien, waarop het federaal parket kan
rekenen. De onderzoekcommissie stelde vast dat, hoewel in theorie het gerechtelijke HYCAP-
systeem sluitend lijkt, het in de praktijk een aantal tekortkomingen vertoont.
232. Zo blijkt dat de federale procureur vaak onvoldoende personeel te zijner beschikking
heeft, wat af valt te leiden uit de jaarverslagen aan het college van procureurs-généraal.214 Het
omgekeerde gebeurt soms ook, dat de federale procureur een voorzien personeelsgebruik
heeft van 15%, maar in de praktijk tot soms 46% van de capaciteit moet aanwenden om de
zaken rond te krijgen, waardoor de werking van andere diensten in het gedrang komt.215 De
commissie erkent dat het federaal parket inspanningen heeft geleverd om dit probleem het
hoofd te bieden, maar benadrukt dat deze onvoldoende zijn.
211 Hoorzitting met Jérémy Dermulle, procureur-généraal bij het hof van beroep van Brussel, 3 oktober 2016. 212 Deze werkgroep was samengesteld uit R. Verstraeten, A. Masset, D. Van Daele en D. Dewandeleer. Het eindrapport “Model voor de werking van een federaal parket” werd gepubliceerd in C. FIJNHAUT en D. VAN DEWAELE, De hervorming van het openbaar ministerie, Leuven, Universitaire Pers Leuven, 1999, 371-452; Bovendien werden de resultaten van de Werkgroep Federaal Parket onderschreven door de bevindingen van de Werkgroep-De Ruyver. 213 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 337. 214 Zie jaarverslag van het federaal parket 2014, https://www.om-mp.be/om_mp/files/parquet-federal/rapports%20annuels/NL/jaarverslag%202014.pdf. 215 Dit was het geval in Brussel, begin oktober 2016.
51
233. Sinds de inwerkingtreding van de wet van 26 maart 2014216 dient het federaal parket
zijn vorderingen tot het uitvoeren van onderzoeksdaden in verband met terroristische
misdrijven te richten aan één van de vijf gedeconcentreerde gerechtelijke directies van de
federale politie die gespecialiseerd zijn in de bestrijding van terrorisme.
Deze diensten zijn hierboven reeds besproken.217 Het gaat daarbij om diensten die gevestigd
zijn in Antwerpen, Brussel, Oost-Vlaanderen, Luik en Bergen. De noodzaak tot deze
specialisatie vloeit voort uit de specifieke aard van het strafrechtelijk onderzoek naar
terrorisme. Dit alles is op zich een positief gegeven.218
234. Helaas stelde de onderzoekscommissie vast dat deze vijf verschillende diensten zich niet
op een uniforme manier op het terrein begeven. Er bestaan verschillen in de onderlinge
werking. Iets wat het federaal parket erkent, en reeds herhaaldelijk -tevergeefs- probeerde
bij te sturen. De rechercheurs zijn immers zelf niet overtuigd van de meerwaarde die een
geüniformeerde aanpak moet bieden. Bovendien is ook hier de onderlinge informatie-
uitwisseling tussen de verscheidene diensten een punt van kritiek.
235. De vermelde problemen worden erkend door de gerechtelijke directeurs van vijf
betrokken directies. Dit noopte hen tot het sluiten van een Protocolakkoord inzake de strijd
tegen terrorisme, waarmee onder meer afspraken werden gemaakt om de informatie-
uitwisseling te bevorderen en de werkingswijze te standaardiseren. Een evaluatie van dit
protocolakkoord was voorzien, maar gebeurde voorlopig nog niet. De onderzoekscommissie
betreurt dit en dringt aan op een zo spoedig mogelijke evaluatie van het protocolakkoord.219
236. Tot slot onderzoekt de commissie nog de seponering gefederaliseerde strafzaken. Het is
mogelijk dat het federaal parket een zaak evoceert, met de bedoeling om de strafvordering uit
de voeren, en vervolgens alsnog beslist om over te gaan tot een seponering. Tussen 2013 en
2016 werden maar liefst 142 terrorismedossiers door het federaal parket zonder gevolg
gelaten. Een seponering kan om tweeërlei redenen. In een aantal gevallen is de uitvoering van
de strafvordering niet meer mogelijk, waarbij het gaat om een technisch sepot (denk aan het
overlijden van een verdachte of het verjaren van de strafvordering). Bij een beleidssepot
wordt de uitvoering van de stafvordering omwille van opportunistische redenen gestaakt.
Andere zaken krijgen prioriteit, of de zaak lijkt op een dood spoor te lopen. In de praktijk lijkt
het onderscheid tussen beide types van seponering echter te zijn vervaagd.
237. Een spijtig voorbeeld van een te snelle seponering kan gevonden worden bij Salah
Abdeslam. In januari 2015 werden twee processen-verbaal opgesteld ten aanzien van S.
Abdeslam en zijn broer Brahim. Beide dossiers werden gefederaliseerd en door het federaal
parket toegewezen aan een FGP voor verder onderzoek. Niet veel later besliste de bevoegde
magistraat tot een seponering van beide dossiers, nog voor de eindresultaten van het
onderzoek binnen waren.220
216 Wet 26 maart 2014 houdende optimalisatiemaatregelen voor de politiediensten, BS 31 maart 2014. 217 Zie supra randnummer 212. 218 Tot op heden werd nog geen vordering aan één van de diensten gericht. 219 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 352. 220 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 355.
52
§5 Problemen bij de opsporingsbevoegdheden
i) Telecommunicatie
238. In de huidige snel evoluerende samenleving schakelen terroristen bij het uitwisselen
van informatie over op andere technologische communicatiemethoden dan de ‘klassieke’
varianten (sms, brief…).
De ervaring leert dat apps van in het buitenland gevestigde bedrijven zoals Skype, WhatsApp,
Messenger of Viber worden gebruikt bij hun communicatie. Deze internationale providers
zijn vaak niet bereid om de Belgische autoriteiten toegang en inzage te verlenen in de
communicatie van (potentiële) terroristen (90quater, §4, Sv.).
239. Een oplossing zou gevonden kunnen worden in de medewerkingsplicht, die ook voor
economische entiteiten die in het buitenland gevestigd zijn, van toepassing is. Vraag is
evenwel wat de kracht is van deze bepaling. Bij een veroordeling van zo een buitenlands
bedrijf heeft de Belgischte staat problemen met de tenuitvoerlegging. Zo zal men nog steeds
afhankelijk zijn van de medewerking van het land waarin het bedrijf gevestigd is, om alsnog
toegang tot de communicatie te verkrijgen. Deze problematiek, die niet nieuw is, bereikte
intussen de Raad van de Europese Unie, waarbij op 9 juni 2016 aangepaste regelen werden
vooropgesteld.
ii) Informanten- en infiltrantenwerking
240. Artikel 47decies, §1 Sv. bevat de wettelijke regeling over de informantenwerking. Dit
houdt het regelmatig onderhouden van contact in, door een politieambtenaar, met een
persoon (= de informant), waarbij deze laatste informatie geeft over een (gepland) misdrijf.
Het onderscheid met een ‘tipgever’ is dat deze laatste niet zelf tot het criminele milieu behoort
en (al dan niet) toevallig kennis krijgt van een gepleegd of te plegen misdrijf. Bovendien is een
tipgever steeds anoniem.
241. De meerwaarde van een informant is gelegen in het feit dat de politie een sturende rol
kan spelen. Zo kunnen ze vragen dat de informant over bepaalde zaken meer informatie moet
inwinnen. Nadeel is dat infiltranten enkel personen mogen zijn die reeds banden hadden met
een bepaalde organisatie. ‘Nieuwe mensen’ inbrengen in ambigue circuits is aldus niet
mogelijk. Ook het feit dat informanten geen misdrijven mogen plegen, zelfs niet ter vrijwaring
van hun bijzondere positie, is een ernstige aderlating. Zo kunnen criminele organisaties bij
wijze van lakmoesproef, aansturen op het begaan van een misdrijf. Nochtans was het begaan
van misdrijven vroeger, onder toepassing van artikel 47decies; §7 Sv. wél mogelijk. Het
grondwettelijk Hof floot de wetgever evenwel terug omdat het wetgevend kader onvoldoende
duidelijk en omlijnd was.
242. Een andere mogelijke informatievergaring, de infiltratie, is ook niet vrij van gebreken.
De infiltratie, zoals beschreven in art. 47octies, §1, eerste lid Sv. kan eigenlijk omschreven
worden als indringen van een politieagent, onder fictieve naam, tot een organisatie om
informatie te verzamelen. Helaas is het succes van deze figuur ook (te) beperkt. Vaak vormen
criminele milieus gesloten circuits die integratie van buitenaf moeilijk toelaten. Bovendien
vergt de integratie van een infiltrant vaak een bepaald tijdsaspect, wat er in het geval van
radicalisering niet altijd is.
53
De onderzoekscommissie besluit dat er wettelijke hervormingen nodig zijn, teneinde de
informatiepositie van de politie te versterken.
§6 Aanbevelingen van de onderzoekscommissie
i) Personeelsbestand
243. De commissie dringt erop aan om de federale politie te versterken. Daarbij moet de
voorziene personeelsformatie van 13.500 personeelsleden, zoals is vooropgesteld, nageleefd
worden. Bovendien wijst de onderzoekscommissie ook op de aankomende vergrijzing van het
korps, en de nood aan overdracht van ervaring.221
244. Wat het probleem van het politioneel capaciteitsgebrek betreft, meent de
onderzoekscommissie dat er nood is aan een structurele oplossing. Ze meent daarbij dat aan
het federaal parket een vast te bepalen recherchecapaciteit moet worden toegekend. Het
komt dan aan het federaal parket toe om dit personeel gepast in te zetten en hierover jaarlijks
te rapporteren aan het college van procureurs-generaal.
245. Eventuele periodieke aanpassingen van de capaciteit kunnen, in het licht van gewijzigde
omstandigheden, te rechtvaardigen zijn. De onderzoekscommissie meent dat het vereiste
personeel in de eerste plaats moet worden vrijgemaakt bij de vijf gespecialiseerde federale
gerechtelijke politiediensten. Ook de andere negen, niet-gespecialiseerde federale
gerechtelijke politiediensten dienen een steentje bij te dragen.222 Tot slot kan ook aan de
grotere lokale korpsen gevraagd worden om een inspanning te leveren, aldus de
commissie.223
246. Verder geeft de onderzoekscommissie aan dat er nood is aan een actiever en effectiever
diversiteitsbeleid.224 Zo moet de samenstelling van politiediensten een weerspiegeling zijn
van de doorsnede van de maatschappij. Ook dragen allochtone agenten waardevolle expertise
met zich over de cultuur binnen bepaalde gemeenschappen.
247. De onderzoekscommissie meent dat het toekennen van een vaste recherchecapaciteit
aan het federaal parket geen toveroplossing is. In de praktijk zullen er nog steeds
beleidskeuzes gemaakt moeten worden. De commissie wenst echter dat daarbij, in
tegenstelling tot wat vandaag het geval is, over deze beleidskeuzes verantwoording moet
worden afgelegd. De commissie stuurt in dat verband aan op een betrokkenheid van het
OCAD. Het bepalen van de prioriteiten is geen exclusief voorrecht van de politie. Een
gezamenlijke besluitenvorming is gewenst. Bovendien acht de commissie het wenselijk dat
ook de inlichtingendiensten in de proces inspraak krijgen. Zo kan het inlichtingenonderzoek
inspelen op de noden van het politioneel onderzoek.
221 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 367. 222 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 378. 223 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 373. 224 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 367.
54
248. De commissie acht een structureel kader voor dit overleg noodzakelijk en stuurt aan op
een Joint Intelligence Centre. Betrokken actoren zouden de federale politie, het federaal
parket, de beide inlichtingendiensten en het OCAD zijn.
249. Tot slot wijst de onderzoekscommissie ook naar het personeelsstatuut van de politie,
wat de aanwerving soms bemoeilijkt. Ze pleit voor een fundamentele herziening, waarbij
meer rekening wordt gehouden met de functies die daadwerkelijk worden uitgeoefend.
Ook moeten bepaalde dienstbetrekkingen, te denken valt aan wijkwerking, aantrekkelijker
worden gemaakt. Bovendien moet ook de interne mobiliteit binnen het politiecorps omhoog.
ii) Compartimentalisering
250. Wat de operationele structuur van de politie betreft pleit de onderzoekscommissie voor
een sterkere geïntegreerde werking tussen de verschillende schotten van de politie. De
commissie wil af van het onderscheid tussen enerzijds bestuurlijke en anderzijds
gerechtelijke informatie. Beter zou zijn om uit te gaan van het concept “politie-informatie”,
waarbij het uitgangspunt niet langer een “need to know” is, maar een “need to share” wordt.
Vervolgens kan men, na een beoordeling van wat gepaste maatregelen zouden zijn, zich
wenden tot de bevoegde dienst.
251. In het licht van die versterkte integratie tussen gerechtelijke en bestuurlijke politie acht
de onderzoekscommissie het wenselijk dat de minister van Justitie nauwer betrokken wordt.
Momenteel is het beheer van de federale politie een gespreide bevoegdheid over de
portefeuille van Binnenlandse Zaken en Justitie. In feite is het vooral de minister van
Binnenlandse Zaken die het toezicht op zich neemt, doordat hij toezicht uitoefent op de
commissaris-generaal, die bevoegd is voor het dagelijks beheer. Wil men dit toezicht ook aan
de minister van justitie toekennen, dan is een dringt een wijziging van artikel 98, §2, laatste
lid van de Wet van 7 december 1998 zich op.225
252. Verder benadrukt de commissie dat eenzelfde onderzoekscultuur en -strategie binnen
de vijf gespecialiseerde diensten van de gerechtelijke politie absoluut noodzakelijk is. In die
optiek is een evaluatie van het afgesloten protocolakkoord essentieel. Een eventuele
specialisatie tussen de vijf onderlinge diensten lijkt ook aangewezen, zodat ondersteuning op
maat mogelijk is. De commissie wijst erop dat het mogelijk is voor de minister van Justitie om
in het kader van het opsporings- en vervolgingsbeleid bindende richtlijnen te geven aan de
vijf gespecialiseerde diensten van de federale gerechtelijke politie.226
253. Over wat de rol moet zijn van de niet-gespecialiseerde federale gerechtelijke
politiediensten is de commissie duidelijk. Zij moeten maximaal investeren in de opvolging van
criminaliteitsfenomenen die samenhangen met terrorisme, zoals inbreuken op de Wapenwet
of de Drugswet. Bovendien moet zij ook, zoals hierboven vermeld, een personele bijdrage
leveren voor aan federaal parket.
225 Wet 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, BS 5 januari 1999. 226 BEKNOPT OVERZICHT, 53.
55
iii) Djsoc/Terro
254. De onderzoekscommissie boog zich ook over de vraag wat er dient te gebeuren met de
DJSOC/Terro. De commissie evalueerde de werking van DJSOC/Terro aan de hand van acht
parameters en komt tot de conclusie dat op deze manier verder werken niet kan.227
Een reorganisatie dringt zich op, zodat DJSOC werkelijk een meerwaarde vormt voor de
veertien federale gerechtelijke politiediensten, meer dan momenteel het geval is. Voor wat de
concrete invulling van deze reorganisatie betreft, acht de onderzoekscommissie het haar taak
deze tot in het detail uit te werken.
iv) Opsporingsbevoegdheden
255. Verder is de commissie van oordeel dat de rol van burgers bij de opsporing van
terroristische misdrijven moet worden aangezwengeld.228 Ze meent daarbij dat de figuur van
de informantenwerking niet verder uitgebreid kan worden. De figuur van de
burgerinfiltranten daarentegen, biedt heel wat meer voordelen.
256. De onderzoekscommissie stelde tot haar groot genoegen dan ook vast dat de regering
op een bijzondere ministerraad van 14 mei 2017 beslist heeft om een wettelijke regeling
omtrent burgerinfiltratie en spijtoptanten uit te werken.
v) Seponering van terrorismedossiers
257. Deze vaststellingen noopt de onderzoekscommissie ertoe om aan te sturen op een
motivering bij een seponering door het federaal parket. Bovendien is het wenselijk dat, indien
het federaal parket beslist om over te gaan tot een niet-vervolging, ze daarvan de andere
veiligheidsdiensten op de hoogte brengt. Het sepot heeft niet als reden dat andere diensten
het dossier niet meer hoeven te volgen.229
F. DE STRAFUITVOERING
§1 Situering
258. Een blik op de cijfers leert dat tussen 2012 en 2017, 392 uitspraken over de toepassing
van de artikelen 137 tot 141ter plaatsvonden. Daarvan eenentwintig vrijspraken en 371
veroordelingen. Op de dag van vandaag zijn er daarvan 77 mensen vrij onder voorwaarden,
en zijn er nogmaals om en bij de 206 gevangenen die binnenkort voldoen aan de vereiste om
de voorwaardelijke invrijheidsstelling aan te vragen.230 Het beloven aldus spannende tijden
te worden voor de bevoegde instanties, zijnde de strafuitvoeringsrechtbank, de
politiediensten, het Openbaar Ministerie en de justitiehuizen.
227 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 382. 228 BEKNOPT OVERZICHT, 51. 229 BEKNOPT OVERZICHT, 53. 230 Cijfers meegedeeld door het federaal parket.
56
§2 De strafuitvoeringsrechtbank
i) Algemeen
259. Met de oprichting in 2007 van de strafuitvoeringsrechtbank, die moest waken over de
uitvoering van straffen die hoven en rechtbanken uitspraken, streefde de wetgever een
dubbele doelstelling na.
260. Aan de ene kant was het de bedoeling om de uitvoering van zware straffen toe te
vertrouwen aan een onafhankelijk rechtsorgaan, anderzijds was het ook de bedoeling om
sociale re-integratie -en de controle daarop- te bevorderen.231
261. Om haar taak uit te voeren heeft de strafuitvoeringsrechtbank een aantal mogelijkheden.
Bij veroordeelden die een vrijheidsbeperking opgelegd kregen van meer dan 3 jaar kan ze het
volgende toestaan232:
• beperkte detentie: de veroordeelde kan op regelmatige wijze de strafinrichting
verlaten voor maximaal zestien uur;
• elektronisch toezicht: een geheel/gedeelte van de straf wordt buiten de gevangenis
uitgeoefend en de naleving gebeurt door elektronische middelen;
• voorwaardelijke invrijheidsstelling: de vrijheidsstraf wordt omgezet in een vrijlating,
mits naleving van de voorwaarden die gedurende een bepaalde proeftijd worden
opgelegd.
ii) Gegevensuitwisseling met de strafuitvoeringsrechtbank
262. Uit de hoorzittingen van de onderzoekscommissie blijkt dat er een onderlinge
gegevensuitwisseling is tussen de veiligheids- en inlichtingendiensten, het federaal parket en
het OCAD, maar dat de strafuitvoeringsrechtbank daar niet bij betrokken is. Dit komt doordat
iedere kennisgeving aan de strafuitvoeringsrechtbank noodzakelijk via een procedure op
tegenspraak moet gebeuren. Dit impliceert dat alle informatie die aan één partij toekomt, voor
alle partijen toegankelijk moet zijn, opdat ze zich zouden kunnen verdedigen tegen bepaalde
beschuldigingen. Een andere beslissing zou de rechten van de verdediging schenden. Veel
informatie is evenwel geheim en zelfs geclassificeerd, zodat het parket er soms voor
terugdeinst dit in een procedure te gebruiken.
§3 Gegevensuitwisseling in het toezichtstadium
263. Sinds 11 maart 2015 is er een plan omtrent de radicalisering in gevangenissen. Het plan
heeft als doelstellingen om vooreerst radicalisering te beperken en vervolgens om, indien er
toch sprake zou zijn van enige vorm van radicalisme, deze personen via een gespecialiseerd
kader op te vangen.233 Zo werden in de gevangenissen van Ittre en Hasselt speciale secties
opgericht voor geradicaliseerde gevangen waarbij hun invloed op andere gedetineerde zo
231 BEKNOPT OVERZICHT, 53 232 BEKNOPT OVERZICHT, 54. 233 Actieplan aanpak radicalisering in gevangenissen, 11 maart 2015, https://justitie.belgium.be/sites/default/files/downloads/Plland%27actionradicalisation-prison-NL.pdf.
57
min mogelijk is. Ook werd binnen de dienst Penitentiaire Inrichtingen een cel extremisme
gecreëerd, die informatie over de aanpak van extremisme verzamelt en verwerkt.
264. Wanneer personen die tot een vrijheidsberoving veroordeeld zijn, de duur van hun straf
hebben doorlopen komen deze in principe vrij in de samenleving terecht. Dat ze in bepaalde
gevallen geradicaliseerd zijn -of een bedreiging daartoe vormen- ontneemt hen het recht niet
om vrij te gaan en staan waar zij wensen, niet. Radicalisering is immers geen misdrijf onder
de huidige strafwetgeving. Mensen die aan dit profiel voldoen zouden dan ook, met
inachtname van de veiligheidsrisico’s, moeten gemonitord worden teneinde de samenleving
te beschermen.
§4 De strafuitvoeringsrechtbank en terrorismebestrijding
265. De strafuitvoeringsrechtbank zelf speelt een belangrijke rol in de terrorismebestrijding.
Zo kan ze veroordeelden maatregelen opleggen, waarbij ze zelf instaat voor de naleving van
die maatregelen. De commissie stelde echter drie grote tekortkomingen vast bij de werking
van deze rechtbank.
266. Het eerste probleem was dat de strafuitvoeringsrechtbank zich onvoldoende bewust
was van de correlatie tussen criminaliteit en radicalisme. Dat religieus fanatisme kan leiden
tot radicalisme, was reeds bekend. Dat criminaliteit kan leiden tot radicalisme, is een pas
recentelijk verworven inzicht.
267. Een tweede probleem is de moeilijkheidsgraad om tet achterhalen of iemand
radicaliseert. De broers El Bakraoui, die geëvalueerd werden door zowel
gevangenisdirecteurs als door justitie-assistenten, vertoonden geen
radicaliseringsverschijnselen tijdens hun gevangenisverblijf, noch erna. Dit doordat ze een
bepaalt profiel veinsden, dat niet met de werkelijkheid overeenstemde. Dit maakt
radicalisering tot een moeilijk te herkennen fenomeen.
268. Een derde moeilijkheid is de gebrekkige kennispositie van de strafuitvoeringsrechtbank,
waarover reeds hoger sprake was, waarbij vertrouwelijke informatie soms niet wordt
overgemaakt door de aard van de tegenstelbare procedures.
§5 Bezoek
269. Volgens art. 59, §1 van de basiswet betreffende het gevangeniswezen234 is bezoek zonder
voorafgaande toestemming mogelijk voor bloed- en aanverwanten in de rechte lijn, de
echtgenoot, wettelijk/feitelijk samenwonende partner, broers, zussen, ooms en tantes.
Slechts in bijzondere omstandigheden kan de gevangenisdirecteur dit recht aan een
gedetineerde ontzeggen. Uit het geval van de broers El Bakraoui is evenwel geweten dat
vooral hun neef de drijvende kracht was in hun radicalisering. Een wettelijke aanpassing van
de bezoekregeling is vereist.
234 Art. 59, § 1 Basiswet 12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerden, BS 1 februari 2005.
58
§6 Motivering van de vonnissen
270. De strafuitvoeringsrechtbank moet haar beslissingen met reden omkleden, zoals van elk
vonnis gevraagd wordt.235 Ze is evenwel niet verplicht om de specifieke redenen bij de
toekenning van bijzondere voorwaarden toe te lichten. Dit moet enkel wanneer het Openbaar
Ministerie of de veroordeelde dit betwist.236
Een beslissing waarbij een voorwaardelijke invrijheidsstelling wordt toegestaan of
geweigerd, valt voor zowel slachtoffer als veroordeelde daardoor soms moeilijk te begrijpen.
Zeker wanneer het uiteindelijke vonnis afwijkt van de aan de rechtbank verstrekte adviezen.
De onderzoekscommissie stuurt aan op een wijziging hiervan.237
§7 Aanbevelingen van de onderzoekscommissie
271. De commissie suggereert dat een procedure in het leven wordt geroepen waarbij de
vertrouwelijkheid van bepaalde informatie kan worden afgewogen tegen het tegensprekelijk
karakter van de rechtspleging. Ze verwijst als mogelijke inspiratiebronnen naar de artikelen
131bis, 189quater en 279bis Sv.
272. De commissie beveelt aan dat, indien een door de VSSE als geradicaliseerd
gecatalogeerde persoon die zijn straf volledig heeft ondergaan, wordt vrijgelaten, de lokale
politie hiervan op de hoogte wordt gebracht. Zo kan men eventueel een aantal maatregelen
installeren (bezoek van een wijkagent, adrescontrole …) zonder dat de re-integratie van de
betrokkene in het gedrang komt.
273. De onderzoekscommissie dringt aan op controle en toezichtsmaatregelen voor personen
veroordeeld wegens terrorisme. Wel wijst de commissie erop dat deze in overeenstemming
moeten zijn met het EHRM en de door de Grondwet gewaarborgde rechten. Het is daarbij aan
het Openbaar Ministerie om een coördinerende rol op zich te nemen en alle actoren beter en
sneller informatie laten uitwisselen. Een gegevensuitwisselingsbank zou daarbij van groot
nut zijn.238 Gevangenisdirecteurs moeten toegang krijgen tot de OCAD-lijsten zodat ze
bezoekers kunnen screenen omtrent mogelijk dreigingsgevaar. Ook is overleg tussen het
OCAD en de gevangenisdirecteurs, wenselijk.
274. De onderzoekscommissie meent dat het vonnis van een strafuitvoeringsrechtbank
waarbij de voorwaardelijke invrijheidstelling, of bijzondere voorwaarden behandeld wordt,
uitgebreider moet worden gemotiveerd wanneer het afwijkt van het advies van het Openbaar
Ministerie, of van de gevangenisdirecteur.239 Bovendien acht de commissie een aanpassing
van art. 47, §1 en 56 van de wet betreffende de externe rechtspositie van een veroordeelde240,
235 Art. 149 Gw. 236 Cass. 28 augustus 2012, Arr.Cass. 2012, afl. 6-7-8, 1843. 237 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR, 398. 238 BEKNOPT OVERZICHT, 54. 239 BEKNOPT OVERZICHT, 53. 240 Wet 17 mei 2006 betreffende de externe rechtspositie van de veroordeelden tot een vrijheidsstraf en de aan het slachtoffer toegekende rechten in het raam van de strafuitvoeringsmodaliteiten, BS 15 juli 2006.
59
noodzakelijk. Op deze manier kunnen voorwaardelijk in vrijheid gestelde gevangenen die
veroordeeld zijn voor terrorisme, verboden worden om het land te verlaten.241
275. Tot slot moet er een strikte termijn komen op het schenden van de voorwaarden
gekoppeld aan de invrijheidstelling. Worden deze voorwaarden overtreden, dan moet een
internationaal aanhoudingsbevel worden uitgevaardigd, waarna het FAST-team (Fugitive and
Asset Search Team) in actie kan schieten.242
241 BEKNOPT OVERZICHT, 54. 242 VEILIGHEIDSACHITECTUUR, 401.
60
1.4.5 RADICALISME
276. Een laatste tussentijds verslag, na eerdere verslagen over Hulpverlening243,
Slachtoffers244 en over Veiligheidsarchitectuur,245 behelst de problematiek van het
radicalisme. Gelet op de omvangrijke taak van de onderzoeksopdracht werd nogmaals
gevraagd om de einddatum voor het verslag uit te stellen.
