I. TEORIJA JAVNIH FINANCIJA

1. Pojam i sadržaj javnih financija

Naziv financije latinskog je podrijetla i potječe od riječi finantio (finantias, finantia,pecuniaria), koja se odnosila na plaćanje. Današnje značenje riječi financije nastalo je mnogo kasnije i potječe iz francuskog jezika, od riječi finance, što znači financirati, odnosno prikupljati novac radi obavljanja nekog posla. S istim značenjem riječ financije susreće se i u drugim suvremenim jezicima, samo se piše nešto drukčije (u engleskom finance; u njemačkom Finanzen; u ruskom finansi, itd.).Riječ financije uvijek je dakle povezana s nekim aspektima korištenja novca, novčanim odnosima i novčanim transakcijama.Drugi dio ove sintagme, riječ javne, u pravilu znači državne. Naime, javne financije najčešće se definiraju kao aktivnosti države vezane za pribavljanje javnih prihoda i izvršenje javnih rashoda. Pojedini stručnjaci zauzimaju nešto šire stajalište i kažu da javne financije obrađuju financijske aspekte funkcioniranja javnog sektora.Danas u svim zemljama u svijetu pored privatnog postoji i javni sektor gospodarstva. Drugim riječima, sva su suvremena gospodarstva mješovita, pri čemu je odnos privatnog i javnog sektora različit, ovisno o dostignutoj razini razvoja, tradiciji, društvenim i političkim prilikama u kojima se konkretno gospodarstvo razvijalo te o mnogim drugim okolnostima.Iako se na prvi pogled čini da je razgraničenje između privatnog i javnog sektora relativno lako izvedivo, to nipošto nije tako.Nije sporno da javni sektor obuhvaća državu na svim razinama vlasti, središnju banku, razne državne fondove i agencije te poduzeća u državnom vlasništvu. Problem nastaje kad treba utvrditi kome pripadaju poduzeća u mješovitom vlasništvu i drugi subjekti koji su u državnom vlasništvu ali im je primarni cilj stjecanje profita. Obično se u tom slučaju kao kriterij razgraničenja uzima način postavljanja poslovodstva takvih subjekata, odnosno gleda se postavljaju li ih tijela čiji su članovi izabrani u procesu javnog glasovanja te stoji li iza provođenja odluka tih subjekata državna prisila ili ne.Javne financije nemaju pretenziju da obuhvate sve financijske aspekte funkcioniranja javnog sektora, nego samo one aktivnosti države koje se odnose na ubiranje javnih prihoda i izvršenje javnih rashoda. Tu ne spada aktivnost središnje banke, koja je predmet izučavanja monetarnih financija, a i javna poduzeća bit će uključena u razmatranje samo koliko je to nužno u kontekstu sagledavanja problema javnog određivanja cijena i njihovih viškova ili manjkova prihoda, ako su vezani uz proračun.U javnim financijama obradit ćemo sve javne prihode i javne rashode središnjeg proračuna, prihode i rashode proračuna ostalih državnih jedinica i izvanproračunskih fondova; jednom riječju, bavit ćemo se konsolidiranom bilancom opće države. Riječ konsolidirana ovdje znači da su iz bilance isključeni međusobni transferi jedne jedinice drugoj, npr. transferi središnje države lokalnim zajednicama. Dakako, nas ovdje neće zanimati samo novčani aspekti transakcija ovih

državnih i paradržavnih institucija nego prije svega njihovi ekonomski učinci na ponašanje gospodarskih subjekata u privatnom sektoru, što znači njihovi učinci na ponašanje poduzeća i svih drugih pravnih i fizičkih osoba koje funkcioniraju kao privredni subjekti. Samim tim zanimat će nas i učinak tih transakcija na ukupna gospodarska kretanja.U novije vrijeme umjesto naziva javne financije često se koristi naziv ekonomika javnog sektora ili jednostavno javna ekonomija. Ovdje međutim nije riječ samo o semantičkim razlikama. Između ostalog ekonomika javnog sektora naglasak stavlja na ekonomsko-analitički pristup i na mikroekonomske učinke javnih financija. Ona zaobilazi fiskalnu politiku, smatrajući je dijelom makroekonomske analize. U ovoj knjizi ostalo se na tradicionalnom nazivu javne financije jer se on smatra najcjelovitijim, a ne čini se primjerenim odvojeno razmatranje mikroekonomskih i makroekonomskih financijskih aspekata funkcioniranja javnog sektora, odnosno izostavljanje fiskalne politike.U skupinu financijskih disciplina osim javnih financija spadaju:• monetarne financije• međunarodne financije• financijske institucije i tržišta• poslovne financije.Spomenute discipline toliko su međusobno isprepletene da je praktično nemoguće govoriti o uspješnom funkcioniranju jednog segmenta financijskog sustava bez uspješnosti funkcioniranja i svih ostalih segmenata. O toj međuovisnosti različitih disciplina, odnosno segmenata, financijskog sustava bit će govora na više mjesta u kasnijim izlaganjima.

2. Zašto postoje javne financije ?Ekonomisti su obično skloni tržištu kao glavnom mehanizmu koordinacije privrednih subjekata, odnosno reguliranja gospodarskih tijekova.Tržište jest pod određenim uvjetima doista najmoćniji mehanizam racionalne alokacije resursa i u stanju je da na najbolji način daje odgovore na temeljna pitanja koja se postavljaju pred ekonomsku struku, a to su: što, kako i za koga proizvoditi.Tržište to radi dobro ako je osigurana tzv. savršena konkurencija, što znači da ima toliko i kupaca i ponuđača da ni jedan od njih nije u stanju diktirati uvjete razmjene. To također znači daje cijena koju je odredilo tržište svim sudionicima u razmjeni zadana i da nitko od tih sudionika na tržištu ne može utjecati na njezinu razinu. Također se pretpostavlja da su svi sudionici na tržištu savršeno informirani o karakteristikama proizvoda i usluga koje razmjenjuju. Nadalje, savršena konkurencija pretpostavlja da je ponuda i potražnja proizvoda i usluga homogena i djeljiva, kao i da u svakom momentu postoji slobodan ulaz i izlaz s tržišta.Kao što se iz prethodnog vidi postoji mnogo zahtjeva koje treba ispuniti da bi se osigurala savršena konkurencija, tj. da bi se osiguralo to učinkovito funkcioniranje tržišnog mehanizma. Takve pretpostavke je teško stvoriti, pa ipak tržište je u najvećem broju situacija prihvatljiviji mehanizam alokacije resursa, tj. namjenske upotrebe sredstava nego bilo koja druga njegova alternativa.

Ima međutim nekoliko situacija kada tržište zbog tehničkih razloga, tj. po svojoj naravi, nije u stanju uspješno djelovati ni pružati zadovoljavajuće odgovore na ključna pitanja: što, kako i za koga proizvoditi.To su, prije svega, sljedeće situacije.Ponuda javnih dobara. Javna dobra su npr. razne usluge države na području obrane, sudstva, obrazovanja, znanosti, kulture, zdravstva, komunalnih djelatnosti, općenito zakonodavne regulative i slično. To su, manje ili više, tipična javna dobra.Javna dobra su sva dobra koja služe većem broju korisnika i, što je vrlo važno, to su ona dobra gdje uključivanje novog korisnika ne smanjuje zadovoljstvo postojećih i njihov dotadašnji stupanj korištenja. Na primjer, čist zrak koriste podjednako svi; uključivanje novog korisnika ne umanjuje mogućnost korištenja tog istog zraka postojećim korisnicima niti proizvodi dodatne troškove. Dakle, kod javnih dobara granični trošak uključivanja novih korisnika jednak je nuli; on jednostavno ne postoji. Isto tako, javno se dobro mora ponuditi i učiniti dostupnim svim korisnicima pod jednakim uvjetima. Iz toga slijedi da nije lako utvrditi preferencije glede korištenja pojedinih javnih dobara, jer ih potencijalni korisnici ne žele otkriti. Nitko naime neće izraziti spremnost da plati neko javno dobro koje mu je dostupno besplatno. Upravo zato se ta dobra ne mogu razmjenjivati na tržištu. Umjesto tržišta mora se pronaći neki drugi mehanizam kojim bi se privoljeli korisnici da otkriju svoje preferencije za javnim dobrom.U životu se sve plaća. Kao što je duhovito primijetio Friedman, u životu ne postoji nešto poput besplatnog ručka. U krajnjem slučaju sve netko plaća, ako nitko drugi - plaćaju porezni obveznici. Zato se cijena javnog dobra i preferencije za tim dobrima utvrđuju u političkom procesu glasovanja za određeni proračun te njegovu veličinu i strukturu. Umjesto "ekonomskog", koristi se svojevrsno "političko tržište".Eksternalije - vanjski učinci. Vanjski učinci nastaju kada djelovanje jednog subjekta (potrošača ili proizvođača) utječe na blagostanje drugog a da se to ne odražava u troškovima i cijenama njegovih proizvoda i usluga. Ovisno o tome održava li se djelovanje jednog subjekta na povećanje ili smanjenje blagostanja drugih, vanjski učinci mogu biti pozitivni i negativni. Oni su uvijek razlika između individualnih i društvenih troškova i individualnih i društvenih koristi.Na primjer, obolijevanje neke osobe od zarazne bolesti ne pogađa samo tu osobu nego i okolinu. Slično je i sa zagađivanjem okoliša, koje rijetko koji ponuđač uračunava u cijenu, ako ga na to ne prisili država. S druge strane, obrazovan čovjek je primjer pozitivne eksternalije, jer on nije koristan samo sebi nego i cijelom društvu. Stoga obrazovanje treba dodatno poticati, mimo onoga što su za njega spremni platiti pojedinci. Na vanjske učinke i mogućnost njihove internalizacije vratit ćemo se kasnije.Veliki rizici i negativna selekcija u osiguranju. Postoje rizici posebno u domeni znanosti i istraživanja novih tehnologija, koji su teško podnošljivi za bilo kojeg pojedinačnog poduzetnika i ne mogu se tretirati na komercijalnoj osnovi, a odnose se na projekte zanimljive (korisne) za zemlju kao cjelinu. U takvim prilikama razumno je da u pokriću rizika sudjeluje i država, jer se bez toga takvi projekti ne bi mogli realizirati. Slična je situacija i s nekim važnim oblicima osiguranja gdje dolazi do negativne selekcije i izostanka solidarnosti. I tu se intervencija države

javlja kao jedino moguće rješenje. Zapravo, u oba slučaja riječ je o svojevrsnim eksternalijama koje se mogu internalizirati samo angažiranjem države.Monopol. Budući da učinkovito djelovanje tržišta kao mehanizma alokacije resursa pretpostavlja savršenu konkurenciju gdje nitko ne može sam nametati cijenu proizvoda i usluga i druge uvjete razmjene, postojanje monopola izravno razgrađuje i negira zdravu tržišnu utakmicu. Zbog tendencije konstantnog opadanja graničnih troškova monopolisti su zainteresirani da zaustave rast proizvodnje (ponude) ispod razine koja je društveno optimalna. Upravo stoga država se mora izravno uključiti u ograničavanje i eliminiranje monopola, razvijanjem tržišne konkurencije, poticanjem slobodnog ulaska na tržište, određenim fiskalnim mjerama ili na drugi način.Preraspodjela dohotka. Iako je pitanje pravičnosti više filozofsko i etičko nego ekonomsko, ekonomisti ne smiju ostati indiferentni prema tom pitanju, između ostalog i zato što se njegovo rješavanje izravno odražava na učinkovitost gospodarstva.Tržište je mehanizam koji je u funkciji učinkovitosti, a ne pravičnosti. Upravo se stoga javlja sukob između ta dva načela življenja u bilo kojoj civiliziranoj zajednici. Civilizirano društvo mora naime voditi računa i o pravdi, odnosno i o koliko-toliko pravednoj raspodjeli dohotka među pojedincima i obiteljima. S druge pak strane, tržište ima selektivnu funkciju da iz tržišne igre izbacuje nedjelotvorne i nemoćna da samim tim vodi sve većem raslojavanju stanovništva i sve većim rasponima u raspodjeli dohotka. Tu se onda javlja potreba za državnom intervencijom u preraspodjeli dohotka da bi se ti rasponi doveli u društveno prihvatljive okvire, odnosno da bi se svakome osigurao barem minimum sredstava potrebnih za preživljavanje.Stabilizacijske mjere. Svako tržišno gospodarstvo podložno je oscilacijama. Kao dinamički sustav ono mora biti fleksibilno, ali nije dobro kad oscilacije prijeđu onu mjeru koja dovodi u pitanje samu opstojnost sustava, odnosno prijeti njegovoj entropiji. Zato se opet traži aktivna uloga države koja će osigurati da gospodarstvo ne sklizne s putanje ravnoteže ili, ako se to dogodi, da ga vrati na tu putanju. Na temelju svega što je rečeno može se raspravljati o tome kolika i kakva mora biti uloga države u gospodarstvu, ali se ta uloga u cjelini ne može dovoditi u pitanje. Modema ekonomska znanost i struka upinju se da nađu što više metoda i načina da se izbjegne upletanje države u gospodarstvo, jer se smatra daje ona najlošiji gospodar i poduzetnik. Time se ne dovode u pitanje ekonomske funkcije države, pa ni uloga javnih financija, odnosno javnog sektora.Pravna regulativa. Tržište ne može djelovati ni bez određenih zakona i pravila igre utvrđenih tim zakonima. Jer ako se ne poštuju ugovori, ako nema zaštite vjerovnika i slično, tada ne može biti govora ni o učinkovitom funkcioniranju tržišta. U tom slučaju javljaju se nelikvidnost, inflacija i drugi poremećaji u gospodarstvu. Stoga mora postojati pravna regulativa koja će osigurati učinkovito funkcioniranje tržišta. Time se ne želi tvrditi da je država uvijek racionalna u svom ponašanju. Želi se samo konstatirati da uz tržište mora postojati i komplementarni mehanizam državne intervencije radi ispravljanja navedenih tzv. tržišnih neuspjeha. Pri tome valja imati u vidu da je intervencija države u gospodarstvu mač s dvije oštrice - da i država ima svoje neuspjehe. Zasad spomenimo samo neke od njih. Mjere što ih poduzima država uvijek provodi birokracija, koja ne mora slijediti, i najčešće ne slijedi, interese biračkog tijela, pa ni od njega izabranih predstavnika, nego vlastite interese. Nadalje, stvarni učinak mjera što ih

poduzimaju nositelji ekonomske politike dobrim su dijelom nepredvidivi i po intenzitetu i po vremenskom slijedu njihova nastajanja. Napokon, nesporan je i utjecaj različitih lobija na te mjere itd. 1

