За загальною редакцією

доцента Ю.О. Куца <-· :-:.-.. ·=·-: ,, .. ,, '* ·>: •·

J.......-;-. ::: .-:-;: • . ,.:., ·~ ~ ... , \'.':' .-: :-·-=:>-;:

: 1.'*': .. :

·~ .... ..... .... :-: ..

;..: .. ·.": .. )' :::о) ... --~ ··<· '(·• -~: .. :- -."-: -~

Видавництво Хар РІ J-fJ'LVY <<Магістр)>

·:-. ·'

•.·.:;·.

:· '» ;.::::-..<_'$."

..: ~ ... ~ .... . ).- ·~ .... •. :-:

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ОРГАНІЗАЦІЙНІ ЗАСАДИ

ФУНКЦІОНУВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

В УКРАЇНІ

За загальною редакцією доцента Ю.О. Куца

Харків Видавництво ХарРІ НАДУ

"Магістр" 2004

УДК352

ББК67

064

Рекомендовшю до видання Вченою радою Харківського регіонального іІІсmитуту

Національноі' академіf держав11ого управліІІНЯ при Президентові України,

протокол М 4/87 від ЗО листопода 2004 р.

Автори: канд. філос. наук, доц. Ю.О Куц- керівник авт. кол. (передмова у співавтор­стві, висновки, § 2.1); канд. юрид. наук С.В. Болдирєв (nередмова у сnівавторстві; гл. І); канл. іст. наук, доц. А. Є Тш.tм (§ 1.2, 1.4); голова Кегичівської РДА Харківської обл. ЛА. Мазуренко(§ 1.3); канд екон. наук, доц. В.Ф. Золотарьов(§ 1.1, LJ}; канд держ. упр. СВ. Краснопьорова (§ 2.2, 2.3); /.0. ДегтярьаtШ (§ J .4); О. В. Решевець (§ 2.1)

Рецензенти: д-р філос. наук, проф., 3авідувач кафедри філософії і nолітології Харків­ського національного автомобільно-дорожнього унівсрсиТС'І)' О.К. Чаппигі11; д-р екон. наук nроф. кафедри економічної теорії Харківського національного універ­ситету ім. В.Н. Каразіна С.І. Архієресв; д-р соціал. наук, nроф. кафедри загальної соціології Харківського національного уні­

верситету ім. В.Н. Каразіна ОД Куценко

064 Орr·анізаційні засади функціонування місцевого самоврядування в УкраІ'ні: [Мо­ногр.] І Ю.О. Куц, С.В. Болдирєв, АЄ. Тамм; За заг. ред. доц. Ю.О. Куца.- Х. Вид-во

ХарРІ !JАДУ "Магістр", 2004. - 180 с. 1SBN 966-7798-83-6.

У моногр<tфії розпІЯнуто актуальні nитаю ІЯ визначеНІІЯ основних елементів ін­сnпуrу міс-~свого самоврядування в Україні, nошуку ШJUІХів створення ефективної моделі діялишсті його суб'єктів, розробки nитань їх взаємодії з органами державної

виконаІJ"ОЇ влаци, втілення деяких прогресивних nідходів системи місцевого самоnря­дування краін Євроnейського Союзу в nрактику державотворення УкраїНІ!.

Для наукоВІ\ЇВ, докторантів, аспіршггів, викладачів вищих навчальних закладів і працівниІ<ів f('rиторіальних орпшів влади.

Табл. І. Біблі'1'. 242.

ISBN 966-7798-83-6

Наукові творчі колективи

ХарРІ НАДУ -10-річчю НаціонШІьиої

акаде.щї державиого управліиня

при Президентові України

ПЕРЕДМОВА

Розбудова української державності за принципами демократії

об'єктивно зумовила переосмислення місuя й ролі місцевого самовряду­

вання в системі громадянського суспільства, пошук найкращого варіанта моделі організації влади, яка б цілком відповідала сучасним світовим та

європейським стандартам, була спрямована на забезпечення прав, свобод і

заКОІПІИХ інтересів людини. Вирішення цієї проблеми неможливе без ура­хування кращих традицій світової філософської та правової думки, науко­вих досліджень і практики місцевого самоврядування демократичних кра­

їн світу.

На сьогодні в місцевому самоарядувапні існує чимало nроблем, які потребують дослідження й вирішення, а саме: упровадження чіткого роз­

поділу влади між державними органами й органами місцевого самовряду­

вання і передачі останнім значної кількості управлінських функцій; удо­

сконалення системи і структури органів місцевого самоврядування; зме­

ншення загальної кількості територіальних громад шляхом їхнього

об'єднання й утворення спільних органів; створення належної законодав­

чої бази; упровадження механізмів фінансової незалежності місцевого

самоврядування й урегулювання ступеня фінансової допомоги з боку

держави; активізація участі населення у вирішенні питань місцевого зна­

чення через територіальні громади, їхні представницькі органи й органи

самоорганізації населення тощо. За останні роки в Україні вченими досліджуються проблеми місце­

вого самоврядування з різних аспектів теорії та практики цього інституту.

Але в них знайuши відбиття здебільшого окремі проблемні nитання роз­

глядуваної теми. Що ж по комплексної розробки питань місцевого само­

врядування - його понятrя, системи, основ, повноважень у науках консти­

туційного права, державного будівництва та місцевого самоврядування,

то на сьогодні такого дослідження проведено не було. Саме ці та інші об-

з

сrавини й визначають актуальність обраної теми монографії, ії науково­практичну важливість для місцевого самоврядування в Україні.

Дослідження спирається на праці класиків правової науки минулого столітrя В.П. Безобразова, A.l. Васильчикова, М.М. Коркунова, M.l. Лазаревського, а також таких українських та російських науковців, як: С.А. Авак'ян, В.Б. Авер'янов, Г.В. Атаманчук, М.О. Баймуратов, Г.В. Барабашев, В.О. Барахтян, В.І. Бордешок, В.Є. Бражников, ІЛ. Бут­

ко, В.І. Васильєв, А.І. Васильчиков, М.П. Воронов, А.З. Георгіца, В.М. Кампо, А.М. Колодій, М.І. Корнієнко, В.В. Кравченко,

М.О. Краснов, О.Є. Кутафін, П.М. Любченко, Н.Р. Нижник, Р.С. Павлов­

ський, В.Ф. Погорілко, М.В. Постовий, М.О. Пухтинський, А.О. Селіва­нов, М.Ф. Селівон, Б.О. Страшун, В.М. Терлецький, Ю.М. Тодика,

О.Ф. Фрицький, М.В. Цвік, В.М. Шаповал, Ю.С. Шемшученко, К.Ф. Шеремет, К.С. Шугріна, В.Д. Яворський та ін., які сприяли

становленню й розвитку теорії та практики проблем місцевого самовряду­вання. У процесі наукового дослідження окремих точок зору на

становлення й розвиток інститутів локальної демократії в Україні ви­користовувалися роботи відомих зарубіжних учених-правників

Г. Єллінека, А. де Токвіля, Л. Штейната ін. Проблематика наукового дослідження пов'язана з науковими плана­

ми Харківського регіонального інституту Національної академії держав­

ного управління при Президентові України та Національної юридичної

академії України імені Ярослава Мудрого.

Метою дослідження є комплексне визначеw.я основних елементів інституту місцевого самоврядування в Україні, пошук шляхів утворення

ефективної моделі діяльності його суб'єктів, розробка питань їх взаємодії з органами державної виконавчої влади; втілення деяких прогресивних

підходів системи місцевого самоврядування країн Західної Європи в

практику державотворення України.

4

ГЛАВА 1 ЗМІСТ І МІСЦЕ МІСЦЕВОГО

САМОВРЯДУВАННЯ В ДЕРЖАВНОМУ УСТРОЇ

1.1. Зміст, прввп.впи та фуив:п.ії м:ісп.евоrо са:моврsдуваиив:

Проблема місцевого самоврядування привертає особливу увагу ціло­

го комплексу наук, науки державного управління та юридичної науки,

зокрема. Це пов'язано з тим, що з розвитком суспільства питання підви­

щення ефективності та демократизації управління громадськими справа­

ми набувають усе більшого значення. Проголошення незалежності Украї­

ни сприяло активізації процесу демократизації суспільства і держави,

привело до пошуку такої організації публічної влади, яка б відповідала

'світовим та європейським вимогам і була спрямована на забезпечення

прав і свобод людини.

Важливою складовою частиною цього процесу є побудова оптима­

льної системи місцевого самоврядування в У країні, яка в сучасному світі

сприймається як єдино можлива демократична і раціональна модель влади

на місцях, один з невід'ємних атрибутів громадянського суспільства.

Наукова розробка питань, пов'язаних із самим поняттям місцевого

самоврядування, його природою і змістом, співвідношенням із державною

владою, сприяє становленню інституту місцевого самоврядування. При

цьому слід зазначити, що в існуючих наукових публікаціях по-різному

тлумачиться поняття місцевого самоврядування, що nризводить до ускла­

днення розуміння його призначення.

Наука про місцеве самоврядування бере свій початок від сnроби від­повісти на запитання: чи здійснює територіальна громада та іУ інститу­

ції окршиу, відмінну від державної владу, чи вона виконує функції та пов­

новаження інституції держави? Оскільки однозначної відповіді немає,

на практику державотворення, зокрема і в Україні, продовжують впливати

дві основні теорії місцевого саwоврядування - державницька та громадів­ська. Ці теорії та їх модифікації істотно вnлинули на процес розробки ос­новних засад місцевого самоврядування, Конституції та Закону України

"Про місцеве самоврядування в Україні". Ідейною основою місцевого самоврядування вважають учення про

природне право. Представники цієї теорії (А. де Токвіль, Б. Констант де

Ребек, О. Лаванд) вважали право жителів на управління своїми справами

5

таким же невід'ємним і невідчужуваним правом, як і природні права та основні свободи людини, що дані їй від народження.

ГромадівсьІ<а теорія місцевого самоврядування, що замінила теорію ві­льної громади, була започаткована практикою державотворення ClllA. При­хильники rромадівської теорії місцевого самоврядування вважають, що:

-первинні суб'єкти місцевого самоврядування- громади- є само­стійним джерелом такої публі'lної влади, яка не належить державі, а є са­

мостійною, "муніципальною";

-право на місцеве самоврядування є невід'ємним від самої громади,

а тому держава тільки його визнає та гараюує;

- місцеве самоврядування можливе лише на рівні населених пунктів,

бо тільки там ще збереглися умови для відтворення громад. Щодо інщих

рівнів адміністративно-територіального поділу, то там місцеве самовря­

дування можливе лише у формі добровільних об'єднань (асоціацій);

- місцеве самоврядування, його інституції мають вирішувати тільки

питання місцевого значення, а здійснення повноважень державної влади

має покладатись на місцеві органи державної виконавчої влади. У вирі­

шенні питань місцевого значення органи міспеuого самоврядування ма­ють діяти згідно з даною теорією за принципом: "Дозволено все, що не заборонено законом".

Державницька теорія місцевого самоврядування, що була започат­

кована в Магдебурзькому праві, втілилася в Європейській хартії місцево­

го самоврядування [70, с. 74], отримала найбільше поширення в Європі. Основні П положення були розроблені німецькими вч:еними Л. Штейном таР. Гнейстом. В основі цієї теорії є:

- ідея децентралізації частини державної виконавчої влади, П дево­люціїнарівень територіальних спільнот громадян (громад, комун, тери­

торіальних колективів) та тих інституцій, які вони обирають; - певна правова, організаційна та фінансова автономія місцевого

самоврядування та його інституцій щодо центральних і місцевих інституцій державної влади;

- місцеве самоврядування як засіб здійснення державних функцій за допомогою недержавних за своєю суттю суб'єктів (місцевого населення

та його інституцій);

- органи місцевого самоврядування діють за принципом: "Дозволено те, що дозволено законом".

Певною модифікацією громадівської та державницької теорій міс­цевого самоврядування є громадівсько-державницька теорія муніципа­

льного дуалізму. Це досить поширена теорія у світовій літературі, яка має також прихильників і в Україні. Відповідно до основних постулатів цієї теорії:

6

- інституції місцевого самоврядування є незалежними від держави лише в суто громадських справах, до яких держава байдужа, а у сфері по­

літичній - розглядаються як інституції держави, що виконують ії функції та повноваженЮІ;

ті справи, які мають здійснюшпи інституції місцевого самоврядування, мають також поділятися на "власні" та "делеговані";

- у здійсненні власних справ органи місцевого самоврядування ма­

ють діяти незалежно та самостійно від державницьких органів, дотриму­ючись лише законів;

- у виконанні ж делегованих повноважень органи місцевого само­

врядування діють під контролем та адміністративною опікою відповідних

державних органів;

- поєднання в особі органів місцевого самоврядування функцій міс­

цевого самоврядування з функціями державного керівнИІrrва на місцях

визначається "подвійною" або "двоєдиною" політико-правовою природою

місцевого самоврядування.

, Науковці виділяють й інші підходи до вивчення місцевого самовря­дування, а саме:

- П.Ж. Прудон ототожнював самоврядування з анархією;

- Р. Моль, О. Васильчиков, В. Лешков, насамперед, висувають

недержавну, переважно господарську природу діяльності муніципа­

літетів;

- з погляду теорії самоврядних одиниць як юридичних осіб місцеве

самоврядування є "продуктом самообмежеюtя держави" (Г. Єллінек),

муніципалітети виконують функції державного управління, але залиша­

ються органами не держави, а територіальної громади;

- прихильники органічної теорії (Г. Спенсер, П. Лілієнфельд,

Г. Аренс) розглядають громаду як низовий соціальний організм, що має

низку публічно-правових повноважень, які не делеговані державою, а на­лежать громаді за власним правом;

концепція муніципального соціалізму (М. Загряцков,

М. Курчинський) rрунтується на можливості соціалістичної еволюції бу­ржуазного місцевого самоврядування як одного із шляхів без революцій­ної трансформації буржуазного суспільства в соціалістичне;

- за соціальною класовою теорісю (Л. Веліхов, П. Стучка,

М. Рейснер) місцеве самоврядування - це форма державного управ­

ління певним колом справ на місцях, один із публічних інститутів

держави, завдяки якому правлячий клас забезпечує на місцях дотри­мання своїх інтересів;

- у теорії соціальиого обслуговування акцент робиться на здійсненні муніципалітетами функцій сnрияння добробуту мешканців комун. Основ-

ї

ні ідей цих теорій відображені в міжнародних документах - Європейській

хартії місцевого самоврядування та Всесвітній декларації місцевого само­

врядування.

Стосовно моделі місцевого самоврядування в Україні у науковій ду­

мці існують різні точки зору. Так, на думку В. Лаврика, українське зако­

нодавство базується на державницькій теорії місцевого самоврядування [123, с. 42-43]. Однак, на наш погляд, більш правильною є точка зору тих учених та практиків, які вважають, що модель місцевого самоврядування

в У країні заснована переважно на громадській теорії місцевого самовря­дування. Проте той факт, що місцеве самоврядування здійснюється також

на рівні районів і областей, свідчить, що на розвиток місцевого самовря­

дування в Україні значний вплив здійснили також державницька теорія та

теорія муніципального дуалізму, на u~o вказує можливість делегування

державною виконавчою владою місцевим радам своїх повноважень.

Ураховуючи, шо місцеве самоврядування є однією з основ консти­

туційного ладу України, а також у зв'язку з тим, що рішення багатьох со­

ціально-економічних проблем, пов' язаних із підвищенням життєвого рів­

ня населення, забезпеченням прав і свобод громадян, наповненням їх реа­

льним змістом, можливо тільки в умовах саме діючої структури місцевого самоврядування, важливе значення має ознайомлення з його теоретични­

ми основами.

Кожна наука олерус визначеними поняттями, в яких знаходять своє

концентроване вираження знання, що з роками накопичуються нею.

З'ясування поняття, під яким звичайно розуміють думку, що являє собою

узагальнення (і уявне виокремлення) предметів пенного класу за їх спе­

цифічними ознаками [224, с. 371) набуває певного сенсу для будь-якої науки, тому що саме за допомогою понять відбувається більш глибоке

пізнання об'єктивної дійсності шляхом виділення і дослідження П істот­них сторін.

Місцеве самоврядування - це багатогранне, комплексне політико­

правове явище, науковий потенціал якого розкривається в сукупності тео­

ретичних конструкцій, базових юридичних понять і категорій, що сприя­

ють оформленню відповідних теорій місцевого самоврядування. Тому перш ніж перейти до дослідження суті, природи місцевого самоврядуван­

ня, його місця в системі поділу влади, соціального призначення й інших

фундаментальних теоретичних проблем, необхідно, насамперед, розкрити його поняття. При цьому доцільним, на наш погляд, видається звернення

до історії наукової розробки поняття "місцеве самоврядування".

Слід зазначити, що поняття місцевого самоврядування активно роз­робляється юридичною наукою вже близько двохсот років, і теоретичні засади вчення про місцеве самоврядування були закладені ще наприкінці

8

XVIII- першій половині ХІХ ст. представниками французької й німецької юридичних шкіл [ 11 О, с. 5]. Хоча становлення місцевого самоврядування як такого відбувається в епоху середньовіччя, коли формується власне

муніципальне управління, шо знайuшо закріплення в хартіях міст та ін­

ших нормативних актах, термін "самоврядування" зародився в Англії і з

кінця ХVШ ст. став використовуватися для характеристики особливостей

організації державного ладу як стану народу, що самоврядовується за до­

помогою парламенту і місцевих представницьких органів, за діяльністю

яких немає ніякої зовнішньої адмініс1ративної опіки.

Що ж стосується терміна "місцеве", то в законодавстві багатьох за­

рубіжних країн, наприклад, у деяких країнах англосаксонської системи,

використовується понятrя "JІ<rуніципальне", "муніципалітет" (від латинсь­

кого "municipium": "munis" - тягар і "саріо", "recipio" - приймаю) [Там

же, с. 4], яким ще в Давньому Римі визначали місцеве управління, що за­ймалося вирішенням проблем міст, розпорядженням господарськими

об'єктами, призначеними для задоволення загальних потреб жИ1елів міст.

При цьому поня1тя "місцеве самоврядування" розглядалося як у ву­

зькому, так і в широкому розумінні. У широкому розумінні під самовряд­

ною організацією малася на увазі держава, у структурі механізму якої па­

рламент виступає органом самоврядування, у вузькому розумінні - вла.сне

місцеве самоврядування. У ХІХ ст. цей термін був запозичений німеЦьки­ми й російськими вченими-дер-жавознавцями, а вже з Росії він перейшов в

Україну.

В юридичній літературі також наводилися визначення місцевого са­

моврядування. Наприклад, німецький учений Г. Єллінек сформулював

його як будь-яке публічне управління, що здійснюється або особами, які не перебувають на публічній службі, або за їх сприянням, або не виключ­

но ними" [69, с. 475- 477]. Англійський учений І. Редліх визначає місцеве самоврядування як здійснення місцевими жителями чи їх виборними

представниками тих повноважень, що їм надані законною владою чи на­

лежать їм за загальним правом [198, с. 5]. На сьогодні визначення понятrя місцевого самоврядування цікавить

багатьох учених [46, с. 43 -47; 104, с. 68- 77; 118, с. 17- 21; 150; 210, с. 2 - 4; 240, с. 11 - 19). Якщо звернутися до визначень, що пропанувались та пропонуються вченими, то їх можна розnоділити на три основні групи залежно від тієї доктрини, на якій вони базуються, а саме на: l) європей­ській континентальній, 2) англосаксонській, З) змішаній концепції. При­бічниками першої концепції, що розглядала місцеве самоврядування як

складову частину державного управління, були Б.Е. Нольде,

М.І. Свєшников та ін. Так, М.І. Свєшников розглядав місцеве самовряду­

вання як вільну участь населення в місцевій адміністрації [201, с. 24];

9

Б.Е. Нольде визначив, що місцеве самоврядування - це форма здійснення державних функцій за допомогою незалежних - тією чи іншою мірою -осіб та установ (147, с. 13]. Інші вчені, зокрема Г.В. Барабашов, А.Д. Градовський, В.І. Фадєєв [11, с. 292; 56, с. 12; 222, с. 33], визначили місцеве самоврядування, спираючись на англосаксонську концепцію, і

вважали що воно є самостійною діяльністю громадян з вирішення питань

місцевого значення. Поняття, що базуються одночасно на двох зазначених

вище концеrщіях, дає В. Баранчикав [15, с. 8]. Окремо слід назвати визначення поняття місцевого самовряду­

вання, що пропонуються вітчизняними вченими. Так, Ю.В. Демків,

визначаючи поняття місцевого самоврядування, підкреслює, що його

сутність полягає у здшсненні влади населенням [65, с. 11]. Ю.М. Тодика та В.Д. Яворський стверджують, що місцеве самовря­

дування - це система, яка складається із сукупності демократичних організаційних форм (виборів) та інститутів прямої безпосередньої

демократії (референдумів), інших форм волевиявлення населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці й виборних та

інших органів, що реалізують його цілі, завдання та функції [219, с. 3]. В.В. Кравченко під "самоврядуванням" розуміє відносно авто­номне функціонування визначеного колективу (організації) людей,

що забезпечується самостійним прийняттям членами цього колективу норм і рішень, які стосуються його жинєдіяльності, та відсутністю в

колективі розриву між суб'єктом і об'єктом управління [110, с. 4]. Поняття місцевого самоврядування в У країні визначається Консти­

туцією України (107, ст. 142], Законом У.•,:раі:ни "Про місцеве самовряду­вання в Україні" [188, ст. 170] (далі- Закоь:), ратифікованою Верховною

Радою України, Європейською хартією місцевого самоврядування (далі -Хартія) [195, ст. 249], яка є відповідно до ст. 9 Конституції України час­тиною національного законодавства.

Верховною Радою України 15 лиnня 1997 р. були раn1фіковані

принципи Європеz'іськоі" хартії місцевого самоврядування:

- органи місцевого самоврядування становлять одну з підвалин

будь-якого демоІ<ратичного ладу;

- право громадян брати участь в управлінні державними справами

належить до загальних для всіх держав членів Ради Європи демократич­них принципів;

- право громадян брати участь в управлінні державними справами

безnосередньо може бути здійснене саме на місцевому рівні;

- існування наділених реальною владою органів місцевого самовря­дування забезпечує ефективне і водночас наближене до громад,яюша управління;

10

- захист і зміцнення місцевого самоврядування в різних європейсь­ких країнах являють собою значний внесок у побудову Європи, що rрун­

тується на принципах демократії й децентралізації влади;

- існування місцевих органів самоврядування, які наділені уповно­

важеними дЛЯ прийняття рішень органами, створеними демократичним

111ЛЯХОМ, і які мають широку автономію щодо своєї компетенції, порядку Гі

здійснення й необхідних для цього засобів.

Одним із найважливіших джерел, що визначають засади місцевого

самоврядування в нашій державі, є Хартія. Цей документ разом із Консти­

туцією України та Законом є тими трьома китами, на яких будується міс­

цеве самоврядування в Україні. Однак при цьому слід констатувати той

факт, що між цими нормативно-nравовими актами є певні розбіжності,

перш за все, з питань поняття місцевого самоврядування, а це призводить

до неоднозначного розуміння названого політико-правового явища на

nрактиці.

Ця проблема, перш за все, пов'язана з невідповідністю офіційного

перекладу Європейської хартії місцевого самоврядування українською

мовою ії оригіналу, викладеному англійською. Такої точки зору дотриму­ється і В. Прошко, який зазначає, що в офіційному перекладі деформоване

саме поняття місцевого самоврядування [158, с. 33]. В офіційному пере­кладі українською мовою місцеве самоврядування визначається як право і

сnроможність місцевих властей у межах закону здійснювати регулювання й управління суттєвою частиною державних справ, що належать до їхньої

компетенції, в інтересах місцевого населення [70, с. 33]. Однак у такому nерекладі слова "державні справи" неправильно передають зміст терміна

"publik affairs", який застосовується в оригіналі, бо англійське слово

"publik" означає "громадський, публічний, державний" [5, с. 790]. Тому цей термін слід було б перекласти як "публічні справи" або

"громадські справи". Крім того, термін "under their own responsibility" має перекладатися не "які належать до їхньої компетенціГ', а "на власну від­

повідальність". Тому, на нашу думку, більш правильним перекладом по­няття "місцеве самоврядування" є його офіційний переклад російською

мовою, де воно визначається як "право та ефективна сnроможність місце­

вих органів влади регулювати та управляти в рамках закону і під власну

відповідальність важливою частиною публічних справ в інтересах свого

населення" [235, с. 10]. Подібний переклад поняття "місцеве самовряду­вання" пропонує і В. Прошко, який вважає адекватним оригіналу такий

текст: "Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих

влад, у межах закону, здійснювати регулювання й управління суттєвою частиною громадських справ на свою відповідальність та в ію·ересах міс­цевого населення" [158, с. 34].

11

Поряд з існуванням істотних розбіжностей між офіційним пере­

кладом поняття "місцевого самоврядування" українською мовою і

його оригіналом англійською існують також розбіжнос1і між визна­

ченням цього поняття в Хартії, Конституції України і Законі. Так,

відповідно до ст. \40 Конституції України, місцеве самоврядування визнається як право територіальної громади - жителів села чи добро­

вільного об'єднання в сільську громаду жителів кLТІькох сіл, селища

та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в ме­

жах КоЕІституції і законів України. Якщо порівняти це визначення

місцевого самоврядування з текстом Хартії, то слід зазначити, що в

ньому відсутнє ключове словосполучення "реальна здатність". Цей

недолік уже усунений у nонятті місцевого самоврядування, яке да­

ється в Законі. Так, згідно з ч. І ст. 2 цього Закону, місцевим само­врядуванням визнається гарантоване державою право та реальна зда­

тність територіальної громади - жителів села чи добровільаого

об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста­

самостійно або під відповідальність органів ra посадових осіб місце­вого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в ме­

жах Конституції і законів України.

Недоліком визначення поняття місцевого самоврядування, зафі­

ксованого як у Конституції України, тsк і в Законі, є те, що в ньому

не зазначаєт-ься, що місцеве самоврядування здійснюється в інтересах

місцевого :-1аселення, тобто в цих визначеннях немає посилання на

суб'єкта, в інтересах якого має здійснюватися місцеве самоврядуван­

ня, на відміну від Хартії, згідно з якою ним є місцеве населення. Крім

того, ані в Конституції України, ані в Законі не зазначено, що здійс­

нення місцевого самоврядування є не тільки правом, а й обов'язком

місцевих органів влади. У зв'язку з тим, що Хартія суб'єктом само­врядування вважає місцеві влади, а Конституція і вказаний Закон -територіальну громаду, виникає проблема відповідальності за здійс­

нення місцевого самоврядування, бо чинне законодавство не перед­

бачає юридичної відповідальності такого суб'єкта права, як територі­

альна громада [227, с. 31]. Тому вважається нелогічним положення Закону про те, що місцеве самоврядування здійснюєтьсsr територіаль­ною громадою, а відповідальними за це здійснення визнаються його

органи та посадові особи.

У порівняльній таблиці наведено детальний аналіз норм місцевого

самоврядування, окреслений в Європейській хартії місцевого самовряду­

вання, Конституції України та Законі України "Про місцеве самовряду­вання в Україні".

12

Таблиця

Норми місцевого самоврядування

Струкm)ра Європейська xapmtя Конституція Yкpaiitu Закт1 України "Про

поняття місцевого самовряду- місцеве самовряду-

вання вання в Украіні"

Головний Право і спроможюсть Право Гарантоване держа-

чинник вою право та реальна

:щатність

Суб'єкт права Органи місцевого Територіальна грома- Територіальна грома-І самоврядування да - жи-телі села чи да, жи-телі села чи

добровільного добровільного

, об' єднання в сільську об'єднання в сільську громаду жителів ІроМаду ЖІПеJІі кіль-

кількох сіл, селищ та кох сіл, селищ, міст міст

Мета у межах закону Самостійно вирішу- Самостійно або під здійснювати регулю- вати питання місце- відповідальність

вання і УІІравJІЇІШЯ вого значення в органів та посадових

супєвою Ч<ІС1КОЮ межах Констигуції і осіб органів місцево-суспільних справ, які законів України го самоврядування

належать ДО їхньої вирішувати шпання

компетенції, в місцевого значення в

itrrepecax місцевого межах Конституції і

населення законів України

Отже, все викладене вище дає підстави вважати, що поняття "місuе­

ве самоврядування" недостатньо врегульоване на законодавчому рівні,

оскільки зазначеному поняrrю притаманні логічна недосконалість, відсу­тність чіткого визначення, що призводить до виникнення на практиці

проблем, пов'язаних з відсутністю автентичності понять, які закріплені в

Хартії, Конституції України, а також Законі, що є фундаментом правової основи місцевого самоврядування в Україні; складність визначення

суб'єкта, в інтересах якого має здійсюоватися місцеве самоврядування; а

також проблеми, пов' язані з визначенням відповідальності за здійснення

місцевого самоврядування тощо. Усе це спричиняє неоднозначне розу­

міння поняття "місцеве самоврядування" на практиці й потребує нагаль­ного усунення названих недоліків на законодавчому рівні, на що неодно­

разово вказували вчені [239, с. 119- 124; 241, с. 190- 192]. Відповідно до ст. З Хартії, місцеве самоврядування означає право і

здатність місцевої влади в межах закону здійснювати регулювання й

управління значною частиною державних справ, що відносяться до їх

компетенції, в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється ра­

дами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням

13

на основі прямого, рівного, загального виборчого права і можуть мати

підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ні в якому разі не перешко­

джає проведевто зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої фо­

рми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом.

Аналізуючи зміст терміна "місцеве самоврядування", поданий в Ха­

ртії, можна зробити висновок про те, що об'єктом місцевого самовряду­

вання є частина публічних справ, які є питаннями місцевого значення, тобто питання локально-територіального характеру, що виникають у про­

цесі функціонування територіального колективу й задоволення потреб

його членів. Однак при такому підході досить важко чітко визначити коло питань місцевого значення, відмежувати їх від питань загальнодержавно­

го чи регіонального значення. Причому Хартія не містить критеріїв такого

відмежування, надаючи тим самим повну свободу у вирішенні цього пи­тання національному законодавству. Крім того, Хартія не обмежується правом місцевої влади самостійно приймати рішення з питань місцевого

значення. У ній лише акцентується увага на ЇХ!іій реальній здатності це

робити. Такий підхід дає можливість зрозуміти, коли місцеве самовряду­вання реально функціонує, а коли воно має лише декларативний характер.

Це, на думку B.l. Васильєва, надзвичайно важлива риса в характеристиці місцевого самоврядування, яка nрипускає, що про існування місцевого самоврядування можна говорити лише тсді, коли його правова модель

втілюється в життя [134, с. 13]. Слід також зазначити й те, що відповідно до Хартії перше місце в

механізмі здійснення місцевого самоврядування посідають ради або збо­

ри, тобто представницькі органи місцевого самоврядуванРJІ, а вже потім

територіальний колектив. Такий підхід сприяє тому, що серед учених

складаються різні думки щодо ролі органів місцевого самоврядування.

Наприклад, В.І. Васильєв, підкреслюючи "факультативний" характер уча­

сті безпосередньо територіального колективу, громадян у здійсненні міс­цевого самоврядування, говорить, що прийняття рішень безпосередньо населенням - це не найкращий спосіб організації місцевого самовряду­

вання і до того ж недосяжний в сучасних умовах функціонування місце­

вого самоврядування [Там же, с. 13]. В.В. Кравченко і М.В. Пітцик вва­

жають такий підхід у принципі неправильним, тому що, на їх думку,

представницькі органи місцевого самоврядування формуються територіа­

льним колективом шляхом місцевих виборів (що також є однієї з форм

прямої демократії) і, у зв'язку з цим, діють за дорученням і в інтересах

територіального колективу, а це свідчить про його роль як первинного

суб'єкта місцевого самоврядування [110, с. 7-8]. Що стосується змісту поняття місцевого самоврядування, закріпленого у ст. 140 Конституції України, то, аналізуючи це поняття, можна зробити висновок, що консти-

14

1)'Ційне пормашвне визначення місцевого самоврядування дещо відрізняється

від rого визначення, що подається в ХартіІ місцевого самоврядування. На від­

міну від Хартії, Конспnуція Україин право місцевоГо самоврядування закріп­тоє л!Шlе за територіальною громадою, що визначається як сукупність жителів

самоврядної териrоріальної одиниці (села, селища, міста) чи добровільне об'єднання жителів декількох сіл, які мають єдиний адмініс1ративний цеН1р,

roбro жителів "природних" адмініс1ративних одиниць.

"Природні" - це різного роду поселення, села, міста, де люди істори­

чно і "природно" групувалися для спільного життя. Вони обирали для управління окремих осіб - вождів, старійшин, створювали свої колегіаль­

ні органи управління - сходи, збори, ради тощо. Цq форма одержала в сучасному праві назву общинного (комунального, місцевого чи муніципа­

льного) самоврядування.

Районування території країни актами державних органів викликало

до життя "штучні" адміністративно-територіальні одиниці - воєводства, губернії, області, райони тощо. У цих одиницях, якщо вони визнаються

територіальними колективами, діють тільки призначувані зверху чинов­

ники (уПравителі областей у Болгарії, губернатори у Фінляндії й Туреччи­

ні, регірунгспрезиденти - представники уряду земель в округах Німеччи­

ни тощо), однак можуть бути створені й виборні органи самоврядування.

Це - регіональне самоврядування, якщо є виборні органи, і регіональне

державне управління, якщо є призначені чиновники (231, с. 334]. Право терІПОріальної громади самостійно вирішувати питання місце­

вого значення, закріплене в ст. 140 Конституції України, забезnечується правом кожного громадянина брати участь у місцевому самоврядуванні.

·nри цьому, згідно зі ст. З Закону, будь-які обмеження права громадян Укра­

їни на участь у місцевому самоврядуванні за ознаками їхньої раси, кольору

шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного й соці­

ального походження, майнового стану, терміну проживання на визначеній терІПОрії, за мовним чи іншими ознаками забороняється. Крім того, Кон­

ституція України гарантує громадянам право обирати й бути обраними в

органи місцевого самоврядування, право брати участь у місцевих референ­

думах, право рівного доступу до служби в органах місцевого самовряду­

вання, право направляти індивідуальні й колективні письмові звернення або особисті звернення до органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

З урахуванням різноманітних поглядів учених і особливостей реrулюван­

ня інстиrуту місцевоm самоврядування нормаJ\1И права можна визначити його

як сукупність форм і видів територіальної самоорганізації й діяльності грома­дян з метою самостійного вирішення безпосередньо або ж через органи, що

обираються ними, ШffіlНЬ місцевого життя в мew..dX визначеної законодавством

компетенції і власної матеріально-фінансової бази.

15

Крім того, аналіз конституційних положень дає можливість зробити

висновок, що місцеве самоврядування як об'єкт конституційно-правового

регутовання виступає в якості: по-перше, основи конституційного ладу

України; по-друге, специфічної форми народовладдя; по-третє, права жи­

телів визначеної адміністративно-територіальної одиниці (територіальної

громади) на самостійне вирішення питань місцевого значення. Такої точ­ки зору дотримується більшість учених, зокрема В.В. Кравченко,

М.В. Пітцик, В. Шаповал та деякі ін. [110, с. 8; 232, с. 51- 53]. Місцеве самоврядування як основа конституційного ладу в Україні є

одним з найважливіших принципів організації і функціонування публічної влади в державі, а також необхідним атрибутом демократичного ладу. Від­

повідно до ст. 2 Хартії, принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний законодавством країни і, по можливості, конституцією країни.

Уперше в Україні принцип місцевого самоврядування був закріпле­

ний на конституційному рівні ще 1710 р. в Конституції П. Орлика [157, с. І86 - 202], а потім у Конституції Української Народної Республіки І918 р. [100, с. 52- 60], положення яких так і не були реалізовані. У пері­од радянської влади цей принцип відкидався, тому що він суперечив

централізованому характеру радянської держави. Конституція України 1996 р. в повній відповідності до вимог Хартії, поряд із принципами на­родовладдя, суверенітету й незалежності України, nоділу державної влади

й інших фундаментальних принципів, в окремій статті закріплює принцип

визнання і гарантованості місцевого самоврядування (ст. 7) [llO, с. 8]. Визнання місцевого самоврядування однією з основ конституційного ладу передбачає встановлення децентралізації державної виконавчої влади, з

одного боку, і розвиток демократичних основ організації системи місце­

вого самоврядування - з іншого [І 94, с. 6 І]. Місцеве самоврядування як форма народовладдя закріплена у ст. 5

Конституції України, відповідно до якої народ здійснює владу безпосере­

дньо і через органи державної влади й органи місцевого самоврядування.

З цього випливає, що місцеве самоврядування займає окреме місце в полі­

тичній системі. "Це теж публічна влада, але не державна, а влада населен­ня тих адміністративно-територіальних одиниць, що розглядаються як

територіальні колективи" [23І, с. 333]. Щоб розмежувати функції органів самоврядування й органів держа­

вної виконавчої влади, насамперед необхідно встановити співвідношення

понять "державне управління" і "управління у сфері місцевого самовря­дування".

Управління передбачає вплив на поведінку людей, підпорядкування

волі одного волі інпrоrо для одержання певних результатів, наявність осо­бливого механізму його реалізації. Влада ж - це здатність і можливість

16

здійснювати свою волю, впливати на діяльність, поведінку людей за до­

помогою будь-якого засобу - авторитеl)', права, насильства [224, с. 68]. Без влади немає управління. Таким чином, управління як організаційна

діяльність - це процес реалізації, функціонування влади, що висl)'пає не

просто як засіб управління, а є його необхідною умовою [68, с. 20]. Тому, аналізуючи поняття "місцеве самоврядування", також необхідно говорити

й rrpo місцеву (муніципальну) влалу, що є різновидом не тільки соціаль­ної, але й публічної влади. Вона діє в межах територіальної громади, має

особливий об'єкт управління -питання місцевого значення, перелік яких у вигляді предметів відання органів і посадових осіб місцевого самовря­

дування визначений у Законі, реалізується від П імені органами самовря­дування і заснована на нормах права. Муніципальна влада має такі озна­

ки, властиві державній влади, як чітко виражений інституціалізований характер, наявність специфічного апарату здійснення влади, загальність,

універсальність, установлення і збір податків тощо. Крім того, взаємо­

зв'язок місцевого самоврядування з державою виявляється в тому, що, по­

перше, і муніципальна, і державна влада мають одне джерело - народ

(ч. l. ст. 5 Конституціі), по-друге, органам місцевого самоврядування мо­жуть делегуватись окремі повноваження органів виконавчої влади (ст. 43 Конституції) і їх реалізація контролюється відповідними органами вико­

навчої влади [110, с. 9). Але в той же час існують й індивідуальні особли­вості місцевого самоврядування, що відрізняють його від центральної ви­

конавчої влади, і різниця ця полягає в характері влади. Так, якщо центра­

льна виконавча влада є суверенною, верховною, то влада органів місцево­

го самоврядування - підзаконною й діє в межах, установлених верховною

владою [68, с. 21]. Тому доцільним, на наш погляд, є використання термі­на "управління на місцях", що охоплює поняття і "місцеве самоврядуван­

ня", і "державне управління", дає можливість здійснювати управління за

допомогою різних форм - місцевого самоврядування або ж прямого дер­

жавного управління на місцях.

З вищевикладеного випливає, що за своєю природою місцеве само­

врядування є специфічною формою реалізації публічної влади, яка відріз­няється від державної влади тим, що втіmоє місцеві (корпоративні) інте­

реси територіальних колективів, на відміну від природи держави, яка вті­лює загальнонаціональні інтереси. Крім того, місцеве самоврядування

відрізняється й від влади об'єднань громадян, що реалізують політичні, соціальні, культурні й інші інтереси своїх членів. Місцеве самоврядування

відрізняється від інших форм здійснення публічної влади своїми інстиl)'­

тами, формами діяльності, повноваженнями, правовим захистом і відпові­

д~'ІЬ~істю. Його характерн~1ми рисам:1 f: демократиз_м, що знахо~и\ь своє вщоораження у виборносТІ орг~_в_J1І.СЦе&еrо самоврядування:,:~~Іfнтра-

17

лізація його сисrеми; самостійність територіальних колективів у вирішен­

ні питань місцевого значення; гарантованість міспевого самоврядування в межах Конституції України; піднаглядність і підконтрольність (139, с. 18].

Крім того, аналіз природи місцевої влади підтверджує: в ній водно­

час поєднуються суспільний і державний аспекти, про що говорили ще

державознавці минулих років. Наприклад, В. Матвєєв писав, що органи самоврядування, з одного боку, все ж таки залежали від тих органів, від яких безпосередньо одержували свої повноваження, а з іншого - уряд,

передаючи частину функцій місцевим органам, не міг відмовитися від нагляду за здійсненням цих функцій, а отже, і від різних способів впливу

на місцеві органи [139, с. 16). Слід також зазначити, що, аналізуючи конституційне визначення мі­

сцевого самоврядування, можна зробити висновок: воно містить одне з

ключових понять місцевого самоврядування - самостійність його функці­онування. Під "самостійністю" необхідно розуміти не лише право rерито­ріальної громади безпосередньо або через органи місцевого самовряду­

вання вирішувати питання місцевого значення без втручання інших влад­

них структур, але й необхідність їхнього вирішення відповідно до Кон­

ституції і законів України, тобто йдеться про єдність прав і обов'язків,

самостійність і відповідальність територіального колективу при вирішенні питань місцевого значення. У свою чергу, діяльність під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування означає, шо вони не­

суть потрійну відповідальність за наслідки виріr.;.:ення питань, які віднесе­ні до сфери компетенції місцевого самоврядування: перед територіальною

громадою, перед державою і перед фізичними і юридичними особами

[110, с. 9]. Отже, місцеве самоврядування слід розглядати як гарантоване дер­

жавою право і реальну здатність територіальних громад чи їх добровіль­

ного об'єднання та органів, які вони обирають, самостійно й під свою від­повідальність вирішувати питання місцевого значення в межах Конститу­

ції і законів У країни. Це поєднує rериторіальну громаду та представниць­

кі органи, а також визначає відповідальність не тільки органів та посадо­вих осіб місцевого самоврядування, а й rериторіальної громади. Зараз

така відповідальність відсутня. Крім того, однією з пропозицій є те, що

rериторіальні громади взагалі можуть об'єднуватися (не тільки в єдину

сL'ІЬську громаду, як зараз), а коли мають спільні або адміністративні ме­

жі, для вирішення спільних питань місцевого значення.

Характеристика місцевого самоврядування як багатогранного, ком­

плексного політико-правового явища може бути повноцінною лише при

розкритті його принципів, оскільки саме принципи є тією основою, яка

найбільш рельєфно відбиває його сутність. Під принципом звичайно ро-

18

зуміють об'єктивну закономірність, властиву будь-якому суспільно­

політичному явищу, сформульовану у вигляді певної основної ідеї, вщід­

ноrо положення, правила. У своїй сукупності принципи складають своєрі­

дну систему, кожний з елементів якої є відображенням характеру й сутно­

сті місцевого самоврядування.

Система принципів місцевого самоврядування встановлена Конститу­

цією України і конкретизована у ст. 4 Закону. На думку M.l. Корнієнка, ці nринципи можна умовно розділити на дві групи: перша група - це принuи­

пи, властиві тільки органам місцевого самоврядування, завдяки чому вони істотно відрізняються від місцевщ органів виконавчої влади. До Н!1Х варто

віднести принципи виборності, колегіальності, підзвітності та відповідаль­

ності перед територіальними громадами, судового захисту своїх прав. Дру­га група предептлева універсальними принципами, шо властиві як органам

місцевого самоврядування, так і місцевим органам виконавчої влади. Це -­принципи народовладдя, законності, гласності, поєднання місцевих і дер­

жавних інтересів [138, с. 88]. Важливими принципами також є принципи правової, організаційної і матеріально-фінансової самостійності місцевого

самоврядування. Крім того, В.В. Кравченко і М.В. Пітцик вважають, шо до

переліку принципів, закріnлених у ст. 4 Закону, варто також віднести зага­льноконституційні принципи дотримання прав і свобод людини і громадя­

нина та самостійності вирішення територіальною громадою питань місце­

вого значення (110, с. 10]. Відповідно до ст. 4 Закону України "Про місцеве самоврядування в

Україні", до основнщ принципів місцевого самоврядування в Україні що

є найважливішими ознаками будь-якої демократичної держави, належать:

- народовладдя: носієм суверенітету й єдиним джерелом влади в

Україні є народ, що здійснює ії безпосередньо та через органи державної

влади і органи місцевого самоврядування;

- законність в організації та діяльності інституцій місцевого само­

врядування, що підкріплена чинним законодавством України;

- ?JІасність, що забезпечує прозору діяльності органів місцевого са­

моврядування й систематичну інформацію населення про неї;

- колегіШІьність, що означає таку організацію та функціонування відповідного колективного органу, до складу якого входить певна кіль­кість осіб, вибраних персонально у визначеному законом порядку, а пи­

тання, що належать до його компетенції, вирішуються більшістю голосів на засадах колективного обговорення;

- поєднштя Аtісцеви-х: і держ:авних іптересів, яке відбувається вна­

слідок реалізації спільних зусиль органів місцевої влади; -· виборність: органи місцевого самоврядування формуються шля­

хом вільних виборів, що здійснюються на основі загального, рівного і прямого виборчого права таємним голосуванням терміном на 4 роки;

19

-правова, організаційна та матеріально-фіиансова самостійність у

межах повноважень, визначених чинним законодавством;

-підзвітність і відповідальність органів та посадових осіб місцево­

І'О самоврядування перед територіальними громадами;

- дер.жавна підтримка та гарантія місцевого самоврядування, що

виявляється в наданні територіальним громадам та їхнім органам владно­

управлінських повноважень згідно ст. 7 Конституції України; -- судовий захист прав місцевого самоврядування відповідно до

ст. 145 Конституції України. Фундаментальним принципом, викладеним в Європейській хартії

місцевого самоврядування є автономія.

Автономія (з грецьк.- незалежність)- це право на самостійне вирі­

шення проблем місцевого значення - здійснювати власний розвиток та управляти процесами суспільного життя, свобода на впровадження на

відповідній території самоврядування в обсязі, визначеному державними

структурами.

Правова автономія органу місцевого самоврядування полягає в то­му, що він має власні повноваження, визначені законом і, де це можливо,

Конституцією, а також має право на судовий захист для забезпечення сво­

їх повноважень та дотримання конституційних принципів самоврядності.

Ці повноваження мають бути виключними та повними, тобто такими, які

б не належали водночас іншим органам. У межах своїх повноважень ор­

ган місцевого самоврядування має повну свободу для здійснення ініціа­тив. ДJІя реалізації делегованих повноважень цей орган повинен мати сво­

боду пристосувати їх здійснення до місцевих умов.

Організаційна автономія полягає в тому, що орган місцевого само­

врядування повинен мати можливість сам визначати власну внутрішню структуру, яка відповідала б місцевим запитам і водночас забезпечувала в

такий спосіб ефективне управління. Органи місцевого самоврядування не підпорядковані ієрархічно іншим суб'єктам влади, і будь-який адміністра­

тивний контроль за їх діями можливий для забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування.

Фінансова автономія місцевого самоврядування полягає в праві йо­

го інституцій володіти та розпоряджатись власними коштами, достатніми для здійснення їх функцій та nовноважень. Формування та використання

місцевих фінансових ресурсів, які перебувають у розпорядженні органів

місцевого самоврядування, здійснюються ними самостійно.

Принцип фінансової автономії знайшов своє втілення в Законі Укра­

їни "Про місцеве самоврядування в Україні" (розділ 3): самостійність міс­цевих бюджетів гарантується власними та закріrшеними за ними на стабі­

льній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом са-

20

мостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів

відповідно до закону.

З принuипами місцевого самоврядування тісно пов'язані його за­

вдання і функції. Основними завданнями місцевого самоврядування., на думку О. Батанова, є зміцнення основ конституційного ладу; забезпечення

реалізації конституційних прав людини і громадянина; створення умов для забезпечення життєво важливих потреб і законних інтересів населен­ня; розвиток місцевої демократії [ 1 J О, с. 11 ].

З погляду О. Батанова, до завдань і цілей самоврядування треба від­

носити задоволення всіх місцевих потреб за допомогою самого суспільст­ва, його засобів і контролю, залучення населення до взаємодопомоги й

самодіяльності, критичну оцінку явищ, що відбуваються в економічній і

політичній сферах, сприяння осмисленню населенням єдності місцевих і державних інтересів [17, с. 22].

Під функціями місцевого самоврядування розуміють основні напря­

мки діяльності територіальних громад, органів місцевого самоврядування

з вирішення завдань місцевого самоврядування. Визначення функцій те­

риторіальних громад має важливе значення, тому що воно дає чітке уяв­

лення про їхню роль у системі місцевого самоврядування, у державному

механізмі, у суспільстві в цілому і про соціальне призначення цих

об'єднань громадян. О. Батанов вважає, що визначати функції територіа­

льних колективів необхідно за змістом і за формою, тому що ці категорії мають важливе методологічне значення для науки і практики. За змістом

- це основні напрямки муніципальної діяльності даних спільнот. Але

будь-якому змісту завжди відповідає визначена детермінована ним форма,

тобто система організації, структура змісту, певні засоби зв'язку елемен­

тів останнього і його існування, прояву. Тому за формою функції терито­

ріальних громад є видами діяльності, що реалізуються переважно в межах

місцевого самоврядування. Виходячи з цього, О. Батанов пропонує таке

поняття "функції територіальних громад". На думку цього вченого, функ­

ції територіальних громад - це основні напрямки й види муніципальної

діяльності цих спільнот, пов'язані з реалізацією права громадян на участь

у місцевому самоврядуванні, що виражають волю й інтереси місцевих

жителів і забезпечують здійснення ними взаємовідносин з державою, Гі

органами, органами місцевого самоврядування в межах Конституції і за­конів України [Там же, с. 24].

Функції місцевого самоврядування одержали юридичне закріплення

у вигляді предметів відання органів місцевого самоврядування, про які йдеться у ст. 27-39 Закону. Основними з цих функцій є залучення насе­лення до участі в рішенні питань місцевого і зага..rrьнодержавного значен­

ня; управління комунальною власністю, забезпечення комплексного соці-

21

ально-економічного розвитку певної території; надання соціальних послуг населенню; забезпечення законності, правопорядку, охорона прав, свобод

і законних інтересів громадян; соціальний захист; захист прав місцевого

самоврядування [110, с. І 1]. Розгляд таких категорій, як принципи, завдання, функції того або

іншого явища, дозволяють більш глибоко вникнути в суть даного явища,

визначити його соціальну цінність і призначення в суспільстві, виробити

nодальші шляхи його розвитку й удосконалення.

Незважаючи на те, шо сьогодні колективна думка про місцеве само­

врядування більш-менш сформувалася, як і раніше, дискусійним залиша­

ється питання:, чи здійснюють територіальний колектив та його органи

окрему, відмінну від державної, владу чи вони є частиною державного

механізму та виконують функції органів держави. Під час вирішення цьо­го питання, на наш погляд, доцільним уявляється встановити співвідно­

шення понять "місцеве управління" та "місцеве самоврядування". У юри­

дичній літературі існують різні, часом протилежні точки зору на це спів­

відношення. Більшість учених протиставляють ці поняття та вважають,

якщо місцеве самоврядування -- це діяльність територіального колективу

та його виборних органів по управленню його справами, то місцеве

управління - це управлінська діяльність в адміністративно-територіальній

одиниці, яка здійснюється адміністрацією, що призначається центральни­

ми або іншими вищими органами державної влади. Так, А. Ященко вва­

жав, що самоврядування є формою здійснення державних функцій за до­

помогою осіб та установ, тією або іншою мірою не залежних від держави. Воно є там, де місцеві справи вирішують не представнтш центрального

уряду, а особи, обрані місцевим населенням [242, с. 342]. Але в той же час деякі вчені вважають за доцільне протиставляти ці

поняття. Так, на думку А.І. Черкасова, місцеве управління - це складний механізм, який може включати як місцеву державну адміністрацію, так і

органи місцевого самоврядування, виступаючи при цьому складовою час­

тиною державного механізму [230, с. 16- 18). Цієї ж точки зору дотриму­вався і В.П. Безобразов, який вважав, що "розщеплення" самоврядування

та "урядового" управління на два не залежних один від одного організми,

кожний з яких живе своїм власним життям, "породжує найзліші політичні недуги" і рано чи пізно призводить до знищення самоврядування, тобто

"перше не може зробитися в другому ... державою в державі". У державі, розвиває цю думку В.П. Безобразов, за винятком, мабуть, періодів анархії та революцій, неможлива будь-яка "влада громадська примусова, поза

загальною системою державної влади" [20, с. 7- 9). Це свідчить про те, що однозначної відповіді на питання про джерела та природу влади тери­

торіального колективу немає.

Місцеве самоврядування за своєю сутністю є специфічною формою

реалізації публічної влади, що відрізняється від державної влади і від вла­

JІІ'І об'єднань громадян, які реалізують політичні, соціальні, культурні й

іяmі інтереси своїх членів, хоча аналіз його природи підтверджує те, що в І{ЬОМУ одночасно поєднуються суспільний і державний аспекти.

Підводячи підсумок вищевикладеному, слід зазначити, що місцеве

самоврядування як найбільш демократична й раціональна модель влади

на місцях є одним з важливих принципів правової демократичної держа­

ви, а також необхідною умовою становленн>І в Україні громадянського

суспільства відповідно до сучасних стандартів економічно й соціально

розвинутих країн світу.

Вирішення багатьох соціально-економічних проблем, пов'язаних з підвищенням життєвого рівня населення, реалізацією прав і свобод гро­мадян, наповненням їх реальним змістом, можливе лише в умовах ефек­

тивно діючої структури місцевого самоврядування.

Визначення природи інституту місцевого самоврядування, його міс­

ця в системі поділу влади, соціального призначення в суспільстві певною

мірою стає можливим під час розкриття його поняття. Отже, з урахуванням різноманітних поглядів учених і особливостей

регулювання інституту місцевого самоврядування нормами права, місцеве

самоврядування можна визначити як гарантоваие державою право й реа­

льну здатність територіальної громади безпосередньо або через певну

сукупність форм (видів) територіальної сшноорганізації та діяльності

громадян у межах закону, власної матеріально-фінансової бази під свою відповіда;Іьність і в інтересах населения самостійно здійснювати та ре­

гулювати всі дії з питань місцевого життя.

1.2. Розвиток місцевоrо самовр.идувавви в Україні

Місцеве самоврядування - це довгострокове явище, що має глибокі історичні корені. Традиції місцевого самоврядування зародилися ще в

часи полісної демократії античного світу, міських і сільських громад се­

редньовічної станової держави. Так, у Римі ще в 45 р. до н. е. був прийня­тий закон про місцеве управління, відповідно до якого центральні органи

видавали закони, що регулювали діяльність місцевих органів, і здійсню­

вали контроль за ними. При цьому місцевий устрій був організований аналогічно з державним. Вишим органом місцевого управління були на­родні збори всіх громадян даної громади, організовані в місцевих куріях.

До їхньої компетенції входили вибори муніципальних магістратів і вирі­шення загальних питань місцепого житrя, У містах існува.тш муніципа.'!Ьні сенати зі ста членів з функціями, аналогічними функціям римського сена-

23

ту. Поряд з римською магістратурою паралельно існувала магістратура

муніципальна, у руках якої знахощmася адміністративна й судова влада

[166, с. І 13-114]. Подальший свій розвиток місцеве самоврядування одер­жало в часи середньовіччя. Саме в цей період, як відзначав російський

державознавець Г.В. Барабашов, був закладений той фундамент, на якому

rруюувалися муніципальні реформи ХІХ ст. Середньовічні міста з їх ад­

міністративним, фінансовим і судовим правлінням, купленим чи відвойо­ваним у федеральної влади, у панцирі станового міського самоврядування

несли зародок буржуазного муніципалізму [ІЗ, с. 70]. Місцеве самоврядування в Україні, що зародилося ще в епоху Київ­

ської Русі, розвивалося протягом декількох століть і пройшло низку ета­

пів. Його витоки сягають тих часів, коли у слов'янських народів існувала територіальна сільська громада. Общинне самоврядування, в основу якого були покладені виробнича й територіальна ознаки, розвивалося на основі звичайного права й виявлялося у формі "віче", що являло собою збори

дорослого, вільного населення міст, яке скликалсея для вирішення найва­

жливіших питань [132, с. 218]. Для такої організації самоврядування було характерним те, що влада між князем і віче була розділена. У віданні кня­

зя знаходилися суд, управління, право накладати і збирати податки, зако­

нодавча політика. Але, здійснюючи ці функції, він змушений був урахо­

вувати думку віче (народних зборів), на якому обиралися посадові особи, вирішувалися найбільш важливі фінансові питання, питання війни й миру. В історії відомі випадки, коли віче достатньо сильно обмежувало владу

князя. Так, у 1113 р. під час народного повстання в Києві було скликане віче, що обрало князем Володимира Мономаха. При цьому слід зазначити, що віче ніколи не було органом народовладдя, оскільки керівна роль у

ньому належала заможним протаркам населення. Однак поступово воно

стало втрачати те значення, що мало в первіснообщинному суспільстві.

Проте незважаючи на цей факт, віче існувало протягом усього часу історії Київської Русі, і в деяких землях його роль була дуже значною. У Новго­родській і Псковській землях місцеве самоврядування вперше було введе­

но в XIV-XV ст. Новгород поділявся на n'ять частин, що називалися кін­цями, а Псков - на шість. Кінці входили в межі міст і поділялися у свою

чергу на вулиці. У кожному кінці діяла система самоврядування, що скла­далася з віче й кінчавського старости. Вулиці також мали своє віче й ву­

личного старосту. Старости кінців і вулиць обиралися відповідно на віче кінців і віче вулиць [75, с. 131].

