IV. Politički sistemi i političko-pravna struktura društva

10. Odnos politike i političkog sistema

Politički sistem i politika svakog društva odnosno države nalaze se u odnosu permanentne međusobne interakcije. Politika svojim stavovima i političkim odlukama utječe na politički sistem i njegovo funkcioniranje, a politički sistem ima značajan povratni utjecaj na politiku. Pritom se ipak može zamijetiti kako politika ima primaran utjecaj na politički sistem, a ovaj sekundaran utjecaj na politiku. Taj odnos važi jednako u pitanju nastanka odgovarajućega političkog sistema, kao i njegova funkcioniranja.

Vladajuća politika ima presudan utjecaj na odabir i uspostavu određenog političkog sistema. U pravilu, ona se odlučuje za takav politički sistem koji će najbolje izraziti njene interese i htijenja, i koji će svojim funkcioniranjem održavati globalno društvo, uz najveće moguće ostvarenje interesa vladajuće političke grupacije. Međutim, kada je već uspostavljen jedan politički sistem, onda on dobiva relativnu samostalnost u odnosu na politiku, koja ga ne može po vlastitoj želji mijenjati kada i kako hoće. Ovo zato što za institucijama političkog sistema postoji potreba radi izvršavanja određenih društvenih funkcija. Primjerice, vladajuća politika može promjenama ustava vladi, kao instituciji političkog sistema, davati veće ili manje ovlasti. Ona može mijenjati i sastav vlade, ukidati jedna i uvoditi druga ministarstva, smjenjivati ili postavljati ministre. Ali, ona ne može odlučivati hoće li vlada uopće postojati ili neće jer funkciju izvršne vlasti netko mora obavljati.

Vladajuća politika vrlo se rijetko odlučuje na radikalne promjene političkog sistema. To se samo čini u prijelomnim vremenima kao što su revolucije i ratovi. Ona se najčešće opredjeljuje za postupne reforme i blage promjene prilagođene ciljevima koje želi postići. Malo je političkih sistema u svijetu koji su odmah pri uspostavi tako dobro odmjereni i uređeni da ih nije potrebno za duže vrijeme mijenjati, kao što je. primjerice, politički sistem SAD. Najveći broj političkih sistema jest pod stalnom pozornošću politike kao prakse, odnosno političke i pravne teorije. Pomno se ispituju dobre i loše strane sistema, te se nastoje vršiti postupne reforme i poboljšanja njegove funkcionalnosti.

Na postupnu promjenu i postupne reforme političkog sistema vladajuća se politika opredjeljuje iz najmanje tri razloga. Prvi, što je neracionalno mijenjati sistem koji, u globalu, dobro funkcionira. Drugi, što svaka, i najmanja, promjena sobom povlači promjene u drugim podsistemima ili dijelovima sistema. Treći, što jednom ustanovljeni politički sistem najbolje izražava interese vladajućih političkih grupacija. Zato su znatno promjenjiviji politički sistemi u zemljama promjenjive politike i nestabilnog društvenog uređenja, a znatno stabilniji su sistemi zemalja s izgrađenom političkom kulturom i ustaljenim tradicionalnim političkim institucijama.

Prevladani politički sistemi, izgrađeni na nesigurnim i nestabilnim temeljima, ne mogu se nikakvim djelomičnim mjerama popraviti, niti reformirati, bez obzira na volju i htijenje vladajuće politike i njezinih protagonista. Oni se, jednostavno, moraju radikalno mijenjati. Najbolji primjer za to je politički sistem socijalističkog samoupravljanja bivše Jugoslavije. On je u toj umjetnoj tvorevini dugo vremena umjetno i održavan. Popravljan je u nekoliko reformi. „Jugoslavenski federalizam je već od početka pedesetih godina kontinuirano

dograđivan i barem na institucionalnopravnom planu usklađivan s dostignutim stupnjem ustavnog modela socijalističkog samoupravljanja“, ali je na kraju ipak došao u krizu. Da bi ga spasila, vladajuća je politika okupila tada mnoge umne glave odane sistemu, s ciljem da iznađu rješenja koja će biti učinkovita i koja će spasiti sistem. Rezultat toga dugotrajnog rada bila je takozvana „kritička analiza funkcioniranja političkog sistema socijalističkog samoupravljanja“, koja je dala dijagnozu za mnogobrojne bolesti sistema i predložila moguće mjere njegova ozdravljenja. Nakon toga uslijedili su napori politike da spasi sistem. Međutim, temeljni uzrok koji ga je doveo u krizu, a to je nerazmjer između jedinstva oličenog u centralizaciji vlasti na razini federacije, s jedne, i potrebe naroda i narodnosti za očitovanjem vlastitih posebnosti kroz decentralizaciju sistema odlučivanja, s druge strane. Vladajuća politika nije bila spremna na radikalnu decentralizaciju sistema uvođenjem konfederalnog ustrojstva, već je nametala težnju za još većom centralizacijom. Predložene mjere imale su sasvim suprotne učinke, pa je politički sistem federalnog ustrojstva i socijalističkog samoupravljanja klizio u sve dublju krizu. Naime, „federalizam kao oblik državnog uređenja je prikladan način organizacije globalnog društva u kojem se želi postići ravnoteža između određenog stupnja jedinstvenosti i određenog stupnja posebnosti užih teritorijanih cjelina (dijelova koji ga čine).“ Tu „dolaze do izražaja i suprotne pojave koje se očituju u traženju veće posebnosti, odnosno realne ekonomske, kulturne pa i političke autonomije. Ta traženja, a ponajviše težnje manjih nacija i etničkih grupa da kao posebni individualiteti osiguraju svoj brži ekonomski razvitak, često, međutim, nisu prihvaćena, pa ni ustavno izražena, od odlučujućih političkih grupa...“ Pošto postojeći sistem to nije omogućio, a njegove političke snage na to nisu bile spremne, već su naviještale daljnju i još veću centralizaciju, na koncu se to pogubno odrazilo na politički sistem i on se raspao.