Ovdje su spomenute samo one intervencije države u gospodarstvu koje se javljaju kao posljedica tržišnih neuspjeha, a ne i klasične funkcije države koje su inače neupitne, kao što su obrana, održavanje reda, mira i sigurnosti, zaštita nacionalnih interesa, izgradnja infrastrukturnih objekata koji se ne mogu eksploatirati na komercijalnoj osnovi i slično.

1 Usporedi: J. E. Stiglitz, Economics of Public Sektor, W. W. Norton & Company, 1986, str. 6-8.

3. Temeljne funkcije javnih financija

Uz ime R. Musgravea, doajena ove struke, s pravom se vezuju tri temeljne funkcije javnih financija: 2

• alokacijska• distribucijska• stabilizacijska.Alokacijska funkcija javnih financija ima zadatak da na optimalan način namjenski usmjeri (razmjesti) raspoloživa sredstva u državi ili društvu na onaj dio koji služi zadovoljavanju javnih potreba, odnosno financiranje ponude javnih dobara i, drugi dio, koji osigurava ponudu privatnih dobara. U okviru te funkcije, donose se i odluke o alokaciji sredstava za pojedine namjene unutar javnog sektora. Međutim, sadržaj alokacijske funkcije javnih financija ne ograničava se samo na javni sektor, ili na podjelu resursa između javnog i privatnog sektora, nego obuhvaća i različite aspekte utjecaja javnog sektora (javnih prihoda i javnih rashoda) na položaj i ponašanje gospodarskih subjekata u privatnom sektoru, a samim tim i na gospodarska kretanja u cjelini.Redistribucijska funkcija javnih financija tiče se preraspodjele dohotka između pojedinaca i obitelji te međusektorske i međuregionalne preraspodjele. Faktorska raspodjela dohotka koja se ostvaruje na tržištu, koliko god bila ekonomski opravdana i djelotvorna, gotovo redovito ne zadovoljava socijalne i političke kriterije. Stoga se odnosi u raspodjeli dohotka formirani na taj način moraju dovesti u društveno prihvatljive okvire, između ostalog i mjerama fiskalne politike. Detaljnije o kriterijima i instrumentima preraspodjele dohotka govori se u sljedećim poglavljima ove knjige.Stabilizacijska funkcija javnih financija javlja se kada se gospodarski sustav izbaci iz ravnoteže te je potrebno intervenirati mjerama ekonomske politike, a u tom okviru i mjerama javnih prihoda i javnih rashoda, da bi se spriječila ili opet uspostavila poremećena ravnoteža, tj. ostvarila zadovoljavajuća stabilnost tržišta - cijena i tečaja, puna zaposlenost materijalnih i ljudskih resursa, zadovoljavajući saldo bilance plaćanja, zadovoljavajuća stopa održivoga gospodarskog rasta i zadovoljavajući tempo strukturalnih promjena u gospodarstvu. To su i najčešći ciljevi ekonomske politike.Bitno je naglasiti da se sve tri funkcije javnih financija moraju ostvarivati istodobno, u istom budžetskom procesu. Ne može se jedna funkcija odvajati od druge. To znači da mjere fiskalne politike moraju biti dobro koordinirane te pravovremeno i pažljivo odabrane. To je vrlo važan preduvjet da bi fiskalna i ekonomska politika u cjelini bila djelotvorna. Ostvarivanje i provođenje spomenutih funkcija javnih financija predmet je razmatranja u sljedećim poglavljima ove knjige.

4. Javne financije i njihov odnos prema državi

Već smo spomenuli da država ne "miriše" mnogim suvremenim ekonomistima, da postoji vrlo rasprostranjena odbojnost prema intervenciji države u privredi. Često se ističe i daje ekonomska 2 Prvi put ove tri funkcije on je elaborirao u svojoj poznatoj studiji The Theory of Public Finance,McGraw-Hill, 1959.

politika nedjelotvorna, daje država najslabiji poduzetnik i slično. Formirale su se i razne ekonomske škole koje zagovaraju takva mišljenja, na primjer monetaristička škola, škola racionalnih očekivanja, škola ekonomike ponude i druge njima srodne škole.Postoje međutim i drukčija shvaćanja ovog problema- prije svega ona neo- keynesijanska.3

Istina, nitko ne tvrdi da je država svetac i da je uvijek uspješna. Dapače, svi smatraju da država mora biti maksimalno kontrolirana, jer kad se otme kontroli, postaje vrlo opasna.Svaka je nedemokratska država opasna, ne samo politički nego i gospodarski, i zato se svi, barem na riječima, zalažu za demokraciju.U dosadašnjoj širokoj lepezi pogleda i mišljenja o ulozi države u društvu i gospodarstvu iskristalizirala su se dva glavna teorijska pristupa - organski i mehanički.4

Pristalice organskog pristupa, koji uporište za svoje tvrdnje nalaze još u Platonovim stajalištima, u državi gledaju zajednicu koja ima vlastite interese i potrebe, neovisne o interesima i potrebama pojedinca. Oni smatraju da država ima utoliko smisla ukoliko vodi ostvarenju onih ciljeva koji se ne tiču želja i potreba pojedinaca, tj. čije usluge ne ulaze u tzv. funkciju preferencija pojedinog potrošača. Naravno, takvo stajalište koliko god ponekad bilo dobronamjerno, može biti vrlo opasno. Platon je npr. smatrao da država ima smisla samo ako svaki pojedinac služi ostvarenju njezina cilja - dakle definirao je cilj izvan preferencija pojedinog potrošača.Na takvom stajalištu, nažalost, nastale su vrlo monstruozne teorije, kao što su nacionalsocijalistička i komunistička (boljševička), koje su apsolutizirale interese države, a zanemarivale interese i preferencije pojedinca. One su državu promatrale kao cjelovit organizam koji služi vlastitoj svrsi. Otuda je nastao i naziv ovoga pristupa.Drugi pristup, koji danas uglavnom prevladava ide u obrnutom smjeru. On kaže: "Ne mogu se potrebe, pa ni koristi, osjećati na razini kolektiviteta. Odnosno, država nije ta koja može osjećati potrebu - to mogu samo pojedinci, konkretni ljudi." Time se ne želi reći da ne postoji opće dobro, da ne postoje stvari koje su od šireg interesa, npr. sigurnost, ekološka zaštita, obrazovanje ili zdravstvo, ali koristi od tih dobara također se uključuju u skup želja i potreba pojedinca, u njegove preferencije.U tom smislu djelatnost države ne bi se smjela promatrati izvan želja i potreba pojedinca, jer svaki drugi način tretiranja te djelatnosti vodi nametanju interesa građanima i završava u općenito neprihvatljivom nedemokratskom načinu odlučivanja kao općenito neprihvatljivoj praksi. Ovim pristupom se želi naglasiti demokratski proces odlučivanja o državnim poslovima, pa u tom sklopu i o onima koji se odnose na javne prihode i javne rashode, a nipošto negirati ne toliko rijetku pojavu sukoba interesa pojedinaca i šire zajednice (sve do negiranja nacionalnih interesa).

3 Cjeloviti pregledi suvremenih shvaćanja o ulozi države u gospodarstvu mogu se naći u radovima M. Mesaric Uloga države u tržišnom gospodarstvu s osvrtom na aktualno stanje u Hrvatskoj, Zagreb, 2001, sapirografirano, i M. Vedris, Stroktuma politika u funkciji uspostave efikasnog tržišnog gospodarstva Republike Hrvatske, Zagreb, 1996, doktorska disertacija.4 Ovo su ipak samo stereotipi koji cine određene krajnosti. Njih je međutim Iako naći u stvarnom životu,Jer je on rijetko kada u skladu s nekim stereotipima. Usporedi: H. S. Rosen, Javnefinancije, lnstitut za javnefinancije, Zagreb, 1999, str. 3-10.

U političkoj literaturi postoje također dva stajališta o državi: jedno, koje državu promatra kao klasnu tvorevinu, tj. kao instrument vladajuće klase kojim ona drži u potčinjenosti druge klase, i drugo, koje u državi vidi reprezentanta interesa svih slojeva stanovništva, odnosno svih građana. Naravno, samo ovo drugo mišljenje odgovara gledanjima pobornika demokratske tradicije.

5. Metode istraživanja u javnim financijama

U javnim financijama, kao i u drugim društvenim znanostima, koristi se široka lepeza kvalitativnih i kvantitativnih metoda analize. Sve se one mogu podijeliti u dvije osnovne skupine. Jedne se temelje na normativnom, a druge na pozitivnom pristupu. U skladu s tim sve metode se svrstavaju u normativističke i pozitivističke.Normativni pristup polazi od određenih teorijskih premisa i vrijednosnih sudova i pita se kako bi nešto trebalo biti i po kojim se kriterijima to određuje.S druge strane, u pozitivističke metode spadaju razne vrste induktivnih postupaka kvalitativne i kvantitativne analize (statističke i ekonometrijske), znači razne metode empirijskog karaktera koje polaze od istraživanja stvarnosti i na temelju toga dolaze do sinteze i određenih zaključaka.U javnim financijama normativnog karaktera su pitanja poput onih kolika bi trebala biti veličina javnog sektora, kako bi se trebala obaviti namjenska raspodjela novca unutar toga sektora, po kojim kriterijima se određuje dobar porezni sustav, koliki i kakav bi trebao biti stupanj zaštite standarda pojedinca u politici preraspodjele dohotka i slično.S druge strane, u domeni pozitivističke analize u javnim financijama su npr. istraživana pitanja sljedećeg sadržaja: kakvi su učinci javne potrošnje na gospodarska kretanja u stanovitom razdoblju, odgovara li postojeća porezna struktura propozicijama "o dobrom poreznom sustavu", kolika je evazija poreza i kakav je općenito utjecaj porezne politike na veličinu neregularnog sektora gospodarstva, koliko su u nekom razdoblju bile usklađene monetarna i fiskalna politika itd.Nije potrebno posebno obrazlagati da su oba pristupa vrlo međuovisna, jer bez prethodnog definiranja što i kako treba nešto učiniti nema osnove ni za ocjenu je li namjera ostvarena. U istraživanju bilo kojeg pitanja u svim društvenim znanostima, pa i u javnim financijama, teško je odvojiti normativno od pozitivnog, kao što je uvijek teško odvojiti utvrđivanje cilja od sagledavanja njegove realizacije, što je u krajnjem slučaju isto kao i pokušaj suprotstavljanja teorije i prakse, i slično.U ovom radu koriste se različite metode i pristupi. Međutim, kako se javne financije kao dio ekonomskih znanosti na prvom mjestu bave racionalnom alokacijom resursa, jedan pristup vrijedi da bude posebno istaknut, a to je ekonomika blagostanja kao ishodište i uporište za sve druge korištene metode i postupke.SažetakJavne financije bave se izučavanjem javnih prihoda i javnih rashoda te njihovih gospodarskih, socijalnih i političkih učinaka. Sve više se za predmet javne financije javlja njihov alternativni naziv: javna ekonomija ili ekonomika javnog sektora.