Економічною основою територіального самоврядування в названих

землях була корпоративна власність, у тому числі й на землю. Громада самостійно встановлювала правила господарювання, місцеві податки, платежі й інші повинності. У період Великого Князівства Литовського

24

сформувалася складна система взаємин між міськими громадами, держа­

вою і власниками міст, що обумовлювалася статусом конкретного міста.

Ця система одержала назву місцевого самоврядування у формі війтовства.

у кожному місті співіснували й поділяли між собою владу органи общин­ного самоврядування й органи, що представляли інтереси держави або

власника міста, тобто існував міський орган державної влади, що називав­ся старостиоською адміністрацією на чолі зі старостою, який призначався

центральною владою. Війти обиралися на міському вічі. У великокнязів­

ських містах право на самоврядування підтверджувалося спеціальними rрамотами держави. У таких містах функціонувала замкова адміністрація,

на чолі якої стояв призначений власником намісник, або тіун-управник.

Ця адміністрація відала справами замку, питаннями оборони, збору пода­тків тощо [110, с. 12].

Важливе значення для подальшого розвитку місцевого самовряду­

вання в Україні мало Магдебурзьке право, що було поширено в містах

України в польсько-литовський період. Уперше воно було введено в німе­

цькому місті Магдебурзі й остаточно сформувалося як система правових

норм піе в ХІП ст. Суть Магдебурзького права полягала у звільненні міста

від управління й суду державних управителів і феодалів та даруванні йо­

му права на створення органів місцевого самоврядування. Протягом Xlll­XIV ст. ця система правових норм поширилася на територію Чехії, Угор­щини, Польщі, Литви, а звідси- у Білорусію й Україну. Першим містом

України, якому в 1339 р. грамотою князя Болеслава-Юрія було надано Магдебурзьке право, стало місто Галицько-Волинського князівства Сянок.

Пізніше це право одержали Львів (1356 р.), Кам'янець-Подільський

(1374 р.), Кременець (1431 р.), Луцьк (1432 р.), Житомир (1444 р.), Київ (1494- 1498 р.), Ковель (1518 р.), Переяслав (1585 р.), Чигирин (1592 р.) [55, с. 51] та інші міста.

Протягом XV - XVII ст. Магдебурзьке право стало основою життє­діяльності значної кількості міст України. ДJІя городян боротьба за надан­ня їм Магдебурзького nрава була способом одержання визначеної авто­

номії від держави і правової основи для захисту міського населення від

свавілля королівських намісників та великих землевласників. Для центра­

льної влади, яку здійснював литовський князь чи польський король, на­

дання тому або іншому місту Магдебурзького права стало важливим фак­

тором державного управління, що давало можливість розширювати за

рахунок городян свою соціальну базу і здійснювати тиск на феодальну

аристократію [26, с. 97-98]. У містах, які одержали Магдебурзьке право, створювався власний

орган місцевого самоврядування - магістрат, що складався з двох колегій -ради (адМіністративний орган) і лави (судовий орган), в які відповідно

25

до грамоти Сигізмунда ІІ обиралося від трьох до шести чоловік. Члени

ради- радники (радці, а згодом- ратмани, ратегери) обиралися жителями

міста. Обраними могли бути "добрі, розумні, осілі в місті, віком від 25 до 90 років, не дуже багаті і не дуже бідні, з доброю славою, закононародже­ні, такі, що охороняють справедливість та правду, не мають жадібності та

злості, не лихварі, не двоєженці тощо" [23, с. 19] жителі міста. Вибори проходили, як правило, наступного дня після Нового року. Рада на чолі з

бурмистром, повноваження якого по черзі виконували радники, здійсню­

вали управління містом і всіма господарськими справами. Лаву очолював

війт, який обирався жителями міста з чотирьох кандидатур із наступним

затвердженням Королем Польським, якщо місто мало повне Магдебурзь­

ке право (Київ, Житомир), і призначався Королем Польським, якщо місто

було з неповним Магдебурзьким правом. До складу "лави" входили дові­

чно обрані "лавники", які приносили присягу [75, с. 140]. Уведення Магдебурзького права в містах України мало, на наш по­

гляд, двояке значення: з одного боку, воно сприяло "європеїзаціГ' житrя

міста, встановленню виборної системи органів місцевого самоврядування

й суду, формуванню в Україні основ громадянського суспільства, дало

можливість увести життя міста в чіткі правові норми. Але з іншого- боку,

воно призвело до посилення іноземної колонізації й обмеження прав укра­

їнського населення, витиснення з органів місцевого самоврядування ко­

рінних жителів, місце яких посіли поляки й німці. Крім того, введення Магдебурзького права гальмувало і блокувало розвиток місцевих норм і

традицій самоврядування, супроводжувалося значно більшим втручанням

центральної влади в життя міст порівняно із Західною Європою.

Самобутньою сторінкою в історії розвитку місцевого самоврядуван­

ня в У країні було козацьке самоврядування, що виникло в часи Запорізь­

кої Січі й проіснувало до 1783 р. Істотним елементом у11:раїнської держав­ності цього періоду стало встановлення полково-сотенного устрою, особ­

ливіспо якого було те, що полки й сотні водночас були військовими й адміністративно-територіальними одиницями, послугувалися військово­

адміністративним самоврядуванням. Система органів управління козацт­

вом складалася з трьох правлінь: генерального, полкового й сотенного.

Вищою ланкою влади було генеральне правління, яке очолював гетьман з

найближчими помічниками (так звана рада генеральної старшини). На

місцях керували полковий і сотенний уряд. Полковий уряд складався з

полковника й полконої ради, що обирала полкову й сотенну старшину,

могла у визначеному випадку відсторонити полковника від влади. Сотен·

ний уряд складався із сотника та його помічників. Містами керували ви­борні міські старшини, селами- сільські отамани. У великих привілейо­ваних містах влада належала магістратам, а в дрібних - отаманам з вибор-

26

ними особами від міського населення. Однак поступово став намічатися перехід від виборів до призначення старшинської адміністрації спочатку

гетьманом України, а потім російським царем [75, с. 266- 267}. Новим етапом у розвитку місцевого самоврядування в Україні стало

підписання 1654 р. Переяславської угоди між Україною й Московською державою, що поклало nочаток nоступової ліквідації українських форм

місцевого самоврядування. На початковому етапі Україна одержала під­твердження від російського царя про непорушність своїх прав на місцеве

самоврядування. Так, у 1665 р. царським указом містам України були ви­дані грамоти на Магдебурзьке право, але поступово це право стало витіс­

нятися в 1831 р. воно було скасовано (у Києві - указом Мv.коли І від

23 грудня 1834 р.). Уже після смерті гетьмана І. Скоропадського в 1722 р. в Україні стала вводитися так звана комендантська система, що передба­

чала нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку при­

значуваних російських комендантів. Ліквідація Запорізької Січі в 1775 р. та скасування в 1781 р. полково-сотенного адміністративно-

, територіального поділу практично остаточно зруйнували національну систему органів місцевого самоврядування [84, с. 84].

Після заміни в 1783 р. магістратних і ратушних судів судами "по по­вітах і губерніях" Катерина 11 видала "Жалувану грамоту на права і виго­ди містам Російської ІмперіГ' і "Городове положення", відповідно до яких

у всіх містах були створені нові органи місцевого самоврядування- міські

думи. При цьому місцеве управління поділялося на:

1) загальноміське, органами якого були міський голова, загальна мі­ська дума і розпорядницька чи шестигласна міська дума (виконавчий ор­

ган) і 2) станове (купецька, міщанська уnрави, управа ремісників, інозем­них ремісничих цехів, найнятих служителів, робітників) [110, с. 13].

У ХІХ на початку ХХ ст. в Україні відбувається становлення нових

загальноімперських форм місцевого самоврядування. 1838 р. цар Микола І увів станове самоврядування для державних і вільних селян у формі сільського товариства. Сільське товариство розглядалося водночас як ни­

зова адміністративна й господарська одиниця, що була схожа із сільською

громадою. У сільському товаристві діяли сільський схід, який вирішував

найбільш важливі питання товариства, призначався сільський писар та

інші чиновники [75, с. 266-267]. Значний вплив на громадське жиrrя в Україні здійснила земська ре­

форма, що була проведена Олександром ІІ у 1864 р. Ця реформа була nройшла в шести з дев'яти українських губерній. На Правобережжі їі було

здійснено лише в 1912 р. З1·ідно з цією реформою в губерніях і повітах створювwшся органи міL:це.tю1·о Сі:tмоврядування- земства, що скJтащшися

із земських зборів (розпорядницькі органи) і земських управ (виконавчі

27

органи). Члени повітоних земських зборів (голосні) обиралися на трьох виборчих з'їздах- з'їзді повітових землевласників, міських виборців, ви­

борців від сільських громад. Губернські земські збори формувалися шля­хом обрання голосних на повітових земських зборах і проводилися один раз на три роки. Земські збори управи складалися з трьох чоловік- голови

і двох членів управи. При цьому губернатор зі своєю канцелярією як

представник центральної влади контролював діяльність земств. Земства не мали адміністративної влади, і губернатор міг скасувати будь-яку iXmo постанову, а в деяких випадках їхня діяльність обмежувалася тільки гос­подарською й культосвітньою (медицина, освіта, культура, ремонт доріг

тощо) [75, с. 312-313]. У 1870 р. була проведена міська реформа, відповідно до якої

створювалися такі органи місцевого самоврядування, як міські думи й

управи. На відміну від міських дум, створених Катериною ІІ, ці думи

обиралися всім населенням на чотири роки на основі майнового цензу.

До складу міської думи входили міський голова, голосні, голова пові­

тової земської управи і представник духовного відомства. Право бути обраним голосним мали тільки ті, хто сплачував податки. Міська дума

обирала управу й голову, який у повітовому місті затверджувався гу­

бернатором, а в губернському - міністром внутрішніх справ. Голова

водночас виконував функції голови думи й голови управи. Він займав­

ся питаннями організації роботи міської думи, Гі скликання, запрошен­

ня на засідання думи зацікавлених осіб, контролю за законністю рі­

шень, прийнятих управою та ін. [ 110, с. 14]. У 1880 р. була проведена земська контрреформа. Були внесені зміни

у виборчу систему земств: три курії зберігалися, aJ1e в першу був уведе­

ний становий принцип. Тепер обирати й бути обраними могли лише дво­

ряни, селяни могли обирати тільки кандидатів у повітові земські збори.

Були значно розширені повноваження губернатора, який з числа кандида­тів прюначав голосних, міг скасовувати будь-які постанови земства. У

1892 р. була проведена міська контрреформа, яка привела до того, що в органах місцевого самоврядування значно збільшилася кількість дворян і зменшилося число представників буржуазії [75, с. 312-313].

Лютнева революція 1917 р. відкрила нові перспективи для розвитку місцевого самоврядування. У цей період Тимчасовий уряд увів загальне,

пряме й рівне виборче право при формуванні органів місцевого самовря­

дування, були утворені їхні структури на рівні областей. Замість губерна­

торів та інших посадових осіб старої системи призначалися губернські,

міські й повітові комісари Тимчасового уряду, які підкорялися. міністру ВІrутрішніх справ і виконували функції спрИяння самоврядуванню й конт­ролю за його діяльністю [77, с. 21].

28

У часи Української Народної Республіки (далі УНР) була зроблена

нова спроба реформувати місцеве самоврядування. Загальні принципи

місцевої влади вперше, ше до створення УНР, визначив М. Грушевський,

який писав: "Щоб не було ніякої тісноти від влади тодям, шоб вона не коверзувала людьми, не накидала їм своєї волі, не має бути іншої влади,

тільки з вибору народного!" [60, с. 95]. Центральна Рада намагалася об'єднати два моменти. З одного боку,

надання органам місцевого самоврядування широких прав і повнова­

жень, а з іншого - визначення меж цих повноважень і опора на Генера­

льний секретаріат внутрішніх справ. Однак така система мала низку не­

доліків, що виявлялося, по-перше, у невизначеності самої системи ін­ституцій, які повинні були стати фундаментом місцевої влади. Причини

цього полягали в тому, що був відсутній механізм взаємодії й точного

розподілу "сфер впливу" між органами місцевого самоврядування, губе­

рнськими й повітовимя комісарами Центральної Ради та "органами ре­

вотоційної демократіГ', які одночасно функціонували. По-друге, в орга­

нів місцевого самоврядування і місцевої державної адміністрації були

відсутні ресурси для здійснення повноважень і реального впливу на

місцеве життя. І по-третє, була відсутня відповідна правова база.

Правова невизначеність зберігалася до останнього дня існування

Центральної Ради і прийняття 29 квітня 1918 р. Конституції УНР, в якій говорилося: "Не порушуючи єдиної своєї влади, УНР надає своїм

землям, волостям і громадянам права широкого самоврядування,

додержуючи принципу децентралізаціГ'(ст. 5) [100, с. 52]. Крім цієї загальної норми, до Конституції УНР увійшло ще дві стат­

ті, що визначали відносини суб'єктів місцевого самоврядування і держав­

ної адміністрації. Так, було визначено, що Радам і Управам громад, воло­

стей і земель належала єдина безпосередня місцева влада. А міністри УНР тільки контротовали їх діяльність, безпосередньо і через визначених уря­довців, які тими Радами і Управами призначались, не втручаючись при

цьому до справ, а всякі спори в цих справах вирішував Суд УНР. Що сто­

сується Ради Народних Міністрів, то їі повноваження поширювалися на ті

nитання, на які не поширювалася компетенція органів місцевого самовря­

дуВання (76, с. 53). Але цьому конституційному положенню не довелося реалізуватися.

Після падіння Директорії 1920 р. в історії України починається но­вий етап - радянський період. У часи радянської влади всі органи місце­

вого самоврядування були ліквідовані й замінені губернськими, повітави­ми і волосними радами, що входили в єдину централізовану систему ор­

ганів державної влади, для якої була характерна тверда співпідпорядкова­

ність органів нижчого підпорядкування вищим. Це являлося в

29

обов'язковості рішень вищих рад і їхніх виконавчих органів для нижчих

рад, у подвійній співпідпорядкованості їхніх виконавчих комітетів. Ради

являли собою органи, що зосереджували у своїх руках водночас кілька

функцій: вони повинні були здійснювати нормотворчість, виконання рі­

шень і контроль за їх виконанням.

Організація й діяльність місцевих рад здійснювалася відповідно до

принципу партійного керівництва, який сприяв тому, що фактично управ­

ління політико-економічним і соціально-культурним життям на місцях здійсшавали місцеві партійні комітети. Крім того, добір кандидатів у де­путатський корпус ретельно контролювався партійними органами, які фактично й визначали персональний склад рад усіх рівнів. При цьому слід

зазначити, що всевладдя рад у всіх сферах політичного, соціально­

економічного, культурного життя держави, проголошене радянськими конституціями, мало формальний і декларативний характер.

Що стосується західних областей України і Буковини, то туr органи

місцевого самоврядування продовжували функціонувати ще якийсь час. У

Східній Галичині самоврядування здійснювалося за австрійською систе­мою, на Волині - за принципами російської земської реформи 1864 р. У цих землях місцеве самоврядування було ліквідовано трохи пізніше, коли

вони були включені до складу СРСР- 1939-1940 рр. Новий етап в історії місцевого самоврядування в Україні пов'язаний

з початком реорганізації державної влади. Авторами монографії "Місцеве

самоврядування в Україні: проблеми і прогнози" Ю. Саєнком,

А. Ткачуком і Ю. Приваловим пропонується оригінальний розподіл істо­

ричного становлення місцевого самоврядування незалежної України в

період з 1989 р. до 1997 р. на декілька етапів, що ставляться в залежність від конкретних значних подій, які відбулися у процесі формування інсти­туту місцевого самоврядування [199, с. 21- 50].

Отже, у період від виборів місцевих рад 18 березня 1990 р. до при­йняття Верховною Радою Української РСР Закону "Про місцеві Ради на­

родних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" 7 грудня 1990 р. (1-й етап) починається фактичне відродження місцевого самовря­дування в Україні. Саме ці перші демократичні вибори привели до складу депутатського корпусу людей, яким була неприйнятна комуністична сис­

тема тотального державно-партійного керівництва всім життям України, і, в першу чергу, органами місцевого самоврядування. Новообрані місцеві

ради прагнули позбутися як партійного, так і державного патронажу над

своєю діяльністю у сфері забезпечення потреб місцевого населення. У цих умовах виникає ідея про утворення в органах місцевої влади двох посад: голови ради та голови виконкому, що стало першою спробою трансфор­

мувати ради всіх територіальних рівнів в органи місцевого самоврядуван­ня, а також президії ради.

зо

І Іравовою основою діяльності місцевих рад народних депутатів на

той час були два нових документи, прийнятих уже новообраними союз­

ними органами: Постанова Президії Верховної Ради СРСР "Про примірне

положення про голів і президії місцевих рад народних депутатів" від 20 жовтня І 989 р. та Закон Союзу РСР "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР" від 9 квітня 1990 р.

Однак після виборів 1990 р., коли перемогу здобули національно­демократичні сили, а багато з місцевих секретарів партійних комітетів не

потрапи.J1И до складу ради [77, с. 505], стало актуальним питання прийняття закону, який би створив правовий простір для діяльності нових органів міс­

цевої влади й виріШІm хоча б частину суперечностей, що виникли як між

окремими групами депутатів усередині ради, так і між радою й відповідним

партійним комітетом, а також між головою ради та головою виконкому. Наступний етап (7 грудня 1990 р. - 5 березня 1992 р.) становлення

місцевого самоврядування в Україні останнього десятиріччя ХХ ст. ·rри­

ває за часом від дня прийняття Закону У країнської РСР "Про місцеві Ради

вародних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" до при­

йняТТя Закону України "Про Представника Президента України" та нової

редакції закону про місцеве самоврядування - "Про місцеві Ради народ­

них депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" 26 березня 1992 р. Закон "Про місцеві Ради народних депутатів УкраІнської РСР та мі­

сцеве самоврядування" відкрив в Україні ІWІЯХ до створення правового

rрунту для впровадження й динамічного розвитку системи місцевого са­

моврядування. Це був феномен часу, що дав Україні змогу одержати до­

сить непоганий на той період закон про місцеве самоврядування. Цей За­

кон відображав особливості свого суперечливого часу, а тому містив чи­

мало протиріч, які сьогодні видно неозброєним оком. Так, у ст. 2 зазначе­ного Закону закріплювалось, що система місцеаого самоврядування

включає: сільські, селищні, районні, міські, районні в містах, обласні ради

народних депутатів та їх органи, які є державними органами місцевого

самоврядування [178, ст. 5]. Викладене дає можливість стверджувати, що в цьому законі була здійснена спроба поєднання двох не зовсім близьких

понять. З одиого боку, констатується факт існування в Україні місцевого

самоврядування, з іншого - органи місцевого самоврядування є держав­

ними органами.

Однак незважаючи на такі суперечності, згаданий вище закон можна

вважати днем відродження місцевого самоврядування в Україні, оскільки

саме в ньому було вжито термін "місцеве самоврядування", визначено

основні принципи, на яких воно будується, у тому числі "самостійність і незалежність" рад народних депутатів у межах своїх повноважеtІЬ щодо

вирішенні питання місцевого значення; економічної і фінансової само-

ЗІ

стійності території; самофінансування і самозабезпечення; оптимальної децентралізації. Крім того, була здійснена спроба надати найпершої ваги

місцевому самоврядуванmо, передусім рівня населених пунктів, а не ра­йонів чи областей. За цим законом уже не передба•rалося окремої посади

голови виконкому. Голова ради ставав одночасно й головою виконкому.

Проте варто зауважити, що, незважаючи на позитивні зміни, які

приніс цей Закон, всі проблеми місцевої влади не були та й не могли бути вирішеними. Це можна пояснити наявністю Конституції 1978 р., яка вста­новлювала, шо Верховна Рада здійсmоє всю повноту влади від імені Укра­

їни, вона формує уряд - Раду міністрів, здійснює інші кадрові призначен­

ня, має право скасовувати рішення органів виконавчої влади та розпусти­ти місцеві ради всіх рівнів [97].

Головним чинником усіх наступних змін Конституції стала Деклара­ція про державний суверенітет У країни, прийнята І б липня 1990 р., яка проголосWІа розподіл влади в Україні на законодавчу, виконавчу і судову

[62]. Реальний розподіл влади почався лише після виборів Президента України 1 грудня 1991 р. Тоді й почалось внесення змін і доповнень до

Конституції та відповідна корекція українського законодавства.

Третій етап (березень 1992 р. - червень 1994 р.) починається від прийняття 5 березня 1992 р. Закону України "Про Представника Президе­нта України" та Закону України "Про міс,Іеві Ради народних депутатів та

місцеве і регіональне самоврядування" від 26 березня 1992 р. до обрання голів рад населенням відповідних адміністративно-територію1ьних оди­ниць та нового складу місцевих рад усіх рівнів і скасування місцевих

державних адміністрацій. Важливо відзначити, що з прийняттям Закону України "Про Пред­

ставника Президента України" Президент отримав виконавчу вертикаль із

представників Президента в областях і районах, ЯІ<і здійснювали державну

виконавчу владу й контролювали органи місцевого самоврядування з пи­

тань здійснення ними делегованих державних функцій і дотримання Кон­

ституції і законів України [180, ст. 335]. Що стосується Закону України "Про місцеві Ради народних депута­

тів та місцеве і регіональне самоврядування", то він був спрямований на

остаточну ліквідацію радянської моделі влади і створення системи влади,

де поєднується принцип забезпечення в регіонах державного управління через місцеві державні адміністрації з широкою самодіяльністю громадян

у населених пунктах через органи самоврядування з досить широкими

повноваженнями.

3 лютого 1994 р. був прийнятий Закон України "Про формування мі­сцевих органів влади і самоврядування", який скасував інститут місцевої державної адміністрації. Голови рад усіх рівнів мали обиратися населен-

32

ням відповідних адміністративно-територіальних утворень, замість держ­

адміністрацій у районах і областях знову відновлювались виконавчі комі­тети fl85, ст. 144]. Отже, третій етап, протягом якого на перше місце се­ред проблем місцевого самоврядування вийшли проблеми фінансового

забезпечення та розвеJ(ення місцевих і державного бюджетів, став важли­

вим елементом позитивного досвіду, який потім частково був реалізова­

ний у Конституції У країни 1996 р. Четвертий етап реформування місцевої влади в Україні (26 червня 1994 р.

- 8 червня 1995 р.) почався після виборів нового складу місцевих Рад усіх рів­нів, коли більшість голосів отримали ліві сили. Після того, як було ліквідовано

інстшут Представників Президента в областях та районах, Верховна Рада

України спробувала поновити радянсF>ку модель влади. Так, 8 ЛИШІЯ 1994 р. був прийнятий Закон України "Про місцеві Ради народних деnуrатів", який перед­

бачав nозбавлення Президента і уряду впливу на регіональну політику. У ре­

зультаті цього другий Президент України спробував спочатку неконстmуцій­

ними методами створити вертикаль державної виконавчої влади, а саме Указом

від 6 серпня 1994 р. "Про забезпечення керівницrва струкrурами державної виконавчої влади на місцях" було оголошено про підпорядкування Президен­

тові голів районних і обласних рад.

Однак неконституційність цього Указу змусила Президента України

внести на розгляд Верховної Ради України проект конституційного закону

"Про державну владу і місцеве самоврядування в УІ\-раїні". Саме дебати

навколо цього npoeкry привели до підписання Президентом України та

Верховною Радою України Конституційного Договору, з яким розпочався

п'ятий етап становлення місцевого самоврядування (8 червня 1995 р. -28 червня 1996 р.), що тривав до дня прийняпя парламентом нової Кон­ституції України. Підписання Конституційного Договору [96, с. 725- 736] не вирішило всіх питань, однак з його підписанням в Україні була факти­

чно поновлена вертикаль державної виконавчої влади та посилилась керо­

ваність з боку центрального уряду. Крім того, п'ятий етап становлення

місцевого самоврядування характеризується підвищенням активності ор­

ганів місцевого самоврядування великих і середніх міст та їх асоціацій у відстоюванні своїх прав через Адміністрацію Президента та окремих де­

nутатів Верховної Ради.

Щодо процесу місцевого самоврядування, який тривав майже шість років, то його характерною рисою було те, що на різних етапах і в різних nроектах ідея місцевого самоврядування та місцевої державної адмініст­рації знаходила досить різні розв"язання. Об'єднувала всі ці проекти неви­

значеність місця ролі місцевого самоврядування в системі демократичних

інститутів держави, що зумою·пю те, що розділ стосовно місцевого само­врядування був найслабшим місцем практично в усіх проектах.

33

З прийняпям 1996 р. Конституції У країни місцеве самоврядування одержало конституційний статус і стало однією з основ конституційного ладу України. У ст. 7 Конституції України відзначається, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Питанням організації місцевого самоврядування також присвячений розділ ХІ Основного Зако­

ну України.

Однак незважаючи на те, що Конституція України 1996 р. закріпила існування місцевого самоврядування в У країні та визначила деякі повно­

важення його органів, на цьому процес становлення місцевого самовряду­

вання не закінчився, оскільки виникла необхідність прийняпя нового за­конодавства, яке б на базі конституційних норм урегулювало питання ор­ганізації та діяльності органів місцевого самоврядування. Так розпочався

процес розробки нового закону про місцеве самоврядування, який відкрив шостий етап у становленні місцевого самоврядування в Україні.

Було підготовлено два проекти Закону України "Про місцеве самовря­

дування", перший з яких був розроблений робочою групою Комісії з питань

державного будівництва, діяльності рад і самоврядування, а другий- робо­

чою групою, сформованою із представників Фонду сприяння місцевому

самоврядуванню України, Міністерства юстиції України, науковців різних

навчальних закладів України на замовлення Асоціації міст України. Ці про­

екти сповідували два різні підходи до вирішення проблем законодавчого

закріrтення статусу органів самоврядувdННЯ в державі, розмежування пов­

новажень між органами самоврядування та виконавчої влади тощо, але зов­

ні багато норм і статей цих законів збігаються за змістом.

21 травня 1997 р. був прийнятий Закон України "Про місцеве само­врядування в Україні", який, відповідно до Конституції України, визначає систему й гарантії місnевого самоврядування в Україні, основи організації

і діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Важливе значення мала ратифікація Верховною Радою України

15 листопада 1997 р. Європейської хартії місцевого самоврядування, яка також стала законодавчим фундаментом для становлення й розвитку міс­

цевого самоврядування в Україні відповідно до їі принципів.

Таким: чином, за десять років свого розвиrку українське місцеве са­моврядування nройшло значну еволюцію від нижнього щабля жорстко

централізованої адміністративної системи влади до початків формування

сучасної системи самоврядування як однієї з основ громадянського суспі­

льства. Однак у той же час слід зазначити, що, незважаючи на те, що міс­

цеве самоврядування в Україні має довгу історію і пройшло складний

шлях становлення, як і раніше, залишається невирішеною низка проблем,

пов'язаних із відсутністю чіткої законодавчої бази, що регламентує роз-

34

виток місцевого самоврядування; невизначеністю й недостатнім розмежу­

ванням компетенції органів виконавчої влади й органів місцевого само­

врядування; відсутністю матеріально-фінансових засад місцевого само­врядування, недостатністю та нестабільністю доходів місцевих бюЛ,жстів,

яеобхідних для виконання органами місцевого самоврядування покладе­

них на них функцій; законодавчою неврегульованістю сфери делегованих

повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядуван­

J:ІЯ. Усе це зумовлює до певної міри декларативний характер місцевого

самоврядування в Україні й вимагає більш досконалого законодавчого

врегулювання цих та інших важливих питань місцевого самоврядування.

1.3. Система місцевого самоврs.цуваиив:

Система органів місцевого самоврядування є одним з основних еле­

ментів змісту їх організації та діяльності, що зумовлює необхідність ви­

значення поняття системи, характеристики ії сутності та складових.

Поняття системи місцевого самоврядування має, перш за все, теоре­тичний характер, але в науковій літературі немає досить чіткого визна­

чення [186, с. 68 - 89; 28, с. 120 ·· 122]. Зокрема П.Д. Біленчук,

В.В. Кравченко та М.В. Підмопшьний визначають систему місцевого са­

моврядування як сукуnність органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення й організаційних форм, за допомогою яких від­

повідна територіальна громада або їі складові частини здійснюють за­

вдання і функції самоврядування, вирішують питання місцевого значення [22, с. 26].

За часів існування радянської влади вчені Г.В. Барабашов та

К.Ф. Шеремет пропонували два поняття - "система рад" і "радянська

представницька система". При цьому під системою рад розуміють rrрин­

циnи ії побудови, види рад, їх взаємодію з системою інших державних

органів, громадськими організаціями, трудовими колективами і формами

безпосередньої демократії. Радянська представницька система визнача­

ється як система взаємопов'язаних організаційно-політичних форм і від­

nовідних rrравових інститутів, за допомогою яких забезпечується функці­

онування народного представющтва на всіх рівнях державної структури

[206, с. 9-1 О, 40]. Наводячи останні два визначення систем~ не можна стверджувати,

що на сьогодні ці поняття втратили свою аюуальність. Це пояснюється

тим, що в даний час система рад існує, але вже як система органів само­врядування; представницька система також має місце, оскільки Верховна

Рада України та органи місцевого самоврядування є виборнИl\Ш і форму­

ються з представників народу.

35

Виходячи з вищевикладеного, на нашу думку, систему місцевого

самоврядування можна визначити як об'еднання взаємопов'язаних його

правових інститутів, які визначають принципи побудови цієї системи,

види органів самоврядування, їх взаємовідносини між собою та з іншими

орt·анами влади. Отже, система місцевого самоврядування - це певний

механізм здійснення влади на місцях, який забезпечує реалізацію функцій

місцевого самоврядування.

Система місцевого самоврядування виникла в 70-ті рр. ХХ ст., коли почали формуватися громадські сільські, селищні, вуличні, квартальні, ді­

льничні, будинкові комітети, стаrус яких на той час визначався Положен­

І:lЯМ, затвердЖеним 17 жовтня 1975 р. Президією Верховної Ради Українсь­кої РСР [168, ст. 36]. Ці громадські формування створювалися для організа­ції участі громадян у вирішенні питань місцевого та загальнодержавного

значення. Їхня діяльність обмежувалася лише сприянням місцевим радам та Іх виконавчим комітетам щодо впровадження в житrя рішень цих органів,

які на той час були органами державної влади й управління.

Починаючи з 1990 р., до системи місцевого самоврядування було внесено ряд змін, чому сприяв Закон СРСР "Про загальні засади місцево­

го самоврядування й місцевого господарства в СРСР" [148, ст. 267]. У ст. 2 цього закону йшлося про те, що система місцевого самоврядування включає: місцеві ради народних депутатів, органи територіального гро­

мадського самоврядування (ради й комітети мікрорайонів, житлових ком­nлексів, будинкові, вуличні, квартальні, селищні, сільські комітети та інші

органи}, а також місцеві референдуми, збори, сходи громадян, інші форми

безпосередньої демократії. Крім того, у цій же етаnі визначався первин­ний рівень місцевого самоврядування - сільрада, селище (район), місто (район у місті).

Прийнятий на основі Закону СРСР Закон УРСР "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" включив

до системи місцевого самоврядування сільські, селищні, районні, міські,

районні в містах, обласні ради народних депутатів та їх органи, які були

державними органами місцевого самоврядування; органи територіального

громадського самоврядування (комітети й ради мікрорайонів, житлових

комплексів, будинкові, вуличні, квартальні, дільничні, селищні, сільські

комітети та інші органи); місцеві референдуми, загальні збори (сходи)

громадян, інші форми безпосереднього волевиявлення населення, перед­

бачені законодавством УРСР (ст. 2) [178]. Основною ланкою в системі місцевого самоврядування були визнані місцеві Ради народних депутатів як представницькі органи державної влади, основним завданням яких бу­

ли об'єднання та координація діяльності всіх інших ланок місцевого са­

моврядування.

36

Закон України "Про місцеві Ради народних депутатів, місцеnе і регі­

ональне управління" вніс деякі зміни в систему місцевого самоврядуван­ня, поділяючи самоврядування на два рівні - місцевий і регіональний [177]. Так, відповідно до ст. 2 цього Закону, система місцевого самовря­дування включала сільські, селищні, міські ради народних депутатів та їх

органи, інші форми територіальної самоорганізації. Що стосується регіо­

нального рівня самоврядування, то його становили районні й обласні ради

народних депутатів, місцеві референдуми в межах території району, обла­

сті, інші форми самоорганізації громадян районів і областей. Конституція України (ст. 140) включила до системи місцевого само­

врядування територіальні громади, а також сільські, селищні, міські ради

та їх виконавчі комітети, районні та обласні ради.

Система місцевого самоврядування у структурно-організаційному

плані являє собою сукупність органів місцевого самовр.ядування, органів

самоорганізації населення та організаційних форм, за допомогою яких відповідна територіальна громада або ії складові частини здійснюють за­

вдання та функції місцевого самоврядування, вирішують питання місце­вого значення.

Згідно з Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні"

до елементів системи місцевого самоврядування відносяться:

-територіальна громада;

-сільська, селищна, міська рада;

- сільський, селищний, міський голова;

- виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; - районні в місті ради, які створюються в містах з районним поділом

за рішенням територіальної громади міста або міської ради;

- районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси тери­

торіальних громад сіл, селищ, міст;

- органи самоорганізації населення.

Отже, можна зазначити, що система місцевого самоврядування, яка

існує на сьогодні, дещо відрізняється від попередніх систем, розширяє перелік суб'єктів, що входять до неї, не заперечує ані органи самовряду­

вання, ані форми безпосередньої демократії. У С1руюурі системи місцевого самоврядування можна виділиги два основ­

них елементи- територіальну громаду та органи місцевого самоврядування. За обсягом правоздатності та дієздатності своїх членів територіальна

громада є неоднорідною - ії складають жителі села, селища, міста, які мають різний правовий статус (громадяни України, іноземці, особи без громадянства). Члени місцевої громади- громадяни України, які досягли 18-річного віку та не визнані судом недієздатними, є активними

суб 'єктами місцевого самоврядування.

37

Первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм

його функцій і повноважень є територіагrьна громада села, селища, міста. Характеристику системи місцевого самоврядуваШІя доцільно почати

з головного; первинного елемента цієї системи - територіагrьної громади,

що утворюється шляхом природного розселення людей у населених пунк­

тах. Стосовно поняття "територіагrьна громада" (або "територіагrьний ко­лектив"), слід зауважити, що воно є порівняно новим для юридичної нау­

ки України, тому ще не отримагrо єдності наукових думок та законодавчо­

го визначення. Питанням статусу територіагrьної громади займагrися такі

науковці, як М. Баймуратов, О. Батанов, І. Видрін, Л. Дубиковський,

Г. Орхіменко, В. Кравченко, Б. Кагrиновський, П. Любченко [9; 10, с. 9-І 1; 18; 49, с. 84- 91; 79, с. 151 - 154; 128, с. 50- 61].

Серед учених існують різні підходи до визначення поняття територі­агrьного колективу. Це зумовлено, перш за все, тими акцентами, які вчені

роблять у визначенні цього поняття. Деякі вчені, наприклад

М.О. Баймуратов, ІЛ. Бутко, В.В. Медведчук, визначаючи поняття тери­

торіального колективу, акцентують увагу на спільності інтересів. Так,

М.О. Баймуратов визначає територіагrьний колектив як сукупність фізич­

них осіб, які постійно мешкають на певній території і пов'язані територіа­

льно-особистісними зв'язками системного характеру [8, с. 97]. ІЛ. Бутко вважає, що територіальний колектив - це люди, які мешкають у певних

територіагrьних межах і об'єднані спільними інтересами [35, с. 8]. На дум­ку В.В. Медведчука, громада - це сплетіння соціагrьних відносин між лю­

дьми, які мають множину загальних інтересів, потреб ... , це спільноти, шо можуть найбільшою мірою забезпечити здійснення й задоволення цих

інтересів і потреб [133]. Інші вчені, наприклад В.І. Фадєєв, М.О. Краснов, роблять акцент на

територіагrьній визначеності [227, с. 32.; 112, с. 7]. Прибічником цієї точки зору є і В.М. Кампо, який зазначає, що початковим суб'єктом місцевого

самоврядування фактично виступає територіагrьний колектив в особі жи­

телів села (сіл відповідної сільради), селища або міста [80, с. 17]. Треті правознавці, <'еред яких і Б.А. Страшун, підкреслюють самоврядні риси територіального колективу [209, с. 24].

Ці точки зору свідчать про те, що єдиної позиції стосовно поняття

територіального колепиву серед учених немає. На нашу думку, більш

правильною дефініцією територіальної громади є визначеШІя, яке пропо­

нують В.Ф. Погорілко та О.Ф. Фрицький. Вони. зазначають, що територіа­

льна громада виступає природним і єдиним соціальним утворенням, яке

діє в просторових межах держави, у рамках якої реалізуються природні й

повсякденні потреби та інтереси жителів певних територій системного характеру (муніципальні права особистості) [138, с. 124]. Це визначення

38

nорівняно з наведеними вище є більш комrтексним, бо в ньому враховані і соціальні, і територіальні, і самоврядні риси територіального колективу,

що дає можливість усебічно схарактеризувати цей інститут.

Що ж стосується законодавчого визначення поняття територіальної

громади, то відповідно до закону під територіальною громадою розумі­

ються жителі, об'єднані постійним місцем проживання в межах села, се­

лища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одини­цями, чи добровільне об'єднання жителів декількох сіл, що мають один адміністративний центр (ст. І). Крім того, у ст. 2 Закону відзначено, що місцеве самоврядування - це гарантоване державою право й реальна здат­

ність територіальної громади самостійно чи під відповідальність органів і

nосадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Аналізуючи законодавство України про місцеве самоврядування,

В.Ф. Поrорілко, О.Ф. Фрицький та деякі інші вчені визначають такі осно­

вні ознаки територіальної громади: територіальна ознака, що полягає у

сдільному проживанні осіб, які входять у громаду на певній території; інтегративна ознака, яка виявляється в тому, що територіальна громада

виникає на основі об'єднання всіх жителів, котрі мешкають на певній те­

ригорії незалежно від громадянства; інтелектуальна ознака, суть якої у

сnільності інтересів жителів; майнова ознака, яка полягає в тому, що те­ригоріальна громада є суб'єктом права комунальної власності; та фіска­

льна ознака - члени територіальної громади є nлатниками місцевих пода­

тків і зборів [138, с. 122-123]. У науковій літературі неодноразово здійснювалися спроби класифікува­

ти територіальні громади на певні групи. Питання класифікації територіаль­

них громад має важливе і наукове, і практичне значення, тому що кожний вид

громад має свої особливості, свої економічні, соціологічні і культурологічні

характеристики, що вnливає на існування територіальних громад, реалізацію

ними своїх функцій і повноважень. Так, І.П. Ільїнський розрізняє первинні

(село, селище, місто без районного розподілу) і регіональні (район, округ, область) територіальні колективи [74, с. 45]. На думку іІШІИх, наприклад В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького, територіальні громади можна поділити на

основні (базового рівня) - сільські, селищні, міські громади, - у рамках яких

безпосередньо здійснюється життєдіяльність населення певних територіаль­

них одиниць, і факультативні (асоційованого рівня)- громадІІ районів та об­

ластей, - в їхніх рамках реалізуються колективні інтереси териrоріальних

громад сіл, селищ і міст [138, с. 126]. Існують й інші класифікації територіальних громад.

КонстиТ';ція України (ст. 140) виділяє такі види територіальних гро­мад: територіальну громаду села або добровільного об'єднання в сільську

39

громаду жителів кількох сіл. територіальну громаду селища й територіа­

льну громаду міста.

У сучасний період станонлення місцевого самопрядування перед на­

уковцями, спеціалістами та практичними працівникамн постають декілька проблемних питан&, пов'язаних з територіальною громадою. По-перше, це

членство в громаді, по-друге, -об'єднання громад, по-третє, -статус те­

риторіалиюї громади як юридичної особи.

Що стосується членства в територіальній громаді, то відповідно до

ст. 1 Закону, воно передбачає постійне проживання особи на території того чи іншого села, селиша, міс.та. Така позиція на сьогодні є досить спі­

рною тому що, в повній мірі не відображає всіх ознак цього поняття. Вва­

жається, що норма про членство в територіальній громаді має бути більш

розширеною і знайти своє відображення в Законі України "Про територіа­льну громаду", а також у статутах територіальних громад.

Якто жителів вважати структурними елементами або внутрішніми

підрозділами територіальної громади, то іх можна поділити на дві групи: І) жителі окремих населених пунктів, які перебувають у межах адміністрати­

вних кордонів самоврядної териtоріальної одиниці, але не створюють само­стійної територіальної громади; 2) жителі окремих мікрорайонів, які

об'єднані спільним проживанням і зацікавлені у спільному вирішенЮ про­

блем комунального обслуговування й облаштування відповідної території. Інша проблема - це поділ членів те~шторіальної громади з правом і

без права голосу. Стаrус члена територіальної громади з правом голосу

отримує фізична особа, яка проживає в територіальній громаді й відпові­дає всім вимогам закону про вибори. З цим стаrусом пов'язане право

здійснювати вплив на політичні та реальні процеси розвитку територіаль­

ної громади, насамперед, завдяки участі у виборах до органів місцевої

влади. Розмежування на жителів з правом і без права голосу дає можли­

вість диференційованої участі тієї чи іншої групи осіб у всіх подіях, що відбуваються на місцевому рівні. Членом територіальної громади без пра­ва голосу може бути лише фізична особа, яка має помешкання в територі­

альній громаді. При цьому несуттєвим є той факт, чи відповідна особа має

намір залишшися протягом тривалого часу в територіальній громаді. Вирішальною обставиною для визначення членства в територіальній

громаді є наявність помешкання, в якому ця особа проживає постійно чи тимчасово. Відповідно до цього членом тершоріальної громади без права голосу може бу-rи особа, яка не має громадянства України. Громадяни

можуть мати місце проживання в декількох територіальних громадах, але

вони є членами територіальної громади з правом голосу лише там, де роз­

ташоване їх головне (основне) помешкання. Таким можна вважати житло,

в якому переважно мешкає відповідна особа, або таке, в якому зосередЖе-

40

ні основні життєві зв'яжи відповідної особи. Головне помешкання є важ­

ливою опорною точкою при прийнятті рішення щодо належності до тери­

торіальної rромади чи усвідомлення себе членом відповідної rромади. Це

рішення відображає інтерес особи до участі в політичних подіях місцево­

го рівня. Така норма спрямована на те, щоб усунути можливість багатора­

зової участі у виборах у різних територіальних rромадах.

Таким чином, членів територіальної громади можна визначити як

громадян України, яким виповнилося J 8 років, осіб без громадянства, іно­земців, які об'єднані постійним nроживання на території відповідної са­

моврядної адміністративно-територіаньної одиниці, мають колективні інтереси й визначений Конституцією і законами України правовий статус.

Такими, що постійно проживають, є особи, які мають постійну реєстрацію на території адміністративно-територіальної одиниці або тимчасово заре­

єстровані.

Вирішення питання про об'єднання територіальних громад с найбільш актуальним, оскільки в цьому асnекті виникає низка проблем, а саме: ви­

значення поняття об'єднання територіальних громад, в якій формі це

об'єднання може бути здійснено, які органи та посадові особи обираються,

який має бути зміст договору про об'єднання між суб'єктами, тобто терито­

ріальними громадами та ін. Зрозуміло, що відповідь на ці питання може

дати тільки відnовідний нормативний акт, а саме Закон України "Про тери­

торіальну rромаду". Що стосується з'ясування поняття об'єднання терито­

ріальних громад, то його можна визначити як гарантоване державою право

та реальну спроможність територіальних громад сіл, селищ міст, які мають спільні або суміжні адміністративні межі, добровільно та у встановленому

законом порядку утворювати об'єднану територіальну rромаду, що може

набувати статусу єдиної адміністративно-територіальної одиниці для вирі­

шення спільних питань місцевого значення.

Така об'єднана територіальна громада утворюється на nідставі дого­вору про об'єднання відповідних територіальних громад, укладеного за

результатами місцевого референдуму. Можна передбачити деякі форми

об'єднань територіальних громад, а саме: при об'єднанні територіальні громади втрачають свою правосуб'єктність і не мають права виходу з

об'єднаної територіальної громади; при утворенні об'єднаної територіа­

льної rромади зберігається правосуб'єктність і залишається право виходу

з нього територіальної громади, яка увійшла до об'єднання.

У першому випадку об'єднані територіальні громади достроково

припиняють nовноваження органів та посадових осіб місцевого самовря­

дуВання, у другому - органи та посадові особи місцевого самоврядування

територі<нІьних громад, які об'єдналися, продовжують здійснювати пов­

новаження. Об'єднана територіальні громада утворює орган місцевого

41

самоврядування й обирає відповідного голову в порядку, який буде ви­

значати закон.

На сьогодні питання об'єднання територіальних громад регулюється ст. 140 Констюуції Уk-раїни, ч. 2 ст. 6 Закону, Рішенням Конституційного Суду України від 18 червня 2002 р . .N2 12 рп.

Закон закріnлює статус територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і пов­

новажень. Звісно, постає питання про юридичний статус територіальної

громади. Чи є вона юридичною особою? Якщо звернутися до Цивільного

кодексу України, то у ст. 23 містяться ознаки юридичної особи: по-перше, наявність відокремленого майна, по-друге, можливість від свого імені

набувати майнових та особистих немайнових прав і нести обов'язки, по­

третє, бути позивачами й відповідачами в суді, арбітражному або третей­ському суді. Якщо зіставити ці ознаки юридичної особи з ознаками, які

притамаІПІі територіальній громаді, то можна сказати, що останні не від­

повідають повною мірою вказаним ознакам юридичної особи.

Крім цього, існуюча законодавча регламентація правового статусу територіальної громади як суб'єкта місцевого самоврядування є дуже об­

меженою. Водночас Конституція У краї1ш і Закон містять достатню кіль­

кість положень, що дозволяють окреслити деякі аспекти правового стату­

су територіальної громади, як суб'єкта що очолює систему місцевого са­

моврядуваІПІЯ, а саме:

- територіальна громада має власні публічно-владні повноваження,

наприклад, представницькі органи і право обирати голову теркrоріальної

громади;

- територіальна громада не встуnає у відносини конкуренції з орга­нами державної влади, ці відносини базуються на принципах невтручання

й партнерського співробітництва;

- важливою специфічною рисою територіальної громади є те, що де­

які еJІементи ії правосуб'єктності встановлюються їі власними, локальни­

ми актами, насамперед статутом територіальної громади.

Отже, враховуючи вищевикладене, можна зробити висновок, що те­

риторіальна громада - це спільнота жителів відповідного села, селища,

міста, яка слугує благополуччю та спільному їх проживанню в умовах самоврядності, що здійснюється органами, які вони обирають, користую­

чись правом голосу. Територіальна громада має права й обов'язки, що дає

змогу в рамках своїх можливостей вирішувати під свою повну відповіда­

льність усі справи місцевого значення, якщо інше не передбаqено закона­

ми України [192; 61]. Важливо відзначити, що територіальні громади тісно взаємо­

пов'язані з органами й посадовими особами місцевого самоврядування.

42

Цей тісний взаємозв'язок забезпечується інститутами місцевої демократії, які гарантують вирішення питань місцевого значення в інтересах терито­ріальної громади [І І О, с. 22].

Відповідно до Конституції України, місцеве самоврядування здійс­нюється територіальною громадою, що функціонує безпосередньо або через органи місцевого самоврядування -- сільські, селищні, міські ради та

їхні виконавчі органи. Безпосередньо громади реалізують свої nрава на сільських, селишних, міських референдума.х; виборах відповідних депута­тів, сільських, селищних, міських голів; загальних зборах (конференціях) громадян за місцем проживання; на громадських обговореннях проектів рішень органів місцевого самоврядування: за допомогою місцевих ініціа­тив тощо.

Важливим елементом у системі органів місцевого самоврядування є

представницькі органи місцевого самоврядування [141, с. 122- 124; 146, с. 124- 126]. Для з'ясування сутності цих органів доцільно визначити їх роль та місце в системі органів місцевого самоврядування. Згідно з Кон­

ституцією України та Законом, основним елементом місцевого самовря­дування є територіальна громада. Однак це положення не відnовідає по­

ложенням, закріпленим в Євроnейській хартії місцевого самоврядування, яка первинним елементом місцевого самоврядування визнає саме органи

місцевого самоврядування, а не територіальну громаду. І це цілком спра­

ведливо, бо, як свідчить міжнародний досвід, представющька демократія

більш професійна, ніж безnосередня, а державні та місцеві справи сnро­можні здійснювати відловідні органи, які на відміну від територіального колективу, працюють постійно, кваліфіковано й повинні нести відповіда­

льність за свою діяльність, що не властиво територіальній громаді. Пред­

ставницьким органом місцевого самоврядування є рада, що складається з депутатів, представляє інтереси територіальної громади і приймає рішен­

ня від їі імені.

У науковій літературі під представницькими органами місцевого са­

моврядування розуміють колегіальні органи загальної компетенції, які складаються з обраних безпосередньо населенням відповідної територіа­

льної громади депутатів, виражають їі волю, приймають від П імені рі­

шення, що мають загальнообов'язковий характер, і сполучають місцеві та

загальнодержавні інтереси [138, с. 153]. Представницький орган також можна визначити, використовуючи

поняття "місцевої ради в широкому розумінні''. Виходячи з цього, місцева рада є системою, в організаційній структурі якої наявні різні елементи

власне рада, ії nостійні комісії, депутати, а також відповідний голова, ви­

І<онав<tий комітет, засrу·пники голови з питань діяльності виконавчих ор­

ганів. секретар ради, відділи, управління та інші органи й посадові особи.

43

Таким чином, урахування наведених елементів дає підставу сформу­

лювати певні ознаки представницьких органів місцевого самоврядування.

По-перше, ради є колегіальними органами, які складаються з обраних

безпосередньо населенням на підставі виборів депутатів; по-друr·е, рада є

легітимним органом, тому що депутати здобувають мандат довіри безпо­

середньо від населення в межах територіальної громади; по-третє, діяль­

ність ради розповсюджується на всю територію громади; по-четверте, ради відповідно до закону наділяються правом представляти інтереси те­

риторіальних громад і виражають волю всього населення територіальної

громади, надаючи їй загальнообов'язкового характеру і здійснюючи та­

ким чином місцеву владу; по-п'яте, ці органи приймають рішення від іме­ні громад; по-шосте, ради є органами загальної компетенції, до відання

яких відносяться всі питання, які вимагають нормативного регулювання;

по-сьоме, представницькі органи посідають провідне місце в системі всіх

органів місцевого самоврядування; по-восьме, у своїй діяльності ради

сполучають місцеві інтереси з державними.

Отже, місцева рада - це представницький, колегіальний, виборний,

легітимний орган місцевого самоврядування загальної компетенції, що

посідає провідне місце в системі органів місцевого самоврядування, його

діяльність якого поширюється на всю територію відповідної 1ромади, на­

ділений правом представляти інтереси територіальної громади й виступа­

ти від П імені.

Система представницьких органів місцевого самоврядування безпосе­

редньо залежить від існуючого в Україні адміністративно-територіального

устрою. У зв'язку з тим, що адміністративно-тернгоріальні одиниці за своїми

соціально-територіальними ознаками поділяються на насеJ1ені пункти, які є просторовою основою для формування і функціонування рад базового рівня,

та регіони, які є просторовою основою для організації й діяльності регіональ­

Р.ИХ представницьких органів місцевого самоврядJ'вання, у системі рад як представницьких органів місцевого самоврядування виділяють дві підсисте­

ми - базовий і реПопальний рівні.

До представницьких органів місцевого самоврядування базового рі­вня належать сільські, селищні, міські ради, що представляють сільські,

селишні, міські громади і здійснюють від їхнього імені і в їхніх інтересах

функції і повновдження місцевого самоврядування.

Регіональна нідсистема місцевих рад складається з обласних та ра­йонних рад, які утворюються на території відповідних областей і районів і

представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у

межах повноважень, визначених Конституцією України, Законом та ін­

шими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищ­

ними, міськими радами.

44

Важливо зазначити, що виборні органи називаються вторинними

(похідними) суб'єктами місцевого самоврядування, оскільки вони під­

звітні та підкоН1рольні своему первинному суб'єктові - територіальній

грома,lі.

До останнього часу питання виборів органів n.:i~ucJюro самовряду­вання визначається відповідною радою в межах, установлених Законом

Украіни "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, мі,

ських голів" [172, ст. 15]. Прийня·t им Верховною Радою України Законом "Про вибори депу­

татів Верховної Ради АвтономJюі" l'еспуб.піки Крим, місцевих рад та сіль­

ських. селищних, міських голів" установлені зовсім :юві І\ЛЯ національно­го законоданства правила проведення місцевих виборів.

Згідно з цим Законом, депутати сільських, селищних, міських рад та

сільські, селищні, міські голови обираються громадянами України, які належать до відповідних територіальних громад. Депутати районних, об­

ласних рад обираються громадянами України, які належать до відповід­них територіальних громад у межах району, області. Депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим (далі- АРК) обираються громадянами

України, які проживають на території АРК.

Загальний склад сільської, селищної, міської, районної в місті, ра-

йонної, обласної ради має становити при чисельності:

-до 3 тисяч виборців від 16 до 26 депутатів; - до 5 тисяч виборців від 20 до ЗО депутатів; -до 20 тисяч виборців від ЗО до Зб депутатів; -до 50 тисяч виборців від ЗО до 46 депутатів; - до 1 ОО тисяч виборців від З6 до 50 депутатів; - до 250 тисяч виборців від 40 до 60 депутатів; -до 500 тисяч виборців від 50 до 76 депутатів; - до 1 мільйона виборців від 60 до 90 депутатів; -до 2 мільйонів виборців від 76 до 120 депутатів; -понад 2 мільйони виборців від 76 до 150 депутатів. 01Же, зробимо висновок, що думки фахівців про організацію місце­

вого самоврядування на рівні сіл, селищ, міст переважно збігаються, та

щодо організації місцевого самоврядування на рівні районів та областей

такої єдності немає. Так, В. Рубцов переконаний, що сильне самовряду­

вання повинно бути в містах, а не на територіях (район, область), які тя­

жіють до автономії та підвищення державного статусу [19З, с. 59]. Інший фахівець І. Федів, вважає, що тенденція розвитку самоврядування спря­мована до однорівневої структури, яка формується на функціональній основі. Він указує на те, що в Англії в 1996 р. завершилася чергова рефо­рма, яка передбачає один рівень самоврядування з ліквідацією районних

45

та обласних самоврядних структур [223, с. 49]. Таку точку зору підтримує І. Бутко, який робить висновок, що система територіального самовряду­

вання в Україні має будуватися виключно на місцевому ("базовому") рів­

ні, тобто в місuях традиційного населення людей селах, селищах, містах. Адже тільки в цих територіальних межах люди відчують себе територіа­

льною громадою, об'єднаною спільними інтересами. Що ж до районів, то

в них можуть на договірних засадах утворюватися в разі необхідності ра­йонні асоціації міських, селищних і сільських рад - для виконання певних

цілей і завдань переважно організаційно-господарського характеру [36, с. 25-26]. Науковець М. Корнієнко вважає, що спільні інтереси існують і в

громад району (сьогодні вся інфраструктура знаходиться саме там), а та­кож області. В усьому світі місцеве самоврядування здійснюється не тіль­

ки на первинному, а й на інших рівнях територіального поділу країн. При

цьому рівнів самоврядування може бути або два (наприклад, у більшості

земель ФРН), або три -у Франції, Італії тощо [104, с. 74]. Таким чином, можна визначити дві позиції: перша- необхідність ре­

гіонального самоврядування й утворення на рівні областей і районів пред­

ставницьких органів, тому що вони представлJПОть спільні інтереси тери­

торіальних громад сіл, селищ, міст; друга - регіональне самоврядування -нежиттєздатний елемент, що так само, як і існування районних та облас­

них рад, не має основи, не має перспективи [196, с. 41-42). Однак на сьогодні, згідно з Консп.туцією і Законом України "Про

місцеве самоврядування в Україні", обласні й районні ради є складовою

частиною системи місцевого самоврядування і відіграють у цій системі відповідну роль. Проте щоб підвищити їх роль і значення, на нашу думку, назріла необхідність прийняття окремого закону про організацію й діяль­ність цих виборних органів. З одного боку, це пов'язано з чітким визна­

ченням їх повноважень, відокремленням їх від повноважень місцевих

державних адміністрацій, визначенням власної (самоврядної) компетенції,

наданням цим органам власної матеріально-фінансової основи, а саме

власного бюджету. З іншого - це наділення обласних і районних рад ви­

конавчими органами. Адже це є однією з вимог Європейської хартії міс­цевого самоврядування (ч. 2 ст. 3, ч. І ст. 6).

Говорячи про систему місцевих рад, слід окремо розглянути пробле­

му районних у містах рад, тому що на сьогодні залишається спірним пи­

тання про статус цих рад. Над зазначеною проблемою працювало чимало

вчених [73, с. 126- 129; 220, с. З- 8). Згідно із Законом, у містах з районним поділом питання про ство­

рення районних рад віднесені до комnетенції міських рад. Це й зрозуміло,

оскільки населення районів у містах не складає самостійних громад: вони можуть створюватися міськими радами.

46

Районні в містах ради та їхні виконавчі органи здійстоють управ­

ління рухомим і нерухомим майном й іншими об'єктами комунальної

власності територіальних громад районів у містах, формують, затверджу­

ють, виконують відповідні бюджети й контролюють їхнє виконання, а

також виконують інші передбачені законом повноваження в обсязі й ме­

жах, установлених міськими радами.

