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7. ELEMENTI DI RACCORDO TRA IL

CONSEGUIMENTO DELLA LEGALITÀ E LA

VALUTAZIONE DELLA PERFORMANCE: IL

CONTROLLO DI REGOLARITÀ AMMINISTRATIVA

di Ioletta Pannocchia

Sommario: 7.1 Premessa: l’evoluzione del concetto di legalità; 7.2 La

disciplina del controllo di regolarità amministrativa nel quadro dei controlli interni; 7.3 Cultura dell’integrità, diffusione della legalità e trasparenza nel ciclo della performance; 7.4 Gli organi preposti al controllo di regolarità amministrativa; 7.5 Un modello ispirato ai principi dell’internal audit per il controllo di regolarità amministrativa negli enti locali; 7.6 Conclusioni

7.1 Premessa: l’evoluzione del concetto di legalità nell’attività

amministrativa L’oggetto dell’indagine del presente contributo verte attorno

all’evoluzione del concetto di legalità e del conseguente controllo cd. di legalità, quale elemento essenziale ed imprescindibile dell’azione amministrativa, alla luce delle riforme introdotte dalla L. n. 15/2009 e dal D. Lgs. n. 150/2009.

Il principio di legalità inteso come riserva di legge nella disciplina dell’attività amministrativa è sancito fin dal testo della costituzione nell’art. 97, laddove si prevede che «i pubblici uffici siano organizzati, secondo disposizioni di legge, in modo da assicurare il buon andamento e l’imparzialità della pubblica amministrazione». Ne deriva che la pubblica amministrazione agisce nel rispetto della legge, che ne disciplina ogni sfaccettatura della sua azione.

Tradizionalmente la rispondenza dell’azione amministrativa al dettato normativo è stata «misurata» mediante il cd. controllo di legalità, inteso quale una tipologia di controllo formale, esplicato nell’apposizione di un visto - cd. di legittimità - sugli atti. Un controllo meramente burocratico, che investiva da un lato «le carte», gli atti amministrativi, dall’altro, i procedimenti inerenti alla redazione degli stessi atti.

Per condurre una lettura in chiave prospettica dell’evoluzione di questa tipologia di controllo, fino alle recenti novità introdotte della riforma Brunetta, occorre tenere presente l’evoluzione dell’ordinamento della

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pubblica amministrazione italiana, che, nel corso degli ultimi vent’anni, ha visto l’attuazione di un tentativo di affrancamento dagli eccessi della burocrazia in nome della semplificazione. L’obiettivo della semplificazione dai lacci della burocrazia, con l’accezione via via sempre maggiormente negativa che ha assunto il termine, è stato perseguito attraverso l’applicazione all’amministrazione pubblica di modelli e logiche di gestione aziendalistica, orientate al perseguimento dell’efficienza, piuttosto che al rispetto pedissequo della norma, nel tentativo di alleggerire, mediante una gestione più efficiente, il costo dell’apparato amministrativo per il sistema paese, ed in particolare per il mondo produttivo, ingessato dagli oneri burocratici, che limitano la competitività del mondo produttivo

1.

In questo senso una delle cause dell’implementazione dei sistemi di controlli interni è stata individuata nel fatto che nella nostra amministrazione «la legge non è più l’unico strumento di governo del sistema. E’ caduto un elemento, fino a poco tempo fa, decisivo quello per cui la decisione legale è di per se giusta. Fra il legale e il giusto oggi si è aperta una forte distinzione: l’uno non presuppone l’altro. Questo non significa che ora conta più prendere la decisione efficiente che quella giuridicamente corretta, ma semplicemente il fatto che mentre per moltissimo tempo bastava che la decisione fosse conforme alla legge per considerarla corretta, oggi il sistema chiede la soddisfazione anche di altri parametri»

2.

La tensione della pubblica amministrazione verso il perseguimento dei parametri di l’efficienza, l’efficacia e l’economicità, ha portato con sé una rilettura del concetto di legalità ed una diversa codificazione del controllo di legittimità/legalità, che viene oggi a configurarsi come un controllo più esteso, di regolarità amministrativa e contabile, correlato con le altre tipologie di controllo previste dalla legge.