Javne financije postoje zato što tržište ne djeluje učinkovito u svim slučajevima, a osobito ne u ponudi javnih dobara, internalizaciji vanjskih učinaka, prevladavanju velikih rizika i negativne selekcije, osiguranju, onemogućavanju monopola, preraspodjeli dohotka i uspostavljanju ravnoteže jednom po-remećenih gospodarskih tokova.Javne financije imaju tri temeljne funkcije: alokacijsku, distribucijsku i stabilizacijsku. Prva se bavi optimalizacijom veličine i strukture javnog sektora, druga problemima preraspodjele dohotka, a treća usklađivanjem stvarnog i potencijalnog outputa.Javne financije vezane su uz aktivnosti države, a odnos prema državi može biti različit: organski i mehanički, liberalni i intervencionistički, itd. Prema organskom stajalištu država ima smisla samo ako svaki pojedinac služi ostvarenju njezina cilja. Mehanički pristup zastupa mišljenje da se potrebe i koristi mogu osjećati samo na razini pojedinca, čime se želi reći da ne postoje potrebe i koristi koje se ne uključuju u preferencije pojedinaca. Liberalističko stajalište zalaže se za izbjegavanje intervencije države u gospodarski proces, osim u iznimnim prilikama, dok su intervencionisti za takvu intervenciju uvijek kad ona može spriječiti eventualni poremećaj u gospodarstvu ili otklonili one koji su već nastali.U izučavanju javnih financija koriste se uglavnom iste metode istraživanja koje se koriste i u drugim društvenim znanostima. Široka je njihova lepeza, ali sve se one mogu svrstati u normativističke i pozitivističke. Normativističke utvrđuju kriterije kako bi nešto trebalo biti, npr. kolika bi trebala veličina javnog sektora. Druge, opet, polaze od stvarnosti kako nešto jest, kakva je npr. struktura proračunskih rashoda i koje su njezine ekonomske posljedice.

6. Mjesto javnog sektora u kružnom toku sredstava

U prethodnom poglavlju objasnili smo što je javni sektor i zašto postoji u tržišnom gospodarstvu te koje su funkcije javnih financija kao financijskog aspekta funkcioniranja toga sektora. U ovom poglavlju osvrnuti ćemo se na mjesto i ulogu javnog sektora u sustavu nacionalnih računa. S tim u svezi najprije ćemo u slikovnom obliku prikazati mjesto javnog sektora u kružnom toku reprodukcije, a zatim ćemo se osvrnuti na javnofinancijske transakcije u strukturi i upotrebi bruto domaćeg proizvoda.U sklopu prvog prikaza, pojednostavljenja radi, cijelo gospodarstvo je podijeljeno na smo tri sektora:• sektor kućanstva• sektor poduzeća• sektor države.Transakcije između pojedinih sektora gospodarstva prikazane su na slici 1.Slika 1 - Kružni tok sredstava u tržišnom gospodarstvu

Na slici 1 prikazane su transakcije između sektora gospodarstva. One se dijele na realne i financijske. Jedan dio tih transakcija odvija se preko tržišta, a drugi u neposrednim odnosima između države i sektora kućanstva i poduzeća. Financijske transakcije prikazane su punom crtom i idu'u smjeru kazaljke na satu; realne su označene isprekidanom crtom i usmjerene su obrnuto. Financijske transakcije obuhvaćaju novčane izdatke i novčane primitke, a realne tokove faktora proizvodnje i proizvoda i usluga.Relacijom 1 predočenje susret kućanstava i poduzeća na tržištu rada, na kojem poduzeća kupuju radnu snagu. Istovremeno, relacijom 2 označeno je stjecanje dohotka kućanstava po toj osnovi. To isto radi država, koja angažira dio radne snage u proizvodnji javnih dobara i usluga i za to plaća naknade kućanstvima. Budući da se pretpostavlja odsutnost štednje, kućanstva svoj dohodak, kao što se vidi iz relacije 3 i 4, troše na kupovinu proizvoda i usluga od poduzeća za svoje potrebe, na temelju čega poduzeća ostvaruju svoje prihode. Na tržištu proizvoda i usluga pojavljuje se i država sa svojim nabavama, što je predočeno relacijom 3 i 4. S tim se transakcijama završava kružni tok sredstava unutar privatnog sektora i dio transakcija između privatnog i javnog sektora koji se odvija posredstvom tržišta. Glavni dio transakcija između javnog i privatnog sektora odvija se međutim mimo tržišta faktora proizvodnje i tržišta proizvoda i usluga - instrumentima fiskalnog sustava. Tako transakcije označene relacijom 5 i 8 predstavljaju poreze i druge dadžbine što ih kućanstva i poduzeća daju državi. Relacije 6 i 9 označavaju javna dobra koja država osigurava kućanstvima i poduzećima, a relacije 7 i 10 državne transfere tim istim sektorima.Ova priča nedvojbeno potvrđuje visoki stupanj međusektorske isprepletenosti i međuovisnosti u gospodarstvu, kao i veliko značenje što ga u tome ima javni sektor.

7. Mjesto javnog sektora u sustavu nacionalnih računa

Međutim, pravu predodžbu o intenzitetu međusektorskih veza, pa s tim u svezi i o značenju javnog sektora, možemo dobiti tek njihovom kvantifikacijom. Podloga za takvu kvantifikaciju je društveno (nacionalno) računovodstvo, čiji je zadatak da sustavno, preko ujednačenih računa, prati sve međusektorske transakcije.U tablici 1 prikazani su računi sektora države za 1998. godinu u Hrvatskoj, u skladu s metodologijom društvenih računa Ujedinjenih naroda (SNA). Tablica 1 - Računi države za 1998. godinu - RH

Izvor: Državni zavod za statistiku Želimo li pak dobiti uvid u strukturu ukupnog BDP-a, koji znači ukupnu vrijednost finalnih proizvoda i usluga proizvedenih u zemlji u nekoj godini, onda moramo agregirati sektorske račune, onako kako je to učinjeno u tablici 2.U tablici 2 BDP je izračunat tzv. rashodnom metodom, tj. zbrajanjem svih oblika agregatne potražnje i u 1998. godini iznosio je oko 137 milijardi kuna (oko 21 732 mil. USD u tekućim cijenama). Udio sektora države u formiranju BDP-a u Hrvatskoj u toj godini iznosio je oko 26,6%, što je u usporedbi s drugim zemljama naše razvijenosti relativno visoka razina. Od toga, na državne nabavke od poduzeća otpadalo je oko 10, a na plaće u javnom sektoru preostalih 16,6 postotnih poena. Uzmu li se međutim u obzir sve pozicije fiskalnog karaktera koje ulaze u raspodjelu BDP-a, onda je ponder javnog sektora u gospodarstvu bio daleko veći i iznosio je u spomenutoj godini više od 50%, što je iznimno visoko u usporedbi s drugim razvijenim tranzicijskim zemljama.

SažetakSva su gospodarstva danas manje ili više mješovita, tj. kombinirana od javnog i privatnog sektora. Pojednostavljeno rečeno, privatni sektor čine kućanstva i poduzeća, a javni sektor država.Transakcije između pojedinih sektora vrlo su intenzivne i različite. Jedan dio njih se odvija posredstvom tržišta, a drugi u neposrednim odnosima države s jedne i kućanstva i poduzeća s druge strane. U robno-novčanom gospodarstvu, kakva su uglavnom više sva današnja, transakcije između pojedinih sektora i podsektora mogu biti realne i financijske. Realne se odnose na tokove faktora proizvodnje i proizvoda (outputa), a financijske na tokove dohodaka i rashoda (izdatka).Realne transakcije imaju primarno značenje, a financijske se iz njih izvode. Transakcije koje se odvijaju među sektorima uz posredovanje tržišta formiraju kružni tok koji slijedi faze reprodukcije, dok se jedan dio transakcija odvija u neposrednim odnosima spomenutih sektora.Međusektorske transakcije prate se i evidentiraju u sustavu nacionalnih računa, što omogućuje da se utvrdi veličina makroekonomskih agregata (bruto domaći proizvod, nacionalni dohodak, potrošnja, štednja i slično) i udio svakog sektora u njihovu stvaranju

8. Fiskalni federalizam

Sve suvremene države, bez obzira na to jesu li unitarne ili složene, organizirane su naviše razina vlasti. U najjednostavnijem ustrojstvu države javljaju se najmanje dvije razine odlučivanja-razina središnje države i razina lokalne jedinice uprave i samouprave. Stoje ustrojstvo države složenije, to je i broj razina odlučivanja veći. Tako federalne i konfederalne države, u pravilu, imaju veći broj razina odlučivanja od unitarnih. Države često dio svog suvereniteta prenose na međunarodne tvorbe, organizacije i institucije, čime se, također, povećava broj razina odlučivanja.U ovom poglavlju pozabavit ćemo se problemom fiskalnog federalizma, tj. višerazinskog odlučivanja o javnim prihodima i javnim rashodima unutar jedne države.S tim u svezi pokušat ćemo odgovoriti na nekoliko pitanja.Prvo: zašto odlučivanje općenito, pa i o ponudi javnih dobara, mora biti de- centralizirano?Drugo: koje se odluke u području javnih financija trebaju pripisati pojedinim razinama vlasti?Treće: kako se financiraju te funkcije?Stupanj centralizacije jedne države u fiskalnom smislu mjeri se udjelom državnih izdataka na saveznoj razini u ukupnim konsolidiranim rashodima društveno-političkih zajednica; znači i lokalnih i saveznih organa vlasti. Isključeni su međusobni transferi.To je grubi pokazatelj koji ne ocrtava sve elemente federalizma i još uvijek ne pokazuje kakav je položaj lokalnih u odnosu na središnje organe vlasti, zbog toga što središnja država može svojim odlukama, zakonima i drugim aktima ograničavati i one fiskalne funkcije koje oni financiraju sami.8.1. Optimalna veličina zajedniceLokalne zajednice, odnosno jedinice uprave i samouprave, mogu se definirati po analogiji «teorije klubova», gdje se stanovništvo tih zajednica udružuje radi zadovoljavanja stanovitih potreba u javnom sektoru. Dvije bitne odrednice određivanja optimalne veličine zajednice jesu troškovi napučenosti, sjedne strane, i naknada za članstvo u toj zajednici, s druge strane. Pretpostavljamo, naravno, da su svi članovi zajednice ravnopravni i da ravnopravno sudjeluju u uživanju koristi i snošenju troškova te zajednice. Pod tim pretpostavkama, način utvrđivanja optimalne veličine zajednice prikazan je na slici 1.Slika 1 - Optimalna veličina zajednice

Troškovi po stanovniku

Što je više članova zajednice, to je mogućnost njihova sudjelovanja u koristi manja, ali su zato manji i troškovi financiranja zajednice. Zato ove dvije krivulje imaju suprotan smjer. Optimalna veličina zajednice u prednjem slučaju formira se u točki X* gdje je zbroj troškova obje komponente najmanji. Ilustracije radi, uzmimo daje posrijedi izgradnja sportskog objekta kojeg podižu udruženi članovi neke zajednice. Naravno, što je više članova te zajednice, to će trošak izgradnje po članu biti manji, ali i granični trošak napučenosti veći.Može se zamisliti veći broj takvih zajednica u jednoj državi koje pružaju javna dobra i usluge različite vrste svojim korisnicima. Korisnici se odlučuju da žive u nekoj zajednici ili da je napuste, između ostalog ovisno o tome koliko dobra i usluge što ih pružaju takve zajednice njima odgovaraju te kolike poreze moraju za to platiti. Ljudi, u krajnjem slučaju, ako nisu zadovoljni ponudom javnih dobara i uslugama jedne zajednice, odlučuju se za promjenu mjesta boravka, za tzv. voting by feet ("glasovanje nogom"). Na taj način uspostavlja se konkurencija među zajednicama u ponudi javnih dobara (nalik na tržišnu), koja je Paretov optimum. Riječ je o tzv. Tieboutovu modelu.Poznat je slučaj, posebno u nekim zemljama koje imaju veliko raslojavanje stanovništva (Amerika i dr.), da se ljudi grupiraju u predgrađima ili pojedinim dijelovima gradova, ovisno o svojim sklonostima, imovnom stanju itd. te da na taj način usklađuju svoje zahtjeve glede zadovoljavanja zajedničkih potreba. Oni koji su kadri platiti više nalaze se u jednoj zajednici, a siromašniji u drugoj. Svaki pokušaj ulaska u krug bogatijih gleda se sumnjičavo, ukoliko je uopće dopušten. A ako ne ide nikako drugačije, onda bogatiji članovi napuštaju tu zajednicu i sele u drugu.Na temelju Tieboutove hipoteze možemo simulirati tržišni način ponašanja zajednica, odnosno njihovih članova. Među zajednicama postoji konkurencija glede pružanja javnih dobara i usluga, a članovi ta dobra i usluge moraju platiti odgovarajućim iznosom poreza. Slično kao na tržištu privatnih dobara, bez intervencije države, u ovom modelu u stanju smo otkriti preferencije potrošača za javnim dobrima, što je, kao što odranije znamo, bio i ostao ključni problem alokacije sredstava u javnom sektoru.Međutim, Tieboutov model može funkcionirati samo pod sljedećim pretpostavkama: 1. da država svojim sudjelovanjem ne stvara tzv. vanjske učinke2. da postoji puna pokretljivost pojedinaca, članova zajednice3. da postoji toliko različitih zajednica da svaki pojedinac može odabrati sebi onu u kojoj može zadovoljiti svoje potrebe za javnim dobrima na adekvatan način4. da trošak po jedinici usluga bude stalan5. da se javne usluge financiraju proporcionalnim porezom6. da postoji mogućnost donošenja zakona o diskriminaciji, na primjer zakona o zamiranju, koji dopušta izgradnju kuća i drugih objekata prema standardima, koje;mogu ispuniti samo određene kategorije stanovništva.Zahtjevi Tiebouova modela su manje-više isti kao i oni koji se postavljaju pred tržište da bi ono moglo funkcionirati konkurentno i učinkovito.