Однак на практиці виникає проблема з визначенням статусу район­

них у містах рад. Якщо звернутися до розділу ІХ Конституції "Територіа­льний устрій України", то ст. 133 визначає таку систему адміністративно­територіального устрою України: Автономна Ресnубліка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селиша і села. Аналіз цієї норми дає мож­

ливість зробИти висновок, що район у місті є однією з самостійних частин територіального устрою України. Місцеве самоврядування існує на всіх зазначених рівнях - у селі, селищі, місті, районі, області, окрім району в містах. Тому можна було б виділити територіальну громаду на рівні райо­

нів в містах і як наслідок - районні в містах ради, оскільки формування органів представницької влади повинно все ж таки йти знизу доверху, а не навпаки. Такий підхід відповідав би нормам Конституції, які визначають

адміністративно-територіальний устрій. Проте на сьогодні місцеве самоврядування в містах з районним по­

ділом потребує деяких змін. Згідно зі ст. 4 І Закону, обсяги й межі повно­важень районних у містах рад та їх виконавчих органів визначаються від­

повідними міськими радами за узгодженням з районними в містах радами

з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територі­

альних громад районів у містах. Тобто, по суті, районні в містах ради та їх

виконавчі органи здійстоють повноваження відносно загальноміського

управління, адже міська рада надала їм ці повноваження щодо управління

об'єктами комунальної власності, що згідно з законом належать виконав­

чим органам відповідної ради.

У практиці діяльності органів місцевого самоврядування чимало прикладів, коли міські ради приймають рішення про ліквідацію районних

рад як органів місцевого самоврядування і замість них створюються інші структури виконавчих органів міської ради. Звідси можна зробити висно­

вок, що районна в місті рада, перебуваючи в системі міського самовряду­

вання, має бути підзвітною та підконтрольною загальноміській владі. От­

же, як висновок може бути зроблена така пропозиція ліквідування район­

них у містах рад як представницьких органів і залишення на цьому рівні тільки територіальних виконавчих органів, які б були nідпорядковані мі­сьжим виконавчим органам. Саме завдяки цьому можна забезпечити

управління містом як злагодженим механізмом з одночасним залученням

членів громади.

47

Що стосується Київської і Севастопольської міських рад, то їхнє фу­

нкціонування має свої особливості. Так, згідно з Конституцією України,

міста Київ та Севастополь мають особливий статус, однак при цьому те­

риторіальні громади цих міст не мають рівних з іншими містами України

прав щодо організації та матеріально-фінансової самостійності. Це, зок­

рема, стосується того, що міські ради зазначених міст nозбавлені власних, підконтрольних, відповідальних та підзвітних виконавчих органів, шо, у

свою чергу, призводить до порушення всієї системи взаємодії представ­

ницького й виконавчого органів місцевого самоврядування [208, с. 81-82]. У зв'язку з цим виникає необхідність визначати особливості функціону­вання Київської і Севастопольської міських рад окремими законами про

місцеве самоврядування в цих містах.

Для реалізації рішень nредставницьких органів місцевого самовря­дування первинного рівня та здійснення інших завдань створюються ви­

конавчі органи місцевого самоврядування [207, с. 21 - 27; 40, с. 129 -132}. Відповідно до ст. 140 і 141 Конституції України, ст. 11 закону зазна­чає, що до виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у

містах (у разі їх створення) рад належать їхні виконавчі комітети, відділи,

управління та інші виконавчі органи, які створюються зазначеними рада­

ми. Що стосується районних і обласних рад, то, відповідно до Конституції та вказаного закону, ці ради, як уже зазна•rалось, виконавчих органів не

мають, а створюють лише власний виконавчий ·шарат.

Зrідно із законом, виконавчі органи мають усі ознаки самостійних

структурованих органів місцевого самоврядування. Вони є юридичними

особами, наділені виконавчо-розпорядчими функціями й повноваження­

ми, від свого імені видають нормативно-правові акти, які є обов'язковими

для виконаНІLч на території відповідної ради. Вони є відповідальними й підзвітними nеред відповідною радою [138, с. 223]. Слід також зазначити, що виконавчі органи рад не належать до органів виконавчої влади, а тому

й не можуть самостійно здійстовати державно-владні повноваження. Од­

нак відповідно до законодавства України ці органи можуть бути наділені

повноваженнями органів виконавчої влади, і в такому разі вони підконт­рольні відповідним органам виконавчої влади.

Виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної в місті (у

разі Гі створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється від­повідною радою на строк їі повноважень.

Що стосується складу виконавчого комітету, то до нього входять голова

ради, заступник (заступники) сільського, селищного, міського голови з пи­

тань діяльності виконавчих органів радИ, керуючий справами (секретар) ви­

конавчого комітету, а також керівники відділів, уnравлінь та інших виконав­чих органів ради, члени виконавчого комітету. Кількісний склад виконавчого

48

комітету визначається відповідною радою, а персональний сКJJад затверджу­

ється радою за проптицією відповідного голови [175, ст. 170]. До складу виконавчого комітету входить також за посадою секретар від­

повідної ради. Це положення не поширюється на депутатів ради, які не можугь

входити до сКJJаду виконавчого комітету відповідної ради [175, ст. 51]. У деяких випадках виконавчий комітет може й не створюватися.

Так., у сільських радах, що представляють територіальні громади, які на­

лічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може й не створюватися. У та­

кому разі функції виконавчого органу ради (крім розпорядження земель­

ними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноосібно.

Основним документом, який визначає організаційно-nроцедурні пи­

тання діяльності виконавчого комітету, с регламент, який затверджується

з метою забезпечення здійснення виконавчим комітетом поКJJадених на

нього повноважень та впорядкувюrnя документування управлінської дія­

льності.

Як уже зазначалося, крім виконавчих комітетів ради, до виконавчих

органів місцевого самоврядування також належать відділи, управління та

інші виконавчі органи ради, що здійснюють повноваження виконавчого

комітету відповідної ради. Ці органи є підзвітними та підконтрольними

раді, а також підnорядковуються виконавчому комітету ради й відповід­

ному голові, який nризначає на посаду і звільняє з посади керівників від­

ділів, управлінь та інших виконавчих органів. У деяких випадках, перед­

бачених законом, для цього необхідне також погодження відповідних ор­

ганів виконавчої влади.

Слід також відзначити, що поряд із відділами та управліннями для

оперативного і кваліфікованого виконання своїх повноважень виконавчі

комітети створюють комісії, до сКJJаду яких, крім працівників апарату виконкому, входять представники громадськості, деnутати відповідної

ради. Так, відповідно до ст. 38 Закону виконавчі органи сільських, селищ­них, міських рад можуть утворювати адміністративні комісії та комісії з

питань боротьби зі злочинністю. Отже, враховуючи вищевикладене, можна стверджувати, що виконавчі

органи є струюурними підрозділами системи місцевої ради, кількість і взає­

мовідносини яких залежать від розміру території, чисельності населення, ха­

рактеру його розселеющ кількості та профілю об'єктів уnравління [50, с. 34]. Крім того, як справедливо відзначає К.Є. Соляннік., вони також залежать і від функцій, які поКJJадаються на виконавчі органи [208, с. 19].

Хоча закон не відносить до системи місцевого самоврядування голів обласних, районних, районних у містах рад як самостійних суб'єктів са­моврядної діяльності, їх статус також потребує дослідження й визначення.

49

На відміну від порядку обрання голів сільських, селищних та місь­

ких, які обираються безпосередньо населенням територіальної громади,

голови районної, обласної, районної в місті ради обираються відповідною

радою з числа їі депутатів на чотири роки шляхом таємного голосування. З цього випливає, що голова цих рад спочатку обирається як депутат від­

повідної ради, а згодом - як їі голова. Тому в разі дострокового припи­нення повноважень депутата районної, обласної, районної в місті ради,

автоматично достроково припиняються й повноваження голови відповід­

ної ради.

Районні й обласні ради обирають своїх голів, які керують їхньою ді­

яльністю й очолюють виконавчий апарат рад. Крім того, ці ради можуть

створювати дорадчий орган - президію у складі голови ради, його заступ­ника, голів постійних комісій, уповноважених представників депутатсь­ких груп і фракцій, що готують узгоджені пропозиції й рекомендації з

питань, які передбачається винести на розгляд ради. Такий орган може

приймати рішення дорадчого характеру [175, ст. 43]. Особливістю статусу голів районних та обласних рад є те, що відпо­

відно до закону вони представляють спільні інтереси територіальних гро­

мад сіл, селищ і міст, тому вони є підзвітними, підконтрольними й відпо­

відальними перед відповідною радою. Так, голова може бути звільнений з

посади, якщо за це проголосує не менше двох третин депутатів від загаль­

ного складу ради. На голів районних та оJласних рад також поширюються

вимоги щодо несумісництва.

Що стосується голів міст Києва та Севастаполч, то вони мають спе­

цифічний статус, який визначається Законом України ·'Про місцеве СШ\Ю­

врядування в Україні" та законами про ці міста. Однак поки що прийнято

лише Закон "Про столицю України- місто-герой Київ" [184, ст. 79]. Щодо статусу голови міста Києва, то, з одного боку, його голова на

підставі Закону України "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" обирається шляхом прямих виборів, а з іншого -відповідно до ст. 118 Конституції України призначення на посаду голо­ви Київської міської адміністрації здійснюється Президентом України за

поданням Кабінету Міністрів України [138, с. 218]. Між іншим виникає питання щодо об'єднання в одній особі функцій

міського голови й голови міської державно!' адміністрації, що є органом

державної виконавчої влади. Вважаємо, що таке сумісництво неможливе,

адже це суперечить гарантіям місцевого самоврядування. Тому необхідно

розрізняти такі посади.

Крім зазначених вище органів місцевого самоврядування, ще одним

з елементів системи місцевого самоврядування, а також однією з форм участі членів територіальних громад у вирішенні питань місцевого зна-

50

чення, що належать до компетенції відповідних рад та їх виконавчих ор­

ганів, є органи самоорганізації населення. Ці органи мають дуже важшmе

значення, тому що за їх допомогою територіальні громади безпосередньо

беруть участь в управлінських відносинах щодо вирішення багатьох полі­

тичних, економічних, соціокультурних проблем. Однак на практиці дово­

диться констатувати той факт, що статус органів самоорганізації населен­

ня недостатньо врегульований чинним законодавством, а визначення цих

органів у нормативно-правових актах характеризується неповнотою. Перш ніж перейти безпосередньо до суті органів самоорганізації на­

селення, на нашу думку, доцільним є звернутися до історії нормативного

закріплення статусу цих органів.

Поштовх до розвитку громадського і територіального самоврядуван­

ня дала політична реформа кінця 80-х рр. ХХ ст., коли почали виникати

нові форми громадської самоорганізації громадян - ради і комітети само­

врядування жителів мікрорайонів, житлових комШІексів, селищ. Першим

кроком на шляху визначення поняття органів самоорганізації населення

було прийняття Положення про громадські, селищні, сільські, вуличні,

квартальні, дільничні, домові комітети в Українській РСР. Згідно з п. 1 цього Положення названі комітети визначалися як органи громадської

самодіяльності населення, головним завданням яких було широке залу­

чення громадян до вирішення питань державного, господарського й соці­

ально-культурного будівництва, віднесених до відання місцевих рад. Ци­

ми органами, на відміну від тих, що існували раніше, уже не керували

місцеві органи державної влади. В основу формування органів громадсь­

кого самоврядування було поюrадено два основних принципи: виробничо­

галузевий (наприклад, батьківські комітети, ради молодих спеціалістів

тощо) та територіальний (будинкові, вуличні комітети, народні дружини,

жіночі ради та ін.). Це свідчить про те, що органи громадського самовря­

дування діяли в різних сферах місцевого життя. Однак слід зауважити, що nоняття органів територіальної громадської самодіяльності, яке було за­

кріплено в зазначеному Положенні, було не досить досконалим, повним

та чітким.

Унаслідок демократизації громадського життя в кінці 80-х рр. ХХ ст.

відбувся своєрідний вибух громадської активності: більш значною стає

громадська думка, з'являються нові форми самодіяльності громадян, не­

формальні об'єднання та рухи. Саме в цей час починає розвиватися тери­

торіальне громадське самоврядування.

Наступну спробу нормативного визначення поняття органів самоор­

ганізації населення було зроблено в Конституції України. Відповідно до ч. 6 ст. 140 Основного Закону України, сільські, селищні, міські ради мо­жуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні,

51

квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх части­

ною власної компетенції, фінансів, майна. Однак визначення органів са­

моорганізації населення в Конституції не надається, і його можна лише

витлумачити, виходячи з тексту норми. Якщо проаналізувати зазначену

норму, то можна зробити висновок, що згідно з Конституцією України

органами самоорганізації населення є будинкові, вуличні, квартальні та інші органи, що створююп,ся з дозволу сільської, селищної, міської ради

жителями, які тимчасово або постійно проживають у межах певної адмі­ністративно-територіальної одиниці, і можуть мати частину делегованих

зазначеними представницькими органами місцевого самоврядування ком­

петенції, фінансів, майна [140, с. 46]. Законодавче визначення органів самоорганізації було закріплене в

Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні", у ст. 1 якого за­значалося, що органами самоорганізації населення є представницькі орга­

ни, що створюються частиною жителів, які тимчасово або постійно про­

живають на відnовідній території в межах села, селища, міста.

Наступним кроком у визначенні поняття органів самоорганізації насе­

лення стало прийняття 11 липня 2001 р. Закону України "Про органи само­організації населення" [179, с. 5 - 9], у ст. 2 якого зауважено, що органи самоорганізації населення - це представницькі органи, створювані жителя­

ми, які на законних лідставах проживають на території села, селиша, міста

або їх частин, для вирішення завдань, передбачених цим Законом.

У науковій літературі можна знайти чимало визначень поняття орга­

нів самоорганізації населення. Зокрема, A.l. lЦиглік зазначає, що самоор­ганізація громадян - це така організаційна форма демократії, яка утворю­

ється безпосередньо громадянами за місцем проживання, виходячи із за­

гальних інтересів, діє в суворо визначених територіальних межах, виконує

переважно функцію сприяння місцевим органам влади, у своїй діяльності спирається на nереконання, роз'яснеІПІЯ й конкретний громадський вплив

і служить засобом участі громадян в управлінні державними та громадсь­кими справами [153, с. 29-30].

Схоже визначення поняття самоорганізації населення дають автори офіційного коментарю до Закону У11.-раїни "Про місцеве самоврядування в Україні", які визначають їі кк діяльність громадян на частині території

муніципального утворення для самостійного і під свою відповідальність

здійснення власних інтересів щодо питань місцевого значення безnосере­дньо або через створювані ними органи [72, с. 47].

М. Мягченко визначає орган самоорганізації населення як постійно

діючий представницький орган частини територіальної громади, який

утворюєтьск згідно з дозволом ради, обирається заrdЛьними зборами гро­мадян або їх представниками за ініціативою жителів населеного пункту,

52

які тимчасово або постійно проживають на відповідній території в межах

села, селища, міста, може бути наділений радою частиною ії власної ком­

петенції, а також фінансами та майном [140, с. 48.]. Існують й інші визна­чення поняття органів самоорганізації населення, однак відсутність єди­

ного визначення швваного поняття стримує розвиток цього елемента сис­

теми місцевого самоврядування.

Щоб найбільш повно визначити поняття органів самоорганізації на­

селення, на нашу думку, необхідно розкрити суть терміна "самоорганіза­

ція". За визначенням, наведеним в Українській радянській енциклопедії,

самоорганізація - це здатність системи самостійно підтримувати, відтво­

рювати чи вдосконатовати рівень своєї організації при зміні зовнішніх і

внутрішніх умов їі функціонування, спрямована на збереження їі цілісно­

сті, підвищення стійкості, забезпечення нормального функціонування або

розвитку [221, с. 15]. Органи самоорганізації населення мають низку ознак, що визнача­

ють їх право на участь в управлінні тією чи іншою територією. Так,

М. Мягченко виділяє такі ознаки: орган самоорганізації населення є по­

стійно діючим; представницьким; таким, що обирається часптою терито­

ріальної громади; органом, вибори до якого здійснюються загальними

зборами громадян або їх представвиками; для створення якого потрібний

дозвіл влади; ініціатива жителів населеного пункту; який може бути наді­лений радою частиною їі власної компетенції, фінансів, майна [140, с. 48]. Крім названих ознак, у науковій літературі виділяють також інші. Зокре­ма, С. Саханенко до ознак органів самоорганізації населення відносить і те, що ці органи діють у визначених територіальних межах, їх робота

здійснюється на низовому рівні території поселення; вонн не утворюють

будь-якої централізованої системи; мають матеріально-фінансову базу; залишаючись у межах своєї компетенції, вони здійснюють владні повно­

важення; їхня діяльність регулюється спеціальним законодавством [200, с. 141-142]. Отже, наведені приклади ознак органів самоорганізації насе­лення свідчать про те, що цей перелік не є вичерпним.

Органи самоорганізації населення створюються з метою реалізації місцевого самоврядування в інтересах частини територіальної громади як

максимально наближеної до їі членів; задоволення культурно-побутових

та інших потреб населення, яке проживає на відnовідній території; спри­

яння забезпеченню додержання громадянами Конституції та законів Укра­

їни, реалізації рішень органів державної виконавчої влади і місцевого са­

моврядування, місцевих референдумів, зборів громадян за місцем прожи­

вання, прийнятих у межах їх компетенції тощо [ 140, с. 48]. Відповідно до Закону Украіни "Про органи самоорганізації населення", ці

органи створюються за ініціативою не мemue половини жителів відповідної

53

терІПОрії, які мають право голосу. На зборах (конференції) жителів обирається

ініціативна rрупа, члени якої будугь представляти інтереси жпrелів. Дозвіл на

створення органу самоорrанізацll населення надається сільською, селищною,

міською, райоmюю в місті (у разі ії створення) радою.

Слід також зазначити, що необхідною умовою діяльності органу са­

моорганізації населення є його легалізація, яка згідно з Законом України

"Про органи самоорганізації населення" відбувається шляхом його реєст­рації, що здійснюється виконавчим комітетом відповідної ради, або шля­

хом повідомлення про заснування. Причому в разі реєстрації орган само­організації населення набуває статусу юридичної особи (ст. 13).

Діяльність органів самоорганізації населення фунтується на прин­ципах, які дозволяють точніше визначити місце і роль цих органів у сис­

темі місцевого самоврядування. Принципи організації та діяльності орга­

нів самоорганізації закріплені у ст. 5 Закону України "Про органи самоор­ганізації населення". Ці принципи можна поділити на дві групи: загальні,

на яких будуються всі органи місцевого самоврядування в Україні, і спе­

ціальні, притаманні лише органам самоорганізації населення. До першої групи належать такі принципи, як законність, гласність, територіальність,

виборність, підзвітність, підконтрольність та відповідальність перед жи­

телями, які обрали орган самоорганізації населення, фінансова й організа­

ційна самостійність. До другої групи належить принцип добровільності

щодо взяття окремих повноважень сільської, селищної, міської, районної

в місті (у разі Гі створення) ради, а також принцип підзвітності, підконт­

рольності та відповідальності перед відповідними радами.

Крім того, Законом України "Про органи самоорганізації населення"

врегульована також фінансово-економічна основа органу самоорганізації

населення. Так, відповідно до ст. 16 зазначеного Закону фінансову основу діяльності органу самоорганізації населення складають кошти місцевого бюджету, які надаються йому відповідною радою, а також добровільні внески фізичних і юридичних осіб та інші не заборонені законодавством

надходження. Матеріальну основу діяльності цього органу складає майно,

передане йому радою в оперативне управління.

Щодо організації діяльності органу самоорганізації населення, то

формою його роботи є засідання, які скликаються його керівником або

заступником керівника в разі необхідності, але не рідше одного разу на

квартал. Засідання є правомочними, якщо в них беруть участь більше по­ловини загального складу органу самоорганізації населення. Орган само­

організації населення з питань, віднесених до його компетенції, приймає рішення організаційно-розпорядчого характеру.

Слід також зазначити, що органи самоорганізації населення, які є важливим елементом системи місцевого самоврядування в Україні, мають

54

свою власну систему. До цих органів, нідловідно до ч. 2 ст. З Закону

України "Про органи самоорганізації населення", належать будинкові,

вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, комітети районів у

містах, сільські, селищні комітети.

У зазначеному вище законі знаходить своє відображення також сис­

тема гарантій діяльності органів самоорганізації населення, яка сприяє

зміцненню стаrусу цих органів у політико-управлінській системі тієї чи

іншої території. Так, у ст. 27 Закону України "Про органи самоорганізації населення" передбачається, шо органи місцевого самоврядування сприя­

ють здійсненню органами самоорганізації населення їхніх повноважень і

координують їх діяльність. Крім того, органи виконавчої влади, органи

місцевого самоврядування та їх посадові особи не мають права втручати­

ся в діяльність органу самоорганізації населення, крім виnадків, передба­

чених законом. Важливою гарантією, закріпленою в зазначеному законі, є

також те, що членам органу самоорганізації населення надається право

брати участь у засіданнях відповідних місцевих рад та іх виконавчих ор­

ганів, що стосуються їх діяльності, а також при розгляді питань, ініційо­

ваних органом самоорганізації населення, з правом дорадчого голосу, що,

на нашу думку, сприяє зміцненню зв'язків між органами самоорганізації

населення та місцевими радами.

Отже, з вищезазначеного зрозуміло, що органи самоорганізації насе­лення відіграють важливу роль у системі зв'язків на місцевому рівні, а

також посідають значне місце в політико-управлінській системі конкрет­

ної території. Як зазначає науковець С. Саханенко, органи самоорганізації

населення висrупають самостійним елементом політико-управлінської

системи, що складається в тому чи іншому поселенні. Це є відображенням

реального розвитку демократичної державності в Україні, коли в політич­

ній системі поряд із механізмом демократичного державного уnравління

формується механізм місцевого самоврядування [200, с. 142}. Слід зауважити, що на практиці виникає низка проблем, пов'язаних з

діяльністю органів самоорганізації населення. Одна з ключових проблем полягає в тому, що ці органи мають дуже низький громадський авторитет.

На нашу дум:ку, причиною цього є неготовність громадян працювати в

територіальних формуваннях. Крім того, сьогодні доводиться також конс­

татувати той факт, що ці органи втратили своє призначення, і їхня діяль­

ність зводиться до благоустрою під'їздів та озеленіння територій. Тому важливим завдання.м, спрямованим на активізацію органів самоорганізації населення, а також nідвищення їх авторитеrу, у вирішенні зазначеної про­

блеми, вважаємо, {: організація представництва цих струкrур при міських, районних, обласних радах. Ефективним заходом, на думку С. Саханенка, є

також створення на національному рівні довідково-інформаційного

55

центру з діяльності органів самоорганізації з відділеннями у реrіонах. Та­кий центр міг би надавати довідки, консультації з проблем самоорганіза­

ції, узагальнювати досвід, давати експертні оцінки тощо [200, с. 147]. Актуальною є також проблема взаємовідносин органів самооргані­

зації населення з місцевими радами, тому що останні найчастіше бачать в

органах самоорганізації населення конкурентів у здійсненні повноважень

місцевого самоврядування.

Не менш актуальною на практиці виявляється і проблема фінансово­го забезпечення діяльності органів самоорганізації громадян за місцем

проживання, а також формування їх економічної бази, оскільки сьогодні

ці органи не мають достатньо коштів для здійснення своїх повноважень.

Також існують й інші проблеми з питань діяльності органів самоор­ганізації населення. Наприклад, С. Саханенко звертає увагу на проблему

нормативної основи роботи органів самоорганізації, яка має встановлюва­

тися в порядку громадянської ініціативи, коли ії авторами є самі місцеві

жителі, але при цьому статут органу самоорганізації вимагає затверджен­

ня місцевою радою. Діяльність органів самоорганізації може регулювати­

ся також статутами територіальних громад. Однак у кожному разі слід

зберегти можливість розвитку обох зазначених шляхів, а не здійснювати

регулювання лише законом [200, с. 145]. Таким чином, підводячи підсумок викладеному, слід зазначити, що в

Україні існує цілісна система місцевого самоврядування, яка виступає

організаційною основою місцевого самоврядування і складається з nідси­

стем. Ця система місцевого самоврядування має важливе значення для

розвитку місцевого самоврядування в Україні. Вона є необхідною умовою

становлення демократичної правової держави, тому що через різні струк­

турні елементи цієї системи, безпосередньо або через відповідні органи, громадЯни беруть участь у цілому ряді управлінських відносин щодо ви­

рішення багатьох політичних, економічних, соціокультурних проблем. Система місцевого самоврядування є важливим складником

територіа..'1ьної організації влади будь-якої демократичної за своїм розвитком країни. Сама ж система місцевого самоврядування як така в

Україні де-факто ще не склалася, оскільки механізм місцевої влади ще не

працює в самоврядному режимі, остаточно не сформована територіальна організація влади, не створено фінансово-економічного підrрунтя. Однак елементи цієї системи присутні та продовжують розвиватися за умов:

-наявних політичних традицій та історичного досвіду; - фінансово-економічної нестабільності;

- особливостей політико-правового розвитку держави, нестабільного конституційного та законодавчого регулювання;

··- подолання психологічних стереотипів патерналістського мислення.

56

У новітній історії України науковці виділяють декілька етапів зміни

системи організації влади, а саме:

-перебудову або руйнацію партійно-олігархічного керівництва;

-- законодавче наближення до сучасних форм організації влади, де-

клароване проголошення суверенітету, запровадження принципів nолі­

тичної демократії;

- державотворення, розбудова державного механізму в умовах про­

голошення й утвердження незмежності України;

- дезорганізація влади й управління як наслідок політичного проти­

стояння, політичної та економічної нестабільності в суспільстві.

Очевидно, шо сьогодні про дієву ефективну систему місцевого само­

врядування в Україні говорити поки що рано. Це пояснюється тим, що

дуже маnо функцій реалізується самим населенням і тим приватним капі­талом, що зароджується. Крім того, занадто багато місцевих питань усе

ще вирішується державою (або через регіональні органи влади, або за до­

помогою фінансових важелів). Тому нинішня функціональна структура

органів місцевого самоврядування ще далека від тієї, яку мають країни з

розвиненою системою місцевого самоврядування.

Якщо проанаnізувати ті зміни, що сталися в системі місцевого само­

врядування, то можна відзначити, що змінилися назви структурних під­

розділів, виникли деякі нові, значно збільшилися штати. Однак, по суті, nоки що можна говорити не про систему реального самоврядування, а

скоріше, про систему управління на місцевому рівні, яка, незважаючи на

різні регіональні умови, однорідна. Це свідчить про те, що така система

місцевого самоврядування недосконала. На думку Н. Нижник, існуюча

система місцевого управління в Україні в основних рисах збережеться ще

протягом трьох- п'яти років. Можливі більші чи менші зміни часткового

характеру, які зможуть або посилити, або зміцнити ії залежність від верхі­

вки влади, або, поступово, з розвитком приватного підприємства і підви­

щенням активності населення, будуть вноситись у їі елемеmи самовряду­

вання [145, с. 42]. Відродження в Україні інституту місцевого самоврядування, під­

писання нею Європейської хартії місцевого самоврядування вимагають

цілеспрямованих дій щодо організаційно-правового й економічного

забезпечення децентралізації у сфері управління, упровадження опти­

мальної моделі розподілу функціональних повноважень між централь­ними та місцевими органами влади, удосконалення організаційної дія­

льності, правової та економічної бази функціонування органів місцево­

го самоврядування.

Успішне розв'язання цих завдань має суттєве значення для 13Ирішен­ня проблем державної та міської мобільності, а відтак ефективності

57

управлінської системи й відnовідності трансформаційним змінам у націо­

нальній економіці. На жаль, доводиться констатувати, що децентралізація управління в

Україні розпочалася стихійно, переміщення вектора управлінського вми­

ву в регіоні не завжди супроводжується покращанням діяльності в

розв'язанні державних і локальних проблем, а становлення системи регіо­нального і місцевого самоврядування ще не в повній мірі відповідає вимо­

гам Європейської хартії.

Конституція України та чинне законодавство, розподіливши повно­

важення між органами влади, не повною мірою враховують ті динамічні зміни, які відбуваються в процесах ринкотворення, недостатньо зорієнто­

вані на прогнози структурних перетворень, несуть на собі відбиток запіз­

нення з формуванням єдиної державної політики у сфері державного управління. Це вимагає комплексного системного порівняльного аналізу організаційно-економічних змін в Україні та адаптації досвіду розв'язання проблем муніципального, регіонального управління та місцевого само­

врядування в зарубіжних країнах, урахування його у визначенні напрям­ків діяльності з удосконалення управління в Україні.

1.4. Осиовиі засади фуикu.іоиуваииs місu.евоrо сам:оврцуваииs

Місцеве самоврядування як багатогранне, складне явище має декіль­

ка засад свого існування та діяльності. Поняття засад місцевого самовря­

дування в юридичній літературі з'явилося нещодавно, але міцно увійшло

в політико-правовий лексикон і широко використовується в нормативно­

nравових актах. Під засадами місцевого самоврядування маються на увазі

об'єктивно сформовані в суспільстві економічні, соціальні,. фінансові, правові та інші можливості й умови, сукупність яких утворює той базис,

на якому будується вся система місцевого самоврядування [88, с. 61]. Роз­криття змісту саме цих засад дозволяє окреслити ті проблемні питання,

вирішення. яких буде сприяти побудові раціональної моделі системи міс­цевого самовр11дування.

Засади місцевого самоврядування в Україні закріплені в різних нор­

мативно-правових актах. Зокрема, в Конституції У країни (розділ ХІ) за­

кріnлюють територіальну, матеріальну, фінансову та правову засади міс­цевого самоврядування.

Серед учених існують різні точки зору щодо "набору" засад місцево­го самоврядування. Крім засад, закріrщених в Європейській харті"і, вчені

виділяють також інші засади місцевого самоврядування. Так, наприклад, В.В. Кравченко, М.В. Пітцнк, О.Є. Кутафін, В.І. Фадєєв, включають до

58

переліку "стандартних" засад ще й організаційні засади місцевого само­

врядування І І І О, с. 2 І -22; 120, с. І 70, 197 - 2291. На думку Є.М. Ковєшнікова, організаційна основа відноситься не стільки до основ,

скільки до здійснення місцевого самоврядування, а саме до змістовної сторони побудови і діяльності органів місцевої влади [95, с. 62]. У науко­вій літературі розглядаються соціальні, теоретичні та інші основи місце­вого самоврядування [І 50, с. 23 29; 32, с. 21 -· 44: 149, с. 9- 84]. Таким чином, усе це свідчить про те, що питання про основи місцевого самовря­

дування не знайшло однозначного вирішення.

Однією з основ місцевого самоврядуватrя є територіальна основа.

Закрішrетrя даної основи має важливе значення, оскільки місцеве само­врядування характеризується, насамперед, визначеними просторово­

географічними факторами й може здійснюватися територіальною грома­дою лише в адміністративних межах населених пунктів. Територіальною

основою місцевого самоврядування Конституцією України (ст. 140) ви­значені адміністративно-територіальні одиmщі- село, селище, місто.

Слід зазначити, що процес формування територіальної основи міс­

цевого самоврядування в Україні ще не завершений. На практиці виникає

низка проблем, пов'язаних з не зовсім чітким визначенням територіаль­

них кордонів, у межах яких територіальна громада здійснює місцеве са­

моврядування, а також з тим, що велика частина території України пере­

буває за межами юрисдикції територіальних громад та їхніх органів. • Ця проблема виявляється в тому, шо існуюча система адміністративно­територіального поділ:у України передбачає входження одних населених пунктів до меж інших, у результаті чого виникає так звана ситуація "мат­

рьошки", коли населені пункти, що входять до складу інших, поряд із за­

гальними, мають ще й власні органи місцевого самоврядування. Зазначена

проблема може бути вирішена шляхом: 1) забезпечення територіальності місцевого самоврядування, що передбачає втрату населеними пунктами, які перебувають у межах адміністративних кордонів, інших населених пунктів, надання їм статусу самостійних адміністративно-територіальних

одиниць; 2) виділення адміністративно-територіальної одиниці, яка пере­буває в межах адміністративних кордонів інших населених пунктів в окрему. У першому випадку органи місцевого самоврядування ліквіду­ються, у другому - формують свої. Винятком з цього правила є те, шо

nовне або часткове обмеження прав громадян на місцеве самоврядування

на окремих територіях можливе, однак, лише у виключних випадках (на­

nри.клад, захист конституційного ладу, екологічна катастрофа, забезпе­

ЧеІІНя оборони країни тощо) і виключно на підставі закону.

Крім того, досить гостро постає проблема, пов' язана з тнм, шо

nереважна більшість територіальних громад не має необхідної Матеріально-фінансової основи, яка б могла забезпечити належний рівень соціальних послуг, що надаються в системі місцевого самоврядування. На

59

послуг, що надаються в системі місцевого самоврядування. На жаль, чин­

не законодавство України не містить положень, які б передбачали ефекти­

вні шляхи та засоби формування самодостатніх територіальних громад.

Конституція України nередбачає можливість об'єднання територіальних громад лише сіл і не закріплює такої можливості, наприклад, за селища­

ми, містами, які через малу чисельність населення та відсутність необхід­ної інфраструктури не можуть сформувати матеріально-фінансової бази

для ефективного здійснення функцій місцевого самоврядування (ст. J 40 Конституції України).

Вирішення цієї проблеми, з точки зору таких учених, як

В.В. Кравченко, М.В. Пітцик, Б. Фонтен, В. Черніков та деяких інших,

можливе шляхом забезпечення формування самодостатніх територіальних

громад, які б володіли матеріально-фінансовими та іншими ресурсами в

обсязі, достатньому для ефективної реалізації завдань та функцій місцево­

го самоврядування, надання соціальних послуг населенню на належному

рівні. Для цього, на їх думку, доцільно централізовано визначати терито­

рію громади з урахуванням того, щоб вона не була надто великою, але

достатньою з точки зору можливості формування комунальної власності,

місцевого бюджету, виборних органів місцевого самоврядування, щоб на

цій території перебували об'єкти соціальної та комунальної інфраструк­

тури, необхідні для виконання завдань місцевого самоврядування щодо

надання соціальних послуг населенню. Крім того, слід також ураховувати

волевиявлення населення та принцип територіальної доступності послуг у

системі місцевого самоврядування [163, с. 65-66]. У ст. 5 Хартії відзначається, що зміни територіальних кордонів міс­

цевою владою не можуть здійснюватися без попереднього з'ясування ду­

мки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референ­

думу, якщо це дозволяється законом. Гарантії забезпечення здійснення

даного положення Хартії містяться й у чинному законодавстві України. Так, у ст. 6 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" передбачається, що nитання про найменування або перейменування сіль­

рад, селищ, міст, районів, областей, а також питання про об'єднання в

одну однойменних адміністративно-територіальних одиниць, які мають

сnільний адміністративний центр, вирішуються виключно місцевими ре­ферендумами [174, ст. 443].

Аналіз нормативно-nравових актів і, насамперед, Конституції Украї­

ни свідчить про те, що поряд із такими понятrями, як "територіальна гро­мада", "село", "селище", "місто", зустрічається понятrя "регіон". Тому,

розкриваючи питання про територіальну основу місцевого самоврядуван­

ня, необхідно, насамперед, більш чітко визначити понятrя "регіон", що дозволить у межах одного родового понятrя чіткіше позначити похідні

60

дефініції· "регіональна політика", "регіональне управління" тощо. Це має

особливе значення, оскільки в сучасних умовах, коли українська держава

намагається сформулювати параметри своєї регіональної політики, а регі­

они можуть стати реальними суб'єктами права, чітке визначення поняття

"регіон" переходить із площини суто наукових дискусій у площину прак­

тичних політико-правових дій, а, можливо, і прагматичних інтересів насе­

лення визначених територій [82, с. 24]. Визначення поняття "регіон" обrрунтовується ще й тим, що цей тер­

мін знайшов застосування як у науковій літературі, так і в нормативно­

правових актах. Так, зокрема, у ст. 132 Конституції України відзначаєть­ся, що однією з основ територіального устрою України є збалансованість

соціально-економічного розвитку регіонів. Але в той же час ані сам Осно­

вний Закон, ані коментарі до нього не розкривають зміст терміна "регіон".

Крім того, не знаходимо визначення даного терміна й у довідковій літера­турі минулих років, наприклад, у Юридичному словнику-довіднику, ви­

даному в 1996 р., і деяких інших. Дане поняття також є відсутнім і в базо­

вому документі про місцеве самоврядування, на який ми орієнтуємося, - в

·Хартії, у зв'я.зку з чим і виникає необхідність з'ясувати зміст цього понят­

тя і його співвідношення із суб'єктами місцевого самоврядування.

Поняття "регіон" - спірне. До його розробки зверталися багато вче­

них, у тому числі В. Шило в, Л. Синельник, В. Керецман [234, с. 50-51; 203, с. 5-6; 82, с. 26-27]. У сучасній правовій літературі під дане поняття підводяться різноманітні територіально-просторові системи різних масштабів від групи держав до невеликих за площмною

адміністративно-територіальних одиниць або навіть їхніх частин, що

створює певні труднощі для визначення меж регіону. Так, у розділі 1 про­екту "Концепції державної регіональної політики" регіон визначався як

частина території країни, що характеризується комплексом властивих їй

природно-географічних, економічних та інших ознак. Крім того, у проекті відзначалося, що регіон може збігатися з межами адміністративно­

територіальних одиниць або поєднувати території декількох таких оди­

ниць [102]. Однак, на наш погля.д, дане визначення регіону видається недостатньо розробленим, оскільки, по-перше, очевидно, що жоден регіон не може збігатися з межами таких територіальних одиниць, як село, селище, район у місті чи місто. Тому необхідно конкретизувати, що регіон може поєднувати не всі, а лише деякі адміністративно-територіальні одиниці (наприклад, області, Автономну Республіку Крим, м. Київ, м. Севастополь, райони). По-друге, у даному визначенні недостатньо

сформульовані основні ознаки, відповідно до яких ту чи іншу територію можна вважати регіоном. Тому, на наш погляд, найбільш повним вида­

ється поняпя "регіону", запропоноване В. Керецманом, який відзначає, Що регіон - це певна територія в межах однієї держави чи групи держав,

61

однієї держави чи групи держав, що є однорідною за певними критеріями (економічним, демографічним, екологічним, етнічним, соціально­

культурним тощо), які відрізняють ії від інших територій [82, с. 24]. Таке тлумачення не позбавлене логіки, оскільки автор більш чітко визначає критерії, відповідно до яких та або інша територія може вважатися регіо­

ном, наголошує на їі однорідності та цілісності, оскільки без цих ознак дана територія була б тільки частиною земної поверхні, а також поєднує

просторову сутність регіону з іншими характеристиками, насамnеред еко­

номічними і соціальними.

Одним із дискусійних питань у спеціальній літературі є проблема

співвідношення понять "регіон" і "район". Деякі дослідники цієї пробле­ми вказують на відмінність двох названих понять [114; 142]. Виняток ста­новлять декілька авторів, серед яких В.К. Симоненко, який зазначає, що

регіоном можна вважати господарську територію, яка виділяється всере­дині країни своїми економіко-географічними особливостями, природними й трудовими ресурсами, спеціалізацією та структурою господарства, спі­льністю економічних, демографічних та інших проблем, своєю роллю в

міжнародному розподілі праці [202, с. 27]. Однак автор суперечить сам собі, оскільки підкреслює той аспект, шо поняття регіону і великого еко­

номічного району не збігаються. Таким чином, він усе ж таки продовжує

дотримуватися тотожності цих понять. Тому, на наш погляд, більш пра­вильною є точка зору тих дослідників, икі поняття "регіон" та ''район"

розрізняють.

Огляд поняття "регіон" був би неповним без визначення поняття, сформульованого Асамблеєю Європейських регіонів: "регіон - це терито­

ріальне об'єднання під безпосередньою юрисдикцією суверенної держави

з системою самоврядування. Регіон повинен мати свою конституцію, ста­тус автономії чи інший закон, який є складовою законодавства держави і

яка визначає організацію та повноваження регіону" [188, с. ЗІ]. Якщо зіставити ознаки поданої дефініції з ознаками, що мають тери­

торіально-адміністративні одиниці в Україні, то можна сказати, що вони

підходять лише Автономній Республіці Крим, областям та містам, що ма­

ють спеціальний статус, - Києву та Севастополю, які згідно з Конституці­

єю України (ст. 133) знаходяться на відповідному рівні в системі адмініс­тративно-територіального устрою і наділені правом самоврядування, ма­

ють відповідні власні повноваження та організаційну структуру, визначені Конституцісю та чинним законодавством. Також важливим є те, що кожне територіальне утворення в цьому переліку є окремою адміністративною

одиницею з правом юридичної особи, яка має відповідний статус, закріп­

лений нормативно-правовими актами - Конституцією Автономної Респу­

бліки Крим, Законом України "Про столицю України- місто-герой Київ".

62

Огже, якщо враховувати тенденцію багатьох європейських країн виділяти

столичну агломерацію в окремий регіон, то реtіональний рівень в Україні

реnрезеmують саме Автономна Республіка Крім та міста Київ і Севастополь.

З урахуванням викладеного можна зробити висновок, що регіон - ue частина території країни, яка є однорідною за економічними, історични­

ми, екологічними, національно-культурними критеріями, має свій статут­ний нормативний акт локального характеру і специфіку територіальної,

організаційно-правової й матеріально-фінансової основи. Зрозуміло, що

таке поняття не може претендувати на вичерпність, але в сучасних умовах

його можна запрононувати.

Поряд з поняттям "регіон" існує похідне від нього поняття "регіона­

льна політика", що недавно увійшло в лексикон державного управління,

але вже посіло в ньому значне місце. Проблема регіональної політики роз­

глядалася багатьма вченими, зокрема С. Криницею, Ю. Наврузовим,

Н. Нижник, які підкреслювали, що важливість розкриття змісту поняття

"регіональна політика" зумовлена, з одного боку, зовнішніми процесами

регіоналізації, що відбуваються в Європі, і прагненням України приєдна­

тися до європейського співтовариства, що вимагає адекватних дій віднос­

но питань регіонального устрою і держави, і влади, а з іншого - внутрі­

шніми процесами, які відбивають зростаючу силу й потребу самореаліза­

ціїрегіональної влади (еліти) [114, с. 106- 109; 142, с. 125-126; 145, с. 42]. Сучасну регіональну політику Ю. Наврузов визначає як діяльність

держави, спрямовану на адміністративно-економічну оптимізацію регіо­

нальної структури країни і відносин між центром і територіями з метою

забезпечення збалансованого розвитку за рахунок максимально ефектив­

ного використання існуючих внутрішніх і залучення зовнішніх ресурсів

[142, с. 125-126]. Н. Нижник стверджує, що регіональна політика- це різ­

нобічна (правова, економічна, соціальна) діяльність органів центральної і регіональної влади та державного управління щодо оптимізації взаємодії

Української держави й регіонів для досягнення максимально ефективного

розвитку держави в цілому [145, с. 42]. Говорячи про регіональну політику, необхідно також окремо зупи­

нитися на Гі принципах, до яких належать: nринцип легітимності, що пе­

редбачає розробку політики з урахуванням як основних принципів і норм

вітчизняного права, так і напрямків європейських тенденцій; принцип

єдності, шо вимагас створення єдиного простору, який стимулює рівні умови для розвитку соціальних. та економічних процесів у регіонах; прин­

цип субсидіарності, що націлює нроцес надання громадських і державних

nослуг на максимальне наближення до рівня їх споживання; принциn уні­тарності, який фунтується на поєднанні централізації й децентралізації.

63

Одним із ключових моментів побудови регіональної політики є ви­рішеЮІЯ проблеми реалізації погодженості державних і місцевих інтересів на трьох рівнях- інституціональному, територіальному і змістовному.

На інституціональному рівні Ю. Наврузов виділяє три групи про­

блем та пропонує шляхи їх вирішення. Перша- пов'язана з визначеЮІЯм

гармонійного поділу повноважень між рівнями влади з питань розробІ<И і введення державної регіональної nолітики; друга - зі створенням відпові­дних інституцій для реалізації визначеного кола повноважень у сфері ре­гіонального соціально-економічного розвитку; третя - з розробкою дію­

чих механізмів співробітництва між усіма суб'єктами державної регіона­льної політики. Вирішення першої групи проблем повинне здійснюватися шляхом сполучення функціонального й галузевого підходів, другої -ІШІЯхом створення агентств регіонального розвитку, а третьої- шляхом

сполучення централізації й децентралізації [142, с. 128]. При реалізації погодженості державних і місцевих інтересів на тери­

торіальному рівні виникає щонайменше дві групи проблем: проблема ра­ціоналізації адміністративно-територіального розподілу і nроблема індек­сації потенціалу суб' єктів адміністративного розподілу.

Основним шляхом рішеІШЯ першої з названих проблем є зміцнення еко­номічного, податкового і виробничого потенціалу териrоріальних утворень з меrою їх максимального самозабезпечення. Що стосуєrься індексації потенціа­

лу реrіонів, то цей підхід до вирішення проблем регіонів, на думку Ю. Наврузова, дозволиrь установити рівень проrресивності або депресивності територu, розробити індикатори, за допомогою яких з'явІПЬСя можливість оці­

нити успішність проведеІШЯ регіональної політики [Там же, с. 128]. Змістовний рівень регіональної політИІ<И полягає в чіткому визна­

ченні головних пріоритетів, яких дотримується держава щодо розвитку окремих територій. Це, по-перше, створення і зміцнення єдиного економі­чного простору, забезпечення економічних, соціально-правових і органі­заційних засад державності, а по-друге, відносне вирівmовання, зближен­ня рівнів соціально-економічного розвитку регіонів.

Отже, сучасна регіональна політика rрунтується на засадах єдності й

цілісності державної території, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів з урахуваЮІЯМ їх історичних, економічних, екологічних,

географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних тра­дицій. Вона є важливим інструментом ефективного використання матері­альних, nриродних, енергетичних і трудових ресурсів, активізації зусиль

місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в забезпеченні розвитку окремих територій та регіонів.

У контексті регіональної політики одним із nринципів, а також од­ним із ключових питань є nроблема поєднання централізації і децентралі-

64

зації державної влади. Термін "децентралізація" (decentralisation) вперше був застосований для позначення явища, відомого нам як місцеве само­

врядування, у XVIII ст. Генетично він був пов'юаний з ідеєю муніципаль­ної влал:и, сформованою в перші революційні роки і з часом, по суті, від­

кинутою.

Сьогодні у сфері державного управління багатьох сучасних держав

децентралізація є характерним явищем, зумовленим об'єктивними і

суб'єктивними факторами. На даному етапі актуальність децентралізації

зумовлена необхідністю оптимального розмежування повноважень між

центром і органами місцевого самоврядування, що є важливою умовою

ефективної реалізації державного управління, оскільки надмірна централі­

зація породжує безініціативність нижчих ланок системи органів виконав­

чої влади, а надмірна децентралізація приводить до відсутності єдності у

формуванні і здійсненні державної політики, однакових вимог, нормати­

вів і оцінок іІ результатів, що створює умови для волюнтаризму і

суб'єктивізму, порушення єдності державного управління, дезорганізації

й анархії [2, с. 34]. До того ж, як справедливо зауважив А. Коваленко, пе­редача територіальним громадам, об'єднаним загальними локальними

інтересами, повноважень по вирішенню справ, віднесених до компетенції

держави, утворить могутній заслін на шляху виникнення диктатур і є за­

порукою стабільного розвитку суспільства, тому що "мистецтво влади

полягає в умінні нею "ділитися" [86, с. 3]. Таким чином, децентралізація держави, рівень якої вWJначається з

урахуванням конкретно-історичних умов, специфіки конкретного періоду, характеру сусnільного і державного ладу, завдань держави, розмірів тери­

торії та населення, економічного, фінансового, міжнародного становища,

наявності й рівня підготовки кадрів на місцях, є одним з можливих шляхів оптимізації керування діяльністю в державі, суспільстві, економіці, куль­

турі й одним з основних напрямків регіональної політики. У зв'язку з тим, що цілі та завдання регіональної політики

визначаються з урахуванням не лише етапів розвитку держави, соціально­

економічної ситуації, що в ній склалася, а й з урахуванням існуючого ад­

міністративно-територіального устрою то, говорячи про територіальну

основу місцевого самоврядування, слід окремо розглянути проблему ад­

міністративно-територіального устрою, який є одним із елементів як те­риторіальної організації державної влади, так і місцевого самоврядування.

Під адміністративно-територіальним устроєм в юридичній літературі розуміють зумовлену географічними, історичними, економічними, етніч­ними, соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішню тери­торіальну ор1 анізацію держСІви з поділом їі на складові частини - адмініс­тративно-територіальні одиниці, відповідно до яких будується система

65

державних органів та система місцевого самоврядування l138, с. !54; 120, с. 222- 224).

Слід зазначити, що Україна є децентралізованою унітарною держа­

вою, до складу якої входить автономне утворення - Автономна Республі­

ка Крим. Що стосується терміна "автономія", то він походить від грецько­

го autos - "сам" і nomos -- "закон" і означає самоврядування окремої тери­торіальної одиниці, тобто право самостійно вирішувати питання місцево­го значення в межах повноважень, встановлених законом.

У зв'язку з цим, виникає проблема визначення державно-правового

статусу автономії Криму, тому що в Конституції України зазначено, що

систему адміністративно-територіального устрою України складають Ав­

тономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища

та села. Звідси виходить, що Крим є адміністративно-територіальною одиницею, однак у той же самий час статус Криму має порівняно з облас­

тями істотні відмінності. Ці відмінності, за висновками Ю.М. Тодики,

полягають, по-перше, у назві (не Кримська область, а Автономна Респуб­

ліка Крим); nо-друге, Автономна Республіка Крим має власний предмет

правового реrутовання; по-третє, ії статус установлюється актом, який

позначається терміном "конституція", тобто актом, що регламентує пра­

вовий стан держав, суб'єктів, які мають особливий державно-правовий

статус, а не звичайної адміністративно-територіальної одиниці; по­

четверте, специфіка правового статусу Автономної Республіки Крим по­лягає в тому, що їі парламент приймає не закони й ухвали, а рішення й

ухвали, які обов'язкові для виконання в Автономній Республіці Крим

[217]. Оrже, вmuевикладене свідчить про те, що існують дві категорії: територі­

альна автономія як самоврядна територія в державі (у даному разі це Автоном­

на Республіка Крим) і місцеве самоврядуваmш як автономія територіальних

rромад та тих органів, які вони обирають. Різниця між ними полягає в тому, що,

на відміну від місцевого самоврядування, котре є формою децеmралізації час­

тини державної виконавчої влади на рівні територіальної громади та тих орга­

нів, які вона обирає, автономія є формою децентралізації законодавчої влади унітарної держави. Тому автономні утвореmІЯ наділяються правом приймати норматив~ю-правові акти в межах тих повноважень, які віднесені до іХ власної компетенції[217, с. 241-242].

Однак сфера правотворчої діяльності автономії не повюта бути над­

то широкою, бо необхідною ознакою будь-якої демократичної правової

держави є єдність у системі законодавства та його застосування. Тому, на

думку В.Ф. Погорілка, найбільш перспективним розвитком територіаль­

ної автономії є поступове розширення самостійності їі органів влади саме

у сфері здійснення ними функцій виконавчої влади [138, с. 109].

66

Слід також зазначити, що визнання Криму автономією не виключає

розвитку на цій території місцевого самоврядування на рівні територіаль­

них громад. Однак у цьому аспекті виникає проблема розмежування nов­

новажень місцевого самоврядування та територіальної автономії, тому що відповідно до Конституції Автономної Республіки Крим Верховна Рада Автономної Республіки Крим М('Же делегувати органам місцевого само­

врядування окремі повноваження Автономної Республіки з персдачею їм відповідних фінансів та майна Автономної Республіки Крим [98, ст. 44].

Проблеми адміністративно-територіального поділу полягають у то­му, що сучасна система адміністративно-територіального устрою України,

яка сформувалась ще в умовах адміністративно-командної системи, знач­

но застаріла і характеризується громіздкістю, наявністю великого штату

працівників в органів виконавчої влади і в той же час неефективністю

влади й відсутністю дієвої системи громадського самоврядування, що

призводить до того, що вона не відповідає сучасним завданням державо­

творення, ефективного управління та проведення економічних реформ.

Крім того, фактичні витрати на управління значно перевищують дані, що

фіксуються офіційною статистикою. У таких умовах виникає потреба за­

безпечення належного управління та самоврsщування в Україні, а адмініс­

тративно-територіальний устрій стає однією з найважливіших проблем

регіональної політики України і потребує свого реформування з ураху­ванням історичних, природно-географічних, економічних, nолітичних,

демографічних, етнічних та інших особливостей тієї чи іншої території.

За таких умов державний устрій України має трансформуватися в бік

зростання значущості реrіонів у вирішенні питань соціально­економічного і культурного розвитку, а також передачі або делегуванні

окремих функцій виконавчої влади органам місцевого самоврядування, що функціонують як на регіональному, так і на місцевому рівнях. Така

трансформація державного устрою обумовлює необхідність реформуван­

ня системи органів виконавчої влади та системи місцевого самоврядуван­

ня шляхом зміни струкrури, завдань та функцій Кабінету Міністрів Укра­

їни, центральних та місцевих органів виконавчої влади; формування діє­

вих територіальних громад; удосконалення адміністративно­

територіального устрою.

У науковій літературі пропонуються різні шляхи реформування ад­

міністративно-територіального устрою України. Наприклад, існує така

точка зору, прибічники якої вважають за доцільне: залищити адміністра­

тивно-територіальним одиницям звичні для населення район, місто, се­

лище, ліквідувавши при uьому села, що втратили сьогодні свої особливо­

сті й за своїми ознаками та статусом нічим фа:r.."Тично не відрізняються від селищ; переглянути, де це об'єктивно необхідно та можливо, території та

67

кордони районів і селищ з метою їх укрупнення і зменшення чисельності,

об'єднання невеликих сіл та селищ, ураховуючи при цьому іmереси і по­

гляди населення; ліквідувати з урахуванням законодавчо закріпленої са­

мостійності та незалежності органів місцевого самоврядування та їх тери­

торіальної основи підпорядкованість міст (республіканську, обласну, ра­

йонну); визначити найменування одиниць і критерії поділу міста з чисе­

льністю населення nонад 300 тис. осіб [142; 202, с. 31; 199, с. 31; 110]. У зв'язку з зазначеним на праJ..ІИці виникає багато питань з приводу

оптимальної організації місцевого самоврядування, про що було сказано.

Але незважаючи на те, що поки немає однозначного рішення цих про­

блем, при вирішенні питання про територіальну організацію місцевого самоврядування важливо враховувати думку населення, і тут повинен бу­

ти накопичений достатній досвід різноманітної практики місцевого само­

врядування, необхідний для вдосконалювання правового реrулювання

його територіальних основ. Цьому буде сприяти і внесення змін до відпо­

відного розділу Конституції України, а також прийня1Тя Закону України

"Про адміністративно-територіадьний устрій У країни".

Матеріально-фінансова осІІова місцевого самоврядування, яка за­

безпечує його самостійність та незалежність від органів виконавчої влади,

є необхідною умовою реальності місцевого самоврядування. Загальні

принципи, що визначають матеріально-фінансову основу місцевого само­

врЯДування будь-якої демократичної держави, закріплені в Хартії, в якій ідеться про право місцевих властей на власні фінансові ресурси і вільне

розпорядження ними в межах своїх повноважень, причому зазначається,

що обсяг цих ресурсів має відповідати функщям, передбаченим конститу­

цією або законом. Крім того, в Хартії встановлюється, що принаймні час­

тина таких ресурсів повинна формуватися за рахунок місцевих податків та

зборів, а фінансові системи, які складають підrрунтя ресурсів місцевих властей, повинні забезпечувати можливість приводити наявні ресурси у

відповідність до реального зростання вартості виконання завдань місце­

вих властей. Хартія закріплює й інші положення, що стосуються питань

матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування (ст. 9). Що стосується України, то, як уже зазначалося, згідно з Конституці­

єю, в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Це озна­час, що держава бере на себе певні обов'язки для створення необхідних

економічних, фінанс.ових і правових умов для розвитку місцевого само­врядування в Україні.

Реальність та ефективність місцевого самоврядування визначається,

перш за все, його матеріально-фінансовими ресурсами, які в сукупності і становлять матеріальну і фінансову основу міСцевого самоврядування. Однак, очевидно, що внаслідок нестабільного економічного становиша

68

України та складнощів у бюджетній сфері, нормальне існування органів

місцевого самоврядування сьогодні є надзвичайно nроблематичним, перш

за все через неможливість держави забезпечити ці органи достатніми ко­

штами. У зв'язку з цим особливої актуальності набула проблема бюджет­

них повноважень взагапі і місцевих органів влади та управління зокрема.

Провідне місце у структурі матеріальної та фінансової основи місце­вого самоврядування посідає комунальна власність. Уперше поняття ко­

мунальної власності на законодавчому рівні було закріплено в Законі України "Про власність" від 7 лютого 1991 р., в якому вона називалася власністю адміністративно-територіальних одиниць і розглядалась як різ­новид державної власності (ст. 32) [173, ст. 249]. Конституція У країни визначає комунальну власність як самостійну форму власності і гарантує

П захист на рівних умовах з іншими формами власності (ст. ІЗ). Згідно з чинним законодавством України, підставою д;ІЯ набуття

права комунальної власності є безоплатна передача майна територіальним

rромадам державою або іншими суб'єктами права власності, а також май­

нових прав, створення, придбання майна органами місцевого самовряду­

вання в порядку, встановленому законом.