277. De commissie wenste uitdrukkelijk te beklemtonen bij aanvang van de werkzaamheden
dat er andere vormen dan islamradicalisme bestaan die evenzeer gewelddadige exploten
meebrengen. Dat de onderzoekscommissie die andere vormen niet onderzoekt, is geen
(bewuste) vergetelheid, doch vloeit voort uit de beperkte omvang van de
onderzoeksopdracht.246
A. DE RADICALE ISLAM EN HET ISLAMRADICALISME IN BELGIË
§1 Algemeen
278. Vooraleer dieper op de materie in te gaan wenst de commissie eerst een
begripsomschrijving af te bakenen. Zo hebben de begrippen radicale islam en
islamradicalisme niet dezelfde betekenis. De radicale islam verwijst naar stromingen,
interpretaties of doctrines, terwijl islamradicalisme betrekking heeft op een houding, een
bepaalde ideeënvorm, die voortvloeit uit welbepaalde stromingen, interpretaties of
doctrines.247 Het begrip radicalisme wordt uitgelegd aan de hand van een definiëring in het
plan R.248 Daarin staat radicalisme omschreven als :
“Het nastreven of ondersteunen van diep ingrijpende veranderingen in de samenleving
die een gevaar kunnen opleveren voor de democratische rechtsorde, door het eventueel
hanteren van niet-democratische methoden, die een afbreuk kunnen doen aan het
functioneren van de democratische rechtsorde”.
243 Parlementair onderzoek belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Tussentijds en voorlopig verslag over het onderdeel “Hulpverlening”, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr. 54 1752/006, 107 p. 244 Parlementair onderzoek belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Tussentijds en voorlopig verslag over het onderdeel “Hulpverlening”, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr. 54 1752/007, 62 p. 245 Parlementair onderzoek belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Derde en voorlopig verslag over het onderdeel “Veiligheidsarchitectuur”, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr. 54 1752/008, 567. 246 Parlementair onderzoek belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Vierde en voorlopig verslag over het onderdeel “Radicalisme”, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr. 54 1752/009, 18. (Hierna: RADICALSIME) 247 RADICALSIME, 20 248 Plan R – Actieplan Radicalisme. Voor een uitvoerige beschrijving zie randnummer 152.
61
Een algemenere definiëring in meer begrijpelijke taal brengt ons bij:
“De bereidheid om de uiterste consequentie van een denkwijze te aanvaarden en in daden
om te zetten”.249
279. De onderzoekscommissie benadrukt dat radicalisme een proces is dat in verschillende
graduele fasen verloopt, waarbij er geen sprake is van een vast bepaald stramien. Het is niet
zo dat van zodra iemand geradicaliseerd raakt, deze een neiging tot geweldpleging vertoont.
Al moet opgemerkt worden dat beide fenomenen versterkend werken. Radicalisering zet aan
tot radicalisme (vanuit individueel oogpunt) en radicalisme zet aan tot radicalisering (vanuit
collectief oogpunt).250
280. Een algemene opmerking hierbij is dat de parlementaire onderzoekscommissie zich
terughoudend moet opstellen. De strijd tegen radicalisering en de opvolging van de
voorwaardelijk in vrijheid gestelde personen, raakt immers aan de culturele en
persoonsgebonden bevoegdheden van de deelstaten.251
§2 Duiding
i) Historisch
281. Toen moslimintellectuelen in de tweede helft van de 19de eeuw vaststelden dat het
islamisme in vervalt raakte, zochten zij een verklaring hiervoor. Ze kwamen tot de conclusie
dat de versnippering binnen de Gemeenschap, die reeds begonnen was enkele jaren na de
dood van de profeet met de opdeling in sjiieten, soennieten en kharidjiieten, het probleem
was. De oplossing lag erin om de homogeniteit in de gemeenschap te herontdekken en
interpretatieverschillen uit te klaren.252 Hoe dit precies diende te gebeuren, zorgde
paradoxaal genoeg opnieuw voor verdeeldheid.
282. De ene groep, de fundamentalisten, meende dat terug naar de bron van het geloof diende
te worden gegaan door een strike eerbied voor de originele teksten. Daar tegenover stonden
de reformisten die meenden dat de leer van het geloof aangepast moest worden aan de
maatschappelijke ontwikkelingen omtrent wetenschap en technologie.
283. Bovendien heerste ook onenigheid over de manier waarop het na te streven ideaal
bereikt moest worden. Was het toepassen van geweld aanvaardbaar, dan wel verboden?253
Op het snijpunt van deze twee criteria ontstond het wahabisme, dat een terugkeer naar de
oude principes nastreeft door het gebruik van geweld.
249 Art. 3, 15° wet 30 november houdende regeling van de inlichtingen- en veiligheidsdienst. 250 RADICALISME, 23 251 BEKNOPT OVERZICHT, 62. 252 Hoorzitting met Alain Grignard, Ulg., 26 september 2016. 253 RADICALISME, 25-27.
62
ii) België
284. De eerste moslims kwamen naar België in de jaren ’60, met als doel het verkrijgen van
betere levensomstandigheden. Zij hadden geen politieke motieven, noch een religieus
project.254
In de jaren ’70 kwam een tweede stroom islamieten toe, vooral uit Pakistan, die drager waren
van het project om de wereld te islamiseren. Verder is het kenmerkend dat deze moslims
meer op zichzelf terugplooien. Hoewel ze aanvankelijk geen politieke doelstellingen hadden,
verandert dit snel.255
In de jaren ’80 komt er een dubbele beweging. Enerzijds is er de opkomst van de
moslimbroeders, het gevolg van de intrede van Syrische en Egyptische studenten. Deze
moslimbroeders zijn zelf niet onderling homogeen en bevatten onderling verschillende
substromingen. Ook is de moskee niet langer een louter religieuze plaats, maar maakt deze
deel uit van een politiek systeem.
Een tweede islamitische opmars brengt de komst van het wahabisme met zich mee. Deze
islamieten hangen een zeer strikte religie aan en worden gefinancierd door Saoedi-Arabië.
Daarbij doet zich een uitzonderlijke situatie voor doordat er een soort van verbinding
ontstaat tussen de wahabisten en de Moslimbroeders256, al zijn deze laatste niet zo te vinden
voor het gebruik van geweld. Althans niet openlijk257.
285. Het is duidelijk dat het wahabisme, door de enorme financiële ondersteuning die het
geniet, een grote verspreidingsradius heeft. Bovendien werpt het zich op als dé grote uitdager
van de klassieke, authentieke islam. Bijkomend evolueerde de aanvankelijk financiële steun
later naar een meer organisatorische en fundamentele greep op de erediensten in België. Zo
werden ook imams, die een belangrijke religieuze invloed bezitten, naar België gestuurd met
bepaalde instructies.
iii) Verband tussen radicalisme en geweld
286. De link tussen religieus radicalisme en geweld wordt niet betwist, dat bevestigt ook de
voorzitter van de Moslimexecutieve in Belgie (EMB):
“Ce radicalisme a des fondaments religieux, idéologiques et trouve ses racines dans le
wahabisme, présent sur notre territoire depuis les années 70.”258
Hoewel het islamitisch-fundamentalistisch discours in België niet rechtstreeks aanzet tot
geweld, vinden sommigen dat het onvoldoende inzet op het bestrijden ervan.259
254 Hoorzitting Panel school, 8 maart 2017. 255 Hoorzitting met Alain Grignard, 26 september 2016. 256 Hoorzitting Panel erediensten, 23 januari 2017. 257 Hoorzitting Panel academische experts, 8 maart 2017. 258 Hoorzitting Panèl Exécutif van de Moslims van België, 23 januari 2017. 259 Hoorzitting Panel erediensten, 23 januari 2017.
63
iv) Moskeeën
287. In België is er een regeling uitgewerkt omtrent het erkennen van moskeeën. Indien aan
bepaalde voorwaarden is voldaan, kan er op publieke financiering en administratieve bijstand
gerekend worden.260 Deze erkenningsprocedure is echter niet verplicht. Bovendien zijn vaak
talloze bidplaatsen onbekend. Ter illustratie: er zijn in België vermoedelijk 650 moskeeën,
waarvan 89 erkend.261Om als moskee erkend te raken moet de VVSE eerst een goedkeurend
advies uitbrengen, waarbij wordt toegezien op het veiligheidsaspect.262
288. Vervolgens gaat de VVSE een bindende beslissing nemen en deze doorsturen naar de
FOD Justitie. Dit onderzoek van de VSSE gaat gepaard met contacten tussen de EMB en de
VVSE , maar beide partijen omschrijven deze eerder als ‘occasioneel’ en ‘niet
geformaliseerd’.263
§3 Aanbevelingen van de commissie
289. De onderzoekscommissie stelt vast dat zowel radicalisme als gewelddadig radicalisme
uiterst complexe materies zijn, waarbij conclusies met de nodige voorzichtigheid moeten
worden getrokken. 264
290. Daarbij beveelt de onderzoekscommissie aan om de controle op de
verspreidingsmiddelen van islamitisch fundamentalisme te verscherpen. Eveneens dringt ze
aan op een exhaustief register dat alle voor de islamitisch erediensten gebruikte
gebedsplaatsen omvat.
291. De afwezigheid van zo een register is niet alleen te wijten aan de heersende
ondoorzichtigheid, ze draagt er ook toe bij.265 Verder stelt de onderzoekscommissie voor om
een communicatiekanaal te creëren waarbij lokale en supralokale overheden informatie
kunnen uitwisselen met het OCAD en moet ook de strijd tegen haatpredikers geïntensifieerd
worden.266
292. De onderzoekscommissie doet ook aanbevelingen omtrent de erkenningsprocudure van
moskeeën. Zo oppert ze de mogelijkheid om ook aan veiligheidsscreening te doen, niet alleen
voor het toekennen van de vergunning aan een moskee, maar ook erna. Hiermee
samenhangend breekt de commissie een lans om meer moskeeën erkend te krijgen. Niet door
de erkenningsvoorwaarden te versoepelen, wel door de voordelen van een erkenning te
verhogen. Een mogelijke oplossing kan zijn door een eerder gesloten samenwerkingsakkoord
uit te diepen.267
260 Zie ook J. HUSSON, La reconnaissance et le financement public de l’islam en Belgique: Entre liberté de religion et dimension securitairef, http://www.iris-France.org/wp-content/uploads/2016/05/religieux-Jean-Fan%C3ù%A7ois-HussonMai-2016. 261 Hoorzitting Panel academische experts, 8 februari 2017. 262 Hoorzitting VSSE, 25 januari 2018. 263 Hoorzitting VSSE, 25 januari 2018. 264 RADICALISME, 72. 265 RADICALISME, 71. 266 RADICALISME. 74. 267 Samenwerkingsakkoord 2 juli 2008 tot wijziging van het samenwerkingsakkoord van 27 mei 2004 tussen de Federale Overheid, de Duitstalige Gemeenschap, het Vlaams Gewest , het Waals gewest en de Brussels Hoofdstedelijk Gewest betreffende de erkenning van de erediensten, de wedden en pensioenen
64
Verder moet er ook een vorm van toezicht komen op de niet-officieel erkende gebedshuizen,
hoewel de commissie beseft dat dit geen vanzelfsprekende kwestie is.
293. De onderzoekscommissie suggereert tot slot dat de financiële voordelen die moskeeën
krijgen, verhoogd worden. Ze komt tot dit besluit na de overweging dat het beter is om de
moskeeën (financieel) te ondersteunen, dan ze gewoonweg te verbieden. Bovendien is het
ook van essentieel belang om de opleiding van imams, hoewel daaromtrent reeds veel
inspanningen werden geleverd, verder te optimaliseren. Ze doelt daarbij op de oprichting van
een studieprogramma, ter voorbereiding van de uitoefening van dit beroep.
B. RADICALISME IN DE GEVANGENISSEN
§1 Algemeen
294. Bij de specifieke vraag naar het verband tussen radicalisme en opsluiting concentreerde
de commissie zich op een aantal grote vragen. Zo vroeg ze zich af wat de invloed is van
begeleiding in de gevangenis op het gedrag van de gedetineerde. Een bijkomende vraag rees
wat het risico is op radicalisering bij een opsluiting in het algemeen (als vrijheidsbenemende
straf) en het risico op radicalisering bij een gevangenisstraf (de instelling waar de opsluiting
plaats heeft). Tot slot ging ze na hoe in de gevangenissen informatie over radicalisering
verkregen en behandeld wordt.
§2 Invloed van opsluiting
i) Algemeen
295. De onderzoekscommissie bevestigt dat een verband tussen radicalisme, gevangen en
detentie geen nieuw gegeven is. Ze wijst daarbij op het feit dat de gevangenisomgeving in se
radicaal is. Vaak zijn ook de gevangen zelf al ernstig afgescheiden van de samenleving en
bezitten ze een sterk onrechtvaardigheidsgevoel, een voedingsbodem die ideaal is voor
radicalisme. Bovendien wordt er geconstateerd dat zeer veel geradicaliseerden de facto een
gerechtelijk verleden hebben en vroeger in de cel verbleven hebben.268 Daar waar vroeger de
verhoudingen tussen gevangenen grotendeels bepaald werden door drugsverslaving en
drugshandel, is de laatste jaren de godsdienstige dimensie een nieuwe organisatiefactor
geworden.269
296. Het is natuurlijk zo dat een volledig hermetische afsluiting binnen de gevangenis
onmogelijk is. Niettemin is er aanzienlijke vooruitgang geboekt. De oprichting van de D-Rad:
Ex-afdelingen was een stap in de goede richting. Het oorspronkelijke doel daarbij was om
haatzaaiers, predikers en extremisten af te zonderen om hun invloed op andere gevangen te
beperken. Na verloop van tijd week het publiek in de D:Rad:Ex-afdeling evenwel af van wat
vooropgesteld was. Dit komt door een ontsporing van de ‘klassieke criteria’ op basis waarvan
beslist werd of iemand in afzondering moest.
van de bedienaars der erediensten, de kerkfabrieken en de instellingen belast met het beheer van de temporaliën van de erkende erediensten, BS 2 juli 2008. 268 Hoorzitting Panel DG-EPI, 18 januari 2017. 269 Hoorzitting Panel gevangenisdirecteurs, 16 januari 2017.
65
De verklaring hiervan ligt volgens gevangenisdirecteurs bij de wens om de afdelingen te laten
renderen, waarbij grote druk wordt uitgeoefend om vrije plaatsen te bezetten.270
ii) Normalisatiebeginsel
297. Een belangrijk principe in het penitentiaire kader is het normalisatiebeginsel. De
bedoeling van dit beginsel is om het penitentiaire leven zo nauw mogelijk te laten aansluiten
bij het ‘vrije leven’. Het afzonderen van personen in een D-Rad: Ex vormt op dit principe een
uitzondering. De betrokken overgeplaatste gedetineerden genieten in theorie van dezelfde
rechten als andere gedetineerden, ook wat betreft contact met de buitenwereld of
telefoongesprekken. Het loutere feit dat het om geradicaliseerde personen gaat, betekent niet
dat dit principe overboord gegooid mag worden.
298. Navraag leert evenwel dat gevangenisdirecteurs waarborgen dat het levensregime van
de geradicaliseerden in afzondering niet erg verschilt van dat van andere afdelingen.271 De
onderzoekscommissie komt tot de vaststelling dat het normalisatiebeginsel niet is
geschonden door de afzonderlijke opsluiting.272
iii) Islamconsulenten
299. Het vraagstuk van de islamconsulenten kadert binnen een bredere discussie die gaat
over het organiseren van vrije erediensten in de gevangenis, wat in principe een recht van
iedereen is.273 Een mogelijke oplossing tot deradicaliseren ligt in het engageren van
gematigde imams, die een groot moreel gezag hebben. Het blijft evenwel moeilijk om een
geradicaliseerd persoon verplicht contact op te leggen met een imam.
300. Verschillende getuigen voor de commissie breken bovendien een lans voor het
aanstellen van vaste islamconsulenten in gevangenissen. Niet alleen kunnen zij delinquenten
begeleiden in het gematigd uitoefenen van hun religieuze overtuigingen. Ze kunnen ook
zorgen voor een beter inzicht bij kaderpersoneel in de problematiek van het radicalisme.274
Daarbij wordt er op gewezen dat een wettelijk statuut voor deze consulenten, stimulerend
kan werken.
iv) Bezoek en telefoongebruik
301. Reeds in het deel over veiligheidsarchitectuur werd hiernaar verwezen. Het invoeren
van een afzonderlijke wettelijke regeling voor gedetineerden zou, alhoewel haalbaar, al te
zeer indruisen tegen het normalisatiebeginsel.
270 Hoorzitting Panel gevangenisdirecteurs, 16 januari 2017. 271 Hoorzitting Panel gevangenisdirecteurs, 16 januari 2017. 272 RADICALISME, 87. 273 Volgens de basiswet is er een recht op vrije uitoefening van de eredienst; Art. 71 Basiswet betreffende het gevangenisweten en de rechtspositie van gedetineerden, BS 1 februari 2005. 274 Hoorzitting Panel veldwerkers, 16 januari 2017.
66
In de huidige stand van wetgeving wordt er geen onderscheid gemaakt tussen bezoek door
geradicaliseerde en niet-geradicaliseerde familieleden. De enige mogelijkheid tot ontzegging
van familiale bezoeken is wanneer de bezoeker zich misdraagt.
302. Bovendien is het een illusie om een delinquent volledig van de buitenwereld af te
schermen (communicatie via advocaat).275 Wel geldt voor de geradicaliseerde delinquenten
die in afzondering zitten, een strengere regeling. Willen zij bezoek krijgen, dan moet eerst
advies worden ingewonnen. 276
v) Het delen van informatie
303. Het is een goede zaak dat er informatie gedeeld wordt uit de gevangenissen met de VSSE
en met andere diensten. Deze gegevensuitwisseling vindt hoofzakelijk plaats via persoonlijk
contact, maar ook via daartoe opgerichte databanken.277 Deze gegevensuitwisseling werd
bovendien geoptimaliseerd in de nasleep van de aanslagen in Brussel, al betreuren de
gevangenisdirecteurs dat de informatie-uitwisseling zo eenzijdig gebeurt.278
§3 Vaststellingen en aanbevelingen
304. De onderzoekscommissie stelt vast dat het effect van vrijheidsbeneming gekoppeld aan
codes en regels omtrent menselijke relaties, een vruchtbare bodem biedt voor het ontstaan
of oplaaien van radicalisme.279
305. De onderzoekscommissie wijst erop dat de slechte levensomstandigheden in
gevangenissen een bijkomende risicofactor vormen. Ze roept op tot het nemen van
initiatieven om de detentievoorwaarden te verbeteren. Verder pleit de onderzoekscommissie
ervoor om, met inachtname van het normalisatiebeginsel, een verstrenging van het
bezoekrecht uit te werken. Bovendien wijst de commissie erop dat het afzonderen van
geradicaliseerden, hoewel dit een passende maatregel lijkt, de radicalisering enkel
versterkt.280
306. De commissie meent dat ook de deelstaten bij deze problematiek betrokken moeten
worden. Ze dringt daarom aan op een samenwerkingsakkoord tussen beide partijen om
dialoog en uitwisseling te stimuleren.
307. Tot slot stuurt de onderzoekscommissie aan op het uitwerken van een detentieplan dat
een ondersteunend kader biedt voor de begeleiding van geradicaliseerde delinquenten, of
andere geradicaliseerden. Ze beveelt ook onderzoek aan naar de oprichting van
transitiehuizen, die een tussenstap zouden kunnen vormen in de resocialisering van
gedetineerden.
275 Hoorzitting Panel gevangenisdirecteurs, 16 januari 2017. 276 Hoorzitting Panel gevangenisdirecteurs, 16 januari 2017. 277 Hoorzitting Panel gevangenisdirecteurs, 16 januari 2017. 278 Hoorzitting Panel gevangenisdirecteurs, 16 januari 2017. 279 RADICALISME, 99-109. 280 RADICALISME, 99.
67
C. OVERIGE
308. In de laatste drie hoofdstukken van het verslag omtrent radicalisering maakt de
onderzoekscommissie een beknopte analyse van het verband tussen vooreerst radicalisme
en nieuwe technologieën, ten tweede tussen radicalisme en opvang & integratie en tot slot
tussen preventie en radicalisme.
309. De commissie beperkt zich in deze stukken evenwel tot algemene vaststellingen en
beschrijvende analyses. De aanbevelingen zijn evenwel onvoldoende SMART281 zodat een
toetsing niet mogelijk is.
1.4.6 EINDVERSLAG
310. De onderzoekscommissie “Terroristische aanslagen” begon haar opdracht op 14 april
2016, reeds enkele weken na de gebeurlijke aanslagen. Tijdens de uitoefening van haar
opdracht werden tal van vergaderingen belegd, menig getuigen aanhoord en vele
verklaringen ontvangen. Op maandag 23 oktober greep de laatste vergadering van de
onderzoekscommissie plaats. De onderzoekscommissie sluit af met een oproep tot oprichting
van een opvolgingscommissie, zodat haar werk niet verloren raakt.
281 Specifiek, meetbaar, aanvaardbaar, realistisch en tijdsgebonden. Voor een uitvoerige beschrijving van het begrip, zie W. BRRUGGEMAN, “Van een parlementaire onderzoek- naar een opvolgingscommissie terroristische aanslagen 22 maart 2016”, Panopticon 2018, Volume 39, 562-564.
68
HOOFDSTUK II: INVLOED VAN DE PARLMENTAIRE
ONDERZOEKSCOMMISSIE TERRORISTISHE AANSLAGEN OP HET
STRAFRECHTELIJK BELEID
2.1 ALGEMEEN
311. Na een beknopte bespreking van de vaststellingen, analyses en aanbevelingen die de
parlementaire onderzoekscommissie heeft gemaakt tijdens haar twintig maanden durende
onderzoek, is het tijd om na te gaan wat het resultaat is van dit geleverde werk.
312. Met de omvorming van de parlementaire onderzoekscommissie tot een
opvolgingscommissie gaf de wetgever bovendien ook gehoor aan de commissieleden zelf. De
oprichting van een opvolgingscommissie moest dit in de praktijk brengen.
313. Een belangrijke opmerking omtrent het bronnenmateriaal. Heel wat informatie werd
verkregen via het doorzoeken van oude persberichten en krantenartikelen. Echter werd ook
sommige informatie verkregen uit vertrouwelijke rapporten van de opvolgingscommissie.
Indien er vraag zou reizen naar deze documenten kan men hiervoor de voorzitter van de
opvolgingscommissie aanspreken.
2.2 HULPVERLENING
2.2.1 ACTUALISERING VAN DE CRISISPLANNEN
314. De onderzoekscommissie wees de regering op het feit dat de KB’s die aan de grondslag
liggen van de crisis- en interventieplannen oud en achterhaald zijn. Bovendien waren de
noodplannen zelf onvolledig, doordat ze een luik over terrorisme misten.
315. Nog voor de onderzoekscommissie deze aanbeveling goed en wel had geformuleerd,
schoot de regering al in actie. Met het KB van 1 mei 2016 beoogde ze een aanpassing van de
bestaande noodplannen, zijnde de KB’s van 16 februari 2006 en 31 januari 2013.282 De
regering actualiseert en verduidelijkt de voorheen bestaande plannen, zoals door de
onderzoekscommissie gevraagd en legt de provinciegouverneurs de taak op om deze plannen
in te passen op het lokale niveau. Op de vraag om ook dit onderzoeksplan zelf te publiceren
ging de wetgever evenwel jammer genoeg niet in.283
316. Verder werd er door de minister van Justitie en Binnenlandse zaken een nieuwe
Kadernota Integrale Veiligheid (KIV) uitgewerkt op 6 juli 2017 die een oplijsting omvat van
de nieuwe prioritaire doelstellingen in het beleid. Ook het Nationaal Veiligheidsplan (NVP)
werd geactualiseerd en afgestemd op de nieuwe KIV.
282 KB 1 mei 2016 tot vaststelling van het nationaal noodplan betreffende de aanpak van een terroristische gijzelneming of terroristische aanslag, BS 18 mei 2016. 283 X., “Nationaal noodplan voor een terroristische aanslag of gijzelneming”, NJW 2016, afl. 343, 431.
69
317. Tot slot werd recent nog een nieuw CBRNe Tero noodplan uitgewerkt.284 Dit plan heeft
als doel om België te beschermen tegen de dreiging van criminele of terroristische incidenten
waarbij chemische, biologische, radiologische of nucleaire producten gebruikt worden. Dit
CBRNe Tero noodplan werd geactualiseerd in overeenstemming met het KB van 1 mei 2016.
Het organiseert de werkzaamheden voor crisissituaties die coördinatie of beheer op nationaal
niveau vereisen.285
2.2.2 LEIDING BIJ CRISISSITUATIE
318. Er werd reeds in 2009 een omzendbrief 286 opgesteld die aangeeft dat de functie van Dir-
CP-Ops, die vroeger automatisch door de hoogste brandweerman in rang moest worden
waargenomen, in een aantal gevallen kan worden overgedragen aan een andere -meer
betrokken- discipline. Dit kan een lid van de politie zijn wanneer het een aanslag of dreiging
van een aanslag op de openbare veiligheid zich voordoet. In het bijzonder bij:
- grote samenkomst van personen die uitmondt (in rellen) of een gijzeling;
- bomalarm;
- incident in een gevangenis;
- terroristische daad of dreiging.
219. Bovendien wordt sindsdien de opleiding tot Directeur commandopost operaties ook
aangeboden in de politieopleiding. Bovendien zal deze facultatieve mogelijkheid in de
toekomst omgezet worden in een verplichting.287
320.De regering maakte ook werk van de totstandkoming van een logboek waarin de
genomen beslissingen van de beheerscel worden bijgehouden. Via het Incident- en Crisis
Management System (ICMS) is sinds 1 januari 2017 een technisch platform beschikbaar om
een logboek toe te voegen dat door verschillende bevoegde diensten kan bijgehouden en
geconsulteerd worden. Het is bovendien ook mogelijk om de diverse betrokken organisaties
toegang te geven tot dit logboek.288
2.2.3 COMMUNICATIE- EN OPVOLGINGSPLATFORM
321. De commissie pleitte voor het oprichten van een communicatie- en opvolgingsplatform.
Dit moet ervoor zorgen dat de beslissingen die het Crisiscentrum neemt een operationele
vertaling krijgen, om zo tijdverlies te vermijden.
284 KB 11 juni 2018 tot vaststelling van het nationaal noodplan betreffende de aanpak van een crimineel incident of een terroristische aanslag waarbij chemische, biologische, radiologische en nucleaire agentia worden gebruikt, BS 19 juni 2018. 285 Crisiscentrum, Bioterroristische dreiging : internationale oefening, nieuw nationaal noodplan en nieuw CBRNe centrum, 19 juni 2018, https://crisiscentrum.be/nl/news/noodplanning/bioterroristische-dreiging-internationale-oefening-nieuw-nationaal-noodplan-en. 286 MB 30 maart 2009 betreffende de goedkeuring van de provinciale nood- en interventieplannen, BS 9 september 2009. 287 Opvolgingscommissie terroristische aanslagen, boordtabel van de door de parlementaire onderzoekscommissie aangenomen aanbevelingen, s.l., 3. (Hierna: BOORDTABEL) 288 BOORDTABEL, 18.