Međutim, jednom nastao politički sistem pokazuje značajan stupanj samostalnosti u odnosu na vladajuću politiku. On zahtijeva da se i politika prilagodi sistemu, te da donosi takve političke odluke koje neće biti kontraproduktivne po sistem. Drugim riječima, političke odluke koje predlažu vladajuće političke grupacije ne smiju biti plod čistog voluntarizma. One moraju biti prilagođene političkom sistemu. Na taj način sam sistem zahtijeva adekvatnu politiku, koja mu se mora prilagoditi, ili s njim doći u koliziju. I ne samo da tako utječe na politiku, već i na političke grupe, institucije sistema i pojedince. Time određeni politički sistem modificira i traži politiku po vlastitim mjerilima, modificirajući tako i odgovarajuća ponašanja društvenih skupina i pojedinaca. Zato se često događa da, ne samo rezoniranja već i ponašanja pojedinih ljudi i društvenih grupa, prepoznajemo i po karakteristikama sistema iz kojega potječu i u kojem su formirani.

O odnosu politike, političkog sistema i društva postoje različiti koncepti. Između njih bitno se razlikuju građanske od marksističkih koncepcija. Smatrajući politiku oblikom društvenog otuđenja čovjeka, marksistička je politička filozofija zagovarala ukidanje politike kao izvora političkog otuđenja. U građanskoj teorijskoj misli „mnogi koji vide neophodnost politike u svakom društvu, dakle, bez obzira je li u pitanju klasno ili besklasno društvo, smatraju da je ne samo politika nego i država trajna društvena pojava.“ Ukidanje politike, države i političkog sistema smatramo jednom od mnogih utopističkih zabluda, a tretiranje politike, države i političkog sistema trajnim društvenim pojavama, ispravnim teorijskim gledištem.

Ako su politika, politički sistem i politički procesi tako složene i trajne društvene pojave, postavlja se pitanje može.li se njima upravljati na amaterskoj osnovi, ili je nuždan politički

profesionalizam. Na ovo pitanje vrlo je teško dati eksplicitan odgovor. Savremeno je doba doba profesionalizacije. Ona je nužna i na području politike, osobito u važnim institucijama političkog sistema. Tu politički profesionalizam može biti od velike koristi, jer se potrebne vještine i iskustva mogu steći samo profesionalnim radom. „U mnoštvu starih i novih zanimanja i profesija politika kao profesija zauzima posebno mjesto. Politika kao posebna sila i politika kao profesija kao da zauzimaju izuzetno, po mnogo čemu atraktivno mjesto u savremenom, sve više politiziranom društvu.“Međutim, politički profesionalizam bio bi društveno štetan ako bi u nekom političkom sistemu najvažnije političke funkcije bile rezervirane isključivo i prioritetno za pripadnike neke političke stranke, klase, obitelji, struke ili koje druge društvene elite. Neovisno, međutim, od toga konstituiranje političkog vodstva u profesiju je determinirano mnogobrojnim činiteljima i motivirano brojnim interesima. Istraživanja su pokazala da je profesionalizam u politici u sve većem širenju. Međutim, ta pojava mora biti pod posebnom društvenom pozornošću, pa su se mnoga od savremenih i razvijenih društava našla pred dvojbom može li se politički profesionalizam prepustiti stihijnom razvitku, ili on mora biti pod određenom društvenom kontrolom, kako ne bi imao negativan utjecaj na politički sistem i ukupnu političku strukturu društva. Jasniji odgovor na ova i druga slična pitanja moglo bi dati samo kompleksno naučno istraživanje određenoga konkretnog političkog sistema. Jedno je ipak sigurno: upravljanje složenom strukturom politike i savremenih političkih sistema ne može bez političkog profesionalizma, ali on mora biti sveden na optimalnu mjeru, primjeren razvijenosti datog društva i podložan istraživanju od strane političkih nauka.

11. Politički sistem i politička moć

Sam po sebi, promatran kao cjelina, politički sistem se ne pojavljuje kao nositelj moći. Nju imaju i njome raspolažu pojedine institucije i organi sistema. Ona se u političkom životu vrlo različito manifestira. „Moć se može iskusiti kao oduševljenost, probitačnost ili opresivnost, što zavisi od okolnosti. Moć može osloboditi kreativnu energiju, poticati vitalnost; moć može uništiti motivaciju, stvoriti fasadu depresiji, odnosno, moć može stimulirati konflikt ili pobunu. Moć može prouzročiti osjećaj slobode ili osjećaj tiranije.Sve ovisi od sklopa društvenih okolnosti. Jer, moć se uvijek ne očituje u institucijama političkog sistema, već i izvan njih.