Суб'єктом права комунальної власності визнається територіальна

rромада села, селища, міста, району в місті. Під об'єктом права власності

розуміють певні матеріальні та нематеріальні блага, з приводу яких відпові­

дні суб'єкти вступають у правовідносини власності. Перелік об'єктів права комунальної власності територіальної rромади визначає відповідна сільсь­

ка, селищна, міська рада. Згідно зі ст. 60 Закону, до складу комунальної власності входить: рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в rому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частка в

майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, місцеві енерге­

тичні системи, rромадський транспорт, системи зв' язку та інформації, за­

юrади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального об­

слутовування, майно, передане в комунальну власність іншими суб'єктами

власності, та будь-яке інше майно, рухомі та нерухомі об'єкти, які на праві власності належать територіальним громадам, а також кошти, отримані від

відчуження об'єктів права комунальної власності. Щодо об'єктів права комунальної власності громадського користу­

вання, то у зв'язку з тим, що вони мають важливе значення д;ІЯ життєза­

безпечення села, селища, міста, задоволення потреб територіапьної гро­

мади та для збереження історико-культурних об'єктів, територіальна гро­

мада визначає їх як об'єкти виключного права комунапьної власності, які не можуть бути відчужені, а їх перелік установлюється статутом територі­альної громади. До цієї групи об'єктів можуть бути віднесені: землі зага-

69

льного користування населених пунктів (майдани, вулиuі, проїзди, шляхи,

пасовища, сінокоси, набережні, nарки, міські ліси, сквери, бульвари, кла­

доьища, місця знешкодження та утилізації відходів), а також землі, надані

дЛЯ розміщення будинків органів державної влали та органів місцевого

самоврядування; землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційІЮІ'О та

історико-культурного nризначення; річки, водойми та їх береги; пам'ятки

історії та архітектури; природні ландшафти, заповідники та інші об'єкти,

встановлені територіальною громадою [22, с. 40]. Відповідно до чинного законодавства України, територіальні грома­

ди мають право спільної власності, тобто вони можуть на договірних за­

садах об'єднувати об'єкти права комунальної власності, а також кошти

місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного

фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій та уста­

нов і створювати для цього відповідні органи і служби.

Володіння:, користування та розпорядження комунальним майном

територіальна громада, яка є його власником, здійснює для забезпечення

надання необхідних громадських послуг на належному рівні. З цією ме­

тою територіальна громада відповідно до закону може здійснювати з

об'єктами комунальної власності будь-які господарські операції, переда­

вати їх у постійне або тимчасове користування фізичюtм та юридичним

особам, здавати в оренду, вносити як частку до статутного фонду підпри­

ємств та акціонерних товариств, продавати, куnувати, використовувати як

заставу, приватизувати, визначати в угодах та договорах умови викорис­

тання та фінансування об'єктів комунальної власності, що приватизують­

ся або передаються в користування та оренду 1ощс (ст. 60). Забезпечуючи майнові інтереси органів мкцсвого самоврядування,

ст. 9 Закону закріплює за сільськими, селищними, мі~.;ькими, а також район­ними в містах (у разі їх створення) радами право: 1) вносити пропозиції про персдачу або продаж у комунальну власність відповідних територіальних

громад nідприємств, установ та організацій, їх структурних підрозділів та

інших об'єктів, що належать до державної та інших форм власності, якщо

вони мають важливе значення для забезпечення комунально-побутових і

соціально-культурних nотреб територіальних громад; 2) на переважне при­дбання в комунальну власність приміщень, споруд, інших об'єктів, розта­

шованих на вілловідній території, якщо вони можуть бути використані для

забезпечення комунально-побутових і соціально··кульrурних потреб тери­

торіальних громад; З) мати об'єкти комунальної власності за межами відпо­відних адміністративно-територіальних одиниць.

Чинне законодавство чітко розмежовує між представницькими орга­

нами місцевого самоврядування, їх виконавчими органами та місцевими державними адміністраціями повноваження щодо комунальної власності.

70

Так, згідно зі ст. 25 Закону, до виключної компетенції сільських, селищ­них, міських рад належить встановлення для підприємств, установ та ор­ганізацій, що перебувають у комунальній власності відповідних територі­

альних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до

місцевого бюджету, прийняття рішення нюдо відчуження відповідно до

закону комунального майна, затвердження місr1евих програм приватиза­

ції, а також nереліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають

приватизації, а також інші повноваження, закріплені у вказаній статті. До повноважень районних і обласних рад у сфері комунальної влас­

ності належать: вирішення за дорученням відповідних рад питань про

продаж, передачу в оренду або nід заставу об'єктів комунальної власнос­

ті, що забезпечують спільні потреби територіальних громад і перебувають

в управлінні районних, обласних рад, а також придбання таких об' єктів у встановленому законом nорядку; вирішення питань щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, ра­

йонів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад,

nризначення і звільнення їх керівників (ст. 60 Закону). Що стосується виконавчих органів місцевого самоврядування, то во­

ни здійснюють управління об'єктами права комунальної власності, у

встановленому законом порядку створюють, реорганізовують і ліквідову­

ють комунальні підприємства, організації та установи, визначають цілі їх діяльності та організаційні форми, затверджують їх статути. Крім того,

відповідно до закону вони регулюють ціни та тарифи на продукцію й по­

слуги створених ними підприємств, взаємовідносини цих Підnриємств із відповідним бюджетом; встановлюють порядок використання прибутку, контролю за ефективністю використання належного підприємствам май­

на, веденням фінансово-господарської діяльності, призначають та звіль­няють керівників таких підприємств, заслуховують звіти про їх діяль­ність; делегують своїх представників до спостережних рад господарських

товариств, частка каnіталу яких належить органам місцевого самовряду­

вання, та мають деякі інші повноваження.

Місцеві державні адмініс1рації здійснюють згідно із законодавством

делеговані відповідною радою функції щодо управління майном, яке пе­

ребуває в спільній власності територіальних громад.

Одна з проблем формування матеріальної основи місцевого само­

врядування - комунальна власність, яка пов'язана з необхідністю визна­

чення статусу та режиму цієї форми власності [І 4, с. 230 - 232; 170, с. 25 J - 254; 237, с. 37- 48). Питаю-t.я комунальної власності залишаються недо­статньо врегульованими, а це, у свою чергу, призводить до вкникнення

конфліктів між різними системами місцевої влади з приводу власності на 'Гой чи інший об'єкт. Зокрема, проблема комунальної власності виявляєть-

71

ся в тому, що коло об'єктів права комунальної власності залишається над­

звичайно вузьким, це в основному рухоме й нерухоме майно. Крім того,

до цього часу відсутня комунальна форма власності на такі об'єкти, як

земля, природні ресурси, ліси, що не дозволяє створити надійні фінансо­во-економічні основи самоврядування.

Неврегульованими залишаються й особливості реалізації права ко­

мунальної власності. Наприклад, не визначено переліку об'єктів права

комунальної власності виключно громадського користування, що не під­

лягає приватизації, продажу або відчуженню в будь-який інший спосіб;

фактично не реалізованим залишається право комунальної власності на

фінансові ресурси, оскільки держава щороку втручається у процес форму­

вання доходів, перерозподіляє їх фінансові ресурси фактично на свій роз­

суд; не повністю визначеним залишається порядок вилучення (викупу) об'єктів і майна цієї власності органами державної влади. На думку

М. Корнієнка, такий порядок має передбачати, що об'єкти та майно не

можуть бути вилучені без згоди територіальних громад або їх представ­

ницьких органів.

Відчуження об'єктів комунальної власності, що мають особливо ва­

жливе значення для територіальної громади, повинно здійснюватися лише

за рішенням місцевого референдуму. Перелік таких об'єктів затверджу­

ється рішенням ради або в статуті територіальної громади. Об'єкти і май­но, які за рішенням ради передаються для забезпечення діяльності держа­

вних органів, переходять до державної власності на безоплатній основі.

Органи державної влади в таких випадках компенсують додаткові видат­

ки органів самоврядування у зв'язку з передачею таких об'єктів [107, с. 78-79]. На думку В.В. Кравченка та М.В. Пітцикд., для вирішення цієї проблеми необхідне законодавче закріплення структури об' єктів комуна­льної власності, визначення переліку об'єктів вИЮІЮчного права комуна­

льної власності, диференціація об'єктів спільної власності на об'єкти спі­льної сумісної та спільної часткової власності, заборона приватизації об'єктів права комунальної власності, якщо наслідком цього стане скоро­

чення обсягу та погіршення якості послуг, що надаються населенню шля­

хом використання цих об'єктів, формування обласної та районної комуна­

льної власності як власності відповідних регіональних співтовариств та передача відповідних об'єктів сумісної власності територіальних громад

до районної та обласнuї власності [110, с. 38]. Що стосується бюджетних повноважень органів місцевого самовря­

дування, то в цьому аспекті видається важливим визначити поняття "бю­

джетні права органів місцевого самоврядування", яке в широкому розу­міння в юридичній літературі визначається як сукупність прав і обов'язків місцевих органів влади, їх постійних комісій, державних адміністрацій,

ї2

фінансових та інших відділів і управлінь виконкомів у галузі бюджету,

тобто для утворення фондів грошових засобів адмІНІстративно­

територіальних одиниць та їх використання на фінансування госrюдарсь­

кої і суспільно-культурної діяльності, яка здійстоється місцевими рада­

ми, а також для складання, розгляду та затвердженню звітів про їх вико­

нання [161, с. 204]. Залежно від виду бюджетних правовідносин, у межах яких реалізу­

ються бюджетні повноваження, останні поділяються на матеріальні і про­

цесуальні [1З7, с. 25]. Доходи місцевих бюджетів є матеріальною і фінан­совою основою місцевого самоврядування, до якої, згідно зі ст. 142 Кон­ституції України, nоряд з доходами місцевих бюджетів належить також

рухоме й нерухоме майно, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у

власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а та­

кож об'єкти їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних

і обласних рад.

Отже, однією з фінансових основ місцевого самоврядування є місце­

вий бюджет, проблеми якого привертають увагу науковців [160, с. 249-251; 85, с. 82 ·~ 85; 8З, с. З5 -49; 126, с. 247- 249; 113, с. 38 -47; 212, с. 38 - 40]. Перш за все, слід сказати про структуру фінансової системи Украї­ни. Як відомо, фінансову систему держави складають такі ланки (інститу­

ти): 1) бюджетна система з державними і місцевими бюджетами; 2) поза­бюджетні цільові фонди; З) фінанси підприємств, організацій, установ,

економічних галузей; 4) майнове й особисте страхування; 5) кредит (дер­жавний, банківський і комерційний). Щодо місцевого бюджету, то фінан­сові ресурси територіальної громади включають: 1) кошти місцевого бю­джету; 2) позабюджетні кошти місцевого самоврядування; З) кошти ко­мунальних підприємств.

Місцеві бюджети розробляють, затверджують і виконують відповід­

ні органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, а також

районах у містах у разі їх створення. Згідно зі ст. 7 Закону України "Про бюджетну систему України" [171], місцеві ради визначають основні на­nрями бюджетної політики, розглядають проект відповідного місцевого

бюджету, вносять зміни та доповнення до нього, затверджують бюджет,

вносять зміни та доповнення до затвердженого бюджету, здійстоють кон­

троль за його виконанням, за цільовим, економним використанням бю­джетних коштів, затверджують звіт про виконання бюджету. Щодо ра­

йонних та обласних рад, то вони затверджують районні та обласні бюдже­

ти, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спіJп.них nроектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюдже­тів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм.

73

При uьому слід також відзначити, що втручання інших органів у процес

складання, затвердження та виконання місцевого бюджету не допускаєть­

ся, крім винятків, установлених Законом України.

Ключову роль у становленні системи самостійних місцевих бюдже­

тів відіграють їхні доходи та видатки, а також способи, на основі яких формуються доходи та здійснюються видатки. Це свідчить про те, що мі­

сцевий бюджет, подібно до державного, складається з двох частин доход­

ної і видаткової.

Що стосується доходної частини місцевого бюджету, то вона пови­

нна формуватися так, щоб доходи були достатніми дЛЯ ефективного здій­

снення місцевим самоврядування своїх завдань та функцій. Види доходів,

які можуть бути включені до місцевого бюджету, встановлюються Зако­

ном України "Про бюджетну систему України". Існує декілька шляхів

формування доходної частини місцевого бюджету. По-перше, доходи формуються за рахунок власних джерел. Цей спо­

сіб формування місцевого бюджету повнісnо відповідає положенню ст.9 Хартії, в якій зазначається, що nринаймні час rина коштів місцевого само­

врядування повинна надходити за рахунок місцевих податків та зборів. Однак тут слід зауважити, що законодавство України не дає детального

переліку власних доходів місцевих бюджетів, а також не містить норм про

порядок їх формування та використання, тому проблема власних доходів

місцевих бюджетів потребує детального розроблення в законодавстві

України. Видом власних доходів є місцеві податки та збори, які були встановлені Декретом Кабінету Міністрів України від 20 травня 1993 р. "Про місцеві податки та збори" (з наступними змінами і доповненнями) з метою наповнення місцевих бюджетів в умовах різкого скорочення обся­

гів централізованого фінансування [176, ст. 336]. Сукупність податків і зборів (обов'язкових платежів), що надходять у бюджети різних рівнів і в

державні цільові фонди, складають систему оподатковування. Законом України "Про систему оподатковування" передбачені об'єкти оподатко­вування. До об'єктів оподатковування належать доходи (прибуток), дода­

на вартість продукції (робіт, послуг), у тому числі митна, або їі натуральні

показники, спеціальне використання природних ресурсів, майно юридич­

них і фізичних осіб, інші об'єкти, визначені законами України про опода­тковування (ст. 6) [183, ст. 510].

По-друге, поряд із власними доходами основу самостійності місце­вого бюджету складають також так звані "закріплені доходи". Вони над­ходять до бюджетів або повністю, або в чітко визначеній частuі без щорі­чного затвердження розміру їх частки. До них належать місцеві податки і

збори, податок на прибуток підnриємств комунальної власності відповід­ного рівня, доходи від оренди цілісних майнових комплексів, що є кому-

74

нальною власністю відповідного органу місцевого самоврядування, та

інші, визначені законодавством. Повний перелік закріплених доходів да­

ється в Бюджетному кодексі України, який, проте, тільки частково вирі­

шує проблему закріплених доходів, бо в ньому не передбачено такого по­

няття, як "закріплені доходи місцевого самоврядування" (ст. 64) [38, ст. J 89]. Цей термін не згадується і в Основному Законі У"-раїни, хоча са­ме закріплені доходи є основою самостійності бюджету. Досить велику

частку доходів місцевих бюджетів зараз становлять так звані реrутоючі до­ходи, якими визнаються доходи, що складають загальнодержавні податки і

збори, нормативи відрахувань від територіальних надходжень яких щорічно

визначаються радою вищого рівня у своєму акrі про бюджет. Це податок на додану вартість, акцизний збір та інші встанов.:Іені законодавством загально­

державні податки і збори, їх частка сягає 75-85% t)37, с. 26]. По-третє, формування місцевого бюджету відбувається за рахунок

кощтів із державного бюджету, які передаються з метою надання фінан­

сової підтримки місцевого самоврядування з боку держави, що гарантує

органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для забезпе­

чення населення послугами на рівні мінімаJІьних соціальних потреб. Слід

зазначити, що місцеві доходи не створюють необхідної бази для належно­

го здійснення органами місцевої влади своїх функцій, тому радам гаран­

товано право на вкточення до власного бюджету частини встановлених

загальнодержавних доходів, а в разі неможливості покриття першочерго­вих потреб за власний рахунок до них можуть застосовуватися методи

державного регулювання, до яких належать дотації, субвенції, субсидії,

бюджетна позичка.

Дотації, субвенції, субсидії - це, як правило, види грошової допомо­

ги, іноді натуральної, що надається державою в особі ії центральних або місцевих органів законодавчої чи виконавчої влади за рахунок засобів

державного або місцевого бюджетів, а також допомога, що надається

суб'єктами підприємницької діяльності, різними фондами, вкточаючи

благодійні, і окремими громадянами з власних коштів суб'єктам госnода­рювання, суспіJІЬНИМ об'єднанням громадян (політичним партіям і rро­

мадським організаціям) чи окремим громадянам.

Відносно державної дотації місцевим бюджетам слід зазначити, що під нею розуміють кошти, що передаються до місцевого бюджету у випа­

дках, коли коштів, що надходять з власних джерел та закріплених доходів,

не достатньо для формування мінімального розміру місцевого бюджету

[110, с. 33]. Строк дії права на отримання дотації- один рік. Якшо насту­nного бюджетного року знову виникає потреба в дотаuії, то відповідна Рада вищого рівня має nрийняти рішення про надання дотації nевному бюджету нижчого рівні.

75

Щороку Міністерство фінансів України зміюос розмір та правила

використання місцевих бюджетів. Призначені дотації або зовсім не нада­

ються, або значно зменшуються порівняно з плановими. внаслідок чого

місцеві фінансові органи не можуть належно здійснювати ефективний

бюджетний розпис і змушені провадити взаємозаліки, бо ніколи точно не відомо, будуть дотації чи ні [137, с. 26-27].

Іншим видом фінансової допомоги, що надається державою місце­

вому самоврядуванню, є субвенція (від лат. subvenire - "nриходити на

доnомогу"), яка визначається як грошова сума, що виділяється з бюджету

вищого рівня на nевний строк і на конкретні цілі для вирівтовання соціа­

льно-економічного розвитку відповідного національно-державного чи адміністративно-територіального утворення. З даного визначення видно,

шо субвенція, на відміну від дотації, nовинна бути використана виключно

за цільовим nризначенням й у встановлений термін, тому що в іншому

разі вона підлягає поверненню органу, що надав.

Щодо субсидій, то порівняно з дотаціями та субвенціями в Україні

вони застосовуються рідше. Субсидія (nід лат. subsidium - допомога) ви­

значається як один із засобів (методів) бюджетного регулювання, грошова сума, надана для стимулювання виробництва окремих видів товарів, про­

ведення робіт, надання послуг або розвитку окремих видів господарської

діяльності. Субсидія, як правило, надається без будь-яких конкретних

умов і без обліку фінансового стану суб'єкта, що одержує субсидію. Ме­

тою застосування субсидій є збалансування місцевих бюджетів, зміцнення доходної бази.

На відміну від дотації, субвенції та субсидії, кредит (від лат. creditum -"позичка") являє собою позику в грошовій чи натуральній формі, надану

кредитором на умовах зворотності і, як nравило, відплатності (з виплатою

відсотка) [30, с. 192, 322-323, 661, 662]. lсІГfЮТЬ три форми кредитів -державний, банківський і комерційний. А в pa.'vtкax цих трьох форм є без­

ліч видів кредитів (фінансовий, товарний, товарно-заставний, митний,

рамбурений тощо).

Кошти державного бюджету, що nередаються у вигляді дотацій, субве·

нцій, розподіляються радами між районними бюджетами й бюджетами міст

обласного значення в розмірах, необхідних для формування доходних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів, визначених законом, а також використовуються для фінансування з обласного бюджету спільних

проектів територіальних громад. Кошти обласного бюджету, передані держа­

вою у вигляді дотацій, субвенцій, зараховуються до районних бюджетів і

розподіляються районними радами між місцевими бюджетами.

По-четверте, до доходної частини місцевого бюджету включаються також кошти, необхідні для фінансування витрат, пов'язаних із здійснен-

76

ням органами місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої

влади та виконанням рішень органів виконавчої влади. Це зумовлено тим,

ru:o згідно з ч. З ст. 143 Конституції України органам місцевого самовря­дування в порядку делеrування можуть надаватися законом окремі повно­

важення органів виконавчої влади. Причому держава фінансує здійснення

цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюдже­

ту України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановлено­

му законом порядку окремих загальнодержавних nодатків, передає орга­

нам місцевого С<L\fоврядування відповідні об'єкти державної власності. Крім цього, рішення органів державної влади, що призводять до додатко­

вих видатків органів місцевого самоврядування, обов'язково супрово­

джуються передачею їм необхідних фінансових ресурсів. Видатки органів

місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів держав­

ної влади і попередньо не забезnечені фінансовими ресурсами, nовинні

обов'язково компенсуватися державою.

Як уже зазначалося, органи місцевого самоуправління мають

певні бюджетні повноваження. Так, О. Музика до повноважень,

пов'язаних з бюджетними доходами, відносить право утворювати

власний місцевий бюджет, право на отримання бюджетних доходів, а

також право залишати додатково одержані кошти у своєму розпоря­

дженні [137, с. 25]. Стосовно доходів слід також зазначити, що доходну частину місце­

вого бюджету складають такі доходи, як частина від податку на додану

вартість, частина акцизного збору, податок на прибуток підnриємств,

установ та організацій, частина прибуткового податку на громадm, JJ.I'Jaтa

за землю та інші встановлені законом надходження. Ці та інші види дохо-­дів зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування залежно вЦ

виду населеного nункту. Так, Бюджетний кодекс України визначає рі:яtі види та розміри доходів у Київський та Севастопольський міські бюдже­ти, доходи міських бюджетів міст обласного підпорядкування, доходи

районних у містах бюджетів, а також доходи міських (міст районного під­

порядкування), селиm:них, сільських бюджетів (ст. 65- 69). Окрім доходної частини, будь-який бюджет, у тому числі й місце­

вий, має також і видаткову частину, яка визначає розмір і цільове спряму­вання видатків, що здійснюються органами місцевого самоврядування на

потреби територіальних громад. Ця частина місцевого бюджету склада­

ється з видатків поточного бюджету та видатків бюджету розвитку. В юридичній літературі видатки місцевих бюджетів поділяють на видатки,

пов'язані з виконанням власних nовноважень місцевого самоврядування, і видатки, пов'язані з виконанням делегованих законом повноважень орга­

нів виконавчої влади [138, с. 280].

77

Видатки з місцевих бюджетів здійсюоються відповідно до Бюджет­

ного кодексу України. Це видатки на фінансування установ та організацій

освіти, культури, науки, охорони здоров'я, фізичної культури, молодіжної

політики, соціального забезпечення й соціального захисту населення, що знаходяться в підпорядкуванні виконавчих органів влади міст Києва та

Севастополя, а також соціально-культурних заходів відповідно до покла­

дених на ці органи влади функцій; утримання органів місцевого самовря­

дування; фінансування комунальних підприємств та господарських орга­

нізацій, природоохоронних заходів; інших заходів, що фінансуються від­

повідно до законодавства України з місцевих бюджетів.

Важливим у цьому контексті є питання співвідношення доходної і

видаткової частин місцевого бюджету. В Україні останнім часом спосте­

рігається існування дефіциту бюджету, тобто перевищення видатків з бю­

джету порівняно з його доходами.

Чинним законодавством, що регулює бюджетну сферу, передбачено,

що у випадках, коли при в1:конанні бюджету рівень його дефіциту пере­

вищує встановлений або виникає значне зниження надходжень від доход­

них джерел, відповідні ради приймають рішення про запровадження про­

порційного скорочення затверджених бюджетних видатків. Пропорційне

скорочення видатків здійснюється щомісячно до кінця бюджетного року

за всіма статrями бюджету, крім захищених, nерелік яких відповідно ви­

значається радою [138, с. 280-281]. Однак nодолати що проблему дефіци­ту бюджету поки що повнісnо не вдається.

Дефіцит бюджету призводить до того, що все гострішою стає про­

блема достатності місцевих бюджетів та забезпеченості місцевого само­

врядування відповідними фінансовими ресурсами для виконання його

повноважень, бо, як відомо, незалежність органів місцевого самовряду­вання визначається, перш за все, існуванням власних матеріально­

фінансових ресурсів. Шляхи до вирішення цієї проблеми пропонують де­які вчені. Зокрема, В.В. Кравченко, М.В. Пітцик та ін. пропонують такі

шляхи розв'язання зазначеної проблеми: ло-перше, законодавче вирішен­ня nитання фінансового, матеріального та іншого забезпечення виконання

органами місцевого самоврядування делегованих їм окремих повноважень органів виконавчої влади, що, на їх думку, потребує законодавчого визна­

чення принципів, умов та порядку делегування цих повноважень, форм

контролю за їх виконанням, а також відnовідальності за невиконання або

неналежне виконання делегованих повноважень; по-друге, реформування

бюджетної системи та міжбюджетних відносин з метою забезпечення са­

мостійності місцевих бюджетів, зміни їх структури шляхом передбачення в їх видатковій частині окремо фінансування видатків на виконання влас­них, делегованих повноважень, а також видатків, пов'язаних із виконан-

78

ням соціально-економічних програм розвитІfу регіонів та місцевих nро­

грам соціально-економічного розвитку, з метою розширення власної до­

хідної бази місцевих бюджетів та гаратування державою фінансового

забезпечення надання населенню мінімального рівня соціальних послуг

[163, с. 101-103]. Крім зазначеної, однією з ключових проблем на сучасному етапі, на

наш погляд, є проблема формування місцевого бюджету, а точніше про­

блема визначення мінімального розміру місцевого бюджету. На сьогодні

більша частина доходів з місцевого бюджету передається до державного,

внаслідок чого на місцях залишається недостатньо коштів для належного

розвитку та управління тією чи іншою територією, для здійснення як вла­

сних, так і делегованих повноважень органів місцевого самоврядування, а

також для забезпечення потреб населення.

Зазначена проблема потребус комплексного підходу до П вирішення.

Пер:.n за все, необхідне врахування економічного, екологічного, природ­

ного, соціального стану тієї чи іншої території. Крім того, вирішення цієї

проблеми потребує також оптимального визначення нормативів бюджет­

ної забезпеченості на одного мешканця. Доцільним, на наш погляд, вида­

ється перегляд обсягу коштів місцевого бюджету, що відраховуються до

державного бюджету, збільшення прибуткової бази місцевого бюджету та

зменшення видаткової.

Унаслідок того, що більша частина відраховується до державного

бюджету і, по суті, йде на потреби Києва, спостерігається диспропорція

між різними регіонами України, а це призводить до нестабільного розвит­

ку держави, й винихнення так званих "депресивних регіонів", під якими

розуміють території, у межах яких динаміка виробництва, середньомісяч­ні доходи працівників, рівень зайнятості, забезпеченість населення соціа­

льними послугами та інші соціально-економічні параметри значно посту­

паються середнім загальнодержавним. У зв'язку з цим, на нашу думку,

важливо, щоб принаймні половина коштів місцевого бюджету залишалася

на місцях, що дасть можливість збільшити обсяги виробництва, підвищи­ти рівень зайнятості місцевого населення та середньомісячні доходи пра­

цівників, і як наслідок - підвищить рівень соціальної забезпеченості міс­

цевого населення.

Як було зазначено вище, крім бюджетних коштів, до фінансових ре­

сурсів територіальної громади входять і позабюджетні цільові (у тому числі валютні) кошти. Згідно зі ст. 68 Закону, ці кошти перебувають на спеціальних рахунках банків. Порядок формування та використання поза­

бюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів місцевого самовря­дування визначаєп,ся положеннями про ці кошти, що затверджуються

відповідною радою.

79

Говорячи про фінансову та матеріальну основу місцевого самовря­

дування, не можна не зазначити, що органи місцевого самоврядування

мають також широке коло прав у фінансово-кредитній сфері. Згідно зі ст. 70 Закону, органи місцевого самоврядування можуть випускати місце­ві позички, лотереї та цінні nапери, отримувати позички з інших бюджетів на покриття тимчасових касових розривів з їх погашенням до кінця бю­

джетного року, а також отримувати кредити в банківських установах.

Крім того, органи місцевого самоврядування можуть у межах законодав­

ства створювати комунальні банки та інші фінансово-кредитні установи,

виступати гарантами кредитів підприємств, установ і організацій, які на­

лежать до комунальної власності відповідних територіальних громад,

розміщувати кошти, які їм належать, у банках інших суб'єктів права влас­

ності, отримувати відсотки від їх доходів із зарахуванням до місцевого

бюджету.

Повноваження органів місцевого самоврядупання в бюджетно­

фінансовій сфері регламентовані законодавством. Так, згідно зі ст. 26 За­кону, до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відне­сені такі питання, що вирішуються тільки на пленарних засіданнях цих

рад: затвердження місцевого бюджету, внесення змін і доповнень до ньо­го, затвердження звіту про виконання державного бюджету; встановлення

місцевих податків і зборів та розмірів їх СТ':tвок у межах, визначених зако­

ном; утворення позабюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів,

затвердження положень про ці кошти та звітів про їх використання; при­

йняття рішень щодо випуску місцевих Ш)Зm'; прийняття рішень щодо

отримання позик з інших місцевих бюджетів та джерел, а також щодо пе­

редачі коштів з відповідного місцевого бюджету; прийняття рішень щодо

надання відповідно до чинного законодавства пільг на місцеві податки і

збори.

До повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування в цій сфері належать власні та делеговані повноваження, перелік яких міститься у ст. 28 зазначеного Закону.

Однією з засад місцевого самоврядування, що виступає підвалиною

демок-ратичного суспільства, необхідним елементом демократичної орга­

нізації державного та суспільного життя, є його правова основа, яку ста­новить система нормативно-правових актів, що регламентують організа­

цію і функціонування місцевого самоврядування в Україні.

До системи таких актів відносяться: Конституція України, закони

України, міжнародні акти, місцевих референдумів та органів місцевого

самоврядування - статути, положення, регламенти. Така система норма­

тивно-правових актів будується на принципах жорсткої ієрархії, що вияв­

ляється, по-перше, у верховенстві норм Конституції України, що означає,

80

що норми законів та інших нормативно-правових актів повинні прийма­тися на основі Конституції і відповідати їй, а також мають бути спрямова­

ні на деталізацію й конкретизацію конституційних норм; по-друге, у ви­

щій силі законів (у даному разі Закону) відносно до підзаконних актів; по­третє, у відповідності всіх актів органів місцевого самоврядування поло­женням актів органів державної влади, прийнятих у межах їх компетенції.

Отже, говорячи про правову основу місцевого самоврядування, не­

обхідно зупинитися на Конституції, яка є Основним Законом України, фундаментальною базою поточного законодавства, безпосереднім юриди­

чним джерелом національного права.

Конституція України- це єдиний, що володіє особливими юридич­

ними властивостями, нормативно-правовий акт, за допомогою якого укра­

їнський народ виражає свою суверенну волю, установJІЮt: основні прин­

ципи устрою суспільства і держави, визначає систему і структуру держав­ної влади і місцевого самоврядування, механізми реалізації державно­владних повноважень, основи правового статусу особи, територіальний

устрій держави [216, с. 9]. Щодо питань місцевого самоврядування, зокрема питань територіа­

льної організації місцевого самоврядування, порядку та форм його здійс­нення, порядку формування та використання комунальної власності, гара­

нтій самоврядних прав територіальних громад, то Конституція України містить окремий розділ - "Місцеве самоврядування". Крім того, норми,

що регулюють відносини, які виникають у процесі організації і функціо­нування місцевого самоврядування, закріплені також в інших розділах

Основного Закону нашої держави і містяться більше як у 20 статтях. Ці норми, на думку В.В. Кравченка, М.В. Пітциката деяких інших учених,

можна класифікувати на чотири групи [163, с. 38-39). Перша група - це норми, в яких закріплюються засади конституцій­

ного ладу, народовладдя, рівність усіх форм власності, гаратується міс­

цеве самоврядування. До цієї групи норм відносяться: ст. 5, в якій ідеться про здійснення народом влади безпосередньо і через органи місцевого

самоврядування; ст. 7, що закріплює визнання та гарантування місцевого самоврядування; ст. 13, яка визнає рівність усіх форм власності, у тому числі й комунальної; ст. 19, яка передбачає зобов' язаність органів місце­вого самоврядування діяти лише на підставі, у межах повноважень та у

спосіб, передбачений Конституцією та законами; ст. 140, а також ст. 5, в яких підІ..--ресmоється, що органи місцевого самоврядування не входять до

системи органів державної влади.

До другої групи належать норми, що регламентують діяльність міс­

цевого самоврядування щодо забезnечення прав і свобод mодини і грома­дянива. Це - право громадян знайомитися в органах місцевого самовря-

81

дування з відомостями про себе, які не є державною або іншою захище­

ною законом таємницею (ст. 32); право громадян брати участь у місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраним до органів місцевого само­врядування, право на рівний доступ до служби в органах місцевого само­

врядування (ст. 38); нраво на індивідуальні чи колективні звернення до органів місцевого самоврядування (ст. 40); право користуватися для задо­волення своїх потреб об'єктами права комунальної власності (ст. 41) й інші права, передбачені статтями 39, 47, 56 тощо.

Третя група норм - це норми, шо закріплюють правові, організацій­

ні, матеріальні та фінансові основи місцевого самоврядування і стосують­

ся порядку призначення чергових та позачергових виборів до органів міс­

цевого самоврядування (ст. 85); підзвітності і підконтрольності місцевих

державних адміністрацій радам у частині повноважень, делегованих їм

відповідними районними чи обласними радами (ст. 118); складу предста­вницьких органів місцевого самоврядування та принципів їх формування

(ст. 141); державної підтримки місцевого самоврядування (ст.142); пред­метів відання та повноважень (ст. 143); а також інших питань, що регу­люються ст. 119, 144, \46.

Четвертий блок норм складають ті положення Конституції України,

в яких закріплені правові гарантії місцевого самоврядування. Це норми,

що стосуються підстав і порядку зупинення рішень органів місцевого са­

моврядування та звернення до суду з ме·tою їх оскарження (ст. 144), а та­кож судового захисту прав місцевого самоврядування (ст. 145).

Іншим базовим документом з питань місцевого самоврядування в

Україні є Хартія, яка була прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 р. і відіграла виключно важливе значення для формування правових основ місцевого самоврядування в Україні. У зв'язку з тим, що Хартія є основ­

ним міжнародно-правовим документом для країн-членів Ради Європи, який містить стандарти щодо організації управління на місцях на засадах

місцевого самоврядування, на наш погляд, видається доцільним зупини­

тися на історії прийняття цього важливого документа, який став результа­

том багаторічної праці різних європейських структур. Цей документ був

прийнятий з метою зміцнення місцевої демократії й захисту інтересів те­риторіатtьних громад та органів місцевого самоврядування.

Процес розробки цього міжнародно-правового документа розпочався

ще в 1957 р., коли Рада Європи заснувала загальноєвропейський предста­вницький орган, який з часом трансформувався в постійно діючу Конфе­

ренцію місцевих і регіональних влад Європи, що з 1994 р. стала називати­ся Конгресом місцевих і регіональних влад Європи.

У 1968 р. Конференція місцевих і регіональних влад Європи ініцію­вала розробку декларації про принципи місцевої автономії {64-а резолю-

82

нія) і запропонувала Комітету міністрів Ради Європи прийняти їі. Таку

ініціативу підтримала консультативна Асамблея, 1970 р. подавши до Ко­мітету міністрів Ради Європи розроблену спільно з Конференцією місце­вих і регіональних влад Європи рекомендацію .N'!! 61 5, яка містила ті ж положення, шо й 64-а резолюція. Однак з огляду на те, шо ця декларація

мала досить загальний характер і не мала обов'язкової сили, у 1981 р. Конференція місцевих і регіональних влад Європи виступила з ініціати­вою розробки такого документа, який би носив більш конкретний харак­

тер і мав обов'язкову силу для держав членів Ради Європи, враховуючи

при цьому особливості їх конституційних систем та адміністративних традицій. Результатом цієї ініціативи стала резолюція .N'!! 126 Конференції місцевих і регіональних влад Європи, що містнла проект Хартії, яку про­понувалося прийняти зі статусом конвенції. Ця резолюція була передана

Комітетом міністрів Ради Європи до Організаційного комітету з регіона­

льних та муніципальних питань для їі подальшого розгляду на V конфе­ренції міністрів європейських держав, які відповідають у своїх урядах за

організацію місцевого самоврядування. На конференції, що відбувалась 5 - 7 жовтня J 982 р. у м. Лугано, міністри зазначили, що проект Хартії є важливим кроком на шляху розробки визначення принциnів місцевої ав­

тономії та визнали необхідним надання їй обов'язкової сили. Унаслідок

цього Комітету міністрів Ради Євроnи було доручено спільно з Конфере­

нцією місцевих і регіональних влад Європи внести необхідні зміни до

проекту Хартії з тим, щоб їі можна було передати для затвердження на

наступній конференції. Переглянутий новий варіант проекту Хартії був

поданий на VI конференцію, яка відбулася в Римі б- 8 листопада 1984 р., де його й було схвалено. Після цього в червні 1985 р. Комітет міністрів Ради Європи прийняв Хартію і відкрив їі для підписання 15 жовтня цього ж року на честь відкритrя 20-ї Пленарної Сесії Конференції місцевих і

регіональних влад Європи. У цей день їі підписали представники Австрії,

Бельгії, Данії, Франції, ФРН, Греції, Італії, Ліхтенштейну, Люксембургу,

Портуталії, Ісnанії. Пізніше до Хартії nриєдналися й інші євроnейські кра­їни [110, с. 18-19].

Що стосується України, яка стала членом Ради Європи 1995 р., то від їі імені Хартію було підписано 6 листопада 1996 р., а ратифіковано Верховною Радою України 15 липня 1997 р., після чого згідно зі ст. 9 Конституції України вона стала частиною національного законодавства

України, а їі положення мають обов'язкову силу, як і положення будь­

якого іншого чинного законодавчого акта України.

Підписання цієї Хартії вимагає від держав, які їі підтримують, засто­

сування ос1ювних правових норм, що гарантують правову, адміністратив­

ну і фінансову автономність територіальних громад та їх органів. Воно

83

спрямоване на реалізацію мети Хартії, яка полягає у встановленні загаль­ноєвропейських стандартів щодо визначення й захисту прав територіаль­

них громад і органів місцевого самоврядування, що забезпечує їх активну

участь у вирішенні питань місцевого значення.

Хартія, як і будь-який нормативно-правовий акт, має свою внутрі­

шню структуру, що характеризує спосіб організації вміщеного в ній мате­

ріалу u єдиний писемний акт. Хартія сюшдається з преамбули і трьох час­

тин. Преамбула як вступна частина Хартії містить у собі мету держав чле­

нів Ради Європи, які П підписали, а саме - досягнення більшого єднання

між членами ДJІЯ збереження та втілення в життя ідеалів і принципів, які є

їхнім спільним надбанням, а також основні принципи, на яких Хартія ба­

зується. У першій частині Хартії формулюються загальні положення, що

стосуються конституційно-правових засад місцевого самоврядування,

поняття та 11ринuипів місцевого самоврядування, сфери його компетенції,

захисту кордонів самоврядних територій, забезnечення організаційної

автономії місцевої влади. Друга частина Хартії містить положення, що

закріплюють коло зобов'язань їі учасників. Ці положення передбачають

можливість адаптації Хартії з урахуванням nравових та організаційно­

адміністративних особливостей різних країн, що досягається можпивістю

виключення учасниками Хартії запропонованих нею положень. Однак

водночас вони закріплюють необхідність Jі.:нримання мінімального набо­

ру принципів, які мають поважатися при будь-якій демократичній держа­

вній організації. Крім того, друга частина Хартії передбачає також відпо­відний контроль за дотриманням іТ положень. Це відбивається в тому, що

країни, які підписали Хартію, мають подавати всю необхідну інформацію

про національне законодавство та інші заходи, які застосову10ться з ме­

тою виконання Хартії. Третя частина Хартії присвячена питанням пропе~

суального харак-теру - підписанню, ратифікації, набуттю чинності, тери­

торіального застосування, а також денонсації цього документа.

01Же, Хартія є першим багатостороннім правовим документом з пи­

тань місцевого самоврядування, який став результатом багатьох ініціатив

та багаторічної співпраці різних європейських структур, а також свідчен­

ням того, що місцеве самоврядування є одним з необхідних атрибутів будь-якого демократичного сусnільства.

За радянських часів правовим nідгрунтям місцевого самоврядування

став Закон Сою1у РС.:Р "Про :шгальні засади місцевого самоврядування і

місцевого господарства в СРСР" від 9 квітня 1990 р. Загальновідомо, що на основі союзного законодавства формувалося республіканське. Так, 7 грудня 1990 р. був прийнятий Закон Української РСР "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування", який

ввів до чинної системи місцевих рад принципи місцевого самоврядування.

84

Зазначений закон мав деякі протиріччя з чинною на той час Конституцією

: УРСР і не залишав сумнівів про радикальні зміни у статусі місцевих рад. Зокрема, на місцеві ради було поширено норми, властиві органам місце­

вого самоврядування: закріплено виключні повноваження кожної ланки

рад і договірний порядок їх перерозподілу но вертикалі; скасовано підпо­

рядкування Рад та їхніх виконкомів; запроваджено інститут комунальної

власності, право розпоряджатися якою від імені населення відповідних

адміністративних одиниць покладалося на Ради; місцеві бюджети було

формально вилучено з державного бюджету тошо. Отже, законом УРСР

1990 р. Було зроблено крок до встановлення правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності Рад як органів місцевого самовря­

дування.

Після проголошення Верховною Радою Української РСР державного

суверенітету України з прийняттям відповідної Декларації, із запрова­дженням у 1991 р. Інстюуту Президента України як глави держави і ви­

конавчої влади та перебудовою центральних органів державної влади ре­

форма місцевого самоврядування поглибJП<Jвалась. Виникла необхідність

у прийнятті нового закону про місцеве самоврядування, яким став Закон

України "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне

самоврядування" від 26 березня 1992 р. У ньому була проведена ідея роз­державлення місцевих Рад і перетворення їх: сільських, селищних, місJ>­ких Рад на органи місцевого самоврядування, а районних, обласних, Київ­

ської і Севастопольської міських Рад на органи регіонального самовряду­

вання. По суті, місцеві Ради були позбавлені законом функцій органів

державної влади. Відповідно до закону було проведено розмежування

повноважень між Радами і місцевими органами виконавчої влади; скасо­

вано принцип демократичного централізму і проголошено принцип опти­

мальної децентралізації; закріплено сферу делегованої компетенції орга­

нів самоврядування тощо.

Власне, закон 1992 р. вніс принципові зміни в статус місцевих Рад, які стали органами місцевого і регіонального самоврядування, а отже,

фактично доповнив на той час Конституцію України. Сьогодні поряд з Конституцією України особливе місце nосідає За­

кон "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне само­врядування", який по суті є базовим з питань місцевого самоврядування і прямо передбачає, що для інших законів, які регулюють питання органі­зації та функціонування місцевого самоврядуваmщ він є обов'язковим

при їх розробці та прийнятті. Закон 1997 р. здійснив справжню революцію в конституційно-правовому механізмі діяльності інституту місцевого са­моврядування і відзначається характерними рисами: І) повністю відпові­дає положенням Конституції і враховує nринципи, закріплені в Хартії;

85

2) в основу закону покладено дуалістичну концеnцію місцевого самовря­дування як самостійної форми публічної влади; 3) закріплює виборність органів місцевого самоврядування на широкій демократичній основі;

4) передбачає залучення до управління місцевими справами громадян че­рез різні форми самоврядування - вибори, місцеві референдуми, органи самоорганізації населення, громадські слухання, місиеві ініціативи тощо; 5) досить повно й конкретно закріплює матеріальні та фінансові засади місцевого самоврядування, що забезпечує його фінансову самостійність.

Нова редакція закону про місцеве самоврядування повинна суттєво

модернізувати механізми реа.тrізації повноважень органів та посадових

осіб, ураховуючи положення Конституції України, вітчизняний та зарубі­жний досвід, як позитивний, так і негативний, міжнародно-правові акти. Незважаючи на чинні закони, які регулюють окремі питання функціону­вання самоврядних одиниць, нормативна база місцевого самоврядування

потребує оновлення і прийняття нових законів. Так, необхідно прийняти

окремі закони про обласні ради як органи регіонального самоврядування,

про міські, про сільські (селищні) ради як ор:--ани низового базового рівня

самоврядування, про територіальні громади, про добровільні об'єднання

місцевих рад та ін.

Таким чином, законодавче регулювання місцевого самоврядування

стоїть перед суттєвим оновлення і системним формуванням, яке повинно

закласти підвалини подальшого розвитку місцевого самоврядування від­

повідно до принципів демократії та законності, стандартів, закріплених у

Хартії 1985 р. У результаті дослідження в першій главі монографії визначено зміст

поняття місцевого самоврядування, його роль m місце в державному уст­рої України, проаналізовано історію розвитку зазначеного інституту, а

також його системи та основ. На сьогодні місцеве самоврядування це: а)

невід'ємний інститут громадянського суспільства та сучасної демократи­

чної держави; б) одною з найважливіших основ конституційного ладу України, первісним принципом організації й ефективного функціонування

публічної влади в державі; в) визначальна форма народовладдя; г) право

жителів певної територіальної громади на самостійне вирішення пит-ань місцевого значеFНЯ; д) окремий інститут державного механізму, що ви­

ступає в якості адміністративної організації для забезпечення житrєдіяль­

ності населення сіл, селищ та міст відповідно до державних соціальних

стандартів і загального політичвого курсу органів державної влади.

Місцеве самоврядування в Україні має давню історію, яка сягає ще традицій полюсної демократії античного світу, міських і сільських громад

станового суспільства тощо. В історії становлення зазначеного явища в

У країні виділяються важливі дЛЯ формування місцевого самоврядування в

86

його сучасному вигляді етапи, що є ланками єдиного безперервного про­цесу його формування.

Зміст явища місцевого самоврядування найкраще визначається через

вивчення його окремих елементів, шо складаються в цілісну систему, під

якою мається на увазі nевне об'єднання взаємопов'язаних правових інсти­тутів, що визначають принципи Ті побудови, види органів самоврядуван­

ня, їх взаємовідносини між собою та з іншими органами влади і управлін­ня. Система місцевого самоврядування є його організаційною основою.

Крім то1·о, до елементів місцевого самоврядування слід віднести та­

кож сільську, селищну, міську ради народних депутатів; сільського, се­

лищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської

ради; районні й обласні ради, що представляють загальні інтереси терито­ріальних громад сіл, селищ, міст; районні в містах ради (у разі їх створен­

ня в містах з районюІМ розподілом), їхні виконавчі органи та голову, який

одночасно є і головою виконавчого комітету ради; органи самоорганізації

населення.

Під основами місцевого самоврядування слід розуміти об'єктивно

сформовані в суспільстві економічні, соціальні, фінансові, правові та інші можливості й умови, сукупність яких утворює той базис, на якому буду­

ється вся система місцевого самоврядування. До цих основ місцевого са­

моврядування належать територіальна, матеріально-фінансова та правова

основи. На вирішення проблем, пов'язаних з підвищенням ефективності

функціонування територіальної основи як -фундаменту місцевого само­

врядування, пропонується, зокрема, забезпечити повсюдність місцевого

самоврядування, яке б здійснювалося на всій території України без будь­

яких обмежень; розробити та впровадити систему заходів щодо надання

статусу самостійних адміністративно-територіальних одиниць тим насе­

леним nунктам, які перебувають на сьогодні в межах адміністративних кордонів інших населених пунктів. Отже, вкрай потрібна розробка пропо­

зицій до чинного законодавства, які б передбачали ефективні шляхи та

засоби формування самодостатніх територіальних громад.

Важливим питанням, що пов'язане з проблемою ефективного функ­ціонування інституту місцевого самоврядування і потребує свого остато­

чного вирішення, є формулювання принципів розвитку регіональної полі­

тики держави, тобто врешті-решт регіони повинні стати реальними

суб'єктами права, у тому числі при вирішенні питань побудови ефектив­

ної сИстеми місцевого самоврядування. Вважаємо, шо одними з ключових моментів побудови регіональної політики є вирішення проблеми реаліза­ції погодженості державних і місцевих інтересів на трьох рівнях -- інсти­

туціональному, територіальному і змістовному; поєднання централізації і

децентралізації державної влади.

87

Провідне місце в структурі матеріальної та фінансової основи місце­

вого самоврядування посідає комунальна власність. Однак питання кому­

нальної власності залишаються недостатньо врегульованими, а це, у свою

чергу, призводить до виникнення конфліктів між різними системами міс­

цевої влади з приводу власності на той чи інший об'єкт. lснуючі прогали­ни практики потребують осмислення спочатку на теоретичному рівні з

урахуванням того досвіду, що існує на сьогодні, а потім стануть необхід­

ними апробація та впровадження тих наробок, які з часом будуть накопи­

чені на рівні теоретичного осмислення.

Найважливішою nравовою підвалиною функціонування місцевого

самоврядування в нашій державі слід вважати Європейську хартію місце­

вого самоврядування, що разом з Конституцією України та Законом Укра­

їни "Про місцеве самоврядування в України" є тими трьома китами, на

яких будується місцеве самоврядування в Україні. Ті розбіжності, що є у

змісті зазначених нормативно-правових актів шодо розуміння місцевого

самоврядування, найбmrжчим часом повинні бути усунені, тому що їх

наявність призводить до неоднозначного тлумачення цього політико­

правового явища на практиці.

88

ГЛАВА 2 ОСНОВНІНАПРЯМКИВДОСКОНАЛЕННЯ

ФУНКЦІОНУВАННЯ МІСЦЕВОГО

САМОВРЯДУВАННЯ

2.1. Повиоважеиии суб'єктів місцевого самоврs:дуваиви

У nеріод становлення в Україні демократичної nравової держави

особливого значення набувають питання децентралізації і деконцентрації

державної влади, яким у сучасній юридичній науці nриділяється значна

увага. Ідеться про уnравлінську політичну систему, покликану здійстова­

ти владно значущі практичні рішення, що географічно чи організаційно

перебувають поза межами безпосереднього впливу центральної влади, а

також політичний процес, що передбачає делегування центральним уря­

дом nевних повноважень на місцевий рівень з метою оптимізації практич­

ного вирішення питань загальнонаціональної важливості, втілення в жит­

тя специфічних регіонально-локальних програм [40; 50; J 70; І 97]. З децентралізацією державної влади (у науковій літературі nильна

увага приділяється питанню децеН1ралізації державної влади [43, с. 34-45; 54, с. 86- 91; 187; 215]) тісно пов'язані й питання повноважень місце­вого самоврядування. Це виявляється в чіткому законодавчому розмежу­

ванні функцій і повноважень між різними рівнями управління, цілеспря­мованому розвитку розгалуженої системи місцевого самоврядування, не­

втручанні держави в права регіонів, фінансовій самостійності органів міс­цевого самоврядування, законодавчому врегулюванні взаємин у сфері

соціального управління тощо [167, с. 101]. Прийняття Конституції України зумовило необхідність утверджу­

вання якісно нового розподілу публічної влади. Процеси децентралізації державної влади знайшли своє відображення в становленні системи міс­цевого самоврядування, наділенні його визначеними державними повно­

важеннями, а також у створенні місцевих державних адміністрацій, що

"приземлюють" державну виконавчу владу, роблять їі більш оперативною

й наближеною до населення [116, с. 63]. У цьому аспекті сутність децент­ралізації nолягає в делегуванні органам місцевого самоврядування вирі­

ІDення тих питань, які раніше були об'єктом виключно державного регу­

лювання.

Утілення в життя основних ознак децентралізації має важливе зна­

чення, оскільки це дає можливості "зменшити перенавантаження центру,

89

а також поліпшити й прискорити урядові дії, надати життєвості новим

інститутам й збільшити ймовірність того, що створені відповідні служби

за сприятливих умовпідтримуватимутьсяй розвиватимуться" [48, с. 95). Як відомо, органи державної влади діють на основі прющипу розпо­

ділу влади. У зв'язку з цим виникає питання про те, чи може бути засто­

сований розподіл влади на рівні місцевого самоврядування. Із цього при­

воду серед науковців висловлюються різні думки. Деякі вчені, такі як

Б.8. Барабашев, 0.8. Берг, 8.0. Кряжков, О.І. Писарем (більш докладно див.: [21, с. 146; І 17, с. 20; 162, с. 58]) уважають, що цей принцип може застосовуватись у системі місцевого самоврядування. Так, на думку

Г.8. Барабащева, принцип розподілу влади у відповідній частині наявний

у співвідношенні компетенції ради та голови виконавчого апарату [ 12, с. 37]; з точки зору 0.8. Берга існування поділу влади в системі місцевого самоврядування залежить від створення в муніципальному утворенні

представницького й виконавчого органів [21, с. 146]. Інші науковці, зок­рема M.l. Корнієнко, В.Ф. Погорілко, Є.С. Шугріна, вважають, що в сис­темі місцевого самоврядування немає ніякого поділу влади [138, с. 161; 236, с. 164], оскільки, як зазначає M.l. Корнієнко, тут нічого ділши, але це не виключає відповідного розподілу функцій 1 rювноважень між радою й тими органами й окремими посадовими особами, які здійснюють вико­

навчі функції [105, с. 83]. Отже, крім розмежування nовноважень між ор­ганами державної влади й органами місцf:вого самоврядування, не менш

важливою проблемою є питання розподілу nовноважень між тими чи ін­

шими суб'єктами місцевого самоврядування.

З процесом децентралізації тісно nов'язане визначення поняття і змі­сту повноважень органів місцевого самоврядування та їх розподіл. Понят­

тя "повноваження" слід розглядати з такими однорідними загальними

поняттями, як "функціГ', "компетенція, "предМети відання".

В юридичній літературі загальновідоме визначення функцій місце­

вого самоврядування як основних напрямків діяльності його суб'єктів.

Зміст їх можна виділити на основі аналізу природи, місця., завдань і цілей

місцевого самоврядування, а також аналізу правових норм, які закріпто­

ють повноваження в певних сферах самоврядної діяльності. Існують різні

критерії класифікації функцій місцевого самоврядування, але найбільш суттєве значення має nоділ функцій за формами й сферами діяльності мі­

сцевого самоврядування, що впливає, перш за все, на зміст компетенції та

повноважень.

Що стосується термінів "повноваження" й "компетенція", то, аналі­

зуючи чинне законодавство, слід зауважити, що в нормативно-правових

актах, які регулюють питання місцевого самоврядування, терміни "тювно­важення" й "компетенція" не визначені. Тому виникає потреба встановити

90

саіввідношення них двох термінів, а також зміст цих понять безвідносно до nонятrя місцевого самоврядування.

Якщо звернутися до етимології терміна "компетенція", то можна

встановити, що він походить від латинського слова "competentia", яке пе­рекладається як "rюrодженість частин, розмірність, симетрія" [37, с. 11], "відання, здатність, належність по праву" і має два найбільш поширені

значення: а) перелік питань, В яких особа чи кілька осіб мають знання

("відають щось") і б) коло повноважень -прав і обов'язків ("відати чи­

мось"). У зв'язку з цим говорять про фактичну компетентність у тих чи

інших питаннях і про офіційну компетентність органів і посадових осіб [125, с. 11).

У літературі існує чимало визначень понятrя "компетенція". Відмін­

ність поглядів правознавців на визначення терміна "компетенція" Зумовлюється тим, що поряд з традиційними елементами компетенції -правами та обов'язками- вони включають до неї й інші складові, такі як

предмет відання, функції, завда1rnя, відповідальність. Так, більшість

учених визначає компетенцію як сукупність предметів відання і повнова­жень, якими наділені органи та посадові особи відносно цих предметів

відання [ 120; 121; 206]. Інші автори до компетенції відносять також

відповідальність [21 І, с. 9], завдання, що вирішуються органом (4 с. 234]. В. Борденюк відзначає, що компетенція визначає предмети (сфери)

відання, повноваження (права й обов'язки), територіальні масштаби

діяльності органів держави й органів місцевого самоврядування [33, с. 119]. Існують й інші точки зору стосовно визначення складових

компетенції, однак найбільш оптимальним є те визначення компетенції,

яке називає як П елементи предмети відання й повноваження.

У зв'язку з тим, що компетенція місцевого самоврядування почина­

ється з визначення галузі суспільних відносин, поля його дії, то, насампе­

ред, необхідно встановити предмет відання, який виступає першим скла­

довим елементом компетенції. Як зазначають О.Є. Кутафін і B.l. Фадєєв, предмети відання місцевого самоврядування, закріплені нормами муніци­

nального права, визначають ті сфери ЖИ1ТЄ.діяльності населення муніци­

nального утворення, на які поширюється його юрисдикція [120, с. 337]. В юридичній літературі під предметом відання розуміються завжди

визначені в законодавстві в тій чи іншій формі суспільні відносини, що

являють собою предмет правового регулювання [127, с. 48]. Однак тут слід зауважити, що самі суспі11ьні відносини не включаються в компетен­

цію місцевого самоврядування, вони залишаються об'єктом компетенції і представляють, по суті, середовище, в якому здійснюється місцеве само­врядування та діють його правомочні та правозобов'язані суб'єкти. Важ­ливість визначення предмета відання полягає в тому, що він дозволяє чіт-

91

ко відмежовувати ті сусnільні відносини, в яких орган компетентний, від

суміжних з ними або подібних суспільних відносин, що знаходяться за межами компетенції.

Іншим необхідним елементом компетенції є повноваження, які хара­

ктеризують правовий статус органу чи посадової особи, мають владний

характер. Більшість учених погоджується з тим, що владні повноваження

мають не лише державні органи, а й органи місцевого самоврядування,

але владні повноваження останніх не мають державного характеру і не

здійснюються від імені України [218, с. 100]. У юридичній науці існує багато визначень nоняття "повноваження".

