ชดหนงสอ การสำรวจองคความรเพอการปฏรปประเทศไทย

การสำรวจองคความรเรองธนาคารทดน ISBN:

ทปรกษา:นพ.สมศกดชณหรศม ดร.สมเกยรตตงกจวานชยยวดคาดการณไกล

บรรณาธการ:ปกปองจนวทย

กองบรรณาธการ:สกลฤทธจนทรพม ภทชาดวงกลด

หนงสอชดนเปนสวนหนงของโครงการการสำรวจ องคความรเพอการปฏรปประเทศไทย โดยคณะทำงานเครอขายวชาการเพอการปฏรป คณะกรรมการสมชชาปฏรป

ธนาคารทดน

โดยคปตพนธหนกอง

สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

1.บทนำ1.1ทมาและความสำคญของปญหา

ความเหลอมลำในการถอครองทรพยสนถอเปน

ปญหาสำคญของประเทศไทย และเปนสวนหนงของ

สาเหตทนำไปสความไมพอใจและความขดแยงในสงคม

ระยะ 2–3 ปทผานมา ในสวนของการถอครองทดน

งานวจยสวนใหญพบวาผมฐานะดถอครองทดนจำนวน

4 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

มากในลกษณะการกกตนและเกงกำไร สงผลใหทดน

ไมถกใชประโยชนอยางเตมท ผมรายไดนอยโดยเฉพาะ

เกษตรกรขาดแคลนทดนทำกนและกอใหเกดผลสบเนอง

ตอไปถงปญหาการบกรกทดนของรฐหรอเขตปาสงวน

การแกปญหาทผานมาอาศยการนำเอาทดนในเขต

ปาเสอมโทรมมาจดสรรใหประชาชนวธดงกลาวไมใชการ

แกปญหาทตนเหตทงยงสงผลใหพนทปาลดลงและทดน

ถกขายตอเปลยนมอไปยงผซอรายใหมทไมใชเกษตรกร

(อดศร อศรางกร ณ อยธยา 2553) เหตทเปนเชนน

เนองจากขาดมาตรการของรฐบาลเชนภาษทดนทจะ

ปรบโครงสรางแรงจงใจ(Incentive)ของผซอและผขาย

ในตลาดทดนและยงขาดแคลนองคกรหรอสถาบนทจะ

กระจายทดนใหเปนธรรมและกำกบการใชทดนใหเกด

ประโยชนสงสด

ขอเสนอทกลาวถงกนมากในขณะนคอการเรงผลก

ดนพ.ร.บ.ภาษทดนและสงปลกสรางซงเปนภาษทจดเกบ

บนฐานของทรพยสนเพอสรางความเปนธรรมในการถอ

ครองทดนและใชทดแทนพ.ร.บ.ภาษโรงเรอนและทดน

5

ทเปนการจดเกบบนฐานของรายได กลาวคอ เกบจาก

‘คารายป’หรอคาเชาทเจาของไดรบในขณะทพ.ร.บ.ภาษ

บำรงทองทกใชฐานราคากลางของทดน คอจดเกบตาม

ราคาหรอมลคาของทดนและสงปลกสรางไมไดเกบจาก

ฐานทรพยสนทแทจรง (ดวงมณ เลาวกลและเออมพร

พชยสนธ 2551) อยางไรกตาม ภาษทดนฯ นบเปน

เครองมอทจำเปนแตยงไมเพยงพอทจะสรางความมนใจ

ไดวาเกษตรกรจะสามารถเขาถงทดนไดจรงเนองจากยง

มอปสรรคดานอนเชนเงนทนในการซอทดนไมเพยงพอ

หรอทดนมราคาสงซงลำพงการเกบภาษอาจยงไมเพยง

พอทชวยเหลอใหเกษตรกรทมรายไดนอยไดถอครองและ

ใชประโยชนจากทดนดงนนจงจำเปนตองอาศย‘ธนาคาร

ทดน’(LandBank)เปนกลไกทชวยนำเอาทดนไปถงมอ

เกษตรกรอยางแทจรงและชวยจำกดการเปลยนมอทดน

ไมใหถายโอนไปอยในมอของนายทนธนาคารทดนอาจ

จดตงจะเปนองคกรของรฐบาล ทำหนาทในการจดซอ

ทดนใหเกษตรกรและคนไรทดนทำกนไดเชาในราคาถก

โดยไมไดดำเนนงานในเชงพาณชยหรอแสวงหากำไร

6 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

(Non-profitOrganization)

1.2เคาโครงการศกษา

งานเขยนน มวตถประสงคเพอศกษาองคความร

ทเกยวของการปฏรปทดนโดยอาศยธนาคารทดน อาท

หลกคด เปาหมายขององคกรรปแบบและวธการจดตง

โครงสรางองคกร การบรหารจดการองคกร โดยศกษา

ประสบการณจากตางประเทศ เชน กาลเซย ลธวเนย

บลแกเรยและฮงการนอกจากนนยงศกษาขอเสนอการ

จดตงธนาคารทดนในประเทศไทยในระยะเวลาทผานมา

และนำเสนอขอวจารณของการใชธนาคารทดนในการแก

ปญหาการถอครองทดน

7

2.การปฏรปทดน2.1แนวคดวาดวยการปฏรปทดน

การปฏรปทดน(LandReform)เปนการจดสรร

ทรพยากรใหม (Redistribution) เพอใหทดนมการใช

ประโยชนตรงตามเปาหมายของสงคมเชนสงคมทกำลง

เปลยนผานจากสงคมเกษตรไปสสงคมอตสาหกรรมอาจ

มเปาหมายการใชทดนทเปลยนแปลงไป และเครองมอ

อยางกลไกตลาด(MarketForce)โดยตวเองแลวไมเพยง

พอตอการบรรลเปาหมายดงกลาวดงนน (รฐบาล)จง

จำเปนตองมบทบาทในการชวยจดสรรทดนใหเหมาะสม

เชนการจดทำเขตพนท(Zoning)เปนตนนโยบายเหลาน

เปนสงสำคญสำหรบการพฒนาเศรษฐกจโดยเฉพาะภาค

เกษตรกรรมในหลายประเทศกอนการพฒนาสประเทศ

ทมความมงคงทางเศรษฐกจกมการปฏรปทดนมากอน

เชนญปนเกาหลใตไตหวน

งานวจยทศกษาการปฏรปทดนในตางประเทศ

8 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

หลายชนเชนงานของDijkandKopeva(2006)ให

ความสนใจกบประเทศในยโรปตะวนออก (Eastern

Europe) และละตนอเมรกาบางประเทศ ในสวนของ

การเปลยนแปลงจากระบบกรรมสทธรวมในระบบ

สงคมนยม สระบบทดนของเอกชนในระบบทนนยม

(De-collectivization) โดยมโจทยของการศกษาวาจะ

ออกแบบระบบกฎหมายหรอสถาบนอยางไรเพอสงเสรม

ใหการปฏรปเปนไปอยางราบรน รวมถงคนหาวธการ

จดสรรทดนทเหมาะสมเพอเพมผลตภาพ(Productivity)

ของการผลต

เปาหมายของการปฏรปทดนอาจมองไดเปน 2

มตคอ มตดานประสทธภาพในการจดสรร (Allocative

Efficiency) และมตดานความเปนธรรมในการกระจาย

(Distributive Equity) ในการปฏรปทดนในมตแรกม

เปาหมายเพอใหการใชประโยชนจากทดนมากทสด

ผครอบครองทดนทไมไดใชประโยชนจะตองจำหนาย

ทดนไปยงผทมความสามารถในการทำประโยชนมากกวา

สงผลใหการจดสรรมประสทธภาพมากขน สวนการ

9

ปฏรปทดนในมตหลงมเปาหมายเพอลดการกระจกตว

ของทดนลดความเหลอมลำของทรพยสนโดยกระจาย

การถอครองจากผมทดนมากไปสผมทดนนอยกวา

การปฏรปในบางประเทศอาจเนนเฉพาะมตใดมต

หนงหรอทงสองมตควบคกนไปงานศกษาของVollrath

(2007) ยนยนวาเปาหมายทงสองมตไมขดแยงกนเอง

เขาศกษาโดยใชขอมลผลผลตตอพนทจากหลายภมภาค

ทวโลก พบวา หากการกระจายตวของทดน (Land

Distribution)มความเหลอมลำสง1จะสงผลทางลบตอ

ผลตภาพของภาคเกษตร(AgriculturalProductivity)ดง

นน การปฏรปทดนเพอลดความเหลอมลำจงสงผลดทง

ในดานประสทธภาพและความเปนธรรมไปพรอมกน

1 วดจากคาสมประสทธจนของการถอครองทดน (Gini CoefficientforLandHoldings)มคาอยระหวาง0–1ถาเขาใกล0แสดงวาความเหลอมลำนอยถาเขาใกล1แสดงวาความเหลอมลำมาก งานของ Vollrath (2007) พบวา ถาคาสวนเบยงเบน มาตรฐาน(StandardDeviation)ของคาสมประสทธจนลดลง1ผลตภาพจะเพมขนรอยละ8.5