Tiebouov model je, prije svega, samo jedna teorijska hipoteza. U stvarnosti je teško ispuniti sve njegove pretpostavke. Iako se može dokazati da izbor mjesta stanovanja i određene životne sredine ljudi vrednuju na različite načine i da se prema tome opredjeljuju gdje će obitavati i stvarati svoju imovinu. To se može vidjeti ako se usporedi, sjedne strane, cijena imovine i, s druge strane, visina poreza u nekoj zajednici. Istovremeno, Tiebouove pretpostavke da država svojim sudjelovanjem ne stvara vanjske učinke, kao i da postoji puna pokretljivost pojedinca, posve su nerealne. Međutim, ovaj model ne treba shvatiti kao neko konačno rješenje, već prije kao korisno razmišljanje o optimalnoj raspodjeli funkcija po razinama vlasti u ostvarivanju ponude javnih dobara.

8.2. Optimalna razina odlučivanja i prednosti i nedostaci decentralizacije

Pri donošenju odluke o podjeli fiskalnih funkcija po razinama odlučivanja, treba imati u vidu stanovite prednosti i nedostatke decentralizacije u odnosu na centralizaciju i obrnuto.Kad je riječ o prednostima decentralizacije, onda se obično, na prvom mjestu, ističe približavanje odlučivanja stanovništva na određenom području koje najbolje poznaje svoje želje, potrebe i mogućnosti financiranju ponude javnih dobara.Druga prednost decentralizacije vidi se u racionalizaciji zakonodavstva. Zakoni koji se donose za velike i šire državne jedinice nikada ne mogu pogoditi specifičnosti pojedinih područja i nose u sebi mnogo općenitosti i uprosječenih standarda koji ne odgovaraju stvarnosti - oni su zbog toga ili nepotpuni ili su pretrpani nepotrebnim detaljima.Odlučivanje na razini lokalnih zajednica omogućuje poticanje konkurencije između lokalnih organa vlasti. Bolje se može ocijeniti efikasnost rukovodnih organa zajednice ako je manja i ako postoji njihovo uspoređivanje s drugim takvim zajednicama. Ti organi postaju lakše smjenjivi, a samim tim i odgovorniji za svoje postupke.Nadalje, kad se odluke donose naviše mjesta i kad se ponuda javnih dobara i usluga organizira na više načina, u takvoj je zajednici moguće bolje provesti razne vrste inovacija, koje se kasnije mogu koristiti i u drugim zajednicama.Napokon, lokalne zajednice omogućuju bolje povezivanje prihodne i rashodne strane proračuna, što je u skladu s načelom korisnosti, odnosno tretiranja poreza kao svojevrsnih cijena javnih dobara.Decentralizacija odlučivanja u području javnih financija ima međutim i nedostatke.Prvo, na decentraliziranoj razini ne može se voditi stabilizacijska politika. Naime, u lokalnoj i otvorenoj zajednici postoji problem odljeva efektivne potražnje, čime se poništava utjecaj fiskalne politike na upravljanje tim makroekonomskim agregatom.

Drugi nedostatak odlučivanja o javnoj potrošnji na razini lokalne zajednice odnosi se na generiranje vanjskih učinaka. Ako se odluke od šireg značenja donose na lokalnoj razini, tj. ako se nude dobra koja imaju nacionalni karakter, onda neminovno dolazi do velike količine vanjskih učinaka koje je nemoguće internalizirati.

Nadalje, nedostatak odlučivanja o fiskalnim pitanjima na razini lokalne zajednice očituje se i u neučinkovitosti poreznih sustava. Ako se naime neki porezi primjenjuju na lokalnoj razini, ne samo da ih je teško provesti, nego proizvode negativne učinke, ruše tržišnu konkurenciju, stvaraju nejednake uvjete privređivanja i slično. To je npr. slučaj i s porezom na dohodak i s porezom na potrošnju, ali i sa svim drugim porezima kod kojih je moguće seljenje porezne osnovice. Jedini porez koji donekle ne proizvodi takve negativne učinke jest porez na imovinu i zato se on najčešće koristi u financiranju lokalnih zajednica.Sljedeći nedostatak odlučivanja na razini lokalnih zajednica jest gubitak ekonomije razmjera, što znači da se na toj razini ne mogu u optimalnoj količini proizvoditi neka javna dobra.To bi bili nedostaci fiskalne decentralizacije sa stajališta učinkovitosti. Bitan nedostatak odlučivanja na razini lokalne zajednice naročito je vidljiv u slučaju preraspodjele dohotka, jer se sa spuštanjem razine odlučivanja, u uvjetima neravnomjernog regionalnog razvoja, povećava razlika u dohotku per capita među zajednicama, a time smanjuje i mogućnost nekih od njih da financiraju određene potrebe i preraspodjeljuju dohodak radi ostvarivanja solidarnosti.Na temelju iznijetih pozitivnih i negativnih strana decentraliziranog odlučivanja može se zaključiti:1. da stabilizacijsku funkciju javnih financija treba obavljati na razini središnje vlasti, jer je to jedino i moguće (zbog tzv. leakage učinka)2. da se redistribucijska funkcija također mora pretežito organizirati na razini središnje vlasti, iako se djelomično može spustiti i na lokalnu razinu3. kad je riječ o alokacijskoj funkciji, treba se držati načela da se javna dobra nude na onoj razini koja odgovara njihovoj važnosti, odnosno karakteru.Zaključno bi se moglo reći da je optimalni federalizam onaj sustav odlučivanja javnim financijama koji karakterizira minimum vanjskih učinaka. S ovako definiranim optimalnim fiskalnim federalizmom s funkcionalnog stajališta pokušat ćemo upozoriti i na javne prihode koje bi trebalo pripisati pojedinim razinama vlasti.Lokalnim zajednicama trebali bi pripasti oni izvori prihoda kod kojih je najmanje moguće seljenje porezne osnovice i kod kojih je porezna utakmica najmanja. To je slučaj s porezom na imovinu i zato je on gotovo u svim zemljama jedan od vodećih prihoda.Najosjetljiviji porez sa stajališta jedinstvenih uvjeta privređivanja, pa prema tome i sa stajališta spuštanja na lokalnu razinu, jest porez na promet, pogotovo PDV. Zbog toga je prva harmonizacija poreza u Europskoj uniji učinjena upravo na PDV-u, jer različiti PDV i dovodi do prevaljivanja poreznih tereta na druge i do nelojalne porezne utakmice koja ruši jedinstvo tržišta.Što se poreza na imovinu tiče, on je vrlo nepopularan i po mnogočemu je inferioran ostalim oblicima poreza. Osim što je regresivan, ovaj porezni oblik je vrlo vidljiv, a stoga i teže provediv. Porezi koje prati novčana iluzija nailaze na manji otpor u provedbi. Kod ovog poreznog oblika također postoji problem procjene vrijednosti imovine, pogotovo ako je stečena u različito vrijeme.

Budući da je utvrđivanje netovrijednosti imovine poreznog obveznika teško izvedivo, u praksi se pristupa oporezivanju pojedinih dijelova imovine, što je sa socijalnog stajališta ne samo nepravično nego i skupo.Pozitivna osobina poreza na imovinu kao lokalnog poreza u tome je da je on najčešće neprevaljiv. Ponuda zemljišta i drugih nekretnina uglavnom je neelastična, a odranije znamo, ako je ponuda neelastična da je prevaljivanje nemoguće. Prednost takvog poreza na lokalnoj razini je i ta da ne proizvodi dodatne troškove, pogotovo ne mrtvi teret oporezivanja.S obzirom na to daje očigledno teško naći izdašne i dovoljne poreze za financiranje lokalnih zajednica, praktično je nemoguće dobro izbalansirati prihode i rashode tih zajednica. Uvijek se javlja jedan nesklad, pri čemu niže razine vlasti, u pravilu, imaju manjak prihoda u odnosu na funkcije koje su im dodijeljene.

8.3. Fiskalno izravnanje

Zbog debalansa u prihodima i rashodima pojedinih društveno-političkih zajednica postoji potreba za tzv. vertikalnim i horizontalnim izravnanjem.Vertikalno se izravnanje odnosi na onaj slučaj kada se daje pravo nižim jedinicama lokalne uprave i samouprave da participiraju u pojedinim ili svim prihodima središnje države.Horizontalno izravnanje provodi se različitim sustavom dotacija od viših organa vlasti nižima, tj. središnje države lokalnim zajednicama.Pritom je važno ustanoviti koji je stvarni manjak prihoda lokalne zajednice u odnosu na funkcije koje obavlja. Da li ta zajednica sama ulaže dovoljno napora kako bi iskoristila vlastiti fiskalni kapacitet da bi namaknula potrebne prihode, ili se deficit prihoda javlja zbog toga što je i sama nedovoljno razvijena i ne raspolaže vlastitim izvorima.Fiskalni kapacitet neke zajednice obično se definira kao financijska sposobnost mjerena društvenim proizvodom per capita, brojem stanovnika na kilometar, udjelom žena i starih u ukupnoj populaciji i slično. Pravu mjeru fiskalnog kapaciteta nije moguće do kraja utvrditi. Međutim, kad se dođe barem do približne spoznaje o tome, onda se određuje sustav dotacija kojim se pokušava otkloniti raskorak između prihoda i rashoda konkretne zajednice.Spomenut ćemo najvažnije sustave dotacija koji se danas primjenjuju u svijetu.Općenito, postoji tendencija rasta dotacija u apsolutnom i relativnom izrazu iz istih razloga zbog kojih i rastu javni rashodi inače.Lokalnim zajednicama obično se dodjeljuju funkcije kao što su: obrazovanje, komunalna infrastruktura, policija, promet i si., a to su upravo one djelatnosti koje su doživjele najveću ekspanziju u posljednjih pedesetak godina. Tu treba tražiti i glavne uzroke rasta međubudžetskih dotacija.Što se tiče vrsta dotacija, možemo ih svrstati u namjenske i nenamjenske.Namjenske dotacije uvijek se daju za određenu svrhu -obrazovanje, zdravstvo, komunalnu infrastrukturu, rekonstrukciju gradova i si.Nenamjenske dotacije su opće naravi i mogu se koristiti po nahođenju lokalne zajednice kojoj se dotacija daje.

Sa stajališta učinkovitosti korištenja raspoloživih sredstava i obuzdavanja rasta rashoda, prednost imaju namjenske dotacije, iako su opće dotacije više u skladu s poštovanjem načela preferencije potrošača.Namjenske dotacije mogu biti:• dotacije s vlastitim udjelom - slučaj kada se dotacije dodjeljuju uz uvjet da niže jedinice uprave i samouprave participiraju u ukupnom iznosu financiranja s više razine, tj. kada se na svaku kunu dotacije mora osigurati odgovarajuće pokriće u lokalnim prihodima. Sve se to radi stoga da se ograniči rast javnih rashoda i dotacije svedu na određenu mjeru. Ove dotacije nisu ograničene s obzirom na visinu;• dotacije s vlastitim udjelom uz određena ograničenja - po svemu su iste kao i prethodne, osim da ne mogu iznositi više od određenog iznosa;• dotacije bez vlastitog udjela - dotacije se daju bez ikakvog pokrića u vlastitim prihodima i bez ikakvog ograničenja. Te su dotacije de facto provođenje tzv. egalitarizma u robi.Dotacija je inače negativni porez - što se vidi na slici 2.S jednom namjenskom dotacijom s vlastitim udjelom za kupnju dobra x po nižoj cijeni pomičemo krivulju budžetskog ograničenja iz položaja AB u položaj AC. Ako povučemo krivulje indiferencije kao tangente na krivulje budžetskog ograničenja, prelazimo iz ravnoteže E' u ravnotežu E", sniženje cijene dobra x povećava potražnju potrošača za tim dobrom. Namjenskom dotacijom proizvod x umjetno se pojeftinjuje taj proizvod i tako povećava njegova potražnja u odnosu na proizvodu. Tu dotacija djeluje kao negativni porez.  Slika 2. Djelovanje namjenske dotacije

Osim namjenskih, postoje i nenamjenske dotacije koje se daju lokalnim zajednicama za svrhu koju same odrede. Naravno da ta dotacija, budući da ne mijenja relativne cijene već proizvodi samo učinak dohotka, manje remeti racionalnu alokaciju resursa i uza se vezuje manji mrtvi teret oporezivanja.Pokazalo se da dotacije, bez obzira na vrstu, djeluju na povećanje javnih rashoda više nego ekvivalentni porast dohotka. Tu je riječ o tzv. učinku muholovke ("flypaper effect"), koji govori

da se dotirane razine vlasti komotnije odnose prema trošenju sredstava iz dotacija nego onih iz vlastitih izvora prihoda.

