jämställdhetsintegrering i myndigheter ... · och jämställdhetsintegrering är den...
TRANSCRIPT
I programmet Jämställdhetsintegrering i Myndigheter (JiM) har 58 myndigheter och
en organisation ett särskilt regeringsuppdrag att integrera ett jämställdhetsperspektiv
i all sin verksamhet, i syfte att bidra till de jämställdhetspolitiska målen.1 Programmet
inleddes 2013–2014 med en pilotsatsning där 18 frivilliga myndigheter deltog. Inför
2015 utökades satsningen med 23 nya myndigheter och 2016 tillkom ytterligare 18
myndigheter och en organisation med vissa myndighetsuppdrag. Eftersom det under
programperioden har tillkommit myndigheter i tre omgångar går de olika grupperna
under beteckningarna: JiM 1 (2013), JiM 2 (2015) och JiM 3(2016).2 Programmet
löper fram till och med 2018.
Jämställdhetsmyndigheten har i uppdrag att vara ett stöd till myndigheterna som
ingår i satsningen.3 Stöduppdraget har fram till och med 2017 legat på Nationella
sekretariatet för genusforskning vid Göteborgs universitet, men flyttades till
Jämställdhetsmyndigheten i januari 2018
Denna rapport sammanfattar och analyserar jämställdhetsperspektivet och
resultatet av myndigheternas arbete utifrån deras årsredovisningar och särskilda
delrapporter som inlämnades till regeringen i februari 2018.
Jämställdhetsmyndigheten har genomfört kvalitativa analyser4 av årsredovisningar
för 2017 och de delrapporter som 41 av myndigheterna har lämnat in i samband
med denna årsredovisning.5 De myndigheter som har lämnat in särskilda
1 Tidigare ingick 59 myndigheter och en organisation. Riksutställningar har lagts ner under
uppdragets gång. 2 Se bilaga 2 för sammanställning av myndigheter. 3 Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Jämställdhetsmyndigheten,
S2017/07218/RS I mars 2019 ska Jämställdhetsmyndigheten sedan lämna en
slutredovisning av arbetet med JiM-uppdraget.4 Esaiasson, P., Gilljam, M., Oscarsson, H., & Wägnerud, L. (2012). Metodpraktikan:
konsten att studera samhälle, individ och marknad. Stockholm: Norstedts juridik. 5 Se bilaga 1 för ytterligare metoddiskussion.
delrapporter har varit med i utvecklingsprogrammet sedan 2013 och 2015, och
delrapporterna redogör för arbetet från start till och med 2017. De myndigheter
som kom med i satsningen från och med 2016 har inte haft i uppdrag att lämna
delrapporter, utan endast redogjort för sitt arbete i årsredovisningen. Analysen är
begränsad till dessa skriftliga redovisningar, vilket innebär att den blir beroende av
hur respektive myndighet där redogör för sitt arbete. Då dessa redovisningar
varierar både i form, innehåll, längd och språk fokuserar denna rapport på mer
generella mönster.
Analysen utgår ifrån den program- eller verksamhetslogik som använts i arbetet
med jämställdhetsintegrering i myndigheter6, och fokuserar på hur myndigheterna:
• definierar ojämställdhetsproblem och problematiserar ojämställdhet
kopplat till den egna verksamheten,
• formulerar mål,
• beskriver åtgärder, och
• redovisar resultat av arbetet.
De jämställdhetspolitiska målen anger inriktningen inom svensk jämställdhetspolitik,
och jämställdhetsintegrering är den övergripande strategi för att uppnå dessa mål.
Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha
samma makt att forma samhället och sina egna liv. Utifrån detta arbetar regeringen
efter sex delmål:
1. En jämn fördelning av makt och inflytande. Kvinnor och män ska ha
samma rätt och möjlighet att vara aktiva medborgare och att forma
villkoren för beslutsfattandet.
2. Ekonomisk jämställdhet. Kvinnor och män ska ha samma möjligheter och
villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut.
3. Jämställd utbildning. Kvinnor och män, flickor och pojkar ska ha samma
möjligheter och villkor när det gäller utbildning, studieval och personlig
utveckling.