10 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

2.2แนวทางการปฏรปทดน

การปฏรปทดนอาจแบงไดเปน3แนวทางไดแก

1) แนวทางทอาศยกลไกตลาดเปนพนฐาน

(Market-basedPolicy)

2)แนวทางทอาศยกลไกของรฐบาล(Government

Intervention)

3)แนวทางทอาศยชมชนเปนพนฐาน(Community-

basedPolicy)

การอาศยกลไกตลาดเปนพนฐานอาจใชมาตรการ

‘ภาษทดน’(LandTaxation)เปนเครองมอโดยมหลก

การวารฐบาลควรแทรกแซงการตดสนใจของเอกชนเทา

ทจำเปน ใชมาตรการทไมบดเบอนกลไกราคามากเกน

ไปการใชภาษทดนเปนเครองมอทสอดคลองกบแนวทาง

นมากทสด เพราะอำนาจในการเปลยนแปลงกรรมสทธ

ยงคงเปนของเอกชนเหมอนเดม รฐบาลเพยงแตเขาไป

11

สรางเงอนไข (Conditions) บางประการเพอใหเอกชน

เปลยนแปลงการตดสนใจโดยทรฐบาลไมได‘คด’แทน

เอกชนวาใครควรจะครอบครองทดนมากนอยเพยงไร

เอกชนรายใดทเหนวาการทงทดนใหวางเปลาจะทำให

ตองเสยภาษมาก (สวนใหญมกจะเปนผมฐานะด)กจะ

ตดสนใจทำประโยชนหรออาจขายทดนใหคนอนไป สง

ผลใหการจดสรรทดนมประสทธภาพและความเปนธรรม

มากขนในระดบหนง

อยางไรกตาม แนวทางทอาศยกลไกตลาดแต

เพยงอยางเดยวอาจไมเพยงพอ หรอไมสามารถบรรล

เปาหมายทสงคมตองการได ยกตวอยางเชน ในบาง

สงคมตองการเนนเปาหมายดานความเปนธรรมในการ

กระจายทดนมากเปนพเศษและมาตรการทางภาษกยง

ไมเพยงพอทจะทำใหคนจนทตองการทดนทำกนสามารถ

เขาถงทรพยากรดงกลาวไดรฐบาลจงจำเปนตองเขามาม

บทบาทในการเปลยนแปลงหรอถายโอนกรรมสทธรวม

ถงใหความชวยเหลอทางการเงนแกคนจนทไมมทนทรพย

พอในการซอทดนวธการทใชมหลายวธอาท

12 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

• การแจกจายเอกสารสทธ (Entitlement)