Između svih dijelova političke strukture društva uvijek postoji veliki stupanj međusobne povezanosti i ovisnosti. Politika, političke stranke, politički sistem, država i pravo, politička vlast i politička moć, gotovo su nerazdvojne kategorije. One su u praktičnom životu toliko isprepletene da ih je gotovo nemoguće razdvojiti. Onda kada to ipak činimo, radimo to, prije svega, iz određenih naučno-teorijskih razloga. U ovom konkretnom slučaju interesira nas odnos političkog sistema i političke moći.

Naučnici, a prije svih sociolozi, razlikuju dva oblika moći, vlast i silu. Vlast je onaj oblik moći koji je prihvaćen kao legitiman, to jest kao ispravan i pravedan, i kome se na toj osnovi pokorava. Prema tome, ako pripadnici britanskog društva prihvaćaju da parlament ima pravo donositi određene odluke i smatraju te odluke zakonitima, parlamentarnu moć možemo definirati kao legitimnu vlast. Sila je onaj oblik moći koju njoj podložni ne smatraju legitimnom.“ Ovaj se oblik moći ne izvodi iz njene prihvatljivosti, zakonitosti i opravdanosti,

već iz raspolaganja sredstvima nelegitimne prisile nad članovima vlastitog društva ili pripadnicima drugih zajednica.

Kada analiziramo ova dva oblika moći, onda možemo zapaziti njihovu međusobnu suprotnost. Prema Weberovu učenju moć je „mogućnost jednog čovjeka ili određenog broja ljudi da ostvare svoju volju u zajedničkom djelovanju, čak i unatoč otporu ostalih koji u tom djelovanju sudjeluju.“ U tom smislu, nema razlike da li oni svoju moć realiziraju pomoću sile ili vlasti. Bitno je da se njihova volja realizira onda, onako i u onoj mjeri kada, kako i koliko to oni žele. Međutim, problem je u metodama vladanja i sredstvima kojima se moćnici služe. Kada oni moć realiziraju kao vlast, to znači da je ona odobrena objektivnom voljom iskazanom u ustavu, zakonima ili drugim legitimnim društvenim propisima. Sve izvan toga je zlouporaba vlasti. Vlast uključuje i silu, ali ona također mora biti u granicama zakona, kao i sredstva kojima se postiže. I samo u mjeri koliko je potrebno da se ostvari objektivna volja zakonodavca. Međutim, kada se moć realizira temeljem uporabe prisile, koja od onih prema kojima se primjenjuje nije prihvaćena, niti je na zakonu utemeljena, a niti se koristi u dozvoljenoj mjeri i odobrenim sredstvima, onda je takva moć nelegitimna. Podložnici je ne prihvaćaju i ne odobravaju. Takva moć, prije ili kasnije, u savremenome modernom društvu mora biti eliminirana.

Prema izloženom, vlast je uvijek legitimna, a sila je to samo dok je u funkciji ostvarivanja legitimne vlasti. Izvan toga, sila je neprihvatljiva. U slobodnom i demokratskom savremenom društvu sila mora biti svedena u okvire funkcioniranja legitimne vlasti i primjerena ostvarivanju objektivne volje zakonodavca. Moć koja se ostvaruje i temelji na uporabi sile, a nije u funkciji ostvarivanja legitimne vlasti, ili je zlouporaba vlasti ili je nelegitimno sredstvo prinude.

Politički sistem i politička moć egzistiraju na primjeni moći u obliku vlasti. Kroz politički sistem i njegove institucije u stvari se vrši raspodjela moći davanjem ovlasti svakoj instituciji sistema. Točno se određuje koje su ovlasti šefa države, vlade, parlamenta, ustavnog suda i svih drugih institucija političkog sistema. Distribucija moći vrši se tako da nitko nije svemoćan i da ne dolazi do miješanja ovlasti, jedino tako moguće je osigurati javnu kontrolu nad funkcioniranjem vlasti i odgovornost za izvršavanje funkcija svake institucije političkog sistema ponaosob.

Kada je moć utemeljena na objektivnoj volji zakonodavca, to znači da je ona u funkciji ostvarivanja nekih općih ciljeva i vrijednosti. Kada je ona utemeljena na sili koja nije u funkciji legalne i legitimne vlasti, onda je najčešće sračunata na ostvarivanje individualnih interesa pojedinaca ili parcijalnih interesa nekih neformalnih društvenih grupa. I utemeljena je na njihovu sistemu vrijednosti, koji nije provjeren i najčešće nije za sve prihvatljiv.

U koncipiranju i izgrađivanju političkog sistema neke zemlje od osobite je važnosti izvršiti optimalnu distribuciju političke moći, tako da postoji sklad između ovlasti i odgovornosti, između viših i nižih tijela, između središnjih i perifernih organa. Ako je to postignuto, tada sistem najbolje funkcionira i omogućuje funkcioniranje globalnog društva kao cjeline.