1In questo senso i dati 2009 sull’andamento dell’incidenza dell’onere della pubblica amministrazione sul fatturato delle piccole e micro imprese non paiono confortanti, ma anzi preoccupanti, segno che la pubblica amministrazione italiana è ancora ben lontana dal raggiungimento della performance degli altri paesi europei in termini di semplificazione. Se osserviamo il trend 2006-2009 in termini percentuali assistiamo ad una crescita del costo della pubblica amministrazione sul fatturato delle piccole e micro imprese del 2,51 %: 2006: 4,39; 2007: 5,2; 2008: 5,39; 2009: 6,90. Cfr. Pannocchia I. (a cura di), La soddisfazione delle piccole e micro imprese nei confronti della pubblica amministrazione, Quarto rapporto nazionale a cura di PROMO P.A. Fondazione, Franco Angeli, 2009, pag.35. 2 Cammelli M., Riforme amministrative e riforma dei controlli, in M. Cammelli (a cura di), Il sistema dei controlli dopo il D. Lgs. 286/1990, Maggioli, Rimini, 2001, pag. 11.

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7.2 La disciplina del controllo di regolarità amministrativa e

contabile nel quadro dei controlli interni L’assetto costituzionale del sistema dei controlli ha subito un profondo

mutamento a seguito della riforma del Titolo V avvenuta nel 2001: come conseguenza dell’introduzione dei principi di autonomia, pari dignità degli enti territoriali, nonché di sussidiarietà, di adeguatezza e di differenziazione nella allocazione delle funzioni fondamentali

3, in sede della revisione del

Titolo V, parte II, della Costituzione, la L.Cost. n.3/2001 ha abrogato gli articoli 125 e 130 della Costituzione. Tali articoli disciplinavano il sistema dei controlli di legittimità sulla base un’impostazione di tipo gerarchico, per cui l’ente di livello superiore poneva in essere il controllo degli atti dell’ente di livello inferiore, rispettivamente, un organo dello Stato sugli atti amministrativi della regione, ed un organo della regione sugli atti amministrativi delle province, comuni e altri enti locali.

La riforma è avvenuta in ottemperanza ad una nuova interpretazione del principio di autonomia per cui è da intendersi «non come autonomia dal controllo bensì come valorizzazione delle prerogative in ambito costituzionale, nel rispetto delle regole che l’ordinamento impone, ivi comprese quelle di carattere sostanziale ce si possono riassumere nel principio, effettivamente cogente per gli enti pubblici, di realizzare al meglio la missione istituzionale al minor costo»

4.

I controlli interni sono quindi disciplinati dal disposto del D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 286 «Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell’articolo 11 della Legge 15 marzo 1997, n. 59»

5, recentemente modificato dal D.Lgs.

n. 150/09, ispirato all’introduzione nella pubblica amministrazione di un sistema di controllo mutuato dal mondo aziendalistico-privato. Il controllo di regolarità amministrativa costituisce una species del genus dei controlli interni, una tipologia ben precisa e delineata.

In attuazione della modifica costituzionale di cui sopra, la L. n. 131/2003 (cd. legge La Loggia), contenente le “Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre

3Articolo 114 Cost.:«La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato». 4Carosi A., in Scognamiglio G. (2004), Controlli e Governance. Efficienza e legalità nella Pubblica Amministrazione locale. Il punto in Europa, Atti del Convegno, Milano 13 e 14 novembre 2003, pag. 18. 5Per gli enti locali il D.Lgs. n. 286/1999 è stato recepito dal Titolo VI, Capo III, articolo 147 “Controlli interni” del TUEL, D.Lgs. n. 167/00.

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2001, n. 3”, ha fatto salvo il ruolo della Corte dei Conti6 in qualità di

controllore esterno: la apposite sezioni giurisdizionali di controllo vengono poste in un rapporto «collaborativo» con gli enti da esse controllati.

L’articolo 7, comma 7 della L. n. 131/2003, infatti, assegna alle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti, la verifica da un lato, della sana gestione finanziaria (un controllo di tipo finanziario), dall’altro, nel rispetto della natura collaborativa del controllo sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, secondo la rispettiva competenza.

Infine, la legge assegna alle sezioni regionali di controllo il compito di verificare il funzionamento dei controlli interni.

Nell’esercizio di quest’ultima funzione, le sezioni regionali di controllo riferiscono sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai Consigli degli enti controllati.