70
322. De regering gaf gehoor aan deze oproep en richtte een informaticatool op binnen het
Incident and Crisis Management System. Met deze tool kan realtime informatie worden
verstuurd naar alle betrokken partijen.289 Bovendien zullen vanaf 2019 het Crisiscentrum en
de operationele uitvoeringseenheden op dezelfde plek zitten. De regering hoopt dat de
operationele vertaling van de beslissingen die het Crisiscentrum neemt, hiermee is ingezet.290
2.2.4 ASTRID-NETWERK
323. De onderzoekscommissie leerde ons tevens dat op 22 maart 2016 de communicatie via
het specifiek daartoe opgerichte veiligheidsnetwerk problematisch verliep. Tal van
regeringsinitiatieven werden genomen om dit in de toekomst te vermijden. Zo werden
aanvullende financiële middelen toegekend en werd een nieuw beheerscontract voor het
Astrid-netwerk gesloten.291
324. Verder wordt de capaciteit van het Astrid-netwerk vergroot door het bijplaatsen van
carriers op de bestaande masten. Deze uitbereiding op elf zendmasten in Brussel begon reeds
in 2016 en is intussen afgewerkt. Er is bijkomend een meerjaren traject uitgestippeld aan de
hand van een lijst die is opgesteld door het crisiscentrum, met risicoplaatsen waar een
capaciteitsverhoging nodig is. Te denken valt aan centrumsteden, luchthavens en andere
drukbezochte bestemmingen
325. Ook kwam er de oprichting van een Blue Light Mobile-netwerk met 6.000 prioritaire
simkaarten die de overschakeling van het Astid-netwerk naar een mobiel netwerk binnen vijf
tot tien jaar mogelijk moeten maken. Deze beslissing kwam er na overleg tussen minister DE
Croo en minister Jambon.
326. Het zal daarbij in de toekomst aan de mobiele netwerken zijn om een reservecapaciteit
te voorzien voor nood- en interventiediensten. 292 De regering liet zich in deze beslissing
leiden door het feit dat communicatie vandaag meer is dan het louter spraak. Het gebruik van
video’s, sociale media en andere mobiele toepassingen nopen de regering tot het inslaan van
een andere weg.
327. De procedure tussen Astrid en het crisiscentrum inzake alarmering en
informatiedoorstroming werd aangepast en goedgekeurd. De bedoeling daarvan is om in de
toekomst te vermijden dat het Astrid-netwerk niet op de hoogte zou zijn van een crisissituatie.
Het is zo geregeld dat bij een verhoging van de dreiging het Crisiscentrum dit laat weten aan
Astrid. Bovendien wordt Astrid, net als de overige kritieke operatoren, onmiddellijk
geïnformeerd over elk incident dat een impact kan hebben op de werking van het netwerk.293
289 Hand. Kamer 2017-2018, 26 oktober 2017, 14. 290 Ibid., 22. 291 Astrid, Beheerscontract 2016-2020 Astrid goedgekeurd, https://www.astrid.be/nl/nieuws/beheerscontract-2016-2020-astrid-goedgekeurd. 292 “Astrid Netwerk wordt opgedoekt”, Knack 3 oktober 2018, https://datanews.knack.be/ict/nieuws/astrid-netwerk-wordt-opgedoekt/article-normal-1374891.html. 293 BOORDTABEL, 11.
71
2.2.5 CENTRAAL AANSPREEKPUNT VOOR SLACHTOFFERS
328. De regering richtte een uniek aanspreekpunt op om de slachtoffers van de
terreuraanslagen van 22 maart te ondersteunen. Dit aanspreekpunt is opgericht in de schoot
van het Slachtofferfonds, een commissie die in uitvoering van een Europees initiatief door
FOD Justitie werd opgericht sinds 1985.294
329. De bedoeling is dat slachtoffers en hun nabestaanden met vragen zich wenden tot dit
uniek aanspreekpunt. Daarnaast neemt de regering het initiatief om de slachtoffers en hun
nabestaanden pro-actief op te sporen en hen ondersteuning aan te bieden, op basis van de
lijsten die de ziekenhuizen ter beschikking stelden.295 Slachtoffers van de terroristische
aanslag kunnen via het Slachtofferfonds aanspraak maken op een financiële noodhulp in de
vorm van een voorschot dat kan oplopen tot 15.000 EUR.
330. Verder werkte de Ministerraad van 22 april een KB uit dat de regelgeving van het
slachtofferfonds, voornamelijk wat de vergoedingen en de voorwaarden betreft, heeft
bijgestuurd.296 De plafonds voor de toekenning van financiële hulp werden verdubbeld en de
toelatingsvoorwaarden versoepeld.297 Verder werd ook een werkgroep opgericht die een
statuut van nationale erkenning uitwerkt voor de slachtoffers van terreurdaden.
294 “Aanspreekpunt voor slachtoffers terreuraanslagen”, 17 april 2016, persbericht, https://www.koen Geens.be/news/2016/04/17/aanspreekpunt-voor-slachtoffers-terreuraanslagen. 295 Hand. Kamer 2017-2018, 26 oktober 2017, 22. 296 KB 16 februari 2017 houdende uitvoering van artikel 42bis wet 1 augustus 1985 houdende fiscale en andere bepalingen, wat de Hulp van de Staat aan de slachtoffers van terrorisme betreft, BS 3 maart 2017. 297 Art. 4 wet 15 januari 2019 tot wijziging van de wet van 1 augustus 1985 houdende fiscale en andere bepalingen wat de occasionele redders en de slachtoffers van zogenaamde “cold cases” betreft, BS 8 februari 2019.
72
2.3 VEILIGHEIDSARCHITECTUUR
2.3.1 HET BELEID
A. BURGERINFILTRATIE
331. Een eerste aanbeveling die de onderzoekscommissie maakte was het ontwerpen van een
nieuwe regeling omtrent de burgerinfiltratie. In het verleden had de wetgever al eens
geprobeerd om zo’n regeling organiseren, maar was daarbij teruggefloten door het
Grondwettelijk Hof.298
332. Deze keer pakte de wetgever het anders aan en opteerde hij ervoor om, eerder dan de
bestaande figuur van de infiltratie uit te breiden, een nieuwe bijzondere opsporingsmethode
in het leven te roepen: de burgerinfiltratie.299 Deze nieuwe figuur maakt het mogelijk voor
een gewone burger (lees niet-agent) om, mits toestemming van het Openbaar Ministerie, te
infiltreren in een terroristische of criminele organisatie. Iets wat vroeger enkel mogelijk was
voor politieagenten. De uitoefening van deze burgerinfiltratie is evenwel aan stringente
voorwaarden gekoppeld.300 Enkel wanneer er geen andere manier is om vooruitgang in het
dossier te boeken, kan het federaal parket toestemmen in een burgerinfiltratie.
333. De burgerinfiltrant moet meerderjarig, betrouwbaar alsook geloofwaardig zijn en wordt
uitvoerig gescreend. Bijkomende vernieuwing brengt mee dat het mogelijk is voor de
burgerinfiltrant om zelf misdrijven te kunnen begaan. Te denken valt aan het vervoeren van
criminelen of het huren van een auto of flat voor hen. Ook dit was een opmerking van de
onderzoekscommissie. Vaak was het immers zo dat het begaan van een misdrijf de ultieme
test was om een infiltrant te ontmaskeren.301
B. EUROPESE SAMENWERKING
334. Een volgende aanbeveling van de onderzoekscommissie ging over een intensievere
samenwerking op Europees niveau. Hiertoe werden reeds enkele stappen in de goede richting
gezet. Zo speelt België in de Europese raadsformatie Justitie en Binnenlandse Zaken een
belangrijke rol bij het versterken van de veiligheidsarchitectuur. Het neemt daarbij de rol op
zich van voorzitter in de G16, de landengroep die het meest geconfronteerd wordt met
terrorisme. Binnen de schoot van deze werkgroep werden akkoorden gesloten over de
intensivering van informatie-uitwisseling. Dit zou moeten gebeuren door vaker een beroep te
doen op Europol en het Schengen Information System (SIS).302
298 GwH 19 juli 2007, JLMB 2008, afl. 14, 598. 299 Art. 47novies/1 Sv. Ingevoerd door art. 4 wet 22 juli 2018 tot wijziging van het Wetboek van strafvordering en van de voorafgaande titel van het Wetboek van strafvordering met het oog op het invoeren van de bijzondere opsporingsmethode burgerinfiltratie, BS 7 augustus 2018. 300 Art. 47novies/1, § 2 Sv. 301 Legal News, Burgerinfiltratie: wet 22 juli 2018 in het Staatsblad van 7 augustus 2018, 10 augustus 2018, https://legalnews.be/straf-en-strafprocesrecht/burgerinfiltratie-wet-van-22-juli-2018-in-het-staatsblad-van-7-augustus-2018-legalnews-be, geraadpleegd op 15 april 2019. 302 Opvolgingscommissie belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal en in het metrostation maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging, CRIV 54 COM 944, Parl.St., 9 juli 2018, 5. (Hierna: OPVOLGINGSCOMMISSIE)
73
335. Bovendien was het al langer duidelijk dat heel wat lidstaten voorstander waren van een
algemene Europese kaderwet die de toegang tot geëncrypteerde communicatiemiddelen zou
regelen. Dit kwam recent in een stroomversnelling na de Europese Raad van oktober 2018.
Minister Geens kwam met het nieuws naar buiten dat er een Europees akkoord is over een
wettelijk kader rond e-evidence (digitale data in strafonderzoeken). Daarbij leverde België
meer dan drie jaar onophoudelijke inspanningen om dit thema – uiteindelijk succesvol- op de
agenda te krijgen.303
336. Op 2 februari startte de Europese Commissie vervolgens de onderhandelingen met
enerzijds de Verenigde Staten en anderzijds intern, om binnen de EU een toegangsregeling
tot geëncrypteerde data uit te werken.304Daartoe werden gesprekken gevoerd in het kader
van de werkzaamheden die de Europese Commissie verrichte met betrekking tot het
versleutelen van gegevens, waaraan België actief deelnam.
337. De Europese Commissie kondigde na de gesprekken een wetgevend initiatief aan dat de
toegang tot de communicatiegegevens in strafonderzoeken regelt. Een kanttekening hierbij is
dat dit initiatief enkel de kwestie van de territorialiteit bij het raadplegen van gegevens
behandelt. De toegang tot versleuteling zelf komt niet aan bod. De Commissie wil namelijk
geen bijkomende verplichting opleggen aan producenten of providers.
338. Tot slot werd ook het Benelux-verdrag inzake grensoverschrijdende
politiesamenwerking aangepast. Ten eerste werd de grensoverschrijdende opsporing
versterkt. Ook de regeling omtrent grensoverschrijdende gevolgen werd aangepast en tot slot
werd ook de informatie-uitwisseling efficiënter afgesteld. De aanpassing van dit verdrag werd
ondertekend op 23 juli 2018.305
C. PERSONEELSCAPACITEIT
339. Een voortdurende belemmering in de werking van het politioneel apparaat is het tekort
aan personeel. Zo constateerde de onderzoekscommissie dat er een tekort van ruim 2500
personeelsleden is. Minister van Binnenlandse Zaken Jambon werd hierover aan de tand
gevoeld in de opvolgingscommissie terroristische aanslagen.306
340. Hij verduidelijkte dat er door middel van interdepartementale provisie een
capaciteitstoename was van 1229 personeelsleden bij de diensten rond terrorisme.
303 “Europees wettelijk kader “e-evidence”: onze rechters, openbare aanklagers en rechercheurs helpen in hun strijd tegen misdaad”, Persbericht, 7 december 2018, https://www.koen Geens.be/news/2018/12/07/europees-wettelijk-kader-e-evidence-onze-rechters-openbare-aanklagers-en-rechercheurs-hel, geraadpleegd pop 15 april 2019. 304 European Commission, E-evidence - cross-border access to electronic evidence, 5 februari 2019, https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/criminal-justice/e-evidence-cross-border-access-electronic-evidence_en. 305 “Benelux-landen versterken veiligheidssamenwerking met nieuw Benelux-politieverdrag”, 23 juli 2018, https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2018/07/23/benelux-landen-versterken-veiligheidssamenwerking-met-nieuw-benelux-politieverdrag. 306 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 8.
74
Bovendien werd zowel in 2017 als 2018, ingezet op de bijkomende rekrutering van 600
aspirant-inspecteurs.307
341. Er kwamen ook andere initiatieven om het personeelsbestand uit te breidden. Zo werd
een nieuwe visie van het selectieconcept onderhandeld én goedgekeurd. Dit wordt
momenteel besproken in het onderhandelingscomité met de vakbonden. Ook is er een
zogeheten fast track gekomen, waarbij de selectieprocedure uitzonderlijk op één maand kan
gebeuren. Een gebrek aan goodwill kan de regering op dit vlak niet verweten worden, al zijn
er in de praktijk problemen met de voortgang van de selectieprocedure.308
342. Als laatste is er nood aan meer diversiteit bij de politiediensten, zodat deze een
weerspiegeling vormen van de demografisch mix waaruit de hedendaagse samenleving
bestaat. Een uitdaging die niet eenvoudig oogt en een langetermijnvisie vraagt. De selectie,
rekrutering en loopbaanbeheer van de politie worden momenteel bekeken om verder te
verbeteren.
343. Binnen de politie Antwerpen is er een pilootproject: ‘Rekrutering op maat’, dat net is
afgelopen. Dit werd als positief ervaren. Momenteel is er regelgeving in de maak om een
gelijkaardig project in andere politiezones ook mogelijk te maken.309
344. Recent werken de politiediensten recent ook met nieuwe principes bij het rekruteren.
Er gaat meer aandacht uit naar diversiteit en de strijd tegen racisme. Bovendien worden
bijzondere opleidingen verstrekt over polarisatie en hoe dit tegen te gaan.310
307 Politie, werken bij de politie? Dit moet je weten, http://www.lokalepolitie.be/5371/over-ons/werken-bij-de-politie. 308 “Een eerste bom is zonet ontploft binnen onze politiediensten”, De standaard 18 oktober 2018, http://www.standaard.be/cnt/dmf20181018_03855025. 309 BOORDTABEL, 17. 310 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 22.
75
2.3.2 BEELD- EN DREIGINGSANALYSE
A. CO-LOCATIE
345. Om de samenwerking tussen de verschillende diensten die betrokken zijn bij het
inschatten van dreiging te bevorderen, maakte de commissie gewag van een eventuele co-
locatie. Het samenbrengen van alle bevoegde diensten onder één dak zou de communicatie
aanzienlijk kunnen stimuleren. Bovendien zou dit ook kostenbesparend werken.
346. Een globaal plan van uitvoering en verhuis is in uitvoering. Het zal op korte termijn
toelaten om ADCC en OCAD dichter bij elkaar te brengen, waarbij sommige diensten zelfs
gemeenschappelijk zullen functioneren. Het volledige verhuisproject zou in 2020
gefinaliseerd moeten zijn.311
B. COMPARTIMENTALISERING
347. De ministers van Justitie en Binnenlandse zaken erkennen de problematiek van de
compartimentalisering, waarbij er te weinig informatie-uitwisseling is en onvoldoende
transparantie heerst over bepaalde beslissingen. Binnen het Nationaal Veiligheidsplan wordt
hieraan tegemoet gekomen door specifieke transversale programma’s uit te werken die door
alle ‘zuilen’ heen lopen in de vorm van programmawerking.312
348. Specifiek binnen het organogram van de federale politie gebeurde in het najaar van 2018
een evaluatie. Er werden in het kader daarvan enkele maatregelen genomen die verder aan
bod komen.
C. TASKFORCE
349. De commissie drong tot slot ook aan op een wettelijke verankering van de
bevoegdheidsafbakening tussen de Lokale Taskforces (LTF) enerzijds en de Nationale
Taskforces (NTF) anderzijds, die beide het OCAD ondersteunen in haar dreigingsanalyse.
350. Een federaal voorontwerp van wet die de verplichting van de Lokale Integrale
Veiligheidscel (LIVC) inhoudt en tevens terugkoppeling naar de Lokale Taskforce regelt, werd
in eerste lezing door de Ministerraad goedgekeurd.
351. Verder zal een blauwdruk van LIVC toegevoegd worden aan de nieuwe omzendbrief
‘terrorist fighters en haatpropagandisten’ van de ministers van Binnenlandse Zaken en
Justitie. In deze omzendbrief wordt ook de LTF verder versterkt via de oprichting van de
werkgroep onder de NTF. De verspreiding van de omzendbrief werd aanvankelijk voorzien
voor begin mei, maar is voor een nog niet bepaalde termijn uitgesteld.313
311 BOORDTABEL, 17. 312 BOORDTABEL, 49. 313 BOORDTABEL, 14.
76
2.3.3 INFORMATIEHUISHOUDEN
A. MEER COHESIE EN AFSTEMMING
352. De commissie stuurde aan op een strategisch meer samenhangende architectuur. Er zou
te weinig cohesie en afstemming zijn binnen de veiligheids- en politiediensten.
353. Ter remediëring hiervan nam de regering een aantal maatregelen. Er werd een
omzendbrief van 22 mei 2018 betreffende Foreign Terrorist Fighters opgesteld, die een
leidraad moet vormen voor de oprichting van een LIVC. Bovendien werd in die omzendbrief
ook de Lokale Taskforce versterkt.314
354. Ten tweede werd ook een werkgroep opgericht met kabinetsmedewerkers van de eerste
minister, de minister van Binnenlandse Zaken, de minister van Justitie en de minister van
Defensie. Deze werkgroep kwam in juni ’18 voor het eerst samen en streeft naar een betere
coördinatie van de verschillende werkgroepen.315
B. GERECHTELIJKE INFORMATIE RAPPORTEN
355. Een ander probleem lag bij de gerechtelijke informatierapporten (RIR). Deze zijn naast
de Pv’s een grote informatiebron. Helaas zijn er geen duidelijke regels omtrent het gebruik
ervan. Bovendien leidde de “infobesitas” tot een stortvloed aan RIR’s, wat het systeem
overbelastte. Er was een omzetting van deze papieren dragers naar een elektronisch systeem
nodig om de werking van de politie opnieuw soepel te laten verlopen.
356. Voormalig minister JAMBON erkende de nood aan verbetering voor wat de RIR betreft en
voegde daar in één adem ook het systeem van de RAR (administratief rapport) aan toe. De
RIR’s worden gevoed en bevraagd in de ‘ANG’-databank en voor de RAR’s gebeurt dit in de
bestuurlijke toepassing ‘Bepad’. Een technische fusie en verbetering van beide systemen
wordt met het i-police project beoogt. De aanpassing van deze informatieverwerking is echter
niet zo makkelijk als gedacht. Zowel de RAR als de RIR maken deel uit van een bestaand
informatiesysteem dat niet zomaar aangepast kan worden, zonder de overkoepelende
databank ANG te schaden.316
357. De onderzoekscommissie herhaalde (terecht) tot vervelens toe dat een betere
informatie-uitwisseling binnen de politie van primordiaal belang is. Het lijkt erop dat de
regering deze conclusie begrepen heeft en hierop wil inzetten. Op de ministerraad van 17
februari 2017 werd beslist om over te gaan tot een gunning van de overheidsopdracht voor
het i-police project.
358. Tijdens deze ministerraad omschreef JAMBON de invoering van het i-police systeem ook
wel als “de kwantumsprong van de politie naar de 21ste eeuw”.317
314 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 6. 315 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 7. 316 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 7. 317 “Ministerraad 17 februari 2017”, Persbericht, https://www.presscenter.be/nl/pressrelease/20170217/ministerraad-van-17-februari-2017.
77
Een bijkomend voordeel is dat er niet langer een onderscheid gemaakt wordt tussen
bestuurlijke en gerechtelijke informatie, een andere verzuchting van de
onderzoekscommissie. Of het systeem de hoge verwachtingen gaat inlossen, valt nog te
bezien. Zeker is wel dat de politie absoluut nood heeft aan een betere uitwisseling van
politionele informatie. 318
359. Enig nadeel is dat het i-police project nog niet voor morgen is. Sterker nog, het is ook
niet voor eind mei 2019, nu blijkt dat de volledige afwerking en implementatie van dit project
niet binnen de huidige regering zal gebeuren. Een gebrek aan middelen is geen probleem
verzekerde JAMBON, een gebrek aan tijd daarentegen wel. In afwachting van de realisatie
wordt er met een tussenoplossing gewerkt waarbij verslagen via een informatiekiosk
opvraagbaar zijn.319 Zo hoeven politieambtenaren niet langer in twee aparte systemen te gaan
zoeken naar bestuurlijke of gerechtelijke informatie, maar kunnen ze hun vraag richten tot de
informatiekiosk.
C. DE WILDGROEI AAN DATABANKEN
360. Tot slot hekelde de onderzoekscommissie de wildgroei aan databanken waarover de
politiediensten kunnen beschikken. Deze overdaad leidde tot een gebrek aan
overzichtelijkheid, wat nefast was voor de efficiëntie van de politiewerking.
361. In navolging van de gedane aanbevelingen werden de verschillende databanken van de
federale gerechtelijke politie onderling gekoppeld, zodat rechtstreekse toegang of bevraging
kan gebeuren. Dit is mogelijk dankzij de GES-technologie. Bovendien kan de informatie-
uitwisseling ook gebeuren voor andere dan terrorisme-gelieerde zaken. Dit zou de efficiëntie
aanzienlijk moeten verbeteren, aldus Geens.320
362. Verder ontbrak een wettelijk kader voor de opslag en het gebruik van informatie. De
onderzoekscommissie suggereerde ter remediëring een allesomvattende kaderwet die deze
informatiedistributie zou regelen. De voogdijministers zijn echter het erover eens dat eerst
een strategische visie moet worden uitgeschreven. Hierop volgend kan dan een nieuwe wet
op informatiebeheer worden uitgeschreven. Tot op vandaag is er nog geen sprake van zo een
informatiewet. Wel stelde het College van procureurs-generaal verschillende richtlijnen op
om de samenwerking en informatiedoorstroming te bevorderen tussen de verschillende
diensten van de gerechtelijke politie.
363. Daarnaast wordt er binnen de politiediensten een stuurgroep opgericht om de visie op
het informatiebeheer te bepalen. Bovendien zal er voor gezorgd worden dat deze visie
overeenstemt met de op te richten kruispuntbank.321
318 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 7. 319 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 10. 320 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 11. 321 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 8.
78
D. VERSTERKEN PERSONEEL INLICHTINGENDIENSTEN
364. Niet enkel de politie heeft te kampen met een tekort aan personeel, ook de
inlichtingendiensten zijn onderbemand. Ook hier wordt er ingezet op een uitbreiding van het
personeelsbestand.
365. Tussen maart 2017 en maart 2018 versterkten 59 medewerkers de reeds aanwezige 577
personeelsleden. Tegen het einde van 2018 kwamen daar nogmaals 9 extra personeelsleden
bij. Bovendien werd 11 miljoen EUR uitgetrokken om in 2019 extra personeel, voornamelijk
ICT’ers, aan te trekken.322
E. DE OPRICHTING VAN EEN KRUISPUNTBANK
366. De meest gehoorde opmerking van de commissie was de verzuchting om een
kruispuntbank op te richten, een idee dat ook het Europese Parlement sterk genegen is. Naar
analogie met de sociale zekerheid zou het nijpende gebrek aan transparantie met de
oprichting van deze informatietool aangepakt kunnen worden. De bedoeling van deze
kruispuntbank is om alle mogelijke bevoegdheidsinstanties die van ver of dichtbij betrokken
zijn bij terrorismebestrijding, toegang tot deze databank te verlenen. Het gaat om zowel
politie- als inlichtingendiensten, het OCAD, de NVR, het Crisiscentrum, gedecentraliseerde
gerechtelijke diensten en alle mogelijke andere actoren. De voorzitter van de parlementaire
onderzoekscommissie P. DEWAEL formuleerde het als volgt:
“Informatie hebben is belangrijk. Informatie delen is cruciaal.”323
JAMBON verklaarde volop in te zetten op het omslaan van de bedrijfscultuur van een “need to
know”, naar een “need to share”. In overleg met minister Geens werd een visienota voor een
kruispuntbank opgesteld. De uitgewerkte visie streeft niet naar de oprichtingen van een
volledige nieuwe databank, maar heeft wel als doel om de informatie die alle mogelijke
afzonderlijke databanken aanwezig is, toegankelijk te maken. Dit heeft als gevolg dat ieder
departement het beheer van haar diensten blijft behouden en de eigen verantwoordelijkheid
voor de aanvoer van informatie, evenals de actualisering ervan, behouden blijft. Het enige
verschil is dat er een rechtstreekse toegang komt tot voor alle aanwezige data.
367. Gelet op de complexiteit van de oprichting van dergelijke kruispuntbank zowel op
functioneel, technisch als juridisch vlak, is een gefaseerde en stapsgewijze werkmethode
aangewezen. Als eerste stap hebben de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie
gevraagd een werkgroep op te richten die een cartografie van de bestaande
informatiearchitectuur opstelt.324
368. Hoe dit project verder verwezenlijkt moet worden, is nog niet volledig duidelijk.
Voorlopig wordt nog onderzocht hoe de interoperabiliteit van de afzonderlijke
informatiestromen en toegangssystemen kan worden gemaximaliseerd.
322 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 25. 323 “Dewael pleit voor kruispuntbank in strijd tegen terrorisme", 28 februari 2018, https://www2.openvld.be/dewael-pleit-voor-kruispuntbank-in-strijd-tegen-terrorisme. 324 BOORDTABEL, 19.
79
Voorts is de aanwezigheid van een pull optie gewenst om de opzoekingen te faciliteren en een
push optie zodat de databank zelf gepaste verbanden kan leggen.325
339. Om dit hele proces vlot te laten verlopen, werd een overlegcomité met de
vertegenwoordigers van de verscheidene diensten opgericht. Wel wordt benadrukt dat de
oprichting van deze kruispuntbank niet gerealiseerd zal raken voor het einde van deze
legislatuur. Het gaat om een werk van lange adem, waarbij het nodige geduld beoefend moet
worden.
F. VERSTERKING CEL VOOR FINANCIËLE INFORMATIEWERKING (CFI)
371. Tot slot opperde de onderzoekscommissie om de Cel voor Financiële informatiewerking
te versterken. Het financieel droogleggen van terrorisme verdient namelijk evenveel
aandacht als de bestrijding van het fenomeen zelf.
372. Wat de toekomst betreft en het winnen aan efficiëntie in de strijd tegen de financiering
van terrorisme, is een goed werkend centraal aanspreekpunt van banken en money
remittance providers voor de CFI van het allergrootste belang. Rechtstreekse
geautomatiseerde toegang voor de CFI tot dergelijke referentiedatabase zal toelaten sneller
en vollediger te werken. Hieromtrent ligt een wetsontwerp klaar, maar de goedkeuring
daarvan laat nog even op zich wachten.326
373. Bovendien werd met ook de goedkeuring van de anti-witwaswet327 een aantal stappen
in de goede richting gezet. Al moet gezegd worden dat de Belgische wetgever, eerder dan de
aanbevelingen van de onderzoekscommissie op te volgen, aan de Europese verplichting tot
omzetting van de richtlijn 2015/849328 voldeed.
2.3.4 INLICHTINGENDIENSTEN
A. GEBREK AAN PASSENDE ONDERZOEKSMAATREGELEN
374. Een doorn in het oog van de inlichtingendiensten is het gebrek aan passende
onderzoeksmaatregelen waarover ze beschikt. Bovendien, en zo mogelijk nog storender, is
het feit dat de bevoegdheid van de VSSE voor het uitvoeren van bijzondere
onderzoeksmaatregelen, zich enkel uitstrekt over het Belgische grondgebied. Minister Geens
besloot in te grijpen en ondernam initiatieven tot het wijzigen van de BIM-wet.329
325 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 7. 326 BOORDTABEL, 25 327 Wet 18 september 2017 tot voorkoming van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme en tot beperking van het gebruik van contanten, BS 6 oktober 2017. 328 Richtlijn (EU) 2015/849 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, tot wijziging van Verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van Richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad en Richtlijn 2006/70/EG van de Commissie, Pb.L. 5 juni 2015. 329 Wet 30 november 1998 houdende regeling van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, BS 18 december 1998.