У російсько-українському словнику термінів з теорії держави і права nов­новаження визначається як вид і міра владного вnливу посадової особи на

зацікавленого учасника правових відносин з метою задоволення його за­

конного інтересу, досягнення nевного соціально корисного результату [198, с. 92]. П.М. Любченко робить висновок, що владне повноважею1я­це забезпечена законом вимога вловноваженого суб'єкта певної nоведінки

і дій, звернена до фізичних та юридичних осіб, це вид і міра вnливу на

учасника правових відносин з метою задоволення його законного інтере­су, досягнення певного соціально-корисного результату [127, с. 55]. Що стосується поняття nовноважень конкретно місцевого самоврядування, то,

на думку В.І. Фадєєва, це закріnлені нормами муніципального права за населенням, виборними й іншими орган<1ми місцевого самоврядування

nрава й обов'язки, необхідні для виконання завдань й функцій місцевого

самоврядування на території муніциnальних одиниць [120, с. 252]. Оrже, з урахуванням зазначеного можна зробити висновок, що пов­

новаження місцевого самоврядування - це закріплені нормативно­

правовими актами його права й обов'язки, які визначають межі самостій­

ного вирішення населенням nитань місцевого значення, володіння, корис­тування й розпорядження комунальною власністю, управління місцевими

фінансами, забезпечення комnлексного соціально-економічного розвитку

відповідної території, а також створення умов для надання послуг із задо­волення потреб населення та здійснення контрото за дотриманням зако­

нодавства [96]. Наслідком реалізації повноважень є встановлення, зміна й припинення правомочності органів і посадових осіб місцевого самовряду­

вання, а також прав та обов'язків підnриємств, установ, організацій, ін­

ших юридичних осіб і громадян.

Одним з важливих питань є співвідношення компетенції і повнова­жень. З викладеного вище можна зробити висновок, що поняття "компе­

тенція" є більш широким, ніж поняття "повноваження", оскільки воно

включає в себе повноваження як складову частину. Однак у цьому аспекті

постає питання: чи достатньо наявності владних повноважень у того чи

92

іншого органу або в посадової особи для того, щоб їх можна було вважати

компетентними вирішувати певні питання? Тут, на наш погляд, знов-таки

необхідно відзначити, що поряд із повноваженнями компетенція включає

в себе ще і предмет віданвя. Ці дві категорії тісно пов'язані між собою і

не можуть існувати одна без одної, тому що без предмета відання відсутні

ті суспільні відносини, на які розповсюджується владний вплив органу

або посадової особи, і повноваження виступають тільки інструментом впливу на об'єкт. У разі ж відсутності повноважень існують лише суспі­

льні відносини, а владного впливу немае. Тому справедливою є позиція Б.М. Лазарева про те, що не можна визначити саме повноваження, не

окресливши роботу органу управління в певній сфері житrя суспільства,

стосовно будь-якої діяльності. Якnrо відсутня "предметність" у визначен­ні повноваження, то, по суті, немає й самого повноваження [124, с. 241].

Отже, говорячи про співвідношення компетенції і повноважень, мо­

жна зробити висновок про те, що компетенція ор1-анів державної виконав­

чої влади та органів місцевого самоврядування являє собою більш склад­

ну nравову категорію, визнаqену Конституцією та законами України, яка

містить у собі предмет відання, права, обов'язки і характеризується внут­

рішньою єдністю й узгодженістю.

У контексті повноважень важливим є nитання їх класифікації. Слід зазначити, що вченими пропонуються різні види класифікацій. Так, існує класифікація повноважень залежно від виду комнетенції. За цим критері­

єм розрізняють постійні (власні) nовноваження, тимчасові (делеговані) й

договірні, тобто повноваження, nередані за договором [1 27, с. 52]. Ю.Тихомиров пропонує більш детальну класифікацію повноважень: а) за

характером повноважень, їх змістом і засобам здійснення; б) за видами суб'єктів, що використовують владні nовноваження; в) за режимом засто­

сування владних повноважень [214, с. 145]. За суб'єктами повноваження можна класифікувати на три групи: по­

вноваження загального характеру, nов'язані з владними повноваженнями,

прийнятrям правових актів, обов'язкових для всіх органів і посадових

осіб місцевого самоврядування, фізичних і юридичних осіб, з nрактичним

виконанням комnпексу основних функцій місцевої громади; повноважен­

ня конкретного характеру, пов'язані з вирішенням певних nитань місцево­го житrя, здійсненням окремих функцій місцевого співтовариства; повно­

важення, що сприяють здійсненню місцевого самоврядування, пов'язані з реалізацією власних ініціатив у вирішенні різних питань місцевого житrя

і здійсненні окремих функцій місцевої громади. Що стосується видів компетенції та повноважень місцевого само­

врядування, то, враховуючи той фактор, що місцеве самоврядування в

Україні здійснюється через систему органів місцевого самоврядування,

93

відповідно до цієї системи виділяють такі види компетенції та повнова­

жень: компетенція і новноваження територіальної громади; компетенція і

повноваження сільських, селищних та міських, районних і обласних рад; nовноваження виконавчих органів сільських, селищних та міських рад;

повноваження сільського, селищного та міського голови; компетенція

органів самоорганізації населення. У літературі наводяться к.пасифікації

компетенції і повноважень і за іншими ознаками.

Важливо зазначити, що повноваження органів місцевого самовряду­

вання бувають двох видів - власні й делеговані. Під власними повнова­

женнями звичайно розуміють значну частину питан~ місцевого значення,

яка законом прямо віднесена до відання територіальних громад і їх орга­

нів і не відноситься до відання жодного з органів державної влади. Щодо

делегованих повноважень місцевого самоврядування, то вони являють

собою сукупність повноважень органів державної влади, які тимчасово

передаються суб'єктам місцевого самоврядування.

В аспекті делегованих повноважень виникає питання: кому, ким і

яким чином надаються делеговані повноваження. Згідно зі ст. 143 Кон­ституції України ці повноваження надаються органам місцевого самовря­

дування. У ст. І Закону делеговані повноваження визначаються як повно­

важення органів виконавчої влади, надані органам місцевого самовряду­

вання законом, а також повноваженн;: орr-.шів місцевого самоврядування,

які передаються відповідним місцевим державЮL.\f адміністраціям за рі­

шенням районних, обласних рад. Однак .. якщо проаналізувати розділ li Закону, то можна зробити висновок, що підпонідно до нього делегов<tні

повноваження надаються лише виконавчим органам місцевих рад.

Аналізуючи проблему невідповідності норм зазначеного Закону но­рмам Конституції України, Ю. Делія цілком справедливо виділяє три су­

перечливості. По-перше, оскільки Конституція - це законодавчий акт прямої дії, то виникає питання, чи не перевищила Верховна Рада України

своїх повноважень у тому, що не внесла змін до Конституції" і надала на­

звані повноваження тільки виконавчим органам рад. На підставі цього

районні та обласні ради взагалі не мають делегованих повноважень, хоча вони є органами місцевого самоврядування, але згідно із Законом вико­

навчих комітетів не утворюють. По-друге, як бути тоді, коли 1rідно із За­

коном виконавчі комітети сільських рад узагалі не створені? Чи перекла­

дати в такому разі делеговані повноваження на сільського голову як поса­дову особу, а не орган місцевого самоврядування? По-третє, сільські, се­

лищні, міські голови підкОІrrрольні органам виконавчої влади з питань

здійснення виконавчими органами рад повноважень органів виконавчої

влади. Звідси випливає, що голови мали б нести відповідальність за неви­

конання або неналежне виконання делегованих їм nовноважень, тому що

94

не існує підкоmрольності без відnовідальності. Однак чиннезаконодавст­во не містить будь-якого механізму здійснення підконтрольності, тому вона за певних обставин може виявитися декларативною [63, с. 46]. За таких умов виникає гостра потреба внесення змін до законів України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адмініст­рації" щодо чіткого розподілу повноважень, здійснення підкоmрольності

та міри відnовідальності за виконання делегованих повноважень.

Для вирішення питання про розподіл повноважень між суб'єктами місцевого самоврядування необхідно визначити коло цих nовноважень

кожного суб'єкта місцевого самоврядування і, перш за все, територіальної

громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування з особливим

правовим статусом. Він виявляється в тому, шо має свій статут, що при­

ймається відnовідно до чинного законодавства і закріnлює питання місце­

вого значення, які відносяться до відання територіальної громади, загаль­

ний порядок володіння, користування та розnорядження рухомим і неру­

хомим майном, доходами місцевих бюджетів, позабюджетними цільови­

ми (у тому числі валютними) та іншими коштами, землею, природними

ресурсами, наявній у ії комунальній власності, а також інші питання з ор­ганізації діяльності територіальної громади.

Підкреслюючи особливість правового статусу територіальної грома­ди, А.А. Коваленко зазначає, який вона вистуnає як цеmральний суб'єкт

місцевого самоврядування, що має природне право на самостійне вирі­

шення питань місцевоrо житrя в межах Конституції 1 законів. Юридична природа територіальної громади двоєдина: громада має природні права і водночас позитивні права й несе юридичну відповідальність заїх реаліза­цію [87, с. 83]. У літературі також говориться, що територіальна громада визнається єдиним на території соціальним колективом, який має власні інтереси й визначає соціально-політичне, економічне, демографічне,

культурологічне "обличчя" території, ії потенціал у міжрегіональних від­

носинах [101, ст. 943]. Стосовно nовноважень територіальних громад слід відзначити, що

вони, за винятком форм здійснення безпосередньої демократії, в Законі

прямо не регламентовані, їх можна вивести опосередковано з повнова­

жень органів місцевого самоврядування, створених територіальними гро-" мадами, та повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування.

Чинною Конституцією У країни територіальні громади наділені різ­ними функціями і повноваженнями у фінансово-економічній, соціально­

культурній, суспільній, екологічній та інших сферах місцевого житгя. Во­ни безnосередньо або через створені ними органи місцевого самовряду­

вання керують відповідним майном, затверджують і котролюють вико­

нання програм соціально-економічного й культурного розвитку бюджетів

95

відповідних адміністративно-територіальних одиниць, установлюють міс­

цеві податки і збори відповідно до закону, забезпечують проведення міс­

цевих референдумів і реалізацію їхніх результатів, створюють, реоргані­

зують і ліквідують комунальні підприємства, організації й установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю, вирішують інші питання

місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції (ст. 143). Крім того, на договірних основах територіальні громади можуть поєдну­

вати об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для вико­

нання спільних проектів чи спільного фінансування (утримання) комуна­

льних організацій і установ, а також створювати для цього відповідні ор­гани і служби (ст. 142).

Законодавство У країни закріплює за місцевим населенням обов'язковий мінімум повноважень: право безпосередньо або через відпо­відні органи приймати статут, схвалювати рішення про створення об'єднань у формі асоціацій або спілок, про вступ до таких об'єднань або

вихід з них, право визначати порядок й умови приватизації комунальної

власності, право передбачати разове добровільне внесення жителями ко­штів дnя фінансування рішення пюань місцевого значення.

До виключних повноважень територіальної громади відносяться ви­рішення питання про об'єднання територіальних громад сусідніх сіл в одну територіальну громаду і про вихід із складу сільської громади, фор­

мування органів місцевого самоврядування і дострокове припинення пов­

новажень сільської, селищної, міської, районної в місті ради, сільського, селищного, міського голови.

Закріплені за територіальними громадами функції і повноваження переважно здійстоються їх органами, що має велике значення, оскільки

представницька демократія більш професійна і раціональна, ніж безпосе­редня.

Повноваження територіальної громади й органів місцевого самовря­дування є важливим інститутом місцевого самоврядування. На визначен­

ня цих повноважень і їх закріплення нормами права впливають різні фак­

тори, серед яких такі: природа регульованих суспільних відносин, рівень

правового і демократичного розвитку громадянського суспільства й дер­

жави, правової та політичної кульrури, історичні традиції, публічні інте­

реси населення й держави тощо. Ці фактори суттєво впливають на форму­

вання основ і принципів місцевого самоврядування, на базі яких визнача­ються й закріплюються законодавством предмети відання й повноваження

територіальної громади й органів місцевого самоврядування [165, с. 85]. У системі місцевого самоврядування провідна роль належить вибор­

ним органам - сільським, селищним, міським радам, які, по суті, є основ­ними реалізаторами його функцій і nовноважень. Вони є вторинними

96

суб'єктами місцевого самоврядування, підзвітними й підконтрольними

територіальним громадам. Ради вирішують усі питання, що стосуються

місцевих інтересів і потреб жителів відповідних територій, тому їх nовно­

важення є похідними від повноважень територіальнИх громад. Необхідно відзначити, що одним із найважливіших організаційно-адміністративних

моментів є забезnечення фаховості самоврядних органів. Особлшю це

стосується сільських. селищних голів, ротація кадрів яких від виборів до

виборів складає близько 60 %. Надзвичайно гостро стоїть проблема під­вищення фаховості працівників місцевого самоврядування. Так, у Націо­

нальній академії державного унравління nри Президентові України, яка

покликана займатися в тому числі й підвищенням кваліфікації зазначених ' осіб, у 2002 р. підготовку пройшли лише 12 % посадовців місцевого само­

врядування при нормі 20%, зокрема 15% керівників і 9% спеціалістів [126, с. 87]. Тому у зв'язку з цим виникає постулат такої виборчої системи самоврядування, яка була б "тим вогнищем, що поєднувала б у собі само-

і

і

стійність і фаховість самоврядної адміністрації~' [167, с. 167]. Слід зазначити, що відповідно до Закону повноваження сільських,

1 • селищних, міських рад поділяються на загальні, що полягають у вирі-

шенні питань, віднесених до їхнього ведення Конституцією та законами

України, і виключні, шо полягають у вирішенні питань, перерахованих у

ст. 26 Закону, які обговорюються тільки на пленарних засіданнях. Ви­ключні повноваження являють собою закріплений законами й статутами

територіальних громад перелік прав й обов'язків, що перебувають у ви­

ключному віданні представницьких органів, здійснюються ними безпо­

середньо і не можуть бути делеговані іншим органам та посадовим осо­

бам місцевого самоврядування. Тим самим виключні повноваження

створюють певні гарантії верховенства представницьких органів у сис­

темі органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Повноваження,

які не відносяться до виключних, за рішенням самого представницького органу можуть бути передані іншим органам і посадовим особам місце­

вого самоврядування.

Перелік повноважень представницьких органів місцевого самовря­

дування може визначатися згідно із Законом і статутами територіальних громад з урахуванням місuевих завдань, умов і традицій (ст. 19). У статуті територіальної громади доцільно закріпляти повноваження, а саме: при­

йняття статуту, створення асоціацій і спілок, установлення символіки міс­цевих співтовариств, питання про створення, об'єднання, nеретворення

або про ліквідацію територіальних утворень, вибори голови, визначення

порядку й умов приватизації комунальної власності, установлення разово­

го добровільного внеску жителями коштів мя фінансування рішення пи-

тань місцевого значення тощо.

97

У зв' язку з тим, що сільські, селищні, міські ради є провідною фор­

мою реалізації завдань територіальних громад, вони, насамперед, наділені

правом виступати від імені громад. Їм можуть також передаватися окремі повноваження місцевих органів виконавчо!" влади, і в разі випадку вони

підконтрольні відповідним органам державної влади.

Сільські, селищні, міські ради відповідно можуть делегувати свої

повноваження органам самооргані'3ації населення, а також забезпечувати

матеріально-фінансовими коштами їхню реалізацію. Так, Конституція України надає радам право підтримувати ініціативу населених пунктів у

створенні будинкових, вуличних, квартальних та інших органів самоорга­

нізації населення (ст. 140). Повноваження місцевих рад, які закріrunоються чинним законодав­

ством, можна класифікувати за галузевими ознаками: а) у сфері соціаль­но-економічного й культурного розвитку; б) у бюджетно-фінансовій сфе­

рі; в) з управління комунальною власністю; г) у сфері екологічної безпе­

ки; д) із забезпечення правопорядку, прав, свобод і законних інтересів

громадян; е) повноваження з організації і контролю за діяльніс110 вико­

навчих органів; є) повноваження, які стосуються взаємодії рад відповідно

із сільським, селищним, міським головою; ж) повноваження організацій­ного й установчого характеру [127, с. 102].

Крім сільських, селищних і міських рад, до представницьких органів також належать районні й обласні ради. Однак ці органи місцевого само­

врядування мають nовноваження, дещо відмінні від повноважень вищена­

званих рад. Так, вони виконують низку nовноважень, яких не мають сіль­

ські, селищні й міські ради, наприклад у сфері організ,.щії роботи ради, повноваження, які стосуються взаємодії рад з місцевими державними ад­

міністраціями, у бюджетно-фінансовій сфері, з управління об'єктами спі­льної власності, у сфері екологічної безпеки.

Повноваження районних і обласних рад також поділяються на власні й делеговані. Відповідно зі ст. 143 Конституції України і ст. 43 Закону до власних повноважень цих рад відносяться такі: затвердження програм

соціально-економічного й культурного розвитку відповідних областей і районів, контроль за їх виконанням, затвердження районних й обласних

бюджетів, що формуються з коштів державного бюджету для їхнього від­

повідного розподілу між територіальними громадами або для виконання сnільних проектів, а також із коштів, залучених на договірних засадах з

місцевих бюджетів для реалізації загальних соціально-економічних і культурних програм, здійснення контролю за їх виконанням; вирішення інших nитань, віднесених законами до їхньої власної компетенції.

Що стосується делегованих повноважень районних і обласних рад,

то до них відносяться, з одного боку, повноваження, які ради мають право

98

делегувати й делегують відповідним місцевим адміністраціям (ст. 44 За­кону), а з іншого - повноваження, передані їм органами місцевого само­врядування нервинного рівня шляхом укладання договорів, прийняття

рішень тощо.

У разі, коли органам місцевого самоврядування делегуються nовно­

важення органів виконавчої влади, держава повинна фінансувати їх здійс­

нення в повному обсязі за рахунок коштів державного бюджету або шля­

хом віднесення до місцевого бюджету окремих загальнодержавних подат­ків, передачі відnовідних об'єктів державної власності. З nитань здійс­

нення цих повноважень органи місцевого самоврядування підконтрольні

відповідним органам державної виконавчої влади (ст. 143 Конституціі). Одним із важливих суб'єктів самоврядної діяльності є виконавчі ор­

гани сільських, селищних, міських рад. Повноваження виконавчих органів також поділяються на власні, у межах яких вони підконтрольні й підзвітні

відповідним радам, і делеговані, за здійснення яких вони підконтрольні відnовідним органам виконавчої влади. Особливість повноважень цих

органів полягає в тому, що вони мають єдині з представницькими органа­ми предмети відання, однак наділяються власними повноваженнями у

вирішенні питань місцевого значення.

Повноваження виконавчих органів відповідних рад згідно з гл. 2 За­кону можна розподілити на кілька груп: 1) повноваження у сфері соціаль­но-економічного і культурного розвитку, планування й обліку; 2) повно­важення у сфері бюджету, фінансів і цін; З) повноваження у сфері управ­ління комунальною власністю; 4) повноваження у сфері житлово­комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування,

громадського харчування, транспорту і зв'язку; 5) повноваження у сфері будівництва; 6) повноваження у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і сnорту; 7) регулювання земельних відносин й охорони на­вколишнього природного середовища; 8) здійснення соціального захисту населення; 9) проведення зовнішньоекономічної діяльності; 10) повнова­ження у сфері адміністративно-територіального устрою; 11) у сфері обо­ронної роботи; 12) діяльність щодо забезпечення законності, правопоряд­ку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян.

У системі органів місцевого самоврядування і в здійсненні його пов­новажень особливе місце займає сільський, селищний, міський голова,

який є головною посадовою особою територіальної громади. Виступаючи

від імені територіальної громади, він повинен забезпечити узгоджене фу­нкціонування всіх органів місцевого самоврядування, має власні та деле­

говані nовноваження, які дозволяють йому впливати на інших суб'єктів місцевого самоврядування. Законом він, зокрема, наділяється повнова­женнями організаційного характеру щодо ради і П виконавчих органів.

99

забезпечення прав і свобод громадян, кадровими, розпорядчими, предста­

вниuькими повноваженнями і такими, які є в рамках системи "стримувань

і противаг", а також іншими, передбаченими законодавством України по­

вноваженнями (ст. 42). Специфічність статусу сільського, селищного, мі­ського голови полягає в тому, що, з одного боку, він є посадовою особою

відповідної ради і їі виконавчого органу, з іншого - Закон ( ч. І ст. 12) ви­значає відповідного голову як головну посадову особу територіальної

громади. У зв'язку з цим у науці й практиці державного будівництва в

Україні продовжується дискусія з питання, хто має більші повноваження в

системі місцевого самоврядування - рада як колегіальний виборний орган

~риторіальної громади чи їі виконавчий орган на чолі з безпосередньо

обраним територіальною громадою сільським, селищним, міським голо­

вою. Це питання було предметом розгляду Конституційного Суду Украї­

ни, із рішення якого випливає, що в системі місцевого самоврядування

У країни є чітка субординація їі елементів, а повноваження сільського,

селищного, міського голови визначають його як посадову особу виконав­

чого органу ради й самої ради, nідзвітного й відповідального перед радою

як за роботу виконавчого органу ради, так і за організацію роботи самої

ради [191, с. 24]. Що стосується повноважень органів самоорганізації населення, які

теж відносяться до системи місцевого с~-.·оврядування, то вони згідно із

Законом України "Про opraюr самоорганіз::щії населення" nоділяються на

власні, nерелік яких міститься в ст. 14, та nовноваження, делеговані орга­нам самоорганізації населення сільською, селищною, міською, районною в місті радами, перелік яких закріплений у ст. 1:'5 зазначеного Закону.

Повноваження органів самоорганізації населе~шя визначається зага­

льними зборами громадян. Як праВІшо, ці органи добровільно приймають

на себе обов'язки, пов'язані з охороною навколишнього природного сере­

довища, збереженням й експлуатацією житлового й не житлового фондів,

об'єктів соціальноі сфери, вихованням дітей і молоді, організацією до­

звілля населення, сприянням благодійності й милосердю, охороною гро­

мадського порядку, захистом прав спожива•rів товарів і послуг. Також

вони проводять соціологічні дослідження, здійснюють контроль за сфе­

рою обслугоnування населення й діяльністю житлово-комунальних

служб, а також інші, передбачені законами повноваження. Однак слід зауважити, що більшість з перелічених у Законі "Про ор­

гани самоорганізації населення" повноважень має деклараційний характер

і не здійснюється на практиці. Діяльність цих органів сьогодні зводиться до благоустрою, озеленення й утримання в належному стані біля будин­кових територій. Досить формальними є, наприклад, такі повноваження,

як сприяння правоохоронним органам у забезпеченні ними охорони гро-

100

мадського порядку. Раніше в кожному місті, селиші, селі діяли ті чи інші

види органів громадської самодіяльності. Практика діяльності цих органів

сьогодні nотребує відновлення. Так, у січні 1998 р. у м. Харкові була

створена Громадська міська управа, у роботі якої можуть брати участь усі,

хто не байдужий до стану справ у місті, а 28 лютого цього ж року була проведена презентація Київської громадської міської управи, яка є орга­ном самоорганізації населенням. Києва.

Отже, повноваження органів і посадових осіб місцевого самовряду­

вання встановлюється законодавством України. Однак у зв'язку з тим, що

головною проблемою, яка, на наш погляд, має дуже важливе значення, є

не визначення повноважень суб'єктів місцевого самоврядування взагалі, а

саме розподіл nовноважень між цими суб'єктами, доцільним уявляється

перейти до суті зазначеної проблеми, а не до детального викладення пов­новажень суб'єктів місцевого самоврядування, яка до того ж чітко визна­

чена в законі.

Як уже зазначалося, у літературі nоряд з поняттям "розподіл повно­

важень" досить часто трапляється словосnолучення "розnоділ компетен­

ціГ', що створює певні труднощі й приводить до того, що поняття "компе­

тенція" і "повноваження", по суті, ототожнюються, хоча вони співвідно­

сяться як загальне й частина. На нашу думку, більш правильним у кон­

тексті місцевого самоврядування є застосування виразу "розподіл повно­

важень". Це пояснюється тим, що компетенція як більш широке поняття

nоряд із повноваженнями включає в себе ще й предмет відання, про що вже говорилося. Однак у зв'язку з тим, що предмети відання в суб'єктів

місцевого самоврядування спільні, то їх компетенція, по суті, відрізняєть­

ся лише повноваженнями. Тому, говорячи про взаємодію суб'єктів місце­

вого самоврядування, більш правильним видається застосування вислову

"розподіл повноважень між суб'єктами місцевого самоврядування".

Питання про розподіл і співвідношення повноважень між основними суб'єктами, що наділені правом здійснювати місцеве самоврядування, є

дуже актуальним. Особливо важливою є проблема розnоділу повноважень

між населенням відповідної території та представницькими органами міс­цевого самоврядування, тому що на сnільні предмети відання в цих суб'єктів місцевого самоврядування вплив різний, він залежить від їх по­

вноважень [154, с. 64]. Територіальна громада як головний, основний суб'єкт місцевого са­

моврядування має право безпосередньо вирішувати самостійно і під свою відповідальність усі важливі питання місцевого значення. Це право вона

реалізує шляхом референдуму, виборів й інших форм прямого волевияв­

лення, що є безпосереднім виразом Гі влади. Щодо повноважень представ­

ницьких органів місцевого самоврядування, то вони являють собою закрі-

101

плений Законом і статутами перелік прав та обов'язків, спрямований на

те, щоб представляти інтереси населення й приймати від його імені рі­

шення, виражати волю населення й здійснювати від його імені владу,

включаючи контроль за діяльністю органів й посадових осіб місцевого

самоврядування. Відносно виконавчих органів місневого самоврядування

слід відзначити те, що вони розробляють стратегію і тактику вирішення

всіх питань місцевого життя і після затвердження населенням або пред­ставницьким органом забе:шечують їх виконання з подальшим поданням

звіту про їх реалізаці"ю представницькому органові. Однією з ключових проблем є питання розподілу повноважень між

органами місцевого самоврядування й відповідними місцевими держав­ними адміністраціями. Питанню розподілу повноважень між органами

місцевого самоврядування та органами виконавчої влади приділяється

велика увага науковців [52, с. 192- 195; 228, с. 111 - 118; 89, с. 15- 18; З, с. 226- 228]. Ця проблема виникає тому, що нерідко ці суб'єкти вступа­ють у конфлікти між собою через різне розуміння меж здійснення ними їх

функцій і повноважень.

Серед науковців існують різні точки зору на причини цих конфлік­

тів. Так, з точки зору БЛ. Андресюка, ці конфлікти виникають через про­

тиріччя майнових інтересів старої номенклатури й бюрократії, яка й нада­

лі хотіла б контролювати і розпоряджанся власністю територіальних

громад, що стають новими суб'єктами npaВd власності майна (6, с. 40]. Із

цією позицією не погоджується Ю. Делія, який вважає, що прw:ини таких

конфліктів крmоться глибше, і підrрунтя для їх винш:нення закладено в

чинному законодавстві, яке регламентує діяльність цих двох конституцій­

но-правових інститутів [64, с. 32]. На наш погля,'!, гшювна причина вини­кнення питання про розмежування повноважень між органами місцевого

самоврядування й органами державної виконавчої влади полягає в тотож­

нqсті функцій і повноважень органів різного рівня, а також у тому, що в них єдине джерело влади - влада народу та майже єдина мета діяльності.

Як відомо, з 1992 р. в УкраУні в.ідбулося три реформи державної вико­навчої влади й місцевого самоврядування: у зв'язку з уведенням у районах та

областях, містах Києві та Севастополі, районах у містах місцевих державних

ад.міністрацій на чолі з представниками Президента України (1992 р.); у зв'язку 3 ліквідщією цих місцевих органів державної виконавqої влади й від­

родженням систем виконкомів рад як органjв місцевого самоврядування

(1 994 r.): у зв'язку з ліквід.ацією виконкомів і поновленням місцевих держав­

них адміністрацій на чолі з головами відnовідних районних та обласних, Ки­івської та Севастопольської міської, районних у містах рад ( 1995 р. ).

Конституція України також передбачає систему місцевих державних

адміністрацій і в районах, і областях, у містах Києві та Севастополі як

10::?

місцевих органів виконавчоІ влади, чий nравовий статус визначається як

самою Конституцією (ст. 118, 119), так і Законом України "Про місцеві державні адміністрації"'.

і Однією з особливостей моделі організації державної виконавчої вла­і ди й самоврядування на місцях, яка склалася і знайшла своє відображення

f в Конституції України, є те, що місцеві органи державної виконавчої вла­

' ди створюються не лише для здійснення контрольно-наглядових функцій · відносно до місцевого самоврядування та його органів, але й приймають на себе основний обсяг повноважень з управління відповідними 1·ериторі­

. ями, зокрема районами й областями, а також містами Києвом та Севасто­полем. Це, у свою чергу, сnрияло виникненню однієї з найскладніших

· проблем -- проблеми розподілу функцій і повноважень між місцевими ' державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування, яка, на нашу думку, зумовлена наявністю в цих органів значної суміжної ком­

петенції. У тих країнах, де органи місцевого самоврядування управляють

територією, а місцеві органи державної виконавчої влади лише здійсню­

ють контрольно-наглядові та деякі інші спеціальні функції (наприклад, в

'Італії й Франціі), такої проблеми майже не існує. Складність проблеми розподілу повноважень між двома зазначени­

ми системами місцевих органів зумовлена, по-перше, тим, що функціона­льно це, по суті, однорідні системи, оскільки вони вирішують практично однакові питання, а по-друге, в Україні ця проблема набуває особливого

значення ще й тому, що Конституцією України на районні й обласні

держадміністрації покладено не лише здійснення виконавчої влади в ра­

йоні й області (ст. 118) і контроль за органами місцевого самоврядування

з питань здійснення делегованих їм законом повноважень органів вико­

навчої влади (ст. 143), але й повноважень районних й обласних рад, деле­гованих ними відповідним місцевим держадміністраціям (ст. 119).

Одним із нововведень є інститут делегованих повноважень з верти­кального на горизонтальний рівень - від районних й обласних рад як ор­

ганів місцевого самоврядування до районних й обласних держадміністра­

цій як місцевих органів державної виконавчої влади. Це пов'язано з тим,

що згідно з Конституцією ці органи місцевого самоврядування не мають

власних виконавчих органів, а тому вимушені делеrувати їх функції міс­цевим державним адміністраціям. Однак з наукової точки зору така форма

взаємодії органів місцевого самоврядування й державних адміністрацій є винятком із загального правила, оскільки делегування повноважень є пра­

вом, а не обов'язком того чи іншого органу. Це може призвести до виник­

нення конфліктних ситуацій у практиці роботи зазначених органів. Говорячи про взаємодію двох зазначених місцевих інституцій, слід

відзначити, що обласна (районна) рада може висловити недовіру голові

103

відповідної державної адміністрації, на підставі чого Президент України

приймає рішення і дає обrрунтовану відповідь. Якщо ж недовіру висло­

вить 2/3 депутатів від складу відповідної ради, Президент nриймає рішен­ня про відставку голови місцевої державної адміністрації. На жаль, на

конституційному рівні не зафіксовано, що "компетенційні" спори між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самовряду­

вання вирішуватимуться судовими органами.

На думку О.Ю. Оболенського та деяких інших науковців, ст. 145 Конституції У країни не розв'язує зазначеної проблеми, проте вона ство­

рює всі об'єктивні умови для подальшої нормативної фіксації відповідних

норм [66, с. 343]. У зв'язку з цим, на наш погляд, В.Ф. Поrорілко цілком слушно вказує на необхідність багаторівневого поділу предметів nравово­

го регулювання (164, с. 57]. Слід також вказати на те, що делеговані повноваження виконавчих

органів сільських, селищних, міських рад і повноваження районних і об­

ласних адміністрацій не розмежовані, що під час їх здійснення також

створює певні nроблеми, оскільки у відповідних правових актах чітко не

визначено, хто має право здійснювати ці повноваження як перша інстан­

ція і як бути, якщо і виконавчий орган місцевого самоврядування, і місце­

ва державна адміністрація приймають рішення з одного й того ж питання.

За таких умов на nрактиці під час здійснеllіm цими органами своїх повно­

важень нерідко трапляються дублювання, а звідси й втручання одних ор­

ганів у справи інших. Найефективнішим засобом вирішення компетенцій­

них спорів у таких випадках є їх судовий розrю-1·~. Кснституці5! та закони

України передбачають можливість звернення до cy.'~v і!ИХ органів з вимо­

гою скасувати незаконні акти, які посягають на їх прерогативи.

Існують також інші, позасудов і способи вирішення компетенційних

сnорів між суб'єктами влади на місцях. Перспективним, на думку

О. Батанова, є укладання договорів й угод про спільну діяльність у різних сферах життя, вирішення цих спорів на різних нарадах, у спеціально створю­

вашІХ комісіях, шляхом особистих контактів посадових осіб місцевих держа­

вних адміністрацій! представників територіальних громад [16, с. 29]. Закон УІ;раїни "Про місцеві державні адміністраціГ', який є базовим

для місцевих органів виконавчої влади, не розмежовує повноважень на

власні й делеговані, а викладає їх як основні галузеві повноваження. За

таки.'< умов важко визначити, котрі повноваження місцевих держадмініст­

рацій є їх власними, за які вони підконтрольні й підзвітні лише органам виконавчої влади вищого рівня, а які є делегованими, за виконання яких

місцеві держадмініс1рації підконтрольні й підзвітні радам. Наnриклад, згідно з п. 1 ст. 44 Закону, підготовка і внесення на розгляд ради nроектів програм соціально-економічного й кульrурного розвитку районів і облас-

104

тей, цільових програм з інших nитань є повноваженням, яке ради делегу­

ють відnовідним державним адміністраціям. Однак п. 7 ст. 17 Закону України "Про місцеві державні адміністрації"' вважає розробку програм соціально-економічного розвитку й nодання їх на затвердження відповід­ній раді, забезпечення їх виконання, звітність про це галузевим повнова­

женням місцевих державних адміністрацій, жодним словом не обмовив­

шись, що зазначене повноваження делеговане. І ці випадки в зазначених

законах, на жаль, не поодинокі.

Наведений приклад свідчить і про те, що існує ще одна проблема,

пов'язана з дублюванням деяких норм зазначених вище нормативно­

правових актів, що призводить до виникнення труднощів при їх застосу­ванні. Тому закони України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про місцеві державні адміністрації"' потребують внесення до них суттє­

вих змін і доповнень, детального розмежування повноважень між органа­ми місцевого самоврядуванням і місцевими державними адміністраціями,

виключення можливості дублювання їх повноважень, оскільки кожна із

систем виконавчої влади має бути відповідальною тільки в межах своєї

компетенції [213, с. ЗО]. Не менш важливою є проблема, пов'язана з тим, що відповідно до

Конституції посада голови районної й обласної ради не збігається в одній

особі з головою районної й обласної держадміністрації. Це положення не відповідає не лише Закону, але й Рішенню Конституційного Суду України від ІЗ травня 1998 р. [190, с. 5].

Сьогодні в Україні відбувається процес пошуку оптимальної моделі організації влади на регіональному рівні. Висловлюються пропозиції про

надання регіонам більш широких повноважень і про введення на цьому рівні виконавчих органів рад, які, на нашу думку, заслуговують на уваrу,

Крім того, проnонується також більш детальне визначення функцій місце­

вих державних адміністрацій, які повинні поступово трансформуватися з органів державного господарського управління в органи, основними фун­

кціями яких будуть контрольно-наглядові [68, с. 24). Не менш важливою, як видається, є пропозиція щодо звільнення органів виконавчої влади від

здійснення невластивих їм функцій і повноважень шляхом передачі їх на

рівень управління, наближений до населення. Це має важливе значення,

тому що держава не nовинна брати на себе відповідальність за ті питання, які можуть успішно вирішуватися на місцевому рівні.

Стратегія розвитку регіонів ~ першочергове завдання (завдання) nрактично будь-якої політики як на державному(державнім), так і місце­

вому (місцевім) рівнях. Вона є (являється) самостійною й необхідною час­тиною політичної й правової основи сусnільства (товариства) й усієї (усього) держави. У незалежній Україні "спрашовав" суспільний закон

105

про "структурування влади", сутність якого виражена відповідною нор­мою чинної Конституції України в такій редакції: "Державна влада в

Україні здійснюється на засадах ії поділу на законодавчу, виконавчу та

судову" (ч. І ст. 6). Як підтвердження концептуальної реалізації цього закону можна також навести і ст. 7 чинної Конституції України про те, що "в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування". Водночас

кожний з цих напрямів здійснення як державної влади, так і місцево•·о

самоврядування, також структурується, має відповідну систему органів.

Тільки всебічний аналіз статусу цих органів, зокрема юридичного, дасть

можливість реально визначити їх місце й роль у механізмі реалізації за­вдань і функцій держави.

Основними напрямками (направленнями) регіональної стратегії є

(являються) збереження спільних тенденцій в соціальному, економічному

й політичному аспектах розбудови держави, вирівнювання темпів зрос­

тання розвитку регіонів, покращання рівня життя (життю) населення, по­

дальший розвиток регіональної і загапьнодержавної (загальнодержавній,

загальнодержавною) економіки, перетворення У країни в розвинену (роз­

виту) правову демократичну країну. Регіональною політикою можна вва­

жати (лічити, зчитати) лише таку систему намірів і дій, яка реалізує інте­

реси держави відносно регіонів та їхні ВН)'lрішні інтереси методами й

способами, що враховують природу сучасних регіональних процесів, і яка

здійснює все це переважно в структурі між і всередині регіональних

зв' язків( сполучень).

Зазначені проблеми є предметом наукових пошуків кафедри регіона­

льного управління та місцевого самоврядування, яка функціонує в Хар­

ківському регіональному інституту державного уnравління Національної

академії державного управління при Президент() ві У країни і є поки що

єдиною в рамках Національної академії. Створена завдяки зусиллям дире­ктора Харківського регіонального інституту Г.І. Мостового і трудового

колективу кафедра, окрім підготовки фахівців-практиків з державного управління для органів державної влади і органів місцевого самовряду­

вання, вирішує також і науково-теоретичні проблеми державницького

вnливу на вдосконалення функціонування цих структур. Шляхом розроб­

ки науково-JІ·хлідницької теми "Підвищення ефективності функціонуван­

ня місцевих органів влади та управління" за комnлексним науковим прое­

ктом академії "Державне управління та місцеве самоврядування", прове­

денням наукових конференцій (остання- "Нові механізми регіонального

розвитку", в якій узяли участь як науковці, так і представники органів

державної влади та органів місцевого самоврядування, відбулася в грудні

2003 р.) працівниками творчого колективу формуються конкретні рекоме­ндації з у досконалення державної регіонапьної політики. В основі цих

106

рекомендацій лежать два стратегічних вектори: розвиток місцевого само­врядування через наповнення його реальним змістом, а також чітке роз­

межування владних повноважень і відповідальності між органами держа­

вної влади на місцях та органами місцевого самоврядування.

Треба відзначити, що головним, первинним елементом системи міс­

цевого самоврядування слід вважати територіальну громаду, з розвитком

якої багато в чому пов'язане подальше вдосконалення в Україні місцевого

самоврядування як такого. На нашу думку, під територіальною громадою

розуміється природне і єдине соціальне утворення, що діє в просторових межах держави, у рамках якої реалізуються природні й повсякденні по­

треби й інтереси жителів певних територій системного характеру (муні­

ципальні права особистості). Оrже, саме такий підхід до визначення тери­торіальної громади як найважливішого елементу місцевого самовряду­

вання в його інституційному аспекті дає можливість усебічно схарактери­

зувати природу місцевого самоврядування.

Тому ключовою проблемою в контексті регіональної політики є про­

блема поєднання централізації та децентралізації державної влади. На

цьому етапі актуальність зазначеного питання зумовлена необхідністю

оптимального розмежування повноважень між центром і органами місце­

вого самоврядування, що є важливою умовою ефективної реалізації дер­

жавного керування. З урахуванням того, що Україна є децентралізованою

унітарною державою, необхідно провести різницю між інститутами міс­цевого самоврядування, які є формою децентралізації частини державної

виконавчої влади на рівні територіальної громади, та обраних нею орга­

нів. Одночасно слід поміркувати про можливість д11я України укруnню­вання областей з подальшим їх об'єднанням в автономні державно­територіальні одиниці з наданням їм особливого статусу й делегуванням

їм законодавчих і виконавчих управлінських функцій. В основі такого

укруnнення повинен бути принцип комплексної самодостатності регіону (області). Але слід ураховувати, що цей процес тривалий. Лише поступове

та обдумане його проведення може дати позитивні результати, які сприя­

тимуть до децентралізації державної влади й управління, розподілу пов­

новажень центральних й місцевих органів влади й управління, забезпе­

чення самостійності й незалежності автономно-територіальних одиниць в

усrdновлених Конституцією та законами України межах, створення реа­

льного управління територіями й зменшення витрат на утримання аnарату

управління, гармонійного поєднання загальнодержавних і регіональних

інтересів тощо. Розбудова української державності за принципами демократії

об'єктивно викликає необхідність переосмислення місця й ролі місцевого самоврядування, органів державної влади на рівні регіону в системі rpo-

107

мадянського суспільства, пошуку найкрашого варіанта моделі організації

влади, яка б цілком відповідала сучасним європейським стандартам, була

спрямована йа забезпечення прав, свобод і законних інтересів громадян.

На сьогодні в місцевому самоврядуванні існує чимало проблем, які

потребують дослідження й вирішення, а саме: упровадження чіткого роз­

поділу влади між державними органами й органами місцевого самовряду­

вання й передачі останнім значної кількості управлінських функцій; удо­

сконалення системи і структури органів місцевого самоврядування; зме­

ншення загального числа територіальних громад шляхом їх об'єднання й

утворення спільних органів; створення належної законодавчої бази їх фу­

нкціонування; упровадження механізмів фінансової незалежності місце­

вого самоврядування й урегулювання ступеня фінансової допомоги з боку

держави; активізація участі населення у вирішенні питань місцевого зна­чення через територіальні громади, їх представницькі органи й органи

самоорганізації населення тощо. Традиційно виділяють низку проблемних

факторів наповнення місцевого самоврядування владно-ресурсними мож­ливостями:

І. Економічні фактори - відсутність належного матеріального та фі­нансового ресурсного забезпе'fення, криза житлово-комунального госпо­

дарства.

2. Фактори правового характеру, пов'язані з недосконалістю україн­ського законодавства про місцеве самоврядування, шо, зокрема, стосуєть­

ся правового режиму функціонування комунальної власності, неврегульо­

ваності питання щодо розмежування земель права державної тz комуна­льної власності, невизначеності статусу й прu~торо~их меж територіаль­

ної громади, невирішеності питань реформуванР.я системи адміністратив­

но-територіального поділу в цілому.

3. Фактори психологічного характеру, пов'язані з менталітетом

службовців органів місцевого самоврядування та державних службов­ців, наявністю в їхній професійній свідомості залишків "радянських" стереотипів здійснення влади, командно-адміністративних методів управління.

4. Фактори організаційного характеру, що зумовлені значною

плинністю кадрів в органах місцевого самоврядування, суттєвим оновленням, пов'язаним з періодичністю виборів і приходом до

самоврядних структур нових, не обізнаних зі специфікою державницько­

уnравлінською діяльністю nрацівників, часом популістськи

заангажованих депутатів і недостатньо досконалою системою підготовки й перепідготовки управлінських кадрів (остання проблема подекуди вирішується різного роду освітянськими закладами, які не мають достатньої матеріально-технічної й кадрово-викладацької бази).

108

Виходячи з окреслених проблем, пропонуються такі напрямки

вдосконалення регіональної політики в Україні:

І. Визначити особливості державного управління соціально­

економічним розвитком реr;онів.

1.1. За діючих економічних механізмів створення реальних важелів · самостійності регіонів неможливе. Перерозподіл функцій і повноважень на користь регіональних управлінських структур, що є необхідною перед­

умовою економічної самостійності регіонів, по суті, не відбувся, оскільки не був підкріплений реальним механізмом реалізації таких повноважень. Ще не створено правової бази, необхідної для досягнення регіонами оп­

тимальної економічної самостійності, немає чіткого розмежування повно­

важень між центральними й місцевими органами виконавчої влади й ор­

ганами місцевого самоврядування в питаннях управління соціально­

економічним розвитком регіонів. Слабкою є фінансово економічна база

багатьох з них.

1.2. Суrnість і цілі регіональної соціально-економічної політики по­винні реалізовуватися на рівні ефективних організаційних, технічних і управлінських рішень. Тому необхідне розроблення "дерева цілей", від­повідних програм розвитку, пошук оптимальних організаційно­

управлінських струкrур і налагодження ефективного економічного меха­

нізму управління.

1.3. Зростання ролі державних органів влади в регулюванні соціаль­но-економічних процесів, прискоренні темпів науково-технічного розвит­ку слід вважати об'єктивною вимогою часу й загальносвітовою тенденці­єю. Оrже, немає жодних підстав стверджувати, що з переходом до ринко­

вої економіки держава повинна передати свої управлінські функції у сфері економіки ринковим механізмам. Навпаки, у міру соціально-економічного

розвитку суспільства, нарощування виробничого, науково-технічного й

культурного потенціалів роль держави неухильно зростає, а завдання над­

то ускладmоються. Звідси неважко дійти висновку, що все це потребує глибоких теоретико-методологічних досліджень і практичних розробок стосовно застосування найбільш ефективних механізмів макроекономіч­ного регулювання соціально-економічних процесів, обrрунтування на­

прямків, способів і методів виходу з гострої економічної та соціальної кризи, яка зараз охопила Україну.

1.4. Необхідно максимально наблизити прийняття рішень до місць виникнення проблем, забезпечивши підвищення соціально­економічної відповідальності місцевих органів влади за рішення, які вони ухвалюють. Тому слід істотно модернізувати систему державно­

управлінських відносин на рівні регіонів і пристосувати Гі механізм до ринкових умов.

109

2. Обгрунтувати вплив адМІНІстративно-територіального поділу

України :>а геоnолітичними ознаками на формування системи місцевого

самоврядування й необхідність трансформації суб'єктно-об'єктних відно­син в управлінні розвитком території, формування триєдності його цільо­вої фунщії.

2.1. Генеральним завданням сучасного етапу трансформаuії суспіль­ства від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської

форми правління є розробка адекватної моделі адмІНІстративно­

територіального устрою країни як основи для побудови модерної системи

місцевого самоврядування, яка б повною мірою відображала різноманіття

історичної, культурно-релігійної й етнополітичної своєрідності власного народу.

2.2. В основу моделі адміністративно-територіального устрою необ­хідно покласти семиступеневий алгоритм методології тріад. Головними характерними ознаками цієї моделі є, по-перше, сувора відповідність конструкції законам сакральної геометрії; по-друге, традиціям етнокуль­

турного розвитку самобутніх автохтонних етносів і, по-третє, різноманіт­

ність побудови й організації органів місцевого (.;амоврядування в різних

регіонах України як атомарних геоnолітичних одиниць.

2.3. Основною ланкою конструкції стають територіальні громади як первісні атомарні геоnолітичні одиниці. Кожна територіальна громада

розробляє свої, окремі від інших, правила l' механізми побудови виконав­чих органів влади, які затверджуються сесіями районного рівня. Відповід­

но структура органів виконавчої влади, розподіл повнІJважень, формуван­

ня бюджетної політики та інші заходи районного рівня затверджувати­муться сесіями обласних рад, подібні механізми побудови й організації

виконавчої влади областей - на рівні парламентів регіонів, які діятимуть у

межах Констиrуції України й законів парламентсько-президентської рес­публіки.

2.4. Об'єднання в регіональних делегованих органах представників розрізнених зараз політичних, банківських, промислово-фінансових й ін­

ших еліт дасть можливість вrmивати на прийнятrя доленосних для регіону

рішень - формуІJати короткотермінову й довготермінову стратегії розвит­ку, що об'єктивно сnриятиме зміцненшо регіональних виконавчих орга­

нів, а відтак і поліпшенню загального соціально-економічного стану тери­торіальних громад.

З. Узагальнити правові засади організації та діяльності системи місцевого самоврядування.

3 .1. Слід конпатувати, що становлення правових принципів місце­вого самоврядування відбувалося хаотично. Існують протиріччя в Кон­

ституції та в чинному законодавстві про місцеве самоврядування в У краї-

110

ні. Наслідком цього стало створення внутрішньо суперечливої і такої, що

відnовідає сучасним європейським стандартам, системи територіальної

організації влади.

3.2. Вважаємо за доцільне уточнити поняття обсягу муніципально­правових відносин як на стратегічному рівні - конституційному, так і на

тактичному рівні -законодавчому шляхом заміни терміна "питання міс­

цевого значення" на термін "значна частина публічних або громадських

справ". Розділити публічні справи на так звані "державні" й "місцеві" мо­

жливо лише за одним критерієм- за належністю до компетенції суб'єкта

врядування. Їх можна визначити як справи, що належать до компетенції центральних і місцевих органів державної влади й управління, та справи,

що належать до компетенції громади й органів місцевого самоврядування.

3.3. Враховуючи значну кількість нормативно-правових актів, що складають собою правову основу місцевого самоврядування, можна стве­

рджувати, що в сукупності вони являють собою нову галузь сучасної пра­

вової системи України- муніципальне право, або право місцевого само­врядування. Ця галузь права з огляду на нагальну потребу зміцнювати

'місцеву демократію в Україні повинна постійно вдосконалюватися- роз­

ширювати й поглиблювати сферу правового регулювання. Тому актуаль­

ним є питання створення й затвердження Верховною Радою України Му­ніципального кодексу України.

3.4. Загальні принципи місцевого самоврядування- це затвердження

Конституцією України, спеціальними законами держави, зумовлені nри­родою місцевого самоврядування корінні засади (начала) й ідеі які по­

кладено в основу організації й діяльності територіальних громад, сформо­

ваних ними представницьких органів, що самостійно здійснюють управ­

ління місцевими справами та обов'язкові для визнання й гарантування

всіма суб' єктами публічної влади та громадянами УІ-.-раїни.

3.5. Чинним законодавством України про місцеве самоврядування не визначено принципів і форм взаємодії сільських, селищних, міських рад

між собою, з радами вищого рівня, з органами виконавчої влади, зовсім не

nередбачено вертикальних зв'язків, тобто не адміністративних, а хоча б організаційного, координаційного, методичного характеру.

3.6. Теоретична перозробленість проблеми, а також недостатність і в деяких виnадках навіть відсутність законодавчого врегулювання зовніш­ніх зв'язків місцевих рад як одного з ключових елементів системи місце­вого самоврядування в Україні значно знижує ефективність їх діяльності зокрема і місцевого самоврядування в цілому, стримує процес подальшо­

го розвитку зміцнення місцевої демократії.

3.7. Специфічною рисою сучасного стану розвитку місцевого само­врядування є те, що, незважаючи на відсутність владної вертикалі в сис-

111

темі місцевих рад, важливу роль у налагодженні взаємозв'язків між ними,

надання цим стосункам системного характеру відіграють обласні ради.

3.8. Правове врегулювання різноманітних форм взаємовідносин рад низового рівня між собою, з іншими суб'єктами публічної влади на міс­

цях, надання їм організаційно-правового характеру забезпечить систем­

ність цих зв'язків, сприятиме підвищенню дієвості місцевого самовряду­

вання в цілому.

4. Сформулювати науково-теоретичні підходи до вирішення проблем розвитку соціальної інфраструктури регіону.

4.1. Соціальна інфраструктура - це матеріальна основа виробництва

соціальних послуг, більшість з яких є змішаносуспільними благами, які

мають важливе значення як для конкретної особи, так і для суспільства в

цілому. Їх особлива значущість для людини зумовлена привітливим хара­ктером, базовим характером в духовному формуванні особистості та в Гі

фізичному розвитку, а також тим, що більшістю сучасних демократичних

суспільств визнані основні природні права людини. 4.2. Регулювання розвитку споживчого ринку здійснюється під час

розробки й реалізації програм соціально-економічного розвитку регіонів.

Важливим елементом програм соціально-економічного розвитку адмініс­

тративного району (міста) є розділи, в яких розробляються заходи щодо

створення умов для гідного життя й праці людини, забезпечення матеріа­

льного добробуту всіх верств населення й соціального захисту тієї його

частини, якій потрібна адресна допомога- багатодітним сім'ям, самотнім

інвалідам і пенсіонерам.

4.3. Важливим фактором посилення інформаційно-аналітичного за­безпечення проекту програми соціального розвитку міста і району є скла­

дання на попередній стадії робіт соціального моніторингу (паспорта),

який розглядається як система безперервного стеження за ситуацією в

кожному регіоні.

4.4. Необхідність поглиблення й удосконалення місцевого самовря­дування як фактора розвитку людського потенціалу в Україні пов'язана, з

тим, що, за винятком правоохоронної діяльності, на регіональні й місцеві

бюджети припадає 80 - l ОО % видатків за статтями, які стосуються розви­тку людського потенціалу. Запровадження системи показників людського

розвитку допоможе оцінити, порівняти й проаналізувати соціальне стано­

вище регіонів з інформаційним обrрунтуванням заходів й важелів держа­

вної та корпоративної політики щодо соціального розвитку регіону.

4.5. Пропонується використання інтегрального індексу, виходячи з дев'яти складових, кожна з яких характеризує один з аспектів досягнутого рівня та тенденцій розвитку потенціалу населення регіону і з відповідною

вагою враховується в інтегральному індексі:

] 12

- демографічний розвиток;

-розвиток ринку праці;

- матеріальний добробут населення;

- умови життя населення;

- рівень освіти населення;

-стан охорони здоров'я;

- соціальне середовище;

- екологічна ситуація;

-фінансування людського розвитку.

4.6. З метою максимальної адаптації t·лобальних ідей вимірювання людського розвитку до конкретних умов України та ії регіонів пропону­

ється методика побудови реrіональних індексів людського розвитку, що

дозволяє визначити рейтинг кожного реrіону як за загальним рівнем люд­

ського розвитку, так і за окремими його складовими. Запровадження за­

значеної методики в практику роботи місцевих органів влади й управлін­

ня повинна сприяти інтересам регіональної політики. Результати щоріч­

них розрахунків інтегральних регіональних індексів людського розвитку

, необхідні для використання в їх роботі з оцінки й порівняння соціальної привабливості регіонів.

4.7. Відповідно до теорії побудови систем, однією з головних мето­дологічних засад побудови систем порівняння соціально-економічного

стану регіонів має бути однозначне спрямування засобів і методів цих

порівнянь на досягнення конкретних цілей, на розв'язання конкретних

завдань.

4.8. Порівняння соціально-економічного стану реrіонів служить

обrрунтуванням рішень, на основі яких розробляються заходи та важелі впливу на зміну стану даного об'єкта спостереження (якщо в цьому, зви­

чайно, є потреба). У зв'язку з цим виникає декілька запитань: скільки та­

ких рішень може бути, як вони можуть об' єднатися в класи, групи (тобто як ці рішення об'єднуються в "дерево цілей" порівняння), скільки порів­

нянь слід здійстовати в межах регіональних досліджень, який інформа­

ційний зв'язок існує між конкретним порівнянням і рішенням, на обrрун­

тування якого воно спрямоване.

5. Визначити напрямки вдосконалення регулювання реnонального ринку праці.

5.1. Систематичне здійснення аналітичної роботи щодо визначення стану соціально-економічної сфери регіону й особливостей розвитку рин­

ку праці.

5.2. УдосконюІення форм та методів взаємодії органів регіонального управління й місцевого самоврядування у вирішенні проблем зайнятості й безробіття.

113

5.3. Розробка регіонального прогнозу розвитку ринку праці на основі системи маркетингових заходів як бази Д)ІЯ формування програм реструюу­

ризації економіки, зайнятості населення, соціального забезпечення тощо.

5.4. Базування основного напряму діяньності на підходах, принципах, характерних для ринкової системи. Специфіка перехідного періоду дозволяє

зберегти деякі консервативні елементи, не властиві ринковій економіці, які здатні зараз пом'якшити негативні наслідки цього переходу.

5.5. Постунове зближення різних форм власності для реальної участі у формуванні ринку праці. Основний акцент ставиться на усуненні нега­

тивних сторін "дикого ринку", а також на залучення підприємств держав­ної форми власності до цивілізованих ринкових відносин.

6. Проаналізувати результативність організації державного фінансо­вого контролю (далі- ДФК).

6.1. Аналіз існуючої організаційної системи ДФК в Україні на централь­ному та регіональному рівні підтверджує, що вдосконалення потребують усі

елеменrи цієї системи: суб'єкти, об'єкти (як фінансова система взагалі, так і

конкретні об'єкти кожного контролюючого органу) й контрольні дії. 6.2. Дослідження методів контрольної діяльності органів державного

фінансового контролю в Україні дало змогу зробити висновок, що не іс­

нує єдиної нпорядкованої системи методів контролю як в законодавстві

України, так і у вітчизняній науці, а це негативно впливає на організацію контрольного процесу. Відсутність единих методик, деяких стандартів

контрольної діяльності є фактором, який спричиняє роз'єднаність, різно­

дію контрольних органів на всіх рівнях, тому ц~ знижує результативність контролю, уповільнює розвиток контрольної Ф>;н;ції.

6.3. Важливо не лише вивчати зарубіжНІ~;:! і :->.ітчизняний досвід, а

налагодити взаємодію органів ДФК з науковими установами, що

проводять дослідження з проблем організації та здійснення фінансового

коюролю, без чого неможливо визначити птяхи реформування органів коюролю, спрямувати їх діяльність в єдине русло заради досягнення

спільної мсти.

6.4. Щuб діяти ефективно, система ДФК має бути структурно рефо­рмованою. Проте такі структурні перетворення, які б докорінно змінили

nринципи контролю, зробили його ефекпmним регулятором ринкових

відносин, блокуються певними nолітичними силами. А ці структурні пе­

ребудови можуть, безумовно, змінити ситуацію в Україні, де процес ре­

формування системи державного фінансового контролю, за відсутності єдиної концепції. на жаль, відбувається хаотично [37, с. 48- 51].