In particolare, il controllo di regolarità amministrativa e contabile è definito dall’articolo 1, comma 1, lett. a) del D.Lgs. n. 286/1999 come uno strumento di cui le pubbliche amministrazioni sono chiamate a dotarsi, adeguato a garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa.

Tra le diverse tipologie di controllo che la pubblica amministrazione è tenuta a porre in essere, quindi, il controllo di regolarità amministrativa costituisce quello di più diretta derivazione dal principio di legalità: teso a verificare la conformità alla legge dell’azione amministrativa.

Legittimità è da intendersi in un’accezione più ampia rispetto al passato «non esclusivamente come mera conformità dell’atto alla norma, ma, soprattutto come capacità di raggiungere i fini che la norma indica, e in vista dei quali l’attività amministrativa è posta in essere. In altri termini, emerge un concetto di legittimità più ampio rispetto al passato poiché le norme richiedono il perseguimento dei risultati indicati e la loro verificabilità e il mancato raggiungimento di questi obiettivi si configura come un’attività non conforme a legge»

7.

Questa tipologia di controllo, quindi, mutatis mutandis, è ciò che resta nel nostro ordinamento del controllo di legittimità, considerato oramai di vecchia generazione e talvolta un appesantimento burocratico, se paragonato alle altre tipologie - in particolar modo al controllo di gestione - maggiormente orientate non tanto a verificare il rispetto delle procedure,

6Per una ricostruzione diacronica ed esaustiva dell’evoluzione delle competenze della Corte dei Conti in materia di controlli cfr. Carosi A., Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti e la legge n. 131/03 in I controlli sulle Autonomie nel nuovo quadro istituzionale. Atti del 52° Convegno di studi di scienza dell'amministrazione, Varenna, 21-23 settembre 2006, Milano, Giuffrè, 2007. 7R. Perez, La nuova disciplina dei controlli interni nelle pubbliche amministrazioni, in Gior. di dir. amm., n. 1/2000, p. 32.

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quanto l’efficienza, l’efficacia e l’economicità della gestione, in omaggio al pensiero del new public management.

Volendo tentare di delineare un bilancio sul funzionamento del sistema dei controlli interni, che tenga presente la percezione «dal di dentro» degli effetti della riforma del D.Lgs. 286/99, possiamo citare i risultati del terzo rapporto su “La P.A. vista da chi la dirige”, promosso dal Dipartimento della funzione pubblica, e condotto da PROMO P.A. Fondazione, nel mese di aprile 2009, proprio a dieci anni dall’emanazione del decreto. Al sondaggio hanno partecipato circa duemila Dirigenti pubblici delle amministrazioni centrali e locali

8. Tra questi solo il 12 % degli intervistati si

dice d’accordo con l’affermazione «Nella mia pubblica amministrazione l'introduzione del sistema dei controlli interni ha effettivamente promosso una gestione più efficiente ed efficace», contro il 51% che si dice in disaccordo. Parimenti, il 9% degli intervistati si dice in accordo con l’affermazione: «Nella mia pubblica amministrazione i risultati del sistema dei controlli interni sono confrontabili con standard effettivamente utilizzati», contro il 56 per cento in disaccordo.

Un anno prima della riforma Brunetta, il clima che si respirava all’interno delle amministrazioni era di sfiducia verso i risultati del un sistema di controlli che, nei disegni dei suoi ideatori, doveva costituire uno stimolo per una gestione maggiormente orientata all’efficienza.

7.3 Cultura dell’integrità, diffusione della legalità e trasparenza

nel ciclo della performance Nel quadro sopra descritto interviene il D.Lgs. 150/09, che sposta

l’attenzione dal «potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalla pubblica amministrazione», alla definizione di un nuovo sistema di «misurazione e valutazione della performance».

In particolare, il titolo II del D.Lgs. n. 150/09 disciplina il nuovo sistema di valutazione «al fine di assicurare elevati standard qualitativi ed economici del servizio tramite la valorizzazione dei risultati e della performance organizzativa ed individuale».

Ai fini del presente studio, è significativo rilevare che il D.Lgs. n. 150/09 tra gli obiettivi e le finalità, last but non least, prevede «la trasparenza dell’operato delle amministrazioni pubbliche anche a garanzia della legalità» (articolo 1 a chiusura del comma 2).