80
375. Samen met deze wijziging gebeurden ook een aantal verfijningen.330 Zo werd er
gesleuteld aan de territoriale bevoegdheid van de staatsveiligheid. Voortaan is het ook
mogelijk om bijzondere onderzoeksmaatregelen te nemen ten aanzien van personen die zich
niet op het Belgische grondgebied bevinden, al is dit aan een streng controlemechanisme
onderworpen. Dit kan nuttig zijn in gevallen waarbij communicatie gemonitord dient te
worden van gesprekspartners in het buitenland. Ook is er een nieuwe procedure toegevoegd,
specifieke voor hoogdringende zaken en werden de ‘doorzoeking’ en ‘observatie’ herzien. Het
eindelijke resultaat strookt volledig met de verwachtingen die de onderzoekscommissie
uitstippelde.
376. De voorbije jaren werd de human intelligence werking van de VSSE voortdurend
verbeterd. Ook binnen het inlichtingenstuurplan wordt uitgebreid aandacht geschonken aan
de rolverdeling op dit vlak tussen ADIV en VSSE. Verder zijn ook gesprekken lopende om de
inzet van virtual agents mogelijk te maken.
377. De voorziene hervorming van de informatiehuishouding en databanken van de VSSE
moet er ook toe leiden dat de informatiepositie verbeterd wordt. Wat de uitwisseling van
informatie met buitenlandse diensten betreft, werd reeds in 2016 een directieve goedgekeurd
door de NVR. Die zorgt ervoor dat het uitwisselen van informatie efficiënter en binnen een
strikt kader kan gebeuren.331
B. SAMENWERKING TUSSEN BURGERLIJKE- EN MILITAIRE INLICHTINGENDIENST EN DE GERECHTELIJKE
OVERHEID
378. De ADIV en VSSE discussieerden lang om hun samenwerking beter op elkaar af te
stemmen. Hun samenzitten mondde uiteindelijk uit in een ontwerp van een strategisch plan
dat aan de Nationale Veiligheidsraad werd bezorgd. Begin oktober werd vervolgens dit
Nationaal strategisch Inlichtingenplan (NSIP) finaal bekrachtigd door de Nationale
Veiligheidsraad.
379. Het toch wel ambitieuze plan legt voor het eerst de onderlinge taakverdelingen en
competenties van beide diensten vast, waar vroeger een vage leidraad via protocollen werd
gehanteerd. Doel van dit plan is om nog meer dan vroeger, in te zetten op synergieën inzake
informatie-uitwisseling, personeel, logistiek en andere. Dit alles zal worden gecoördineerd en
opgevolgd via een gemeenschappelijk platform dat op regelmatige basis rapporteert aan een
gemeenschappelijk comité van de directies van beide inlichtingendiensten.332
380. De onderlinge afstemming van de inlichtingendiensten en de gerechtelijke overheden
maakte ook deel uit van een aanbeveling van de onderzoekscommissie. Hoewel deze
wisselwerking niet als slecht bestempeld kon worden, waren er nog enkele aspecten vatbaar
voor verbetering. Daarbij werden de artikelen 13/5 en 19/1 van de wet op de
330 Wet 30 maart 2017 tot wijziging wet 30 november 1998 houdende regeling van de inlichtingen- en veiligheidsdienst en van artikel 259bis van het Strafwetboek, BS 28 april 2017. 331 BOORDTABEL, 38. 332 BOORDTABEL, 40.
81
inlichtingendienst333 voor verbetering vatbaar geacht. De hervorming van deze artikelen
kadert echter in een grotere discussie die nog volop gaande is.334 Deze artikelen regelen
immers de meldingsplicht van de inlichtingendienst aan de gerechtelijke overheden en de
samenloop van een inlichtingen- en gerechtelijk onderzoek. Hoewel die wet recent hervormd
werd, greep de wetgever deze mogelijkheid niet aan om ook die artikelen te corrigeren. Een
gemiste kans.
C. GEGEVENSBANK
381. Het OCAD had wat betreft de Foreign Terrorist Fighters een gegevensbank aangelegd die
recent werd uitgebreid met haatpredikers en geradicaliseerden. Minister Geens wenste er wel
op te wijzen dat het niet zo eenvoudig is om die gegevensbank effectief uit te breiden, doordat
voor iedere uitbreiding een KB en advies van de privacycommissie nodig is.335
382. Toch zijn er plannen om deze databank nog verder uit te breiden. Zo wenst men de
geradicaliseerde gevangenen, alsook iedere delinquent die veroordeeld is tot racisme,
hieraan toe te voegen. Zij maakten voordien nog geen deel uit van deze databank.
383. Tot slot is het ook de bedoeling om de databank van CelEx, de cel extremisme die ook
een afzonderlijke databank had, te integreren in de databank van het OCAD. Zo kan er een
uiteindelijke databank gecreëerd worden die een finale beoordeling van het gevaar dat
iemand vormt voor de samenleving, mogelijk maakt. Deze uiteindelijke databank moet
bestaat uit verscheidene categorieën van personen die betrokken zijn bij terrorisme, gaande
van de haatpredikers tot de Foreign Terrorist Fighters, de homegrown terrorist of de
gevangenen.336
D. OVERIGE
384. Tot slot deed de onderzoekscommissie een aantal aanbevelingen in haar luik over de
inlichtingendiensten die reeds werden besproken, zoals de vraag tot personeelsaanwerving
voor de inlichtingendiensten337 of het uitwerken van een regeling om toegang te verkrijgen
tot geëncrypteerde communicatiemiddelen.338
2.3.5 OPSPORING EN VERVOLGING
A. GEDECONCENTREERDE DIENSTEN FGP-TERRO
385. Voor de bestrijding van terrorisme zijn er vijf gespecialiseerde gedeconcentreerde
diensten, de Terro-FGP’s genaamd. De onderzoekscommissie meent dat deze nuttig zijn in de
strijd tegen terrorisme, maar dat hun werking moet worden geoptimaliseerd.
333 Wet 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op politie- en inlichtingendiensten en op het Coördinatieorgaan voor de dreigingsanalyse, BS 26 juli 1991. 334 BOORDTABEL, 5. 335 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 26-27. 336 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 16. 337 Zie randnummer 240. 338 Zie randnummer 206.
82
Zo zouden ze zich moeten specialiseren in een bepaald deeldomein, zodat efficiëntiewinsten
geboekt kunnen worden.
386. De regering ging met deze aanbeveling aan de slag. Reeds begin 2018 gebeurde een
cartografische analyse van de activiteiten die de FGP uitoefent.339 Op basis daarvan worden
nu verschillende mogelijk specialisaties onderzocht die zo passend mogelijk aansluiten bij de
opdrachten die ze uitvoert.340
387. Vanaf 2014, na de inwerkingtreding van de optimalisatiewet, heeft de Federale
Gerechtelijke Dienst Terrorisme initiatieven genomen om de informatiehuishouding op punt
te zetten. De informatiestroom tussen de FGP Terro en DJSOC/TERRO wordt verder
uitgebouwd, waarbij tevens het aspect ‘contextualiseren van de informatie’ eenvormig wordt
bepaald. Daarbij hoopt het College van procureurs-generaal op korte termijn een richtlijn vast
te stellen.
388. Verder werden ook afspraken gemaakt tussen “FGP Terro” en de andere FGP binnen het
ressort van het Hof van Beroep voor wat de informatie-uitwisseling betreft.
B. HERVORMING DJSOC/TERRO
389. De onderzoekscommissie stelde vast dat de werking van DJSOC/Terro op een zeer laag
pitje stond, iets wat de minister van Justitie zelf reeds in gelijkaardige bewoording bevestigde.
DJSOC/Terro maakt deel uit van de centrale dienst ter bestrijding van zware en
georganiseerde criminaliteit die ondersteunend werk verricht bij het bestrijden van
terrorisme.
390. De minister van Justitie verklaarde dat de dienst DJSOC/Terro inzake organisatie en
taakstelling stilaan op kruissnelheid komt. Er werd een diensten aanbod uitgewerkt en ook
de ondersteuning op maat ten aanzien van FGP-directies komt stilaan van de grond.341 Er
wordt momenteel via gespecialiseerde overeenkomsten verder aan gewerkt. 342
C. HET FEDERAAL PARKET
391. Een andere zorg van de onderzoekscommissie was dat er geen vast recherchepersoneel
verbonden was aan het federaal parket. Dit leidde er toe dat de federale gerechtelijke politie
soms onvoldoende taken kon uitvoeren, omdat ze personeel voor het federaal parket moest
vrijmaken. Omgekeerd hypothekeert een gebrek aan personeel soms de goede werking van
het federaal parket. De onderzoekscommissie besloot dat een vaste regeling hiervoor een
oplossing moest bieden.
392. Minister Geens verklaarde dat tegen de zomer van 2019 richtlijnen tot stand zouden
komen waardoor er bij de vijf ressorterende FGP's onderzoekseenheden voor het federaal
parket worden voorbehouden, zodat het systeem van de gehypothekeerde capaciteit kan
worden herzien. De bedoeling is om te komen tot een minimale onderzoekscapaciteit voor
339 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 22. 340 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 32. 341 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 11. 342 Ibid.
83
het federaal parket in elke FGP, gebaseerd op de werkelijke behoeften, waarbij voor
terrorismezaken zal worden gewerkt met een concentrisch vorderingsmodel. Het is de
directeur-generaal die instaat voor de coördinatie tussen de directies.343
393. Er werd bijkomend een werkgroep opgericht door het College van procureurs-generaal,
het federaal parket en het kabinet Justitie om een ontwerp van koninklijk besluit rond de
recherchecapaciteit van het federaal parket uit te werken.
D. SEPONERING VAN GEFEDERALISEERDE STRAFZAKEN
394. Het probleem bij de seponering van gefederaliseerde strafzaken was dat federale
gerechtelijke diensten soms overgingen tot het opeisen van een dossier, om het vervolgens
alsnog te seponeren. Bovendien is het niet steeds zo dat een sepot wordt uitgesproken omdat
er geen strafbare feiten zijn. Vaak gaat men een dossier schrappen omwille van technische
redenen (verjaring of gebrek aan bewijs). Het is in die omstandigheden wenselijk dat de
inlichtingendiensten op de hoogte zijn van het betrokken sepot, zodat ze de situatie toch nog
in de gaten blijven houden.
395. Ter oplossing van bovenstaande problematiek werd een volgende regeling uitgewerkt.
Inzake de seponering van gefederaliseerde terrorismedossiers en de
buitenvervolgingstellingen die in dergelijke dossiers worden uitgesproken, licht het federaal
parket voortaan steeds de betrokken lokale parketten, de inlichtingendiensten en de
betrokken directie van de federale gerechtelijke politie in.
396. Daarbij wordt ook een omstandige motivering van de beslissing meegegeven. Dat stelt
de andere partners in staat om het dossier verder op te volgen op bestuurlijk niveau of in de
lokale taskforces.344
E. JOINT INTELLIGENCE CENTRE
397. De onderzoekscommissie wees op de hoge nood aan meer structureel overleg tussen
alle betrokken actoren over het te voeren beleid. Dit zou moeten gebeuren in een Joint
information centre en een joint decision centre. Centrale actoren van deze centra zouden zowel
de lokale als federale politie zijn, evenals het OCAD en de inlichtingendiensten.
398. In Brussel loopt een proefproject waarbij deze instanties opgericht werden. De concrete
bedoeling is om een gestructureerd kader te creëren waarin een gemeenschappelijke
evaluatie van de beschikbare informatie kan gebeuren. Op basis van deze evaluatie kan dan
worden overgegaan tot een gepast beleid, zowel gerechtelijk, lokaal als voor de
inlichtingendiensten. Voorlopig is Brussel het enige proefproject, maar bij een positieve
evaluatie zal dit instrument ook elders worden toegepast. 345
343 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 12. 344 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 11. 345 OPVOLGINGSCOMMISSIE, 29.
84
F. PERSLEK
399. De onderzoekscommissie vroeg om perslekken binnen justitie zo veel mogelijk te
verhinderen, omdat zij de werking van het gerechtelijk onderzoek verstoren. De strafmaat
hieromtrent werd opgetrokken en de maximale boete verdubbeld.346 Ook wordt vanaf nu
systematisch een strafonderzoek geopend bij het schenden van het beroepsgeheim.347
2.3.6 STRAFUITVOERING
A. OPLEIDING PERSONEEL
400. De ongeveer 7.000 medewerkers in de Belgische gevangenissen krijgen voortaan een
opleiding om de radicalisering van gevangenen op te merken en aan te pakken, dat besliste
minister Geens.
401. Vroeger konden slechts enkele honderden cipiers, directeurs en psychosociale
medewerkers een gespecialiseerde opleiding volgen, wat dus binnenkort gaat veranderen.348
Verder krijgen nieuwe cipiers ook cursussen “radicalisering” en “islam” in hun basisopleiding.
402. Omdat de radicaliseringsgolf zo groot is in de gevangenissen -de voorbije twee jaar
werden 300 gevallen gesignaleerd- zullen alle personeelsleden die dagelijks in aanraking
komen met de gevangenen, die opleiding moeten volgen.
B. DE GEGEVENSUITWISSELING MET DE STRAFUITVOERINGSRECHTBANK
403. De onderzoekscommissie pleitte voor een nieuwe procedure bij de
strafuitvoeringsrechtbank die het mogelijk maakt om eenzijdig informatie uit te wisselen.
Wanneer informatie aan de strafuitvoeringsrechtbank wordt overgemaakt, heeft de
tegenpartij recht op kennisname van deze informatie zodat ze haar recht op verdediging kan
uitvoeren. Dit weerhield politie- en inlichtingendiensten er soms van om informatie over te
maken aan de strafuitvoeringsrechtbank, doordat deze dan algemeen bekend wordt. Er werd
een nieuwe procedure uitgewerkt in het nieuwe Wetboek van Strafvordering, maar de
toekomst van dit wetboek oogt onzeker.349
404. Wel werd een KB gepubliceerd waarin de creatie van een nieuw informatienetwerk
beschreven staat.350 Het gevangeniswezen gaat voortaan rechtstreeks samenwerken met het
OCAD. Concreet betekent dit dat het OCAD een speciale contactpersoon voor het
gevangeniswezen krijgt, die alle rapporten en info over radicalisering in de gevangenissen
opvolgt en screent. Om die persoon daarbij te helpen, zullen er in elke gevangenis 'information
346 Wet 6 juli 2017 houdende vereenvoudiging, harmonisering, informatisering en modernisering van bepalingen van burgerlijke recht en van burgerlijk procesrecht alsook van het notariaat, en houdende diverse bepalingen inzake justitie 347 DeeL II, 34 348 “Geradicaliseerde gevangenen? Cipiers krijgen onlinecursus om signalen te herkennen”, VRT News 14 maart 2018, https://www.vrt.be/vrtnws/nl/2019/03/13/cipiers-leren-via-e-learning-module-eerste-tekenen-van-radicalis. 349 BOORDTABEL 25, 350 KB 17 augustus 2018 tot uitvoering van artikel 2, eerste lid, 2°, g) van de wet van 10 juli 2006 betreffende de analyse van de dreiging, BS 12 september 2018.
85
officers' aangesteld worden. Het OCAD zal op die manier volwaardige dreigingsanalyses
kunnen maken van gedetineerden, aldus Geens.351
405. De informatiestroom zal evenwel in beide richtingen werken. De 'information officers'
krijgen een veiligheidsmachtiging zodat ze dossiers kunnen ontvangen met belangrijke
informatie van andere diensten -zoals de Staatsveiligheid- die betrekking hebben op de
gedetineerden in hun gevangenis.352 Vervolgens kunnen zij die info dan weer delen met de
leden van de 'Local Task Force'. Daarin zetelen onder meer de burgemeester en de lokale
korpschef.
406. Op die manier zouden alle belanghebbende partijen de risicofactor van bepaalde
geradicaliseerde gevangenen beter moeten kunnen inschatten. De gevangenissen krijgen
bovendien ook een ruimere toegang tot de gemeenschappelijke databank zodat zij meer info
hebben over hun gevangenen, iets waar de commissie ook hevig pleitbezorger van is.
407. Het nieuwe informatienetwerk dat minister Geens ontvouwd, zou moeten vermijden dat
dossiers met cruciale informatie over radicalisering ongeopend in de lade van een bureau
belanden. Het zou alle partijen ook moeten helpen om de risico's van een geradicaliseerde
gedetineerde juist in te schatten. Eind mei bleek immers dat een foute inschatting
verstrekkende gevolgen kan hebben. B. Herman maakte toen van zijn penitentiair verlof
gebruik om in Luik vier mensen te vermoorden. Hij bleek al jaren geradicaliseerd, maar
niemand nam dit mee in de beoordeling van zijn penitentiair verlof waardoor dit werd
toegelaten.353 Tot slot zal het OCAD nog meer bevestigd worden in zijn rol als nationaal
centrum voor dreigingsanalyse. Dat zal het werk vlotter laten verlopen.
408. Met dit informatienetwerk wil Geens tegemoet komen aan een verzuchting van de
onderzoekscommissie. Deze laatste duidde erop dat gevangenisdirecteurs zich onvoldoende
gesteund voelden in hun strijd tegen radicalisering en dat ze na de aanslagen in Brussel en
Zaventem het voorstel op tafel gooiden om een nieuwe inlichtingendienst in het leven te
roepen. Die zou enkel tussen de gevangenismuren opereren om daar alle mogelijke informatie
over radicalisering te verzamelen. Dit idee werd later evenwel verlaten omdat het tijds- en
financieelgewijs inefficiënt bleek.354
C. VONNIS STRAFUITVOERINGSRECHTBANK
409. Wanneer de strafuitvoeringsrechtbank bij de toekenning van bepaalde
strafuitvoeringsmodaliteiten afweek van de adviezen van de gevangenisdirecteur en/of het
Openbaar Ministerie, vereiste dit vroeger geen bijzondere motivatie. Dit verandert nu in die
351 “Geens voert de strijd tegen radicalisering in de gevangenissen op”, Het Laatste Nieuws 13 september 2018, https://www.koen Geens.be/news/2018/09/13/ Geens-voert-strijd-tegen-radicalisering-in-gevangenissen-op. 352 Hand. Kamer 2017-2018, 26 oktober 2017, 8. 353 “Geens: “Geen fouten gemaakt bij penitentiair verlof Benjamni Herman.”, Het Laatste Nieuws 4 juni 2018, https://www.nieuwsblad.be/cnt/dmf20180604_03544328. 354 “Geen geheime dienst voor gevangenissen”, Knack 22 augustus 2018, https://www.knack.be/nieuws/belgie/geen-geheime-dienst-voor-gevangenissen/article-normal-1187829.html.
86
zin dat de strafuitvoeringsrechtbank in haar vonnis specifiek moet motiveren waarom ze van
het gegeven advies afwijkt.355
D. TERBESCHIKKINGSTELLING
410. Indien een geradicaliseerd persoon na het doorlopen van zijn vrijheidsberoving terug in
de samenleving komt, is hij niet aan controle onderworpen (tenzij het gaat om een
voorwaardelijke invrijheidsstelling). De commissie opperde om bij geradicaliseerde
delinquenten toch een vorm van toezicht in te bouwen, zonder dat dit evenwel de re-
integratie zou belemmeren. De figuur van de terbeschikkingstelling leent zich hier toe. Het
gaat als het ware om een stok achter de deur wanneer mensen de gevangenis verlaten.
411. De terbeschikkingstelling van de strafuitvoeringsrechtbank, die vroeger een
terbeschikkingstelling van de regering was, is een maatregel die door de bodemrechter wordt
opgelegd. Het komt in eerste instantie aan de bodemrechter toe die dit al dan niet oplegt en
in tweede instantie aan de strafuitvoeringsrechter, die beslist in welke mate hij daar van
gebruik maakt. Met andere woorden, wanneer de bodemrechter geen terbeschikkingstelling
heeft uitgesproken, is het voor de wetgever vandaag niet mogelijk om aan de
strafuitvoeringsrechter retroactief alsnog deze mogelijkheid te geven.356
412. Komt daarbij dat minister Geens een koele minnaar is van de terbeschikkingstelling voor
geradicaliseerden. In andere landen zoals Nederland is er een gelijkaardige, maar
administratieve maatregel die een soort van terbeschikkingstelling behelst.357 Die maatregel
gaat over contactverboden, regelmatige melding en reizen naar het buitenland. De minister
meent daarbij dat het administratief iets makkelijker is om toezicht te organiseren, dan
strafrechtelijk.
413. Een andere verzuchting van de onderzoekscommissie was de invoering van een
bijzondere bepaling voor de strafuitvoeringsrechtbank die vastlegt of een veroordeelde
tijdens zijn voorwaardelijk invrijheidsstelling het grondgebied mag verlaten, zo ja voor welke
duur en welke frequentie. Voor terro-veroordeelden zal de rechtbank dat in de toekomst
bijzonder moeten motiveren.358 Het Openbaar Ministerie staat in voor de controle daarop.
E. VERVROEGDE VRIJLATING GERADICALISEERDEN
414. Veroordeelden voor terroristische misdrijven of veroordeelden die zijn geradicaliseerd,
kunnen slechts een modaliteit van strafuitvoering of een vervroegde invrijheidstelling krijgen
nadat een gespecialiseerd advies omtrent hun problematiek is opgesteld. Bovendien zal op
basis van dat advies de strafuitvoeringsrechtbank de mogelijkheid hebben bijzondere
voorwaarden op te leggen, zoals het volgen van een ontradend begeleidingstraject.
355 OPVOLGINGSCOMISSIE, 17. 356 OPVOLGINGSCOMISSIE, 32. 357 OPVOLGINGSCOMISSIE, 17. 358 OPVOLGINGSCOMISSIE, 13.
87
F. BEZOEK GEVANGENISSEN
415. Een laatste bekommernis van de onderzoekscommissie ging over het bezoekrecht.
Familieleden die dicht in rang bij de delinquent staan, hebben in principe geen beperkingen
op hun bezoekrecht. Omdat het wel eens voorviel dat deze familieleden zelf de delinquent
aanzetten tot radicalisering, vroeg de commissie gepaste maatregelen te nemen.
416. Die kwamen er ook doordat voortaan gevangenisdirecties bezoekers screenen en deze
gegevens overmaken aan het OCAD. Wanneer blijkt dat bezoekers radicaliserend zijn, of
aanzetten tot, kan hun bezoekrecht worden ingeperkt.359
2.4 RADICALISERING
2.3.1 ERKENNINGSPROCEDURE MOSKEEËN
417. Een van de grootste zorgen van de onderzoekscommissie gaat uit naar de erkenning van
moskeeën. Via de erkenning wordt een instrumentarium aangeboden dat heel belangrijk is
voor het beleid. Het aantal erkende moskeeën in ons land ligt daarbij veel te laag. Heel wat
moskeeën fungeren als niet-erkende gebedsplaatsen, soms is er zelfs sprake van obscure
achterkamers waar men geloof zou belijden. Hier moet iets aan gedaan worden. Bijkomend
moet ook de screening van moskeeën niet alleen gebeuren bij het aanvragen van een
erkenning, maar is dit ook gewenst nà het verlenen van de vergunning. Tot slot drong de
commissie ook aan op een opleiding voor-, en een screening van, prekende imams.
418. Als reactie hierop kondigde minister Geens aan dat van de Moslimexecutieve voortaan
verwacht wordt de Staatsveiligheid te informeren over iedere praktiserende imam. Ongeacht
of die actief is in een niet-erkende moskee. Op die manier probeert Geens een situatie te
creëren waarin de Staatsveiligheid zicht heeft op alle imams die in België actief zijn. Dat is,
binnen de grenzen van de vrijheid van godsdienst het enige wat hij kan doen, meent hij.360
419. De erkenning van moskeeën zelf, behoort tot de bevoegdheid van minister van
Binnenlands Bestuur L. HOMANS, die deel uitmaakt van de Vlaamse regering. Zij bestelde een
evaluatie van de erkenningscriteria bij KU Leuven, op 1 november 2017. Hiermee
samenhangend besliste ze tevens om, in afwachting van de resultaten die het onderzoek zou
opleveren, geen moskeeën meer te erkennen.
420. In december 2018 kwam de KU Leuven met haar uiteindelijke rapport naar buiten.361
Daarin worden een aantal verfijningen van de bestaande criteria voor het erkennen van
moskeeën vooropgesteld, die minister Homans verwerkte in haar ontwerp voor nieuwe
erkenningsvereisten. Enkele kernpunten van de nieuwe erkenningsregeling zijn:362
359 OPVOLGINGSCOMISSIE, 30. 360 K. GEENS, “Ik vraag dat Belgische moskeeën elke imam die predikt aan Moslimexecutieve melden", Ter Zake 23 augustus 2017, https://www.vrt.be/vrtnws/nl/2017/08/23/ Geens---ik-vraag-dat-belgische-moskeeen-elke-imam-die-predikt-aa. 361 “Homans: komende vijf jaar geen moskee meer erkennen”, Knack 22 februari 2019, https://www.knack.be/nieuws/belgie/homans-komende-vijf-jaar-geen-enkele-moskee-erkennen/article-normal-1432561.html. 362 “De invloed van Erdogan breken, geen ‘importimams’: Homans wil strengere criteria voor erkenning moskee”, De standaard 22 februari 2019, https://www.standaard.be/cnt/dmf20190222_04197742.
88
• lokale geloofsgemeenschappen mogen niet langer geld aanvaarden van een andere
staat. Bijkomend moet er meer transparantie zijn over de financiering;
• predikers moeten aangesteld worden door de Moslimexecutieve;
• iedere religieuze “ambtenaar” die betrokken is bij het leiden van de geloofsceremonie
moet verplicht ingeburgerd zijn;
• er komt een getrapt systeem van sanctionering, gaande van een opmerking tot een
schorsing;
• moskeeën die een erkenning wensen, moeten gedurende vijf jaar lang een
proefperiode doorstaan.
De nieuwe regeling is evenwel nog niet goedgekeurd, waarbij de kans dat dit nog gebeurt voor
de verkiezingen miniem lijkt.
421. Hoewel de verstrenging van de erkenningsvoorwaarden een wenselijk evolutie is, lijkt
het ontwerp van minister Homans niet volledig in overeenstemming te zijn met de
aanbevelingen van de onderzoekscommissie. Zij steunt namelijk de visie om zoveel mogelijk
moskeeën erkend te krijgen, zodat er een geregistreerd overzicht kan komen van plaatsen
waar islamieten hun geloof belijden. Zodoende kunnen de bevoegde instantie de werking van
specifieke moskeeën monitoren. De voorwaarde die de moskeeën een proefperiode van vijf
jaar oplegt, heeft als gevolg dat er minstens tot 2023 geen nieuwe erkenning afgeleverd
kunnen worden.363 In de praktijk komt dit neer op een erkenningsstop van zeven jaar.