Međutim, u političkom se životu moć vrlo često koristi za promicanje individualnih interesa političkih moćnika i posebnih interesa određenih političkih grupacija, a ne za dobrobit društva kao cjeline. Budući su takve političke odluke utemeljene na njihovu sistemu vrijednosti, one nisu u funkciji ostvarivanja političkog sistema. U pravilu mu nanose određenu štetu, a nerijetko ga i kompromitiraju.

Sa stajališta teorije distribucije moći postavlja se pitanje je li cjelokupna društvena moć koncentrirana u institucijama političkog sistema. Niti u jednom društvu to nije slučaj. Tu je koncentriran samo najveći dio političke moći. Međutim, društvena je moć ipak znatno šira. „Prema izlaganju pluralista, moć je raspoređena nehijerarhijski i kompetitivno. Ona je neodvojivi dio ʻbeskonačnog procesa pogađanja’ između brojnih skupina koje predstavljaju različite interese, uključujući tu, na primjer, poslovne organizacije, sindikate, političke stranke, etničke skupine, studente, zatvorske službenike, ženske institute, vjerske skupine. Te interesne skupine mogu se strukturirati oko određenih ekonomskih ili kulturnih ʻrazdjelnica’ kao što su to društvena klasa, religija ili etnicitet.“ Iz rečenog proizlazi da se društvena moć distribuira ovisno od vrijednosnog sistema, ciljeva i interesa, veličine društvenih grupa, kao i stupnja njihove organiziranosti. Primjerice, kada se Ostali u državi BiH zalažu za uređenje ove države na načelima jednakopravnosti svih građana, onda imaju za cilj utjecati da se društvena moć tako rasporedi da nepripadanje konstitutivnim narodima ne povlači za sobom ograničavanje pristupa javnim funkcijamada i kršenje drugih prava.

Koncentracija moći u središnjim organima vlasti najveća je u totalitarnim političkim sistemima. Međutim, „u klasičnom pluralističkom modelu, napokon, ne postoji nikakvo vrhovno moćno središte za donošenje odluka. Budući da je moć u biti raspršena u cijelom društvu, budući da postoji pluralitet točaka pritiska, javlja se i cijeli niz konkurentskih središta za formuliranje politike i donošenje odluka.“ Zato je u ovakvom pluralističkom modelu političkog sistema moguće osigurati nadmetanje i konkurenciju vrijednosti, stavova, ideja i prijedloga odluka različitih interesnih grupa. To osigurava kvalitativno političko odlučivanje. Usto, ovo je također i jamstvo za razvitak demokracije i općeniti društveni progres. Upravo zato što se demokratski karakter svakog društva učvršćuje s postojanjem mnogostrukih skupina, ili manjina, koje mogu iskazivati vlastite interese i boriti se za njihovo ostvarivanje.

Ipak, ni pluralizam ni pluralistički uređena društva ne treba idealizirati. Pluralizam sam po sebi nije jamstvo za demokratičnost sistema i za pravilnu raspodjelu moći. Treba znati da su važni i brojni drugi činitelji koji utječu na distribuciju moći i donošenje političkih odluka. Naime, „postoji i niz drugih teškoća u vezi s pozicijom klasičnog pluralizma, a sve one potječu od neodgovarajućeg poimanja prirode i razdiobe moći. Postojanje mnogih središta moći jedva nam jamči da će vlast:

a) htjeti poslušati sve njih jednako,b) učiniti bilo što drugo osim komunicirati s vođama takvih središta,c) biti na pozicijama moći,d) učiniti bilo što u pitanjima o kojima se raspravlja...“

Prema tome, politički pluralizam i distribucija moći samo su neke od relevantnih pretpostavki za demokratičnost sistema i odgovorno ponašanje vlasti. Hoće li vlast i stvarno biti demokratična i imati sluha za brojna središta moći, ovisi i od mnogih drugih činitelja, a osobito od razvijenosti političke kulture i tradicije.

Međusobni odnos političkog sistema i političke moći ovisan je od toga koji od dva oblika moći imamo u vidu. Vlast kao oblik moći korespondira s demokratskim političkim sistemima. U tom smislu politički sistem je sistem legalno izabrane vlasti koja svo] mandat i sve ovlasti vuče iz demokratski izabranih tijela i provedbe zakona donesenih od strane legalnih

institucija. Sila kao oblik moći je karakteristična za totalitarne političke sisteme. Ona je utemeljena na raspolaganju sredstvima prisile, neovisno od toga je li ta prisila na zakonu zasnovana. Ovaj oblik moći, u pravilu, je nelegitiman, dakle neprihvatljiv za one na koje se odnosi. Takav oblik moći može biti legalan, ali da istodobno nije i legitiman. To znači, iako je utemeljen na zakonu, ipak nije prihvatljiv za one na koje se odnosi. Oni ga, u pravilu, smatraju privremenim, nametnutim i kratkotrajnim oblikom vlasti.