8I risultati completi del rapporto annuale “La PA vista da chi la dirige” sono consultabili sulla rivista on line ISS, Innovazione, Semplificazione, Soluzioni, www.iss.promopa.it

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Come corollario di questo principio, ogni amministrazione è chiamata ad adottare un programma triennale per la trasparenza, da aggiornare annualmente, che dovrà indicare in modo particolare le iniziative previste a garantire la legalità e lo sviluppo della cultura dell’integrità (articolo 11, comma 2, lett. b), D.Lgs. n. 150/09), norma questa immediatamente vigente anche per le regioni e gli enti locali che dovranno quindi adeguarsi fin da subito.

In questo modo, nel ciclo di valutazione della performance, è fatta salva la garanzia della legalità.

Presso la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche è istituita una apposita sezione per l’integrità nelle amministrazioni pubbliche con la funzione di favorire, all’interno delle amministrazioni, la diffusione della legalità e della trasparenza e sviluppare interventi a favore della cultura dell’integrità (art. 13 al comma 8).

In questo quadro, possiamo quindi dedurre che anche la salvaguardia della legalità possa considerarsi un elemento costitutivo, non residuale, del ciclo di valutazione delle performance e che quindi il controllo di regolarità amministrativa costituisca un elemento significativo nel nuovo sistema dei controlli.

Gli interpreti ed attuatori, a vario titolo, della riforma si trovano infatti di fronte ad uno sforzo di tipo interpretativo: capire cosa si celi dietro il termine «performance», termine certamente di non chiaro significato né tantomeno esaustivo, dietro cui si camuffa comunque la performance gestionale, il raggiungimento di risultati della gestione. Sono molti gli interrogativi a cui si attenderà risposta nella fase concreta di attuazione da parte degli enti: quali sono le «prestazioni» della pubblica amministrazione, cosa differenzia una pubblica amministrazione «prestante» da una che non lo è, come misurare la performance in relazione alla regolarità amministrativa e contabile, al dovere della pubblica amministrazione di rispettare nella propria azione la legittimità e la legalità etc…

Possiamo ancora chiederci se nel concetto di qualità, che viene perseguito dalla riforma, e che dovrà essere misurato ai fini della valutazione, rientri anche la qualità degli atti posti in essere dall’amministrazione, quanto mento in termini di maggiore o minore contenzioso che ne consegue, oppure se possiamo considerare maggiormente prestante un’amministrazione che rispetto ad un’altra, abbia un minore volume di contenzioso aperto in una determinata materia (es. di concorsi pubblici).

E’ evidente di per sé che non possa ritenersi «prestante» o «performante» un’amministrazione che affidi un servizio dell’importo di milioni di euro ad un privato, senza l’esperimento di una procedura ad evidenza pubblica, né tantomeno un’amministrazione che affidi un incarico esterno a esperti privi dei necessari requisiti di professionalità o in assenza di procedure

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comparative. Tali elementi possono essere posti in luce e misurati mediante il controllo di regolarità amministrativa.

7.4 Gli organi preposti al controllo di regolarità amministrativa Per quanto riguarda gli organi preposti al controllo, l’assolutezza e

l’autonomia dei controlli interni, come intesi fino ad oggi, con la riforma vengono in qualche modo scalfite dalla previsione di una «Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche», che indirizza, coordina e sovrintende all’esercizio delle funzioni di valutazione da parte degli organismi indipendenti (articolo 13 comma, D.Lgs. n. 150/09).

La Commissione, costituita sulla falsa riga di una Autorità Amministrativa indipendente, si configura come un organo centrale che si relazionerà con l’autonomia delle singole amministrazioni, anche se la sua attività non è da considerarsi su di un piano gerarchico.

La Commissione, infatti, avrà tra i suoi compiti quello di indirizzare, coordinare e sovrintendere all’esercizio delle funzioni di valutazione svolte da parte di un Organismo indipendente di valutazione della performance, che, in ciascuna amministrazione, sostituirà gli organismi di controllo interno, comunque denominati (articolo 14 del D.Lgs. n. 150/09).