เปนการนำเอาทดนของรฐหรอรฐวสาหกจ (เชน ทราช

พสด พนทปา ทดนสาธารณะทไมไดใชประโยชน) นำ

มาออกเอกสารสทธใหประชาชนเขาไปทำกน สวนมาก

ไมอนญาตใหซอขายหรอเปลยนแปลงเจาของ

• การยดทดนคน (Expropriation) เปนการใช

อำนาจรฐยกเลกกรรมสทธทดนของเอกชนแลวยดคน

เปนของรฐ หรอจดสรรทดนดงกลาวใหเอกชนรายอน

โดยไมจายคาชดเชยใหเจาของเดม วธดงกลาวปรากฏ

ในประเทศคอมมวนสตในอดตประเทศประชาธปไตยท

มเศรษฐกจแบบทนนยมไมใชวธนเพราะเปนการละเมด

สทธของเอกชน

• ธนาคารทดน (Land Bank) เปนหนวยงาน

สาธารณะทไมแสวงหากำไร (Non-profit Organiza-

tion) อาจทำหนาทไดหลายประการตามวตถประสงค

ของการกอตง แตโดยทวไปแลวธนาคารทดนจะเปนผ

‘ซอ’ ทดนจากเอกชนรายอนทไมไดใชประโยชน (หรอ

ถาเปนทดนของรฐกไมตองซอ) เพอจดสรรทดนใหแกผ

13

มไดและเกษตรกร แหลงรายไดของธนาคารอาจมาจาก

งบประมาณหรอชองทางอนๆตามทกฎหมายกำหนด

แนวทางสดทายคอการอาศยชมชนในการรวมกน

จดการทรพยากรทดนเจาของกรรมสทธไมใชทงเอกชน

และรฐบาล แตเปนของกลมประชาชนทรวมตวกนเปน

ระยะเวลานาน มการวางระบบบรหารจดการในเชง

สถาบนทชดเจน เครองมอทสำคญคอการออก ‘โฉนด

ชมชน’ ทเปนเอกสารอนญาตใหชมชนรวมกนบรหาร

จดการ ครอบครอง และใชประโยชนจากทดนของรฐ

อาจใชเพออยอาศยหรอประกอบอาชพตางๆ โดยมขอ

กำหนดหรอเงอนไขบางประการ วตถประสงคของการ

ออกโฉนดชมชนกเพอแกปญหาการซอขายทดนเพอเกง

กำไรของเอกชน ทำใหทดนถกปนราคาใหสง ไมถกใช

ประโยชนอยางเตมทและสญเสยทดนสำหรบการเกษตร-

กรรมไปเปนทดนเชงพาณชยโฉนดชมชนจะดงเอาทดน

ออกจากกลไกตลาด ไมอนญาตใหมการซอขาย เพอ

รกษาพนทเกษตรกรรมเอาไว

14 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

การปฏรปทดนไมจำเปนตองเลอกแนวทางใด

แนวทางหนงอาจกลาวไดวาทง3แนวทางนอกจากจะ

ไมขดแยงกนแลวยงมความเชอมโยงกนดวย การไดมา

ซงทดนในการจดโฉนดชมชนจะตองอาศยธนาคารทดน

เปนกลไก ขณะทธนาคารทดนกตองการเงนสวนแบง

รายไดจากภาษทดนเพอนำไปซอทดน และภาษทดนก

จะเปนแรงกดดนใหผครอบครองทดนจำนวนมากปลอย

ทดนออกมา การปฏรปทประสบความสำเรจจงขนอย

กบวาจะออกแบบนโยบายอยางไรใหมาตรการทงหมด

ประสานกน

3.ธนาคารทดน3.1แนวคดพนฐานของธนาคารทดน

ประเดนขอขดแยงเรองการใชทดนเปนปญหาใหญ

ของคนหลายลานคนในประเทศมาตรการบรหารจดการ

15

ทดนทรฐบาลไทยเคยใชมาในอดต เชน นโยบายการใช

และกรรมสทธทดน (มตคณะรฐมนตร 22 มถนายน

2525)ของทดน3ประเภทคอพนทปาไมถาวรทยงไม

ประกาศเปนเขตปาสงวนแหงชาตพนทปาสงวนแหงชาต

ทราษฎรบกรกและพนททราษฎรไมไดบกรกและมสภาพ

ปาสมบรณโดยนำเอาทดนของรฐทเปนปาเสอมโทรมมา

จดสรรใหประชาชนเพอบรรเทาปญหาการไรททำกนนน

ทำใหพนทปาของประเทศสญเสยไป และไมสอดคลอง

กบหลกคดเรองการพฒนาอยางยงยน (Sustainable

Development) และทผานมากพบวาทดนถกเปลยน

มอไปสนายทนทำใหปญหาการขาดแคลนททำกนยงคง

ดำรงอยตอไป(ปราโมทยตงเกยรตกำจาย2553)การ

จดหาทดนใหประชาชนจงควรอยในรปแบบธนาคารทดน

คอภาครฐจดซอทดนใหประชาชนเชาหรอเชาซอ

ธนาคารท ดน ม หลากหลายรป แบบตาม

วตถประสงคของการแกไขปญหาทเกดขนในขณะนน

และบางปญหากมความเชอมโยงกน เชนการไมมทดน

ทำกนสงผลตอการบกรกพนทสงวนของรฐ หรอการ

16 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

กระจายทดนไมเหมาะสมสงผลใหการใชประโยชนทำได

ไมเตมท เชนนแลวธนาคารทดนจงมบทบาทในการเปน

ตวกลางแกไขความไมสมบรณของตลาดทดน ดวยการ

ลดการผกขาด (Monopoly) ในตลาดทดน โดยการ

กระจายการถอครองจากเจาของทรำรวยถอครองทดน

จำนวนมากไปสเกษตรกรทมฐานะยากจนอนเปนการ

เพมประสทธภาพและความเปนธรรมไปพรอมกน

นอกจากเปาหมายการแกไขปญหาการกระจก

ตวของทดน (LandConcentration)และเพอกระจาย

การถอครองทดนขางตนแลว ในบางประเทศธนาคาร

ทดนยงมบทบาทในการแกไขปญหาการกระจดกระจาย

ของกรรมสทธ (Land FSragmentation) ทพบมากใน

ประเทศยโรปตะวนออก เนองจากในยคคอมมวนสต

รฐบาลไดยดเอาทดนของเอกชนไวเปนเวลานานหลาย

สบป เมอระบบคอมมวนสตลมสลายและประเทศกลบ

สเศรษฐกจระบบตลาด(MarketEconomy)จงตองคน

กรรมสทธทดนแกเจาของเดมแตปญหาทพบคอเจาของ

เดมอาจเสยชวตไปแลวหรอชราภาพมากจนใชประโยชน

17

จากทดนไมไดหรอเจาของเดมยายไปอยทอนและไมได

อาศยบนทดนผนนนแลวหรอบางกรณกตามหาเจาของ

เดมไมพบ ผลคอความเปนเจาของทดนกระจดกระจาย

ทดนแตกเปนผนเลกผนนอย ธนาคารทดนจงทำหนาท

รวบรวมทดนใหเปนผนใหญขน(LandConsolidation)

เพอใชประโยชนจากการประหยดจากขนาด (Econo-

miesofScale)และเพมประสทธภาพการผลต

ในทางปฏบตแลวการใชธนาคารทดนควรจะใช

ควบคไปกบการเกบภาษทดนเนองจากภาษทดนเปนการ

เพมตนทนคาเสยโอกาส (Opportunity Cost) ของ

เจาของทดนรายใหญ ลดแรงจงใจทจะครอบครองทดน

เพอเกงกำไรโดยไมใชประโยชนจงเกดการจดสรรการถอ

ครองทดนใหม(Reallocation)จากนนธนาคารทดนจะ

เขามาทำหนาทในการกระจายการถอครอง(Redistribu-

tion)ไปยงเกษตรกรทตองการทดนทำกน เนองจากขอ

ไดเปรยบของธนาคารทดนคอการกำหนดกลมเปาหมาย

(TargetGroup)ไดรวมทงเปนชองทางทรฐบาลสามารถ

ใชนโยบายชวยเหลอไดสะดวกกวาเชนการใหเกษตรกร

18 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

เชาทดนในราคาทสมเหตสมผล และในระยะยาว

ธนาคารทดนอาจเปลยนแปลงภาระหนาทไปสธนาคาร

รายยอย(Microfinance)เพอชวยเหลอเกษตรกรไดเชน

ในฟลปปนส(โปรดดLamberte2000)

3.2การจดตงธนาคารทดนในประเทศไทย2

แนวทางแกไขของรฐบาลในอดตอยในรปแบบ

ของกองทนทดนในป2512รฐบาลจดตงกองทนทดน

ในรปแบบเงนทนหมนเวยนจดซอทดนตาม พ.ร.บ.จด

รปทดนพ.ศ.2511เพอใหเกษตรกรยมเงนไปซอทดน

มาจดตงเปนสหกรณการเชาชอทดน(สหกรณนคม)แต

ไมประสบความสำเรจในการกระจายการถอครองทดน

มากนก มสหกรณนคมเกดขน 84 แหง หนงในนคอท

ชมชนคลองโยงจงหวดนครปฐมตอมาในป2518จง

2 เนอหาบางสวนอางองจากการรวบรวมของสกลฤทธจนทรพม (2553),สถาบนศกษานโยบายสาธารณะ

19

มการจดตงกองทนปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม รวมทง

ระเบยบสำนกนายกรฐมนตรวาดวยเงนทนหมนเวยน

กองทนจดหาทดนชวยเหลอชาวนาชาวไร พ.ศ. 2519

ภายใตการกำกบดแลของนายกรฐมนตรและสำนกงาน

ปลดสำนกนายกรฐมนตร

ในเดอนพฤษภาคม 2521 มการจดตงคณะ

ทำงานรวมระหวาง สำนกงานการปฏรปทดนเพอ

เกษตรกรรม (ส.ป.ก.) กบธนาคารเพอการเกษตรและ

สหกรณการเกษตร(ธกส.)เพอศกษาลทางในการจดตง

ธนาคารทดนผลของการศกษาเหนสมควรใหมการจดตง

ธนาคารทดนโดยเปนหนวยงานรวมกบธกส.และไดนำ

รางพ.ร.บ.เสนอคณะรฐมนตรคณะรฐมนตรไดมมตเมอ

วนท16มกราคม2522ใหปรบปรงรางพ.ร.บ.ปฏรป

ทดนเพอเกษตรกรรม และยกราง พ.ร.บ.ธนาคารเพอ

การเกษตรและสหกรณการเกษตรใหสอดคลองกน

จนเมอวนท 9 มถนายน 2523 ไดมการจดตงคณะ

อนกรรมการพจารณาดานธนาคารทดน เสนอแนวทาง

การจดตงธนาคารทดนไวหลายรปแบบ เชน เปน

20 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

รฐวสาหกจหรอจดตงเปนหนวยงานในธกส.หรอจดตง

จากกองทนส.ป.ก.หรออยในรปแบบของคณะกรรมการ

โดยมส.ป.ก.ทำหนาทเปนฝายเลขานการ

ทผานมา กองทนทดนไมประสบความสำเรจ

เนองจากปญหาการขาดแคลนเงนทน ไมมการนำไปส

การปฏบตอยางจรงจง นำเงนทนไปใชผดวตถประสงค

หรอมการปรบเปลยนนโยบายเมอเปลยนรฐบาล รวม

ทงปญหาการทจรตคอรปชน ปจจบนรฐบาลอภสทธ

เวชชาชวะ ผลกดนการจดตงธนาคารทดนไปมากพอ

สมควร โดยเสนอวา ในระยะสนมลกษณะเปนองคกร

มหาชน (แบบชวคราว) โดยออกเปนพระราชกฤษฎกา

จดตงสถาบนบรหารจดการธนาคารทดนและในระยะยาว

มเปาหมายเพอยกราง พ.ร.บ.ธนาคารทดน เพอจด

ตงธนาคารทดนอยางถาวร (ใชเวลาประมาณ 3-5 ป)

โดยมลกษณะเปนองคกรมหาชนทบรหารจดการอยาง

อสระนายถาวรเสนเนยมรมช.มหาดไทยคาดวาจะใช

งบประมาณกอตงกองทนธนาคารทดนประมาณ1พน

ลานบาท(กรงเทพธรกจ,24มถนายน2553)