422. Minister Geens liet blijken dat hij het niet eens is met het gevoerde beleid van minister
Homans.364 Hij en zijn gehele partij bij uitbreiding, stelden voor om deze vijfjarige
proeftermijn pas te laten lopen na de erkenning. Treden er tijdens deze periode
onregelmatigheden op, dan kan de vergunning nog steeds ontnomen worden, maar is er
tenminste een begeleide monitoring.365 Deze visie stemt beter overeen met de wensen van de
onderzoekscommissie. Bovendien verhoogde de minister van Justitie het budget voor
erkende moskeeën met 40%. Al kan dit bedrag, door een twistpunt, nog niet ingezet
worden.366
423. Verder wil de minister van Justitie zo veel mogelijk actoren betrekken bij het verlenen
van een advies over de erkenning van een moskee. Momenteel wordt dit advies enkel
voorbereid door de staatsveiligheid. In de toekomst stelt hij voor om zowel het OCAD, de
gerechtelijke en lokale politie en dienst Vreemdelingenzaken hierbij te betrekken.367
363 “Homans zal geen moskeeën erkennen voor november 2018”, Knack 29 september 2017, https://www.knack.be/nieuws/belgie/homans-zal-geen-moskeeen-erkennen-voor-november-2018/article-normal-906621.html. 364 “Jammer was dat het vijf jaar duurde eer de studie er was”, Perbericht, https://www.koen Geens.be/news/2019/02/22/cd-v-wil-moskeeen-geen-vijf-jaar-laten-wachten-op-erkenning. 365 “Geens breidt screening moskeeën uit”, De standaard 29 september 2017, http://www.standaard.be/cnt/dmf20170929_03102354. 366 “Subsidiepot voor imams vorige jaar met 40 procent gestegen”, De Tijd 14 april 2017, https://www.tijd.be/politiek-economie/belgie/federaal/subsidiepot-voor-imams-vorig-jaar-met-40-procent-gestegen/9882941.html. 367 “Niet alleen Staatsveiligheid, ook OCAD, politie en Dienst Vreemdelingenzaken zullen advies geven over erkenning moskeeën”, De ochtend 29 september 2017, https://www.koen Geens.be/news/2017/09/29/niet-alleen-staatsveiligheid-ook-ocad-politie-en-dienst-vreemdelingenzaken-zullen-advies.
89
424. De minister van Justitie stelde daarnaast vast dat het momenteel geen noodzakelijke
voorwaarde tot erkenning is dat moskeeën uitsluitend imams laten prediken die door de
federale overheid erkend zijn en dus ook betaald worden. Hier zou hij graag verandering in
zien.
2.3.2 RADICALISME IN DE GEVANGENISSEN
A. DETENTIEVOORWAARDEN
425. De onderzoekscommissie haalde aan dat opsluiting op zich, een voedingsbodem kan zijn
voor het radicaliseren van personen. Het sociaal isolement, gekoppeld aan de erbarmelijke
omstandigheden waarin gedetineerden moet verblijven, kunnen delinquenten drijven naar
het radicaal gedachtengoed. Een allereerste aanbeveling vormt dus het verbeteren van de
detentievoorwaarden in de gevangenissen.
426. Een aanbeveling die makkelijker geschreven dan gerealiseerd wordt, merkte de
regering. De slechte leefomstandigheden in de gevangenissen zijn immers niet nieuw. Recent
nog werd de Belgische overheid veroordeeld voor de overbevolking in de gevangenissen van
Sint-Gillis en Vorst.368 Deze veroordeling is lang niet de eerste. Vroeger sprak ook het EHRM
zich al uit over de mensonwaardige omstandigheden in een aantal gevangenissen.369
427. Minister Geens zelf verklaarde dat hij al verscheidende maatregelen nam om de
overbevolking tegen te gaan, gaande van de uitstroom van geïnterneerde personen tot de
effectieve terugwijzing van veroordeelden zonder verblijfsrecht. Hierdoor daalde de
gemiddelde dagelijkse populatie van 11.578 in 2014 tot 10.208 vandaag. Verder is het
wachten op de afronding van de bouwwerken in de gevangenis van Haren om de
overbevolking verder aan te pakken.370
B. GERADICALISEERDE DELINQUENTEN
428. Op 11 maart 2015 werd een eerste actieplan radicalisering in de gevangenissen door de
FOD justitie afgekondigd. Dit plan werd hervormd en geactualiseerd in een tweede actieplan
van 11 mei 2016.371 Het is hierbij heel belangrijk dat alle cipiers tekenen van extremisme of
radicalisering kunnen herkennen. Hiertoe werd een onlinecursus ontwikkeld die hen moet
helpen om preventief bepaalde signalen op te vangen.
429. Verder merkte de onderzoekscommissie op dat gevangenen niet enkel radicaliseren
door hun omgeving, maar dat bepaalde bezoekers hen soms hiertoe aanzetten. Om dit in de
toekomst te vermijden, drong de onderzoekscommissie aan op extra maatregelen.
368 “Belgische staat veroordeeld voor overbevolking in gevangenissen Vorst en Sint-Gillis”, Gazet van Antwerpen, 17 januari, https://www.gva.be/cnt/dmf20190117_04110375/belgische-staat-veroordeeld-voor-overbevolking-in-gevangenissen-vorst-en-sint-gillis. 369 EHRM 25 november 2014, nr. 64682/12, Vasilescu/België. 370 “Geens over vonnis mbt overbevolking gevangenissen Vorst en Sint-Gillis”, Perbericht, 17 januari 2019, https://www.koen Geens.be/news/2019/01/17/reactie-minister- Geens-over-vonnis-mbt-overbevolking-gevangenissen-vorst-en-sint-gillis. 371 FOD Justitie, Aanpak van radicalisering binnen de hulp- en dienstverlening aan gedetineerden, https://www.kennisplein.be/Documents/radicalisering_actieplan_versie11052016.pdf, geraadpleegd op 19 april 2019.
90
De regering greep in door een aanpassing in te voeren, wat de screening van bezoekers
betreft. Deze worden voortaan door de gevangenisdirecties gemeld aan het OCAD.372 Die
kunnen dan op hun beurt nagaan of de bezoeker geen bedreiging vormt voor de radicalisering
van de delinquent.
2.5 EVALUATIE VAN HET BELEID
430. Er rustte een zware taak op de regering, in het bijzonder de ministers van Justitie en
Binnenlandse Zaken, om het geleverde werk van de parlementaire onderzoekscommissie te
vertalen in beleidslijnen. Niet alleen de politieke gevoeligheid van deze materie, maar ook de
lijvigheid van de geleverde verslagen zorgden voor extra uitdagingen. Om de regering bij te
staan in haar opdracht werd voor het eerst een opvolgingscommissie aangeduid die moest
toezien op de implementatie van de aanbevelingen.
431. Uit de bovenstaande evaluatie van de genomen maatregelen blijkt dat de regering meer
dan behoorlijk haar best heeft gedaan om de gedane aanbevelingen om te zetten en aldus het
zand uit de machine te krijgen. Zowel minister Geens als minister JAMBON hebben de
aanbevelingen met veel zorg behandeld. In globo presteert de federale regering goed tot zeer
goed bij de omzetting. Zeker wat de grote krachtlijnen van het onderzoek betreft, heeft de
regering de nodige inspanningen gedaan, dit bovendien op relatief korte termijn.
432. Niet alleen de regering komt een pluim toe voor de strikte opvolging van de
aanbevelingen, ook -en vooral- de onderzoekscommissie leverde knap werk. Het maakte
misschien wel de grootste evaluatie van het Belgische veiligheidsapparaat architectuur sinds
de Dutroux-crisis. Daarbij werden systematisch en gestructureerd veiligheidsprocessen
overlopen en vastgesteld waar het schoentje knelde. Bovendien ging het opmerken van iedere
tekortkoming gepaard met het afleveren van een constructieve oplossing.
372 Zie infra randnummer 416.
91
HOOFDSTUK III: DE MINNELIJKE SCHIKKING IN STRAFZAKEN
3.1 INLEIDING
433. Begin jaren ’90. De Oezbeek Patokh Chodiev, de Kazach Alijan Ibragimov en de Kirgiziër
Alexander Masjkevitsj, ook wel het trio geheten, worden ervan verdacht in de jaren negentig
voor ettelijke miljoenen smeergeld te hebben aangenomen van het Belgische bedrijf
Tractebel. Het trio zou geholpen hebben om een groot energiecontract met Kazachstan in de
wacht te slepen. Het Belgische gerecht komt dit op het spoor en start een onderzoek.
434. Eenmaal het onderzoek is afgerond, medio 2009, wordt beslist om over te gaan tot een
vervolging. Tot een veroordeling komt het evenwel niet dankzij de verruimde minnelijke
schikking die op het allerlaatste moment wordt goedgekeurd. De omstandigheden waarin dit
gebeurde, bleken verdacht. Een aantal parlementsleden oppert immers dat de wet specifiek
op maat van het trio zou zijn gemaakt. Daarbij wordt beweerd dat verschillende personen
hiervoor intensief hebben gelobbyd, zelfs tegen betaling.
435. Het parlement besluit een onderzoekscommissie373 op te richten om de ware
ontstaansgeschiedenis van de wet van 14 april 2011 houdende diverse bepalingen voor de
minnelijke schikking in strafzaken,374 te achterhalen.
3.2 DE FEITEN
436. Het idee voor een verruimde minnelijke schikking ontstond in 2008, in de geest van
toenmalig minister van Justitie Jo Vandeurzen. Ook Carl Devlies, toendertijd secretaris voor
Fraudebestrijding schaarde zich achter dit idee, net zoals Stefaan De Clerck, die in 2008 de
ministerpost Justitie overnam van zijn partijgenoot.375
437. In die periode was een minnelijke schikking mogelijk indien een overtreding, een
wanbedrijf of een misdaad die door toepassing van verzachtende omstandigheden
correctionaliseerbaar was. Het element ‘verruimde’ slaat op de uitbreiding voor misdrijven
die in aanmerking komen voor een minnelijke schikking. Deze minnelijke schikking houdt in
dat de Procureur des Konings, indien hij dit wenselijk acht, de verdachte kan verzoeken om
een geldboete te betalen aan de FOD Financiën, eventueel gekoppeld aan een
verbeurdverklaring in ruil voor het verval van de strafvordering. Hoewel het in theorie de
bedoeling was dit mechanisme te hanteren voor de afhandeling van financiële misdrijven, is
het niet uitgesloten dat dit kan worden aangewend voor andere misdrijven. Voor welke
misdrijven dit concreet toegestaan was en voor welke niet, werd pas in 2012 verduidelijkt in
een omzendbrief van minister van Justitie Turtelboom.376
373 Parlementaire onderzoekscommissie die ermee wordt belast onderzoek te voeren naar de omstandigheden die hebben geleid tot de aanneming en de toepassing van de wet van 14 april 2011 houdende diverse bepalingen, voor wat de minnelijke schikking in strafzaken betreft, Parl.St. Kamer 2018-19. (Hierna: MINNELIJKE SCHIKKING) 374 Wet 14 april 2011 houdende diverse bepalingen, X… (Hierna Wet verruimde minnelijke schikking) 375 “De afkoopwet, kroniek van een wet onder vuur”, Vrt 11 april 2014, https://www.vrt.be/vrtnws/nl/2014/04/11/de_afkoopwet_kroniekvaneenwetondervuur-1-1936641. 376 Ibid.
92
438. Bovendien kwam er bij de aanvankelijk minnelijke schikking merkwaardig genoeg geen
rechterlijke controle op het overeengekomen bedrag aan te pas. Iets wat heel wat mensen de
zure nasmaak van klassenjustitie gaf. Parlementslid Stefaan Van Hecke vatte het samen als
volgt:
“Wie rijk is krijgt lekkers, wie arm is een strafblad.”
De meerderheidspartijen pareerden deze kritiek door te stellen dat grote financiële
processen in België de gewoonte hadden te verjaren en zo zonder gevolg bleven. Door het
goedkeuren van de verruimde minnelijke schikking, ook wel de Afkoopwet geheten, kon de
overheid toch een klein beetje geld recupereren. “Iets is beter dan niets”, aldus de regering.377
439. Tot dusver, op pover wetgevend werk na, niets bijzonders aan de hand. Een aantal
ongewone elementen bleken echter de zaak te bezwaren. Een eerste merkwaardigheid was
wetstechnisch de manier van totstandkoming. De verruimde minnelijke schikking werd niet
als wetsvoorstel ingediend, maar via een amendement -iets discreter- toegevoegd aan een
programmawet. Bovendien gebeurde dit in de commissie Financiën en Begroting, en niet in
de commissie Justitie. Tot slot hoefde het voorstel, doordat het aan een programmawet werd
toegevoegd, niet te passeren bij de Raad van State voor een (vertragend) advies. Dit laatste
zou ongetwijfeld vernietigend geweest zijn, gelet op de povere kwaliteit van wetgeving. Dit
werd bevestigd doordat er nog voor de Afkoopwet goedgekeurd was, er al aan een
reparatiewet werd gewerkt die diezelfde minnelijke schikking diende op te lappen.378
440. Bovendien bleek niet alleen wetstechnisch dat er ongewone elementen waren, er rezen
ook vragen omtrent gelobby. Zo was de diamantsector bijzonder dankbaar voor het tijdstip
waarop de wet tot stand kwam. Een aantal diamantbedrijven stonden immers op het punt om
veroordeeld te worden voor fraude. Onder meer Omega Diamonds zag een vordering van om
en bij de 2 miljard EUR vervallen verklaard tegen het betalen van ‘slechts’ 160 miljoen EUR.
441. De diamantsector was niet de enige die aandrong op een verruimde minnelijke
schikking.
Het Franse magazine “Le canard enchaîné” kwam met de informatie naar buiten dat niemand
minder dan François Sarkozy zou aangedrongen hebben op een versnelde goedkeuring van
de wet.
442. Aanvankelijk kwam het protest tegen de verruimde minnelijke schikking vooral van
oppositiepartij Groen!, aangevuld met sp.a-lid Dirk van der Maelen. Zij wezen er herhaaldelijk
op dat er een reukje aan de zaak zat. Het duurde echter tot De Standaard en Le Vif in
grootschalige onderzoeken op steeds meer bezwarend materiaal stootten, dat het potje
overkookte. De eerste partij die in nauwe schoentjes raakte was de Franstalige MR. Voormalig
Senaatsvoorzitter Armand De Decker, lid van de MR en tevens advocaat van de heer Chodiev,
zou een centrale rol in het hele proces vervuld hebben. Hij zou onder één hoedje gespeeld
377 “Dossier afkoopwet: De Belgische rechtstaat te koop”, Apache 23 november 2016, https://www.apache.be/2016/11/23/dossier-afkoopwet-belgische-rechtstaat-te-koop/?sh=f4d5040a7ac2c28e68e26-964803019. 378 “Na de afkoopwet, de uitkoopwet”, Knack 19 oktober 2012, https://www.knack.be/nieuws/na-de-afkoopwet-de-uitverkoopwet/article-opinion-45053.html.
93
hebben met Sarkozy en verschillende parlementsleden aangemaand hebben om de
verruimde minnelijke schikking goed te keuren.
443. Later straalde de hele zaak ook af op de CD&V, die de toenmalige minister van justitie
onder haar vleugels had en ook niet helemaal vrijuit leek te gaan. Tot slot werd ook de Open
VLD meegesleurd, doordat zij de grote pleitbezorgers van deze wet waren en actief
meehielpen aan de totstandkoming ervan.
444. Het aanvankelijke enthousiasme om via een parlementaire onderzoekscommissie de
zaak tot de bodem uit te spitten was ver te zoeken.379 Uiteindelijk zwichtte de regering toch
voor de roep om transparantie en werd een onderzoekscommissie opgericht.
3.3 PRAKTISCHE ELEMENTEN VAN DE ONDERZOEKSCOMMISSIE
445. Bij het voorstel tot oprichting van een parlementaire onderzoekscommissie rezen een
aantal problemen over de bezetting van deze commissie. Een aantal leden was immers
betrokken bij het politieke proces dat leidde tot de goedkeuring van de wet. Zo verklaarde de
heer Goffin (MR) dat hij geen deel kon uitmaken van de commissie door een gebrek aan
onpartijdigheid.
446. Er werd een voorstel ingediend om de samenstelling van de parlementaire
onderzoekscommissie in te richten zoals bij de commissie Terroristische aanslagen. Dit
betekende dat de onderzoekscommissie opnieuw uit vijftien leden bestond, volgens de regels
van de evenredige vertegenwoordiging. Opnieuw was het voor niet-erkende fracties niet
toegelaten om deel uit te maken van de onderzoekscommissie. Maingain, die deel uitmaakte
van een niet erkende-fracties, slaagde er alsnog in om de commissie te mogen bijwonen,
zonder stemrecht evenwel.380 Na kleine aanpassingen her en der werd uiteindelijk op 1
december 2016 het voorstel tot oprichting van een parlementaire onderzoekscommissie
goedgekeurd.381
447. De uiteindelijke samenstelling heeft een heel grote impact gehad op het verloop van de
onderzoekscommissie. Voor N-VA zetelden: S. De Wit, K. Degroote, G. Uyttersprot, en W.
Jansen. L. Lalieux was aanwezig voor de PS. De MR werd vertegenwoordigd door D. Clarinval,
G. Foret en D. Thiery. CD&V stuurde S. Becq en V. Vanpetegem, terwijl Open VLD V. Van
Quickenborne aanduidde. Voor oppositiepartijen sp.a, Ecolo-Groen en cdH waren
respectievelijk D. Van Der Maelen, G. Gilkinet en F. Delpéré afgevaardigd. Tot slot was ook O.
Maingain (Défi) aanwezig bij de vergaderingen, zonder dat hij daarbij stemrecht bezat.
379 “Afkoopwet lijkt dood en begraven”, De standaard 22 november 2016, http://www.standaard.be/cnt/dmf20161121_02584490. 380 Voorstel tot instelling van een parlementaire onderzoekscommissie die ermee wordt belast onderzoek te voeren naar de instigatie en naar de omstandigheden die hebben geleid tot de aanneming van de wet van 14 april 2011 houdende diverse bepalingen, tot de op 17 juni 2011 doorgevoerde minnelijke schikking in strafzaken en de bekrachtiging ervan door het hof van beroep te Brussel en tot de aanneming van de herstelwet van 11 juli 2011 tot wijziging van de artikelen 216bis en 2016ter van het Wetboek van strafvordering alsmede ter zake de politieke verantwoordelijkheden te bepalen, Parl.St. Kamer 2016, DOC 54 2179/001, 13. 381 MINNELIJKE SCHIKKING, 5.
94
448. De uiteindelijke optelsom leert ons dat tien van de vijftien stemmen, en dus een ruime
meerderheid, in handen was van de Zweedse coalitie.382 Dit zal een rode draad blijken
doorheen het verhaal van deze parlementaire onderzoekscommissie
449. De onderzoekscommissie krijgt de meest volledige bevoegdheid toebedeeld die de wet
van mei 1880 op het parlementair onderzoek haar aanreikt. Ook zijn de
commissievergaderingen principieel openbaar en wordt beslist om binnen de drie maanden
verslag uit te brengen.
3.4 DE EIGENLIJKE ONDERZOEKSCOMMISSIE
3.4.1 INLEIDING
450. De eigenlijke onderzoekscommissie bestond uit drie grote delen. Een eerste deel ging
over de naturalisatie en de nationaliteitsverwerving van Chodiev en Ibragimov, specifiek over
het recordtempo waarmee de Oezbeekse oligarch de Belgische nationaliteit verwierf. Een
tweede luik onderzocht de omstandigheden die aanleiding gaven tot het ontstaan van de
Afkoopwet. In een derde luik tot slot werd de toepassing van die Afkoopwet onderzocht.
Gemakkelijkheidshalve worden de delen twee en drie samen behandeld, aangezien ze een
overlappend toepassingsgebied hebben.
3.4.2 NATURALISATIE EN NATIONALITEITSVERWERVING
451. Het eerste luik van de parlementaire onderzoekscommissie wordt in deze masterproef
niet nader onderzocht. Het toepassingsgebied van dit luik overschrijdt ruimschoots het
strafrechtelijke deeldomein en bespeelt voornamelijk het grondwettelijk recht.383 Een
exhaustieve bespreking van dit deel is dan ook niet aan de orde.
3.4.3 TOTSTANDKOMING VAN DE WET VAN 14 APRIL 2011 HOUDENDE DIVERSE BEPALINGEN
A. GESCHIEDENIS VAN DE MINNELIJKE SCHIKKING
452. Het systeem van de minnelijke schikking bestaat al geruime tijd in ons rechtssysteem.
Het geeft de mogelijkheid aan het parket om een verdachte voor te stellen een geldsom te
betalen in ruil voor het verval van de strafvordering. De eerste kennismaking met dit systeem
gebeurde al in 1935, waarbij het toepassingsgebied echter beperkt was tot de bevoegdheid
van de politierechtbank.384
382 Partijen CD&V, N-VA, MR en Open VLD. 383 MINNELIJKE SCHIKKING, 30-76. 384 KB 10 januari 1935 tot wijziging van de wetten op de bevoegdheid en de rechtsvordering in strafzaken, alsmede van artikel 565 van het Wetboek van Strafrecht, BS 13 januari 1935.
95
453. Na een aantal uitbreidingen werd in 1984 art. 216bis ingevoerd dat het systeem van de
minnelijke schikking regelde.385 Een minnelijke schikking kon worden voorgesteld voor ieder
gepleegd feit, strafbaar met een gevangenisstraf van maximaal vijf jaar in abstracto.386 De
voorwaarden voor een minnelijke schikking kwamen neer op:387
1) Ten eerste
o een integrale vergoeding van de schade door de dader, ofwel;
o de erkenning door de dader van zijn aansprakelijkheid en een bewijs van
betaling voor het niet betwiste gedeelte van de schade;
2) Ten tweede
o de strafvordering was nog steeds uitoefenbaar, én;
o de strafuitvoering was nog niet ingesteld;
3) Ten derde
o de strafmaat mocht niet hoger zijn dan de gevangenisstraf van vijf jaar in
abstracto, waarbij gekeken moest worden naar het wettelijke maximum.
B. TOTSTANDKOMING VAN DE VERRUIMDE MINNELIJKE SCHIKKING
§1 Diamantsector
454. In de periode 2005-2007 gebeurden een aantal grote inbeslagnames van diamanten bij
Antwerpse diamantairs in het kader van een strafrechtelijk onderzoek.388 Die inbeslagnames,
aangevuld met de trage werking van het gerecht, werden als een doorn in het oog ervaren
door het AWDC (Antwerp World Diamond Centre). Ze besloten daarop om de vlucht vooruit
te nemen en een strafrechtelijke veroordeling te allen prijze te vermijden. Een nieuw
wetgevend initiatief moest soelaas brengen.389
455. In een eerste fase werden lokale autoriteiten aangesproken: burgemeesters,
partijvoorzitters en gouverneurs. Zo gingt de CEO van het AWDC onder meer praten met
Vande Lanotte, Gennez, Somers en Vandeurzen om het gevaar van de talrijke onderzoeken
aan te kaarten.390 Hoewel er gespreken en telefonische opvolging volgde, leverde dit niets
concreets op.
456. Daarop besloot het AWDC om een beroep te doen op de heer Axel Haelterman, advocaat
en professor fiscaal recht aan de KU Leuven en de heer Raf Verstraeten, advocaat en professor
strafrecht aan de KU Leuven. Een eerste facturatie voor hun diensten gebeurde op 22 mei
2007.391 Na een overleg met beide advocaten ontstond het idee om een
vervolgingsbeëindigende boete op tafel te leggen, een soort van plea bargain.
385 Wet 28 juni 1984 tot uitbreiding van het toepassingsveld van betaling van een geldsom, BS 22 augustus 1984. 386 B. DE RUYVER en K. VAN IMPE, “De minnelijke schikking en de bemiddeling in strafzaken”, RW 2000, afl. 101, 445-463. 387 MINNELIJKE SCHIKKING, 80. 388 Hoorzitting Yves Liégeois, 15 maart 2017, 1. 389 Verslag raad van bestuur van het AWDC, 15 maart 2007, bijlage 4. 390 Hoorzitting Freddy Hanard, 22 maart 2017, 2. 391 Verantwoordingsdocumenten bij de facturen van de heren Axel Haelterman en Raf Verstraeten.
96
Dit idee was al een aantal keer ter sprake gekomen bij mogelijke hervormingsideeën van
Justitie in het verleden.
457. Verstraeten werkte een wetsvoorstel uit omtrent een vervolgingsbeëindigende boete,
die het AWDC van pas zou komen. Hij meende dat een uitbreiding van de bestaande
minnelijke schikking het meest aangewezen was, waarbij een verbreding van het
toepassingsgebied, zowel ratione materiae als ratione personae wenselijk was. Hij opperde
daarbij de mogelijkheid om een minnelijke schikking af te sluiten, zelfs wanneer een
gerechtelijke procedure reeds was begonnen. Dit diende zijn client. Op die manier kwam er
geen schuldbekentenis, geen strafrechtelijke veroordeling en dus ook geen strafregister aan
te pas.392 In ondergeschikte orde meenden ze dat ook de beslagprocedure voor
ondernemingsgoederen aangepast diende te worden. Vervolgens lobbyden Verstraeten en
Haelterman bij heel wat politieke partijen via etentjes, telefoontjes en andere, met de vraag
of ze hun voorstel wilden steunen. De meest concrete interesse ging uit naar CD&V, die
immers de minister van Justitie in haar rangen had.
458. Op 29 augustus 2007 legde Verstraeten contact met een CD&V-delegatie en stelde
voorzichtig een hervorming van de minnelijke schikking en een aanpassing van de
beslagprocedure voor. Deze ideeën werden positief onthaald door de delegatie, waarbij er
zelfs geopperd werd om dit in het regeerakkoord op te nemen.393 Op 21 januari 2007
bezorgde een lid van de AWDC een uitgewerkt voorstel inzake de inbeslagname van
ondernemingsgoederen aan de heren Servais Verherstraeten en Renaat Landuyt. Uiteindelijk
kwam het tot een wetsvoorstel ingediend door CD&V, N-VA, Open VLD, cdH, sp.a-spirit en MR,
waarbij het de bedoeling was om een beslaglegging zo veel mogelijk te vermijden.394 Een
negatief advies van de procureurs-generaal en het Centraal Orgaan voor de Inbeslagneming
en de Verbeurdverklaring (COIV) gooide evenwel roet in het eten.
459. De saga was daarbij nog niet ten einde. Het AWDC bleef verwoed verdere pogingen
ondernemen om vooral de verruimde minnelijke schikking op de agenda te krijgen. Er werden
bijkomend drie overlegvergaderingen tussen het Openbaar Ministerie, de diamantsector en
de FOD Justitie georganiseerd.395 Tegelijkertijd werd ook een commissie voor de strijd tegen
fiscale fraude opgericht,396 waarbij ook Patrick De Wolf, advocaat-generaal bij het hof van
beroep te Brussel, betrokken was. Hij fungeerde bovendien als verbindingsmagistraat met de
staatsecretaris van Fraudebestrijding, Carl Devlies.397 Ook deze commissie nam in haar
rapport de aanbeveling op om de minnelijke schikking uit te breiden, maar op echt
wetgevende initiatieven was het wachten.
460. In de periode 2010–2011 kreeg België vervolgens te maken met vier periodes van
lopende zaken. Dit had zijn weerslag in het parlement. De regering kon enkel haar functie
vervullen binnen de begrenzing van de lopende zaken, waardoor interpellaties niet denkbaar
392 E-mail van Raf Verstraeten aan het AWDC, 16 augustus 2017. 393 MINNELIJKE SCHIKKING, 93. 394 Wetsvoorstel houdende diverse maatregelen inzake inbeslagneming van ondernemingsgoederen, Parl.St. 2009, nr. 739/001, 4-5. 395 MINNELIJKE SCHIKKING, 127. 396 KB 29 april 2008 houdende oprichting van het College voor de strijd tegen de fiscale en sociale fraude, BS 8 mei 2008. 397 Hoorzitting Bart Vandenberghe, 10 mei 2017, 3.