SažetakOvo se poglavlje bavi višerazinskim odlučivanjem o javnim prihodima i javnim rashodima unutar države.Osnivanje lokalnih zajednica državne uprave i samouprave može se dovesti u vezu s "teorijom klubova". Korisnici se naime odlučuju da pripadaju nekom klubu ili zajednici, između ostalog, ovisno o tome koliko im dobra i usluge što im pružaju te zajednice odgovaraju te kolike poreze za to plaćaju.Pri donošenju odluke o podjeli fiskalnih funkcija između razina odlučivanja treba imati u vidu stanovite prednosti i nedostatke decentralizacije u odnosu na centralizaciju i obrnuto.Decentralizacija pridonosi približavanju odlučivanja korisnicima i poreznim obveznicima. Odlučivanje na razini lokalnih zajednica također omogućuje poticanje konkurencije i stimuliranje inovacija među lokalnim zajedni-

9. Fiskalna politika i ekonomska politika

9.1. Mjesto i uloga fiskalne politike u ekonomskoj politici

Riječ politika odnosi se na načela kojima se rukovodi neka akcija usmjerena na ostvarivanje postavljenih ciljeva. Preciziranje tih načela zahtijeva da se odredi tko je nositelj te akcije, koji se njezini ciljevi, mjere kojima se ti ciljevi ostvaruju te sredstva s pomoću kojih se ostvaruju. 5 Strogo govoreći ekonomska politika je disciplina koja izučava javno ekonomsko djelovanje. Ona istražuje proces u kojem se formiraju društvene preferencije (društveni izbor), ostvaruje izbor instrumenata, donose vladine odluke i poduzimaju tekuće mjere.6 Nositelji ekonomske politike su svi oni subjekti (organi) koji neposredno utječu na izbor (utvrđivanje) i ostvarivanje ciljeva ekonomske politike.7 To su najčešće razna državna i kvazidržavna tijela (središnje i lokalne vlade, središnja banka, organizacije osiguranja, itd.). Među nositelje ekonomske politike spadaju i političke stranke, interesne grupe i razne međunarodne organizacije koje imaju utjecaja na donošenje odluka u zemlji članici ili koje same donose ekonomske odluke obvezatne za svoje članice.Osnovna obilježja nositelja ekonomske politike jesu: 1) definirani interes, 2) sposobnost odlučivanja od općeg značenja za normalno odvijanje reprodukcije što izvire iz raspolaganja sredstvima, informacijama ili političkim ovlastima, 3) akcijska sposobnost i 4) određena samostalnost djelovanja.Brojnost i pozicija u odlučivanju pojedinih nositelja ekonomske politike ovise o ekonomskom i političkom uređenju konkretne zemlje i o tipu državne organizacije.Premda ekonomska politika najčešće poprima oblike državne intervencije, nipošto je ne treba poistovjetiti s tom intervencijom. Ekonomska je politika zapravo mnogo šira od državne intervencije u gospodarstvu. Ona obuhvaća raznovrsne oblike svjesnog reguliranja i usmjeravanja ekonomskog procesa, koji ne moraju uvijek imati ishodište u državnim odlukama niti sadržavati element prisile.Jednu od temeljnih karika u procesu formuliranja ekonomske politike čini određivanje njezinih ciljeva.8 Ciljevi izražavaju namjere i želje nositelja ekonomske politike ili onih u čije ime i u čijem interesu oni odlučuju, a mogu se definirati kao "željena buduća stanja, najčešće različita od sadašnjeg, ali koja se neće ostvariti sama od sebe kao rezultat autonomnog procesa ili promjene, već se mogu postići samo svrhovitom ljudskom akcijom".9 Prema tome, ekonomska politika spram ciljeva odnosi se kao spram objekta svojeg djelovanja.

5 Vidi: K E. Boulding, Principles of Economic Policy, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, 1958, str. 16 Vidi: N. Acocella, The Foundations of Economic Policy, Cambridge University Press, 1998, str. 6.7 Ova se najčešće definiraju kao tijela koja imaju mogućnost prisile, čija je dužnost da osiguraju zadovoljenje zajedničkih potreba i koja su odgovorna za mjere što ih poduzimaju (Vidi: E. S. Kirschen i dr. Economic Policy in Our Time, North-Holland Publishing Company, Amsterdam, 1964, str. 3).8 Određivanje ciljeva ekonomske politike nije ništa drugo nego definiranje društvenih preferencija gledeostvarivanja nekih poželjnih budućih stanja. Sire o tome vidi: N. Acocella, op. cit., str. 9-21.9 J. Zupanov, Ciljevi dugoročnog razvoja, Ekonomski institut Zagreb, 1973, str. 50.

Iz definiranog pojma cilja proizlazi da cilj kao odluka izražava određeni interes njezina donositelja ili onih u čije ime oni odlučuju, da se ciljem uspostavlja odnos između nositelja odluke i nekog budućeg stanja i da cilj mora biti ostvariv. Iz toga slijedi: prvo, da ciljevi moraju biti specificirani i mjerljivi (kardinalno ili ordinalno) i drugo, da je cilj moguće ostvariti u danim okolnostima i raspoloživim sredstvima. Zatim, iz same činjenice da ciljevi izražavaju želje, namjere i interese subjekata odlučivanja proizlazi još da su ciljevi multivarijantni i promjenjivi.Cilj kao veza između sadašnjosti i budućnosti sadrži više dimenzija: kognitivno-prognostičku, normativno-vrijednosnu i akcijsko-političku. Kod izbora ciljeva, koji - kao što je već istaknuto - čine jednu od temeljnih karika u procesu formuliranja ekonomske politike, svaka od ovih dimenzija mora biti uzeta „ u obzir i važno je da se nijedna od njih ne prenaglasi na račun druge.10 U teoriji ekonomske politike naročito se često prenaglašava normativni- karakter ciljeva.11 Želi se na neki način dokazati da ciljevi moraju biti ili izraz želja biračkog tijela ili rezultat vrijednosnog suda nositelja odluka.Nema sumnje da se subjekti odlučivanja u ekonomskoj politici uvijek, ili gotovo uvijek, nalaze pred određenim brojem alternativa što se tiče izbora ciljeva. Često se npr. pred nositelje ekonomske politike postavlja kao alternativa: veća stopa rasta uz niža razina sadašnje potrošnje ili obrnuto. Alternativa može biti - brži rast uz manji stupanj stabilnosti, ili obrnuto - veći stupanj stabilnosti, ali uz nižu stopu rasta. Ni u jednom se slučaju nositelji ekonomske politike u svojem opredjeljenju ne mogu pomoći kriterijima ekonomske znanosti. Jer vrednovanje što je bolje (želja) uvijek nadilazi kompetencije ekonomije i pripada području etike i politike. Upravo zato se i smatra da je preventivni zadatak ekonomske politike kao znanosti da se bavi sredstvima i metodama ostvarivanja već utvrđenih ciljeva, a ne samim ciljevima.12

Iz svega što je rečeno može se zaključiti da je izbor ciljeva i određivanje njihovih prioriteta prije svega rezultat političkog procesa. A čim se to jednom utvrdi, onda se znade da su brojni faktori koji na to utječu npr. društveno-ekonomski i politički sustav, odnos snaga između vodećih socijalnih i interesnih grupa, stupanj ekonomske razvijenosti zemlje i raspoloživi gospodarski resursi, trenutna ekonomska situacija u zemlji i svijetu, veličina i međunarodni položaj zemlje, tradicija, itd.Odatle dvije sastavnice cilja - spoznajno-prediktivna i akcijsko-politička - još jače vezuju cilj za realitet iz kojeg nastaje. Predviđanje na bazi postojećih smjerova kretanja i spoznaja mogućnosti promjene tih kretanja bitne su pretpostavke realnog odmjeravanja ciljeva, koji jednom kad se utvrde postaju i motiv i putokaz za akciju onima koji ih ostvaruju.

10 Vidi: J. Zupanov, op. cit., str. 711Prema J. N. Keynesu pozitivna ekonomija objašnjava "što jest", normativna "što bi trebalo biti", a praktična "što je moguće učiniti da se postigne ono što se želi". (Citirano po F. Machlupu "Positive and Normative Economics", tiskano u knjizi: R. L. Heilbroner, Economic means and social ends, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, 1969, str. 103. 12 To dakako ne znaci da su ekonomisti potpuno "nevini" kad je riječ o njihovu mogućem utjecaju na izbor ciljeva. Samim tim sto objašnjavaju kako se i kojim sredstvima određeni ciljevi mogu ostvariti i koje su konzekvencije pojedinih opredjeljenja nositelja ekonomske politike, oni bitno mogu utjecati i na samo opredjeljenje. Ekonomisti naročito mogu znatno pridonijeti boljem i preciznijem formuliranju ciljeva ekonomske politike.

Već je istaknut pluralizam ciljeva i višedimenzionalnost ekonomske politike što je s tim povezana.13 I doista, ciljevi ekonomske politike mogu biti toliko brojni i multivarijantni da već pokušaj njihove grube klasifikacije izaziva velike probleme. Jedan pokušaj klasifikacije najčešćih i najvažnijih ciljeva ekonomske politike iznijet je u sljedećem pregledu:14

Cilj Kratki opis cilja

I. Pretežito kratkoročni (konjunkturni)

1. Puna zaposlenost Ova uključuje kratkoročni cilj smanjenja cikličke nezaposlenosti te dugoročni cilj smanjenja strukturne i frikcijske nezaposlenosti.

2. Stabilnost cijena Također se uglavnom smatra kratkoročnim ciljem, premda neke zemlje na stabilnost cijena počinju gledati kao na dugoročni problem.

3. Poboljšanje bilance plaćanja Ovaj cilj uključuje i kratkoročnu potrebu zaštite deviznih rezervi i strukturne promjene u udjelu izvoza i uvoza u nacionalnom dohotku.

II. Pretežito dugoročni (strukturni)

Glavni

4. Ekspanzija proizvodnje (gospodarski rast) Ovaj se cilj promatra u vezi s dugoročnim poticanjem gospodarskog rasta

5. Poboljšanje alokacije faktora proizvodnje Ovaj cilj uključuje:poticanje unutarnje konkurencijepoticanje koordinacijepovećanje mobilnosti radne snage u zemljipovećanje mobilnosti kapitala u zemljipoticanje međunarodne podjele rada

6. Zadovoljenje kolektivnih potreba Zajedničke potrebe grupiraju se u sljedeće kategorije:organi upraveobranameđunarodni posloviškolstvo, kultura i znanostnarodno zdravlje

7. Poboljšanje u raspodjeli dohotka i bogatstva IOvaj se cilj tiče i izravnih promjena u raspodjeli dohotka (npr.

oporezivanjem) i promjena koje se provode neizravno, npr. promjene sustava socijalnog osiguranja. To uključuje svaku

smišljenu promjenu bilo u pravcu veće jednakosti ili nejednakosti. To, također, uključuje preraspodjelu bogatstva

raznim poreznim mjerama.8. Zaštita i stimuliranje razvoja pojedinih regija 1 grana gospodarstva Ovo uključuje i zaštitu što se daje nekoj grani gospodarstva

koja je pod prijetnjom domaće ili strane konkurencije i davanje različitih olakšica pojedinim granama gospodarstva

ili regijama predviđenih društvenim planom zemlje.

13 - narodno zdravlje9 Uviđanje te činjenice Peackock i Shaw smatraju prvim korakom postizanju većeg realizma u ekonomskoj politici (vidi: A. Peacock-G. K. Shaw, The Economic Theory of Fiscal Policy, George Allen and Unwin; London, 1971, str. 141 ), a sto se tice njezinih implikacija na učinkovitost ekonomske politike, o tome će biti posebno govora u idućem odjeljku.14 E. S. Kirschen i dr. op. cit., str. 6. i 7.