E’ chiaro che tale organismo svolgerà direttamente il controllo strategico riferendo in proposito direttamente all’organo politico-amministrativo (articolo 14 comma 2), ma il testo nulla dice sulla configurazione delle restanti tipologie di controllo.

Circa lo svolgimento del controllo di regolarità amministrativa da parte dell’Organismo indipendente di valutazione, la norma deve essere letta alla luce dell’articolo 1, comma 2 lett. e) del D.Lgs. n. 286/99, che vieta espressamente di affidare verifiche di regolarità amministrativa e contabile a strutture addette al controllo di gestione, alla valutazione dei dirigenti, al controllo strategico. Tali articoli non rientrano tra quelli abrogati dall’art 30 comma 4 del D.Lgs. n. 150/09.

Il controllo di regolarità amministrativa, quindi, dal punto di vista degli organi ad esso deputati, resta fuori dall’ambito di competenza cella Commissione e degli Organismi indipendenti di valutazione.

E’ pur vero che rientra nella logica della legge che l’organismo indipendente, nel monitorare il funzionamento complessivo del sistema della valutazione, della trasparenza e integrità dei controlli interni e nell’elaborare la relazione annuale sullo stato dello stesso sia messo a conoscenza anche delle risultanze del controllo di regolarità amministrativa.

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7.5 Un modello ispirato ai principi dell’internal audit per il

controllo di regolarità amministrativa negli enti locali Nel quadro generale sopra descritto, si andrà ora a delineare una

metodologia di controllo di regolarità amministrativa, sperimentato da PROMO P.A. Fondazione in diversi enti locali, che costituisce una buona pratica per la definizione di indicatori di performance individuale ed organizzativa.

Tale metodologia mutuata dal mondo privato, è ispirato ai principi dell’internal audit.

Nel settore privato l’audit committee indica la struttura aziendale che ha la responsabilità dei diretti controlli sui flussi economici e finanziari dell’impresa. Il controllo è svolto da soggetti a questo deputati.

L’introduzione nella pubblica amministrazione della metodologia dell’internal audit, completa ed integra il quadro dei controlli interni, arricchendo il controllo di regolarità amministrativa di una possibile declinazione non burocratica dei principi di integrità trasparenza e legalità.

La metodologia mutuata dal privato trova riscontro concreto nel D.Lgs. n. 286/99, laddove prevede che le verifiche di regolarità amministrativa debbano rispettare, in quanto applicabili alla pubblica amministrazione, i principi generali della revisione aziendale (articolo 2, comma 2). Come anticipato sopra sulla legalità interviene in modo incisivo l’articolo 11 del D.Lgs. n 150/09, non a caso norma immediatamente cogente per la pubblica amministrazione locale.

In questo quadro, le diverse strutture addette al controllo collaborano alla realizzazione di un sistema integrato, nel rispetto della separazione dei ruoli e delle competenze.

I mutamenti in corso nell’ordinamento paiono andare nel senso del rafforzamento dell’istituto del controllo di regolarità amministrativa e contabile; ne è prova il fatto che l’articolo 34 del disegno di legge del codice delle autonomie, novella l’articolo 147 del TUEL, in particolare introducendo un articolo 147-bis, che, disciplinando il controllo di regolarità amministrativa e contabile, pone sotto la direzione del Segretario lo svolgimento di tale controllo nella fase successiva, secondo una selezione casuale, effettuata con motivate tecniche di campionamento

9.

9Cfr. “Schema di disegno di legge recante disposizioni in materia di organi e funzioni degli Enti Locali, semplificazione e razionalizzazione dell’ordinamento e carta delle autonomie locali”. Articolo 34 comma 2. , articolo 147 bis “Controllo di regolarità amministrativa e contabile”. «Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è assicurato nella fase preventiva della formazione dell’atto da ogni responsabile di servizio ed esercitato attraverso il rilascio del parere di

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I controlli interni non possono essere fondati sulla minaccia della sanzione, tipica dei controlli esterni, ma devono organizzarsi attorno ad un sistema di valori condivisi e riconosciuti come tali dagli attori, la cui efficacia deriva soprattutto dall’adeguamento volontario, basato sulla condivisione etica, nell’ambito di organizzazioni orientate a riconoscere il valore dell’integrità personale degli appartenenti.