21

¸¹Ò¤Ò÷մԹ

·Õ´Ô¹¢Í§àÍ¡ª¹·Õ´Ô¹¢Í§ÃÑ°ºÒÅ

ไมอนญาตใหเชาซอ

อนญาตใหเชาเพอทำกน

ไดอยางเดยว

อนญาตใหเชา

หรอเชาซอ

à¡ÉµÃ¡ÃÃÒ‹ÍÂáÅмٌäÁ‹ÁÕ·Õ·Ó¡Ô¹

ภาพท 1: เคาโครงการทำงานของธนาคารทดนในประเทศไทย

การทำงานของธนาคารทดนจะทำงานควบคไป

กบภาษทดนเมอเกบภาษทดนกบทดนทไมใชประโยชน

จะทำใหเจาของนำทดนเขามาทธนาคารทดน ธนาคาร

จะนำเงนทนไปซอทดนจากเอกชนดงกลาวมาจดสรรให

กบเกษตรกรทยากจนและคนไรททำกนได ‘เชา’ หรอ

22 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

‘เชาซอ’รวมกบการนำเอาทดนของรฐมาจดใหเชาเพอทำ

กนไดแตไมอนญาตใหเชาซอโดยมองคการปกครองสวน

ทองถนทำหนาทสำรวจทดนทรกรางวางเปลาอยาง

ทวถง และธนาคารทดนมหนาทควบคม-ตดตาม-กำกบ

ดแลการเปลยนมอทดนทงนทดนทไดกรรมสทธมาจาก

ธนาคารทดน หากเจาของตองการขายจะตองขายกลบ

มายงธนาคารทดน เพอปองกนไมใหทดนเปลยนมอไป

สนายทนรายใหญ

นอกจากนนายกรณจาตกวณชรฐมนตรวาการ

กระทรวงการคลง เปดเผยวาอาจจะนำรายไดในอตรา

รอยละ2ของรายไดทจดเกบไดตามกฎหมายภาษทดน

และสงปลกสราง หรอประมาณปละ 500 ลานบาท

มาสนบสนนการดำเนนงานของธนาคารทดน เพอนำ

เงนไปรบซอหรอบรหารจดการทดนตอจากประชาชนท

ไมตองการเปนเจาของทดนทไมไดใชประโยชนอกตอไป

(สำนกขาวไทย,24มถนายน2553)เชนเดยวกบความ

เหนของจรญศรชายหาดจากสำนกงานเศรษฐกจการ

คลงทเหนวาการหกภาษรอยละ2เขากองทนธนาคาร

23

ทดน ควรปรบเปลยนเปนใหมการเกบคาธรรมเนยม

พเศษเพม(Surcharge)รอยละ2จากรายไดภาษเพอ

สงใหรฐ แยกตางหากจากรายไดขององคการปกครอง

สวนทองถนทจะนำมาบรหารจดการในพนทของตนเอง

(เครอขายปฏรปทดนแหงประเทศไทย, 1 กนยายน

2553) อยางไรกตาม มความเหนจากนกวชาการ

บางทานวาการหกรายไดไมสามารถทำได เนองจากรายได

จาก พ.ร.บ.ภาษทดนและสงปลกสราง กำหนดใหเปน

รายไดของทองถน

3.3ความคบหนาของการจดตงธนาคารทดนในปจจบน

เมอวนองคารท14ธนวาคม2553คณะรฐมนตร

ไดมมตอนมตหลกการ “รางพระราชกฤษฎกาจดตง

สถาบนบรหารจดการธนาคารทดน (องคการมหาชน)

พ.ศ.....”ตามทสำนกงานปลดสำนกนายกรฐมนตรเสนอ

ขณะนรางกฎหมายผานการตรวจพจารณาของสำนกงาน

24 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

คณะกรรมการกฤษฎกาและคณะรฐมนตรเหนชอบกบ

รางดงกลาวแลวในวนองคารท8มนาคม2554และ

ใหดำเนนการตอไปไดเมอสวนราชการทเกยวของยนยน

เหนชอบดวยกบรางพระราชกฤษฎกาดงกลาวดวยแลว

สำนกเลขาธการคณะรฐมนตรไดเผยแพรขอมลบางสวน

ทเปนสาระสำคญของรางกฎหมาย3ดงตอไปน

รางพระราชกฤษฎกาดงกลาวไดใหคำจำกดความ

ของธนาคารทดน(มาตรา3)วาเปน“องคกรททำหนาท

จดเกบรวบรวมขอมลทดนของหนวยงานภาครฐองคการ

ปกครองสวนทองถน และเอกชนทไมไดใชประโยชน

และจดซอทดนจากเอกชน เพอนำมาจดใหเกษตรกร

ผยากจน หรอผประสงคจะใชประโยชนในทดน ไดเชา

เชาซอ หรอเขาทำประโยชน และสนบสนนทางการเงน

แกการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม” จงพอจะเหนไดวา

ธนาคารทดนทกำลงจะเกดขนในประเทศไทยจะมภาระ

หนาท3ประการนอกจากเกบรวบรวมฐานขอมลทดน

3 http://media.thaigov.go.th/sitedirectory/471/2027/2027_68839_141253.doc(หนา8-10)

25

และจดซอทดนเพอแจกจายซงเปนภารกจหลกแลว ยง

มภารกจรองคอการชวยเหลอดานการเงน (Financial

Assistance) แกโครงการปฏรปทดนอกดวย รปแบบน

คลายคลงกบโมเดลของธนาคารทดนในบางประเทศ

เชนกาลเซย

การจดตงจะทำในลกษณะองคการมหาชนชอวา

‘สถาบนบรหารจดการธนาคารทดน (องคการมหาชน)’

หรอ‘TheLandBankAdministrationInstitute(Public

Organization)’พงเขาใจวาองคการดงกลาวเปนธนาคาร

ทดนแบบชวคราวเพอแกไขปญหาการขาดแคลนทดน

ทำกนโดยเรงดวน มใชธนาคารทดนโดยสมบรณ

เนองจากมาตรา 7 วรรค 1 ของรางพระราชกฤษฎกา

เขยนวตถประสงคขององคการนไววา“ดำเนนการเพอให

เกดการกระจายการถอครองทดนทเปนธรรมและยงยน

และมการใชประโยชนทดนอยางเหมาะสม และจดตง

ธนาคารทดนขนภายในระยะเวลา5ป”