97
waren. Bovendien konden er door de regering in deze periode geen wetsontwerpen worden
ingediend, tenzij het om spoedeisende zaken ging.
461. In het najaar van 2010, nadat een aantal onderzoeken tegen diamantondernemingen
afgerond waren, werd een gerechtelijke afhandeling van deze onderzoeken opgestart. De tijd
begon langzaam te dringen voor het AWDC, dat een versnelling hoger schakelde. Haelterman
en Verstraeten namen daarop contact op met procureur-generaal Liégeois en vroegen hem of
een afhandeling op deze manier mogelijk was indien de verruimde minnelijke schikking door
het parlement zou raken. Liégeois hield echter de boot af.
462. Haelterman ging andermaal aan de slag en werkte nog maar eens een nieuw voorstel uit
voor een minnelijke schikking. Hij contacteerde opnieuw de heer Verherstraten en vroeg
bovendien ook steun aan het VBO.398 Ook zette hij een vergadering op met
vertegenwoordigers van de PS, sp.a en cdH.
463. In de commissie voor financiën niet veel later werd Haelterman gevraagd om als
professor strafrecht, zijn mening te geven over een aantal zaken. Haelterman zelf maakte van
de gelegenheid gebruik om zijn advocaat-petje van het AWDC op te zetten en stelde een link
met de minnelijke schikking in strafzaken voor, als te nemen maatregel. 399
§2 Chodiev
464. Te zelfder tijd, in volle lobbystrijd van de diamantsector, stond de Kazachse overheid op
het punt 45 nieuwe helikopters aan te schaffen. Ze overwoog dit te doen bij het Franse bedrijf
EAD, maar was ‘nog niet helemaal zeker’ van die keuze. Nazarbajev, de Kazachse president
stuurde aan op een vriendendienst alvorens het aankoopproces te finaliseren.
465. De Belgisch-Oezbeekse miljardair Patokh Chodiev was samen met twee vennoten,
Ibragimov en Machkevitch beschuldigd van valsheid in geschrifte in een corruptiezaak rond
Tractebel. Dit trio zou voor een totaal van 55 miljoen aan smeergeld ontvangen hebben,
betaald met geld van Tractabel.400 De drie heren waren op het moment dat de Kazachse
president zijn wensen te kennen gaf, net door de raadkamer verwezen naar de correctionele
rechtbank.
466. Een mogelijke uitweg uit hun benarde situatie zou gevonden kunnen worden in het
voorstel van de verruimde minnelijke schikking. Aldus zou hun blanco strafblad behouden
blijven en verdween elk spoor van een gerechtelijk onderzoek.401 Vervolgens stelde
voormalig president Sarkozy een team van advocaten samen om de totstandkoming van de
verruimde minnelijke schikking een duwtje in de rug te geven. Wie ook deel uitmaakte van
dit team, was Armand De Decker, toenmalig ondervoorzitter van de Senaat. Ook hij werd een
fervent lobbyer van een verruimde minnelijke schikking in strafzaken.
398 Documenten overgemaakt door het AWDC, bijlage i, deel III. 399 MINNELIJKE SCHIKKING, 142. 400 “De geheime deal achter Belgiës grootste corruptieschandaal”, De Tijd, 6 april 2016, https://www.tijd.be/dossier/panamapapers/de-geheime-deal-achter-belgies-grootste-corruptieschandaal/9751585. 401 “De afkoopwet, kroniek van een wet onder vuur”, Vrt 11 april 2014, https://www.vrt.be/vrtnws/nl/2014/04/11/de_afkoopwet_kroniekvaneenwetondervuur-1-1936641.
98
467. Vervolgens zou een samenkomst tussen Armand De Decker (MR) en Patrick De wolf, die
reeds betrokken was bij de onderhandelingen tussen parlementsleden en de diamantsector,
hebben plaatsgevonden. Geen van beide heren kon zich dit evenwel nog herinneren.
468. Over de mogelijke inhoud van dit overleg is niets geweten. Wat wel vaststaat is dat de
heer De Decker minister De Clerck heeft aangesproken over een “dringend dossier”, zonder
evenwel te preciseren het welke.
469. Diezelfde dag bezocht De Decker de rechtbank. Gekleed in zijn toga peilde hij naar de
intenties van het Openbaar Ministerie in deze zaak Chodiev. Liègois, procureur-generaal wees
De Decker op de evolutie van de verruimde minnelijke schikking die in de pijpleiding zat. Hij
sloot het gesprek af met de mededeling dat, indien er wetgevende wijzigingen zouden zijn, er
nog altijd gesproken kon worden.402 Tijdens een tweede getuigenis voor de
onderzoekscommissie trok de heer De Wolf echter voorgaande verklaringen in.403
470. Niet veel later bezocht De Decker ook minister van Justitie De Clerck, vergezeld van
mevrouw Catherine Degoul, waarbij de aanwezigheid van de Franse advocate de minister
volledig verraste. De Clerck stuurde hen wandelen met de mededeling dat hij niet kon
tussenkomen in individuele dossiers. Daarop ging het tweetal naar het kabinet van Justitie,
alwaar ze zichzelf voorstelden als advocaten van het Elysée. Opnieuw vroegen ze een
tussenkomst tot een minnelijke schikking in het dossier van Chodiev. Het kabinet wees hen
op de scheiding der machten, waarna het onderhoud ten einde liep.404
471. De Franse voormalige minister van Binnenlandse Zaken Claude Guéant bekende ook in
de onderzoekscommissie voor het eerst dat een verruiming van de bestaande minnelijke
schikking Frankrijk goed uitkwam. Hij bevestigde dat in 2010 een taskforce werd opgericht
om de gerechtelijke problemen van Chodiev te behandelen en dat daarbij ook Armand De
Decker en mevrouw Dégoul betrokken waren. Hij ontkende wel dat Frankrijk zélf politiek
gelobbyd zou hebben om wettelijke initiatieven te steunen. Tot slot gaf de voormalige
minister ook toe dat Frankrijk een koopovereenkomst over de helikopters bereikte nadat de
gerechtelijke problemen van de baan waren, al was hij er naar eigen zeggen van overtuigd dat
dit geen invloed had op het aankoopproces.405
§3 Bankgeheim
472. Intussen waren al een aantal partijen het idee tot uitbreiding van de minnelijke schikking
genegen. Zowel CD&V als MR bepleitten het verruimen van de bestaande minnelijke schikking
onder invloed van respectievelijke de diamantsector en het Elysée. Later werd ook de Open
VLD, de Nederlandstalige zusterpartij van de MR, aan deze centrale as toegevoegd. Samen
hadden zij echter nog geen meerderheid in het parlement en dus moest het politieke spel
gespeeld worden.
402 Hoorzitting Patrick De Wolf, 10 mei 2017, 19. 403 Hoorzitting Patrick De wolf, 28 juni 2017, 9. 404 Hoorzitting Stefaan De Clerck, 14 juli 2017, 2-3. 405 “Het was in het belang van Frankrijk om Chodiev te helpen”, De Standaard 3 mei 2015, http://www.standaard.be/cnt/dmf20170503_02863590.
99
473. In de nasleep van de bankencrisis drong de OESO aan op de afschaffing van het
bankgeheim406, een idee dat vooral bij de PS op goedkeuring kon rekenen. Dit noopte
Haelterman tot het idee om beide voorstellen aan elkaar te koppelen en zo alsnog een
oplossing voor de veroordeling van een aantal diamantgiganten te vermijden.
Er werden vervolgens voorstellen over en weer gestuurd, onder meer door mevrouw Van
Cauter en de heer Verherstaeten, waarbij het even duurde vooraleer het tot een akkoord
kwam over de precieze inhoud van de verruimde minnelijke schikking.
474. Het eigenlijke voorstel werd vervolgens besproken -zeer opmerkelijk- in de commissie
voor Financiën en Begroting op 2 en 3 maart 2011. Niet veel later werd een amendement
ingediend om de minnelijke schikking ook mogelijk te maken in de loop van een gerechtelijke
procedure, wanneer reeds een onderzoeksrechter was gevorderd, zoals -al dan niet per
toeval- reeds het geval was bij zowel de diamantzaak als de zaak Chodiev.407 Na een stemming
in de commissie Begroting en Financiën werd beslist om géén juridisch advies over het
ingediende ontwerp aan te vragen, waarna het wetsontwerp werd toegevoegd aan een reeds
bestaand wetsontwerp houdende diverse bepalingen, een programmawet. Bovendien was de
vraag gekomen om deze programmawet met hoogdringendheid te behandelen. Dit had als
gevolg dat er geen advies aan de afdeling wetgeving van de Raad van State gevraagd moest
worden.408
475. Nadat het voorstel was aangenomen in de commissie Begroting en Financiën werd het
besproken in de Kamer. Nog voor het voorstel was aangenomen in de Kamer, begonnen ook
al verschillende senaatscommissies met de behandeling. Dit kon onder art. 27.1 van het
reglement van de Senaat, dat in uitzonderlijke gevallen van urgentie het debat in de Senaat
reeds toeliet, alvorens een voorstel in de Kamer was aangenomen, alleen als dit de enige
manier was om een grondig debat te voeren.409 Of de toepassing van dit artikel terecht
gebeurde, is twijfelachtig.
476. Het voorstel over de verruimde minnelijke schikking werd vervolgens in de Senaat wèl
besproken in de commissie voor Justitie, met de argumentatie dat “het wijzigen van het
Wetboek van Strafvordering nu eenmaal tot het territorium van de commissie voor Justitie
behoort.”410 Terug in de Kamer kwam vanuit de oppositie stevige kritiek op het voorstel. Zo
werd de politieke koehandel van ‘voor wat, hoort wat’ gehekeld, werd het feit dat het voorstel
in de Kamer niet door de commissie Justitie werd behandeld verwonderd onthaald en ook de
uitbreiding van het toepassingsgebied waardoor de minnelijke schikking ook in de
gerechtelijke procedure zelf mogelijk werd gemaakt, werd lauw onthaald. Verder werd ook
406 Hoorzitting Chris Delaere, 5 mei 2017, 5. 407 “Het recht, in § 1 aan de procureur des Konings toegekend, kan ook worden uitgeoefend wanneer de onderzoeksrechter met een onderzoek is gelast of wanneer de zaak reeds bij de rechtbank of het hof aanhangig is gemaakt, indien de verdachte de in verdenkinggestelde of de beklaagde zijn bereidheid te kenen geeft de aan een ander veroorzaakte schade te vergoeden, voor zover er nog geen vonnis of arrest is uitgesproeken dat kracht van gewijsde heet verkregen.”. 408 MINNELIJKE SCHIKKING, 191. 409 Hoorzitting Virginie Defrang-Firket, 24 mei 2017, 2. 410 MINNELIJKE SCHIKKING, 191; Een argumentatie die ook lijkt op te gaan voor de behandeling van het wetsontwerp in de Kamer.
100
de bevoegdheid van de regering in lopende zaken voor dit dossier betwist, net zoals het
aanwenden van de spoedprocedure in de Senaat.411
477. Uiteindelijk werd ook in de Senaat een laatste maal om advies gevraagd over het
wetsvoorstel aan een aantal gerechtelijke deskundigen. Deze rol namen verrassend genoeg
de heren Verstraeten en Haelterman op zich, in hun hoedanigheid van professor. Al kan
natuurlijk de vraag gesteld worden in hoeverre zij, professor zijnde, een objectieve analyse
konden geven over een voorstel waarbij zij belang hadden in hun functie van advocaat.
Bovendien factureerden beide professoren hun toelichting in de Senaatscommissie ‘als
professor’, evenals een latere bespreking in het kabinet , aan het AWDC.412
478. Niet veel later rees een volgend probleem. Het ingediende voorstel over de verruimde
minnelijke schikking bleek van juridisch ondermaatse kwaliteit – wat verholpen had kunnen
worden door een advies- en het moest bijgepast worden. Valsheid in geschriften, een misdrijf
waarvan het de uitdrukkelijke bedoeling was om dit onder de verruimde minnelijke schikking
te laten ressorteren, viel buiten het toepassingsgebied. Bijgevolg werden amendementen
voorbereid die een aantal rechtzettingen bevatten.
479. De opsteller van deze amendementen, mevrouw Penne verklaarde dat ze deze
amendementen niet meer mocht toevoegen aan de wet zelf, die trouwens nog niet
goedgekeurd was. Indien ze dit zou doen, moest het voorstel in zijn geheel opnieuw worden
voorgelegd aan de Kamer, wat tijdverlies zou betekenen. Ze verklaarde in die context aan de
onderzoekscommissie dat haar werd meegedeeld dat het ingediende voorstel dringend was
en een delicaat politiek evenwicht bevatte. De noodzakelijke wijzigingen aan een wet die nog
niet in werking getreden was, moest via een afzonderlijke reparatiewet gebeuren.413
480. Tot slot werd, na een volledig plenaire bespreking van het voorstel in de Senaat op 14
april 2011, de programmawet met de verruimde minnelijke schikking goedgekeurd. Een
corrigerende programmawet werd op 11 juli 2011 goedgekeurd.
481. De verruimde minnelijke schikking trad uiteindelijk in werking op 16 mei 2011. De
allereerste persoon die het voordeel van de wet genoot was de heer Chodiev, die met het
parket van Brussel een schikking overeenkwam.414
C. BOORDELING EN AANBEVELINGEN VAN DE ONDERZOEKSCOMMISSIE
§1 Beoordeling
i) Lobbying
482. De onderzoekscommissie meende dat het normaal was voor parlements- of
regeringsleden om in contact te treden met hun kiezers en achterban.415 Het zijn net deze
contacten die leiden tot nieuwe voorstellen voor bestaande problemen.
411 MINNELIJKE SCHIKKING, 199. 412 Hoorzitting met Axel Haelterman, 7 juni 2017, 14. 413 Hoorzitting met Hildegard Penne, 15 maart 2017, 8. 414 MINNELIJKE SCHIKKING, 215 415 MINNELIJKE SCHIKKING, 224
101
483. Verder stelde de commissie vast dat er al een geruime tijd sprake was van een herziening
van de minnelijke schikking in strafzaken en dat dit idee reeds in verschillende werkgroepen
naar voor kwam.
484. De commissie meende dan ook dat, hoewel het AWDC heel duidelijk ijverde voor de
uitbreiding van de minnelijke schikking, ze in dit proces géén fouten beging. Bovendien stelde
de onderzoekscommissie vast dat het AWDC het wetgevend proces in 2011 niet beslissend
had beïnvloed.416
ii) Wetgevend proces
485. De commissie meende verder dat de beslissing om geen advies te vragen voor het
amendement over de verruimde minnelijke schikking in de commissie Financiën en
Begroting, hoewel onverstandig, toch niet in strijd met het Kamerreglement was.417 De wens
om het voorstel zo snel mogelijk af te handelen zorgde voor een negatieve invloed op het
wetgevende werk.
486. Ook de spoedbehandeling in de Senaat nog voor het voorstel was goedgekeurd door de
Kamer, werd ingegeven door de wens tot een spoedige afhandeling. Daarbij werd geen
bepaling van het reglement van één van beide kamers geschonden. Het wetgevende proces
verliep correct.
487. De commissie vond tot slot dat de heren Haelterman en Verstraeten een gebrek aan
transparantie aan de dag hadden gelegd door niet te melden dat ze voor het AWDC werkten
én betaald werden. Dergelijke situaties plaatsten de rol van deskundigen, alsook de
parlementaire werkzaamheden, in een slecht daglicht.418
iii) Deontologie
488. De commissie meende dat de heer De Decker gebruik maakte van zijn positie als
ondervoorzitter om er voordeel uit te puren voor zijn werkzaamheden als advocaat.
Bovendien participeerde hij zonder vermelding van een belangenconflict aan het wetgevende
werk van zowel de aanname van de wet verruimde minnelijke schikking in strafzaken, als aan
de reparatiewet. Hij had hiervan minstens melding moeten maken, aldus de commissie.419
Bovendien was het onaanvaardbaar dat de heer De Decker zichzelf heeft veroorloofd om de
toenmalige minister van Justitie te verzoeken tussen te komen in een gerechtelijk onderzoek.
Hij stuurde aldus aan op een schending van de scheiding der machten.
416 MINNELIJKE SCHIKKING, 228. 417 Ibid. 418 Ibid. 419 MINNELIJKE SCHIKKING, 230.
102
§2 Aanbevelingen
489. In totaal deed de onderzoekscommissie een achttal aanbevelingen.420Vooreerst stuurde
ze aan op een betere bekendmaking van de deontologische plichten die een kamerlid heeft.
Zo bepaalt onder andere artikel 3 dat:
“Kamerleden hun titel niet mogen gebruiken voor andere doeleinden dan die welke
verband houden met de uitoefening van hun mandaat”421
490. Ten tweede beval ze aan dat het Reglement van de Kamer van Volksvertegenwoordigers
gewijzigd zou worden, zodat in de toekomst één derde meerderheid zou volstaan om een
advies aan te vragen over alle amendementen met een andere dan louter technische
draagwijdte. Een derde aanbeveling hield voor deskundigen in dat, voorafgaand aan het
verlenen van adviezen, een verklaring op erewoord moest worden afgelegd, met betrekking
tot de belangen die hij vertegenwoordigde. Bovendien moest de deskundige, indien hij
vergoed werd voor zijn aanwezigheid in het Parlement door een belangengroep, dit melden
aan het Parlement.
491. Ook werkte de commissie een voorstel uit om een lobbyregister aan te nemen. In dit
register zou ieder lid van de Kamer van Volksvertegenwoordigers, evenals iedere Senator een
registratie moeten maken van belangengroepen die hij verdedigt. Dit register moet
vervolgens gepubliceerd worden op een specifieke website en beheerd door een specifieke
dienst. De commissie meende bijkomend dat de wetgever en de bevoegde orde-instanties zich
moesten afvragen of bijkomende deontologische regels wenselijk waren. Ook beval ze aan dat
de nodige menselijke en materiële middelen werden vrijgemaakt in de strijd tegen de
financiële criminaliteit.
492. Tot slot ijverde de commissie voor een uniforme aanname van de minnelijke
schikkingen, zodat de registraties bij iedereen op eenzelfde manier gebeurt. Het gaat daarbij
om zowel de schadeloosstelling als het transactiebedrag, zodat die zaken met elkaar kunnen
worden vergeleken.422
D. INVLOED VAN DE PARLEMENTAIRE ONDERZOEKSCOMMISSIE
493. Opnieuw wordt nagegaan wat de uiteindelijke invloed van de parlementaire
onderzoekscommissie ‘minnelijke schikking in strafzaken’ was op het beleid.
494. Van alle geformuleerde aanbevelingen werd er slechts één omgezet. Het gaat om de
oprichting van een lobbyregister door een toevoeging van artikel 163ter aan het Reglement
van de Kamer. 423 De bedoeling van dit register is dat alle ondernemingen die het wetgevende
proces mee wensen te sturen zich laten registreren. Bijkomend heeft iedere geregistreerde
onderneming de verplichting om de gedragscode die aan de registratie verbonden is, te
respecteren. Van alle overige aanbevelingen kwam niets in huis.
420 MINNELIJKE SCHIKKING, 231. 421 Deontologische code, aangenomen tijdens de plenaire vergadering van 19 december 2013. 422 MINNELIJKE SCHIKKING, 318. 423 Art. 163ter Reglement van de Kamer van Volksvertegenwoordigers, https://www.dekamer.be/kvvcr/pdf_sections/publications/reglement/reglement.
103
495. Wanneer men bijgevolg de balans opmaakt van de onderzoekscommissie lijkt de invloed
ervan op het uiteindelijke beleid miniem te zijn. Zes maanden van hard werk, vergaderingen
en hoorzittingen heeft geleid tot de enkele aanname van een lobbyregister. Daarbij kan men
zich de vraag stellen wat de oorzaak is voor de tekortkomingen van de onderzoekscommissie.
E. MEERDERHEID TEGEN OPPOSITIE
§1 Inleiding
496. Opmerkelijk aan parlementaire verhandelingen over de verruimde minnelijke schikking
is de gebrekkige afkeuring die geuit wordt bij een aantal problematische gebeurtenissen.
497. De onderzoekscommissie ging van start met een zeer lang, uitvoering en uitgesmeerd
feitenrelaas. Wie de moeite neemt om het lange relaas424 door te nemen, merkt op dat er
voorzichtig een zekere situatie wordt geschetst. Tussen de lijnen door kunnen er een aantal
bezwaarlijke praktijken worden opgemerkt, die de wenkbrauwen doen fronsen.
498. Des te opvallender is de milde toon die gehanteerd werd bij de beoordeling van dit
relaas. De scherpe kanten werden eraf geveild en een heel voorzichtig, terughoudende
conclusie volgde, waarbij algemene platitudes niet geschuwd werden. Dé grote algemene
vaststelling bleek verrassend te zijn dat het wetgevende proces bij de verruiming van de
minnelijke schikking niet geleden heeft onder gelobby, noch pogingen tot manipulatie. Met de
wet die in 2011 werd goedgekeurd, was, aldus de regeringspartijen, niets vreemds aan de
hand. Een vaststelling waar niet iedereen zich in kon vinden. Het protest van de
oppositiepartijen werd echter in de kiem gesmoord.
§2 Dictatuur van de meerderheid
499. De onderzoekscommissie ‘minnelijke schikking in strafzaken’ liep van in het begin niet
soepel. Aanvankelijk was er weinig animo om een parlementaire onderzoekscommissie op te
richten, waarbij het vooral de oppositiepartijen waren die hierop aanstuurden. Later
draaiden ook de regeringspartijen bij en werd de onderzoekscommissie een feit.425 Een heel
belangrijk aspect was de uiteindelijke samenstelling van de onderzoekscommissie, zoals
hierboven reeds werd aangehaald.426
500. In totaal werden vijftien stemgerechtigde leden aangeduid, waarvan tien tot de
meerderheid (CD&V, Open VLD, MR en N-Va) behoorden en vijf leden tot de oppositie (Spa,
Écolo, Groen!, PS en cdH). Wanneer er binnen de onderzoekscommissie zelf onenigheid was,
werd dit beslist met een stemming, waarbij de regeringspartijen altijd een ruime meerderheid
bezaten. Zij konden aldus de agenda en het verloop bepalen van onderzoekscommissie, soms
tegen de zin van de oppositie.
424 Dit feitenrelaas beslaat 148 pagina’s. 425 “Parlementaire onderzoekscommissie gaat "Kazachgate" uitpluizen”, Knack 23 november 2016, https://www.knack.be/nieuws/belgie/parlementaire-onderzoekscommissie-gaat-kazachgate-uitpluizen/article-belga-780495.html. 426 Zie infra X
104
501. De vaststelling dat de regering de meerderheid had in een parlementaire
onderzoekscommissie betekent niet ipso facto dat er geen overeenstemming kon zijn met
leden van de oppositie, die ook in deze commissie zetelen. De gekozen vertegenwoordigers in
een commissie worden immers geacht om het algemeen belang boven het partijbelang te
plaatsen. Terugkerend op de commissie minnelijke schikkingen bleek dat dit niet steeds het
geval was. De stemming die gebeurde in de parlementaire onderzoekscommissie, toonde dit
aan. Hoewel deze geheim gebeurde, kunnen er een aantal bevindingen worden afgeleid.
502. Deel I van Luik II, ‘De vaststellingen’ werd aangenomen met een dertien tegen twee
meerderheid. Dit geeft ons de mathematische zekerheid dat er een consensus was tussen ten
minste een deel van de regerings- en de oppositiepartijen over de inhoud. Bij de delen II en
III van hetzelfde Luik II bleek er echter telkens een aanname met een tien tegen vijf
meerderheid. Dit is naar alle waarschijnlijkheid een weerspiegeling van de verhouding
meerderheid – oppositie. Bovendien kwam diezelfde verhouding in Luik III terug bij zowel de
beoordeling als de aanbeveling.
503. Het is uiteraard niet ongewoon dat meerderheid en oppositie niet eenzelfde visie op de
zaken hebben. Problematisch wordt het wanneer parlementsleden geacht worden het
algemeen belang na te streven en toch het partijbelang laten primeren. Verder onderzoek
wees uit dat er inderdaad een problematische situatie was binnen de parlementaire
onderzoekscommissie tussen regerings- en oppositiepartijen. Zo waren er vaak twisten over
de agendasetting. Daar waar de meerderheid aanstuurde op een snelle afhandeling, wenste
de oppositie graag verder, diepgaander onderzoek. De meerderheidspartijen vonden dat het
welletjes was met de onderzoekscommissie tegen juni 2017, terwijl de oppositiepartijen
graag ook na het parlementaire verlof enkele hoorzittingen hadden georganiseerd. Een ander
punt van kritiek was een gebrek aan kritische vragen vanuit de meerderheidspartijen.
504. Het ongenoegen over het niet-performante verloop van de onderzoekscommissie
bereikte een hoogtepunt toen de meerderheidspartijen hun visie opdrongen en een
eindverslag goedkeurden. Om de precieze omstandigheden van de situatie te achterhalen
werd contact opgenomen met de voorzitter van de parlementaire onderzoekscommissie,
sp.a-parlementslid Dirk Van Der Maelen.
505. Daaruit bleek dat het onderscheid regeringspartijen-oppositie als een rode draad
doorheen de onderzoekscommissie liep. Het zou de bedoeling geweest zijn van de
meerderheidspartijen ( CD&V, MR en Open VLD) om dit schandaal zo snel mogelijk, met zo
weinig mogelijk publicitaire schade af te ronden. Iets wat absoluut hinderlijk was voor de
goede werking van de parlementaire onderzoekscommissie.
506. De voorzitter van de onderzoekscommissie gaf nog mee dat de uiteindelijke
aanbevelingen een flauw afkooksel waren van de maatregelen die echt nodig waren. Hij haalt
daarbij het voorbeeld aan van de enige aanbeveling die de regering heeft opgevolgd, namelijk
het oprichten van een lobbyregister. Dat het enkel leden van de Kamer en de Senaat zijn die
zich moeten registreren voor dit lobbyregister, maakt het een holle maatregel. Het overgrote
deel van de wetgevende initiatieven gaat uit van de regering, zoals ook bij de totstandkoming
van de verruimde minnelijke schikking het geval was. Regeringsleden zijn evenwel niet
gebonden aan de plicht om zich te laten registreren, waardoor de uiteindelijke impact van het
lobbyregister te verwaarlozen is.
105
507. Ook de afwezigheid van een opvolgingscommissie, die nochtans haar waarde meer dan
bewezen had in het parlementair onderzoek rond de aanslagen van 22 maart, valt te
verklaren door de onwil van de meerderheidspartijen, aldus Van Der Maelen.
508. De regeringspartijen op hun beurt maken gewag van een klopjacht en een politieke
afrekening. Daarbij zou de oppositie er enkel op uit zijn om politieke en electorale schade toe
te brengen aan de regeringspartijen. “Wie een stok zoekt om te slaan, vindt er wel een.” Zij
vinden dat ze hun goede wil toonden door in te stemmen met de oprichting van een
parlementaire onderzoekscommissie en oordelen dat de resultaten ervan hen vrij pleiten.
509. Wie het gelijk ook aan zijn kant heeft, feit blijft dat de parlementaire
onderzoekscommissie en de politiek bij uitbreiding, geen al te beste beurt maakte.
106
Deel IV: Evaluatie
4.1 INLEIDING
510. In een laatste deel wordt zeer kort ingegaan op de evaluatie van het recht van
parlementair onderzoek. De bespreking van zowel de ‘parlementaire onderzoekscommissie
over de terroristische aanslagen’ als ‘de parlementaire onderzoekscommissie minnelijke
schikking in strafzaken’ zorgde voor een aantal inzichten, maar brachten ook knelpunten aan
het licht.