Таким чином, слід зазначити, що законодавство розглядає органи мі­сцевого самоврядування в комплексі як єдину систему органів місцевого

самоврядування, що мають певні nовноваження. У зв'язку з цим одним із

114

складних є питання розподілу повноважень між органами місцевого само­

врядування, тому що в законодавстві не завжди існує чітке визначення

меж функцій і повноважень різних суб'єктів місцевого самоврядування.

Уявляється, що вирішення цієї проблеми можливе шляхом ретельного

аналізу й спsвставлення їх повноважень з подальшим усуненням тих, що

дублюються. Крім того, подальша конкретизація повноважень різних

суб'єктів місцевого самоврядування може здійснюватися в статутах тери­

торіальної громади залежно від правового статусу кожного з них.

Говорячи про розподіл повноважень між різними суб'єктами міс­

цевого самоврядування, слід відзначити, що набір функцій і повнова­

жень, які реалізуються місцевим самоврядуванням, і їх зміст, залежить

від багатьох обставин. По-перше, значною мірою вони визначаються територіальним рівнем місцевого самоврядування. Очевидно, що набір

функцій і повноважень і їх зміст у великому місті більш різноманіт­ний, ніж, наприклад, у великому селищі чи селі. По-друге, стан еконо­

міки також накладає певний відбиток на функції, що реалізуються міс­

цевим самоврядуванням. З іншого боку, в умовах кризи багато держа­

вних підприємств відмовляється від утримування об'єктів соціальної

інфраструктури, перекладаючи цю діяльність на органи місцевого са­моврядування. З другого боку, не маючи джерел формування місцевих

бюджетів, місцеві органи не в змозі реалізувати повною мірою свої

функції. По-третє, на функції і повноваження, що реалізуються тери­торіальними громадами, великий вплив сама система державного

управління. Наприклад, у 70-80 рр. ХХ ст. в СРСР державне уnравлін­ня будувалось переважно за відомчо-галузевим принципом, тому бі­льша частина місцевих питань вирішувалась державними підприємст­

вами, на балансі яких у містах знаходилось близько 70% об'єктів соці­альної інфраструктури й міського господарства. Сьогодні, коли відбу­

ваються процеси роздержавлення й приватизація власності, становлен­ня й розвиток ринкових відносин, спостерігається тенденція до пере­

розподілу функцій і повноважень на користь місцевого самоврядуван­

ня. По суті, зараз в Україні відбувається відокремлення місцевого управління від державного, що гостро ставить проблему перерозподілу й розмежування функцій і, відповідно, повноважень. При цьому дер­

жава "скидає" на місцеве самоврядування більшу частину функцій, які виконувалися нею раніше, без відnовідного ресурсного забезпечення,

залишивши при цьому за собою практично всі повноваження, що сто­

суються фінансів і податків [145, с. 41-42]. Потребує свого вирішення й проблема розподілу повноважень між

органами місцевого самоврядування й відповідними місцевими держав­ними адміністраціями, надання регіонам більш широких повноважень.

І 15

2.2. РеВАізап;іJІ повиоважевь суб'є:ктів місп;евоrо самовридуваивв

Питання реалізації повноважень суб'єктами місцевого самовряду­

вання є досить важливим, оскільки воно nов'язане з місцем і роллю

суб'єктів у системі місцевого самоврядування і є логічним продовженням

питання, яке стосується розподілу повноважень між ними.

Відповідно до Конституції України, Закону України "Про місцеве

самоврядування в Україні", інших законів, які стосуються місцевого са­

моврядування, територіальна громада є основним носієм його функцій і

повноважень, тобто територіШІьиа громада - первипний суб 'скт місцево­

го самоврядувания, основа демократичного устрою держави, специфічна

форма народовладдя. Зокрема, у Конституції однозначно проголошено:

"Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ

здійсюоє владу безпосередньо і через органи державної влади та органи

місцевого самоврядування" (ст. 5); "В Україні визнається і гарантується

місцеве самоврядування" (ст. 7). Існує думка про наявність двох груп самоврядних прав населення:

індивідуальних, які належать кожному громадянину і можуть бути реалі­

зовані будь-яким окремим членом тершоріальної громади незалежно від інших членів, та колективних, здійснення яких можливе лише шляхом

спільних дій певної кількості членів територіальної громади [З І, с. 34]. До індивідуальних форм належать участь у місцевих референдумах і вибо­рах, служба в органах місцевого самоврядуванІfя, а також судові форми

тощо. Відповідно до Конституції України, громадяrm мають право брати

участь у місцевих референдумах, вільно обирати та бути обраними в ор­

гани місцевого самоврядування на основі загального, рівного та прямого

виборчого права шляхом таємного голосування. Що стосується колектив­

них форм реалізації громадянами права на участь у місцевому самовряду­ванні, то до них належать органи самоорганізації населення, які одночас­но є і самостійним елементом системи місцевого самоврядування, мають право збиратися та проводши збори, мітинги, походи та демонстрації, про

проведення яких заздалегідь повідомляють органам виконавчої влади або

органам місцевого самоврядування.

Вищою формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади щодо вирішення питань місцевого значення є місцевий референ­

дум, під яким розуміється безпосереднє волевиявлення територіальних

громад щодо прийнятrя рішень з питань місцевого значення шляхом пря­мого голосування членів цих громад [18, с. 82]. Ознаками місцевого рефе­рендуму як форми реалізації повноважень місцевого самоврядування є:

по-перше, безпосереднє здійснення громадянами влади; по~друге, участь

116

лише тих громадЯн, які проживають на території відповідної територіаль­

ної громади; по-третє, сфера впливу місцевого референдуму обмежується

питаннями місцевого значення. Місцевий характер референдуму зумовле­

ний характером тих питань, які можуть бути предметом обговорення те­риторіальної громади. Так, відповідно до ст. 4 Закону України "Про все­український та місцеві референдуми", предметом місцевого референдуму може бути прийняття, зміна або скасування рішень з питань, віднесених

законодавством України до відання місцевого самоврядування відповід­

них адміністративно-територіальних одиниць прийняття актів, що визна­чають зміст рішень рад, їхніх виконавчих органів, а також сільських, се­лищних і міських голів. Прийнято розрізняти декілька видів місцевого референдуму, існують різні критерії їх класифікації. Наприклад, за місцем

проведення місцеві референдуми поділяються на сільські, селищні й місь­кі; за часом проведення вони поділяються на звичайні та повторні. Крім того, як критерії розподілу виступають також підстави проведення рефе­

рендумів. У такому разі референдуми поділяються на обов'язкові й факу-. льтативні, ініціативні й імперативні. Говорячи про референдум, слід за­значити, що поряд з цим поняттям існує ще і поняття "плебісцит". Серед

науковців висловлюються різні точки зору на співвідношення цих двох

понять. Одні вчені вважають, що ці nоняття - синоніми [94, с. 385], інші дотримуються тієї точки зору, що nлебісцит- це референдум з питань, які мають для територіальної громади "доленосний характер" [78, с. 79]. От­же, цілком закономірно, що територіальна громада має nраво вирішувати пшяхом референдуму будь-яке питання, віднесене Конституцією і зако­

нами до відома місцевого самоврядування. Крім того, члени територіальних громад мають ще чимало визначе­

них законом важелів безпосереднього впливу на вирішення питань місце­

вого значення. Це й загальні збори громадян, і громадські слухання, і міс­цеві ініціативи, і звернення громадян до відповідних органів і посадових осіб, урешті-решт-- це вирішення сnірних питань у судовому порядку.

Зокрема, однією з основних форм реалізації повноважень територіальної громади є місцеві вибори, за допомогою яких формуються представницькі органи місцевого самоврядування. Зміст місцевих виборів полягає в тому,

що через них реалізується воля територіальної громади в аспекті здійс­

нення конституювання й відтворення органів місцевого самоврядування, надання обраним nредставникам владних повноважень у межах їхньої конституційної компетенції [130, с. 81]. У широкому розумінні місцеві вибори визначають як форму безnосереднього волевиявлення громадян,

яке здійсmоється періодично відповідно до вимог, визначених Конститу­цією та законами України, а також статутом територіальної громади, ма­

ючи на меті визначення представників територіальних громад, які індиві-

117

дуально або в складі колегіального органу вирішують від імені населення

питання місцевого значення [18, с. 91-92]. Місцеві вибори прийнято поділя­ти на певні види. Так, за суб'єктами, яких обирають, виділяються вибори

сільських, селищних, міських, районних у містах, районних та обласних

рад, а також сільських, селчщних, міських голів; за часом проведення вони

поділяються на чергові, позачергові, повторні, вибори депутатів місцевих

рад, сільських, селищних, міських голів замість тих депутатів, які вибули, а

також такі, які проводяться в разі утворення нової адміністративно­територіальної одиниці. Залежно від наявності правових наслідків вибори поділяються на дійсні й недійсні, а залежно від розмірів виборчих округів -на вибори малого, середнього, великого масштабу, регіональні середні ви­

бори та регіональні вибори великого масштабу [Там же, с. 93]. ОJ:же, вибо­ри - це найбільш масова форма прямого народного волевиявлення, що має

важливе політичне значення. Це виявляється, зокрема, у тому, що на вибо­

рах відбувається апробація самоврядної політики, визначаються взаємовід­носини між владою і громадянами. Місцеві вибори також активізують участь населення в управлінні місцевими справами, сприяють формуванню

колективних інтересів територіальних громад тощо.

Іншою безпосередньою формою волевиявлення територіальної rро­мади є загальні збори жителів за місцем проживання. Відповідно до ст. 1 Закону, під ними розуміється зібрання всЬ. чи частини жителів села (сіл),

селища, міста для вирішення питань місцевого значення. Однак у цьому

напрямку важливо відзначити, ЩО зазначений Закон недостатньо регулює цей важлиВий інститут місцевого саМоврядування, :шкріпляючи лише те, що порядок проведення загальних зборів громадЯи 3а місцем проживання

може визначатнея законом і статутом територіальної громади (ст. 8). У цьому аспекті більш досконалим, на наш погляд, є законодавство Російсь­

кої Федерації, яке, на відміну від законодавства України, передбачає

обов'язкове прийнятrя ста'І)'ТУ територіальної громади, що слід закріпити

і в законодавстві України [29, с. 23]. Загальні збори громадян проводяться в межах окремих частин сіл, селищ, міст, а тому вИС1)'Пають формою уча­сті окремих груп членів територіальної громади у вирішенні питань міс­цевого значення. У зв'язку з тим, що загальні збори громадян за місцем проживання забезпечують реальну можливість поєднання колективного

обговорення питань й прийняття рішень з особистою активністю та ініціа­тИвою, вони виступають формою залучення населення до здійснення

управлінських функцій. Згідно із законодавством України, у загальних

зборах можуть брати участь усі громадяни - мешканці територіальних

громад, які мають nраво голосу. Однак на практиці доводиться констату­

вати той факт, що фактично іноземці й особи без громадянства, які по­

стійно проживають в Україні на відповідній території та фактично є чле-

118

нами відповідних територіальних громад, не можуть брати участь у таких зборах, тому що не мають права голосу. Це можна розглядати як пору­

шення одного з конституційних принципів - принпиnу рівності всіх гро­

мадян незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та ін­

ших переконань, статі тощо. Загальні збори можна класифікувати за різ­

ними критеріями. Зокрема, за масштабами проведення розрізнюють буди­нкові, вуличні, квартальні збори, збори жителів мікрорайону, району в

місті, збори жителів села, селища, міста тощо; за суб'єктом ініціативи збори поділяють на такі: скликані за громадською ініціативою органів і

посадових осіб місцевого самоврядування, а також за ініціативою держав­

них органів. Існують й інші критерії диференціації зборів, а саме: засоби проведення, характер nитань, що розглядаються на зборах тощо. Загальні

збори громадян за місцем проживання скликаються сільськими, селищ­ними, міськими головами, виконавчими органами відnовідних рад, орга­

нами самоорганізації населення за власною ініціативою або на вимогу

однієї третини членів територіальної громади, які проживають відnовідно будинку, кварталі, вулиці, мікрорайоні, селі, селищі, місті тощо. Серед суб'єктів інституту загальних зборів розрізняють суб'єктів ініціативи, участі, підготовки й організації, реалізаціІ рішень зборів. Рішення загаль­

них зборів ураховуються органами місцевого самоврядування в їх діяль­ності. У цьому аспекті слід підтримати думку, що в законодавстві доціль­но закріпити положення про те, що загальні збори громадян невеликої територіальної громади, наприклад до 1 ООО жителів, як і місцевий референ­

дум, є самостійною формою розв'язання питань місцевого значення, і рі­шення, прийняті таким чином, були б обов'язковими Д)ІЯ виконання на від­

повідній території суб'єктами системи місцевого самоврядування [127, с. 98]. Огже, викладене вище свідчить про те, що загальні збори громадян є однією з найбільш поширених форм безпосередньої демократії, інститутом,

який відіграє вельми важливе значення у формуванні правової й політичної

культури населення, реалізації повноважень територіальної громади.

Крім вище зазначених форм реалізації повноважень місцевого само­

врядування, ще однією формою безпосередньої демократії є місцеві ініці­ативи, які являють собою форму волевиявлення членів територіальної громади шляхом ініціювання розгляду відnовідною радою будь-якоrо пи­

тання місцевого значення, наприклад, пов'язані з управлінням майном, що

перебуває в комунальній власності, встановленням місцевих податків і зборів відповідно до закону, затвердженням програм соціально­економічного та культурного розвитку й контролем за їх виконанням то­

що. Місцеві ініціативи прийнято розподіляти на декілька видів. Так, за формою вираження місцеві ініціативи поділяють на документально офор­млені та неоформлені, за змістом- на правотворчі ініціативи (спрямовані

l 19

на nрийнятrя, зміни або скасування nравового акту місцевого самовряду­

вання), ініціативи установчого характеру, референтні ініціативи тощо [18, с. 109]. Згідно зп. 2 ст. 9 Закону, порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради, визначається nредставницьким органом місцевого самовря­

дування або статутом територіальної громади. Зазначений Закон забезпе­

чує гласність і відкритість роботи органів місцевого самоврядування, про що свідчить той фак1, що місцева ініціатива, внесена на розгляд ради,

обов'язково розглядається на ії засіданні, яке відбувається у відкритій

формі за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи.

Рішення ради з розглянутого питання обов'язково оnрилюднюється шля­хом повідомлення через різні засоби масової інформації (газети, радіо, телебачення тощо), видання відомчого бюлетеня ради та інші.

Згідно із законом територіальна громада має nраво на nроведення громадських слухань, що також є однією з форм реалізації повноважень

місцевого самоврядування. На зустрічі з депутатами відповідної ради й

посадовими особами місцевого самоврядування члени територіальної

громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання й вносити пропо­

зиції щодо nроблем місцевого значення, які належать до відання місцево­

го самоврядування. Важшmість цієї форми безпосередньої демократії ви­являється в тому, що вона закрімена на законодавчому рівні, і згідно з

ч. 2 ст. 13 зазначеt~ого Закону громадські .::лухання мають nроводитися не рідше одного разу на рік. Що стосується предмета громадських слухань,

то ним можуть бути nроект nрограми соціально-економічного та культур­

ного розвитку територіальної громади, проект міGцевого бюджету, місцеві податки й збори, надання пільг із місцевих податків, місцеві програми

nриватизації об'єктів комунальної власності, прийняття статуту територі­

альної громади тощо [108, с. 18-19]. Пропозиції, які вносяться за резуль­татами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органа­

ми місцевого самоврядування (ч. З ст. 13 Закону). Серед форм реалізації права на участь у місцевому самоврядуванні

особшmе місце займає право направляти індивідуальні та колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів місцевого само­врядування, посадових осіб цих органів, які зобов'язані розглянути звер­

нення та дати обrрунтовану відповідь в установлений законом термін. Ця форма участі населення у справах місцевого самоврядування має важливе значення для зміцнення зв' язків місцевого населення з посадовими осо­

бами, вона виступає засобом захисту прав та інтересів громадян, є важли­вим джерелом інформації. Правовий механізм реалізації права громадян

на звернення в країні встановлюється Законом України "Про звернення громадян" від 2 жовтня 1996 р. Важливо відзначищ що існує три основ­них форми реалізації nрава громадян на звернення до органів і посадових

120

осіб місцевого самоврядування: а) зауваження та пропозиції, що стосу­

ються їх статутної діяльності; б) заяви або клопотання щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів; в) скарги про їх порушення.

Виділяють також таку форму безпосередньої діяльності територіаль­ної громади, як відкликання депутатів і виборних посадових осіб місцево­

го самоврядування, яке одночасно виступає як один з видів відповідаль­

ності зазначених суб' єктів місцевого самоврядування [95, с. 292; 92, с. 251 - 263]. Серед форм безпосередньої демократії треба назвати й такі, як громадська експертиза, громадські роботи з упорядкуваrшя території на­селеного пункту, надання послуг соціально нсзахишеним категоріям, уча­

сті мешканців у роботі органів місцевого самоврядування, громадські об­говорення проектів актів органів місцевого самоврядування, участь у ма­

сових акціях [18, с. 116 - 118.]. Однак слід зазначити, що ці форми не отримали розповсюдження поширення на території України, на відміну

від країн розвинутої локальної демократії (наприклад, ФРН). Серед індивідуальних форм реалізації громадянами права на участь

' у місцевому самоврядуванні особливе місце займають такі судові форми як право на судовий захист, оскарження в судах рішень, дій або бездіяль­

ності органів місцевого самоврядування, nосадових осіб, відшкодування за рахунок місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди,

що завдається їхніми незаконними рішеннями, діями або бездіяльністю

або діями їх посадових осіб під час здійснення своїх повноважень. Зали­шається сподіватися, що цю проблему допоможе вирішити активне зрос­

тання рівня правової культури громадян, а також належна увага владних

органів до проблем місцевого самоврядування [51, с. 91- 93; 152, с. 54]. Отже, слід відзначити, що наведені вище види діяльності громадян,

на жаль, не є розповсюдженими, тому що населення, як правило, не про­

інформоване про таку можливість. Крім того, з метою вивчення точки зору населення при вирішенні питань місцевого значення використову­

ються ще й такі форми, як опитування, анкетування, інтерв'ювання насе­лення з питань місцевого самоврядування. Вони можуть проводитися з

питань громадсько-політичного, соціально-культурного розвитку терито­

ріальної громади. Результати перелічених вище заходів можуть доводити­

ся до населення через ЗМІ або іншим шляхом. Аналізуючи діяльність стабільних суспільств, можна зауважити, що

між владою й населенням існує ефективний посередник, який виконує роль балансуючої рівноваги. Це активна частина населення, яка організо­вана в громадські організації й політичні партії. У різних країнах кількість їх різна і коливається від З до l О %. Під дією і впливом громадянського

суспільства влада коригує свої дії, які через вироблені механізми впливу

узгоджують структуру й форми їх діяльності.

121

Після прийнятrя Закону України "Про місцеве самоврядування в

Україні" в нашій державі місцеві громади отримали певний механізм ви­

рішення своїх проблем. Однак через низьку підприємницьку активність,

відсутність доходів місцевих громад практична реалізація закону відбува­

ється дуже повільно. Ось чому ми наголошуємо на тому, що ефективність

згаданих вище форм участі громадян у місцевому житті залишається не

досить високою, оскільки чинним законодавством не визначено чіткого

порядку їх реалізації, відповідних механізмів, а також конкретної відпові­дальності за недодержання вимог закону щодо них. Тому хотілося зазна­

чити необхідність прискорення процесу вдосконалення законодавства про

місцеве самоврядування, внесення до нього відповідних доповнень і уто­

чнень, а можливо, й прийняття окремих законодавчих актів з деяких пи­

тань. Наприклад, законодавчої ясності потребує проблема об'єднання,

укрупнення територіальних громад. Такі процеси відбуваються в багатьох

європейських країнах, зокрема у Швеції, Бельгії, Данії, Німеччині та ін., які мають позитивні наслідки. Проте Конституція та Закон України пе­редбачають можливість об'єднання в одну територіальНу громаду лише сільських громад. Як результат, в Україні фактично поза правовим полем

існують і реально діють десятки об'єднаних територіальних громад, до

складу яких входять громади селиш. Особливо їх багато в Донецькій, Лу­

ганській, Дніпропетровській областях і десших інших регіонах.

Територіальна громада, яка являє собою не просто сукупність жите­

лів відповідної території, а свідомо сформовану, самодостатню з точки зору забезnечеІШЯ фінансовими, економічними, природними ресурсами,

соціально-політичної активності спільноту, може :щійснювати реалізацію

своїх повноважень не тільки у формах прямої демократії (проведення міс­

цевого референдуму, зборів {громадян, місцевих виборів тощо). Від імені

територіальної громади функції та повноваження місцевого самовряду­

вання покликані реалізовувати органи й посадові особи місцевого само­

врядування, які є суб 'єктами місцевого самоврядування.

Кожний суб'єкт місцевого самоврядування має завдання відповідно

до своєї компетенції та своїх повноважень. Так, одним з основних завдань

органів місцевого самоврядування в У країні, проте не лише місцевого, але

й загальнодержавного значення, є підвищення ролі територіальних гро­

мад, органів місцевого самоврядувания у вирішенні питань місцевого

життя, прискоренні соціально-економічного розвитку окремих населених

пунктів, регіонів, поСШІення іХ впливу на хід суспільно-політичних та еко­

номічних процесів, які відбуваються в Україні в цілому. Таких підхід зумо­

влений розумінням, що в нинішній ситуацй' вирішення багатьох проблем

залежить саме від участі громадян у житті своєї громади. Сьогодні

вже можна навести власиий досвід у вирішенні проблем життєдіяльно-

122

сті регіону, який забезпечує більш ефективну реалізацію повноважень

суб 'єктів місцевого самоврядування й сприяє зміні ставлення працівників

до виконання футщій органу місцевого самоврядування. Так, ум. Городок

Полтавської області для вирішення місцевих проблем міська рада розро­

бwю нову систему залучення громадськості до вирішення місцевих про­

блем через призму проведення громадських СІІухань і створення дорадчих

комітетів, оскільки, визначивши пріоритети діяльності для міста, місь­

ка рада розуміла, що досягти запланованого без участі громади було не­

мо;жлuво.

Громадські слухання є перевіреною часом формою активізації насе­

лення. 1 мікрорайонах міста були проведені громадські слухання, під час яких члени громади заслухали інформації щодо вирішення програм з

пріоритетних напрямків. Пропозиції, які вносилися за результатами гро­

мадських слухань, були враховані в подальшій роботі дорадчими коміте­

тами й міською радою. У результаті проведення громадських слухань бу­

ло внесено зміни в організаційну систему місцевого самоврядування, прийнято конструктивні рішення й застосовано елементи системного під­

ходу в nлануванні й розвитку міста. Дорадчі комітети (далі - ДК) являють собою робочий орган у складі

nредставників міської влади й громади, який зобов'язаний ініціювати й координувати зусилля з виконання програми, приймати рішення й відпо­

відати за кінцевий результат. Розпорядженням міського голови для вирі­шення аюуальних проблем було створено чотири дорадчих комітети. До їх складу увіЙJlІЛи представники міської влади і громади. На своїх перших

засіданнях дорадчі комітети визначили принципи своєї діяльності, графі­

ки роботи з виконання програм. Hacrynнi засідання ДК були присвячені аналізу даних, отриманих у ході програми, підготовці й проведенню гро­

мадських слухань. Робота в дорадчих комітетах започаткувала системні зміни в ставленні влади до громадськості міста через існуючу управлінсь­ку інфраструктуру.

У вирішенні місцевих проблем через органи громадського самовря­

дування цікавою також є ініціатива м. Макіївка Донецької області. Систе­ма місцевого самоврядування в цьому населеному пункті включає в себе міську раду, n'ять районних рад у місті, п'ять селищних рад, одну сільсь­ку раду і їх виконавчі комітети. До місцевих рад міста й області обрано 398 деnутатів. Серед них 4 обласних, 59- міських, 196- районних у місті, 124 селищних і 15 сільських депутатів. Ум. Макіївці діє п'ять адміністра­тивних районів, тобто місто є складним територіальним утворенням, а це

постійно вимагає від міської влади вдосконалення організації управління. Одним з ефективних шляхів у цьому напрямі є залучення до зазначеного

процесу ініціативи жителів. Керівництво міста відчуло таку силу в opra-

!23

нах самоорганізації населення, побачивши в них важливу структурну лан­

ку в сусnільному житrі міста, а, значить, свою опору у вирішенні загаль­номіських завдань. Перші комітети громадського територіального само­

врядування були створені ще в 1991 р. Основна організаційна робота nри­пала на 1 996-1997 рр. і триває зараз. Громадські формування стали з'єднувальною ланкою між міською, районною радами, виконавчою вла­

дою й населенням, nотреби якого вони знають краще за всіх. У результаті

цих започаткувань за ініціативою мешканців у місті створено 748 органів самоорганізації населення, у т. ч. 25 рад мікрорайонів, 6 селищних, З сільських, 218 будинкових, 257 квартальних, 239 вуличних комітети. До їх складу обрано понад 4 тис. міських активістів. Створено понад ЗО об'єднань співвласників багатоквартирних будинків. Десять найбіль­

ших і добре організованих комітетів мають статус юридичної особи й на­

ділені районними радами частиною власних компетенцій. Мешканці самі

впорядковують nід'їзди, утеплюють балкони, встановлюють вхідні двері

із сигналізацією. Активно допомагають старшим і школярі. У багатьох

будинках вони разом з батьками відремонтували nідвали й обладнали

спортзали. Селищні, вуличні комітети виводять людей на суботники, ор­

ганізовують культурно-сnортивні свята, конкурси талантів й умілих рук і вирішують будь-які комунальні та побутові nроблеми, беруть участь в

охороні громадського порядку. У таких будинках люди почувають себе

захишено, комфортно, а впевненість, що від них багато чого залежить,

nробуджує почуття господаря. Досвід об'єднання городян для вирішення

нагальних проблем показав, що турбота коЖного npo красу й благоустрій свого під'їзду, двору, мікрорайону- це шлях до у:::піху в масштабах міста. Напрацювання м. Макіївки вже вnроваджено в і~ших містах Донецької області та в м. Кіровограді.

Є й інші nриклади місцевих ініціатив стосовно підвищення ефектив­

ності місцевого самоврядування, що свідчить npo формування нового мис­лення управлінців і громадян. Але всі вони розробляються й застосовують­

ся в рамках компетенції й повноважень кожного окремого суб'єкта місце­вого самоврядування, розгляду яких доцільно nриділити більше уваги.

У здійсненні повноважень від імені територіальної громади важлива роль належить представницьким органам місцевого самоврядування. Так,

до організаційно-правової основи місцевого самоврядування входить за­

гальна компетенція сільських, селищних, міських рад, які nравомочні роз­

глядати й вирішувати nитання, віднесені Конституцією України, та бага­

тьма законами до їхнього відання.

Виключиа компетенція сільських, селищних, міських рад обмежуєть­

ся ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування". Зокрема, виклю­чно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішу-

124

ються питання регламенту ради, постійних та інших комісій і виконавчого

комітету ради, заснування ЗМІ відповідної ради, прийнятrя рішення про nроведення місцевого референдуму, про наділення органів самоорганіза­

ції населення окремими власними повноваженнями органів місцевого са­моврядування, затвердження програм соціально-економічного й культур­

ного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, ці­

льових nрограм з інших ПИТ'dНЬ місцевого самоврядування. Ці ради за­ймаються затвердженням місцевого бюджету, відповідно до закону місце­вих програм приватизації, прийнятrям рішень щодо відчуження комуна­

льного майна, вирішення nитань реrулювання земельних відносин, ство­

рення міліції, яка утримується за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету, прийняття рішень з питань адміністративно-територіального

устрою в межах і порядку, визначених цим та іншими законами тощо. Повнова:ж:ення районних і обласних рад висвітлюють питання, які

вирішуються виключно на їх nленарних засіданнях та для соціально­

економічного, політичного та культурного розвитку регіону мають перед­

усім стратегічне значення. До них належать, наприклад, це питання щодо

' обрання й звільнt>·mя голови ради та його заступників, щодо функціону­вання nостійних комісій, виконавчого комітету ради, затвердження про­

грам соціально-економічного й культурного розвитку, бюджетів і багато

інших, детальний перелік яких визначено у ст. 43 Закону [72]. Чинним законодавством передбачене також делегування повнова:ж:ень

районних і обласних рад відповідним місцевим державним адміністраціям.

Їх перелік уміщує в себе ст. 44 зазначеного Закону і, зокрема, торкається питань підготовки проектів програм соціально-економічного і культурного

розвитку, сприяння інвестиційній діяльності й узагалі забезпечення збалан­сованого й соціального розвитку відповідної території тощо.

Функції й повноваження представницьких органів місцевого само­

врядування здійснюються за допомогою притаманних їм форм діяльності,

які являють собою сукупність засобів реалізації їх компетенції. Під фор­мами діяльності представницьких органів місцевого самоврядування ро­

зуміються основні, самостійні, конкретні, здійснювані в межах певних

правових, організаційно-правових й організаційних рамок діяльності рад, їх органів, посадових осіб і депутатів, за допомогою яких реалізуєтьск компетенція рад та їх органів [138, с. 189].

Основною організаційно-правовою формою роботи представницьких

органів місцевого самоврядування - рад, а отже і формою реалізації їх повноважень, є сесія, яка являє собою сукупність nленарних засідань від­повідної ради, а також засідань їі постійних комісій, які скликаються в

міру необхідності, але не рідше одного разу на квартал. Сесія місцевої ради визнається основною формою роботи, тому шо саме на ній реалізу-

125

ються виключні повноваження відповідної ради. Для подальшої роботи

ради і реалізації їі повноважень має велике значення перша сесія новооб­

раної ради, метою якої є вирішення, перш за все, організаційних питань.

Першу сесію відкриває і веде голова територіальної виборчої комісії, який інформує раду про підсумки виборів депутатів і сільського, селищного, міського голови, а також визнання їх повноважень. Тобто, повноваження

сільського, селищного, міського голови починаються з моменту оголо­

шення відповідною виборчою комісією на пленарному засіданні ради рі­шення про його обрання і закінчуються в момеит вступу на цю посаду

іншої особи. Вони містять досить різноманітний спектр питань, коло яких визначене ст. 42 Закону. Голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих повноважень.

Друга і наступні сесії ради скликаються таким чином: сільська, се­

лищна, міська ради - відnовідним головою; районна в місті, районна, об­

ласна ради - головою відповідної ради. Слід зазначити, що голова район­

ноі; обласної, районної в місті ради обирається відповідною радою з чис­

ла депутатів у межах терміну їі повноважень таємним голосуванням. Пов­новаження голови ради окреслені ст. 55 Закону та надають йому право скликати сесії ради, доводити рішення ради до виконавців, організовувати

контроль за їх виконанням, вносити на затвердження ради пропозиції що­

до структури органів ради, їі виконавчого апарату, пропозиції щодо утво­

рення й обрання nостійних комісій ради, координувати іХню діяльність,

організовувати відповідно до законодавства проведення референдумів і

виборів до органів державної влади і органів місцевого самоврядування,

здійснювати керівництво виконавчим апаратом ради й бути розпорядни­ком коштів, підписувати рішення ради, протоколи їі сесій; забезпечувати

роботу з розгляду звернень rромадян, вести особистий прийом rромадян,

забезпечувати гласність у роботі ради та їі органів, обговорення rромадЯ­

нами проектів ії рішень, важливих питань місцевого значення, вивчення rромадської думки, оприлюднення рішення ради. Голова ради також

nредставляє раду у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями rромадЯн, трудовими колекти­вами, адміністрацією підприємств, установ, організацій і rромадЯнами, а

також у зовнішніх відносинах відповідно до законодавства. За рішенням ради він може звертатися до суду щодо визнання незаконними актів міс­

цевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують nрава територіальних rромад у сфері їх сnільних інтересів, а

також повноваження районних, обласних рад та їх органів, повинен вирі­

шувати інші питання, доручені йому радою. Голова ради працює на по­стійній основі, не може мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на rромадських

126

засадах (крім викладацької, наукової та творчої в позаробочий час), за­

йматися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток. Термін виконання обов'язків головою ради триває до обрання голови ради нового скликання, крім випадків дострокового припинення повноважень

відповідно до закону. У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді і може бути звільнений нею з посади, якщо шляхом таємного голосування

за його звільнення проголосувало не менш як дві третини депутатів від загального складу ради. Питання про звільнення голови ради може бути

внесене на розгляд ради на вимогу не менше третини депутатів від ії зага­

льного складу.

На другій сесії затверджується регламент відповідної ради, який дає можливість організаційно й процедурно спланувати їі роботу, визначити процесуальні й процедурні правила підготовки і проведення сесії, а також

Положення про постійні комісії відповідної ради. На наступних сесіях місцевих рад вирішуються інші питання, віднесені законом до впкточної компетенції сільських, селищних, міських рад (ст. 26), та до викточних повноважень районних і обласних рад (ст. 43). Треба відзначити, що ви-

. ключні повноваження реалізуються радами тільки на їх пленарних засі­даннях, а не в період сесій. Ніякий інший орган або посадова особа місце­вого самоврядування також не має права вирішувати ці питання.

Рішення ради з питань повноважень nриймаються на Ії пленарному

засіданні після обrовореНЮІ більшістю депутатів від загального складу відкритим або таємним голосуванням, після чого набирають чинності з

дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлений пізніший термін уведення цих рішень у дію (ст. 59). Отже, рада як єдине ціле ви­ступає тільки в процесі сесійної діяльності. Однак це не означає, що вона

nрипиняє свою діяльність у між.:есійний період. У цей час П діяльність

продовжується в інших формах, таких як робота постійних комісій, діяль­

ність депутатів у виборчому окрузі тощо. Як відомо, рада складається з обраних населенням депутатів, які є

представниками інтересів територіальної громади, беруть участь у реалі­зації повноважень. Окрім участі депутата в роботі ради, що є основною

формою його роботи, до форм реалізації повноважень ради та власних

nрав і обов'язків депутата також належать депутатські заnити, депутатські запитання, індивідуальна й колективна діяльність у виборчому окрузі. У виборчому окрузі депутат зобов'язаний підтримувати зв'язок з виборця­

ми, відповідною територіальною громадою, трудовими колективами й

громадськими організаціями. До прав депутата місцевої ради у виборчому окрузі відносяться офіційне представлення виборців свого виборчого

округу в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місце­вого самоврядування, порушення перед органами місцевої виконавчої

127

влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами пи­

тань, що зачіпають інтереси виборців, внесення на розгляд цих органів

пропозицій з проблем, пов'язаних з його депутатськими повноваженнями,

а також на такі форми реалізації своїх повноважень, як депутатське звер­нення, депутатський запит, депутатське запитання тощо.

З метою участі в реалізації повноважень, вивчення, попереднього

розгляду й підготовки питань, які належать до відання відповідної ради,

здійснення контролю за виконанням рішень ради та їі виконавчого комі­

тету створюються постійні комісії, які виконують підготовчу й контроль­

ну функцію. Крім тоrо, для вивчення питань і розробки проектів рішень

ради постійні комісії можуть створювати підкомісії з основних напрямків своєї діяльності. Провідною формою роботи постійних комісій є засідан­ня. За результатами вивчення й розгляду питань постійні комісії готують

висновки й рекомендації, що підлягають обов'язковому розгляду органа­

ми, підприємствами, установами, організацjями, посадовими ос,обами, яким вони адресовані.

Крім постійних комісій, до органів ради також належать тимчасові контрольні комісії, які теж беруть участь у ремізації повноважень, ство­рюються для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань

місцевого самоврядування. Основною формою роботи таких контрольних

комісій є закриті засідання. Тимчасова контрольна комісія у визначений радою термін надає останній письмовий звіт і пропозиції щодо виконаної

роботи, а також підготовлені нею відповідні проекти актів ради й інші

матеріали, які розповсюджуються серед депутатів. Виконавчі органи рад є органами місцевого самоврядування зі скла­

дною природою, виступають як самостійні органи публічної влади в міс­

цевому управлінні в рамках наданих їм повноважень. Серед виконавчих

органів місцевого самоврядування провідне місце займають виконавчі

комітети місцевих рад. Головною організаційною формою їх роботи є за­сідання виконавчого комітету, які скликаються відповідним головою (го­

ловою районної у місті ради), а в разі його відсутності його заступником не менше як один раз на місяць і є правомочними за умови, якщо в них

беруть участь більше половини від загального складу виконавчого коміте­ту (ст. 53 Закону). Засідання виконавчого комітету відіграють важливу роль в організаці] діяльності виконавчих органів ради, оскільки через них

реалізуються функЩї та повноваження виконавчого коміте1у як колегіа­

льного органу вирішення питань у виконавчо-розпорядчій сфері.

Однак необхідно зауважити, що окрім засідання виконавчого коміте­ту як основної форми реалізацjї повноважень виконавчих органів рад, яка

зш--ріплена в Законі, важливе значення мають й інші організаційно-правові форми, що містяться в нормативно-правових актах місцевої ради або П

128

виконавчого комітету, насамперед у регламенті. Так, у ньому закріІUІЮ­

ються такі форми організаційної діяльності виконавчого органу ради: під­

готовка та проведення засідання виконавчого комітету міської ради, нара­

ди в міського голови, семінари й інші заходи у виконавчому комітеті, під­

готовка розпоряджень міського голови, діяльність із взаємодії виконавчих органів з депутатами, контролю виконання документів, листів громадян і

доручень міського голови й керівників виконавчих органів, роботи з коре­спонденцією, пропозиціями, заявами, скаргами громадян, організації осо­

бистого прийому громадян, чергуванні у виконавчому комітеті [182]. От­же, повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад

регламентуються ст. 27, 41 Закону У країни "Про місцеве самоврядуван­ня". Важливою складовою процесу реалізації повноважень органами міс­цевого самоврядування є їх розподіл на власні(самоврядні) й делеговані

(надані органам самоврядування іншими інституціями). Вони включають

перелік nовноважень у сфері соціально-економічного і культурного роз­

витку, планування та обігу, в галузі бюджету, фінансів і цін, щодо управ­

ління комунальною власністю, в галузі житлово-комунального госnодарс­

тва, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчуван­

ня, транспорту і зв'язку, будівництва, у сфері освіти, охорони здоров'я,

культури, фізкультури й спорту, регулювання земельних відносин й охо­

рони навколишнього природного середовища, соціального захисту насе­

лення, зовнішньоекономічної діяльності, оборонної роботи, щодо вирі­

шення питань адміністративно-територіального устрою й забезпечення

законності, правопорядку, охорони nрав, свобод і законних інтересів гро­

мадян та інші визначені чинним законом повноваження.

Крім перелічених вище форм реалізації повноважень суб'єктів міс­

цевого самоврядування, які належать до організаційних форм, існують також nравові форми діяльності цих суб'єктів, тобто нормативно-правові

акти місцевого самоврядування, під якими розуміється владний припис уповноваженого суб'єкта місцевого самоврядування, який відnовідно до

закону регулює відносини у сфері місцевого самоврядування шляхом

установлення, зміни або скасування правових норм [109, с. 179]. До актів місцевого самоврядування належать рішення місцевих рад і виконавчих

комітетів, розпорядження голів, накази керівників відділів, управлінь й інших виконавчих органів рад, які приймаються одноосібно керівниками цих органів у межах їх комnетенції тощо. Акти місцевого самоврядування складають самостійну nідсистему підзаконних нормативно-правових актів України і разом з Конституцією та законами України, а також відповідни­ми міжнародно-nравовими актами виступають важливим елементом пра­

вової основи місцевого самоврядування, встановлюють обов'язкові для населення, органів, установ й організацій у межах відповідної території

129

норми права. Предметом цих актів можуть бути окремі питання статусу

оргаців і посадових осіб місцевого самоврЯдування, організації їх діяльно­

сті, управління комунальною власністю, регулювання місцевих податків і зборів, участь громадян і їх об'єднань у реалізації повноважень місцевого

самоврядування й інші питання місцевого значення. Слід зазначити, що

проблема актів місцевого самоврядування недостатньо розроблена, чітко

не врегульовані питання, пов'язані з визначенням суб'єктів місцевої пра­

вотворчості, ієрархії таких актів за їх юридичною силою, предметом, про­цедурою визнання їх недійсними тощо. Ця nроблема, незважаючи на пев­

не дослідження, потребує подальшої розробки і вирішення [204, с. 74- 76; 45, с. 28- 33; 71, с. 48- 54; 197, с. 18- 29; 25, с. 54- 56].

Підсумовуючи розгляд питання реалізації повноважень суб'єктів мі­

сцевого самоврядування слід, зазначити, що ці повноваження значною

мірою зумовлені ухваленим Верховною Радою України в 1997 р. Законом "Про місцеве самоврядування в Україні", яким передбачене створення

передумов ддя цілеспрямованої, активної діяльності владних і громадсь­

ких інституцій для розвитку регіонів. Отже, реалізація компетенції місце­

вого самоврядування є юридично закріпленою діяльністю, яка спрямована

на вирішення· питань місцевого значення в межах Конституції та законів

України, втілення владних приписів шляхом повного використання конк­

ретних методів [127, с. 134]. На сучасному етапі державотворенн.<: реаліз'ацію повноважень орга­

нів місцевого самоврядування пропонується розглядати як завершальний етап правового регулювання відносин місцезого самс>Rрядування, як про­

цес, що вимагає використання цілого комплексу заходів, до яких повинні

входити правові, організаційні й матеріально-технічні засоби, а також як

діяльність, що відбувається в певній послідовності [127, с. 158-159]. Ус­пішність реалізації більшості повноважень органів місцевого самовряду­

вання значною мірою залежить від ступеня зрілості економічних, полі­

тичних і правових інститутів в цілому і від ефективності функціонування

правового механізму реалізації зокрема. Крім того, ефективна реалізація повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування потребує

зацікавленості членів територіальної громади й контролю з їх боку, а та­кож перебуває в безпосередній залежності від сист~ми гарантій, спрямо­

ваних на забезпечення процесу реалізації [41, с. 6; 57, с. 14; 58, с. 8-9; 54, с. 86- 91].

Однією з основних проблем функціонування місцевого самовряду­

вання є проблема дублювання повноважень суб'єктами місцевого само­

врядування. Тому нова регіональна політика повинна бути спрямована на відмову від стосунків між рівнями адміністративної супідрядності, за яких одні й ті ж питання вирішувалися шляхом бюрократичних процедур, і

ІЗО

заміну їх на чітко визначений розподіл компетенції кожного рівня [122]. Вирішення зазначеної проблеми nередбачає побудову цілого комплексу

таких взаємовідносин між суб'єктами місцевого самоврядування, які б

установлювали баланс їх інтересів і потреб. Тому для ефективного функ­ціонування суб'єктів місцевого самоврядування поряд із розподілом пов­

новажень важливим є питання про взаємодію цих суб'єктів. Відповідно до

п. 1 ст. 71 Закону, територіальна громада, органи й посадові особи місце­вого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження. Од­

нак передбачивши незалежність органів і посадових осіб місцевого само­врядування, законодавець нічого не говорить про принципи взаємовідно­

син між ними. Слід зазначити, що ці взаємовідносини повинні базуватися

на таких принципах, як законність, рівність, самостійність та взаємна від­

повідальність.

Говорячи про взаємодію орrанів і посадових осіб місцевого самовря­

дування з місцевим населенням, треба зауважити, що вона передбачає

спрямованість їх діяльності на забезnечення інтересів і nотреб кожного члена територіальної громади. З боку місцевого населення така взаємодія повинна виявлятися в наданні матеріальної підтримки місцевому само­врядуванюо, в залученні громадЯн до виконання певних місцевих проек­

тів і програм розвитку [115, с. 266, 268]. Взаємовідносини представницьких органів місцевого самоврядуван­

ня одного чи різних рівнів також повинні будуватися за принципом само­

стійності. Однак на практиці доводиться констатувати той факт, що неnо­

одинокими є випадки, коли сільські ради "побоюються" рішень районних

рад, районні ради рішень обласних рад. Крім того, трапляється, що до ра­

ди направляються рекомендаційні акти, які вона не може не прийняти.

Іншим важливим принципом взаємодії суб'єктів місцевого самовря­дування є принциn підзвітності й відповідальності. Згідно з п. 2 ст. 11 За­кону виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад підконтрольні й підзвітні відповідним радам. Із цього випливають такі

способи взаємодії виконавчих комітетів з відповідними радами: по-перше,

рада створює виконавчий орган, визначає його кількість і персональний

склад; по-друге, рада вносить зміни у склад виконавчого органу, розпус­

кас його; по-третє, рада обирає й звільняє з посади секретаря ради, за­

тверджує чисельність Гі апарату й виконавчих органів, видатків на їх утримання, по-четверте, відміняє акти виконавчих органів і здійсюоє де­

які інші повноваження.

Взаємовідносини виконавчого органу й відповідної ради базуються

на праві розробки певних програм, передачі їх на затвердження ради, по­

дання до неї звітів про хід та результати виконання цих nрограм. Узагалі повноваження виконавчих органів повинні здійснюватися відповідно до

131

законодавства, актів, прийнятих радою в межах повноважень, під їі конт­

ролем і з наданням, у разі необхідності звітів. При цьому важливо зазна­

чити, що, незважаючи на очевидну підзвітність і підконтрольність вико­

навчих органів відповідним радам, в організації представницьких і вико­навчих органів місцевого самоврядування наявна с·rруктурна й функціо­

нальна єдність. Підкреслюється також, що в системі місцевого самовряду­вання є розподіл повноважень між представницькою й виконавчою части­

нами при забезпеченні їхньої єдності [95, с. 361 ]. У зв' язку з цим для відображення цієї єдності висловлюється думка

про необхідність вживання окремого терміна. Так, привертає увагу проnо­зиція застосування поняття "муніципалітет", яке широко застосовується в

міжнародному законодавстві. Уведення цього терміна вирішить чимало проблем, що виникають у процесі державного будівництва й місцевого

самоврядування, зокрема проблему взаємоскоордннованості й взаємоза­

лежності діяльності місцевої ради й виконавчих органів, спрямування їх діяльності на вирішення єдиного завдання задоволення потреб і інтересів

місцевого населення, питання застосування принципів колегіальності та

єдиноначальності в системі виконавчих органів, можливість реорганізації

існуючої системи місцевої ради та іТ виконавчих органів тощо. Крім того,

введення поняття "муніципалітет" дозволить більш ефективно визначити

В3аємовідносини між nредставницькими й виконавчими органами, а та­

кож розnоділити між ними функції й ГJовноваження, шо дасть можливість уникнути nроблем, пов'язаних з дублюванням повноважень різними орга­

нами місцевого самоврядування [ІЗІ; 208]. У реалізації повноважень місцевого самоврядування особливе місце

займає сільський, селищний., міський голова. Він організовує робо1)' відnо­

відної ради та їі виконавчого комітету, підписує рішення ради та їі виконав­

чого комітету, здійснює керівництво аnаратом ради та їі виконкому, скли­

кає сесії, вносить пропозиції й формує nорядок денний сесії радИ, головує на пленарних засіданнях ради й здійснює взаємодію з іншими органами

місцевого самоврядування. Що стосується взаємовідносин голови відповід­

ної ради, то згідно зn. 3 ст. 12 Закону він, очолюючи виконавчий комітет відповідно'! ради, подає на затвердження проnозиції за закріпленими в зако­нодавстві питаннями. Рада, у свою чергу, затверджує nропозиції голови, заслуховує його звіт про діяльність виконавчих органів ради, приймає рі­

шення про недовіру відповідному голові. Отже, враховуючи викладене ви­

ще, можна стверджувати, що голова є відносно самостійним елементом у

системі місцевого самоврядування, основними його функціями є забезпе­

чення належної роботи як представницького, так і виконавчого органів,

спрямування їх дія.льності на вирішення єдиних завдань, досягнепня відпо­відних цілей, nоставлених перед територіальною громадою.

132

Взаємодія рад з постійними комісіями та тимчасовими контрольни­ми комісіями, rрунтується за такими принципами, як nідзвітність раді й відnовідальність перед нею. Отже, система взаємовідносин між суб'єктами місцевого самоврядування базується на двох основних nрин­

ципах: по-перше, рівності й самостійності між радами, територіальними

громадами й органами різних рівнів, і по-друге, nідконтрольності підзвіт­ності рад, відповідних голів та інших суб'єктів місцевого самоврядування

перед територіальною громадою, голів, комісій та інших суб'єктів місце­вого самоврядування - перед відповілними радами тощо.

Таким чином, слід зазначити, шо з метою здійснення своїх повнова­

жень органи та посадові особи місцевого самоврядування використовують

різ!юманітні форми реалізації зазначених повноважень, під якими розумі­

ється зовнішнє вираження конкретних дій посадових: осіб, органу, його структурних підрозділів, шо здійстоються в процесі їх діяльності і сnря­мовані на виконання певних властивих: їм функцій. Але сучасний стан

закріплення й реалізації повноважень суб'єктів місцевого самоврядування

має низку недоліків, які позначаються на їх діяльності. Так, спостеріrаєть­'ся безсистемність і нечіткість в реалізації їх повноважень, що, у свою чер­

гу, призводить до неузгодженої й малоефективної діяльності, невизначе­

ності відповідальності. Питання ж взаємовідносин між суб'єктами місце­

вого самоврядування недостатньо врегульоване законодавцем. Підтвер­

дженням цього є, наnриклад, те, що законодавчо не визначені шляхи вза­

ємодії органів місцевого самоврядування з органами самоорганізації насе­

лення, що ускладюоє процес їх утворення й функціонування. Відтак, ви­

рішення проблеми реалізації повноважень суб'єктами місцевого самовря­дування передбачає правове регулювання, тобто надання відносинам, я:кі

виникають у місцевому самоврядуванні, більшої впорядкованості у ви­гляді nравових: норм, а потім здійснення, переведення цих норм у реальне

життя. При цьому слід ураховувати, що успішність вирішення цього за­вдання залежить, перш за все, від ефективності функціонування правового

механізму реалізації, зацікавленості членів територіальної громади й кон­

тролю з їх боку, розробленості системи гарантій, спрямованих: на забезпе­

чення процесу реалізації зазнаqених повноважень. Разом із цим сьогодні можна констатувати: молода, суверенна й не­

залежна держава Україна попри всі негаразди й складності становлення

впевнено йде шляхом демократичного розвитку. У процесі державотво­

рення особливі сподівання: покладені на органи місцевого самовря:дуван­

ня, удосконалення роботи яких сприятиме формуванню засад громадянсь­

кого суспільства, залученню всіх верств населення: до активної участі в життєдіяльності територіальних громад і розробки й реалізації цільових програм розвитку краю, а також інтеграції в Європейське й Світове спів-

133

товариство. Це є дуже важливою умовою ддя подальшої розбудови неза­

лежної У країни.

2.3. Удосв:оиuеиив: системи відповіда4ьвості орrаиів і посадових осіб :місu.евоrо са:моврв:.цуваиив:

Місцеве самоврядування в Україні стає реальністю. Про це свідчить

як наявність необхідного законодавчого закріплення, так і практика фак­

тичної реалізації місцевого самоврядування, яка вже набута в державі. Принципово важливим залишається питання про те, що місцеве самовря­

дування призначене обмежувати й не допускати свавілля з боку державної влади. Відтак, місцеве самоврядування, в основі якого лежить право насе­

лення самостійно вирішувати питання місцевого значення, а також уособ­лення органів місцевого самоврядування в системі органів управління суспільством і державою, передбачає відповідальність органів місцевого

самоврядування і його посадових осіб за здійснення покладених на них

функцій і завдань. У теорії права відповідальність розглядається як nозитивна й негати­

вна. Під позитивною відповідальністю розуміється відповідальна діяль­

ність щодо вирішення питань місцевого значення згідно з Конституцією

України і Законом України "Про місцеве самоврядування", тобто відпові­дно до законодавства. У юридичні науці ц~й підхід щодо місцевого само­

врядування значної кількості прихильників не знайшов, бо вважається, що

nозитивна відповідальність не є юридичною відповідальністю і тому роз­глядати їі не варто.

Негативна відповідальність це несприятливі правові наслідки за

прийняті органами місцевого самоврядування або їх посадовими особами

протиправні рішення й неналежне здійснення своїх завдань і функцій.

Традиційно ця відповідалЬність поділяється на три види, залежно від

суб'єктів, перед якими органи місцевого самоврядування несуть відпові­дальність: перед населенням, у результаті втрати довіри, перед державою в разі порушення Конституції чи статутів суб'єктів держави, перед фізич­ними і юридичними особами в порядку, встановленому законодавством.

Проте навіть і в цьому, майже традиційному, підході є деякі шоанси. На­

приклад, відповідальність органів місцевого самоврядування розумієтьс.11

як негативні юридичні наслідки за протиправні дії, що настають у резуль­

таті здійснення державою й населенням функцій контролю за діяльніспо цих органів та їх посадових осіб. Але відповідальність, на нашу думку, не

можна розглядати як підзвітність, оскільки підзвітність є більш широкою категорією. Більшість авторів розглядають відповідальність виключно в

негативному аспекті, при цьому суб 'єктами відповідальності є органи І

посадові особи місцевого самоврядування, підставами відповідальності є

протиправні дії бездіяльність. Суб'єкти, перед якими несуть відповідаль­ність органи місцевого самоврядування, в основному визначаються як

населення, держава й фізичні та юридичні особи.

Додаткові основи класифікації можна ввести, якщо дивитись на неї крізь призму галузей права: кримінал.,ного, адміністративного та ін. Фак­

тично всі автори говорять про те, що відповідальність посадових осіб й органів місцевого самоврядування має юридичну природу, але при цьому

не враховують той факт, що відповідальність перед населенням має не

тільки юридичну, але й політичну природу (оскільки настає у формі втра­

ти довіри).

Слід відзначити, що в Конституції України не згадується про відnо­

відальність органів чи посадових осіб місцевого самоврядування. Однак закріплюючи загальний правовий статус місцевого самоврядування, зага­льні принципи, які визначають статус органів і посадових осіб місцевого

самоврядування, у тому числі й окреслюючи рамки легальної їх діяльнос­ті, Конституція встановлює саму можливість існування відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Тому при аналізі джерел, що регламентують відповідальність органів і посадових осіб міс­

цевого самоврядування, слід виходити із загальних, фундаментальних ознак і принципів, які лежать в основі української nравової системи. Зок­рема мова йде про дію ст. 9 Конституції України, зазначена норма якої встановлює включення у внутрішню правову систему загальновизнаних принципів міжнародного права, зокрема чинних міжнародних договорів, угод, згодна обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Це

дозволяє зробити висновок про значущість зазначеної груnи джерел для реrулювання відповідних груп суспільних відносин в Україні. Говорячи

про міжнародні угоди як нормативні акти, які регламентують відповіда­

льність органів і посадових осіб місцевого самоврядування, основну увагу слід приділити Європейській хартії місцевого самоврядування, яка була ратифікована й використовується в Україні. У такому разі принципово

важливою є норма, яка визначає місцеве самоврядування як право й реа­льну можливість органів місцевого самоврядування регламентувати знач­ну частину суспільних справ, діючи самостійно й під свою відповідаль­ність. Цим визначаються деякі принциnи діяльності органів місцевого самоврядування, зокрема можливість nокладання відповідальності на ці органи як результат визначеної оцінки їх діяльності. Сама Європейська хартія на даний момент не потребує створення будь-якого спеціального закону, який встановлює механізм ії реалізації. Це принципово, перш за

все з точки зору правової діяльності. Будь-який суб'єкт, який бере участь у процесі організації й здійснення місцевого самоврядування, має право

\35

адресувати свої nрава із зазначеним документом. Звіл:си характер застосу­

вання норм власного національного законодавства з урахуванням дій

міжнародного права повинен передбачати механізм приведення їх у від­nовідність з нормами міжнародного nрава, конкретизуючи їх і наповнюю­

чи внутрішнім національним змістом. Саме тому Європейську хартію про місцеве самоврядування слід уважати одним із базових джерел щодо міс­

цевого самоврядування, у тому числі й в питаннях відповідальності орга­

нів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідальності органів і nосадових осіб місцевого самоврядування приділено достатньо уваги й в українському законодавстві. Зокрема осно­

вні контури місцевого самоврядування: в Україні як правового інституту були закріІUІені після nрийняття 21 травня 1997 р. Закону України ''Про місцеве самоврядування в Україні". Цим законом у ч. 5 (розділ IV) визна­чені загальні nринципи відповідальності, вказані суб'єкти, nеред якими

несуть відnовідальність органи й посадові особи місцевого самоврядуван­ня, а також nідстави й основні форми цієї відповідальності. Отже, значен­ня цієї частини слід визначити як закріnлення базового nринципу покла­дання відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядуван­

ня, а ось конкретизація цього закону здійснюється через інші нормативно­правові акти. Отже слід вказати, що Закон У країни "Про місиеве самовря­дування в Україні"- не єдине джерело на національному рівні, яке регла­

ментує цю відnовідальність. Більшість підстав відповідальності органів і посадових осіб місцевого самовряцування витікає з трудового, криміналь­ного й іншого законодавства. Таким чином, існує група нормативно­

nравових актів, що nрямо не регламентує відповідальність, ІфОте вона безпосередньо впливає на це питання. Наnриклад, відповідно до Закону

України від 16 грудня 1993 р. "Про державну службу", державні службо­вці, до яких відносяться і посадові особи місцевого самовряцуващщ зо­

бов'язані, зокрема, гідно виконувати свої службові обов'язки і за це отри­мувати матеріальну винагороду з бюджетних коштів. Але, на жаль, зараз розповсюджена практика отримання: додаткової "плати" з громадян nра­

цівниками державних організацій та установ і органів місцевого самовря­дування за виконання своїх обов'язків. Щоб запобігrи цьому негативному

явищу, Кримінальному кодексі України, зокрема у ст. 191, міститься пе­релік покарань за такі дії. Питання відповідальності посадових осіб й ор­ганів місцевого самоврядування регламентуються: також положеннями Кодексу законів про працю України, де в п. 6 ст. 134 зазначається про по­кладання на працівника повної матеріальної відповідальності за шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації nри виконанні трудових обов' язків [ 18 с. 6 І J. У формуванні нормативно-nравової бази велику роль бідіграють акти глави держави- укази Президента України стосовно роз-

136

витку й функціонування місцевого самоврядування. Необхідно також від­

значити такі специфічні правові акти, як постанови Уряду України, що

видані на основі та на виконання законів України й указів Президента

України. Крім ТОІ'О, в регулюванні питань відповідальності органів і поса­

дових осіб місцевого самоврядування велика роль належить рішенням Конституційного Суду У країни. Надаючи їм загальної характеристики, слід зазначити, що вони регламентують різні види юридичної відповіда­

льності, яка може бути покладена на органи й посадові особи місцевого самоврядування.