นอกจากการกระจายการถอครองทดนและดแล

การใชประโยชนแลวสถาบนบรหารจดการธนาคารทดน

26 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

ยงมวตถประสงคอนไดแก

1) การรวบรวมและจดทำฐานขอมลทดน เพอ

เปนตวกลางระหวางผตองการใชทดนกบผทมทดนแต

ไมไดใชประโยชน

2) ดำเนนการจดหาทดนของรฐ หรอจดซอทดน

ของเอกชนทไมไดใชประโยชนหรอใชประโยชนไมเตมท

มาจดสรรใหเกษตรกรและคนยากจนไดใชประโยชน

3) สนบสนนทางการเงนแกการปฏรปทดนเพอ

เกษตรกรรม

4) สนบสนนใหชมชนมการบรหารจดการทดน

รวมกน ทงทดนทำกนและทดนสำหรบการอยอาศยใน

รปแบบโฉนดชมชน

5)ประสานงานกบหนวยงานทเกยวของเพอแกไข

ปญหาทดนของเกษตรกรและผยากจน

6) สนบสนนการรกษาและคมครองพนทท

เหมาะสมสำหรบเกษตรกรรมทสอดคลองกบนเวศวทยา

ภมปญญาและวฒนธรรมของแตละทองถน

เพอเปนเครองมอ(Instrument)ใหบรรลภารกจ

27

หนาทขางตน รางพระราชกฤษฎกาฯ ไดกำหนดให

สถาบนบรหารจดการธนาคารทดนมอำนาจดงตอไปน

1) ใหสนเชอเพอการจดหาและพฒนาทดนแก

เกษตรกร ผยากจน ผประสงคจะใชประโยชนในทดน

องคกรชมชน เครอขายองคกรชมชน หรอบคคลตามท

คณะกรรมการกำหนด

2) สงเสรมและสนบสนนองคกรชมชนและเครอ

ขายองคกรชมชนในการบรหารจดการทดน

3) กอตงสทธ หรอทำนตกรรมทกประเภทกบ

หนวยงานของรฐหรอเอกชน

4) โอนหรอรบโอนอสงหารมทรพยหรอทรพย

สทธตางๆ

5)เปนเจาของกรรมสทธเปนผไดมาซงสทธครอบ

ครองและเปนผทรงสทธในทรพยสทธตางๆ

6) ซอ จดหา จำหนาย ยม ใหยม เชา ใหเชา

เชาซอใหเชาซอหรอดำเนนงานเกยวกบอสงหารมทรพย

หรอทรพยสทธตางๆ

7) รวมทนกบนตบคคลอนในกจการทเกยวกบ

28 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

วตถประสงคของสถาบน

8)กหรอยมเงนภายในและภายนอกราชอาณาจกร

เพอประโยชนในการดำเนนการตามวตถประสงคของ

สถาบน

9)ทำความตกลงและรวมมอกบเอกชนหรอหนวยงาน

อนทงภาครฐและองคกรภาคเอกชนทงภายในและ

ภายนอกราชอาณาจกรในกจการทเกยวกบวตถประสงค

ของสถาบน

10)ประสานงานใหคำปรกษาและคำแนะนำการ

วางแผนพฒนาและการใชประโยชนในทดนแกหนวยงาน

ภาครฐและเอกชนทเกยวของกบการจดตงธนาคารทดน

11) รวบรวม ศกษา วเคราะห วจยและจดทำ

ขอเสนอเกยวกบการกำหนดนโยบายและมาตรการ

ทเกยวของกบการบรหารทดน รวมทงเสนอแนะปญหา

อปสรรคและขอขดของทเกดขนในการปฏบตงานตลอด

จนแนวทางการแกไขตอคณะกรรมการ

12)เรยกเกบคาธรรมเนยมคาบำรงคาตอบแทน

หรอคาบรการในการดำเนนการของสถาบน ทงนตาม

29

หลกเกณฑและอตราทคณะกรรมการกำหนด

13) รบเปนตวแทนนายหนา รบมอบหมายหรอ

รบจางบคคลอน รวมทงมอบหมายบคคลหรอองคกร

อนใด เพอดำเนนการหรอประกอบกจการใดๆ ภายใน

ขอบวตถประสงคของสถาบน

14) เผยแพรและประชาสมพนธการดำเนนงาน

เกยวกบการจดตงธนาคารทดน

15) ดำเนนการอนใดเพอใหบรรลวตถประสงค

ของสถาบน

ในสวนของทรพยสน รางพระราชกฤษฎกาฯ

กำหนดใหสถาบนบรหารจดการธนาคารทดนมทนและ

ทรพยสนในการดำเนนการของสถาบนจากแหลงตางๆ

ประกอบดวย

1)เงนหรอทรพยสนทไดรบโอนมา

2)เงนทรฐบาลจายใหเปนทนประเดม

3) เงนงบประมาณรายจายประจำปของรฐบาล

เปนจำนวนตามจำนวนทคณะรฐมนตรกำหนด เมอได

30 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

จดตงสถาบน และจำนวนทเพมขนตามความจำเปน

ในแตละปงบประมาณ

4) เงนอดหนนจากภาคเอกชน หรอองคกรอน

รวมทงจากตางประเทศหรอองคการระหวางประเทศ

และเงนหรอทรพยสนทมผอทศให

5)คาธรรมเนยมคาบำรงคาตอบแทนคาบรการ

หรอรายไดจากการดำเนนการ

6) ดอกผลของเงนหรอรายไดจากทรพยสนของ

สถาบน หรอจากการออกพนธบตรการรบเงนหรอ

ทรพยสนตาม(4)จะตองไมทำใหสถาบนขาดความเปน

อสระหรอความเปนกลาง

โครงสรางการบรหารจะอยในรปแบบขององคการ

มหาชน โดยดำเนนการตามขนตอนการจดตงองคการ

มหาชนตามหนงสอของสำนกงานก.พ.ร.ทนร1200/ว

15 ลงวนท 11 กนยายน 2549 มนายกรฐมนตร

เปนผรกษาการตามพระราชกฤษฎกาน และใหมคณะ

กรรมการชดหนงเรยกวา“คณะกรรมการสถาบนบรหาร

31

จดการธนาคารทดน”ประกอบดวย

1) ประธานกรรมการ เปนผทรงคณวฒทม

ความรความเชยวชาญดานการบรหารจดการทดน หรอ

ทรพยากรธรรมชาตแตงตงโดยคณะรฐมนตร

2) กรรมการโดยตำแหนง4คนไดแกปลดสำนก

นายกรฐมนตร ปลดกระทรวงการคลง ปลดกระทรวง

เกษตรและสหกรณและปลดกระทรวงมหาดไทย

3) กรรมการผแทนองคกรชมชน 4 คน ใชวธ

สรรหาจากตวแทนขององคกรชมชน แตงตงโดยคณะ

รฐมนตร

4)กรรมการผทรงคณวฒ4คนเปนผทรงคณวฒ

ทมความรความเชยวชาญดานการบรหารจดการทดน

หรอทรพยากรธรรมชาตแตงตงโดยคณะรฐมนตร

5) เลขานการ กำหนดใหผอำนวยการเปน

กรรมการและเลขานการโดยตำแหนง

เปนทนาสงเกตวา รางพระราชกฤษฎกาฯขาง

ตนทเพงไดรบความเหนชอบจากคณะรฐมนตรเมอวนท

32 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

14ธนวาคม2553มการปรบปรงแกไขจากรางพระราช

กฤษฎกาฯของกองนตการกรมทดนกระทรวงมหาดไทย

(13กรกฎาคม2553)ในสาระสำคญบางประการอาท

การยกเลกถอยความทวา “เงนทมกฎหมายอนกำหนด

ใหเปนรายไดของสถาบน”จากการเปนสวนหนงของทน

และทรพยสนในการดำเนนการของสถาบนแสดงใหเหน

วารางฯทผานคณะรฐมนตรอาจไมมการนำสวนแบง

รายไดจากกฎหมายภาษทดนและสงปลกสรางจำนวน

รอยละ2ดงทปรากฏเปนขาวกอนหนาน

33

ตารางเปรยบเทยบความแตกตางระหวางรางฯของกรมทดนและรางฯทผานคณะรฐมนตร

รางฯของกรมทดน รางฯทผานคณะรฐมนตร

เตรยมการจดตงธนาคาร•ทดนโดยไมมกำหนดเวลา(มาตรา7)การโอนหรอรบโอน•อสงหารมทรพยหรอทรพยสทธตางๆจะไดรบยกเวนคาธรรมเนยมและภาษอากรตามกฎหมาย(มาตรา8)การซอจดหาจำหนาย•ยมใหยมเชาใหเชาเชาซอใหเชาซอหรอดำเนนงานเกยวกบอสงหารมทรพยหรอทรพยสทธตางๆจะไดรบยกเวนคาธรรมเนยมและภาษอากรตามกฎหมาย(มาตรา8)

กำหนดระยะเวลาเตรยม•การจดตงธนาคารทดนภายใน5ป(มาตรา7)ไมไดระบเรองการไดรบ•ยกเวนคาธรรมเนยมและภาษอากรตามกฎหมายไมไดระบเรองการไดรบ•ยกเวนคาธรรมเนยมและภาษอากรตามกฎหมายไมมอำนาจออกพนธบตร•หรอตราสารอนใดเพอการลงทนไมปรากฏขอความ •ดงกลาว

34 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

สถาบนฯสามารถออก•พนธบตรหรอตราสารอนใดเพอการลงทน(มาตรา8)ระบวา“เงนทมกฎหมาย•อนกำหนดใหเปนรายไดของสถาบน”เปนสวนหนงของทนและทรพยสนในการดำเนนการของสถาบน(มาตรา9)คณะกรรมการฯมจำนวน•ทงหมด11คนประกอบดวยประธานกรรมการ1คนกรรมการโดยตำแหนง3คนกรรมการผแทนองคกรชมชน3คนกรรมการผทรงคณวฒ3คนและเลขานการ1คนโดยไมมปลดสำนกนายกรฐมนตรเปนกรรมการโดยตำแหนง(มาตรา13)

รางฯของกรมทดน รางฯทผานคณะรฐมนตร

คณะกรรมการฯม•จำนวนทงหมด14คนประกอบดวยประธานกรรมการ1คนกรรมการโดยตำแหนง4คนกรรมการผแทนองคกรชมชน4คนกรรมการผทรงคณวฒ4คนและเลขานการ1คนโดยเพมปลดสำนกนายกรฐมนตรเปนกรรมการโดยตำแหนง(มาตรา13)

ทมา:กรมทดนกระทรวงมหาดไทยและสำนกเลขาธการคณะรฐมนตร

35

3.4ธนาคารทดนในตางประเทศ: รปแบบเปาหมายและการบรหารจดการ

1)กาลเซย(Galicia)

กาลเซยเปนชมชนทปกครองตนเอง (Autono-

mous Community) ทางภาคตะวนตกเฉยงเหนอของ

สเปนเปนเขตประวตศาสตร(HistoricRegion)ทสำคญ

มประชากรประมาณ2.78ลานคนพนทกวา1ใน3

เปนพนทเกษตรกรรมปญหาทกาลเซยพบคอการกระจด

กระจายของกรรมสทธทดนทดนในชนบท(RuralLand)