Iz rečenog proizlazi da politički sistem utemeljen na sili kao obliku moći karakteriziraju nedemokratske i nelegitimne metode vršenja vlasti, dok je vlast kao oblik moći uvijek zasnovana na zakonu i, manje ili više, protkana demokratskim metodama vladanja. Zato su ovi drugi politički sistemi daleko postojaniji, demokratičniji i stabilniji.

Moć je često povezana s nasiljem, mada to uvijek ne mora biti. S druge strane, valja razlikovati legitimno nasilje, koje provode legalni organi i institucije javne vlasti u okvirima političkog sistema i pravnog poretka da bi osigurale zakonitost, red i poredak, od nelegitimnog, koje ispoljavaju pojedinci ili institucije kada izlaze izvan okvira ustavnih i zakonskih ovlasti. Nasilje, kao jedan od oblika očitovanja moći, pogotovo je nelegitimno onda kada uopće nije utemeljeno na pravnom poretku, niti ga provode legalno izabrani organi i institucije javne vlasti.

Zapostavljanje nasilja i u jednom i u drugom slučaju, dakle bilo da se radi o legitimnom ili nelegitimnom, u okviru ove rasprave bilo bi štetno sa stajališta teorije o političkim sistemima. Naime, „nije mudro ideje o političkom sistemu ograničavati na organizaciju pregovaranja, pogađanja, razmjene, konkurencije i na ostale miroljubive procese, a da se ne vodi računa o procesima nasilja. Trebalo bi uključiti oba ekstrema i koncepciju uokviriti na način da istraživača vodi prema otkrivenim empirijskim uvjetima koji determiniraju prisutnost ili odsutnost nasilnosti.“ To znači da nijedan politički sistem nije imun od nasilja. Bitno je pitanje karaktera i mjere nasilnosti, a to, prije svega, ovisi od konkretnih uvjeta političkog života i empirijskib okolnosti koje ga određuju.

Iz rečenog proizlazi da očitovanje nasilja kao oblika moći isključuje bilo kakve unaprijed formirane predrasude i isključive stavove. „Bilo bi puno plodonosnije trasirati procese, označiti strukture nasilnih akcija, otkriti uvjete unutar kojih se one odigravaju te ispitati različite metode koje su u upotrebi. Istraživanje u tom smjeru, naime, kako i zašto organizacije upotrebljavaju nasilje, može biti od krucijalnog značenja za bolje razumijevanje političkog sistema i njegovih različitih oblika.“

12. Odnos političkog sistema i države

Zbog velike sličnosti i međusobne povezanosti u političkim su se naukama država i politički sistem često poistovjećivali. „Izjednačavanje političkog sistema s državom, odnosno s državnom organizacijom, bilo je zastupljeno prvenstveno u zemljama u kojima su politička filozofija i vladajuća ideologija uzdizale državu na razinu stvaralačkog načela, čemu je historija davala materijalnu osnovu. To je slučaj naročito u Njemačkoj, pa i u Francuskoj. U anglosaksonskim zemljama, u kojima država nije imala istu historijsku uvjetovanost i klasnu podršku, politika i politički procesi nisu nikada izjednačavani s državom ni u političkoj ideologiji, ni u nauci.“ Naravno, to izjednačavanje uveliko ovisi od toga što pojedini autori i predstavnici različitih teorijskih usmjerenja podrazumijevaju pod jednim ili drugim pojmom,

ili od toga što se smatra predmetom teorije o državi, a što predmetom nauke o politici i političkim sistemima.

Teorijsko stajalište o postojanju identiteta između političkog sistema i države proizlazi iz velikog stupnja međusobne ovisnosti i prožetosti, ove dvije sfere političke strukture društva i velikog stupnja njihove interakcije. Država utječe na politički sistem i strukturu njegovih političkih institucija kao što i, obrnuto, politički sistem povratno utječe na funkcioniranje države i državne vlasti.

Sličnosti između države i političkog sistema često proizlaze, prije svega, iz uproštenog, isključivo klasnog shvaćanja biti države, prema kojem je „država organizacija za zaštitu onog načina proizvodnje koji je u interesu vladajućih klasa.“ U tom kontekstu politički je sistem samo jedan mehanizam preko kojeg država štiti temeljni oblik vlasništva i klasne eksploatacije jednih od strane drugih ljudi. Međutim, država je daleko složenija društvena pojava, koja se ne da objasniti samo jednom - klasnom funkcijom. To isto važi i za politički sistem. On sadrži neke važne državne institucije, on ih povezuje s drugim institucijama i dijelovima društva koji nisu državni i tako omogućuje skladno funkcioniranje svih oblika vlasti. Ali, ipak nije isto što i država.

Pored rečenog, i činjenica da su mnoge državne institucije istodobno i institucije političkog sistema, dovodi do prividnog shvaćanja kao da su to istovjetne pojave. Na prvi pogled čini se kao da je politički sistem samo oblik u kome egzistira i funkcionira državna vlast. Međutim, „svi veliki filozofi do danas nisu nikad svodili pitanje političkog uređenja i politike na problem modaliteta i tehnike vršenja državne vlasti. Pojam politika je prožimao, ali bio i daleko širi od države... a isto se može tvrditi i za politički sistem.“

Razlike nam problem pojednostavljuju i omogućuju distinkciju pojmova. One nisu mnogobrojne, niti lako prepoznatljive, ali ipak postoje i mogu se dokazivati na nekoliko bitnih elemenata.