La presenza di valori condivisi è propedeutica all’introduzione di un sistema di audit sugli atti amministrativi e sulle procedure. E’ necessario condividere l’esperienza di forme di controllo che non vadano ad inficiare l’autonomia dell’ente, ma al contrario, che valorizzino la funzione di prevenzione delle patologie, piuttosto che la loro occasionale individuazione ed eventuale sanzione, comunque successiva al danno.

L’attività di prevenzione contribuisce ad assicurare la legittimità dell’attività dell’ente, insieme all’efficacia ed all’efficienza.

L’adozione di modelli organizzativi e procedure idonee ad esercitare la funzione di controllo costituisce la condizione necessaria per escludere, quanto meno, la culpa in vigilando.

In tale quadro una via può essere l’adozione di un codice di autodisciplina, che trova la sua ideale collocazione nel piano triennale per la trasparenza e per l’integrità

10 che costituisce un sistema di priorità di valori

che vengono dati all’attività amministrativa: un patto tra organi di governo e dirigenti che suggerisce una serie di comportamenti virtuosi, a garanzia della correttezza delle procedure adottate.

Si tratta di un percorso analogo a quello seguito per il “Codice Preda” elaborato per le aziende quotate in borsa, che favorisce il corretto bilanciamento dei poteri, la valorizzazione dei controlli interni, la creazione di codici etici, l’accountability, e conseguentemente la rendicontabilità

regolarità tecnica attestante la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa. E’ inoltre effettuato dal responsabile del servizio finanziario ed esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità contabile e del visto attestante la copertura finanziaria. Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è inoltre assicurato nella fase successiva, secondo principi generali di revisione aziendale e modalità definite nell’ambito dell’autonomia organizzativa dell’ente, sotto la direzione del segretario in base alla normativa vigente. Sono assoggettate al controllo le determinazioni di impegno di spesa, gli atti di accertamento di entrata, gli atti di liquidazione della spesa, i contratti, gli altri atti amministrativi, scelti secondo una selezione casuale effettuata con motivate tecniche di campionamento. L’esito del controllo di cui al comma 2 è trasmesso periodicamente a cura del Segretario, ai responsabili di settore, ai revisori dei conti e agli organi di valutazione dei risultati dei dipendenti, come documenti utili per la valutazione». 10Cfr. Codice di autodisciplina degli Enti Locali, redatto su iniziativa di PROMO P.A. Fondazione da una Commissione di Redazione composta da rappresentanti degli enti partecipanti alla Fondazione, esperti e studiosi, sottoposto poi alla valutazione della Commissione di Supervisione, presentato a Bologna il 9 marzo 2006, www.prompa.it.

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sociale della attività. Il tutto attraverso un processo di discussione interna per la focalizzazione di valori fondanti e condivisi

11.

Rispetto dei valori e comportamenti conformi sono in questo quadro fondati, non sulla minaccia della sanzione, ma sulla più incisiva moral suasion, che, da un lato è più efficace e, dall’altro, può contribuire a limitare il rischio dei meri adeguamenti formali, spesso connessi ad appesantimenti burocratici, quando i processi moralizzatori partono dall’alto.

Secondo il modello di audit interno, il controllo può essere svolto da un organo ad esso deputato, di tipo monocratico o collegiale che in quest’ultima fattispecie, concorre di per sé a garantire l’imparzialità.

Come requisito metodologico, il responsabile e gli addetti all’attività di controllo debbono essere indipendenti dalle attività oggetto di verifica.

Il primo passo per la definizione del sistema consiste nell’individuare un universo di atti da controllare. Nella definizione dell’universo degli atti amministrativi da sottoporre a controllo si rinvengono atti molto eterogenei tra loro.

Poiché non è possibile controllare tutto e neppure sarebbe economico, l’audit si svolge mediante un controllo a campione, scelto avendo cura di garantire il raggiungimento delle finalità del controllo.

Il solo fatto che vengano attivate forme di controllo, costituisce, infatti, una «minaccia benefica»

12, che induce gli attori controllati a modificare i

loro comportamenti. Nella scelta del campione dovranno essere rispettati il principio di

assoluta casualità e parità di trattamento nonché imparzialità e trasparenza. Ciò significa che tutti gli attori del sistema possono essere controllati secondo regole chiare, condivise, conosciute a priori.

