Irányítás, felügyelet, ellenőrzés

A helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete

2012. március 6.

Előadó: Dr. Csonka Ernő

Területi Közigazgatásért és Választásokért Felelős Helyettes Államtitkár, Államtitkári Kabinetfőnök

Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium

1

Az előadás tematikája

Fogalmi alapvetések

1. Irányítás

2. Felügyelet

3. Ellenőrzés

4. Helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete

- elmélet- szabályozás- gyakorlat

- elmélet- szabályozás- gyakorlat

2

Fogalmi alapvetések I.

1. Vezetés

2. Irányítás

• hierarchikus közigazgatás• szervezeten belüli tevékenység• tárgya: az adott szervezet• döntések végrehajtása, ellenőrzése

• szervezetek közötti viszonyok szabályozása• meghatározó befolyás gyakorlása• közvetett vagy közvetlen; elvi vagy operatív; szervezeti

vagy szakmai (kettős irányítás fogalma)• szakmai irányítás – ágazati irányítás• szervi irányítás: • szervezet létrehozása, átszervezése

• személyzeti politika• szervezeti struktúra kialakítása• működési rend meghatározása 3

Fogalmi alapvetések II.

3. Felügyelet

4. Ellenőrzés

• része az irányításnak• elkülönül az irányítástól• szervezet céljait, feladatait nem jelöli ki• tevékenységet ellenőriz• intézkedést kezdeményez, kikényszerít

• cél és eredmény összevetése• információszerzés• értékelés• javaslatot fogalmaz meg

4

Irányítás – Vezetés – Felügyelet – Ellenőrzés kapcsolata

bbmnbmnbmnmbmnbmnbjhgjhhhgjEllenőrzés

Felügyelet

Vezetés

Irányítás

5

Az irányítás elmélete

• Eszközei: - jogi eszköz (jogszabály)- nem jogi eszközök (ösztönzés)

• Hatalmi viszony, meghatározó befolyás

• Irányítás jogi szempontból:

- szabályozás

- konkrét utasítás

- konkrét ügyben döntés (hozzájárulás, jóváhagyás, javaslat,

véleményezés

- aktus felülvizsgálat 6

Az irányítás szabályozása

Irányítás a következő hatáskörök együttese (államigazgatási szervek irányítása)• az államigazgatási szerv alapítása, átalakítása, valamint megszüntetése,• az államigazgatási szerv vezetésére kinevezés, vezetői megbízás adása, az államigazgatási

szerv vezetőjének felmentése, a vezetői megbízás visszavonása, és - ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik - az államigazgatási szerv vezetőjével kapcsolatos egyéb munkáltatói jogok gyakorlása,

• az államigazgatási szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi, hatékonysági és pénzügyi ellenőrzése,

• az államigazgatási szerv szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyása,• az államigazgatási szerv döntésének megsemmisítése, szükség szerint új eljárás

lefolytatására való utasítás,• jogszabályban meghatározott esetekben az államigazgatási szerv döntéseinek előzetes vagy

utólagos jóváhagyása,• egyedi utasítás kiadása feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására,• jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés,• az államigazgatási szerv kezelésében lévő közérdekű adatok és közérdekből nyilvános

adatok, valamint egyes irányítási hatáskörök gyakorlásához szükséges, törvényben meghatározott személyes adatok kezelése.

2010. évi XLIII. törvény a a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról (Ksztv. 2. §)

7

Az irányítás gyakorlata

1, Minisztérium• Kormány irányítja• miniszter vezeti• hivatali szervezetet: - miniszter irányítja

- közigazgatási államtitkár vezeti

2, Polgármesteri Hivatal

- polgármester irányítja: • a hivatal feladatait meghatározza• a szervezet, létszám, munkarend előterjesztője• a jegyző felett munkáltatói jogok gyakorlója

- jegyző vezeti: • munkáltatói jogok gyakorlója• beszámol a testületnek• szabályozza a kiadmányozást

8

Az irányítás gyakorlata 2.