4.2 BEVOEGDHEDEN
4.2.1 ALGEMEEN
511. In het geschiedkundig overzicht werd beschreven dat de bevoegdheden van
parlementaire onderzoekscommissies doorheen de geschiedenis stelselmatig uitbreidden.
Men wenste onderzoekscommissies een zo breed mogelijk instrumentarium te geven, opdat
ze haar taak op de meest effectieve manier zou kunnen uitvoeren. Het lijkt nuttig om eens te
kijken van welke bevoegdheden de twee besproken onderzoekscommissies daadwerkelijk
gebruik maakten in de uitvoering van hun opdracht.
A. ONDERZOEKSCOMMISSIE TERRORISTISCHE AANSLAGEN
512. De onderzoekscommissie terroristische aanslagen stelde vier experts aan die voor de
nodige deskundigheid dienden te zorgen. Verder werd één plaatsbezoek uitgevoerd door de
onderzoekscommissie, op de locatie van beide aanslagen. Ook werden in totaal 293 getuigen
gehoord. Er gebeurde één confrontatie, gelet op tegenstrijdige verklaringen. Slechts éénmaal
werd een beroep gedaan op een gerechtsdeurwaarder om een dagvaardingsexploot te
betekenen aan een getuige in het buitenland. De dagvaarding bleef echter onbeantwoord in
hoofde van de getuige, waardoor de commissie deze getuige niet heeft gehoord. Twee
getuigenissen werden overgemaakt aan de procureur-generaal bij het hof van beroep te
Brussel. Meerdere enquêtes werden aangevraagd bij de comités P en I. Tot slot werd ook één-
maal een beroep gedaan op een magistraat voor het leggen van bewarend beslag op
telefoongegevens.
B. ONDERZOEKSCOMMISSIE MINNELIJKE SCHIKKING IN STRAFZAKEN
513. De onderzoekscommissie minnelijke schikking in strafzaken hoorde in haar totaliteit
177 getuigen. Eén getuigenis daarvan gebeurde via een videoconferentie omdat de getuige
zich in het buitenland bevond. Meerdere getuigen beriepen zich op hun zwijgrecht of het
beroepsgeheim om hun stilzwijgen te verantwoorden. Cijfers over de precieze aantallen zijn
hierover niet. Volgens voorzitter Van Der Maelen ging het evenwel om een niet gering aantal.
107
514. Bovendien kwamen heel wat getuigen die hun woonplaats in het buitenland hebben, niet
opdagen. Dit kwam doordat hun specifieke adres niet gekend was of omdat de oproeping geen
gehoor kreeg. Ook werd er een overhandiging gevraagd van bepaalde documenten door
gerechtelijke autoriteiten. Tot slot werden aan de comités P en I onderzoeksverslagen
opgevraagd.
C. CONCLUSIE
515. De grootste bron van informatie-aanvoering is met voorsprong de hoorzitting van
getuigen. Maar liefst 470 getuigen werden gehoord, verspreid over twee parlementaire
onderzoekscommissies. Verder gebeurde er één plaatsbezoek, maar dit droeg inhoudelijk
weinig bij. Het ging eerder om een betuiging van medeleven. Ook de gerechtsdeurwaarders
en magistraten hadden niet te klagen over een bijkomende werklast van de commissies. Ze
werden beiden slechts éénmaal geraadpleegd.
516. Dit overzicht leert ons dat het vooral -en quasi uitsluitend- getuigenissen zijn die voor
de onderzoekscommissie een bron van informatie vormen. Dit noopt tot de belangrijke vraag
of de uiterst verregaande bevoegdheden waarover een parlementaire onderzoekscommissie
beschikt, wel nodig zijn. Er is in de praktijk helemaal geen sprake van een behoefte aan
huiszoekingen, telefoontaps, veelvuldige plaatsbezoeken en andere maatregelen die alleen
onderzoeksrechters kunnen nemen. Het lijkt in dit opzicht niet verkeerd om het ruime scala
aan bevoegdheden dat de onderzoekscommissie heeft, te beperken tot de bevoegdheden die
ze effectief in de praktijk gebruikt.
517. Echter moeten parlementaire onderzoekscommissies bevoegdheden die ze veelvuldig
gebruiken, adequaat kunnen inzetten. Het is zo dat getuigen in principe worden opgeroepen
per brief om te verschijnen voor een onderzoekscommissie. Indien ze hier geen gehoor aan
geven, komt er een betekening van die brief via gerechtsdeurwaarderexploot. Dit principe
werkt naar behoren voor getuigen die een vaste woonplaats in België hebben, maar niet voor
getuigen uit het buitenland. De afdwingbaarheid is op dat vlak onvoldoende.
4.3 ZWIJGRECHT EN BEROEPSGEHEIM
518. Een tweede probleem bij het recht van parlementair onderzoek doet zich voor bij de
getuigenverklaringen. Heel vaak is er een samenloop tussen het recht van parlementair
onderzoek en een gerechtelijk onderzoek. Doordat zij beide een verschillende finaliteit
nastreven, vormt de aanwezigheid van een gerechtelijk onderzoek geen belemmering voor
een parlementaire onderzoekscommissie, althans niet voor de oprichting. De werking zelf van
een parlementaire onderzoekscommissie lijdt in de praktijk wel onder een gelijklopend
gerechtelijk onderzoek.
108
519. Deze samenloop maakte in het verleden reeds het voorwerp uit van een wettelijke
regeling, naar aanleiding van het Transnuklear arrest.427 Toen werd bepaald dat geen enkele
getuige verplicht kan worden om zichzelf bloot te stellen aan vervolging door eigen
verklaringen voor een onderzoekscommissie. Indien een waarheidsgetrouwe beantwoording
van de gestelde vragen hem zou blootstellen aan strafrechtelijke vervolging kan men
weigeren op vragen te antwoorden of stukken mee te delen.428 Dit geeft iedere getuige een
zwijgrecht.
520. Dit zwijgrecht dreigt in de praktijk misbruikt te worden. Heel wat getuigen die worden
opgeroepen voor een parlementair onderzoek, zijn betrokken bij het gerechtelijk onderzoek.
Dat geeft hen de mogelijkheid om zich voor parlementaire onderzoekscommissies te
verstoppen achter hun zwijgrecht. Dit gebeurde ook in de commissie minnelijke schikking in
strafzaken.
521. Een bijkomend en ermee samenhangend probleem betreft het beroepsgeheim. De
beoefenaars van een aantal beroepen kunnen niet verplicht worden om bepaalde informatie
mee te delen, indien deze onder het beroepsgeheim valt.429 Indien een aantal getuigen besluit
om toch het beroepsgeheim te doorbreken, leidt dit niet tot een veroordeling op grond van
art. 485 Sv. Deze uitzondering op het beroepsgeheim blijkt echter voor velen een onvoldoende
stimulans.
522. Het beroepsgeheim werd in ‘de commissie minnelijke schikking in strafzaken’ veelvuldig
gebruikt. Een aantal advocaten werd opgeroepen om te getuigen. Hoewel zij verschenen,
hulden zij zich in stilzwijgen met een verwijzing naar het beroepsgeheim, waardoor de
commissie weinig vooruitgang kon boeken.
523. De mogelijkheid bestaat reeds om getuigen die manifest misbruik maken van hun
zwijgplicht, te veroordelen voor het misdrijf getuigenweigering. Het is dan aan de
onderzoekscommissie om te oordelen, op marginale wijze, of er een misbruik is van het
zwijgrecht. In geval van twijfel kan zij haar vaststellingen ter zake aan het parket meedelen,
dat daarna een vervolging wegens kennelijk misbruik van het zwijgrecht kan vorderen. Het
behoort evenwel tot de soevereine bevoegdheid van de rechter om na te gaan of dit het geval
is.430 Gelet op art. 13, 3, g) IVBPR en art. 6, lid 1 EVRM zal de rechter zich terughoudend
opstellen.
524. Her en der werd reeds voorgesteld om het misdrijf van de getuigenweigering te
verstrengen. Of dit praktisch haalbaar is, gelet op het strikte toezicht van het EHRM op artikel
6, valt te betwijfelen. Een andere oplossing zou kunnen zijn dat personen die zich wensen te
beroepen op hun zwijgrecht of beroepsgeheim, zich eerst tot een afzonderlijke rechter
wenden. Deze oordeelt vervolgens of de inhoud wel degelijk een beroep op het zwijgrecht
rechtvaardigt. Is dit niet het geval, moet er een getuigenis afgelegd worden. Verder onderzoek
op dit punt is echter nodig om tot betere inzichten en oplossingen te komen.
427 Art. 8, vierde lid wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, BS 5 mei 1880. 428 M. VAN DAMME en F. MEERSCHAUT, Parlementair en gerechtelijk onderzoek in België: preadvies, Deventer, Kluwer, 2003, 62 429 Art. 8 derde lid wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, BS 5 mei 1880. 430 M. VAN DAMME en F. MEERSCHAUT, Parlementair en gerechtelijk onderzoek in België: preadvies, Deventer, Kluwer, 2003, 65.
109
4.4 MEERDERHEID VS. OPPOSITIE
525. Een derde thema dat uit de twee parlementaire onderzoekscommissies naar voor komt,
is de opdeling meerderheid - oppositie.
526. Opdat een parlementaire onderzoekscommissie opgericht kan worden, moet een
meerderheid in de Kamer daarmee instemmen. Medewerking van de regeringspartijen, die
samen principieel een meerderheid hebben, is aldus vereist.
527. De samenstelling van een onderzoekscommissie vormt dan ook vaak een afspiegeling
van de verhoudingen in de Kamer. De regeringspartijen zorgen ervoor dat zij ook een
meerderheid hebben in de onderzoekscommissies.
528. Vervolgens worden binnen de parlementaire onderzoekscommissie beslissingen
genomen waarop de regeringspartijen een beslissende invloed kunnen uitoefenen, doordat
ze zichzelf een meerderheid hebben toebedeeld in de commissie. Zo ontstaat een fenomeen
waarbij de regeringspartijen alle macht naar zich toe trekken. Zij moeten de goedkeuring
geven voor de oprichting van een onderzoekscommissie. Zij bepalen de samenstelling ervan
en zij regelen het verloop. Het welslagen van een onderzoekscommissie hangt dan ook voor
een groot stuk van de regeringspartijen. Een parlementaire onderzoekscommissie is en blijft
immers een politiek instrument.
529. Dit is meteen de grote zwakte van dit parlementaire controlemiddel. Hoewel de leden
van een onderzoekscommissie het individuele- en partijbelang aan de kant moeten schuiven
en het algemeen belang moeten dienen, lukt dit in de praktijk niet altijd. Een goed voorbeeld
daarvan was te vinden in de parlementaire onderzoekscommissie minnelijke schikking in
strafzaken. Over de rol van een aantal regeringspartijen bij de totstandkoming van die wet,
kunnen bedenkingen worden gemaakt. Deze partijen vreesden ook de rekening
gepresenteerd te krijgen in het uiteindelijke verslag van de onderzoekscommissie. Bijgevolg
stelden ze alles in het werk om de op de rem te staan in dit onderzoek en stuurden ze aan op
een vroegtijdige ontbinding. Succesvol voor hen, zo blijkt.
530. Dat het in de onderzoekscommissie minnelijke schikking in strafzaken soms
meerderheid tegen oppositie was, werd duidelijk aan de hand van de stemmingen in de
commissie. Opmerkelijk is dat deze problematiek zich niet voordeed bij de
onderzoekscommissie terroristische aanslagen. Daar werden in de drie afzonderlijke luiken
alle vaststellingen, beoordelingen en aanbevelingen aangenomen met eenparigheid (!) van
stemmen. Voorzitter van deze onderzoekscommissie, Patrick Dewael, gaf in een interview
reeds aan politiek gevoelige klippen te omzeilen om zo de consensus in de commissie te
behouden.
531. Een aantal maatregelen zijn wenselijk om de werking van onderzoekscommissies in élke
situatie te faciliteren. Gedacht kan worden aan de mogelijkheid om minderheidsopvattingen
binnen de onderzoekscommissie, ook op te nemen in het verslag. Iets wat nu vooralsnog niet
is gebeurd. Een andere mogelijkheid zou kunnen zijn om voor bepaalde
onderzoeksmaatregelen een soepelere meerderheid te hanteren, waarbij bijvoorbeeld één
derde meerderheid volstaat in plaats van de gebruikelijke helft plus één.
110
4.5 OPVOLGINGSCOMMISSIE
532. Een laatste thema vormt de oprichting van een opvolgingscommissie. Nadat de
werkzaamheden van de parlementaire onderzoekscommissie terroristische aanslagen waren
afgelopen, drongen de leden van die commissie -de voorzitter voorop- aan op het omvormen
van de onderzoekscommissie tot een opvolgingscommissie.
533. Doel van een opvolgingscommissie is om na te gaan of de regering werk maakt van de
gedane aanbevelingen. De controle gebeurt door middel van een vragenlijst die een
systematisch overzicht bevat van alle gedane aanbevelingen. Het is vervolgens aan de leden
van de uitvoerende macht om bij iedere aanbeveling te antwoorden in welke mate initiatieven
genomen zijn of in de toekomst genomen zullen worden. Vervolgens worden bevoegde
ministers gehoord en geïnterpelleerd binnen die opvolgingscommissie over de geboekte
vooruitgang.
534. Ere wie ere toekomt. De regering Michel I heeft haar uiterste best gedaan om de
aanbevelingen van de onderzoekscommissie op te volgen. Niet alle suggesties werden in
beleid omgezet, maar toch het overgrote deel. Het is uiteraard moeilijk te verklaren of dit
voortvloeit uit de aanwezigheid van de opvolgingscommissie of dat dit anders ook gebeurd
zou zijn. Feit is wel dat de opvolgingscommissie een onmiskenbare prikkel vormt voor de
regering om aan de slag te gaan met de aanbevelingen.
535. Eenzelfde tendens in omgekeerde richting, kan gezien worden bij de
onderzoekscommissie minnelijke schikking in strafzaken. Er werd binnen de commissie geen
eensgezindheid gevonden over de oprichting van een opvolgingscommissie. De uiteindelijke
impact van de aanbevelingen die de onderzoekscommissie deed, is dan ook verwaarloosbaar.
Slechts één aanbeveling werd omgezet. Dit wijst op het belang van een opvolgingscommissie
om een optimale omzettingsgraad van de aanbevelingen te bereiken. Al moet er worden
opgelet met al te voorbarige conclusies. Verder onderzoek hieromtrent moet uitwijzen of dit
een eenmalig of wijdverspreid fenomeen is.
111
Deel V: Algemeen besluit
536. De doelstelling van deze masterproef was ‘nagaan of parlementaire
onderzoekscommissies een invloed hebben op het strafrechtelijk beleid, en dit door een
outputanalyse van hun eindververslagen.’ Het is namelijk zo dat parlementaire
onderzoekscommissies steeds frequenter worden gehanteerd. In de periode tussen 2014 en
2019 werden maar liefst zes zulke commissies opgericht. De vraag rijst dan ook of dit
parlementair controlemiddel voldoende efficiënt is en of het geleverde werk uiteindelijk een
meerwaarde heeft voor het beleid.
537. Vooraleer de werking en resultaten van specifieke parlementaire
onderzoekscommissies te bestuderen, werd het recht van parlementair onderzoek eerst
gekaderd. Na een theoretische benadering volgde een korte geschiedkundige schets over het
ontstaan en de evolutie van het recht van onderzoek. Ook de toepasselijke regelgeving en de
daarin aanwezige tendensen werden besproken.
538. Eenmaal aangekomen bij het heden werden twee specifieke parlementaire
onderzoekscommissies bestudeerd. Als eerste kwam de parlementaire onderzoekscommissie
terroristische aanlagen aan bod. Haar taak bestond uit drie grote delen: de werking van de
hulpdiensten, een analyse van de Belgische veiligheidsarchitectuur en een bespreking van de
radicaliseringsproblematiek. Aanleiding voor de onderzoekscommissie waren de
terroristische aanslagen die het land troffen op 22 maart 2016. Daarbij bleek dat de radars
van het Belgische veiligheidsnetwerk onvoldoende goed op elkaar waren afgestemd. De
verzuiling en versnippering van veiligheidsdiensten leidde soms tot onvoldoende
transparantie. In het belangrijkste luik II van deze onderzoekscommissie, kwam een
uitgebreide evaluatie van de Belgische veiligheidsarchitectuur aan bod. Het Belgische beleid,
de dreigingsanalyse, informatiehuishouding, werking van inlichtingen- en politiediensten, het
opsporingsbeleid en ook de strafuitvoering werden uitvoerig besproken. Telkens werd een
analyse gemaakt van de bestaande situatie en vervolgens gekeken naar mogelijke
maatregelen die de werking konden verbeteren. Doorgaans dienden de aanbevelingen om de
communicatie tussen de vele verschillende diensten, betrokken bij het Belgische
veiligheidsbeleid, te faciliteren.
539. Het resultaat was een uiterst lijvig, maar grondig rapport dat de Belgische
veiligheidswerking tot op het bot fileerde. De vooropgestelde maatregelen werden
opgenomen in een aanbevelingsrapport dat aan de regering werd bezorgd. Om een goed beeld
te kunnen schetsen van de inspanningen die de wetgever leverde, werd een
opvolgingscommissies samengesteld. Hier werden ministers van de betrokken
departementen gevraagd hoever ze stonden met de opvolging van de aanbevelingen.
540. Het mag daarbij gezegd dat de regering Michel I, met name minister Jambon en minister
Geens, goed scoorden op deze evaluatie. Tal van maatregelen werden genomen om de
aangekaarte problemen het hoofd te bieden. Er werd volop ingezet op de ontwikkelingen van
een communicatieplatform, beleidsplannen werden bijgespijkerd, de verzuiling werd
aangepakt, de personeelscapaciteit werd opgetrokken en ook de nodige financiële middelen
werden vrijgemaakt.
112
541. De balans van de onderzoekscommissie terroristische aanslagen is dan ook overwegend
positief. De aanbevelingen vormden een leidraad voor de talrijke maatregelen die genomen
werden. Het leidt dan ook geen twijfel dat de commissie een impact heeft gehad op het beleid,
zoals gedefinieerd in de inleiding.431 Bovendien was er binnen de onderzoekscommissie een
absolute consensus over het finale rapport, wat laat zien dat de voorgestelde maatregelen
breed gedragen werden. Terugkoppelend naar de onderzoeksvraag kan gesteld worden dat
deze parlementaire onderzoekscommissie een grote impact had op het strafrechtelijk beleid.
542. Vervolgens werd de parlementaire onderzoekscommissie ‘minnelijke schikking in
strafzaken’ onderzocht. Aanleiding voor de oprichting hiervan was de totstandkoming van de
wet van 11 april 2011 die voor een verruiming van de minnelijke schikking zorgde. Bij de
totstandkoming van de wet zouden bepaalde deontologische gedragscodes overtreden zijn.
Ook zou intensief gelobbyd zijn vanuit de diamantsector en het Élysée. Een situatie die verder
onderzocht diende te worden.
543. De werking van de onderzoekscommissie verliep van in het begin reeds stroef. Een
aantal parlementsleden die deel uitmaakten van de onderzoekscommissie, waaronder ook de
commissievoorzitter, waren in het verleden actief betrokken bij de totstandkoming van de
wet verruimde minnelijke schikking. Zij werden genoodzaakt om af te treden. Vervolgens
ontstond er een tweedeling tussen de regerings- en oppositiepartijen in de
onderzoekscommissie, waarbij beide een andere werkwijze voor ogen hadden. Dit leidde tot
een stille aftocht van de onderzoekscommissie. In totaal werd slechts één aanbeveling van de
onderzoekscommissie omgezet in beleid. Tot overmaat van ramp werd geen eensgezindheid
bereikt over de oprichting van een opvolgingscommissie, waardoor deze er niet kwam.
544. Daar waar de commissie terroristische aanslagen een mooi rapport kan voorleggen, oogt
de balans van deze onderzoekscommissie ‘minnelijke schikking in strafzaken’ een heel stuk
negatiever. Geen eensgezindheid over aanbevelingen, wel politiek gekibbel en magere
onderzoeksresultaten. Bovendien is de impact van deze onderzoekscommissie op het
uiteindelijke beleid quasi verwaarloosbaar geweest.
545. De studie en evaluatie van beide onderzoekscommissies bracht ook een aantal thema’s
naar boven waar hervormingen of wetgevend ingrijpen wenselijk is. Een eerste punt betreft
de bevoegdheden van een onderzoekscommissie. Deze zijn in de loop der tijden stelselmatig
uitgebreid. Nochtans valt uit de parlementaire onderzoekscommissies af te leiden dat de
belangrijkste bron van informatie getuigenverklaringen zijn. De vraag stelt zich dan of het wel
nodig is om parlementaire onderzoekscommissies zeer verregaande bevoegdheden, zoals
telefoontaps, of huiszoekingen, toe te kennen die diep in het privéleven snijden.
546. Een tweede punt betreft het zwijgrecht en het beroepsgeheim. Voornamelijk de
onderzoekscommissie minnelijke schikking in strafzaken had te lijden onder het veelvuldige
gebruik van het zwijgrecht en beroepsgeheim. Getuigen die voor de onderzoekscommissie
kwamen en tevens het voorwerp uitmaakten van een gerechtelijk onderzoek, beriepen zich
op hun zwijgrecht. Het valt daarbij moeilijk te toetsen of dit stilzwijgen terecht was of beruste
op een onwil tot medewerking.
431 Zie randnummer 22.
113
Bovendien maakt het feit dat dit zwijgrecht een Europese en internationale verankering heeft
in verscheidene verdragen, een wetgevend ingrijpen zeer moeilijk.
547. De laatste inzichten die het onderzoek opleverde, kunnen samengevat worden onder
een politieke parameter. Daarbij stelt zich de vraag hoe men kan vermijden dat parlementaire
onderzoekscommissies uitmonden in politiek getouwtrek. In de commissie minnelijke
schikking in strafzaken werd pijnlijk duidelijk dat eensgezindheid binnen een
onderzoekscommissie van essentieel belang is om vooruitgang te kunnen boeken. Is deze
eensgezindheid er niet, dan verwordt de onderzoekscommissie tot een maat voor niets.
548. Het uiteindelijke resultaat van deze onderzoeksproef biedt een genuanceerd beeld. Op
de onderzoeksvraag of parlementaire onderzoekscommissies een invloed hebben op het
strafrechtelijk beleid kan zonder twijfel bevestigend worden geantwoord. Een kanttekening
hierbij is dat niet elke onderzoekscommissie hierin slaagt. Een aantal gepaste ingrepen
kunnen de soms stroeve werking binnen een onderzoekscommissie versoepelen. Al blijft het
uiteindelijk aan de parlementsleden zelf om hun verantwoordelijkheid op te nemen.
114
Bibliografie
WETGEVING
Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke rechten van 16 december 1966,
United Nations Treaty Series, vol. 999, 171.
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens van 4 november 1950, European Treaty
Series, No. 005.
Richtlijn (EU) 2015/849, 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het
financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, Pb.L. 5 juni 2015.
Antiwitwasrichtlijn, Pb.L. 19 juni 2018.
Actieplan van de EU ter bestrijding van de illegale handel in en het gebruik van vuurwapens
en explosieven, Pb.L. 2 februari 2015.
Gecoördineerde Grondwet, BS 17 februari 1994.
Wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek, BS 5 mei 1880.
Gerechtelijk wetboek, BS 31 oktober 1967.
Huiszoekingswet, BS 28 juni 1969.
Wet 28 juni 1984 tot uitbreiding van het toepassingsveld van betaling van een geldsom, BS
22 augustus 1984.
Wet 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op politie- en inlichtingendiensten en op het
Coördinatieorgaan voor de dreigingsanalyse, BS 26 juli 1991.
Wet 5 augustus 1992 op het politieambt, BS 22 december 1992.
Wet tot wijziging van de wet 3 mei 1880 op het parlementair onderzoek en van artikel 458
van het Strafwetboek, BS 16 juli 1996.
Wet van 5 augustus 1992 op het Politieambt, BS 22 december 1992.
Wet 30 november 1998 houdende regeling van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, BS
18 december 1998.
Wet 7 december 1998 tot organisatie van de geïntegreerde politiedienst, BS 5 januari 1999.
115
Wet 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op
twee niveaus, BS 5 januari 1999.
Wet 19 december 2003 betreffende het Europees aanhoudingsbevel, BS 22 december 2003.
Wet 19 december 2003 betreffende terroristische misdrijven, BS 22 december 2003.
Basiswet 12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de
gedetineerden, BS 1 februari 2005.
Wet 17 mei 2006 betreffende de externe rechtspositie van de veroordeelden tot een
vrijheidsstraf en de aan het slachtoffer toegekende rechten in het raam van de
strafuitvoeringsmodaliteiten, BS 15 juli 2006.
Wet 1 december 2013 tot hervorming van de gerechtelijke arrondissementen en tot
wijziging van het Gerechtelijk Wetboek met het oog op een grotere mobiliteit van de leden
van de rechterlijke orde, BS 10 december 2013.
Wet 6 januari 2014 tot wijziging van diverse wetten ten gevolge van de hervorming van de
Senaat en houdende verscheidene wijzigingen inzake verkiezingen, BS 31 januari 2014.
Wet 26 maart 2014 houdende optimalisatiemaatregelen voor de politiediensten, BS 31
maart 2014.
Wet 13 februari 2016 tot wijziging van het strafrecht en de strafvordering en houdende
diverse bepalingen inzake justitie, BS 19 februari 2016.
Wet 30 maart 2017 tot wijziging wet 30 november 1998 houdende regeling van de
inlichtingen- en veiligheidsdienst en van artikel 259bis van het Strafwetboek, BS 28 april
2017.
Wet 6 juli 2017 houdende vereenvoudiging, harmonisering, informatisering en
modernisering van bepalingen van burgerlijke recht en van burgerlijk procesrecht alsook
van het notariaat, en houdende diverse bepalingen inzake justitie, BS 24 juli 2017.
Wet 18 september 2017 tot voorkoming van het witwassen van geld en de financiering van
terrorisme en tot beperking van het gebruik van contanten, BS 6 oktober 2017.
Wet 22 juli 2018 tot wijziging van het Wetboek van strafvordering en van de voorafgaande
titel van het Wetboek van strafvordering met het oog op het invoeren van de bijzondere
opsporingsmethode burgerinfiltratie, BS 7 augustus 2018.
Wet 15 januari 2019 tot wijziging van de wet van 1 augustus 1985 houdende fiscale en
andere bepalingen wat de occasionele redders en de slachtoffers van zogenaamde “cold
cases” betreft, BS 8 februari 2019.
116
Samenwerkingsakkoord van 2 juli 2008 tot wijziging van het samenwerkingsakkoord van
27 mei 2004 tussen de Federale Overheid, de Duitstalige Gemeenschap, het Vlaams Gewest ,
het Waals gewest en de Brussels Hoofdstedelijk Gewest betreffende de erkenning van de
erediensten, de wedden en pensioenen van de bedienaars der erediensten, de kerkfabrieken
en de instellingen belast met het beheer van de temporaliën van de erkende erediensten, BS
2 juli 2008.
KB 10 januari 1935 tot wijziging van de wetten op de bevoegdheid en de rechtsvordering in
strafzaken, alsmede van artikel 565 van het Wetboek van Strafrecht, BS 13 januari 1935.
KB 31 januari 2003 tot vaststelling van het noodplan voor crisisgebeurtenissen en -situaties
die een coördinatie of een beheer op nationaal niveau vereisen, BS 21 februari 2003.
KB 26 februari 2006 betreffende nood- en interventieplannen, BS 15 maart 2006.