Sporedni

9. Poboljšanje modela osobne potrošnje Obuhvaća sve promjene koje se žele ostvariti u modelu pojedinačne potrošnje. To nekada može biti restrikcija potrošnje određenih proizvoda, a u drugim prilikama

stimuliranje potrošnje određene vrste proizvoda ili pak Individualne potrošnje u cjelini.

10. Sigurnost opskrbe Tiče se naročito sigurnosti opskrbe osnovnim proizvodima.

11. Povećanje veličine i poboljšanje strukture populacije Ovdje su uključene mjere u vezi s emigracijom, imigracijom i stopom nataliteta. |

12. Skraćenje radnog vremena Uključuje skraćenje radnog tjedna i produljenje godišnjeg odmora. j

Prikazana shema ciljeva temelji se na konkretnom iskustvu i praksi jednog broja zapadnih zemalja (Belgije, Luksemburga, Francuske, Njemačke, Italije, Nizozemske, Norveške, Velike Britanije i SAD), i to u određenom razdoblju te bismo je već zbog toga teško mogli uzeti kao neki opći model klasifikacije najvažnijih ciljeva ekonomske politike.Taj primjer klasifikacije najvažnijih ciljeva ekonomske politike vrlo je prikladan da se iznesu još neka opažanja u svezi s određivanjem ciljeva ekonomske politike i kriterijima njihove klasifikacije uopće. Prvo, rijetko se kada ciljevi ekonomske politike daju u tako općenitoj formi. Stoga bi se prije moglo reći da su u navedenom pregledu specificirana područja djelovanja (aspekti ekonomskog procesa, funkcije ) nego sami ciljevi ekonomske politike. U prilog tome može se navesti činjenica da se svaki od tih ciljeva dade vrlo lako raščlaniti na veći broj podciljeva, i što je zapravo još važnije, da nijedan od navedenih ciljeva nije kvantificiran.Nadalje, u prikazanoj ljestvici ciljevi se dijele na kratkoročne i dugoročne, a ovi drugi još na glavne i sporedne. Obje podjele sadrže u sebi znatnu dozu arbitrarnosti. Time se ne želi umanjiti važnost vremenske dimenzije ekonomske politike, koja je bez sumnje značajna i sa stajališta realnosti u izboru ciljeva i što se tiče mogućnosti njihove realizacije u određenom roku. Osim toga, postoji nešto što se zove odgođeni efekt djelovanja mjera ekonomske politike i rasprostiranje tih efekta u vremenu i prostoru.

Budući da ostvarenje bilo kojeg cilja ekonomske politike uvijek zahtijeva angažiranje određenih resursa, kod procjene mogućnosti realizacije određenog koncepta ekonomske politike broj ciljeva ima znatnu ulogu. Što je broj ciljeva veći, mogućnost njihova potpunog ostvarenja je teža. Još važnije s obzirom na to može biti u kakvu međusobnom odnosu stoje ti ciljevi. S tog stajališta ciljevi se dijele na nezavisne, komplementarne i konfliktne. Relativno je mali broj ciljeva ekonomske politike koji su međusobno nezavisni, tj. kada ostvarenje jednog cilja ne tangira ostvarenje drugog. Mnogo češće oni stoje u određenom obliku međusobne sprege, bilo da su komplementarni ili konfliktni.Ciljevi ekonomske politike međusobno su komplementarni kada ostvarenje jednog cilja pridonosi djelomičnom ili potpunom ostvarenju drugog.Na primjer ostvarenje veće stope rasta istodobno pridonosi rješavanju problema nezaposlenosti. U ovom slučaju povećanje stope gospodarskog rasta i rješavanje problema nedovoljne zaposlenosti komplementarni su ciljevi. I obrnuto: ciljevi ekonomske politike konfliktni su ako ostvarenje jednog cilja otežava ili onemogućava ostvarenje drugog.Pri ostvarivanju ciljeva ekonomska se politike služi određenim sredstvima - instrumentima. Instrument je, prema tome, sredstvo s pomoću kojeg se određeni cilj ostvaruje. To može biti neka ekonomska veličina (kvantiteta), ali i neka od institucija gospodarskog sustava. To je npr. količina novca u optjecaju, kamatna stopa, stopa obavezne rezerve, neki konkretni porez, prosječna porezna stopa ili stopa određenog poreza, veličina društvenih rashoda, devizni režim, devizni tečaj, itd. Da bi se neka varijabla mogla definirati kao instrument ekonomske politike, ona mora biti upravljiva glede svoga kvalitativnog i kvantitativnog određenja, djelotvorna (imati izravan utjecaj) glede ostvarenja određenog cilja i mora se razlikovati u odnosu na druge instrumente sa stajališta upravljivosti i posebno učinkovitosti. Instrumenti ekonomske politike najčešće se klasificiraju u sljedeće grupe:1. instrumente javnih financija (fiskalne politike)2. instrumente monetarno-kreditne politike3. instrumente sustava i politike cijena4. instrumente vanjskotrgovinskog i deviznog sustava5. instrumente sustava i politike dohodaka6. instrumente direktne kontrole, uključujući tu različite propise kojima se utječe na uvjete poslovanja gospodarskih subjekata.U tablicama na sljedećim stranicama dana je jedna od mogućih kombinacija ciljeva i instrumenata ekonomske politike, u kojoj je između ostalog jasno precizirana i uloga fiskalne u sklopu ekonomske politike. Iz Kirschenova pregleda korištenja pojedinih instrumenata u svezi s ostvarivanjem određenih ciljeva, što ga prikazuju tablice na sljedećih nekoliko stranica, a koje se temelje na iskustvu devet spomenutih zemalja zapadne hemisfere, proizlazi da najveće značenje imaju upravo instrumenti fiskalne politike, i to ne samo s obzirom na njihovu raznovrsnost nego i s obzirom na značenje u svezi s ostvarenjem najvažnijih ciljeva. Instrumenti fiskalne politike osobito se koriste za ostvarivanje sljedećih ciljeva ekonomske politike: pune zaposlenosti, stabilnosti cijena,

poboljšanje bilance plaćanja, poticanje proizvodnje odnosno gospodarskog rasta, i za preraspodjelu dohotka odnosno bogatstva.Međutim, gotovo i nije potrebno isticati da je važnost pojedinih sastavnica ekonomske politike te instrumenata relativna. Ona, prije svega, proizlazi iz karakteristika gospodarskog sustava konkretne zemlje i njezina stupnja razvijenosti, premda na intenzitet korištenja pojedinih oblika i instrumenata ekonomske politike ponekad znatno može utjecati i uvjerenje onih koji odlučuju i to ne samo ono koje izvire iz njihova idejno-političkog nego i stručnog stava.Odnos ciljeva i instrumenata pripada centralnim i najsloženijim pitanjima teorije ekonomske politike. Na relaciji ciljevi - instrumenti rješavaše pitanje konzistentnosti ekonomske politike koja je ključna za njezinu učinkovitost. Testiranjem konzistentnosti ekonomske politike želi se ustanoviti jesu li u danom okviru strukturnih, institucionalnih, političkih i drugih ograničenja odabrani ciljevi i instrumenti međusobno sukladni. O metodološkoj strani ovog pitanja raspravlja se u idućem odjeljku ovog poglavlja.

Tablica 1 - Korištenje instrumenata za ostvarivanje pojedinih ciljeva

Ako se pođe od toga da su ciljevi ekonomske politike manje-više zadani, onda je glavni zadatak ekonomske politike da pronađe one prihvatljive instrumente kojima će ti ciljevi biti realizirani. Instrumentalnom se analizom zapravo izražava autonomna funkcija ekonomske politike. Glavna teškoća u toj analizi, tj. u odgovarajućem izboru i kvantitativnom dimenzioniranju pojedinih instrumenata, proizlazi iz višestruke međuzavisnosti ciljeva i instrumenata. Naime, veoma je mali broj instrumenata koji utječu samo na jedan cilj, kao što su rijetki i ciljevi koji su pod utjecajem samo jednog instrumenta. Stvar se još znatno više komplicira kad se uzme u obzir da su i ciljevi i instrumenti vrlo često međusobno ovisni. Što je broj raspoloživih instrumenata veći, to je put do konzistentne ekonomske politike lakši. Prema tome, multiinstrumentalnost se smatra jednom od bitnih odlika ekonomske politike.Postoje još neki razlozi zašto je poželjno da broj instrumenata ekonomske politike bude što veći.1. U tom je slučaju moguće izvršiti mnogo pravedniju raspodjelu tereta što nastaje primjenom ekonomske politike među pojedine socijalne grupe i pojedince.2. S obzirom na okolnost navedenu pod 1 te činjenicu da je kod većeg broja instrumenata veličina potrebne promjene kod pojedinog instrumenta manja, treba očekivati da će pri korištenju

većeg broja instrumenata otpor provođenju pojedinih mjera odnosno ukupnom provođenju ekonomske politike biti manji, što nije nevažno u kontekstu mogućnosti realizacije određenog koncepta ekonomske politike. Kad se govori o sredstvima (instrumentima), onda se obično pod tim razumijevaju i mjere ekonomske politike. Međutim, korisno je ipak razlikovati ta dva pojma.Mjeru ekonomske politike Kirschen definira kao "korištenje jednog određenog instrumenta u određeno vrijeme da bi se ostvario jedan ili više postavljenih ciljeva". Mjere ekonomske politike zapravo se svode na promjenu (ili ukidanje) nekog postojećeg instrumenta ili uvođenje novog. To može biti redukcija ili povišenje kamatne ili porezne stope, ali npr. i nacionalizacija.Varijacije u instrumentima sustava mogu biti kvantitativne ili kvalitativne naravi. S tim u svezi Tinbergen govori o kvantitativnoj i kvalitativnoj ekonomskoj politici. 0 kvalitativnoj bi politici bila uvijek riječ kada se mijenja institucionalna struktura postojećeg sustava (u spomenutom primjeru nacionalizacija), dok se kvantitativna ekonomska politika odnosi na kvantitativne varijacije (promjene) u instrumentima postojećeg gospodarskog sustava (u spomenutom primjeru promjena visine porezne ili kamatne stope).Svaka mjera ekonomske politike redovito ima više efekata, često divergentnih u odnosu prema postavljenom cilju, s tim da ti efekti mogu biti neposredni ili posredni. Na primjer izravno apsorbiranje viška potražnje povišenjem poreza na dohodak može imati i znatno posredno djelovanje na destimulira- nje investicijske aktivnosti.Sve to pokazuje da mjere ekonomske politike moraju biti ne samo dobro odabrane nego i međusobno dobro izbalansirane u odnosu prema postavljenim ciljevima.

9.2. Temeljne odrednice učinkovitosti ekonomske politike

Već sama egzistencija ekonomske politike pretpostavlja da se stanje ekonomskog univerzuma može vrednovati, da se na to stanje može utjecati i da se najpovoljnije među njima ne ostvaruje automatski.Pod pretpostavkom da utvrđeni ciljevi ekonomske politike manje-više aproksimiraju strukturu funkcije društvenih preferencija, tj. ono stanje gospodarstva koje bi se moglo označiti kao optimum, problem učinkovitosti ekonomske politike svodi se na problem realizacije tih ciljeva. Pri tome je još važno da se postavljeni ciljevi ostvare uz onu kombinaciju instrumenata i mjera ekonomske politike koja pretpostavlja najmanje angažiranje resursa, najniže društvene troškove. Ovako definirana učinkovitost ekonomske politike ovisi prije svega o sljedećem: 1) realnosti ciljeva, 2) usklađenosti ciljeva i instrumenata, 3) koordiniranosti samih instrumenata odnosno mjera, 4) izboru najdjelotvornijih instrumenata i 5) pravovremenom poduzimanju mjera i izboru instrumenata s najbržim djelovanjem (najmanjim odgođenim efektima).Potrebno je ukratko se osvrnuti na svaku od spomenutih determinanti učinkovitosti ekonomske politike.Realnost ciljeva, odnosno mogućnost njihova ostvarenja ovisi o konstelaciji ekonomskih i društvenih prilika u konkretnoj zemlji u danom momentu.