9

szakmai törzsfeladatok (törvényességi ellenőrzés,

hatósági feladatok, koordinációs feladatok)

szak

igaz

gatá

si s

zerv

2

szak

igaz

gatá

si s

zerv

4

szak

igaz

gatá

si s

zerv

…X

A KORMÁNYHIVATALOK FELÉPÍTÉSÉNEK SEMATIKUS ÁBRÁJA 2011. JANUÁR 1. NAPJÁVAL

integrációból kimaradó területi államigazgatási

szervek

Integrált ügyfélszolgálat

kirendeltség

szak

igaz

gatá

si s

zerv

3

szak

igaz

gatá

si s

zerv

5

Központi hivatal/szaktárca

KIM

országos funkcionális

irányító szerv

szak

igaz

gatá

si s

zerv

1

integrált megyei kormányhivatal

főigazgató

kormány-megbízott

igazgató

funkcionális feladatok (pénzügy, személyzeti ügyek,

informatika)

Jelmagyarázat

Szervi/ funkcionális irányítás

Szakmai irányítás

Koordináció

A fővárosi, megyei kormányhivatalok irányítása

• 2010. évi CXXVI. törvény 288/2010. (XII.21) kormányrendelet

• Kettős (osztott irányítás) - funkcionális/ szervi irányítás (KIM, NÁK) - szakmai/ ágazati irányítás (minisztérium, központi hivatal)

• Alapítás, kormánymegbízott kinevezés és felmentés miniszterelnök

• Közigazgatás szervezéséért felelős miniszter:-átszervezés, megszüntetés- egyéb munkáltatói jogok- ellenőrzés- létszám, költségvetés meghatározása

• Szakmai irányítás:

-Helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete-fejlesztési tanácsok törvényességi felügyelete- közoktatási feladatok NEFMI

KIMNFM

10

A fővárosi és megyei kormányhivatalok vezetése

1. Kormánymegbízott

2. Főigazgató

3. Igazgató

Kormányhivatalt vezeti

Hivatali szervezetet vezeti

Főigazgató helyettese

4. Szakigazgatási szerv vezetője szakmai irányítóegyetértése szükséges

11

A felügyelet elmélete• Jogilag szabályozott tevékenység, hatóság végzi• Irányítás része• Önálló felügyelet /például ügyészi felügyelet/

Jogalanyok alapján:

Jogalap szerint:

Eszközök szerint:

- önkormányzatok felett- gazdálkodó szervezetek felett- állampolgárok felett

- törvényességi- célszerűségi

- segítő és helyreigazító eszközök (tanácsadás)- helyettesítő eszközök ( aktus pótlás) 12

A felügyelet gyakorlata I.1. A civil szervezetek, köztestületek, önkormányzatok felügyelete- általában autonóm testületek felügyelete (köztestület, egyetem,

területfejlesztési tanács)- általában bírósági, miniszteri- működés, döntés jogszerű-e- változó eszközök2. A hierarchikus irányítás keretében megvalósuló felügyeletKsztv. 4. § (1) bekezdés• az államigazgatási szerv vezetésére kinevezés, felmentés• az államigazgatási szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi, hatékonysági és

pénzügyi ellenőrzése• szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyása• jelentéstételre vagy beszámolóra kötelezés

pl. KIM – Központi Statisztikai Hivatal - Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala - KIM Igazságügyi Szolgálata (KIMISZ) Felügyeleti eljárás a Ket. alapján 13

A felügyelet gyakorlata II.

3. A tevékenységek hatósági felügyelete- Ellenőrzés- Intézkedési, döntési jog- Hatósági felügyelet: piacfelügyelet, pl: PSZÁF NMHH- Hatósági ellenőrzés Ket. alapján

pénzpiac

hírközlési és médiapiac

- Ellenőrzés jogkövetkezményei:

• elsőre figyelmeztetés elve• hivatalból eljárás• eljárás kezdeményezése

14

Az ellenőrzés fogalma

- Kitűzött feladat és elért eredmény összevetése- Jogi szabályozottság

15

- Típusai:• hierarchia szerint: külső/ belső• formai terjedelem szerint: átfogó/ téma/ cél/ utó• speciális fajtái: szabályszerűségi, hatékonysági, költségvetési, gazdálkodási,