KB 28 november 2006 tot uitvoering van de wet 10 juli 2006 betreffende de analyse van de
dreiging, BS 1 december 2006.
KB 28 januari 2015 tot oprichting van de Nationale Veiligheidsraad, BS 30 januari 2015.
KB 27 oktober 2015 tot vaststelling van de personeelsformatie van de federale politie, BS 27
oktober 2015.
KB 1 mei 2016 tot vaststelling van het nationaal noodplan betreffende de aanpak van een
terroristische gijzelneming of terroristische aanslag, BS 18 mei 2016.
KB 18 juni 2016 tot vaststelling van het nationaal noodplan betreffende de aanpak van een
crimineel incident of een terroristische aanslag waarbij chemische, biologische,
radiologische en nucleaire agentia worden gebruikt, BS 19 juni 2018.
KB 21 juli 2016 betreffende de gemeenschappelijke gegevensbank Foreign Terrorist
Fighters en tot uitvoering van sommige bepalingen van de afdeling 1bis “Het
informatiebeheer” van hoofdstuk IV van de wet op het politieambt. BS 22 september 2017.
KB 16 januari 2017 tot vaststelling van het derde beheerscontract van Astrid, BS 25 januari
2017.
KB 16 februari 2017 houdende uitvoering van artikel 42bis wet 1 augustus 1985 houdende
fiscale en andere bepalingen, wat de hulp van de Staat aan de slachtoffers van terrorisme
betreft, BS 3 maart 2017.
KB 17 augustus 2018 tot uitvoering van artikel 2, eerste lid, 2°, g) van de wet van 10 juli
2006 betreffende de analyse van de dreiging, BS 12 september 2018.
117
Fed.Omz. Richtlijn van 20 februari 2002 tot regeling van de taakverdeling, de
samenwerking, de coördinatie en de integratie tussen de lokale en de federale politie inzake
de opdrachten van gerechtelijke politie, BS 1 maart 2002.
Voorstel parlementair onderzoek belast met het onderzoek naar de omstandigheden die
hebben geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-
Nationaal en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de
aanpak van de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging, Parl.St. Kamer
2016-2017, nr. 1752/001.
Parlementair onderzoek belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben
geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal
en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van
de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Tussentijds en voorlopig
verslag over het onderdeel “Hulpverlening”, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr. 1752/006.
Parlementair onderzoek belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben
geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal
en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van
de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Tweede tussentijds en
voorlopig verslag over het onderdeel “Hulpverlening”, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr.
1752/007.
Parlementair onderzoek belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben
geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal
en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van
de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Derde tussentijds en voorlopig
verslag over het onderdeel “Veiligheidsarchitectuur”, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr.
1752/008.
Parlementair onderzoek belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben
geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal
en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van
de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Vierde tussentijds en voorlopig
verslag over het onderdeel “Veiligheidsarchitectuur”, Parl.St. Kamer 2016-2017, nr.
1752/009.
Parlementair onderzoek belast met het onderzoek naar de omstandigheden die hebben
geleid tot de terroristische aanslagen van 22 maart 2016 in de luchthaven Brussel-Nationaal
en in het metrostation Maalbeek te Brussel, met inbegrip van de evolutie en de aanpak van
de strijd tegen het radicalisme en de terroristische dreiging. Eindverslag, Parl.St. Kamer
2016-2017, nr. 1752/010.
118
Parlementaire onderzoek belast met het onderzoek over de oorzaken van het faillissement
van Optima Bank en de eventuele belangenvermenging tussen de Optima Groep en haar
componenten enerzijds en openbare besturen anderzijds, Parl.St. Kamer 2016-17, nr.
1938/007.
Voorstel tot instelling van een parlementaire onderzoekscommissie die ermee wordt belast
onderzoek te voeren naar de instigatie en naar de omstandigheden die hebben geleid tot de
aanneming van de wet van 14 april 2011 houdende diverse bepalingen, tot de op 17 juni
2011 doorgevoerde minnelijke schikking in strafzaken en de bekrachtiging ervan door het
hof van beroep te Brussel en tot de aanneming van de herstelwet van 11 juli 2011 tot
wijziging van de artikelen 216bis en 2016ter van het Wetboek van strafvordering alsmede
ter zake de politieke verantwoordelijkheden te bepalen, Parl.St. Kamer 2016-17, nr.
2179/001.
Voorstel tot instelling van een parlementaire onderzoekscommissie die ermee wordt belast
onderzoek te voeren naar de instigatie en naar de omstandigheden die hebben geleid tot de
aanneming van de wet van 14 april 2011 houdende diverse bepalingen, tot de op 17 juni
2011 doorgevoerde minnelijke schikking in strafzaken en de bekrachtiging ervan door het
hof van beroep te Brussel en tot de aanneming van de herstelwet van 11 juli 2011 tot
wijziging van de artikelen 216bis en 2016ter van het Wetboek van strafvordering alsmede
ter zake de politieke verantwoordelijkheden te bepalen, Parl.St. Kamer 2016-17, nr.
2179/001.
Parlementaire onderzoekscommissie die ermee wordt belast onderzoek te voeren naar de
omstandigheden die hebben geleid tot de aanneming en de toepassing van de wet van
14 april 2011 houdende diverse bepalingen, voor wat de minnelijke schikking in strafzaken
betreft, Verslag, Parl.St. Kamer 2016-17, nr. 2179/007.
Verslag parlementair onderzoek “Internationale fiscale fraude/Panama Papers”, Parl.St.
Kamer 2016-17, nr. 2344/005.
Verslag parlementaire onderzoekscommissie die ermee wordt belast onderzoek te voeren
naar de omstandigheden die hebben geleid tot de aanneming en de toepassing van de wet
van 14 april 2011 houdende diverse bepalingen, voor wat de minnelijke schikking in
strafzaken betreft, Parl.St. Kamer 2017-18, nr. 2179/007.
Projet de loi sur les enquêtes parlementaires, exposé des motifs et annexes 1-2, Gedr.St.,
Kamer, 1879-1880, nr. 39, 127.
Hand. Kamer 2017-2018, 26 oktober 2017, 18.
119
RECHTSPRAAK
EHRM 25 november 2014, nr. 64682/12, Vasilescu/België. GwH 19 juli 2007, JLMB 2008, afl. 14, 598. Cass. 6 mei 1993, RW 1993-94, 382. Cass. 10 juni 1996, RCJB 1997, 447, concl. J. LECLERCQ, noot D. LAGASSE.
Cass. 28 augustus 2012, Arr.Cass. 2012, afl. 6-7-8, 1843.
Antwerpen 30 januari 1992, RW 1991-92, 891
RECHTSLEER
HANDBOEKEN
ALEN, A., Algemene beginselen en grondslagen van het Belgisch publiekrecht: 1: De
instellingen, Brussel, Story-scientia, 1988, 511 p.
ALEN, A. en MEERSCHAUT, F., “Beschouwingen omtrent het wezen van het parlementair
onderzoeksrecht”, in X., Liber amicorum Prof. Em. E. Krings, Brussel, E. Story-scientia, 1991,
265 p.
Bruggeman, W., Internationale politie- en justitiesamenwerking, Maklu, Antwerpen, 2015,
246 p.
DE WAELE, M., MOORS, H., NOPPE, J. en GARSEN, J., Aanpak van gewelddadige radicalisering,
Cahiers politiestudies, 2017, 260 p.
DELPEREE, F., Le droit Constitutionnel de la Belgique, Brussel, Bruylant, 2000, 1048 p.
DUJARDIN,J. VANDE LANOTTE, J. GOOSSENS J. en GOEDERTIER, G., Basisbegrippen
publiekrecht, 2014, Brugge, Die Keure, 461 p.
FIJNHAUT, C., “De politionele bestrijding van (islamitisch) terrorisme, de discussie over het
Nederlands politiebestel en de samenwerking op politiegebied in de Europese Unie” in
KANSEL, T., Beginselen in beweging? Symposiumbundel ter ere van het afscheid van Jan
Wiarda, Den Haag, Nederlands Politie Instituut, 2005, 68 p.
FIJNHAUT, C., HUYSE, L. en VERSTRAETEN, R., Parlementaire onderzoekscommissies:
mogelijkheden, grenzen en risico’s, Leuven, Van Halewyck, 1998, 191 p.
120
FIJNHAUT, C. en VAN DEWAELE, D., De hervorming van het openbaar ministerie, Leuven,
Universitaire Pers Leuven, 1999, 452 p.
GINKEL, B. en ENTEMANN, E., The foreign fighters phenomenon in the European Union:
Profiles, Threats & Policies, Icct, Den Haag, 2016, 149 p.
HUSSON, F., La reconnaissance et le financement public de l’islam en Belgique: Entre liberté de
religion et dimension securitairef, http://www.iris-France.org/wp-
content/uploads/2016/05/religieux-Jean-Fan%C3ù%A7ois-HussonMai-2016.
INWOOD G. en JOHNS, C., Commissions of inquiry and policy Change: a comparative analysis,
Toronto, University of Toronto Press, 2014, 351 p.
LAGASSE, N. en BAESELEN, X., Le droit d'enquête parlementaire, Brussel, Bruylant, 1998, 313
p.
MAST, A. en DUJARDIN, J., Overzicht van het Belgische Grondwettelijke Recht, Brussel, Story-
Scientia, 1987, 617 p.
MONESTQIEU, C., De l’esprit des lois, Parijs, Garnier-Frère, 1748, 680 p.
MEERSCHAUT, F., VAN DER HULST, M. en VAN DER JEUGHT, S., Parlementair
onderzoeksrecht : theorie en praktijk, Gent, Mys en Breesch, 1998, 210 p.
PRESSER, S., A brief history of public inquiries, http://www.publicinquiries.com.au/history.
STAELRAEVE, S., Zin en onzin van parlementaire onderzoekscommissies, Gent, Academia
Press, 2003, 104 p.
THONISSEN, J., La constitution belge annotée, Brussel, Bruylant, 1876, 421 p.
TIELEMANS, F., Répertoire de l’ administration et du droit administrative de la Belgique,
Tome VII, Brussel, Weissenbruch, 451 p.
TRAEST, G., Het recht van onderzoek van het parlement, Brugge, Die keure, 51 p.
UYTTENDAELE, M., Trente Leçons de droit constitutionel, Anthemis, Brussel, 2014, 1057 p.
VAN DAMME, M., Overzicht van het grondwettelijk recht, Brugge, Die Keure, 2015, 449 p.
VAN DEN WYNGAERT, C., Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen, Antwerpen, Maklu,
2014, 1277 p.
121
VAN DER HULST, M. en MUYLLE, K., Het federale Parlement, samenstelling, organisatie en
werking, Inni Publishers, Heule, 719 p.
VAN DER HULST, M., Onderzoekscommissie terroristische aanslagen 22 maart 2016. Beknopt
overzicht van de werkzaamheden en aanbevelingen, Prepress en drukkerij van de Kamer, 83
p.
VANDE LANOTTE, J., GOEDERTIER, G., HAECK, Y., GOOSSENS, G. en DE PELSMAECKER, T.,
Handboek Belgisch publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2015, 1625 p.
VELU, J., Droit Public – Le statut des gouvernants, Brussel, Bruylant, 1986, 884 p.
TIJDSCHRIFT
ADAMS, M., “Wetgeving en beleid: pleidooi voor een heroverweging van de rol van het
Parlement in het wetgevingsproces en een systeem van wetsevaluatie”, RW 1992-93, 1041-
1050.
ALEN, A., “Scheiding of samenwerking der machten”, Jura Falc, Leuven, 1992-93, 1-13.
ALEN, A., “Scheiding’ of ‘samenwerking’ der machten”, mededelingen van
de Koninklijke academie voor wetenschappen, letteren en schone kunsten van België. Klasse
der letteren, s.l., 1991, afl. 1, 1-73.
BOONE, R., “De parlementaire onderzoekscommissie”, Juristenkrant 2016, afl. 327, 16.
DE BRUYN, D., “L’actualité des enquêtes parlementaires”, JT 1997, 625-634.
DE KIMPE, S., “’Geef me een schandaal en ik bezorg je een hervorming!’ – Schandalen als een
impuls voor de politiehervorming”, Orde Dag 2008, 175-188.
DE RUYVER, B., “Aan uitdagingen geen gebrek! Een analyse van de beleidsintensies van de
ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken”, Panopticon 2015, 81-87.
BRUGGEMAN, W. “Van een parlementaire onderzoek- naar een opvolgingscommissie
terroristische aanslagen 22 maart 2016”, Panopticon 2018, Volume 39, 562-564.
DE RUYVER, B. en VAN IMPE, K., “De minnelijke schikking en de bemiddeling in strafzaken”,
RW 2000, afl. 11, 445-463.
HEYMANS, M., “Des enquêtes parlementaire”, B.J. 1859, 1329-1336.
KRINGS, E., “Enkele beschouwingen betreffende rechtsstaat, scheiding der machten en
rechterlijke macht”, RW 1989-90, nr. 6, 169-204.
122
STAELRAEVE, S., “De zaak-Dutroux: lessen over parlementair onderzoek en controle”,
samenleving en politiek, Brussel, 2004, 22-30.
SWAELEN, F. “De scheiding der machten”, Jura Falc. 1992-93, 27-39.
UYTENDAELE, M.,“Le pouvoir judicaire et les commissions parlementaires d’ enqûete: un
dialogue difficile et nécessaire”, JT 1989, 206.
VAN DER HULST, M., “Parlementaire onderzoekscommissies en hun verhouding tot de
rechterlijke macht: een poging tot synthese”, TBP 1991, 12-16.
VAN NIEUWENHOVE, J., “Uitstel oprichting onderzoekscommissie André Cools”, TBP 1998,
176-178.
X., “Nationaal noodplan voor terroristische aanslag of gijzelneming, NJW 2016, afl. 343, 431-
432.
KRANTENARTIKEL
“Transnuklear-schandaal was juridische kernbom”, De Standaard 5 februari 2009,
http://www.standaard.be/cnt/3k261cig.
“Na de afkoopwet, de uitkoopwet”, Knack 19 oktober 2012,
https://www.knack.be/nieuws/na-de-afkoopwet-de-uitverkoopwet/article-opinion-45053.
“Het was in het belang van Frankrijk om Chodiev te helpen”, De Standaard 3 mei 2015,
http://www.standaard.be/cnt/dmf20170503_02863590.
“Aanslagen Zaventem en Brussel, alles wat we weten”, Het laatste nieuws, 23 maart 2016,
https://www.hln.be/nieuws/aanslagen-zaventem-en-brussel-alles-wat-we-
weten~a55300aa/.
“Live. Aanslagen Brussel”, De Standaard 23 maart 2016,
http://www.standaard.be/tag/aanslagen-brussel.
“Overzicht. Wat we weten over de aanslagen”, De Standaard 24 maart 2016,
http://www.standaard.be/cnt/dmf20160322_02196328.
“In een parlementaire onderzoekscommissie moet het belang van de eigen partij uit de wind
gezet worden”, Knack 3 april 2016, https://www.knack.be/nieuws/belgie/in-een-
parlementaire-onderzoekscommissie-moet-het-belang-van-de-eigen-partij-uit-de-wind-
gezet-worden/article-opinion-686829.
123
“De geheime deal achter Belgiës grootste corruptieschandaal”, De Tijd, 6 april 2016,
https://www.tijd.be/dossier/panamapapers/de-geheime-deal-achter-belgies-grootste-
corruptieschandaal/9751585.html.
“Dewael zit parlementaire onderzoekscommissie voor”, Het nieuwsblad 15 april 2016,
https://www.nieuwsblad.be/cnt/dmf20160415_02238433.
“Afkoopwet lijkt dood en begraven”, De standaard 22 november 2016
http://www.standaard.be/cnt/dmf20161121_02584490.
“Dankzij dit detail ontdekten speurders dat Abrini de ‘man met het hoedje’ was”, Het laatste
nieuws 23 september 2016, https://www.hln.be/nieuws/-dankzij-dit-detail-ontdekten-
speurders-dat-abrini-de-man-met-het-hoedje-was~a5269931/.
“Dossier afkoopwet: De Belgische rechtstaat te koop”, Apache 23 november 2016,
https://www.apache.be/2016/11/23/dossier-afkoopwet-belgische-rechtstaat-te-
koop/?sh=f4d5040a7ac2c28e68e26-964803019.
“Parlementaire onderzoekscommissie gaat "Kazachgate" uitpluizen”, Knack 23 november
2016, https://www.knack.be/nieuws/belgie/parlementaire-onderzoekscommissie-gaat-
kazachgate-uitpluizen/article-belga-780495.
“Kamerleden keuren oprichting onderzoekscommissie Kazachgate unaniem goed”, De
morgen 29 november 2016, https://www.demorgen.be/politiek/kamerleden-keuren-
oprichting-onderzoekscommissie-kazachgate-unaniem-goed~b2dff1d9.
“Subsidiepot voor imams vorige jaar met 40 procent gestegen”, De Tijd 14 april 2017,
https://www.tijd.be/politiek-economie/belgie/federaal/subsidiepot-voor-imams-vorig-
jaar-met-40-procent-gestegen/9882941.html.
“Geens breidt screening moskeeën uit”, De standaard 29 september 2017,
http://www.standaard.be/cnt/dmf20170929_03102354.
“Homans zal geen moskeeën erkennen voor november 2018”, Knack 29 september 2017,
https://www.knack.be/nieuws/belgie/homans-zal-geen-moskeeen-erkennen-voor-
november-2018/article-normal-906621.html.
“Commissie 22/3 bereikt ook akkoord over luik radicalisering”, De Standaard, 10 oktober
2017, http://www.standaard.be/cnt/dmf20171018_03139000.
“Onderzoekscommissie aanslagen eindigt in stilte”, De Tijd, 27 oktober 2017,
https://www.tijd.be/nieuws/archief/onderzoekscommissie-aanslagen-eindigt-in-
stilte/9947353.
124
“Geens: “Geen fouten gemaakt bij penitentiair verlof Benjamni Herman.”, Het Nieuwsblad 4
juni 2018, https://www.nieuwsblad.be/cnt/dmf20180604_03544328.
“Geens voert de strijd tegen radicalisering in de gevangenissen op”, Het Laatste Nieuws 13
september 2018, https://www.hln.be/de-krant/geens-voert-strijd-tegen-radicalisering-in-
gevangenissen-op~a2f0971c/.
“Geen geheime dienst voor gevangenissen”, Knack 22 augustus 2018,
https://www.knack.be/nieuws/belgie/geen-geheime-dienst-voor-gevangenissen/article-
normal-1187829.html.
“Een eerste bom is zonet ontploft binnen onze politiediensten”, De standaard 18 oktober
2018, http://www.standaard.be/cnt/dmf20181018_03855025.
“Tot vijf jaar cel voor financieren IS en plannen aanslag”, De Standaard 17 december 2018,
http://www.standaard.be/cnt/dmf20181217_04041494.
“De invloed van Erdogan breken, geen ‘importimams’: Homans wil strengere criteria voor
erkenning moskee”, De Standaard 22 februari 2019,
http://www.standaard.be/cnt/dmf20190222_04197742.
“Homans: komende vijf jaar geen moskee meer erkennen”, Knack 22 februari 2019,
https://www.knack.be/nieuws/belgie/homans-komende-vijf-jaar-geen-enkele-moskee-
erkennen/article-normal-1432561.html.
“Ik wil niet dat die Belgische Syriëstrijders al na drie jaar vrijkomen”, De morgen, 24 februari
2019, https://www.demorgen.be/politiek/jambon-ik-wil-niet-dat-belgische-syriestrijders-
na-3-jaar-vrijkomen~bc48ef59/.
“Al zeventig mogelijke slachtoffers van misbruik kloppen aan bij meldpunt voor getuigen
van Jehova” De Standaard 4 april 2019,
http://www.standaard.be/cnt/dmf20190403_04299438.
MASTERPROEF
SAEREN, C. en BEVERNAGE, B., Wetenschap en politiek: een vruchtbare relatie in
een maatschappelijk beladen context : Casus onderzoekscommissie Grote Meren (2001-2003),
onuitg. masterproef Rechten Ugent, 2017,
https://lib.ugent.be/fulltxt/RUG01/002/375/900/RUG01-002375900_2017_0001_AC.
VAN LANCKER, S., De invloed van parlementaire onderzoekscommissies op het strafrechtelijk
beleid in Belgie, onuitg. masterproef Rechten Ugent, 2017,
https://lib.ugent.be/fulltxt/RUG01/002/349/350/RUG01-002349350_2017_0001_AC.
125
OVERIGE
Actieplan aanpak radicalisering in gevangenissen, 11 maart 2015,
https://justitie.belgium.be/sites/default/files/downloads/Plland%27actionradicalisation-
prison.
Astrid, Beheerscontract 2016-2020 Astrid goedgekeurd,
https://www.astrid.be/nl/nieuws/beheerscontract-2016-2020-astrid-goedgekeurd.
“Benelux-landen versterken veiligheidssamenwerking met nieuw Benelux-politieverdrag”,
23 juli 2018, https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2018/07/23/benelux-landen-
versterken-veiligheidssamenwerking-met-nieuw-benelux-politieverdrag.
Europol, European Union Terrorism Situation and Trend Report, 2016.
“De afkoopwet, kroniek van een wet onder vuur”, Vrt 11 april 2014,
https://www.vrt.be/vrtnws/nl/2014/04/11/de_afkoopwet_kroniekvaneenwetondervuur-
1-1936641.
“Dewael pleit voor kruispuntbank in strijd tegen terrorisme", 28 februari 2018, Persbericht,
https://www2.openvld.be/dewael-pleit-voor-kruispuntbank-in-strijd-tegen-terrorisme.
Crisiscentrum, “Bioterroristische dreiging : internationale oefening, nieuw nationaal
noodplan en nieuw CBRNe centrum”, 19 juni 2018,
https://crisiscentrum.be/nl/news/noodplanning/bioterroristische-dreiging-internationale-
oefening-nieuw-nationaal-noodplan-en, geraadpleegd op 15 april 2019.
FOD Justitie, “Aanpak van radicalisering binnen de hulp- en dienstverlening aan
gedetineerden”,
https://www.kennisplein.be/Documents/radicalisering_actieplan_versie11052016.
“Geens over vonnis mbt overbevolking gevangenissen Vorst en Sint-Gillis”, Persbericht, 17
januari 2019, https://www.koengeens.be/news/2019/01/17/reactie-minister-geens-over-
vonnis-mbt-overbevolking-gevangenissen-vorst-en-sint-gillis.
Geradicaliseerde gevangenen? Cipiers krijgen onlinecursus om signalen te herkennen”, VRT
News 14 maart 2018, www.vrt.be/vrtnws/nl/2019/03/13/cipiers-leren-via-e-learning-
module-eerste-tekenen-van-radicalisme.
Het kanaalplan, Brussels Hoofdstedelijk gewest,
https://canal.brussels/sites/default/files/documents/PlanCanal-KanaalPlan-1_0.
Jaarverslag van het federaal parket 2014, 214, https://www.om-
mp.be/om_mp/files/parquet-federal/rapports%20annuels/NL/jaarverslag%202014.
126
Legal News, “Burgerinfiltratie: wet 22 juli 2018 in het Staatsblad van 7 augustus 2018, 10
augustus 2018”, https://legalnews.be/straf-en-strafprocesrecht/burgerinfiltratie.
“Niet alleen Staatsveiligheid, ook OCAD, politie en Dienst Vreemdelingenzaken zullen advies
geven over erkenning moskeeën, persbericht, 29 september 2017,
https://www.koengeens.be/news/2017/09/29/niet-alleen-staatsveiligheid-ook-ocad-
politie-en-dienst-vreemdelingenzaken-zullen-advies.
PANO, “Jehova’s zijn het paradijs voor kindermisbruikers”, VRT, 27 maart 2019,
https://www.vrt.be/vrtnws/nl/2019/03/25/pano-onderzoekt-seksueel-kindermisbruik-
bij-jehovas-getuigen.
Politie, werken bij de politie? Dit moet je weten, http://www.lokalepolitie.be/5371/over-
ons/werken-bij-de-politie.
“Wat is salafisme? Rudi Vrancx legt het uit.”, VRT 8 februari 2017,
www.vrt.be/vrtnws/nl/2017/02/08/wat_is_salafismerudivranckxlegtuit-1-2886390.
127
Bijlagen
BIJLAGE I
BIJLAGE II
WETGEVENDE MACHT
RECHTERLIJKE MACHT UITVOERENDE MACHT
128
BIJLAGE III
Begrippenlijst
A. Islamisme: Is een synoniem van “islamactivisme” en kan worden opgevat als de
politieke lectuur van de heilige teksten. Islamisme wordt omschreven als een
religieuze ideologie die zich laat kenmerken door een holistische benadering van de
islam. Het uiteindelijke doel is de wereld te veroveren, met alle mogelijke middelen.
Ideologie: het islamisme overstijgt het louter religieuze en staat voor een geheel van
ideeën, waarden en principes die ook op andere facetten van de samenleving van
toepassing zijn, zoals de economie, de cultuur, maar ook de politiek.
Holistiek: het islamisme beheerst alle aspecten van het leven. Daarmee wordt
verwezen naar de ondeelbaarheid van de drie elementen: godsdienst – levenswijze –
staat.
Wereld te veroveren: het islamisme gaat uit van de opvatting dat de huidige wereldorde
niet onderworpen is aan haar leer. Dit maakt ze tot slecht functionerend en
verwerpelijk. Om de wereld hiervan te bevrijden moet de heersende orde omver
worden geworpen en een nieuwe cultuur worden geïnstalleerd.
B. Salafisme
Het salafisme is een stroming binnen de islam die ijvert voor een terugkeer naar de
strenge, slaafse navolging van boodschap van de voorouders, die als eerste de heilige
teksten interpreteerden. Deze vrome voorouders – “de Salaf” zijn tot mythe verheven
doordat ze geweldige militaire overwinningen behaalden die ze toeschreven aan een
strikte naleving van de Koranteksten.
Quietisch salafisme: uiterst conservatieve niet-politieke, niet-gewelddadige strekking
die inzet op prediking en afzondering.
Politiek salafisme: strekking die ervoor pleit om de salafistische idee om te zetten in
een politiek engagement.
Jihadistisch salafisme: ook bekend onder het revolutionair salafisme. Strekking die
dezelfde doelstelling nastreeft als het politiek salafisme, maar dit wil bereiken via een
gewapende strijd.
C. Wahhabisme
Een zeer complexe stroming die de islam wil hervormen door een herontdekking van
de bronnen. Het wahhabisme heeft zowel een politieke als religieuze dimensie,
vergelijkbaar aan het Salafisme, met het verschil dat het wahhibisme meer
persoonsverheerlijking doet.
129
D. Jihadisme
Het woord “jihad” verwijst naar de innerlijke strijd die iedere islamiet moet voeren.
Later werd het begrip verruimd naar een strijd tegen de onderdrukking van de islam,
en tegen het juk van het Westen.
E. Radicalisering
Is een proces waarbij een individu een systeem aanhangt met extreme visies over
mens en maatschappij en als doel heeft om van dit systeem het maatschappelijk
overheersende systeem te maken. Het gaat om een stapsgewijs proces dat niet
noodzakelijk lineair hoeft te zijn. De tijdspanne waarbinnen dit proces zich voltrekt is
evenmin vaststaand.
F. Radicalisme
Het nastreven of ondersteunen van diep ingrijpende veranderingen in de samenleving
die een gevaar kunnen opleveren voor de democratische rechtsorde, door het
eventueel hanteren van niet-democratische methoden, die een afbreuk kunnen doen
aan het functioneren van de democratische rechtsorde.
130