A partire dalla definizione dell’universo di riferimento, annualmente, l’amministrazione che attivi il controllo adotterà un piano di campionamento o piano del controllo, che definisce quali tipologie o famiglie di atti controllare ed in che percentuali. I criteri di scelta possono essere diversi, è quindi compito dell’organo di indirizzo e controllo definire gli obiettivi strategici e quindi il «piano di controllo» che li contiene, es. verificare la correttezza degli incarichi professionali, e quindi individuare gli atti che s’intendono controllare e le tempistiche da seguire per l’effettuazione del controllo.

11A tale proposito sulla responsabilità amministrativa delle persone giuridiche private si rinvia al D.Lgs. 8 giugno 2001, n. 231 “Disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica, a norma dell'articolo 11 della legge 29 settembre 2000, n. 300”. 12«Tutto non può essere sottoposto a controllo o a metacontrollo, ma tutto può essere sottoposto alla minaccia benefica del controllo», Sapelli G.(2004), Giochi proibiti, Enron e Parmalat capitalismi a confronto, Bruno Mondadori, Milano, pag. 24.

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Nel quadro del ciclo della performance, il «piano di controllo» può configurarsi come un capitolo o allegato del piano della performance; ci troviamo a questo punto, infatti, nella fase della definizione degli obiettivi che si intendono raggiungere, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori (articolo 4 comma 2, lett. a), D.Lgs. n. 150/09).

Il controllo deve potersi adattare in modo non arbitrario alle caratteristiche dell’ente ed alla loro evoluzione, affinandosi con il tempo e la pratica (principio di elasticità).

Essendo l’internal audit una metodologia di controllo collaborativo e non ispettivo

13, è fondamentale che l’adozione del «piano di controllo» sia resa

nota preventivamente a tutti i soggetti dell’organizzazione i cui atti saranno potenzialmente oggetto di controllo, in modo tale che, fin dal momento della redazione degli atti, i potenziali controllati abbiamo chiare le regole sulla base delle quali saranno esaminati ed i parametri del controllo.

Il controllo di regolarità amministrativa è infatti un controllo di carattere successivo, essendo in via generale esplicitamente vietati i controlli preventivi, se non laddove espressamente previsti (articolo 2, comma 2, D.Lgs. n. 286/99).

Il controllo di regolarità amministrativa, non incidendo sulla esecutorietà ed esecutività dell’attività amministrativa, non può che avere una funzione ausiliare rispetto agli strumenti di autotutela dell’amministrazione, secondo quanto previsto dal capo IV (articoli 21bis-21 nonies) della L. n. 241/1990. Il controllo deve quindi essere il più possibile tempestivo e contestuale all’adozione dell’atto, effettuato in tempi ragionevolmente vicini all’emissione, in modo da consentire all’amministrazione di agire in autotutela onde evitare di fronte a provvedimenti amministrativi già adottati, il sedimentarsi di situazioni soggettive che impedirebbero l’annullamento del provvedimento.

L’audit dovrà essere configurato in modo tale da essere ininfluente sui tempi dell’azione: la metodologia sarebbe fallimentare laddove pregiudicasse i tempi delle procedure e costituisse un appesantimento dell’attività amministrativa.

Sarà poi cura di una struttura tecnica, deputata all’istruttoria, reperire in modalità cartacea o informatica gli atti da controllare e porre in essere il controllo nel rispetto delle tempistiche prestabilite.

13E’ utile a tale proposito richiamare la differenza tra controlli e ispezioni, come definita da G. Sapelli: «i controlli sono stili di direzione e di pratiche manageriali che hanno come oggetto principale il sistema manageriale nella sua interezza; le ispezioni sono stili e pratiche che hanno come oggetto principale la condotta sostanziale, puntuale, discontinua di un soggetto o di un gruppo di soggetti». Ibidem, pag. 24.

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Una volta individuato il campione, la selezione degli atti da controllare dovrà essere il più possibile automatizzata in modo da evitare interferenze o anomalie nel procedimento di scelta. E’importante che la struttura tecnica rispetti la rigidità dei tempi della programmazione, e segua uno schema di operatività preciso, stabile e congruo.

La struttura tecnica svolgerà il controllo applicando agli atti reperiti apposite check list, anch’esse validate dall’organo di indirizzo e conosciute a priori dai controllati.