• közigazgatási szempontból - közigazgatáson kívüli ellenőrzés- közigazgatáson belüli ellenőrzés

törvényességi, szakmai

A közigazgatáson kívüli ellenőrzés

- Országgyűlés Kormányt- Alapvető jogok biztosa- Állami Számvevőszék- Alkotmánybíróság- Bíróság- Ügyészség

16

A közigazgatáson belüli ellenőrzés

1) A kormányzati szintű ellenőrzés: Kormányzati Ellenőrzési Hivatal

2) A területi államigazgatási szervek ellenőrzési tevékenysége

17

- NÁK- szakmai irányító szervek ellenőrzései- kormányhivatalok ellenőrzési tevékenysége

• törzshivatal ellenőrzései• egyes szakigazgatási szervek ellenőrzései

A törvényességi felügyelet elmélete

- Európai elmélet • állam egységének elve• segítő felügyelet elve

18

- Helyi Önkormányzatok Európai Chartája

• önkormányzatok feletti törvényességi, célszerűségi felügyelet

- Nemzetközi tendenciák• decentralizáció állami beavatkozás szűkül• előzetes felügyelet visszaszorulóban

- Nemzetközi felügyeleti eszközök• szakmai segítségnyújtás, törvényességi észrevétel• jóváhagyás – engedélyezés (Ausztria)• önkormányzati döntés pótlása (Franciaország – prefektus)• választott tisztségviselő felfüggesztése (Franciaország, Belgium)• önkormányzati testület feloszlatása (Portugáliában nincs január 1-jén költségvetés)• állami megbízott beállítása (adósságrendezés)

A magyar törvényességi ellenőrzési rendszer

- liberális szabályozás, kevés állami eszköz a beavatkozásra- gyenge eszközrendszer- utólagos ellenőrzési jogkör

• Információkérés, szakmai segítségnyújtás• Törvényességi felhívás• Alkotmánybírósági, bírósági eljárás kezdeményezése• Állami számvevőszéki vizsgálat kezdeményezése• Közbeszerzési Döntőbizottságnál eljárás kezdeményezése• Polgármester ellen fegyelmi eljárás kezdeményezése• Képviselő-testület összehívása• Tisztségviselő felelősségének kezdeményezése

19

Jogosítványok:

A törvényességi ellenőrzés problematikája

a jegyzőkönyvet nem küldték időben (átlagosan 34. napos késedelem) az eljárásban nem voltak határidők (pl. törvényességi felhívás teljesítése) a törvénysértő döntés hatályos maradt (a határozat felfüggesztését lehetett kérni) ÁSZ ütemtervébe nem fért bele az ellenőrzés mulasztásos törvénysértéseket nem lehetett kezelni

20

Törvényességi ellenőrzés számokban (2006-2008)

  2006 2007 2008

Beérkezett jegyzőkönyvek 113 200 116 100 108 956

Megalkotott rendeletek 49 963 49 404 44 664

Rendeletre tett észrevételek 6 026 15 933 12 319

Meghozott határozatok 745 668 723 134 743 846

Határozatokra tett észrevételek 4 116 5 012 6 566

Működésre, mulasztásra tett észrevételek

7 157 10 949 5 263

Bírósági keresetek száma 38 45 44

Alkotmánybírósági indítványok száma 23 19 53

A törvényességi felügyelet kialakítása

Alaptörvény • törvényességi felügyelet a Kormányhivatal útján (2012.01.01)• rendelet haladéktalan megküldése• jogalkotási kötelezettség elmulasztása• képviselő-testület feloszlatása• sarkalatos törvény

21

Alapkérdés: előzetes vagy utólagos felügyelet?

• utólagos felügyelet

• előzetes felügyelet

• előzetes felügyelet jóváhagyással

A törvényességi felügyelet rendszere

Célja képviselő-testület, bizottság, részönkormányzat, polgármester, főpolgármester,

22

megyei közgyűlés elnöke, jegyző működése jogszerűségének biztosítása

Vizsgálja• szervezetének, működésének, döntéshozatali eljárásának jogszerűségét;• döntéseinek (rendelet, határozat) jogszerűségét;• törvényen alapuló jogalkotási, továbbá jogszabályon alapuló döntési és feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettségének teljesítését.