Prvo, sve institucije države ipak nisu i institucije političkog sistema. Zato sve državne institucije ne čine strukturu političkog sistema. To su samo one najvažnije državne institucije koje imaju punu samostalnost donošenja političkih odluka (parlament, vlada, predsjednik države i vrhovno sudstvo). Svi oni drugi, lokalno izvršni organi i tijela, koji tu samostalnost nemaju, nisu institucije političkog sistema, niti se sva vlast u društvu očituje i ostvaruje kao državna vlast inkorporirana u politički sistem.

Drugo, interakcija države i političkog sistema ne odvija se u oba smjera istim intenzitetom. U tom međusobnom odnosu i utjecaju država, u pravilu, ima znatno aktivniju ulogu, dok je uloga političkog sistema u odnosu na državu znatno pasivnija. Prema tome, složenost i proturječje odnosa između države i političkog sistema može razumjeti onaj tko uđe u međuzavisan odnos socijalnih i političkih procesa, jer se politički sistem ne može u stvarnom životu odvojiti od države, i jer su država i politički sistem sastavni dio istih društvenih odnosa, snaga i procesa.

Treće, postojanost države i političkog sistema nije ista. Država je znatno postojanija društvena pojava, a politički je sistem daleko podložniji promjenama. On je vrlo dinamičan. Primjerice, česta je pojava da u političkim borbama dolazi do promjene političkih stranaka na vlasti, a time i do promjene ukupne vladajuće politike koja onda radikalno mijenja i strukturu političkog sistema. Međutim, država i njene institucije se ne mijenjaju tako lako. One su, u

pravilu, vrlo postojane i postupno se prilagođavaju promjenama u političkom sistemu. Državna struktura radikalno je mijenjana samo nakon korjenitih socijalnih revolucija.

Četvrto, različitost se pokazuje i u odgovoru na pitanje što se smatra širom, a što užom kategorijom, odnosno pojavom. Ako se država shvati preširoko, pa se identificira s cijelim društvom, kakvih tendencija u društvenim naukama ima, onda je politički sistem uža kategorija i samo je dio države. I obrnuto, ako se država shvati preusko, samo kao aparat prisile jedne klase nad drugom, onda se ona tretira kao uža kategorija u odnosu na politički sistem i bila bi njegov dio.

Peto, razliku možemo naći temeljem analize društvenih funkcija ove dvije srodne političke pojave. Politički sistem omogućuje skladno funkcioniranje vitalnih dijelova državne organizacije u njihovoj povezanosti s drugim dijelovima društva. Sam po sebi. on nije nikakav politički subjekt, već oblik povezanosti organa vlasti koji imaju samostalnost političkog odlučivanja. Suprotno tome, država se u jednoj od svojih značajnih funkcija očituje kao čuvar postojećeg političkog sistema vlasti. Pod njenom stalnom pozornošću su sve oblasti društvenog života, osobito politički sistem. U tom smislu, mnogi je smatraju noćobdijom i dežurnim čuvarem reda, mira i vladajućeg poretka. Ona je pozvana reagirati na sve pokušaje podrivanja i nelegalnog rušenja postojećeg političkog sistema vlasti. Primjerice, kada u nekoj zemlji dođe do masovnih štrajkova i drugih socijalnih gibanja koji ugrožavaju postojeći sistem, država će odmah reagirati i svim mjerama nastojati da ga spasi i obrani.

Šesto, svaka država pokazuje tendenciju sve većeg miješanja u društveni život, koju pojavu nazivamo etatizacijom društva. Primjerice, savremena se država često prekomjerno miješa u ekonomski život nastojeći pod svoju kontrolu staviti sve subjekte i sve procese djelovanja ekonomskih zakonitosti. A „tamo gdje je razvijen etatizam, politički sistem se svodi na javnu vlast, a u njoj odlučujuću odluku imaju vlada i izvršni organi koji raspolažu skoro neograničenim ovlaštenjima i povezani su u jedan strogo hijerarhijski određeni mehanizam kontrole nad društvom i utjecaja na njegove procese i kretanja.“ To, ipak, nije slučaj s političkim sistemom.

Međutim, ma koliko postojale i bile očite razlike između političkog sistema i države, politička nauka i naučnici nikada ne uspijevaju u potpunosti izvršiti distinkciju ovih političkih pojava i kategorija. Ne dopušta to njihova prevelika međusobna isprepletenost i međuovisnost. Ipak, smatramo da to za ove potrebe i nije nužno izvoditi do krajnosti.