Kad je riječ o toj konstelaciji, onda se prije svega misli na dostignuti stupanj ekonomskog razvoja i strukturu gospodarskog sustava, na politički sustav i odnos političkih snaga te na trenutne ekonomske prilike u zemlji i inozemstvu. Ovisno o tome o kakvim je ciljevima riječ, utjecaj pojedinih spomenutih faktora je različit. Tako npr. pri definiranju dugoročnih ciljeva prevagu imaju dostignuti stupanj razvoja i struktura gospodarstva, dok će u postavljanju kratkoročnih ciljeva ekonomske politike vjerojatno više odlučivati trenutna ekonomsko-politička situacija i konjunkturne prilike, eventualno faza ciklusa u kojoj se gospodarstvo nalazi, egzogeni utjecaji i si. Može se, primjerice, očekivati da će nositelji ekonomske politike pri opadanju konjunkture i pojave znakova depresije svoje mjere u prvom redu usmjeriti na oživljavanje potražnje i povećanje stupnja zaposlenosti. Uostalom, svaki drugi izbor u takvoj situaciji bio bi nerealan i osuđen na neuspjeh. Razumije se, i ovdje će se rješenje uvijek morati tražiti unutar zadanih institucionalnih i političkih ograničenja.Usklađivanje ciljeva i instrumenata jedna je od najhitnijih karika u procesu formuliranja i realizacije određenog koncepta ekonomske politike jer o usklađenosti ciljeva i instrumenata ne ovisi samo stupanj učinkovitosti ekonomske politike nego vrlo često i njezina mogućnost realizacije uopće. Već smo istakli tvrdnju da ekonomska politika, ako želi ostvariti jedan broj kvantificiranih nekomplementarnih ciljeva, mora raspolagati najmanje s istim brojem instrumenata. Radi ilustracije te tvrdnje poslužit ćemo se jednim relativno jednostavnim primjerom.Pretpostavimo najprije da je zadatak ekonomske politike da ostvari punu zaposlenost i ravnotežu bilance plaćanja i da za te svrhe nositelji ekonomske politike imaju na raspolaganju dva instrumenta: fiskalnu i monetarnu politiku. Za ilustraciju problema uzet je Mundellov dijagram (slika l). Na apscisi koordinatnog sustava nanijeta je kamatna stopa kao instrument monetarne politike, a na ordinati saldo javnih prihoda i rashoda kao instrument fiskalne politike. Pravac II' pretpostavlja sve moguće kombinacije visine kamatne stope i salda javnih prihoda i rashoda koje osiguravaju punu zaposlenost, a pravac FF sve moguće kombinacije istih instrumentalnih varijabli koje jamče ispunjenje drugog cilja ekonomske politike - ravnoteže bilance pla-ćanja. S obzirom na pretpostavljene strukturne karakteristike modela oba su pravca negativno nagnuta. Naime, realno je pretpostaviti da i smanjenje salda društvenih prihoda i rashoda i kamatne stope djeluju ekspanzivno na povećanje zaposlenosti, što znači da se pod pretpostavkom održavanja određenog stupnja zaposlenosti svako smanjenje salda fiskusa mora nadoknaditi povećanjem kamatne stope, i obrnuto. Gotovo je isti slučaj i što se tiče djelovanja ovih instrumenata na ravnotežu bilance plaćanja. Smanjenje salda društvenih prihoda i rashoda preko povećanja potražnje u zemlji djeluje na povećanje uvoza, kao što i povećanje kamatne stope, zbog priljeva stranog kapitala, popravlja vanjsku likvidnost zemlje, s tim štč je zbog indirektnog djelovanja potražnje na uvoz te zbog činjenice daje veličina uvoza za određeni raspon proizvodnje manje-više stabilna, nagib pravca FF' nešto manji. Taj nešto manji nagib pravca FF' prema osi X znači daje potrebna relativno veća promjena kod salda društvenih prihoda i rashoda u odnosu prema promjeni kamatne stope da bi se održala zahtijevana ravnoteža bilance plaćanja nego kod ostvarenja zahtijevane zaposlenosti. Inače, s obzirom na to daje broj ciljeva usklađen s brojem

instrumenata, zadatak ekonomske politike je ostvariv i on se postiže pri kombinaciji kamatne stope i salda javnih prihoda i rashoda u visini od (x„ x2), odnosno u točki A na slici 1.

Slika 1 - Model uravnoteženog odnosa ciljeva i instrumenata ekonomske politike

Ako se postojećim ciljevima ekonomske politike ostvarenju određenog stupnja zaposlenosti i platnobilančne ravnoteže pridoda još i treći cilj - ograničavanje porasta cijena, lako je dokazati da se, osim koincidencijom, postojećim instrumentima sva tri cilja ne mogu ostvariti. Tu situaciju prikazuje slika broj 2.

Slika 2 - Model neuravnoteženog odnosa ciljeva i instrumenata ekonomske politike, u milijunima kuna

Dijagram 2 razlikuje se od dijagrama 1 utoliko što je pojedinim vrijednosti- ma salda društvenih prihoda i rashoda, koje u kombinaciji s odgovarajućom kamatnom stopom zadovoljavaju postavljeni cilj zaposlenosti, pridodan još i stupanj inflacije što se pri tome ostvaruje. Tako stupanj inflacije koji odgovara punoj zaposlenosti i ravnoteži bilanca plaćanja iznosi 8%. Ako nositelji ekonomske politike nisu zadovoljni tim stupnjem inflacije i žele je, recimo, smanjiti na 6%, to se s prije korištenim instrumentima neće moći postići a da se pritom ne žrtvuje jedan od postojećih ciljeva. Kretanjem uzduž pravca II', od točke C prema točki D, bilo bi doduše moguće

zadržati punu zaposlenost i istodobno ispuniti zahtjev što se tiče stabilnosti cijena, ali pri tome bi bila žrtvovana ravnoteža platne bilance jer bi, naravno, uz pretpostavku o potpuno otvorenom gospodarstvu (koji je implicite sadržan u modelu) odljev stranog kapitala zbog sniženja kamatne stope i ekspanzivna monetarno-kreditna politika anulirale povoljan učinak što bi ga na saldo bilance plaćanja imala restriktivna fiskalna politika. Konzistentnost ekonomske politike u tom je slučaju očito moguće postići samo na jedan od sljedećih načina: 1) da se poveća broj instrumenata, 2) da se ostane na prijašnjem broju ciljeva, 3) da se neki od prijašnjih ciljeva zamijeni novim ciljem, ili pak 4) da se odustane od zahtjeva za potpunim ostvarenjem postavljenih ciljeva.Spomenuti primjer ne ukazuje samo na nužnost usklađivanja broja ciljeva i broja instrumenata nego i na imperativnosti same koordinacije komponenata ekonomske politike. Iz slike 2 je očigledno da postoji samo jedna kombinacija instrumentalnih varijabli, a to su vrijednosti koordinata točke A u sjecištu pravaca II' i FF' koje zadovoljavaju oba cilja. Sve vrijednosti koordinata točaka, duž pravca II' osiguravaju punu zaposlenost, kao što i vrijednosti koordinata svih točaka na pravcu FF' omogućuju ostvarenje pretpostavljenog stanja platne bilance. Međutim, postoji jedna i samo jedna kombinacija vrijednosti tih koordinata (x„ x2), koja omogućuje da se oba cilja ostvare simultano, a to se, osim koincidencijom, može ostvariti samo uz vrlo brižljivu koordinaciju monetarne i fiskalne politike.Na moguće posljedice neiskoordiniranosti komponenata ekonomske poli-; tike upozorit ćemo na jednom pojednostavljenom primjeru neusklađene fiskalne i monetarne politike.Pretpostavimo da se ciljevi ekonomske politike u nekom razdoblju svode na ostvarivanje određene razine cijena u zaposlenosti, koja je determinirana globalnim odnosima ponude i potražnje. Istodobno pretpostavimo da se za ostvarenje tih dvaju ciljeva koriste kamatna stopa kao instrument monetarne politike i porezna stopa (stopa globalnog poreznog opterećenja) kao instrument fiskalne politike. Da bi slučaj bio što jednostavniji za objašnjenje pošlo se od još jedne- prilično nerealne - pretpostavke: da kamatna stopa utječe samo na kretanje ponude, odnosno porezna stopa samo na kretanje potražnje. Ali, zaključak se ne bi bitnije izmijenio daje pretpostavljeno i drugačije, tj. da oba instrumenta utječu i na ponudu i na potražnju. Također se pretpostavlja da su nositelji monetarne politike ponajprije zainteresirani za stabilnost cijenama fiskalne za punu zaposlenost.Sto će se dogoditi ako monetama i fiskalna politika nisu usklađene, a mjere se poduzimaju istodobno, prikazano je na slici 3 (a), (b), (c).Zatečeno stanje zaposlenosti i cijena predočeno je točkom s koordinatama (x, y). Da bi se ostvarila planirana razina zaposlenosti i cijena predočena točkom s koordinatama (x,y ), potrebno je da nositelji monetarne politike redukcijom kamatnih stopa utječu na pomicanje krivulje ponude S u položaj S, odnosno nositelji fiskalne politike redukcijom globalnog poreznog opterećenja krivulje potražnje iz položaja D u položaj D. Ako postupe tako, tj. ako su monetarna i fiskalna politika koordinirane, bit će ostvareni postavljeni ciljevi što se tiče zaposlenosti i cijena koje su dane sjecištem krivulja DS.

Ako pak nositelji fiskalne ili monetarne politike, vođeni ostvarenjem cilja za koji su posebno zainteresirani, poduzimaju mjere neovisno o tome što radi druga strana, nijedan od ciljeva neće biti ostvaren. To se jasno vidi i iz slike 3.

Slika 3.- Model nekoordiniranih politika: istodobno poduzimanje mjera

Tako npr. u namjeri da postignu zadovoljavajuće stanje zaposlenosti nositelji fiskalne politike, ignorirajući moguće akcije nositelja monetarne politike, reduciraju porezno opterećenje i povećavaju potražnju do razine koja, pri zatečenom položaju krivulje ponude, osigurava ostvarenje planiranog cilja zaposlenosti. Ali, budući da tako isto postupaju i nositelji monetarne politike s namjerom da ostvare postavljeni cilj na sektoru cijena, nijedan od ciljeva neće biti ostvaren. Razina cijena i zaposlenosti u tom će se slučaju formirati u sjecištu krivulja D' i S', a to je u raskoraku s onim što se htjelo postići ekonomskom politikom. Kao što se iz usporedbe slike 3 (a), 3 (b) i 3 (c) vidi, raskorak između planiranog i ostvarenog ovisit će, između ostalog, o nagibu krivulja ponude i potražnje.Na slici 4 predočen je također primjer neusklađenog vođenja monetarne i fiskalne politike, s tim što se ovdje mjere jedne i druge politike poduzimaju naizmjenično.Tako npr. u namjeri da zatečeno stanje zaposlenosti podignu s razine x na razinu x, nositelji fiskalne politike redukcijom poreznog opterećenja uspijevaju da krivulju ponude D, dovedu u položaj D2. Time je ostvaren cilj na sektoru zaposlenosti, ali ne i cilj na sektoru cijena. Zbog toga sada, polazeći od novog položaja krivulje potražnje, nositelji monetarne politike redukcijom kamatnih stopa pomiču krivulju S, u položaj krivulje S2 i na taj način postižu cilj na sektoru cijena, ali na račun žrtvovanja cilja na sektoru zaposlenosti. Ako nositelji fiskalne politike žele ponovno ostvariti cilj na sektoru zaposlenosti, oni morati će žrtvovati planirani cilj na sektoru cijena, itd.Akcije jednih i drugih mogu tako naizmjenično teći u nedogled, ali, kao što pokazuje i slika 4 (b), pri pretpostavljenom nagibu krivulja ponude i potražnje, raskorak između planiranog i ostvarenog stalno će se produbljivati i nikad se neće dogoditi da se oba cilja ostvare istodobno.