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" має ще одну

особшrnість у реrулюванні питання відповідальності. Вона полягає в то­

му, що Закон визначає лише загальні принципи організації місцевого са­

моврядування, у тому числі й відловідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування. ВідТак, питання принципів організації місце­

вого самоврядування є предметом спільної компетенції України та їі

суб'єктів, а отже, значна деталізація цього питання повинна регламенту­ватися на місцевому рівні, за винятком випадків, коли зазначений вид

юридичної відповідальності вже регламентується кримінальним, адмініс­

тративним або іншим законодавством. Безумовно, що значення місцевих

джерел, які встановлюють відповідальність органів і посадових осіб міс­

цевого самоврядування у зв'язку з розвитком інституту місцевого само­

врядування, буде постійно зростати й посилюватися. Але в жодному разі

цей факт не слід трактувати як зменшення значення іюпих груп джерел,

оскільки вони виконують свої специфічні, але водночас необхідні для

ефективності інституту відповідальності функції. Таким чином, практика

розвитку місцевого самоврядування свідчить, що ми перебуваємо у стадії формування правової ос1юви цієї відповідальності. Деякі тенденції вже

очевидні, зокрема законодавство про місцеве самоврядування розвиваєть­

ся більш динамічно й оперативно, а відтак, важливе місце в системі пра­вових актів, які регламентують відповідальність, займають акти місцевого самоврядування. До їх числа слід віднести рішення, прийняті безпосеред­

ньо населенням територіальної громади, наприклад, на місцевому рефере­

ндумі. З іншого боку, процес здійснення діяльності органів і посадових

осіб місцевого самоврядування пов'язується з можливістю прийняття без­nосередньо ними nравових актів, центральне місце серед яких належить

Статуту територіального утворення, який повинен утримувати підстави й

види відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Отже, аналіз комnлексу формально-юридичних джерел, шо регламе­

нтують відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврЯJJУ­вання, свідчить, що ми повинні виходити передусім із установленого за­

конодавством України про місцеве самоврядування принципу підзвітності

137

й відповідальності перед територіальними громадами їх органів і посадо­

вих осіб, застосування якого передбачає використання населенням різних

форм контролю за їх діяльністю, закріплених у статуті територіальної

громади. І \ей принцип призначений забезпечити ефективність вирішення

місцевих завдань, віднесених до ведення місцевого самоврядування, а

також урахування й захист інтересів місцевого населення. Тому ця відпо­відальність різноманітна як за підставами їі настання, формами ії реаліза­

ції, так і за суб'єктами, перед якими вона настає. Підстави, види й порядок

відповідальності органін і посадових осіб місцевого самоврядування ви­

значаються Конституцією та законами України. Так, згідно із Законом

України "Про місцеве самоврядування в Україні", органи й посадові осо­

би місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність

перед територіальною громадою, державою, юридичними й фізичними

особами. Таким чином, очевидною є наявність трьох основних суб'єктів, яким мають свої підстави і специфічні засоби відповідальності, а також джерела, що закріплюють цю відп;)відальність. Їхню загальну характерис­тику наведено нижче.

Особливого значення набуває, перш за все, питання відповідальності

органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням те­риторіальними громадами, бо саме в ній в цілому відображаються най­

більш суттєві аспекти природи місцевого самоврядування. У Законі Укра­

їни "Про місцеве самоврядування в Украіні" цьому присвячена окрема

ст. 75, в якій відзначено, що відповідальність органів і посадових осіб мі­

сцевого самоврядування перед територіальними громадами включає такі

положення:

І. Органи й посадові особи місцевого самоврядування є nідзвітними,

підконтрольними й відповідальними перед териrорізльннми громадами.

Вони періодично, але не менше як два рази на рік, інформують населення

про виконання програм соціально-економічного й культурного розвитку,

місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, звітують перед

територіальними громадами про свою діяльність.

2. Територіальна громада в будь-який час може достроково припи­нити повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування,

якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують пра­

ва й свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом

повноважень.

З. Порядок і випадки дострокового припинення повноважень органів

і посадових осіб місцевого самоврядування територіальними громадами визначаються законами.

Специфіка цієї відповідальності полягає в тому, що вона не може бу­

ти віднесена до жодного з існуючих видів юридичної відповідальності

138

(кримінальної, адміністративної тощо). Іншою їі особливістю є те, що та­кого роду відповідальність не обов'язково настає в результаті неправомі­рних дій органів і посалоеих осіб місцевого самоврядування. Ця відпові­

дальність має свого конкретного адресата - посадову особу місцевого са­моврядування, яка розуміється за законом як особа, що працює в органах

місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження в здійс­

ненні організаційно-розпорядчих і консультаційно-дорадчих функцій і

отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету, або орган місце­

вого самоврядування, причому не тіJІьки виборний (представницький ор­

ган- раду), який складається з депутатів і вілповідно до закону наділяєть­

ся правом nредставляти інтереси територіальної громади і nриймати від їі імені рішення, але й інші, зокрема виконавчі, органи рад. Відповідно дп

Конституції України та Закону, вони створюються сільськими, селищни­

ми, міськими, районними у містах (у разі їх створення) радами для здійс­нення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у

межах, визначених законами. Отже, питання про притягнення органів і

. посадових осіб місцевого самоврядування до відповідальності перед насе­ленням вирішується з урахуванням їх діяльності, сnрямованої на захист

інтересів населення територіальної громади. Форму їх відповідальності

визначають органи й посадові особи, які здійснюють nризначення цих органів або осіб у порядку, визначеному актами місцевого самоврядуван­

ня. Природнім наслідком настання відnовідальності органів і посадових

осіб місцевого самоврядування перед населенням може стати дострокове

припинення повноважень органу або посадової особи місцевого самовря­

дування. Отже, йдеться про їх відкликання. Зокрема порядок відкликання депутата місцевої ради народних депутатів передбачений у розділі VI За­кону України "Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів".

Крім законодавства, інститут відкликання може бути включеним до ста­

туту конкретного територіального утворення. Головне при цьому те, що

питання про встановлення права відкликання повинне бути вирішеним

самою громадою з урахуванням вимог закону, інтересів населення, його історичних й інших місцевих традицій. На жаль, як свідчить практика, не всі територіальні громади використовують цю можливість.

Особливою підставою для настання відповідальності та водночас го­

ловною підставою відкликання є втрата довіри. Практично всі автори го­

ворять про те, що відповідальність перед населенням виступає у формі втрати довіри. Наявність або відсутність довіри є як необхідною фактич­ною умовою легітимності діяльності виборних представників місцевого самоврядування. Термін "утрата довіри" не розкривається в чинному за­

конодавстві, тому сутність його повинна бути відображена в статуті тери­торіальної громади шляхом закріплення змісту самого поняття "втрата

139

довіри" чи переліку дій, які фактично свідчать про втрату довіри, або в

іншій формі. Відносно визначення поняття "втрата довіри" існує широкий

спектр думок: від здійснення кримінального злочину до відмови від при­

йому скарг виборців. Семантично термін "довіра" означає "ставлення до

кого-небудь, шо виникає на основі віри в чиюсь правоту, чесність, щи­

рість та ін." Таким чином, можна зробити висновок, що поняття "довіра"

первісно не є правовою категорією, однак, будучи закріпленою в статуті

територіальної громади, отримує правове наповнення.

Види відnовідальності за цих умов різні автори визначають по­

різному. Так, майже всі визначають таку відповідальність, як відкликання

депутата. Деякі автори, розглядаючи втрату довіри, говорять про те, що

це важливий елемент не тільки стосовно місцевого самоврядування, але й у цілому інституту народовладдя, наголошуючи при цьому, що втрата

довіри можлива лише відносно виборних органів і посадових осіб. Така

констатація дозволяє підсумувати, що в результаТІ втрати довіри перед

населенням можуть відповідати тільки виборні посадові особи. Звідси

висновок про те, що інші органи відповідають не перед населенням, а пе­

ред органами й особами, яких населення уповноважило захищати свої

інтереси. Така точка зору передбачає також розмежування інституту від­

кликання й інституту висловлення недовіри. При цьому зазначається, що

висловлення недовіри може відбуватися в результаті референдуму або на

засіданні представницького органу.

Інші автори, розглядаючи відповідальність перед населенням, гово­

рять, що форма втрати довіри є значною мірою загальною і шщає можли­

вості знайти причини втрати. Однак законодавсТІю України та інших дер­

жав дозволяє визначити типові причини втрати довіри: неналежне вико­

ню-rня й невиконання своїх обов'язків; дії, негідні звання посадової особи.

Хоча і ці причини мають досить загальний характер. Але виникаё mпан­

ня: чи потрібна тотальна деталізація? Запропоновувалося, наприклад,

прийняти і більш м'які санкції- попередження населеиня.Jи.

Існує також думка, автори якої, розглядаючи інститут відкликання

депутатів і стверджуючи, що право на відкликання мають громадяни, які

мешкають у межах виборчого округу, вважають, що питання відкликання

не можуть бути винесені на місцевий референдум, оскільки гарантії за­

стосування цієУ норми вже є в законодавстві, а відтак єдиною формою

відповідальності перед населення визнається відкликання. Існують різні точки зору на понятп1 "втрата довіри". На думку час­

тини дослідників, втрата довіри розуміється як політико-юридична відпо­

відальність. Інші ж учені вважають втрату довіри чисто конституційною ситуацією. Водночас втрата довіри не є єдиною підставою відповідально­сті перед населенням, бо місцеві правові акти (статути) встановлюють і

140

додаткові підстави, що конкретизують порядок дострокового припинення повноважень.

Багато хто з учених і практиків відстоює точку зору, що підставою може бути тільки втрата довіри населенням. Як форми відповідальності

визначаються відзив, вираження недовіри, дострокове припинення повно­

важень.

Таким чином, можна сказати, що ця. відповідальність, на думку до­

слідників, логічно виходить із визнання того факту, що населення є суб'єктом громадсько-правових відносин, а відтак носить конституційний

характер. Підставою відповідальності є втрата довіри, хоча суб'єкти

України можуть встановлювати й інші підстави. Загальновизнаною фор­

мою є відЮІикання депутата, членів органу місцевого самоврядування, що

стосується вираження недовіри й дострокового припинення nовноважень. Ці види відповідальності також розглядаються як окремі.

За цих умов засоби відповідальності органів і посадових осіб місце­вого самоврядування регламентуються чинним законодавством. Крім то­

го, порядок й умови настання їх відповідальності також можуть бути за­

кріплені в статутах територіальних громад. Але слід зазначити, що проце­

дура притягнення до відповідальності перед населенням органів і посадо­

вих осіб місцевого самоврядування вюпочає як мінімум три стадії.

Перша стадія - це виявлення думки населення з питання щодо дові­ри тому або іншому органу чи посадовій особі місцевого самоврядування.

Форми виявлення думки громадян різні, але вони повинні бути закріплені законодавством і забезпечувати об'єктивну оцінку населенням діяльності

органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

У другій стадії процедури притягнення до відnовідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування повинні виступати компетентні

органи й посадові особи, діяльність яких спрямована на прийняття рішен­

ня відповідно до чинних норм про форму відповідальності. Ця стадія по­ходить від першої і настає лише після констатації населенням втрати до­

віри конкретного органа чи посадової особи місцевого самоврядування.

Метою третьої стадії є фактичне виконання норми права і, як резуль­

тат, настання конкретних негативних наслідків для органу чи посадової

особи місцевого самоврядування. При цьому, якщо вирішується питання

про дострокове припинення їх повноважень, то необхідно водночас вирі­шити питання з призначенням виборів або заміщенням звільненої посади.

Безумовно, на кожній із цих стадій у осіб, які притягуються до від­повідальності, повинні бути права, що забезпечують захист їх інтересів.

Питання дострокового припинення nовноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування регулюються законом. Відповідно до ст. 78 Закону повноваження ради можуть бути припинені достроково за

141

рішенням місцевого референдуму або Верховної Ради України у випад­

ках: І) якщо рада при ухваленні рішення порушила Конституцію та зако­

ни України, права й свободи громадян, ігноруючи при цьому вимоги ком­

петентних органів про приведення цих рішень відповідно до законів; 2) якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у терміни, установ­

лені законом, або рада не вирішує питання, віднесені до їі ведення.

Згідно із Законом, дострокове припинення повноважень сільського,

селищного, міського голови, можливе у випадках набрання законної сили

обвинувальним вироком щодо нього, порушення ним вимог щодо обме­

ження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльЮстю ). Повно­важення голови можуть також бути достроково припинені в разі пору­

шення ним Конституції та законів України, прав і свобод громадян або

незабезпеченні здійснення наданих йому повноважень. Рішення про дост­

рокове припинення повноважень відповідного голови приймається на мі­

сцевому референдумі або відповідною радою.

Дострокове припинення повноважень органів самоорганізації насе­

лення відnовідно до Закону України "Про органи самоорганізації насе­лення" відбувається в разі nорушення Конституції та законів України, інших актів законодавства, при невиконанні рішень відповідної ради або

П виконавчого комітету, рішень зборів (конференціі) населення за місцем

проживання. Рішення про дострокове припинення повноважень органу

самоорганізації населення приймасься загальними зборами громадян, які

утворили цей орган, або відnовідною радою (ч. 2 ст. 28) [179]. У ее викладене вище свідчить про те, що в науці приділяється дуже

мало уваги питанню відповідальності територіальної громади, адже вона

1акож належить до системи місцевого самоврядування. Однак у чинному

законодавстві питання відповідальності цього суб'єкта місцевого само­

врядування недостатньо врегульоване, що дозволяє зробити висІЮвок про

те, шо територіальна громада не несе фактично взагалі ніякої відповідаль­

ності за свою діяльність. Відповідальність органів і nосадових осіб місцевого самоврядування

перед державою, згідно зі ст. 76 Закону України "Про місцеве самовряду­вання в Україні", настає в разі порушення ними Конституції або законів

України. Застосування конкретних засобів відповідальності пов'язується з

характ~ристикою правопорушення, яке здійснено органом чи посадовою

особою місцевого самоврядування. Мова може йти про притягнення вин­них осіб, перш за все, до дисциплінарної, адміністративної чи іншої від­повідальності. Крім того, як уже було зазначено вище, згідно з Кодексом

законів про працю посадова особа місцевого самоврядування може бути

nритягнена до матеріальної відповідальності. Природно, що в такому разі

основна роль у регулюванні цього виду відповідальності органів чи noca-

142

дових осіб місцевого самоврядування належить нормативно-правовим актам України. Отже, форма прояву цієї відповідальності- припинення

повноважень відповідного органу місцевого самоврядування (виборного

чи іншого), а також виборної посадової особи місцевого самоврядування.

Крім того, органи й посадові особи місцевого самоврядування з пи­тань здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади є

підконтрольними відповідним органам виконавчої влади, а відтак можливе

настання їх відповідальності за неналежне здійснення окремих державних

повноважень, але лише в тих межах, в яких ці повноваження були забезпе­чені необхідними матеріально-фінансовими ресурсами. Отже підставою для

настання цього виду відповідальності органів і посадових осіб місцевого

самоврядування перед державою є не порушення конституційних норм і

норм законів, а передусім неефективне виконання або невиконання делего­

ваних їм повноважень. Однак конкретний механізм притягнення в цьому

разі органів і посадових осіб місцевого самоврядування, як і самі види (фо­рми) відповідальності перед державою, законом не визначені.

Виявленню випадків порушення органами та посадовими особами місцевого самоврядування законів чи статутів територіальних громад, які

є підставою для настання відповідальності даних органів та посадових

осіб перед державою, слугує прокурорський нагляд за дотриманням за­

конності в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядуван­ня. Прокуратура України здійснює функції нагляду з метою з:Ч>езпечення

верховенства закону, єдності та зміцнення законності, захисту прав і сво­бод людини і громадянина, а також інтересів сусnільства і держави, що

охороняються законом. Від ефектИJJного державного контролю за вико­

нанням правових норм на місцевому рівні багато в чому залежить ефекти­вність державних інститутів, інститутів місцевої демократії, реальність

прав і свобод людини і громадянина, захист інтересів населення територі­

альної громади.

Відnовідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядуван­ня перед юридичними і фізичними особами передбачає, що шкода, запо­

діяна юридичним і фізичним особам у результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодовується

за рахунок кошrів місцевого бюджету, а в результаті неправомірних рі­шень, дій або бездіяльності посадових осіб місцевого самоврядування- за

рахунок їх власних коштів у порядку, встановленому законом. При цьому

спори про nоновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають у результаті рішень, дій чи бездіяльності органів або посадо­вих осіб місцевого самоврядування, вирішуються в судовому порядку.

Отже, вважається загальновизнаним той факт, що відnовідальність органів або nосадових осіб місцевого самоврядування перед фізичними та

143

юридичними особами є відповідальністю громадсько-правовою. Підста­

вою с незаконна дія/бездіяльність, у тому числі прийняття актів, що супе­

речать закону. Форма відповідальІtості - відшколування збитків. При

цьому лід незаконними діями розуміють не тільки дії, які не відповідають

закону, але й дії, що не відповідають іншим нормативним актам будь­

якого рівня, у тому числі й підзаконним. Особливістю даного виду відпо­

відальності є те, що органи та посадові особи місцевого самоврядування

безпосередньої відповідальності не несуть, проте за рішенням суду ця

відповідальність на них може бути покладена, причому зміст відповідаль­ності виключно матеріальний.

Розгляд цієї відповідальності іноді відбуваєn,ся на підІрунті оперування

поняттями "неправомірні" і "незаконні діі". За таким підходом обов'язковою

ознакою відповідальності вважаєn,ся нанесення майнового або іншого збитку суб'єкrам цих відносин. Цей збиток відшкодовуєn,ся за рахунок коштів місце­

вого бюджету і за рахунок іншого майна територіальної громади. Він може

відшкодовуватися як добровільно, так і за рішенням суду. Посадова особа може

бути прІПяrнена до матеріальної відповідальності, яка передбачаєn,ся трудо­

вим законодавством, а також до адміністраnmної, "Кримінальної і тощо, але

жодна з них не є відповідальнісnо перед юридичною або фізичною особою. У

зв'язку з цим особливо виділяють порушення прав і свобод громадян, у rому

числі иияхом прийняття актів, невідповідних закону. Приводом для nритяг­

нення до відповідальності можуть буn1 шкож невиконання умов, вюначених в

укладених угодах, особливо, коли орrани місцевого самоврядуван . .<JЯ здійсню­ЮТh права власника відносно комунального майна. Ця відповідальність настає в

судовому порядку. У якості можливих неспрІ<.ятлmзих наслідків зазначаЄТhСЯ не

тільки відшкодування збитків, а й визнання недійсними прийнятих орrаІ-:ами місценего самоврядування актів.

Таким чином, розгляд питання відповідальності органів та; посадо­вих осіб дозволяє дійти висновку, що різне тлумачення відnовідальності

приводить до різних дій з боку державних органів та органів місцевого

самоврядування. Це зумовлює необхідність з'ясування самого поняття

відповідальності, що має важливе значення для розуміння суті відповіда­льності органів Ті' посадових осіб місцевого самоврядування. У контексті

проблеми місцевоrо самоврядування під відповідальністю його органів та

посадових осіб окремі вчені розуміють .настання негативних наслідків у

разі невиконання або неналежного виконання нокладених на них законом або договором обов'язків [J 10, с. 11]. Крім того, існує й така точка зору, що відnовідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування

є одним з елементів cтarJCY цих органів [226, с. 356 - 363]. Тлумачення відловідальності в місцевому самоврядуванні вироблено і з урахуванням

144

практики. Так, у науково-практичному коментарі йдеться про те, що від­

повідальність органів місцевого само~рядування - це несприятливі право­

ві наслідки за прийняті ними протиправні рішення, неналежне здійснення

своїх завдань та функцій [72, с. 65]. Але, незважаючи на існування конкрет­них правових норм, їх реалізація на практиці пов'язана з низкою труднощів,

які зумовлені недостатньою увагою до цієї проблеми як з боку теорtі' науко­

вих розробок щодо означеної проблеми, так і з боку практики застосуВання

подібнихнорм [47, с. 178-180; 53, с. 181-183; 91, с. 86-91; 135, с. 22-23]. У зв'язку з цим провідним моментом під час розгляду складних питань відпові­

лапьності різноманіпmх елементів системи місцевого самоврядування пови­

нно стати врахування своєрідності побудови та особливостей призначення, функціонування тих чи інших елементів цієї системи. Оrже, сутність відпові­даньності можна визнати у двох аспеІ<ТаХ, зумовлених найголовнішими фун­

кціями- правозабезпечуючаю та правоохоронною.

При цьому найбільш повне визначення юридичної відповідальності

Л. Наливайко бачить у розумінні іТ як обов'язку винного перетерплювати

·примусове позбавлення певних благ шляхом застосування до нього захо­

дів державного примусу [143, с. 46]. Співзвучна цьому визначенmо й думка М.В. Постового, який пропо­

нує під відповідальністю розуміти настання несприятливих наслідків, що

застосовуються до суб'єктів муніципальних правовідносин, які не вико­нують або неналежним чином виконують свої обов'язки по відносно ін­

ших учасників правовідносин [169, с. 299]. При цьому наголос робиться на таких елементах механізму відповідальності, як підстави й наслідки.

Оскільки юридична відповідальність є одним з видів соціальної

відповідальності, то під час з'ясування сутності такої відповідальності слід завжди розглядати їі позитивний і негативний аспекти у вза­

ємозв'язку та взаємозумовленості, а зведення розгляду лише до однієї з

цих сторін є звуженням обсягу змісту юридичної відповідальності і призводить до nомилок, на що вказується в юридичній науці [7, с. 62].

Проблема визнання позитивного аспекту юридичної відповідальнос­

ті, що існує в теорії права на загальному рівні, не може не знайти свого

вирішення й на рівні окремих галузей права. Тому видаєтьс>І, що вислов­

лені положення поширюються на всі види юридичної відповідальності. Існує думка про те, що з'ясування змісту, механізму і мети відпові­

дальності можливе лише при вирішенні питань про учасників відносин відповідальності (хто відnовідає та перед ким), фактичні й юридичні під­стави (за що та чому), форму і вид відповіданьності (як, в якому порядку), мсту відповідальності (навіщо) [156, с. 20]. Крім того, потрібно сконцент­рув;пи увагу на деяких спірних, а водночас вузлових питаннях відповіда­льності, які не знайшли в науці єдиного розуміння та вирішення.

145

При цьому досить часто не розкривається сутність та можливість за­

стосування того або іншого виду юридичної відповідальності до певного суб'єкта системи самоврядування. Так, зазначається, що у процесі діяльнос­

ті органи місцевого самоврядування та їх посадові особи можуть підлягати

всім видам юридичної відповідальності - конституційній, кримінальній,

адміністративній, дисциrшінарній, цивільно-правовій і матеріальній.

Але в Законі лише в загальних рисах розкривається сутність тих ви­

падків (підстав), які тягнуть за собою той чи інший вид відповідальності. При цьому переважно йдеться про випадки настання конституційно­

правової відповідальності, можливість застосування інших видів юридич­ної відповідальності лише приnускається.

Якщо у практиці суб'єктів місцевого самоврядування визначити "пи­тому ваrу" застосування різних видів юридичної відповідальності, то слід

визнати, що найбільша увага приділяється конституційно-правовому виду

відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. У зв' язку з цим вважаємо, що даний вид відповідальності потребує більш

ретельного дослідження їі сутності та значення в механізмі належного функціонування системи місцевого самоврядування.

У теорії науки існує багато визначень конституційної відповідально­сті, в яких nо-різному висвітлюється іТ сутність, природа та акценти про­

явів. Подібна різноманітність зумовлена багатоплановістю конституційної

відnовідальності, їі неодиаконим розумінням та ставленням до неі того чи

іншого науковця.

Немає єдності щодо термінологічного визначення даного виду від­повідальності. Поряд із вживання терміна "конституційна відповідаль­

ність" деякі вчені застосовують поняття "державно-правова відповідаль­ність" (бо саме такий термін був властивий радянському праву) [1, с. 16], "муніципально-правова відповідальність" [136, с. 34; 236, с 49]. Як відо­мо, джерела цих термінологічних розбіжностей полягають у визнанні іс­нуванНя поряд з конституційним правом також права державного [І; 143; 233]. Вважаємо, що на сучасному етапі становлення галузі конституційно­г() права все ж таки доречно при визначенні відповідальності суб'єктів

місцевого самоврядування вживати термін "конституційно-правова відпо­

відальність", тому що місцеве самоврядування є одним з інститутів кон-ституційного права України [95, с. 18]. ·

Конституційну відповідальність вітчизняні дослідники визначають

як специфічний вид юридичної відповідальності з власним механізмом та

колом суб'єктів і санІЩій, що пов'язаний з діями політичного характеру й

існує в позитивному і негативному аспектах [225, с. 185]. Такий підхід до розуміння конституційної відповідальності є правильним, до того ж він знайшов підкріплення й у законодавчій практиці. Так, термін "відповіда-

146

льність" у конституційному праві використовується не тільки як відnові­

дальність за протиправні дії- у "ретроспективному" значенні, але й в "по­

зитивному" - для позначення відносин підконтрольності, підзвітності при визначенні кола діяльності, завдань, функцій, обов'язків державного ор­

гану (посадової особи), на що слушно вказує А. Червяцова (229, с. 95J. Таким чином, "позитивна" та "ретроспективна" відповідальність у кон­

ституційному праві тісно nов'язані між собою: "позитивна" відповідаль­

ність розглядається як етап оцінки, внаслідок якої може настати одна з

форм відповідальності ''ретроспективної" (19, с. 23J, а "ретроспективна" юридична відповідальність у конституційному праві наступає лише в то­

му разі, якщо не спрацювала активна відповідальність [24, с. 49J. При цьому цілком зрозуміло, що застосування такого виду юридич­

ної відповідальності, я.к кримінальн~ можливе лише за протиnравні сус­

пільно небезпечні дії посадової особи, але не до органу місцевого само­

врядування, наприклад, до ради. Хоча в науці кримінального права зараз дискутується можливість притягнення до кримінальної відловідальності ,Юридичних осіб. Це стосується й адміністративної відповідальності, до

якої так само може бути притягнута лише посадова особа органу місцево­

го самоврядування, але не орган у цілому.

Що стосується дисциплінарної відповідальності службовців вико­

навчих органів місцевого самоврядування, то ії сутність полягає в праві місцевої ради накладати на них дисциплінарні стягнення як один із дієвих заходів керівництва власними виконавчими органами. Однак треба від­

значити, що механізм застосування дисциплінарної відповідальності є

досить складним, оскільки організація місцевої ради характеризується

наявністю в ній багатьох підсистем та суб'єктів, які займають відносно самостійне місІіе. Тому, на наш погляд, заслуговує на увагу пропозиція

розробити відповідний нормативний акт, який би впорядкував відносини

відповідальності, що виникають у процесі діяльності органів місцевого самоврядування в системі місцевої ради [208, с. 1761.

Протилежна ситуація складається під час настання цивільно­правової відповідальності. Так, згідно зі ст. 77 Закону, цивільно-правова відповідальність органів місцевого самоврядування перед фізичними і юридичними особами настає за шкоду, заподіяну в результаті неправомі­рних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, ЯІ<а відшкодується за рахунок коштів місцевого бюджету, а в результаті не­правомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб - за рахунок їх власних коштів у порядку, встановленому законом.

Як відомо, відносини, що виникають під час компенсації шкоди, ре­

гулюються Цивільним кодексом України. Але відповідно до зазначеного

кодексу, посадові особи не можуть виступати суб'єктами цивільно-

147

правових відносин, хоча органи місцевого самоврядування є саме такими.

Іншими словами, виникає колізія права. Крім того, як справедливо вважає

.з цього приводу К.Є. Соляннік, у законі не досить коректно надане фор­

мулювання щодо відповідальності посадових осіб виконавчих органів

місцевих рад [208, с. 160). З даним положенням пов'язане ще одне до кін­ця не вирішене питання: до кого ж повинні бути пред'явлені вимоги в разі заподіяння шкоди. Як можливих відповідачів звичайно вказуються різні

суб'єкти системи місцевого самоврядування, які мають ознаки юридичної

особи - місцеві ради, їх виконавчі комітети, інші виконавчі органи місце­

вих рад.

Вітчизняна практика також не дає однозначного трактування того, до кого ж пред'являються вимоги в разі заподіяння шкоди. Вважаємо, що

правильніше підійшов до цього питання законодавець Російської Федера­ції, який у Цивільному кодексі чітко визначив, що вимоги, коли за зако­

ном шкода nідпягає відшкодуванню за рахунок казни муніципального утворення, пред'являються, як правило, до відповідних фінансових орга­

нів, за винятком тих випадків, коли законом або іншими правовими акта­

ми подібний обов'язок покладений на інший орган, юридичну особу або

громадянина (135, с. 23]. Говорячи про шкоду, слід зауважити, що вона може бути зумовлена

як розумним ризиком, так і некомпетентністю суб'єктів місцевого самр­

врядування. У таких випадках, на думку В:М. Кампо, закон має встанов­

лювати регресну відповLrщльність тих, хто заподіяв необrрунтовану мате­

ріальну і моральну шкоду, яку відшкодувала територіальна громада [81, с. 32]. Таким чином, після відшкодування шкоди органом місцевого само­врядування в порядку регресу даний орган може притягнути особу, дії

якої спричинили шкоду, до матеріальної відповідальності, підстави і nо­

рядок накладення якої передбачені законодавс·rв;)М України про працю.

Підставою матеріальної та дисциплінарної відповідальності є неви­конання або неналежне виконання службовцями виконавчих органів міс­

цевого самоврядування своїх трудових обов'язків. При цьому майнова

відповідальність настає в разі трудового майнового правоnорушення за умов, що ця особа вчинила винні протиправні дії або бездіяльність, унас­

лідок чого буJ1а завдана пряма дійсна шкода.

Крім конституційної, кримінальної, адміністративної, дисциІШінар­

ної, матеріальної, цивільно-правової відповідальності суб'єктів місцевого

самоврядування, в юридичній науці виділяють й інші види відповідально­

сті. Зокрема, В.М. Кампо виділяє ще й такий вид відповідальності органів

та лосадових осіб місцевого самоврядування, як громадсько-політична

віл.повідальність, яка може виражатися в їх добровільній відставці та са­морозпуску, наприклад, за заявою [81, с. 32].

148

У теорії адміністративного права всі адміністративні правопорушен­

ня прийнято поділяти на особисті й посадові залежно від того, вчинений

адміністративний проступок фізичною особою - громадянином або ж по­

садовою особою того чи іншого органу. установи, організації. У цьому

разі важливим є те, що вказується на фізичну особу, хоча б і наділену

ознаками спеціального суб'єкта, а не, власне, на орган. Тому коли йдеться

про учасників відносин відповідальності, зазвичай застосовується сполу­чення "відповідальність органів місцевого самоврядування та їх посадо­

вих осіб".

Отже, юридичну відповідальність того чи іншого різновиду можливо

застосувати не до будь-якого суб'єкта системи місцевого самоврядування.

Саме з урахуванням особливостей суб'єктів місцевого самоврядування

слід розглядами питання про застосування до них відnовідальності. Воче­

видь, у законодавстві треба більш чітко вказувати на те, який є суб'єкт

системи місцевого самоврядування та яку відповідальність цей суб'єкт

несе за порушення тих чи інших правових норм.

У Законі вказується, що органи й посадо.зі особи місцевого самовря­

дування відповідають за свою діяльність перед територіальною громадою,

державою, юридичними і фізичними особами. Отже, цей нормативний

припис чітко вказує на ті суб'єкти, перед якими органи й посадові особи

місцевого самоврядування несуть відповідальність. Говорячи про відповідальність службовців виконавчих органів міс­

цевого самоврядування, слід зауважити, що у зв'язку з тим, що службовці виконавчих органів місцевих рад, здійснюючи свої повноваження, водно­

час виконують і певні трудові обов'язки, їх діяльність також регламенту­

ється нормами трудового законодавства. А тому за порушення цими слу­

жбовцями своїх трудових обов'язків до них може застосовуватися матері­альна та дисциплінарна відповідальність, які передбачені трудовим зако­

нодавством.

Підбиваючи підсумки дослідження цього питання, необхідно вказати

на те, що nризначення та функціонування інституту відnовідальності сприяє більш ефективному здійсненню системою місцевого самовряду­

вання та їі окремими елементами управлінської діяльності в суспільстві. Зрештою відповідальність суб'єктів місцевого самоврядування зумовлена

тим, що вона є гарантією прав даних суб'єктів, адже покликана забезпе­чити діяльність органів місцевого самоврядування в інтересах громадян і суспільства в цілому.

Підкреслюючи той факт, що відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування є важливою гарантією ефективності здійс­нення місцевого самоврядування, слід відзначити і Ії спрямованість на виконання низки важливих завдань. Серед цих завдань особливо треба

149

наголосити на таких, як забезпечення ефективної реалізації функцій міс­

цевого самоврядування та належне виконання покладених на них повно­

важень; максимальне врахування та всеохоплюючий захист законних прав

та інтересів територіальних громад при вирішенні різноманітних питань

місцевого значення; стимулювання виконання органами та посадовими

особами місневого самоврядування прийнятих на себе майнових та інших

зобов'язань перед юридичними та фізичними особами; суворе дотримання

nринципу законності в діяльності цих суб'єктів; здійснення тісної взаємо­

дії населення тієї чи іншої територіальної громади з органами та посадо­

вими особами місцевого самоврядування.

Невід'смними складовими відповідальності органів та посадових

осіб місцевого самоврядування є правові гарантії захисту місцевого само­врядування, державний і громадський контроль.

Сьогодні всі ми говоримо про європейський вибір України, проте

дуже рідко намагаємося зрозуміти, які ж процеси відбуваються в rюзнищ·­

тих країнах Європи. Відтак, хочеться нагадати: європейські держави все

більше відходять від політики урядового патерналізму, відходять саме

шляхом розвитку регіонів, посилення позицій регіонального та місцевого самоврядування, солідарноЇ співпраці цих органів з центром. Конкурент­

ність регіонів, що спирається на "економіку знань", ось головна суть по­

дальшого розвитку європейської регіональної політики. При цьому Євро­

пейський Союз і кожна держава, що до нього входить, зобов'язуються

надавати кожній тодині незалежно від місця П проживання певний рівень

соціальних гарантій і нести за це відповідальність. У цьому контексті встановлення: відповідальності органів та посадо­

вих осіб місцевого самоврядування: перед територіальною громадою -один із найважливіших аспектів складного механізму взаємодіЇ різних

суб'єктів даної системи та подальшої розбудови України як демократич­ної держави, оскільки вказана відповідальність згідно з законом помгає в тому, що органи та посадові особи місцевого самоврядування: є підзвітни­

ми, підконтрольними і відповідальними nеред територіальними громада­

ми. Зокрема, вони повинні не менше я:к двічі на рік інформувати населен­

ня про виконання nрограм соціально-економічного та культурного розви­

тку, місцевоrо бюджету, з інших питань місцевого значення, звітувати

nеред територіальними громадами про свою діяльність (ч. 1 ст. 75) [ 175]. Чинне законодавство України чітко визначає форми відповідальності

цих органів та посадових осіб. Вищою і єдиною формою nрояву консти­туційно-правової відповідальності зазначених органів та посадових осіб є дострокове nрипинення їх повноважень, рішення про яке приймається

шляхом проведення місцевого референдуму. Цей вид відповідальності

передбачений у ст. 76 Закону, однак зміст такої відповідальності Закон не розкриває.

150

У зв'язку із зазначеним виникає питання: чи доцільно починати дов­

гостроковий процес усунення таких керівників від влади. Адже проведен­

ня референдуму - л.осить складна процедура, яка, з одного боку, потребує

значних фінансових витрат, а з іншого, - після проведення референдуму

необхідно провести вибори нового голови або нового складу ради, шо

також потребує значних коштів. До того ж протягом усього цього часу ті

органи та посадові особи місцевого самоврядування, повноваження яких

достроково припиняються, продовжують перебувати при владі та викону­

вати свої повноваження. Така ситуація існує не лише в Україні, а й у

США та Німеччині, де місцеве самоврядування, на відміну від України,

встановлювалося протягом століть. Тому має право на існування точка

зору, прибічники якої вважають, що цілком можливо в законі передбачити

випадки, коли замість неспроможного голови або ради призначається тимчасове державне управління, під керівництвом якого проводяться нові

вибори; і це, на їх думку, не було б порушенням демократії, а навпаки,

укріnmовало Гі [215, с. 169]. Однак, на нашу думку, зазначена проnозиція має певні недоліки, то­

му що в такому разі орган, призначений державою, буде прямо чи непря­

мо залежати від держави. Крім того, необхідно буде встановити максима­

льний строк такого управління, оскільки невідомо, чи виражатиме при­

значений державою орган інтереси населення та чи спроможний він буде

здійснювати таке управління.

Що стосується відповідальності суб'єктів місцевого самоврядування перед державою, то єдиною формою їх відповідальності в цьому разі є при­

пинення їх діяльності. Такий вид відnовідальності передбачений у ст. 76 Закону, однак зміст подібної відповідальності цей Закон не розкриває.

Крім того, недостатньо врегульованими на законодавчому рівні за­лишаються також деякі питання відповідальності суб'єктів місцевого са­

моврядування за виконання делегованих повноважень. Так, з огляду на те,

що органи та посадові особи місцевого самоврядування виконують не

лише власні, а й делеговані повноваження, однією з проблем у контексті відповідальності є питання відповідальності цих суб'єктів за виконаЮІя

делегованих їм окремих повноважень органів виконавчої влади. Це пи­тання регламентується лише в ч. З ст. 143 Конституції України, де зазна­чається, що вони несуть відповідальність лише в тій мірі, в якій ці повно­

важення забезпечені необхідними матеріалами та фінансовими коштами.

Що стосуm.ся підстав відповідальності органів та посадових осіб місце­

вого самоврядування, то в цьому аспекті важливо відзначкrи, що підстави від­повідальності різні й залежать від того, перед ким ці органи несуть їі.

Загальною підставою конституційно-правової відповідальності орга­нів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальною

151

громадою є nорушення цими суб'єктами Конституції або законів України.

Крім того, підставами відповідальності цих суб'єктів місцевого самовря­

дування перед територіальною громадою є також обмеження nрав і сво­

бод громадян та незабезпечення здійснення наданих їм законом повнова­

жень. Тобто зміст конституційної відповідальності, як вірно вважається

деякими вченими, втілюється в тому, що зазначений різновид відповіда­

льності настає за неналежне здійснення публічної влади, за неефективні,

нераціональні, нерозумні рішення [67, с. 89-90]. Але таке визначення під­став конституційної відповідальності перед територіа.~•ьною громадою за

своїм змістом практично нічим не відрізняється від підстав відповідаль­

ності перед державою, оскільки сфера публічної влади перш за все є пріо­ритетом державно-nравових відносин. Якщо ж порушення стосуються

саме цієї сфери, то треба, напевне, вести мову все ж таки про відповідаль­ність перед державою.

Вважаємо, що більш логічно до вирішешm mrгання про підстави кон­

сппуційної відповідальності органів та посадових осіб місцевого самовряду­

вання перед територіальною громадою (населенням) підійшов законодавець Російської Федерації. Так, перед населенням орrани місцевого самоврядуван­ня несуть відповідальніі-їЬ у результаті втrати довіри. Якщо представницький

орган місцевого самоврядування втратив довіру, його депутати можуть бути

відкликані відповідно до законів суб' єктів Російської Федерації. У таких ви­падках ініціатива відклику належи1ь громадянам, що мешкають у межах від­

повідного виборчого округу (169, с. L99]. Втрата довіри, на нашу думку, - це значною мірою оцінна категорія

низької ефективності діяльності суб'tк-<ів місцевого самоврядування, про

які йшлося вище. Із втратою довіри nов'язані nевні наслідки такої діяль­

ності. При цьому доцільно ширше розглядати таке поняття, як "наслідки",

тому що вони навряд •Ін обмежуються лише nравовою сферою. Наслідки

можуть стосуватися моральних аспектів, як-то падіння престижу цих ор­

ганів та посадових осіб в очах навколишніх, спостереження розладу меха­нізму їх нормального функціонування тощо.

Підставами відповідальності органів і посадових осіб місцевого са­моврядування перед юридичними та фізичними особами є неправомірні

рішення, а також дії та бездіяльність органів і посадових осіб місцевого

~амоврядування. Відповідальність органів і посадових осіб місцевого са­

моврядування може наставати й унаслідок невиконання ними умов дого­

ворів та угод з фізичними та юридичними особами (наnриклад, під час

здійснення прав власника стосовно комунального майна). У таких випад­

ках зміст та форми відповідальності визначаються судом або господарсь­

ким судом відповідно до чинного законодавства. Сліп зазначити, що на

практиці поки що досить незначна кількість судових справ, пов'язаних з

152

оскарженням актів та дій або бездіяльності органів та посадових осіб міс­цевого самоврядування. Перш за все, це пов'язано з недостатньою обізна­

ністю суб'єктів таких правовідносин про можливість захисту своїх пору­шених прав і законних інтересів.

Конституційно-правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальною громадою настає в разі

nорушення цими суб'єктами Конституції або законів України. Крім того,

підставами відповідальності таких суб'єктів є, обмеження прав і свобод

громадян та незабезпечення здійсн~ння наданих їм законом повноважень. · Вважаємо, що доцільним було б щі законодавчому рівні передбачити в · якості однієї з підстав конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальною грома­

дою (населенням) також утрату довіри, наслідком чого за ініціативою громадянам, що мешкають у межах відповідного виборчого округу, стало

б відкликання депутатів. Таким чином, відповідальність органів та посадових осіб місцевого

самоврядування є однією з важливих гарантій місцевого самоврядування,

яка слугує забезпеченню функціонування місцевого самоврядування в

інтересах населення та суспільства в цілому. В умовах розбудови сучасної державності та громадянського суспільства велике навантаження покла­

дається саме на цей важіль механізму правового забезпечення місцевого

самоврядування. Це витікає з того, що відповідальність суб'єктів місцево­

го самоврядування є вельми дійовим засобом забезпечення законності в діяльності даних органів, у створенні умов, що виключали б будь-які по­

рушення nрав місцевого самоврядування з боку органів державної влади,

підприємств, організацій тощо, а також органів і посадових осіб місцевого самоврядування [111, с. 30], у належній реалізації Конституції та чинного законодавства України.

Поняття відповідальності суб'єктів місцевого самоврядування пови­нно розглядатися у двох значеннях, а саме: nо-перше, як відповідальність

органів та nосадових осіб, що існує ще до порушення будь-якої правової

норми, тобто як особливий обов'язок, відповідна поведінка, потенційна

відповідальність за належне виконання обов'язків, необхідність відпові­

дати за свої юрИдично значущі дії; по-друге, як ретроспективна відповіда­

льність (конституційна, адміністративна, кримінальна, дисцИІшінарна,

цивільно-nравова), що настає після порушення правової норми. Таке ви­

значення двох аспектів юридичної відповідальності сприятиме виконанню

двох найголовніших їі функцій - nравозабезпечуючої та правоохоронної.

Застосування того чи іншого різновиду юридичної відповідальності можливо не до будь-якого суб'єкта системи місцевого самоврядування.

Кожний раз питання про застосування відповідальності слід вирішувати з

153

урахуванням особливостей суб'єктів місцевого самоврядування. З цього приводу в законодавстві треба більш чітко визначитися з тим, який конк­

ретно суб'єкт системи місцевого самоврядування та яку конкретно відпо­

відальність несе за порушення тих чи інших правових норм.

Підбиваючи підсумок, слід зазначити, що однією з ключових про­блем оптимальної й ефективної моделі системи місцевого самоврядування

є проблема розподілу повноважень, по-перше, між різними суб'єктами

зазначеної системи, а, nо-друге, між суб'єктами місцевого самоврядуван­

ня та відповідними місцевими державними адміністраціями. Крім законо­

давчого вирішення цих проблемних nитань, обсяг та розподіл nовнова­

жень між зазначеними органами залежить від таких факторів, як територі­альний рівень місцевого самоврядування; стан економіки; система держа­вного управління.

Ефективному функціонуванню місцевого самоврядування сьогодні

заважає наявність nроблеми дублювання повноважень суб'єктами місце­вого самоврядування. Тому є необхідним чітко визначений розnоділ пов­

новажень між такими суб'єктами місцевого самоврядування, а також між цими суб'єктами різного рівня. Вирішення зазначеної проблеми передба­

чає побудову комплексу таких взаємовідносин між суб'єктами місцевого

самоврядування, які б установлювали баланс їх інтересів та потреб. У

зв'язку з цим для ефективного функціонування суб'єктів місцевого само­врядування nоряд із розподілом повноважень важливим є rmтання про

взаємодію таких суб' єктів.

Взаємовідносини між різними суб'єктами місцевого самоврядування будуються з урахуванням двох головних принциnів - принципу рівності

та самостійності між радами, територіальними громадами й органами різ­них рівнів та nринципу підконтрольності та підзвітності рад, відповідних

голів та інших суб'єктів місцевого самоврядування перед територіальною громадою, голів, комісій та інших суб'єктів місцевого самоврядування­

nеред відповідними радами тощо. Однак, питання їх взаємовідносин не­достатньо врегульоване законодавчо, що nотребує певних зусиль для ви­

рішення цієї проблеми.

Важливе значення для організації та діяльності органів і nосадових осіб місцевого самоврядування має відповідальність. Завдяки існуванню

відносин відповідальності працює вся система місцевого самоврядуванНя

у відповідному режимі забезпечення прав та інтересів кожного з елемен­

тів цієї системи. Відповідальність суб'єктів місцевого самоврядування слід розглядати у двох значеннях - у так званому позитивному аспекті і негативному аспекті. Такий підхід забезпечує виконання інститутом від­повіда..rІЬності його двох найголовніших функцій, а саме - nравозабезпе­чуючої та правоохоронної.

!54

Серед видів юридичної відповідальності, до яких у разі порушення

заІ<Ону стає необхідним притягнення тих чи інших суб'єктів місцевого

самоврядування, розрізюоють конституційну, адміністративну, криміна­

льну, дисциплінарну, цивільно-правову. При цьому під час вирішення питання, до якого саме виду юридичної відповідальності необхідно при­

тягнути той чи інший суб'єкт місцевого самоврядування, слід ураховувати

особливості n.t конкретний статус суб'єкта. Таким чином, відповідальність органів і посадових осіб місцевого

самоврядування є дієвим засобом забезпечення ефективного та належного функціонування цих органів. Відносини відповідальності визначають

роль і місце суб'єктів місцевого самоврядування в їх системі, спрямову­ють діяльність на забезпечення пріоритетного становища територіальної

громади.

155

висновки

Комrтексне дослідження інстИтуту місцевого самоврядування дозво­ЛШІО зробити низку висновків, внести деякі пропозиції й рекомендації для подальшого вдосконалення практики його розбудови в Україні, а також

визначити перспективні напрямки досліджень з обраної проблематики. І. Один із невід'ємних атрибутів громадянського суспільства й інно­

ваційним суб'єктом державотворення сучасних економічно й соціально розвинутих країн світу є місцеве самоврядування. Як виявилося, на сьогодні це єдино можлива демократична і раціональна модель влади на місцях.

Аналіз конституційних положень дозволяє констатувати, що місцеве самоврядування як об'єкт конституційно-правового регулювання висту­пає як: по-перше, основа конституційного ладу України і найважливішого принципу організації та функціонування публічної влади в державі; по­друге, специфічна форма народовладдя; по-третє, прав жителів визначеної адмініс'tративно-територіальної одиниці (територіа.l!Ьної громади) на са­мостійне вирішення питань місцевого значення. Розгляд феномена місце­вого самоврядування саме з цих позицій надає йому характеру комплекс­ності та всеосяжності й виводить на якісно новий рівень вивчення про­блеми його ефективної дії.

2. Право на місцеве самоврядування є колективним політичним правом, що остаточно сформувалося й отримало констюуційне визнання у друrій по­ловині ХХ ст. і являє собою різновид правовідносан, які виникають на rрунті спільних соцjально-економічних і духовно-кульrурплх потреб, зумовлених спільним проживавням людей у межах певного населеного пункту.

3. Місцеве самоврядування як складова частина єдиної публічної влади є децентралізованим і організаційно відособленим інститутом дер­жавного механізму, що виступає адміністративною організацією для за­безпечення життєдіяльності населення муніципальних утворень відповід­но до державних соціальних стандартів і загального політичного курсу органів державної влади. За своєю природою, інститутами, формами дія­льності, повноваженнями, правовим захистом і відповідальністю місцеве самоврядування, будучи специфічною формою реалізації публічної влади, відрізняється від державної влади, влади об' єднань громадян та інших форм здійснення публічної влади. Специфіка сутності місцевого самовря­дування пояснюється тим, що, на відміну від інших форм влади, у ньому одночасно поєднуються суспільний і державний аспекти. Тобто місцеве самоврядування має подвійний характер: в інституційному аспекті це ін­ститут громадянського суспільства, який протистоїть всевладності держа­ви, і водночас це інститут публічної влади, що має низку спільних із дер­жавою ознак і виконує відповідні державні функції.

156

4. Під функціями місцевого самоврядування розуміють основні напрям­ки діяльності територіальних громад, органів місцевого самоврядування дня вирішення завдань місцевого самоврядування. Основними напрямками дія­льності є залучення населення до участі у вирішенні питань місцевого і зага­льнодержавного значення; управління комунальною власністю, забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку певної території; надання соціальних послуг населенню; забезпечення законності, правопорядку, охо­рона прав, свобод і законних інтересів громадян; соціальний захист; захист прав місцевого самоврядування. Видається, що розгляд основних функцій є обов'язковим у зв'язку з тим, що 'Іерез них розкривається аксіолоrічне при­

значення місцевого самоврядування в..с~спільстві. 5. Становлення місцевого самовря.и.уванщ! в УкраіНі в його сучасному ви­

гшщі - це 1ривале явище, що має глибокі історичні корені, які сяrають -rрадипій ще часів полісної демокршіі античного свіrу, міських і сільських громад станово­го суспільс11Іа. У розвитку системи місцевого самоврядування в Україні можна умовно виділиrи кілька важливих етаnів: І) місцеве самоврядування Київської Русі (ІХ- ХІ ст.); 2) місцеве самоврядування під час феодальної роздробленості (ХІ - ХШ ст.); З) місцеве самоврядування Польсько-тповської доби (XIV -XVI ст.); 4) козацьке самовря.цуваиня часів Запорізької Січі (XVI - XVll ст.); 5) функціонування системи органів місцевого самоврядування під час перебування України у складі Російської імперії та Австро-Угорщини (кінець ХVП ст.- поча­ток ХХ ст.); 6) місцеве самоврядування в Україні в 1917-1920 рр. і на західноук­рзіНських землях у 1920 - 1930 рр.; 7) розвиrок та становлення місцевого само­врядування в У країні на сучасному етапі (1990- 2002 рр.). У сі зазначені історичні еrапи формувания місцевого самоврядування в Україні є ланками єдиного безпе­рервного процесу формування місцевого самоврядування в нашій країні, тому розгляд будь-якого етапу цього процесу ізольовано веде до неnовноти розуміння такого складного історико-політичного явища, його сутності, елементів, функцій та системи в сучасної державі.

6. Одним з основних елементів змісту організації та діяльності орга­нів місцевого самоврядування є їхня система. Система місцевого самовря­дування виступає його організаційним підrрунтям і являє собою певне об'єднання взаємопов'язаних правових інститутів, що визначають прин­ципи їі побудови, види органів самоврядування, їх взаємовідносини між собою та з іншими органами влади й управління.

Система місцевого самоврядування, яка існує зараз в Україні, дещо відрізняється від аналогічних за назвою систем минулих років. На сього­дні така система не заперечує ані органи самоврядування, ані форми без­посередньої демократії, вона лише розширяє перелік суб'єктів, що вхо­дять до неї. Але сьогоднішня функціональна структура органів місцевого самоврядування в Україні ще далека від тієї, яку мають країни з розвине­ною системою місцевого самоврядування. Тому говорити про дійову ефе­ктивну систему місцевого самоврядування в Україні поки що рано. Це пояснюється тим, що дуже мало функцій реалізується самим населенням.

\57

Надто багато місцевих питань усе ще вирішується державою - або через регіональні органи влади, або за допомогою фінансових важелів. Зміни ж, що відбулися в системі місцевого самоврядування, на жаль, часто зво­дяться до перейменування назви структурних підрозділів, виникнення деяких нових, значного зростання штатів тощо. По суті, поки що можна говорити не про систему реального самоврядування, а про систему управ­

ління на місцевому рівні. 7. У моноrрафії відзначаЄТhСя, що головним, первИЮІИМ елементом сис­

теми місцевого самоврядування слід вважати територіальну громаду, з розвит­ком якої 6arnro в чому пов'язане подальше вдосконалення в Україні місцевого самоврядування як такого. На думку авторів, під територіальною громадою слід розуміти природне і єдине соціальне утворення, що діє в просторових ме­жах держави, в рамках якої реалізуються природні і повсякдеюrі п<УІреби та інтереси жиrелів певних територій системного характеру (муніципальні nрава особистості). Це визначення є найбільш комплексним порівняно з тими, що раніше наводились у спеціальній літератур~ оскільки в ньому враховані і соціа­льЩ і териrоріаnьні, і самоврядні риси територіального колективу. Оrже, саме такий підхід до визначення територіальної громади як найважливішого елемен­ту місцевого самоврядування в його інституційному аспекrі дає можливість усебічно охарактеризувати природу інстиrуrу, що розглядається.. Крім того, значна увага приділяється іншим елемеюам системи місцевого самоврядуван­ня, як-то: сільська, селищна, міська ради; сільський, селищний, міський голова; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні й обласні ради, що представляють загальні інтереси територіальних громад сіл, селищ міст; ра­йоюrі в містах ради (у разі іх створення в містах з райошшм поділом) і їх вико­навчі органи та голова, який водночас є й головою виконавчого комітету ради; органи самоорганізації населення.

8. Значне місце в політико-управлінській системі конкретної території та в системі зв'язків на місцевому рівні посідають органи самоорганізації насе­лення. Незважаючи на це, існує низка проблем, пов'язаних з їх функціонуван­ням на практиці. Наприктщ одна з юnочових проблем полягає в тому, що ці органи мають дуже низький громадський авторитет. Причиною цього стано­вища є неготовність громадян працювспи в териrоріальних формуваннях; зве­дення діяльності даних органів до благоустрою під'їЗдів та озеленіння терито­рій тощо. У зв'язку з цим важливим завданням, спрямованим на шсrивізацію органів самоорганізації населення, підвищення їх авторкrеrу, є розробка меха­нізму організації представницrва таких crpyкryp при міських, районних, облас­них радах. Крім: того, надзвичайно актуальною є проблема взаємовідносШІ ор­ганів самоорганізації населення з місцевими радами, тому що останні найчас­тіше бачать в органах самоорганізації населення конкурентів у здійснеюrі пов­новажень місцевого самоврядування; проблема фінансового забезпечення дія­льності органів самоорганізації громадян за місцем проживання, а також qюр­мування їх економічної бази.

9. Місцеве самоврядування як багатогранне, складне явюце припус­кає наявність декількох основ його успішного функціонування. Під осно-

158

вами місцевого самоврядування слід розуміти об'єктивно сформовані в сусnільстві економічні, соціальні, фінансові, правові й інші можливості та умови, сукупність яких утворює той базис, на якому будується вся систе­ма місцевого самоврядування. У монографії увага приділяється розкриттю змісту таких його основ, як територіальна, матеріально-фінансова та пра­вова, а також розгляду проблем, що виникають на шляху побуди раціона­льної моделі тих чи інших основ місцевого самоврядування. Зазначається, що процес формування територіальної основи місцевого самоврядування в Україні ще не завершений. Зокрема, на практиці існує не зовсім чітке визначення територіальних кордонів, у межах яких територіальна громада здійснює місцеве самоврядування; велика частина території України пе­

ребуває за межами юрисдикції територіальних громад та їхніх органів; у той же час одні населені пункти входять до меж інших, у результаті чого виникає так звана ситуація "матрьошки", коли населені пункти, що вхо­дять до складу інших, поряд із загальними, мають ще й власні органи міс­цевого самоврядування.