13. Odnos normativnog i stvarnog u političkom sistemu

Politički sistem svake zemlje normativno je uređen ustavom kao temeljnim zakonom iz koga proizlaze i s kojim moraju biti usklađene norme svih drugih nižih pravnih akata. Međutim, normativno i stvarno u svim dijelovima društvene organizacije nikada se u potpunosti ne poklapaju. Pravo nastoji normirati cjelokupnu društvenu zbilju i ponašanje svih društvenih i političkih subjekata, kao i svakog člana datoga društva. Međutim, između normativnog i stvarnog uvijek postoje određene razlike, odnosno veća ili manja odstupanja. Ovo zato što je državna norma, u pravilu, nametnuta i prisilna u odnosu na podanike i druge pravne subjekte. Najveći dio političke povijesti, kada je promatramo kroz deklaracije i programe njezinih ključnih protagonista, i nije u biti ništa drugo cio historija pretvaranja sile u pravo, a pokoravanja u dužnost, sve to radi ostvarivanja posebnog interesa koji se silom

natura kao zajednički interes, za koji se onda propisuje i zahtijeva da bude dobrovoljno poštovan.

Odnos političkog i pravnog sistema zato i moramo promatrati kao odnos politike i prava. Pravo i pravni sistem u pravilu su u zakon pretvorena volja vladajućih društvenih snaga. Zato je svako pravo, u stvari, iskristalizirana politika pretvorena u sistem pravnih normi radi postizanja posebnih ciljeva onih koji su na vlasti, iako oni te ciljeve uvijek žele prikazati kao opći interes države i društva. Kao što je s pravom, tako je i s političkim sistemom. On je, također, pod presudnim utjecajem volje vladajućih političkih snaga, samo što pokazuje znatno veći stupanj samostalnosti. Primjerice, vladajuće političke snage u jednoj državi mogu promijeniti vladu, dati joj veće ili manje ovlasti, proširiti ili reducirati broj ministarstava, i slično. Ali one ne mogu potpuno ukinuti funkcije koje obavlja vlada kao institucija političkog sistema. Voluntarizam vladajućih političkih snaga limitiran je do granice funkcioniranja institucija političkog sistema.

Tako je u predsjedničkom političkom sistemu vlada operativno tijelo predsjednika države i nema velike samostalnosti kao u drugim sistemima. Međutim, njene bitne funkcije ovdje su u nadležnosti predsjednika, i on ih obavlja, a cijeli vladin kabinet je u sjenci šefa države i pomaže mu u izvršavanju tih funkcija.

Iz rečenog proizlazi da je otklon između normativnog i stvarnog sadržan u razlici između pravom projektiranog idealnog modela kojem se teži i složene društvene stvarnosti koja je s njim u koliziji. Pravo nikada ne može normirati sve društvene odnose, niti unaprijed predvidjeti i otkloniti sve zastoje i kočnice ostvarivanja pravnih normi u uvjetima složene društvene zbilje.

U stabilnim demokratskim političkim sistemima, gdje postoji visoka razina političke kulture i odgovornosti, normativno i stvarno na terenu političkog sistema nisu u velikoj disproporciji, kao što je to u totalitarnim i nedemokratskim sistemima u nastajanju, koji se ne mogu dugo održati. Tako, primjerice, „politički sistem (bivše) Jugoslavije nije u sebi, ni u stvarnosti koju obuhvaća i na koju se odnosi, mogao otkloniti, a još manje automatski spriječiti, pojave proturječnosti između institucija i njihovog stvarnog života, riječi i djela; između onog što ljudi hoće i što stvarno čine, između objavljenih ciljeva i sredstava; između vidljivog i nevidljivog političkog sistema i ustava.“ Disproporcija između proklamiranog, normiranog i stvarnog bila je toliko izražena da je to normativno bio „idealan“ politički sistem, s vrlo razrađenim političkim pravima i dužnostima, osobito u sferi ravnopravnosti naroda i prava građana da sudjeluju u donošenju političkih odluka kroz radničko i društveno samoupravljanje. Međutim, stvarnost je bila sasvim drukčija. Manji su narodi bili sekundarni pri donošenju relevantnih političkih odluka, dok je najveći imao i najviše utjecaja. Radnici i njihova klasa, koji su normativno i po ustavu bili ključni činitelj društva, realno su bili na margini društvenih zbivanja. Na drugoj strani, država i njene institucije stalno su jačale, iako su programski bile u stanju „odumiranja“. Normativno i stvarno na svim područjima društvenog života bili su u potpunom raskoraku. Takav politički sistem nije imao perspektivu i morao se raspasti a s njim i država kojoj je služio.

Do određene disproporcije između proklamiranog, normativnog i stvarnog dolazi i otuda što je ipak svaki pravni sistem obvezno opterećen određenim nedostacima. On niti logično, niti pravno nikada ne može biti neka savršena cjelina. U njemu postoje mnoge nedorečenosti, proturječja, praznine i nejasnoće. Sve se to odražava i na politički sistem, koji je njime

definiran. Ovo tim prije što razne političke grupacije u borbi za vlast pronalaze, i za svoje ciljeve koriste, sve nedostatke u pravnom i političkom sistemu.