Nem terjed ki:• amelyek alapján munkaügyi vitának vagy közszolgálati jogviszonyból származó vitának vagy • jogszabályban meghatározott bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásnak van helye,• amelyet a képviselő-testület mérlegelési jogkörében hozott, a mérlegelési jogkörben hozott döntések esetében a kormányhivatal kizárólag a döntéshozatali eljárás jogszerűségét vizsgálhatja.

Eljárás • rendeletet haladéktalanul, jegyzőkönyvet 15 napon belül megküldi• mérlegelési jogkör• elsődleges a törvényességi felhívás, legalább 30 napos határidővel

A törvényességi felügyelet eszközei

• törvényességi felhívással élhet; • kezdeményezheti a képviselő-testület összehívását, valamint a Törvényben meghatározott esetben

összehívja a képviselő-testület ülését; • kezdeményezheti a Kormánynál, hogy indítványozza az Alkotmánybíróságnál az önkormányzati

rendelet Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatát; • kezdeményezheti a törvényszéknél az önkormányzat határozatának felülvizsgálatát;• kezdeményezheti a határozathozatali, feladat ellátási kötelezettségét nem teljesítő helyi

önkormányzattal szemben bírósági eljárás megindítását, a határozathozatal pótlásának elrendelését;

• javasolhatja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek, hogy kezdeményezze a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő képviselő-testület feloszlatását;

• kezdeményezheti a Magyar Államkincstárnál a központi költségvetésből járó támogatás jogszabályban meghatározott részének visszatartását vagy megvonását;

• pert indíthat a sorozatos törvénysértést elkövető polgármester tisztségének megszüntetése iránt;• fegyelmi eljárást kezdeményezhet a helyi önkormányzat polgármestere ellen és a polgármesternél a

jegyző ellen;• kezdeményezheti a helyi önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását az Állami

Számvevőszéknél; • szakmai segítséget nyújt a helyi önkormányzatnak a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben; • törvényességi felügyeleti bírságot szabhat ki a helyi önkormányzatra az e törvényben meghatározott

esetekben. 23

A kormányhivatal:

Egyes eszközök jellemzői 1.

24

1.) A törvényességi felhívás -Elsődleges eszköz-Írásban, 30 napos határidő

2.) Információkérés - köteles eleget tenni- javaslat lehet működésre, szervezetre, döntéshozatalra

3.) Testület összehívása - törvényességi kérdések tárgyalása indokolt- közvetlen összehívási jog

4.) Önkormányzati rendelet Alaptörvénybe ütközése

- KIM Kormány Alkotmánybíróság

5.) Önkormányzati rendelet jogszabályba ütközése

- Kormányhivatal Kúria

6.) Jogalkotási kötelezettség /törvényen alapuló/ elmulasztása

- Kormányhivatal Kúria

Egyes eszközök jellemzői7.) Törvényen alapuló jogalkotási kötelezettség pótlása

25

- Kúria rendeli el- kormánymegbízott alkotja a rendeletet- nem módosítható

8.) Határozat felülvizsgálat-törvényszék-határozat végrehajtásának felfüggesztése

9.) Feladat-ellátási kötelezettség elmulasztása- törvényszék- feladat ellátására kötelezhet- új Pp. szabály

10.) Felügyeleti bírságesetei:• ha a jegyző a kormányhivatal felhívása ellenére a megadott határidőn belül nem tesz eleget a jegyzőkönyv megküldési kötelezettségének;• ha a polgármester, a jegyző határidőben nem tesz eleget a kormányhivatal információkérésre irányuló megkeresésének;• ha a törvényszék megállapítja, hogy a helyi önkormányzat jogalkotási, határozathozatali, feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettségének nem tett eleget és a bíróság által tűzött határidő eredménytelenül eltelt;• ha a kormányhivatal kezdeményezése alapján a képviselő-testület nem folytatja le határidőben a polgármester, valamint a polgármester a jegyző ellen a fegyelmi eljárást.

Köszönöm megtisztelő figyelmüket!

26