กวารอยละ97เปนทดนของเอกชนแบงเปนการถอครอง

โดยชมชน และเอกชนสวนบคคลทดนทเปนกรรมสทธ

ของชมชนเปนทดนแปลงใหญประมาณ600เฮกเตอร

ขนไปถอครองโดยชมชนประมาณ2พนกวาชมชนตรง

กนขามกบทดนเอกชนสวนบคคลประมาณ1.6ลานราย

ทมขนาดการถอครองทดนประมาณ 1.7 เฮกเตอรตอ

เจาของ1คนเทานนขนาดทดนเฉลยตอแปลงประมาณ

36 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

0.22 เฮกเตอรเทานน แสดงใหเหนวากรรมสทธ

มลกษณะกระจดกระจายสง และยงพบวาเจาของทดน

จำนวนมากถอครองทดนในชนบท แตไมไดอาศยอยใน

ชนบท เกดการทงรางทดนไมไดใชประโยชนอยางเตมท

(LandAbandonment)ถงกวารอยละ25

แมวาเจาของจะไมไดใชประโยชน แตพวกเขาก

ยงเลอกทครอบครองตอไปโดยไมขาย เนองจากทดน

อาจไดใชประโยชนในยามทเศรษฐกจไมด หรอถอไว

เกงกำไรหากเมองขยายตวมายงทดนของตน ระบบการ

บรหารจดการขอมลทดนกไมมประสทธภาพ ตลาดซอ

ขายทดนและเชาทดนประสบปญหาตนทนสารสนเทศ

สง(HighInformationCost)เจาของทดนไมรเปนใคร

อยทไหน และมลกษณะกระจดกระจาย บางคนอยใน

เมอง บางคนอยตางประเทศ การใชประโยชนจากทดน

ผนใหญจงมนอย นอกจากน ยงสงผลใหตลาดซอขาย

และตลาดเชาทดนประสบปญหาตนทนสารสนเทศสง

(HighInformationCost)และไมมราคาตลาด(Market

Price) เนองจากไมมขอมลเพยงพอสำหรบการเปรยบ

37

เทยบ สภาวะเชนนกลไกตลาดจงไมสามารถทำหนาท

แกปญหาการจดสรรทดนได

สงทกาลเซยใชเปนเครองมอในการแกไขปญหา

คอ ‘กฎหมายการบรหารจดการและมาตรการทางภาษ

สำหรบการอนรกษพนทเกษตรและธนาคารทดน’ (Act

7/2007onadministrativeandtaxmeasuresfor

theconservationof theutilisedagricultural area

andonthelandbankofGalicia)โดยมจดประสงค

เพอกำกบดแลการใชทดนเพอการเกษตรใหเปนไปตาม

หลกการคำนงถงประโยชนสงสด (Rational Use of

AgriculturalAreas)เพอปองกนการละทงทดนใหรกราง

วางเปลาทงนรฐบาลมมาตรการตางๆดงตอไปน

•จดตงธนาคารทดนแหงกาลเซย

•จดตงสวนบรหาร(ManagementBody)ของ

ธนาคารทดนในชอวาBanTeGal

• มกลไกลงโทษ (Penalty Regime) ผทงราง

ทดนโดยไมทำประโยชน

38 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

ธนาคารทดนแหงกาลเซยจะทำหนาททงโดยตรง

และโดยออมในการแกปญหาการจดสรรทดน หนาท

โดยตรงไดแกการเปน ‘สอกลาง’ (Mediation)ระหวาง

เจาของทดนกบเกษตรกร โดยธนาคารจะทำหนาทเชา

หรอซอทดนจากเจาของทดนเดมดวยความสมครใจ

(ไมบงคบใหปลอยเชาหรอขายในราคาทเจาของเดมไม

ยนยอม) โดยสทธในการจดการดแลทดนจะกลายเปน

ของธนาคารทดนจากนนธนาคารทดนจงนำทดนไปให

เกษตรกรหรอองคกรของรฐอนๆไปเชาเพอทำประโยชน

ตอ ผเชามสทธใชทดนเพอการเกษตรตามกรอบของ

กฎหมาย Act 7/2007 แตไมสามารถนำทดนไปขาย

หรอใหเชาตอได และในบางครงธนาคารอาจคนทดน

ใหแกผใหเชาไดตามความเหมาะสม ในสวนของหนาท

โดยออมของธนาคารทดนประกอบดวยการสงเสรมให

ขอมลขาวสารแพรหลายทวถง และสรางราคาอางอง

(Referential Prices)4 ของตลาดทดนเพอชวยเหลอให

4 เนองจากตลาดทดนในกาลเซยประสบปญหาไมมราคากลางดงทอธบายไปแลว ผทำหนาทคำนวณและประเมนมลคาการซอ

39

กลไกตลาดทำงานอยางมประสทธภาพมากขน

กฎหมายยงกำหนดใหมบทลงโทษเพอเปนแรง

จงใจทางลบ (Negative Incentive) สำหรบเจาของ

ทดนในเขตพนทเฉพาะเพอการเกษตรกรรม (Area of

SpecialAgriculturalInterest)ตามAct7/2007ทไม

ไดใชทดนเพอเพาะปลก(Uncultivated)หรอทงรางทดน

(Abandoned)ดวยการคดปรบตงแต300–3,000ยโร

สำหรบการละเมดกฎหมายและเจาของทดนมทางเลอก

เพอไมใหตนเองตองถกเกบคาปรบเชนเคลยรพนทหรอ

จดใหเปนพนทเกษตรเชงอนรกษ(ConservationAgri-

culture)ขายทดนใหผอนถอครองและใชประโยชนแทน

หรอถายโอนสทธในการใชไปใหธนาคารทดน สำหรบ

ทดนนอกเขตพนทเฉพาะฯกฎหมายยงไมมผลบงคบใช

แตทางการกาลเซยกำลงพยายามขยายขอบเขตพนทให

ครอบคลมมากขนเรอยๆ จนครอบคลมทวทงดนแดน

และการเชาทดนมชอวา ‘A Technical Committee of PricesandValuation’และจะจดทำรายงานสงไปยงรฐบาลกาลเซยเพอยนยนการตดสนใจ

40 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

Land BankLandowner(rural land)

Farmer orPublic Institutions

“Consent” to leaseor sell their land By leasing

Transfer of rights to the final users

Incorporation of rightsto the Lnad Bank

ภาพท2:เคาโครงการทำงานของธนาคารทดนในกาลเซย

41

นอกจากนบทบาทเสรมของธนาคารทดนเพอการ

ใชประโยชนจากทดนประกอบดวย

• การขยายการถอครองสทธไปยงเจาของเดม

(Extension of Existing Farms) โดยชาวนารนใหม

(Young Farmers) จะไดรบการสนบสนนมากเปน

พเศษ

• การกอตงเขตการตงถนฐานใหม (Establish-

ment of New Settlements) โดยเฉพาะในพนททได

รบผลกระทบจากการอพยพของแรงงานวยหนมสาว

เหลอแตผสงอาย

• การจดสรรทดนเปนเขตทดลอง/วจยดาน

การเกษตร (AgrarianResearchandExperimenta-

tion)

• การจดทดนใหเปนพนท สาธารณะเพอ

รกษาความยงยนของสงแวดลอม (Environmental

Sustainability)หรอเพอความตองการทางสงคม(Social

Needs)ในดานอนทจำเปน

•การสนบสนนเกษตรกรผหญงทไดรบผลกระทบ

42 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

จากการใชความรนแรงทางเพศ (Gender-based

Violence)ใหสามารถเขาถงทดนได

2)ลธวเนย(Lithuania)

ลธวเนยเปนประเทศสมาชกสหภาพยโรป

(European Union) ตงอยทางตะวนออกเฉยงเหนอ

ของทวปยโรป มอตราการเตบโตทางเศรษฐกจสงกวา

รอยละ7-8ในชวงป2003–2008ทางการลธวเนย

เลงเหนวากลไกตลาดไมเพยงพอตอการแกปญหาการ

จดสรรทดนทไมเหมาะสมและจำเปนตองอาศยนโยบาย

เชงรก (Proactive Policy) รฐบาลใหมของลธวเนยใน

ป 2008 จงใหความสำคญกบการจดตงกองทนทดน

(TheLithuanianLandFund) เปนลำดบตนๆโดยม

เปาหมายสำคญไดแก

• ลดการกระจายตวของการถอครองกรรมสทธ

(Defragmentation)

• ฟนฟทดนทรกรางวางเปลา ไมมการใช

43

ประโยชน

• ปรบโครงสรางการใชทดนใหสอดคลองและ

บรณาการกนมากขนทงในระดบทองถนระดบภมภาค

และระดบประเทศ สำหรบรองรบโครงการตางๆ ใน

อนาคต

กอนการจดตง ลธวเนยวางโมเดลการออกแบบ

องคกรของกองทนทดนไว3แบบไดแกผนวกรวมเปน

สวนหนงของหนวยงานของรฐ (State Institution) ทม

อยแลวคอNationalLandServiceผนวกรวมเปนสวน

หนงของรฐวสาหกจ(StateEnterprise)ทมอยแลวคอ

StateLandSurveyInstituteหรอผนวกรวมภาระงาน

เขากบองคการปกครองสวนทองถน (Municipalities)

การประเมนความเหมาะสมของรปแบบการจดตงจะ

คำนงถงเกณฑ(Criterion)9ประการไดแก

•ความกลมกลนสอดคลอง(Coherence):ภาระ

หนาทจะตองผนวกรวมกนโดยคำนงถงความเขากนได

ของหนวยงานภาระงานไมขดแยงหรอซอนทบกน

•ผลประโยชนขดแยง(Conflictof Interests):