Najveći raskorak između normativnog i stvarnog nalazi se na području ljudskih prava i sloboda. U svojim programskim deklaracijama svaka vodeća politička stranka nastoji proklamirati najveći stupanj ljudskih prava i sloboda u društvu koje politički oblikuje. U nastojanju da se preko vlastitog ustava pokaže što demokratičnijom pred međunarodnom zajednicom i njenim institucijama, čini to i svaka država. Ustavom i zakonima predviđaju se brojna prava i slobode, od kojih u stvarnosti nema ništa ili ima vrlo malo. Primjerice, sve su razvijene zemlje proklamirale jednako pravo stranih i domaćih radnika na zapošljavanje. U praksi, pak, najčešći je slučaj da strani radnik može dobiti zaposlenje tek pošto se na objavljeni natječaj nije prijavio domaći. Realno neravnopravan položaj stranih radnika u odnosu na domaće ne proizlazi iz ustava i zakona koji ih jednako tretiraju, već iz realnih uvjeta društvenog života koji za njih ipak nisu isti. Prema tome, „može biti postavljen bilo koji sistem od bilo kojeg adresama, a koji ipak neće biti pravo ako ne postigne potrebnu mjeru učinkovitosti, tj. ako se sistem pravila ne ostvari u društvenim odnosima...“ Zato je moguća paradoksalna situacija da naime „norme izdane od postojeće pravne vlasti više nisu pravo, a norme koje proistječu iz nekog „izvanpravnog“ faktora postaju pravo, čime će se. moguće, „izvanpravni“ faktor preobraziti u pravnu vlast.“ Između ostalog i zato „raskorak“ između proklamiranog i stvarnog, između ustavnih načela i prava i sloboda i uvjeta za njihovu realizaciju, ostaje i dalje bitna karakteristika postojećeg sistema ljudskih sloboda i prava.“ Vladajuće političke grupacije i moćnici voljni su dosljedno poštivati ustavom i zakonima ustanovljena prava i slobode samo do mjere dok to na bilo koji način ne počne ugrožavati njihove interese. Čim se to dogodi, njihovo ponašanje i djelovanje ide na štetu ustanovljenih prava. Mnoga prava ostaju samo mrtvo slovo na papiru. Pravo i njegove norme ostaju samo načelo kojem se deklarativno teži. Stvarnost je sasvim drukčija. A pravo koje se ne ostvaruje, i nije nikakvo pravo.

Idealno bi bilo kada bi se normativno i stvarno u društvu potpuno izjednačili. Međutim, to idelno stanje gotovo da nikada i nigdje nije moguće realno postići. Njemu se može samo težiti. Bitno je, međutim, da vodeće političke snage društva pokazuju stanovitu težnju da postojeći raskorak što više smanje. U tome im zdušno pomažu oporbene političke grupacije, koje svojim djelovanjem otkrivaju i ukazuju na raskorak između programskih proklamacija i realnog stanja, ideja i prakse, riječi i djela, politike i politikanstva, normativnog i stvarnog.

Pored rečenog, u demokratskim društvima od izuzetne je važnosti postojeći sistem društvene kontrole i podjele vlasti, a osobito utjecaj javnog mnijenja i javnosti uopće na društveni život. Ovisno od snage njihova utjecaja, oni mogu bitno pridonijeti smanjenju raskoraka između normativnog i stvarnog, ne samo na terenu funkcioniranja političkog sistema nego i na svim drugim područjima društvenog života.

Za odnos normativnog i stvarnog u političkom sistemu vrlo su važna dva procesa: pozitivizacija prava i demokratizacija politike. Pravo često djeluje kao dogmatski sistem normi. Time ono koči donošenje odluka i brze promjene stanja koje nameće težila za demokratizacijom politike. „U pozitivnom pravnom poretku može, doduše, čitavo pravo biti izmijenjeno kroz odluke, ali ne odjednom. Svaki zahvat pojedinačnom odlukom nailazi na uske granice zbog velikog broja međusobne ovisnosti pravnih normi u funkciji. Postoji samo manji broj razumnih alternativa i svaka se samovolja osvećuje vlastitim posljedicama. Kad

treba promijeniti veće komplekse pravnih normi, zahtjevi u odnosu na proces odlučivanja povećavaju se toliko da ih je jedva još moguće svladati i moramo se odvažiti da krenemo u tamu ako ipak želimo provesti reformu.“

Demokratizaciju politike i političkog sistema sputava također i birokratizacija, koja je karakteristična za sve sfere političke strukture društva. Ona je osobito izražena u vrhu hijerarhije političkog odlučivanja. „Karakteristično je naime za hijerarhiju da ona utječe u neki vrh i da je taj vrh ujedinjuje. Ako hijerarhijski model služi kao struktura sistema, to znači da vrh simbolizira cjelinu. On je prikaz legitimnosti.“ Međutim, „osnovni je problem kako politički obraditi tako visoku kompleksnost i kako zaoštriti njen smisao do točke o kojoj se može odlučivati, a da se ona ipak održi kao stalni moment strukture. Procedure stvaranja i provođenja „volje naroda“ treba analizirati kao doprinos rješenju ovoga pitanja.“ Hijerarhija i birokratizam su pojave imanentne politici i svakom političkom sistemu vlasti. To nije sporno. Problem je kako na najmanju moguću mjeru svesti njihove negativne efekte na. kristaliziranju „volje naroda“ i na njegovo aktivno sudjelovanje u donošenju političkih odluka, bez čega nema demokracije. Kako, dakle, demokratizirati politiku i institucije političkog sistema.