In questo modo, da un lato il sistema è sotteso a produrre risultanze utili ed utilizzabili, evitando di restituire una mole ingestibile di dati, dall’altro, è utile per i soggetti addetti alla redazione degli atti, in quanto comporta, come corollario nel lungo periodo, una standardizzazione, un miglioramento complessivo della qualità degli atti prodotti dall’ente, rendendone maggiormente omogenea l’emissione.

I parametri del controllo a posteriori, divengono in questo modo canovacci, modelli per la corretta redazione degli atti.

Questo modo di intendere il controllo di legalità è particolarmente armonico con lo spirito della riforma che rifugge ogni impostazione burocratica o meramente adempimentale dell’attività amministrativa vista nel quadro della riforma come sempre orientata al fine di garantire migliori servizi ai cittadini.

In questa ottica il sistema si presta a rispondere in modo elastico alle esigenze delle amministrazioni potendo essere diretto di volta in volta a mettere sotto la lente le aree di attività più problematiche.

Attraverso l’attività di audit, l’amministrazione attiva quindi un cruscotto di misurazione generale della qualità degli atti e soprattutto dell’efficacia del sistema normativo interno all’ente.

Laddove si riscontrino carenze a livello regolamentare, l’amministrazione può provvedere ponendo in essere interventi di rettifica agli atti normativi, circolari interpretative, interventi formativi mirati su tematiche individuate particolarmente sensibili, nonché richiesta di chiarimenti ai singoli soggetti responsabili della redazione degli atti individuati come casi d’attenzione.

7.6 Conclusioni

Tenendo presenti queste premesse, possiamo quindi concludere che il

dettato del D.Lgs. n. 150/09 non modifica direttamente la disciplina del controllo di regolarità amministrativa, ma l’assetto globale del sistema dei

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controlli interni, in particolare innova le interrelazioni tra le diverse tipologie di controllo

14.

In un’ottica di sistema, quindi, pare realistico ipotizzare che nella governance dei controlli, anche il controllo di regolarità amministrativa debba essere ricompreso nel ciclo di gestione della performance coordinato e collegato al controllo strategico, al controllo di gestione, alla valutazione dei dirigenti e del personale, sia in fase di programmazione, definizione e assegnazione degli obiettivi, che in fase di rendicontazione e valutazione dei risultati.

In modo particolare, nel mutato quadro organizzativo e concettuale del sistema di valutazione delineato dalla riforma, e quindi nel ciclo della performance, le risultanze del controllo di regolarità amministrativa possono essere considerate come uno dei molteplici elementi che vanno a comporre la valutazione della performance.

E’ possibile, infatti, trarre degli indicatori dei parametri di riferimento, sia organizzativi che individuali, a partire dai quali misurare la regolarità amministrativa e sulla base dei quali premiare i meritevoli.

In primo luogo, il controllo di regolarità amministrativa può divenire un indicatore di performance a livello organizzativo: è possibile valutare se un ente ha attivato una tipologia di controllo di regolarità amministrativa, a che livello è coinvolta la struttura, quale ne è l’organo responsabile, come questo si integra con il resto dell’organizzazione, e così via…

L’attivazione da parte di un ente di un sistema di controllo condiviso sulla regolarità amministrativa, da un lato, merita l’attenzione dei vertici politici, che potrebbero essere chiamati a rispondere per culpa in vigilando a fronte di una palese inerzia nell’attività di controllo

15, dall’altro, costituisce

una tutela per i Dirigenti, i quali, a fronte di un sistema di controllo efficace, sono dotati di maggiori argomenti da opporre alle eventuali pressioni della politica, che, pur non necessariamente di rilevanza penale, alle volte incidono in modo negativo sull’efficienza e l’efficacia della gestione, costituendo delle «indebite ingerenze».

In secondo luogo, è altresì possibile ipotizzare che, a livello individuale, le risultanze del controllo possano far parte del paniere degli indicatori che compongono la valutazione sia dei Dirigenti che del personale redigente gli atti.

14 Dello stesso avviso A.Carosi, cfr. supra.

15 Sulla culpa in vigilando cfr. le sentenze della Corte dei Conti n. 1153/2009 e n. 1608/2009, n.

2285/2009, 1736/2009.