44 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

ลดโอกาสทจะเกดผลประโยชนซอนทบหรอขดแยง

ระหวางหนวยงาน

• งบประมาณ (Budgeting): มการจดการ

งบประมาณทเหมาะสม

•การตดสนใจ(Decision-making):อำนาจการ

บรหารหรอออกคำสงชดเจน(ClearMandate)

• ความโปรงใส (Transparency): มระบบการ

กำกบควบคม (Supervision) และการกำกบตรวจสอบ

(Monitoring)ทมประสทธผล

•ประสทธภาพ(Efficiency):หนวยงานตองทำ

หนาทไดรวดเรวและใชทรพยากรคมคา

• ความตอเนอง (Continuity): หนวยงานม

เสถยรภาพภาระงานดำเนนไปอยางตอเนอง

• ความเปนธรรมทางสงคม (Social Justice):

หนวยงานสามารถสรางประโยชนใหกบกลมคนในสงคม

ไดอยางเปนธรรมโดยเฉพาะคนทสถานะทางเศรษฐกจ-

สงคมดอยกวาผอน

• ผลกระทบโดยรวม (Overall Impact): เปน

45

รปแบบองคกรทสรางผลกระทบหรอความเปลยนแปลง

ไดในระดบประเทศ

ผลการประเมนความเหมาะสม พบวาขอบเขต

ของกองทนควรเปนองคกรระดบประเทศและเปนองคกร

ของรฐ(NationalLandService)เพราะมประสทธภาพ

กวาระดบทองถนเนองจากบรหารงานไดมประสทธภาพ

กวา รฐบาลยงมอำนาจควบคมการทำงานและคดเลอก

พนกงานมากกวา มปญหาความโปรงใสนอยกวา และ

สามารถจดสรรทรพยากรขามเขตได

46 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

Ministerof Agriculture

Director General

Advisory Board

National Land Service

Land ReverseDepartment

Land DevelopmentDepartment

Cadastres and GeodesyDepartment

Finance Div. Law Div.

Land Acquistion Division Land Reform Division Real Property Cad. Division

Geodesy Division

GIS and Cartorgr. Division

Funds Division

Land Consolidation DivisionState Land Management

Land Market Division Land Planning Division

10 Country branches

General Affairs Div.

ภาพท 2: โครงสรางการทำงานของธนาคารทดนในลธวเนย

ทมา:Holst(2009)

47

กองทนทดนของลธวเนยมการจดองคกรเปน 3

สวนสวนแรกคอฝายงานสงวนและอนรกษทดน(Land

Reserve Department) ทำหนาทเฝาสงเกตการณใน

ตลาดทดนควบคมดแลการใชทดนของรฐและการไดมา

ซงทดนของกองทนทดน(LandAcquisition)สวนท2

คอฝายงานพฒนาทดน(LandDevelopmentDepart-

ment) ทำหนาทดแลปฏรปทดนตามนโยบายทดนของ

รฐบาล รวมถงรบผดชอบงานควบรวมผนทดน (Land

Consolidation)และวางแผนการใชทดนสวนท3คอ

ฝายงานจดทำพกดแผนทภมศาสตร (Geographical

Information System: GIS) กองทนทดนมสำนกงาน

ตามภมภาค10แหงทวประเทศประกอบดวยฝายงาน

ท 1 และ 2 (ฝายงานพกดแผนทมเฉพาะสำนกงาน

สวนกลางเทานน)การบรหารงานของกองทนอยภายใต

ผอำนวยการกองทน(DirectorGeneral)ทแตงตงจาก

คณะกรรมการทปรกษา(AdvisoryBoard)และกองทน

วางแผนการทำงานไว3ชวงไดแก

48 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

The Preparation Phase: 2009 – July 2010

เตรยมการปรบแกไขกฎหมายท เกยวของ•

(AmendmentsofLegislation)

จดวางโครงสรางองคกร(OrganizationalPlan)•

ทดลองการทำงานจรงบนพนทนำรอง (Experi-•

mentandLearninPilotLocations)

จดทำคลงขอมลทดนของรฐ และสำรวจผใช•

ประโยชนจากทดนดงกลาว

Introduction Phase: July 2010 – 2013

จดทำฐานขอมลราคาตลาดของทดน (Land•

MarketPrices)

วางระบบและเรมฝกอบรมเจาหนาทผปฏบตงาน•

ทงสวนกลางและสวนภมภาค

จดกจกรรมประชาสมพนธโครงการ เชญผท•

เกยวของเขามามสวนรวม

ประเมนการทำงานเมอสนสดป2013•

Mainstreaming Phase: 2014 - 2020

กองทนทำงานอยางเตมรปแบบ•

49

3)บลแกเรย(Bulgaria)

บลแกเรยไมมการจดตงธนาคารทดนอยางเปน

ทางการ แตมองคกรในรปของกองทนทดนภายใตการ

กำกบดแลของกระทรวงการเกษตรกองทนม3ประเภท

ไดแกระดบรฐ(StateLandFund:SLF)ระดบทองถน

(Municipality Land Fund: MLF) และของเอกชน

(Private Land Fund: PLF) แตกตางไปตามประเภท

ของการถอกรรมสทธกองทนทมบทบาทมากคอกองทน

ของรฐและของเอกชน สภาพปญหาหลกของบลแกเรย

คอเจาของทดนไมไดอยอาศยและทำมาหากนบนทดน

แตสวนหนงยงคงถอครองทดนไดดวยเหตผลทางจตใจ

(EmotionalReasons)และบางสวนถอไวเพอเกงกำไร

พนททอยในการดแลของStateLandFundมประมาณ

265,000เฮกเตอรในนมจำนวน154,000เฮกเตอร

เปนพนทเกษตรกรรมโดยรฐบาลไดปรบกรรมสทธทดน

ใหมไปกวา102,000เฮกเตอรแลวสำหรบพนททไมใช

พนทเกษตรทางการเปดโอกาสใหโรงเรยนมหาวทยาลย

50 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

หรอศนยคนควาวจยเขามาใชประโยชนบนพนทไดและ

บางสวนกเปดใหเชาทงแบบสญญาระยะสน(1ป)และ

สญญาระยะยาว (10 ป) ทงนการใหเชาดงกลาวจะให

ความสำคญกบผไรทดนและเกษตรกรกอนเปนลำดบ

แรก อยางไรกตาม ระบบกองทนทดนของบลแกเรยม

ขอเสยคอ ไมมกลไกในการตดตามดแลวาเมอใหเชา

ทดนไปแลว ผเชานำเอาทดนไปใชประโยชนอยาง

มประสทธภาพหรอไม

4)ฮงการ(Hungary)

ฮงการมความพยายามเปนเวลายาวนานแลว

ทจะจดตงธนาคารทดน จนประสบความสำเรจเมอป

2001เมอกฎหมายกองทนทดนแหงชาต(TheActon

National LandFund)ผานสภาดวยจดมงหมายเพอ

ปองกนการใชทดนผดวตถประสงคและกำกบการทำงาน

ของตลาดทดนโดยทดนทเปนทรพยสนของรฐ(National

LandAssets)จะถกบรหารจดการโดย‘TheNational

51

Land Fund Managing Organisation’ และไดรบ

งบประมาณจากรฐบาลมพนกงานประมาณ40คนท

สวนกลางและ60-70คนทสวนภมภาคและในป2002

กมการแกไขระเบยบใหมการตรวจสอบความโปรงใสโดย

รฐสภาโดยรฐบาลจะตองสงรายงานประจำป (Annual

Basis)วากองทนทดนไดทำงานตามนโยบายและบรรล

เปาหมายมากนอยเพยงใด คณะกรรมการกำกบตรวจ

สอบกองทนทดน (TheNational Land FundMoni-

toringCommittee)จะทำหนาทจดเตรยมรายงานและ

กำกบควบคม (Supervise)ผบรหารกองทน ในขณะท

คณะกรรมการของทองถน(LocalCommittees)ทสวน

ใหญเปนชาวนาชาวไรในพนทจะทำงานรวมกบกรรมการ

ของภาครฐเพอใหการตดสนใจคำนงถงผลประโยชนของ

คนในพนทดวย

ชาวนาชาวไรทตองการความชวยเหลอจะไดรบ

จดสรรทดนประมาณ1-20เฮกเตอรการไดมาซงทดน

(Land Acquisition) ของกองทนทดนเปนลกษณะ

สมครใจ คาตอบแทนแกเจาของทดนจะจายตามราคา

52 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

ตลาด หรอจายเปนเบยบำนาญรายปตลอดชพ (Life-

annuity)โดยจะใหสำหรบเกษตรกรทมอาย60ปขนไป

และเกษยณตวเองจากการทำงาน (Retired Farmers)