Для вирішення цієї ситуації в монографії пропонується розробити та впровадити систему заходів щодо надання статусу самостійних ад­міністративно-територіальних одиниць тим населеним пунктам, які перебувають на сьогодні в межах адміністративних кордонів інших населених пунктів; забезпечення повсюдності місцевого самовряду­вання, яке повинно здійснюватися на всій території України без будь­яких обмежень. Реформа місцевого самоврядування повинна здійсню­ватися узгоджено з реформою адміністративно-територіального уст­рою України, для чого доцільно розробити Концепцію трансформації останнього, на підставі якої в подальшому необхідно прийняти закон України "Про адміністративно-територіальний устрій України". Гостро постає проблема, пов'язана з тим, що переважна більшість територіа­льних громад не має необхідної матеріально-фінансової основи, яка б могла забезпечити належний рівень соціальних послуг, що надаються в системі місцевого самоврядування. До того ж чинне законодавство України не містить положень, які б передбачали ефективні шляхи та засоби формування самодостатніх територіальних громад. Для форму­вання подібних громад доцільно було б централізовано визначати те­риторію громади з урахуванням того, щоб вона не була надто великою, але достатньою з точки зору можливості формування комунальної вла­сності, місцевого бюджету та виборних органів місцевого самовряду­вання, щоб наГі території перебували об'єкти соціальної та комуналь­ної інфраструктури, необхідні для виконання завдань місцевого само­врядування щодо надання соціальних послуг населенню. При цьому на місцях має залишатися не менше половини коштів, що надходять до бюджету з відповідної території.

10. Під час розкрю-тя сутності територіальної основи місцевого са­моврядування визначається співвідношення суб'єктів місцевого самовря-

159

дування з такими понятrями, як "регіон", "регіональна політика" та ''регі­ональне управління". Такий підхід має особливе значення, оскільки всу­часних умовах, коли українська держава робить спробу сформулювати параметри своєї регіональної політики, а регіони можуть стати реальними суб'єктами nрава, чітке визначення понятrя "регіон" та похідних від нього дефініцій nереходить із площини суто наукових дискусій у nлощину

практичних політико-правових дій. Сучасна регіональна політика- це діяльність держави, яка спрямована на

адмініс-rраnmно-економічну оптимізацію регіональної структури країни й від­носин між цетром і териrоріями з метою забезпечення збалансованого розви­тку за рахунок максимально ефективного використання існуючих внутрішніх і залучення зовнішніх ресурсів. ОдНИМ із ключових моментів побудови регіона­льної політики, як зазначається в науковому дослідженні. є вирішення пробле­ми реалізації погодженості державних і місцевих інтересів на 1рьох рівнях -інстmуціональному, територіальному і змістовному.

11. Ключовою проблемою в контексті регіональної політики є про­блема поєднання централізації і децентралізації державної влади. На да­ному етапі актуальність цього питання зумовлена необхідністю оптима­льного розмежування повноважень між центром і органами місцевого самоврядування, що є важливою умовою ефективної реалізації державно­го управління. З урахуванням того, що Україна є децентралізованою уні­тарною державою, у монографії вис~ітлюється різниця між інститутами місцевого самоврядування, що є формою децентралізації частини держав­ної виконавчої влади на рівні територіальної громади та тих органів, які вона обирає, та автономії, що також є формою дедентралізації законодав­чої влади унітарної держави. Однак визначення тієї або іншої території як автономії не виключає розвитку на цій території міщевого самоврядуван­ня на рівні територіальних громад. Одночасно слід подумати про можли­вість для---У-країни- укруппеннsцmласхей_з_подальшим їх _об~днаІ:ІШІМ та

перетворенням на землі (краі) як автономні державно-територіальні оди­ниці з наданням цим одиницям особливого статусу та делегуванням їм законодавчих і виконавчих управлінських функцій. Але слід враховувати, що цей процес тривалий. Лише поступове та помірковане його проведен­ня може дати позитивні результати, які приведуть до децентралізації дер­жавної влади і управління, розподілу повноваження центральних і місце­вих органів nлади і управління, забезпечення самостійності та незалежно­сті автономно-територіальних одиниць у встановлених Конституцією та законами України межах, створення реального управління територіями та зменшення витрат на утримання апарату управління, гармонійного поєд­нання загальнодержавних та регіональних інтересів тощо.

12. Провідне місце у структурі матеріальної та фінансової основи місце­вого самоврядування посідає комунальна власність. Однак питання комуна­льної власності залишаюu,ся недостатньо вреrульованими, а це, у свою чер-1)', призводить до виникнеІПІЯ конфліктів між різними системами місцевої

160

влади з приводу власності на той чи інший об'єкт. Невреrульованими, зокре­ма, залw.паються особливості реалізації права комунальної власності: не ви­значено перелік об'єктів права комунальної власності никточно rромадсько­го користування, що не пімягає приватизації, продажу або відчуженню в будь-який інший спосіб; фактично не реалізованим залишається право кому­нальної власності на фінансові ресурси; не повністю визначеним є порядок вилу•1ення (викупу) об'єктів цієї власності органами державної влади тощо. У сі ці прогалини практики потребують осмислення спочатку на теоретично­му рівні з урахуванням того досвіду, що є вже на сьогодні, а потім стануть необхідними апробація та впровадження тих наnраl.І}Овань, які з часом будуть накопичені на рівні теоретичного осмислення.

13. Обласні, районні та районні в містах ради є представницькими органами особливого роду. Вони представляють відповідно спільні інте­реси територіальних громад, частини територіальної громади міста, тому пропонується запровадити власну матеріально-фінансову основу та вико­навчий комітет обласної ради, а також змінити статус районів, районів у місті, перетворивши їх на адміністративні одиниці з виконавчими органа­ми, підпорядкованими відповідно обласним та міським радам.

14. Одним з найважливіших джерел місцевого самоврядування в на­шій державі є Євроnейська хартія місцевого самоврядування. Вона, Кон­ституція і Закон України "Про місцеве самоврядування в України" є осно­воположними документами, на яких будується місцеве самоврядування. Однак між цими нормативно-правовими актами є nевні розбіжності з пи­тань місцевого самоврядування, що призводить до неоднозначного розу­міння такого політико-правового явища на nрактиці. Тому в подальшому відnовідними фахівцями має бути проведена значна робота щодо узго­дження окремих nринциnових положень названих вище документів.

15. Набір та зміст функцій, які реалізуються місцевим самовряду­ванням, залежить від кількох nричин. По-перше, значною мірою вони ви­значаються територіальним рівнем місцевого самоврядування. По-друге, nевний відбиток на функції, що реалізуються місцевим самоврядуванням, накладає стан економіки: не маючи джерел формування місцевих бюдже­тів, місцеві органи не в змозі реалізувати повною мірою свої фунхції. По­третє, великий вnлив на функції, що реалізуються територіальними гро­мадами, здійсmоє сама система державного управління. На відміну від минулих часів, сьогодні відбуваються процеси роздержавлення і привати· зації власності, становлення та розвитку ринкових відносин, спостеріга­ється тенденція до nерерозподілу функцій на користь місцевого самовря­дування. По суті, в Україні зараз відбувається відокремлення місцевого управління від державного, що гостро ставить проблему перерозподілу і розмежування функцій і повноважень. Крім того, з метою усунення кон­куренції і nротистояння всередині системи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення потребує збалансованості й конкре-

161

тизації обсяг повноважень та форм їх реалізації органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

16. Під формою реалізації компетенції місцевого самоврядування слід розуміти зовнішнє відбиття конкретних дій посадових осіб, органу, його структурних підрозділів, які здійснюються в процесі їхньої діяльнос­ті та спрямовані на здійснення функцій, що постають перед цими суб'єктами. До форм реалізації повноважень необхідно віднести прове­дення місцевого референдуму, зборів (сходів) громадян, місцевих виборів, голосування щодо відкликання виборних осіб (форми прямої демократії); народне обговорення найбільш важливих питань місцевого значення, об­говорення звітів депутатів, органів та посадових осіб місцевого самовря­дування, народної правотворчої ініціативи, наказів виборців, індивідуаль­них та колективних звернень до органів та посадових осіб місцевого са­моврядування, проведення зборів, мітингів та демонстрацій тощо (форми представницької демократії).

17. Система взаємовідносин між суб'єктами місцевого самовряду­вання базується на двох основних принципах: рівності й самостійності між радами, територіальними громадами та органами різних рівнів; під­контрольності та підзвітності рад, відповідних голів та інших суб'єктів місцевого самоврядування nеред територіальною громадою, голів, комісій та інших суб'єктів місцевого самоврядування nеред відповідними радами тощо. Але питання взаємовідносин між суб'єктами місцевого самовряду­вання, на відміну від взаємовідносин суб'єктів місцевого самоврядування з органами державної влади, недостатньо врегульоване законодавством,

що потребує nевних зусиль для вирішення цієї проблеми. З цією метоЮ необхідно розробити окремі закони про обласні ради регіонального само­врядування; міські, сіЛьські (селищні) ради як органи низового (базового) рівня самоврядування; територіальні громади; добровільні об'єднання органів місцевого самоврядування.

18. Під відповідальністю органів та посадових осіб (суб'єктів місце­вого самоврядування) слід розуміти настання негативних наслідків у разі невиконання або неналежного виконання покладених на них законом або договором обов'язків. У практиці функціонування системи місцевого са­моврядування найважливішим видом юридичної відnовідальності є кон­ституційно-правова відnовідальність. Відnовідальність органів та nосадо­вих осіб місцевого самоврядування - це одна з важливих гарантій місце­вого самоврядування, яка слугує для забезпечення функціонування місце­вого самоврядування в інтересах населення та сусnільства в цілому.

162

ЛІТЕРАТУРА

1. Авакьяп С.А. Государственно-правовая ответственность // Сов. государство иправо.- 1975. -N2 10.- С. 16-24.

2. Актуальні проблеми формування органів місцевого самовряду­вання в Україні. Програма "Центр державного та місцевого управління" при УЖД.- Ужгород, 1997.-76 с.

З. Алейпіков К.Г Організаційно-правові проблеми взаємовідносин місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування 11 Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самовряду­

вання: Матеріали наук.-практ. конф., Харків, 4-5 грудня 2001 р. - Х.:

НЮА України ім. Ярослава Мудрого, 2002. - С. 226 - 228. 4. Апаиов И.Н Министерства в СССР.- М.: Госюриздат, 1960.-287 с. 5. Англо-русский словарь: 7-е изд., перераб. и доп. изд. І Сост.

В.К. Мюллер.- М., 1997.-1119 с. 6. Апдресюк БЛ. Місцеве самоврядування в сучасній Україні:

проблеми і перспективи.- К.: Стилос, 2001.-223 с. 7. Астемиров З.А. Понятие юрид~ческой ответственности 11 Сов.

государство иправо. -1979. -N!! 6. --С. 59-67. 8. Баймуратов МА. Конституционно-проектная регламентация мес­

тного самоуправления и территориальнЬІх коллективов 11 Юридический вестник. - 1996. - N2 І. - С. 95 - І ОО.

9. Баймуратов МО. Територіальна громада в політичній системі і

системі місцевого самоврядування УкраІни 11 Муніципальне право Украї­ни: Шдруч. І За ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицькоrо.- К.: Юрінком Ін­

тер, 2001.- С. 115- 150. 10. Баймуратов М.О. Територіальні громади: конституційні, законо­

давчі та наукові аспекти регламентації 11 Матеріали наук.-практ. конф. "Теоретичні та практичні питання реалізації Конституції України: про­блеми, досвід, перспективи", Київ, 25 червня 1997 р. І Упоряд.

Ю.М. Грошевий. -Х.: Право, 1998.- С. 9-11. 11. Барабашев Г:В. Совет и "мзр" в упряжке самоуправления 11 Нар.

депутат.- 1991.- .N'2 11.- С. 36-40. 12. Барабашев Г.В. Местное самоуправление- трудное дюя России.

Местное самоуправление. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1996. - 360 с. ІЗ. Барабашев ГВ. Мунициnальньrе орrанЬІ современного капитали­

стического государства (США, Великобритания). - М.: МГУ, 1971. -280 с.

163

14. Баранова ЛМ Зміст права комунальної власності // Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування: Мате­

ріали наук.-практ. конф., Харків, 4-5 грудня 2001 р. - Х.: НЮА України

ім. Ярослава Мудрого, 2002.- С. 230- 232. І 5. Баратtчuков В.А. Право местного самоуправления. - М.: Юрид.

лит, 1999.-275 с. 16. Бататюв О. В. Концептуальні засади співвідношення функцій те­

риторіальних громад з функціями місцевих органів державної виконавчої

влади// Право України.- 1999.- N2 5.- С. 25-29. 17. Батанов О.В. Територіальна громада- основа місцевого само­

врядування в Україні: [Моногр.]. - К.: Ін-т держави і права ім.

В.М. Корецького НАН України, 2001.-260 с. 18. Батанов О.В. Функції територіальних громад як специфічних

суб'єктів конституційного права// Право України.-1998. -N2 8. -С. 2!-24. 19. Бачшrо ИЛ. Компетенции и ответственность субьектов уnравле­

ния !І Сов. государство иправо.- 1981.- N!! 11.- С. 22-24. 20. Безабразов В.П Уnравление, самоуправление и судебная власть.

-СПб.: ОРК, 1882.- 732 с. 21. Берг О.В. О применимости принципа разделения властей в мест­

ном самоуправлении //Право и политика. - 200 І. - N!! 1. -- С. 143 - 146. 22. Біленчук ПД, Кравченко В.В., Підмогильний МВ. Місцеве само­

врядування в Україні (муніпипальне право): Навч. посіб.- К.: Атіка, 2000. -304 с.

23. Білоус А. О Органи міського самоврядування на Київщині у VI­першій половині VII ст. // Актуальні проблеми розвитку міст та міського самоврядувашrя (історія і сучасність): Тези міжнар. наук.-практ. конф. -К.: Атіка, 2000.- С. 19-20.

24. Боброва НА., Зражевская ТД Ответстве~-пюсть н системе. гаран­тий кuнституционньІх норм (государственно-правовЬlе асnектЬІ). ·- Воро­неж, 1985.-- !56 с.

25. Босачова ПЛ Акти органів міспевого самоврядуваиня в системі нормативно-nравових актів України// Проблеми вдосконалення правово­

го реrулю!!ання міспевого самоврядування: Матеріали наук.-практ. конф., Харків, 4-5 грудні! 200 І р. - Х.: НЮА України ім. Ярослава Мудрого,

2002.- С. 54- 56. 26. Бойко ОД Історія України: Посіб. для студентів вищих навчаль­

них закладів.- К.: В.Ц. "Академія", 1999.-568 с. 27. Биютг О. Виборний працівник: поияття і характеристика // Ра­

дянське право.- 1988.- .N"!! 9.- С. 61-62. 28. Болдирєв СВ. Система міспевоrо самоврядування в Україні /!

Проблеми вдосконалення nравового регулювання міспевого самовряду-

164

вання: Матеріали наук.-практ. конф., Харків, 4-5 грудня 2001 р. - Х.:

НЮА України ім. Ярослава Мудрого, 2002.- С. 120- 122. 29. Болдьzрев СВ. Вопрось1 реализации nолномочий мecruoro самоуправ­

ления 11 Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. І Відп. ред. В.Я. Тацій. - Х.: НЮА України ім. Ярослава Мудрого, 2002.- Виn. 57.- С. 21 -27.

30. Большой юридический словарь І Под ред. А.Я. Сухарева,

В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских.- М.: ИНФРА-М., 1997.-790 с. 31. Бондарь не Права человека и местное самоуправление в Рос­

сийской Федерации: Автореф. дис. . .. д-ра. юрид. наук. - Саратов: Сара­

тов. гос. акад., /997.-47 с. 32. Бондарь Не, Черньtшев МА. Самоуправленические муниципа­

льнЬІе отношения - предмет муниципального права // Муниципальное nраво и практика его реализации в городеком самоуправления. - Ростов

иІД.: Изд-во Ростов. ун-та, 1996.- С. 21 -44. 33. Борденюк В. Деякі проблеми законодавчого визначеНЮІ жомпете­

нції органів місцевого самоврядування в Україні //Вісн. У АДУ. - 1997. -.N!!l.-C.l19-129.

34. Борденюк В. Конституція України та становлення галузі права місцевого самоврядування// Зб. наук. праць Української Академії держа­

вного управління при Президентові України.- К.: Вид-во УАДУ, 1999.-­Вип. І. - С. 281 - 285.

35. Бутко l Якому бути територіальному самоврядуванню: Матеріа­ли наук.-практ. конф.// Місцеве та регіональне самоврядування України. - К., 1993.- Вип. І-2.- С. 25- 26.

36. Бутко lП. Деякі проблеми становлення і розвитку територіаль­

ного самоврядування в Україні// Місцеве та регіональне самоврядування

України.- 1992. -.N'2 3. -С. 6- 10. 37. Бутко /.П., Шемшученко Ю.С. Місцеві ради і забезпечення за­

конності.- К.: Наук. думка, 1973.-232 с. 38. Бюджетний кодекс України І! ВВР України. - 2001. - .N'2 37-

38.- Ст. 189. 39. ВасWІьев В. Советь1 или мунициnалитетЬІ // Народ. депутат. -

1991.- .N'!! 6.- с. 47-51. 40. Величко В.О. Виконавчі органи сільських, селищних і міських

рад // Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого само­врядування: Матеріали наук.-практ. конф., Харків, 4-5 rрудня 2001 р.- Х.:

НЮА України ім. Ярослава Мудрого, 2002.- С. 129- 132. 41. Валянська Г. Правові гарантії реалізації повноважень органів мі­

сцевого самоврядування// Місцеві ради: Проблеми місцевого самовряду­

вання і місцевого господарства: Тези доп. і повідом., Львів. регіон. наук.­практ. конф., Львів, ІЗ лютого 1990 р.- Львів, 1990.- С. 6-7.

165

42. Воронов МП. Організаційно-правові проблеми становлення

місцевого самоврядування в Україні // Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування: Матеріали наук.­

практ. конф., Харків, 4-5 грудня 2001 р.- Х.: НЮА України ім. Ярослава

Мудрого, 2002.- С. 59-63. 43. Воронов МП., Скрипничук В.М Децентралізація влади як основа

взаємодії державних виконавчих органів і органів місцевого самовряду­

вання // Державне будівництво та місцеве самоврядування: Зб. наук. праць.- Х.: Право, 2001.- Вип. І - С. 34-45.

44. Воронов Н. Где кончается власть и начинается самоуправление? І/ Камо грядеши Украина? Спец. вьІпуск "Свободная газета". -1994.

45. Воронов Н.П. Понятие и особенности правовЬІх актов местнЬІх советов нароДНЬІх депутатов // ПроблемЬІ законності: Респ. межвед. на­учи. сб. - Х., 1993.- ВЬІп. 28. - С. 28 - 33.

46. Воронов Н.П., Болдь1рев С.В. Понятие и основьr местного и реги­онального самоуправления// ПроблемЬІ законности: Респ. межвед. научи. сб.- Х., 1993.- ВЬІП. 28.- С. 43-47.

47. Воронова LB. Відповідальність у діяльності органів місцевого само­врядування в Україні // Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування: Матеріали наук.-практ. конф., Харків, 4-5 грудня 2001 р.- Х.: ЮОА України ім. Ярослава Мудрого, 2002.- С. 178-180.

48. Всесвітня Декларація місцевого самоврядування// Місцеве само­врЯдування.- 1996. -.N2 1.

49. Вьtдрин И.В. ТерриториальнЬІй колектив как субьект местного са.'dоуправления (государственно-правовЬІе аспектЬІ) // Правоведение. -1992.- .N!! 4.- с. 84-91.

50. Габричидзе Б.Н. Аппарат управления местнЬІх Советов. - М.: Юрид. лит., 1971.-240с.

51. Гараджаев Д, Куранин В. Защита прав граждан как членов тер­риториального кОJmектива //Юрид. вестн.- 1995. -.N2 2.- С. 91-93.

52. Гаращук В.М Проблеми взаємовідносин органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування щодо делегування повнова­

жень і взаємного контролю// Проблеми вдосконалення правового ре­гулювання місцевого самоврядування: Матеріали наук.-практ. конф.,

Харків, 4-5 грудня 2001 р.- Х.: НЮА України ім. Ярослава Мудрого, 2002.- С. 192- 195.

53. Георгісвсьk""Uй Ю.В. Деякі проблеми вдосконалення механізму ре­алізації відповідальності органів місцевого самоврядування// Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування: Мате­

ріали наук.-практ. конф., Харків, 4-5 грудня 2001 р. - Х.: НІОА України ім. Ярослава Мудрого, 2002.- С. 181 -183.

166

54. Гольцев В. Самоуправление и децентрализация // Юрид. вестн. -1995. -N2 2.- С. 86- 9J.

55. Грабовський С., Шкляр Л. Українська державність: політико­

правовий аспект// Вісн. АН України.- J 993.- N2 5.- С. 49- 54. 56. Градовский АД Системьr местного самоуправления на Западе

ЕвропьІ и в России// Сб. гос. знаний: ОРК, 1883.- Т. V.- 182 с. 57. Грuцяк І. Правові та організаційні проблеми реалізації повнова­

жень органів місцевого самоврядування: Автореф. дис. . . . канд. юрид. наук. 12.00.02./ НАН України. Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького.­К., 1993.- 16 с.

58. Грицяк l Проблеми реалізації повноважень органів місцевого са­моврядування// Місцеві РадИ: Проблеми місцевого самоврядування і міс­цевого господарства: Львів. регіон. наук.-практ. конф., Львів, 13 лютого 1990 р.- Львів, 1990.- С. 7-9.

59. Грuцяк l Форми реалізації повноважень місцевих Рад 11 Правова держава: Міжвід. зб. наук. пр.- К.: Наук. думка, 1992.- Вип. 2-3.-208 с.

60. Грушевський МС. Хто такі українці і чого вони хочуть.- К.: Тов­

во "Знання України", 1991. - 240 с. 61. Данількевич М, Величко Ю. Статут територіальної громади міста

-нове явище у праві України// Право України.- 2002.- .N'2 4.- С. 27-29. 62. Декларація про державний суверенітет України від 16 липня

1990 р. //Хрестоматія з історії держави і права України: Навч. посіб. для юрид. вищих навч. закладів і фак.: У 2 т./ За ред. В.Д. Гончаренка.- К.: Ін

Юре, 1997. - Т. 2. - С. 685- 689. 63. Делія Ю. Делеговані повноваження: немає підконтрольності без

відповідальності// Право У країни. - 1999. - .N'2 4. - С. 45 - 46. 64. Делія Ю. Компетенційні спори: причини і шляхи їх nодолання//

Право України.- 2000.- N2 6.- С. 32-33. 65.Демків Ю.В. Місцеві Ради: Проблеми місцевого самоврядування і

місцевого госnодарства// Львів. регіон. наук.-практ. конф. -Львів, 1990.­с. 11- 13.

66. Державне управління, державна служба і місцеве самоврядуван­

ня: [Моногр.] І За заг. ред. проф. О.Ю. Оболенського. - Хмельницький:

Поділля, 1999.-570 с. 67. Дмитриев Ю.А., Измайлов Ф.Ш. Проблемьr контроля и ответст­

венности в деятельности органов государственной власти// Государство и

право. - 1996. - .Х2 4. -· С. 88- 96. 68. Дробуш І. Розмежування функцій органів місцевого самовряду­

вання// Право України.- 2001. -.N'!! 10. -С. 20-24. 69. ЕллинекГ Общее учение о государстве. - Т. І: Право современ­

ного государства.-- СПб.: ОРК, 1908.- 674 с.

167

70. Європейська хартія про місцеве самоврядування від 15.10.85 р. 11 Віче.- 1993.- .N!! 6.- С. 33- 39.

71. Задь1хайло ДВ. Нормотворчество органов местного самоуправ­ления: соотношение публичНЬІХ и частньrх интересов 11 Проблеми вдоско­налення правового регулювання місцевого самоврядування: Матеріали наук.-практ. конф., Харків, 4-5 грудня 2001 р.- Х.: НЮА України ім. Яро­

слава Мудрого, 2002. - С. 48 -54. 72. Закон про місцеве самоврядування в Україні: Наук.-практ. ко­

ментар І За ред. В.Ф. Опришка та ін.- К.: Ін-т законодавства ВР України, 1999.-398 с.

73. Захарченко МА. До ІШтання про створення районних у містах рад// Проблеми вдосконалення правового реrулювання місцевого само­

врядування: Матеріали наук.-практ. конф., Харків, 4-5 грудня 2001 р.- Х.: НЮА України ім. Ярослава Мудрого, 2002.- С. 126- 129.

74. Ильинский И.П. На пороге обновлений // СоветЬІ народhьІХ

деnутатов. - 1989. - .N!! 6. - С. 44 - 46. 75. Історія держави і права України: Підр. для юрид. вищих навч. за­

кладів і фак.: У 2 ч. І За ред. А.Й. Рогожина. - К.: Ін Юре, 1996. - Ч. 1 -368 с.

76. Історія держави і права України: Підр. для юрид. вищих навч. за­кладів і. фак.: У 2 ч. І За ред. А.Й. Рогожина.- К.: Ін Юре, 1996.- Ч. 2.-448 с.

77. Історія держави і права України: Підруч. - У 2 т. І За ред. В.Я. Тація, А.Й. Рогожина. - К.: Ін Юре.- 2000. - Т. 2.- 580 с.

78. Казанчев Ю.Д, Писарев А.Н. Муниципальное право: Учебник.­м., 1998.- 389 с.

79. Калиновський Б. Територіальна громада: інноваційні підходи до вирішення проблем у законодавстві України// Проблеми вдосконалення правового реrулювання місцевого самоврядування: Матеріали наук.­

практ. конф., Харків, 4-5 грудня 2001 р. - Х.: НЮА України ім. Ярослава Мудрого, 2002.- С. 151- 154.

80. Кампо В.М Деякі проблеми становлення і розвитку місцевого самоврядування 11 Місцеве та регіональне самоврядування України. -1994.- .N!! 4.- С. 16- 19.

81. Кампо В.М. Місцеве самоврядування в Україні. - К.: Ін Юре,

1997.-36 с. 82. Керец.ман В. Регіон як науковий та правовий термін 11 Зб. наук.

праць У АДУ І За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во

УАДУ, 2001.- Вип. І.- С. 20-27. 83. КирWІенко О.П Зміцнення доходної бази місцевих бюджетів 11

Фінанси Украіни. -1997. -.N!! 9. -С. 35-49.

168

84. Кіселичник В. Про надання українським містам у XIV-XVII ст. Магдебурзького права 11 Право України.- 1996.- N2 9.- С. 82-84.

85. Клімаков О. Деякі аспекти формування місцевих бюджетів 11 Зб. наук. праць УАДУ І За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва.- К.: Вид-во УАДУ, 2000. -Вип. П.- Ч. 4.- С. 82-85.

86. Коваленко А. Місцеве самоврядування: природа, ознаки, межі 11 Право України. - 1997.- .N!! 2.- С. 3 -6.

87. Коваленко А.А. Конституційно-правове регулювання місцевого самоврядування в Україні: питання теорії та практики.- К.: Довіра, 1997. - 13 І с.

88. Ковешников Е.М Муниципальное право.- М.: НОРМА, 2000.-284с.

89. Колісник 0.0. Організаційно-правові проблеми взаємовідносин місцевих державних адміністрацій й органів місцевого самоврядування 11 Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самовряду­

вання: Матеріали наук.-практ. конф., Харків, 4-5 грудня 2001 р. - Х.:

ІПОА України ім. Ярослава Мудрого, 2002.- С. 15- І 8. 90. Колодій А.М, Копсйчиков В.В., Лисенков С.Л. та ін. Теорія дер­

жави і права.- К.: Юрінформ, І 995.- 192 с. 91. Колосова НМ. КонстИl)'ционная ответственность- самостояте­

льНЬІй вид территориальной ответственности 11 Государство и право. -1997.- .N!! 2. - с. 86- 91.

92. Комарова В.В. ФормьІ неnосредственной демократии в России: Учеб. nособие. - М., 1998. - С. 251 -263.

93. Коментар до Конституції України І За ред. В.Ф. Опришка,

Л. Є. Горьового, М.І. Корнієнка.- К., 1996.-373 с. 94. Конституционное (rосударственное) право зарубежнЬІх стран.

Учебник.- Т. 1-2 І Отв. ред. Б.А. Страшун.- М.: БЕК, 1995.-778 с. 95. Конституційне право України І За ред В .Я. Тація, В.Ф. Погорілка,

Ю.М. Тодики.- К.: Укр. центр правничих студій, 1999.-376 с. 96. Конституційний договір між Верховною Радою України та Пре­

зидентом У країни про основні засади організації та функціонування дер­

жавної влади і місцевоt·о самоврядування в Україні на період до прийнят­

тя нової Конституції України від 8 червня 1995 р. 11 Хрестоматія з історії держави і права України: У 2 т.- Т. 2. Лютий 1917- 1996 р.: Навч. посіб. для юрид. вищих навч. закладів і фак. І За ред. В.Д. Гончаренка.- К.: Ін

Юре, 1997.- 800 с. 97. Конституція (Основний Закон) Української Радянської

соціалістичної Республіки. - К., 1978. 98. Конституція Автономної Республіки Крим І Затв. Законом Украї­

ни від23 грудня 1998 р. 1/ ВВР України--1999. -N2S-6. -44 с.

169

99. Конституція України: Прийнятrя на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. 11 ВВР України.- 1996. -N2 ЗО.- Ст. 142.

1 ОО. Конституція У країнської Народної Республіки від 29 квітня 1918 р. 11 Хрестоматія з історії держави і права України.- К., 1918.- Т. 2. -С. 52-60.

101. Концепція адміністративної реформи в Україні І Затв. Указом Президента України від 22 липня 1998 р. 11 Офіц. вісник України.- 1999.­N2 21.- Ст. 943.

І 02. Концепція державної регіональної політики! Затв. Указом Пре­зидента України від 25 травня 2001 р. N2 34112001 11 Офіц. вісник України. -2001. -N2 22.- Ст. 983.

103. Коркунов Н.М Русское государствеиное право.- СПб., 1909.­т. 2.-483 с.

104. КорнієнкоМ Державна влада і місцеве самоврядування: актуа­льні питання теорії і практики 11 Українське право. - 1995.- N2 1 (2). -С. 68-77.

105. Корнієнко МІ. Діюча виборча система України: шляхи вдоско­налення І І Місцеве та регіональне самоврядування У країни. - 1993. - N2 1-2 (4-5).- с. 79-84.

106. Корнієнко М.І Місцеве самоврядування- зразок якості консm­туційного права, думократична клітилка держави 11 Закон і бізнес.- N2 21. - с. 28.

107. Корнієнко МІ. Муніципальне право України.- К., 2000.-286 с. 108. Корнієнко МІ. Статут територіальної громади: яким він може

бути? 11 Розвиток місцевої демократії: забезпечення прав громадян на здійснення місцевого самоврядування: Зб. матер. конф., Київ, 21-22 грудня 1998 р.- К., 1999.- С. 17- 19.

109. Кравченко В., Гель А. Статут територіальної громади як еле­мент правового забезпечення адміністративної та муніципальної рефо­

рми 11 Зб. наук. праць УАДУ.- К.: Вид-во УАДУ, 1999.- Виn. 2.­Ч. 2.- С. 177-182.

110. Кравченко В.В., Пітцик МВ. Конституційні засади місцевого самоврядування в України (основи муніциnального права): Навч. посіб.­

К.: Арарат-Центр, 2001.- 176 с. 111. Кравченко В.В. Судовий захист прав і інтересів місцевого само­

врядування в системі гарантій місцевого самоврядування 11 Судовий за­хист прав та інтересів місцевого самоврядування в У країні: Матеріали

наук.-практ. семінару, Київ, 1 березня 2002 р.- К.: Ін-т економіки та права

"КРОК", 2002.- С. 26- 34. 112. Краснов 1Н.А. Введение в муниципальное право. - М.: Юристь,

1993.- 187 с.

170

113. Криниця С. О. Зміцнення фінансової бази місцевого та регіона­льного самоврядування// Фінанси України.- І 998.- N~. 2.- С. 38-47.

114. Криниця С.О. Напрями реформування бюджетної системи як ін­струмент реалізації регіональної nолітики// Зб. наук. праць YAW І За заг. ред. B.l. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во У АДУ, 2000.- Вип. 11. Ч. 4. ·- с. 106- 109.

115. Кританівський Є. Місцеве самоврядування: шлях до соціально­го партнерства // Зб. наук. праць У АДУ. - К.: Вид-во У АДУ, 1999. -Вип. І. - С. 262- 268.

І 16. КрьІЛов Ю., Баймуратов М. Особенности становления между­народной правосуб-ьектности местНЬІх органов власти УкраинЬІ// Юриди­ческий вестник. - 1996.- N2 3. - С. 62- 66.

117. Кряжков В.А. Местное самоуправление: правовое регулирова­ние и струюурЬІ /І Сов. государство иправо.- 1992. -- N2 1.- С. 16-24.

118. Куйбіда В., Чушенко В. Поняття місцевого самоврядування в Україні// Право України.- 1998. -N2 5.- С. 17-21.

119. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской 'Федерации.- М.: Юрист-ь, 1997.-428 с.

120. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрист-ь, 2002. -552 с.

121. Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местНЬІх Светов: Учеб. пособие.- М.: Юрид. лит., 1986.-156 с.

122. Кучма Л.Д Нова регіональна політика: Звернення Президента України до Верховної Ради України 4 квітня 1995 р. //Місцеве та регіона­льне самоврядування України. -1995. -N2 l-2.- С. 10-ll.

123. Лаврик В. Місцеве самоврядування в Україні: більше запитань, ніж відповідей// Право України. -1999. -N2 7.- С. 42-43.

124. Лазарев Б.М. Государствеиное управление на лапе перестрой­ки. - М.: Юрид. лит., 1988.- 320 с.

125. Лазарев Б.М. Компетенции органов управления. - М.: Юрид.

лит., 1972. - 280 с. 126. Лукашев О.А. Правові проблеми формування місцевих бюджетів

11 Проблеми вдосконалення nравового регулювання місцевого самовряду­вання: Матеріали наук.-практ. конф., Харків, 4-5 грудня 2001 р. - Х.:

НЮА України ім. Ярослава Мудрого, 2002. - С. 247-249. 127. Любченко П.М. Компетенція суб'єктів місцевого самоврядуван­

ня.- Х.: ООО "Модель всесвіту", 2001.-224 с. 128. Любченко П.М. Територіальна громада: проблеми реІуmовання

правового статусу // Державне будівництво та місцеве самоврядування: Зб. наук. праць.- Х.: Право, 2002.- Вип. 2.- С. 50-61.

171

129. Мавко П. Місцеве самоврядування в Україні як притча во язи­цех 11 Аспекти самоврядування: Часопис українсько-американської про­грами "Партнерство громад". - 2002. - .N!! 1. - С. 15 - 20.

130. Максакава Р.М Поняття і види місцевих виборів в Україні // Держава і право: Зб. наук. праць.- Вип. 6.- К., 2000.- С. 80- 83.

1 З 1. Мартьянов 1 В. Шляхи вдосконалення адмініС1ративного законодав­ства 11 Кшщепція розвитку законодавства України: Матеріали наук.-практ. конф., Київ, 1равень 1996 р.- К.: Ін-т закон-ва ВР Украіlщ 1996.- С. 121- 124.

132. Матвєєва Т.О. Із історії інституту місцевого самоврядування в

Україні //Проблеми активізації констюуційно-правових досліджень і вдос­коналення викладання консnn:уційноrо права: Зб. наук. статей І За ред.

В.Я. Тацій.- Х.: НЮА України ім. Ярослава Мудрого, 1999.- С. 216-219. 133. Медведчук В.В. Місцеве самоврядування і як його доцільно ор­

ганізувати в Україні// Уряд. кур'єр.- 1995.-28 грудня. 134. Местное самоуправление: Учеб. и науч.-практ. пособие І Под

ред. В.И. Васильева. -М.: ЮринформцеН'Ір, 1999.-453 с. 135. Модин Н. Ответственность органов месиого самоуправления за

неправомернЬІе действия /І Российская юстиция. -2000. -.N'~ 1.- С. 22-23. 136. Морозова Л. А. Проблемм правовой ответственности государства,

его органов и служащих І/ Государство иправо.- 2000.- .N~ З.- С. 20-36. 137. Музика О. Повноваження органів місцевого самоврядувшшя на отри­

мання доходів у місцеві бюджети 11 Право України. -2001.- .N2 4.- С. 25-28. 138. Муніципальне право України: Підруч. І За ред. В.Ф. Погорілка,

О.Ф. Фрицького.- К.: Юрінком Інтер, 2001.-352 с. 139. Мягченко М Загальнотеоретичні засади діяльності органів са­

моорганізації населення в системі місцевого самоврядування в Україні // Право України. -2000. -N2 7. -С. 18-20.

140. Мягченко М Про визначення nоняття "органи самоорганізації населення" 11 Право України.- 2002.- .N'2 6.- С. 46-48.

141. Набока ІВ. Місце рад у системі місцевого самоврядування // Проблеми вдосконалення правового реrулювання місцевого самовряду­

вання: Матеріали наук.-практ. конф., Харків, 4-5 грудня 2001 р. - Х.: НЮА України ім. Ярослава Мудрого, 2002.- С. 122- 124.

142. НаврузовЮ. Роль регіональної nолітики в удосконаленні територіа­льної організації влади в Україні 11 Зб. наук. праць УАДУ І За заг. ред. В.І.Лугового, В.М. Князєва. -К.: Впд-во УАДУ, 2001. -Виn. П.-С. 121-133.

143. НшІUвайко Л. Проблеми визначення nоняття, сnецифічних ознак та функцій конституційної відповідальності в сучасній конституційній

теорії/ІПраво України. -1999. -.N!! 10. -С. 45-50. 144. Недбаііло П.Е. О юридических гарантиях применения норм //

Правоведение.- 1971.- .N'!! З.- С. 51-53.

172

145. Нu:нсник Н. Україна -державне управління, ІІUІЯХИ реформуван­ня.- К., 1997.-72 с.

146. Нікулін ПВ. Місцеві ради як органи представницгва територіальних rромад міста, села, селища// Проблеми вдосконалення nравового регулювання

місцевого самоврядування: МатеріатІ наук.-nракт. конф., Харків, 4-5 грудня 2001 р. -Х.: НЮА України ім. Ярослава Мудрого, 2002. -С. 124-126.

147. Нольде Б.З. ОсновЬІ теории местного самоуправления: проис­хождение и развитие. - М., 1996. - 31 О с.

148. Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйс­тва в СССР от 9 аnреля 1990 г. //Ведем. Сьезда нар. депутатов СССР.-1990.- N2 16.- Ст. 267.

149. Овчинников И.И. Местное самоуnравление в системе

народовластия.- М.: Юристь, 1999.- 134 с. 150. Ольховський Б./., Єрмолаєв В.М Місцеве самоврядування в

Україні: Навч. посіб.- Х.: Рубікон, 1998.- 128 с. 151. Омаров А.М Социальное управление: некоторьzе вопросЬІ тео­

рии и практики.- М.: МьІсль, 1980.-269 с. І 52. Опришко І., Коваленко О. Пряме народовладдя: чи nрямим є до

того шлях?// Віче.- 2000.- N2 7.- С. 54. 153. Орrаньz общественной самодеятельности как форма социалис­

тической демократии (опьzт СССР и ГДР).- М.: Наука, 1988.- 173 с. 154. Орзих М Регионализм в Украине: критический анализ совре­

менной ситуации І! Юридический вестник.- 1996.- N2 4.- С. 62-65. 155. Орзіх МП Самоврядні території в системі державного устрою

України.- К., 1993.- Вип. 1-2.-59 с. 156. Ответственность в управлении І Под ред. А.Е. Лунева,

Б.М. Лазарева.- М.: Наука, 1985.-304 с. 157. Пакти й конституції законів та вольностей Війська Запорозького між

ясновельможвим паном Пилиnом Орликом, новообраним Гетьманом Війська Запорозького, та між старшиною, полковниками, а також названим Військом

Запорозьким, прийняті публічною ухвалою обох сторін і підтверджені на віль­них виборах встановленою присягою названим ясновельможним гетьманом,

року Божого 171 О, квітнч 5, при Бендерах /І Хрестоматія з історії держави і пра­ва України.- В 3-х т.- Т. 1.: З найдавніших часів до початку ХХ ст.- К.: Пра­во, 2001. - с. l &б - 202.

158. Пархоменко В. Проблеми місцевого самоврядування в Україні 1990-х років. - К., 1999. - 252 с.

159. Пахомов І. І громадське, і державне// Голос України.- 1993.-8 червня.

160. Перепелиця МО. Місцеві бюджети, іх місце та роль у бюджетній системі України// Проблеми вдосконалення nравового регулювання місцево-

173

го самоврядування: Матеріали наук.-практ. конф., Харків, 4-5 rруд. 2001 р. -Х.: НЮА України ім. Ярослава Мудрого, 2002.- С. 249-251.

161. Петраш І.Ю. Бюджетно-фінансові nовноваження органів місце­вого самоврядування// Зб. наук. праць з фінансового права: НЮА Украї­

ни ім. Ярослава Мудрого.- Х., 1999.- С. 203- 207. 162. Писареs А.И. Муmщипальное nраво Российской Федерации: Учебн.

пособие.- М.: Ин-т междун. nрава и :жономики, Триада ЛТД 1997. - І 12 с. 163. Пітцик М, Кравченко В., Моиьйо Е. та ін. Принципи Європей­

ської Хартії місцевого самоврядування: Навч. посіб. - К., 2000. - 136 с. 164. Погорілко В.Ф. Державно-правовj та політичні проблеми управ­

ління містом.- К., 1999.- С. 57. 165. Погорілко В.Ф. Нова Конституція України: огляд, коментарі і

текст Основного Закону.- К., 1997. 166. Покровский И.А. История римского права.- СПб.: Право, 1913.

-571 с. 167. Політологічний енциклопедичний словник: Навч. посіб. для сту­

дентів ВНЗ.- К.: Генеза, 1997.-397 с. 168. Положення про rромадські селищні, сільські, вуличні, кварта­

льні, дільничі, домові комітети в Українській РСР І Затв. Указом Президії Верховної Ради УРСР від 17 жовтня 1975 р. (з наступними змінами і до­повненнями)// ВВР Української РСР. -1981. -N!! 3.- Ст. 36.

169. Постовой Н.В. Муниципальное право России: Учебник. - 2-е

изд. испр. и доп.- М.: Юриспруденция, 2000.-352 с. 170. ПfJWlУЦЬКUЙ В. О. Деякі питання комунальної власності місцевого са­

моврядування // Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування: Матеріали наук.-практ. конф., Харків, 4-5 rруд. 2001 р.- Х.:

ІПОА України ім. Ярослава Мудрого, 2002.- С. 251 -254. 171. Про бюджетну систему України: Закон України від 5 rрудня

1990 р. //ВВР України.- 1991. -М! l.- Ст. 7. 172. Про вибори депутаrів місцевих рад та сільських, селищних, міських

rолів: Закон України від 14 січня 1998 р. //ВВР України. -1998.-.N'!! 3-4. -Ст. 15. 173. Про власність: Закон України від 7 лютого 1991 р. І! ВВР Украї­

ни.- 1991.- .N'!! 20.- Ст. 249. 174. Про всеукраїнський та місцевий референдум: Закон Ухраїни від

3 липня 1991 р. //ВВР України. -1991.-.N'!! 33.- Ст. 443. 175. Про міщеве самоврядування в Україні: Закон України від

21 травня 1997 р. І/ ВВР України.- 1997. - .N'!! 24.- Ст. 170. 176. Про місцеві податки та збори: Декрет Кабінету Міністрів Украї­

ни від 20 травня 1993 р. /І ВВР України.- 1993.- .N'!! 30.- Ст. 336. 177. Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне

самоврядування: Закон України від 26 березня 1992 р. 11 ВВР України.-1992. -.N'2 28. -Ст. 387.

174

178. Про місцеві Ради народних депутатів У країнської РСР та місце­ве самоврядування: Закон УРСР від 7 грудня 1990 р. //ВВР УРСР. -1991. -N!!2.-Ст. 5.

179. Про органи самоорганізації населення: Закон України від 11 лиш-ІЯ 2001 р. //Уряд. кур'єр.-- 2001.- 15 серnня.

180. Про Представника Президента України: Закон України від 5 березня 1992 р.// ВВР України.- 1992.- N51 23.- Ст. 335.

181. Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування: За­кон України від 16 липня 1997 р.// ВВР України.- 1997. -N!! 38. -Ст. 249.

182. Про регламент виконавчих органів Харківської міської ради: Рішення виконавчого комітету Харківської міської ради від ІЗ травня 1998 р. N!! 375 // Бюлетень актів органів місцевого самоврядування м. Харкова. - 2001. - N2 7 (3).

183. Про систему оподаткування: Закон України від 25 червня 1991 р. //ВВР України.- 1991. -N2 39.- Ст. 510.

184. Про столицю України - місто-герой Київ: Закон України від

15 січня 1999 р. N!! 401-XIV !І ВВР України.- 1999.- .N'2 ll.- Ст. 79. 185. Про формування місцевих органів влади і самовря.цування: Закон

України від3 лютого 1994 р. 11 ВВР України.- 1994. -N.!!l2.-Cт. 144. 186. Пухтинський М Система місцевого самоврядуваннп в Україні //

Вісн. УАДУ.- 1996. -N!! І.- С. 68-89. 187. ЛЬІ.Лuн В.В. Проблемьr наделения rосударственньІми nолномо­

чиями органов местного самоуправлення //Государство иправо.- 1999.­N!!9.-C. 13-21.

188. Регіональна політика в країнах Європи. Уроки для України: Проект Київського центру Інституту Схід-Захід І За ред. С. Максименка. -К.: Логос, 2000.

189. Редлих И. Анrлийское местное самоуправление. Изложение

внутреннего уnравлення Англии в его историческом развитии и совре­

менном состоянии: В 2 т.- СПб., 1907.- Т. 1.- 396 с. 190. Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1998 р.

Справа про статус деnутатів місцевих рад// Вісн. Конституційного Суду України. -1998. -.N'2 З.- С. 5.

191. Рішення Конституційного Суду У країни від 9 лютого 2000 р. Справа npo місцеве самоврядування// Вісн. Конституційного Суду Украї­ни. - 2000.- N2 1. - С. 24.

192. Рішення Харківської міської ради "Про затвердження Статуту територіальної громади міста Харкова" // Матеріали ХІП сесії ХХШ скликання Харківської міської ради.

175

193. Рубцов В. До питання про структуру органу місцевого самовря­дування// Місцеве та регіональне самоврядування України.- К., 1994.­Вип. 3 (8). -- С. 59.

194. Руда Н. Конституційні засади місцевого самоврядування// Ма­теріали наук.-практ. конф. "Теоретичні та практичні питання реалізації

Конституції України: проблеми, досвід, перспективи", Київ, 25 червня 1997 р. І Упоряд. Ю.М. Грошевий.- Х.: Право, 1998.- С. 61 - 63.

195. Руда Н. Правовий статус територіального колективу І/ Місцеве само­врядування в Україні: історія, проблеми, пропозиції.- К., 1994.- С. 65- 72.

196. Руденко В. Яким має бути майбутнє рад? 11 Місцеве самовряду­вання в Україні: Історія. Проблеми. Пропозиції. - К., 1994. - С. 41-42.

197. Руснак Б. Місцеве самоврядування. Пора знімати декорації /І Віче.- 2002.- N!! 2.- С. 18- 29.

198. Рус.ско-украинский словарь терминов по теории государства и права І Под общ. ред. Н.И. Панова.- Х., 1993.- 165 с.

199. СаЕНко Ю., Ткачук А., Привачов Ю. Місцеве самоврядування в Україні: проблеми і прогнози.- К.: Інститут соціології НАНУ, 1997.- 148 с.

200. Сахоненко С Самоорганізація громадян за місцем проживання у сис­темі місцевого самоврядування 11 Зб. наук. праць У АДУ І За заг. ред. В .І. Лу­гового, В.М. Князева. -К.: Вид-во У АДУ,2001. -Вип. 2.-С. 140-151.

201. Свешников.МИ. ОсновЬІ и предельІ самоуправления.- 3-е юд.­

СПб., 1872. - 248 с. 202. Симоненко В.К РегионьІ УкраиньІ: проблемьІ развития. - К.,

1997.-119с.

203. Синельник Л. В. ПроблемЬІ классификация региона.аьньrх струк­тур 11 Регіональні перспективи.- 1999.- N!! 4.- С. 5-6.

204. Скакун О. Ф. Особливості нормативних актів органів місцевого самоврядування в їх співвідношенні з актами виконавчої влади України 11 Проблеми вдосконалення правового реrулювання місцевого самовряду­

вання: Матеріали наук.-практ. конф., Харків, 4-5 грудня 2001 р·. - Х.: НЮА України ім. Ярослава Мудрого, 2002. -С. 74-76.

205. Смирнова Т Форми реалізації громадянами права на участь у місцевому самоврядуванні за Конституцією України // Право України. 1998. -N!! 5.-С. 21-24.

206. Советское строительства: Учебник І Под ред. В.Г. Барабашева, К.Ф. Шеремета.-- М.: Юрид. лит., 1988.- 558 с.

207. Соляннік К.Є'. Виконавчі оргаhи в системі представницьких ор­ганів місцевого самоврядування 11 Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. І Відп. ред. В .Я. Тацій.- Х.: НЮА, 2002.- Вип. 54.- С. 21 --27.

208. Соляниік К Є. Організація та діяльність виконавчих органів міс­цевих рад в Уh.-раїні: Дис .... канд. юрид. наук: 12.00.02 І НЮА України ім. Ярослава Мудрого.- Х., 2002.- 209 с.

176

209. Страшун Б.А. Социализм и демократия. - М.: Междун. отноше­ния, 1976. - 207 с.

210. Стріха М Місцеве самоврядування в Україні 11 Укр. слово. -1996. - 7 листопада.

211. Студенкин С.С Советское административное право.- М.: Го­сюриздат, 1962.-440 с.

212. Суицова О. Особливості організації формування дохідної бази міс­цевих бюджетів 11 Аспекти самоврядування. Часопис українсько­американської програми "Партнерство громад".- 2002. - N!! 1. - С. 38 - 40.

213. Телешун С. Структурні елементи вертикалі політичної влади і державного управління та органи місцевого самоврядування. 11 Право України.- 2001. -N!! 6.- С. 28-31.

214. ТІJХомиров Ю.А. Публичное право: Учебник.- М.: БЕК, 1995. -496 с. 215. Ткачук А., Агранофф Р., Браун Т. Місцеве самоврядування: сві­

товий та український досвід. - К.: Заповіт, 1997. - 186 с. 2 J б. Тодика Ю.М Конституція України- Основний Закон держави і

суспільства: Навч. посіб.- Х.: Факт, 2001.-382 с. 217. ТодЬІка Ю.Н. Конституционное право Украиньr: отрасль права,

наука, учебная дисциплина: Учеб. пособие.- Х.: Фолио, 1998.-292 с. 218. ТодьІКа Ю.Н., Супрунюк Е.В. Конституция УкраиньІ - основа

стабильности конституционного строя и реформирования общества. -Симферополь: Таврия, 1997.- 312 с.

219. ТодЬІка Ю.Н., Яворский В.Д. ВЬІборьr органов местного самоуп­равления: конституционно-правовой аспект. Учеб. пособие. - Х.: Факт, 1998.- 176 с.

220. Тягло В.М. Обласні та районні ради в системі місцевого само­врядування 11 Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування: Матеріали наук.-практ. конф., Харків, 4-5 грудня 2001 р. - Х.: НЮА України ім. Ярослава Мудрого, 2002.- С. З- 8.

221. Українська радянська енциклопедія:- 2-re вид. - К.: УРЕ, 1983. -Т. 10.-544с.

222. Фадеев В.И Муниципальное право России.- М: Юристь, 1994.- 168 с. 223. Федів І. Місцеве самоврядування, територіальне і регіональне

управління в історії України 11 Місцеве та регіональне самоврядування України.- 1995.- Вип. 1-2.- С. 49.

224. Философский словарь І Под ред. И.Т. Фролова.- 5-е изд.- М.: Политиздат, 1986. - 588 с.

225. Фрицький О. Ф. Проблема конституційної відповідальності в Конституції України (окремі питання) 11 Держано-правова реформа в Україні: Матеріали наук.-практ. конф.- К., 1997. -С. 184-190.

226. Хоменець Р. Правовий статус органів місцевого самоврядування 11 Зб. наук. праць У АДУ І За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2001.- Вип. І.- С. 356-363.

177

227. Хоменець Р. Щодо визначення поНЯ1Тя місцевого самовряду­вання// Право України. --2002. -N!! 4.- С. 29-31.

228. ЧаnШІа ГВ. Місцеві органи влади: система та співвідношення// Державне будівництво та місцеве самоврядування: Зб. наук. праць. - Х.: Право, 2002.- ВШІ. 2- С. 111 - 118.

229. Червяцова А. "Позитивний" аспект конституційної відповідаль­ності: визначення змісту// Право України. - 2000. - N2 12.- С. 93 - 96.

230. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика.- М.: Форум- ИНФРА. -1998.-160 с.

231. Чиркни В.Е. Конституционное право зарубежньrх стран: Учеб­ник. - 2-е изд., перераб. и доп.- М.: Юристь, 2000. - 600 с.

232. ШаnовШІ В. Сутнісні характеристики місцевого самоврядування 11 Право України. -N!! З. -2002. -С. 48-54.

233. Шевердяев С., Фwтппов И. Проблемьr конституционно­nравовой ответственности: По мат. конф. на юрид. фак-те Моск. ун-та // Вестн. Моск. Ун-та.- Сер. 11: -Право.- 2001.- .N"!! 3. - С. 88- 98.

234. Шwюв В. Три подходак понятию "регіон"// Регион: зкономика и социология. - 1997. - N!! 4. - С. 50-51.

235. Шугрина Е.С. МуниЦШІальное право: Учеб. пособие.- Новоси­бирск: Изд-во Новосиб. ун-та, 1995.-268 с.

236. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. -- 2-е изд. - М.: Дело, 20М.- 496 с.

237. Шульга МВ. ВопросЬJ коммунал;,ной собственности на землю в деятельности органов местного самоуправления 11 Проблеми вдоскона­лення пРавового регулювання місцевого самоврядування: Матеріали на­ук.-практ. конф., Харків, 4-5 грудня 2001 р. - Х.~ ШОА України ім. Яро­слава Мудрого, 2002.- С. 37- 48.

238. Юридичний словник І За ред. М.Б. Бабія, Ф.Г. Бурчака, В.М. Корецькогота ін.- К.: Головна редакція Української радянської ен­циклопедії, 1983.-872 с.

239. Яворський В.Д Основні напрямки удосконалення законодавства про місцеві вибори в Україні// Державне будівництво та місцеве самовря­дування: Зб. наук. праць.- Х.: Право, 2001.- Вип. 1.- С. 119- 124.

240. Ясюнас В.А. ОсновЬІ местного самоуправления: Учеб. пособие. - М.: Изд-во Ось 89, 1998.- 224 с.

241. Яценюк Т.Л Проблеми удосконалення законодавсmа про місцеве самоврядування // Проблеми вдосконалення правового реrулювання місцевого самоврядування: Матеріали на~х.-практ. конф., Харків, 4-5 q>удня 2001 р.- Х.: НЮА України ім. Ярослава Мудрого, 2002.- С. 190- 192.

242. Ященко А. Теория феодализма. ОпьІТ синтетической теории права и государства.- М.: Юрьевь, 1912.-841 с.

178

ЗМІСТ Передмова......................................................................................................... 3 Глава 1. Зміст і місце місцевого самоврядування в державному устрої ................................................................................................................ 5 1.1. Зміст, принципи та функції місцевого самоврядування........................ 5 1.2. Розвиток місцевого самоврядування в Україні...................................... 23 1.3. Система місцевого самоврядування ........................................................ 35 1.4. Основні засади функціонування місцевого самоврядування................. 58 Глава 2. Основні напрямки вдосконалення функціонування місцевого самоврядування ............................................................................ 89 2.1. Повноваження суб'єктів місцевого самоврядування .............................. 89 2.2. Реалізація повноважень суб'єктів місцевого самоврядування............... 116 2.3. Удосконалення системи відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування ...................................................................... 134 Висновки .......................................................................................................... 156 Література ....................................................................................................... 163

179

Наукове видання

Куц Юрій Олексійович,

Болдирсв Сергій В'ячеславович,

Мазуренко Леонід Анатолійович,

Золотарьов Володимир Федорович,

Тамм Анатолій Євгенович,

Краснопьорова Світлана Вікторівна, Дегrярьова Ія Олександрівна, Решевець Олеся Володимирівна

ОРГАНІЗАЦІЙНІ ЗАСАДИ ФУНКЦІОНУВАННЯ

МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

В УКРАЇНІ

За загальною редакцією

доцента Ю.О. Куца

Редактори

Комп'ютерний набір Комп'ютерна верстка Коректор

Дизайн обкладинки

ПО. Редін, ММ Саракун І.В. Шульга Uvf Меркушева !.А. Гребцова ММ СорокуІІ

Підписано до друку 20.12.2004. Формат 60х84/16. Папір офсетний. Гарнітура Таймс. Друк офсетний. Умов.-друк. арк. 10,46.

Обл.-вид. арк. 9,88. Тираж 300 прим. Зам . .N'2 _.

ВИЩ1ВНИЦІВО Харківсько:о реrіонаJlЬІЮГО ЇНС1ИІ)'ІУ Націананьної академії державного у~ при Президентові України «Магістр».

Свідоцтво про Державну реєстрацію Д,К N2 1654 від 19.01.2004 р. 61050, м. Харків, просп. Московський, 75, тел. (057) 732-32-55,

електронна адреса: sciencedpt@kbuapa.kharkov.ua Віддруковано з оригінал-макета в поліграфічному центрі "Літографіка".

61050, м. Харків, просп. Московський, 75