Slika 4 - Model nekoordiniranih politika: naizmjenično poduzimanje mjera

Osim toga, svaki novi pokušaj određenog oblika politike da ostvari cilj na koji je usmjerena, iziskivat će veće napore, a to znali i angažiranje većih resursa.U dosadašnjem izlaganju o ekonomskoj politici dvije najčešće spominjane riječi vjerojatno su bile izbor i usklađivanje. Pa ipak, ostalo je da se kaže nešto o još jednom, sa stajališta uspješnosti ekonomske politike vrlo važnom, aspektu usklađivanja - o vertikalnoj i horizontalnoj koordinaciji odluka subjekata ekonomske politike unutar iste komponente ekonomske politike, s tim da se pod vertikalnom koordinacijom razumijeva usklađivanje aktivnosti subjekata na različitim razinama odlučivanja, a pod horizontalnom na istoj razini odlučivanja.Problem vertikalne i horizontalne koordinacije iskrsava uvijek tamo gdje postoji više subjekata i razina odlučivanja.Iz prijašnjeg izlaganja poznato je da su selektivnost i neutralnost instrumenata vrlo rijetki. Gotovo redovito vrijednost varijable cilja ovisi o vrijednosti- ma svih instrumentalnih varijabli ili većeg broja njih, kao stoje i redovita pojava da jedan instrument utječe na veći broj ciljeva. Znamo da to, također, uvjetuje ovisnost među ciljevima i instrumentima. Znači da se cilj ne može određivati neovisno o predodžbi i ostalim ciljevima, isto kao što se i vrijednost pojedinih instrumenata može određivati samo u kontekstu opće međuzavisnosti ciljeva i instrumenata. Ova činjenica znatno komplicira problem decentralizacije odlučivanja u ekonomskoj politici.Naime, gdje god se ciljevi i instrumenti nalaze u višestrukoj sprezi, a u odlučivanju sudjeluje više subjekata, tada, da bi odluke jednog od subjekata bile efikasne, one pretpostavljaju raspolaganje informacijama o odlukama svih drugih subjekata ili, samo drugačije rečeno, odluke moraju biti iskoordinirane."Za skup odluka može se reći da su iskoordinirane ako se kod svakog subjekta ex ante odluke; tj. odluke koje donosi prije nego što dobije informacije o odlukama drugih subjekata poklapaju sa ex post odlukama, tj. odlukama koje bi donio naknadno, pošto se utvrdi što su drugi već odlučili." Proces koordinacije vezan je s troškovima pribiranja, obrade i pohranjivanja informacija te sa samim troškovima odlučivanja. Stoga bi se moglo reći da je sa stajališta odlučivanja optimalan onaj sustav koji zahtijeva najmanji stupanj koordinacije. U skladu s tim moglo bi se reći da

instrumenti koji utječu na više ciljeva u načelu moraju biti više centralizirani od instrumenata koji utječu na samo jedan ili manji broj ciljeva. Međutim, ovo treba uzeti uvjetno. Jer ne treba zaboraviti da za izbor modela odlučivanja nisu važni samo ekonomski kriteriji, a još manje to mogu biti samo troškovi koordinacije (upravljanja). Prostorno nekoordinirane odluke u ekonomskoj politici imaju višestruko negativno djelovanje na planu alokacije resursa, a preko toga i na planu razvoja. Svaka jednostrana (izolirana) odluka može ugroziti vlastiti razvoj ili oduzeti šansu drugom. Krajnji je ishod po konzekvencijama na ekonomsku efikasnost u oba slučaja podjednako štetan.Na alokaciju resursa negativno se odražavaju sve jednostrano donesene odluke kojima se mijenjaju relativne cijene faktora proizvodnje, ili na bilo koji način sprečava sloboda cirkulacije robe, sredstava i ljudi na jedinstvenom gospodarskom području. To mogu biti odluke o porezima, u području raspodjele, o razvojnoj politici i mnoge druge. Još neposrednije se osjećaju negativne posljedice nekoordiniranih odluka u vezi s cijenama stabilizacije. Ovdje je koordinacija condicio sine qua non bilo kakva uspjeha. To su mahom odluke koje se odnose na reguliranje volumena potražnje, a taj se može kontrolirati samo sinkroniziranim djelovanjem. Malo je koristi od toga ako se mjere kontrakcije potražnje provode samo na razini zemlje, a ne i na razini jedinica vlasti. Zbog toga je najvjerojatnije točna Kaldorova tvrdnja daje uz nedostatak dovoljnog broja odgovarajućih instrumenata upravo njihova neusklađenost do sada bila jedan od najvažnijih i najčešćih uzročnika neispunjenja ciljeva ekonomske politike. Već smo utvrdili da i sam broj instrumenata ima značajnu ulogu. O brojii instrumenata ovisi fleksibilnost ekonomske politike i njezina sposobnost da ostvaruje određeni broj ciljeva. Međutim, nema koristi od velikog broja instrumenata ako oni nisu učinkoviti. Prema tome, izbor najučinkovitijih instrumenata ima važnu ulogu pri ostvarivanju ekonomske politike.Učinkovitost instrumenata u odnosu prema određenom cilju može se izraziti na dva načina: prvo, da se utvrdi kolika će promjena nastati u vrijednosti varijable cilja ako se za određeni iznos promijeni vrijednost instrumentalne varijable, pod uvjetom da vrijednost svih ostalih instrumentalnih varijabli ostane nepromijenjena; i drugo, da se ustanovi za koliko je potrebno promijeniti vrijednost instrumentalne varijable da bi se proizvela određena promjena u vrijednosti varijable cilja, s tim da vrijednost ostalih varijabli cilja ostane nepromijenjena.U formalnom obliku to možemo izraziti ovako:

Ovdje yk znači konkretnu varijablu cilja, a x1 instrumentalnu varijablu. Što je koeficijent prvog izraza veći, a drugog manji, to je određeni instrument u odnosu prema konkretnom cilju selektivniji; s manjom varijacijom instrumenata postiže se relativno veća vrijednost varijable cilja. Ova okolnost za ekonomsku politiku može biti relevantna iz više razloga. Prvo, nužnost

manje varijacije instrumenata sa stajališta ekonomske politike može biti povoljnija s obzirom na to da su promjene u instrumentima rijetko distributivno neutralne; gotovo je redovit slučaj da promjena određenog instrumenta teže pogađa određene slojeve stanovništva ili interesne grupe, pa je, ako su promjene manje, i otpor provođenju mjera slabiji. Drugo, svaka promjena u strukturi instrumenata proizvodi određene učinke na alokaciju resursa, pa je i s te strane povoljnije ako su promjene relativno manje. Napokon, ako je riječ o instrumentima s odgođenim učinkom djelovanja, pojavi na koju ćemo se vratiti malo kasnije, onda veća promjena instrumentalne varijable da bi se ostvario neki tekući cilj, može, i redovito hoće, zahtijevati još veće promjene kod iste varijable u nekom budućem razdoblju, naravno da bi se održala poželjna razina gospodarske stabilnosti. Ostvarenje određenog stupnja stabilnosti ciljeva zahtijevat će dakle još veći stupanj "instrumentalne nestabilnosti". Treba također reći da nijedan od spomenutih izraza nije odgovarajuća mjera učinkovitosti instrumenata ako se ne radi o izrazito selektivnom instrumentu. Prvi izraz bi to bio kada bi mogao mjeriti učinkovitost konkretnog instrumenta u odnosu prema svim ciljevima s kojima stoji u uzročno-posljedičnoj vezi, a to nije u stanju jer su ciljevi redovito međusobno nemjerljivi ili uopće nisu mjerljivi. Mjerenju efikasnosti na drugi način još se može prigovoriti da se bazira na pretpostavci postojanja dovoljnog broja instrumenata koji mogu uvijek neutralizirati promjene u drugim ciljevima, a i sasvim je arbitrarna mjera učinkovitosti jednog instrumenta ako ona zahtijeva (ili dopušta) istodobnu promjenu ostalih instrumenata. Međutim, sve kad bi se i mogla precizno utvrditi, relativna učinkovitost instrumenata ne bi morala biti uvijek odlučujuća pri njihovu izboru. Na primjer, zbog niza okolnosti što uvjetuju neizvjesnost ostvarenja ekonomske politike, instrumenti sa širim spektrom djelovanja mogu imati prednost pred selektivnim instrumentima. U slučaju da je riječ o instrumentima s istom graničnom učinkovitošću, pri izboru bi također trebalo dati prednost onom instrumentu čiji su troškovi primjene manji i koji su ravnomjernije raspoređeni među različite socijalne i interesne grupe.Bez obzira na relativno visoku učinkovitost i povoljan distributivni učinak, primjena određenog instrumenta ekonomske politike može biti neprihvatljiva zato što se kosi s institucionalnom strukturom sustava i preferencijama nositelja ekonomske politike. Ta ograničenja, razumije se, imaju direktno se odražavaju na sposobnost realizacije određenog koncepta ekonomske politike i u krajnjoj liniji i na ostvareni stupanj ekonomske učinkovitosti. Međutim, potrebno je podsjetiti da u određivanju optimuma jednog socio-ekonomskog sustava pored ekonomske efikasnosti ulaze i drugi aspekti funkcioniranja sustava o kojima ovisi stupanj društvenog blagostanja.Osim o izboru i usklađenosti ciljeva i instrumenata, učinkovitost ekonomske politike uvelike ovisi o pravovremenom poduzimanju odgovarajućih mjera. Dvije okolnosti podcrtavaju značenje tog momenta: činjenica da su ekonomski procesi kumulativni i da se manje-više odvijaju ciklički. Od posebne je važnosti da se mjere poduzimaju u skladu sa zahtjevima i karakteristikama gospodarske situacije, odnosno fazom ekonomskog ciklusa. U suprotnom, mjere djeluju prociklički, tj. još više produbljuju stanje nestabilnosti. Osjetljivost na pravovremenost poduzimanja odgovarajućih mjera posebno je prisutna u kratkoročnoj ekonomskoj politici.

Problem pravovremenog poduzimanja akcije u ekonomskoj politici zapravo je potenciran činjenicom da svaka mjera mora proći određenu proceduru; odlučivanja, i daje potrebno ponekad i dosta dugo vrijeme od momenta dok se uoči nužnost poduzimanja određene mjera pa do momenta njezina izvršenja. Proces odlučivanja sastoji se od niza faza: 1) uočavanja nužnosti poduzimanja mjera, 2) analize situacije, 3) izrade nacrta, 4) prethodne konzultacije, 5) rasprave i ozakonjenja mjere i 6) izvršenja mjere. Naravno, procedura odlučivanja u konkretnom slučaju dana je strukturom političkog sustava, Osim toga, svi instrumenti ne moraju proći iste faze odlučivanja, a i trajanje pojedinih faza kod različitih instrumenata je različito.Na skraćenje nekih već spomenutih faza odlučivanja ne može se bitno utjecati, osim što se u izuzetnim situacijama organi koji provode ekonomsku politiku mogu ovlastiti da poduzimaju neke mjere, s tim da ih naknadno potvrde oni organi koji se jedini ovlašteni da o njima konačno odlučuju. Međutim, brzina reagiranja na nastalu situaciju ne ovisi samo o sustavu odlučivanja nego i o sposobnosti da se određeno stanje pravovremeno identificira. Naravno, još je bolje ako se to stanje može predvidjeti. U tom pravcu danas već uvelike pomažu različiti prognostički modeli i odgovarajući sustavi informiranja. Kad je riječ o sustavu informiranja, valja reći da on s usložnjavanjem ekonomskog procesa postaje sve odlučniji za učinkovitost ekonomske politike u svim njezinim fazama.U kontekstu razmatranja vremenske dimenzije instrumenata ekonomske politike treba upozoriti i na problem tzv. odgođenih efekata djelovanja. Poznato je naime da najveći broj instrumenata ne ostvaruje ciljeve izravno, nego tek posredno - djelujući na ponašanje gospodarskih subjekata. A što se tiče promjena u ponašanju gospodarskih subjekata, one se mogu očekivati tek pošto se steknu određeni preduvjeti, a među njima i ovi: 1) daje djelovanjem instrumenata nastala određena promjena koja dotiče njegovu motivacijsku strukturu i 2) daje subjekt postao svjestan te promjene; riječ je o tzv. razdoblju gestacije (gestation period). S ovim je čvrsto povezano i vremensko rasprostiranje učinaka određene ekonomske mjere.Iako se vrijeme od iniciranja jedne mjere pa dok ona počne djelovati na ostvarenje pretpostavljenog cilja ekonomske politike može djelomično skratiti, ipak "time lag" ne može potpuno ukloniti. Ako je točno da se postojanje "time laga" mora uzeti kao činjenica, onda je za učinkovitost ekonomske politike važno da se taj vremenski pomak u djelovanju kod svakog instrumenta što približnije utvrdi i da se biraju instrumenti kod kojih je on najkraći. Znači, sa stajališta uspješnosti ekonomske politike više nije važno samo to da je jedan instrument relativno učinkovitiji nego i da su mu učinci vremenski što bliži.

SažetakU ovom poglavlju razmatra se odnos fiskalne i ekonomske politike. Fiskalna politika je ona sastavnica ekonomske politike koja se koristi javnim prihodima i javnim rashodima radi ostvarivanja određenih ekonomskih ciljeva. U tom kontekstu objašnjava se logička struktura ekonomske, pa i fiskalne politike, tj. odnos nositelja, ciljeva, instrumenata i mjera ekonomske politike. Posebna se važnost pridaje odnosu ciljeva i instrumenata ekonomske politike, jer se na

toj relaciji testira njezina konzistentnost. S tim u svezi govori se o dva modela ekonomske politike - modelu fiskalnih i modelu varijabilnih ciljeva.Govoreći o odrednicama učinkovitosti ekonomske politike, ističu se važnost utvrđivanja realnih ciljeva, usklađivanja ciljeva i instrumenata, usklađenost komponenata ekonomske politike, pravovremenog poduzimanja mjera i izbora najdjelotvornijih instrumenata.Samo prihvaćanje ekonomskog aktivizma države ukazuje na opredjeljenje da se ekonomski univerzum može vrednovati te da se njegovo najbolje stanje ne ostvaruje automatski, odnosno da se na njega može utjecati.