ถาเกษตรกรอายนอยกวา 60 ปจะพจารณาเปนกรณ

ไป ทงน กองทนทดนจะตองปฏบตตามนโยบายทดน

ของรฐบาล โดยเฉพาะในสวนของ ‘การสรางโอกาสให

กบผคนในภาคเกษตร เพอเสรมสรางความสามารถ

ในการแขงขนเชงธรกจ’ (Parliamentary Resolution

48/2002)หรอการอนทมวตถประสงคเพอสงคม

3.5รปแบบการจดกรรมสทธของ ธนาคารทดน

จากประสบการณของหลายประเทศทผานมา

ธนาคารทดนหรอกองทนทดนมวธการใหกรรมสทธ

แกเกษตรกรหลายวธ การจดสรรทดนของธนาคาร

ทดนจำเปนตองคำนงถงรปแบบของกรรมสทธทดนให

สอดคลองตามเปาหมาย โดยทวไปแลว รฐบาลมทาง

53

เลอกอย4รปแบบคอขายตอทดนใหเกษตรกรรฐเปน

เจาของและทำการผลตเอง ใหเชา และใหเชาระยะยาว

ทงน ธนาคารทดนทประสบความสำเรจจะตองเลอก

รปแบบกรรมสทธทมคณสมบตจำเปนดงตอไปน

• ระบบกรรมสทธจะตองทำใหเกษตรกรจะตอง

มแรงจงใจในการลงทนบนทดน

• รฐบาลจะตองคงอำนาจบางสวนเหนอทดน

เพอควบคมการลงทนหรอกจกรรมทางเศรษฐกจทเกด

ขนใหเปนไปตามแนวนโยบาย

• เกษตรกรทมรายไดนอยหรอมทนนอยจะตอง

เขาถงทดนเพอประกอบอาชพได

ทงน Dijk and Kopeva (2006) ใหความเหน

วาการใหเชาทดนเปนทางเลอกทดทสด ภายใตเงอนไข

ของระบบกฎหมายทเขมแขง คมครองสทธทงผเชาและ

ผใหเชาอยางเหมาะสม

54 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

ตารางเปรยบเทยบความแตกตางของระบบกรรมสทธ 4รปแบบ

เหตผลสนบสนน เหตผลคดคาน

ขายทดน(SaleofLandFund’sLand)

รฐบาลเปนเจาของและทำการผลตเอง(StateExploitation)

รฐไมตองมภาระในการ•ควบคมหรอตดสนใจใชทดนเหลอเพยงหนาทบรหาร(AdministrativeTasks)เจาของทดนมแรงจงใจ •ในการตดสนใจใชประโยชนตามความตองการ

ประชาชนตรวจและควบคม•การทำงานไดผานรฐสภาอำนาจในการควบคม•จดการมเตมทรฐอาจไดผลตอบแทนจาก•ทดน

รฐสญเสยอำนาจ •ในการควบคมราคาทดนอาจสงขน•ในอนาคต

ลกจางขาดแรงจงใจ•ในการทำงานมความเสยงทการ•บรหารจะถกครอบงำโดยระบบราชการ

55

ใหเชา(Tenancy)

ใหเชาระยะยาว(HeritableTenancy)

ธนาคารทดนสามารถ•เปลยนรปแบบการใชประโยชนจากทดนไดในภายหลงธนาคารทดนสามารถจด•เตรยมความชวยเหลอใหกบเกษตรกรได

ความผกพน(Bond)•ระหวางเจาของทดนกบเกษตรกรมมากเกษตรกรจะใชทนนอย•กวาเมอเปรยบกบการขายขาด(Sale)รฐบาลไดผลตอบแทน•จากมลคาทดนทสงขน(สะทอนผานคาเชาทสงขน)

ความผกพนระหวางเจาของ•ทดนกบเกษตรกรมนอย(Weak)ขนอยกบระดบการคมครองสทธผเชาไมไดรบการชดเชยจาก•การยกระดบ(Improve-ment)ของฟารม

เปลยนแปลงการใชทดน•ไดยากการเปลยนแปลงผเชา •เปนคนนอกพนททำไดยาก

ทมา:Schimmel(1987)

56 ธนาคารทดนคปตพนธหนกอง

4.บทสรปและขอสงเกตธนาคารทดนเปนเครองมอทชวยจดสรรทดนไปส

ประชาชนกลมเปาหมายสวนมากจะเปนกลมเกษตรกร

จากการสำรวจประสบการณของตางประเทศพบวาการ

ผลกดนธนาคารทดนเพอชวยเหลอเกษตรกรทขาดแคลน

ทนและทดนทำกนเปนเรองทหลายประเทศนำเสนอเปน

นโยบายเชนเดยวกบประเทศไทย สำหรบประเทศไทย

แมวารฐบาลชดปจจบน (นายกรฐมนตรอภสทธ

เวชชาชวะ) จะสนบสนนการจดตงธนาคารทดน แตก

ยงมปจจยดานความพรอมทตองพจารณารวมดวยเชน

ความพรอมของเทคโนโลยแผนทภมศาสตรทดน (GIS)

ทจะเปนเครองมอสำคญในการจดทำฐานขอมลทดน

ทวประเทศ นอกจากน ระบบตรวจสอบความโปรงใส

ของกระบวนการคดเลอกทดนเขาสธนาคารทดนกม

ผลตอความนาเชอถอของประชาชน สวนสดทายคอ

งบประมาณทตองใช เพราะธนาคารทดนคาดวาตองใช

งบกวาพนลานบาทสงทตองคำนงถงนอกจากเรองความ

57

ยงยนทางการเงนแลว ยงมความจำเปนตองคำนงถง

ความเปนไปไดทางกฎหมายดวยเพราะมขอกงวลวาอาจ

ไมสามารถนำสวนแบงเงนภาษทดนมาใชในธนาคารทดน

ไดเนองจากขอจำกดทางกฎหมาย หากรฐบาลตองการ

ผลกดนใหเกดธนาคารทดนขนจงจำเปนตองคดถงวธการ

หาเงนรปแบบอนมารองรบดวย

บรรณานกรม

ภาษาไทย

มตคณะรฐมนตร,14ธนวาคม2553

ดวงมณเลาวกลและเออมพรพชยสนธ(2551)นโยบาย

และมาตรการการคลงเพอความเปนธรรมในการกระจายราย

ได. เสนอตอคณะทำงานการกระจายรายได สภาทปรกษา

เศรษฐกจและสงคมแหงชาต,กรกฎาคม2551.

ปราโมทย ตงเกยรตกำจาย (2553) โครงการจดทำ

ยทธศาสตรการบรหารจดการทดน:การวางแผนการถอครอง

ทดนการสงวนและพฒนาทดนและการสงวนหรอหวงหาม

ทดนของรฐ,สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย.

สกลฤทธ จนทรพม (2553) การปฏรปทดน. (เอกสารอด

สำเนา),สถาบนศกษานโยบายสาธารณะ.

อดศร อศรางกร ณ อยธยา (2553) โอกาสการเขาถง

ทรพยากรธรรมชาต: กรณศกษาเรองทดน. การสมมนา

วชาการประจำป 2553 “การลดความเหลอมลาและ

สรางโอกาสทางเศรษฐกจ”, สถาบนวจยเพอการพฒนา

ประเทศไทย.

ภาษาองกฤษ

DijkandKopeva(2006)“LandBankingandCentral

Europe:FutureRelevance,CurrentInitiatives,Western

EuropeanPastExperience,” LandUsePolicy (23):

286–301.

Holst,F.V. (2009)LithuanianLandFund.VanHall

LarensteinincooperationwithGovernmentServicefor

LandandWater,TheHague,TheNetherlands.

Lamberte,M. (2000)TransformingLandBank into

aMicrofinance Development Institution. Discussion

PaperSeriesNo.2000-34,PIDS.

López,F.O.(2009)TheLandBankofGalicia.Paper

presentedonWorkshoponLandTenureandLand

Consolidation. Rural Development Programme for

Lithuania2007–2013,September2007.

Schimmel,A.C.M.(1987)Inrichtingenbeheervande

Ijsselmeerpolders.Rijkswaterstaat,Lekystad.

Vollrath,D.(2007)“LandDistributionandInternational

AgriculturalProductivity,”AmericanJournalofAgricul-

turalEconomics,89(1):202–216.