6 Se bilaga 1.
4. Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Kvinnor och
män ska ta samma ansvar för hemarbetet och ha möjligheter att ge och få
omsorg på lika villkor.
5. Jämställd hälsa. Kvinnor och män, flickor och pojkar ska ha samma
förutsättningar för en god hälsa samt erbjudas vård och omsorg på lika
villkor.
6. Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Kvinnor och män, flickor och pojkar,
ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet.
Jämställdhetsintegrering har sedan 1994 varit regeringens huvudsakliga strategi för
att nå de jämställdhetspolitiska målen. Jämställdhetsintegrering innebär att ett
jämställdhetsperspektiv ska införlivas i allt beslutsfattande, på alla nivåer och i alla
steg av processen och av de aktörer som normalt sett deltar i beslutsfattandet.7
För att få genomslag för arbetet och för att kunna bidra till de
jämställdhetspolitiska målen förväntas myndigheterna systematiskt synliggöra och
analysera vilka konsekvenser olika förslag och beslut får för kvinnor respektive
män. Analysen ska sedan ligga till grund för utformningen av verksamheternas
planering, genomförande, uppföljning och utveckling på alla nivåer.
7 Makt mål och myndighet – feministisk politik för en jämställd framtid. Regeringens
skrivelse 2016/17:10, s. 45.
Myndigheternas problembeskrivningar och målformuleringar lägger grunden för
deras arbete med jämställdhetsintegrering. Såväl forskning som praktiska
erfarenheter visar att en konkret problemformulering underlättar arbetet med att
formulera relevanta mål och åtgärder.8 Ett väl definierat ojämställdhetsproblem
synliggör dessutom hur myndighetens målgrupper påverkas och med det, vilka
effekter det bidrar till på samhällsnivå.
Ungefär hälften av myndigheterna har problembeskrivningar med ett tydligt
jämställdhetsperspektiv som utgångspunkt för sitt arbete. I dessa
problembeskrivningar framgår vilka som gynnas respektive missgynnas av
ojämställdheten och hur verksamheten återskapar ojämställdheter. Även om de
flesta problemformuleringar är explicita så förekommer mer implicita, där de
implicita ofta handlar om hur myndigheternas egna verksamhet kopplas till
ojämställdheten på samhällsnivå.
I andra hälften av redovisningarna saknas ett tydligt jämställdhetsperspektiv i
problembeskrivningarna, liksom ett identifierat ojämställdhetsproblem.
Myndigheterna beskriver därmed inte vilka som missgynnas eller vilket
ojämställdhetsproblem som arbetet syftar till att lösa. Istället lyfts brist på kunskap
som det största problemet, men inte vad denna brist på kunskap leder till för
ojämställdhet.
Flera myndigheter förklarar att det är svårt att skriva fram explicita problem innan
de hunnit kartlägga verksamheten, samtidigt som andra drar vissa generella
slutsatser utifrån forskning eller vad liknande myndigheter sett för problem i sina
verksamheter.
8 Se exempelvis Alnebratt, K. och Rönnblom, M. (2016). Feminism som byråkrati. Leopard
förslag, Stockholm och Bacchi, C. (2009). Analysing Policy: What's the problem represented
to be? Pearson Australia.
En majoritet av myndigheternas problembeskrivningar innefattar hur kvinnor som
grupp blir missgynnade i myndighetens utövning. Exempel på detta är
verksamheter som generellt utgår ifrån män när de ska köpa in material, utveckla
produkter eller göra olika typer av mätningar.
Myndigheternas målformuleringar kan delas upp i resultatmål och processmål.
Resultatmål avser de mål som syftar till ett förändrat tillstånd för myndighetens
målgrupp och jämställdhet på samhällsnivå. Processmål avser mål som främst
fokuserar på myndighetens processer, former och struktur för arbetet.9 Processmål
skapar därmed förutsättningar för att resultatmål ska kunna uppnås. Ett processmål
kan till exempel vara att ”kunskap om jämställdhet är en integrerad del av vårt
arbete”. Många myndigheter redovisar en kombination av process- och resultatmål.
Forskning och erfarenhet visar att en konkret problemformulering underlättar
arbetet med att formulera relevanta mål och åtgärder. En förståelse av vilka som
missgynnas av den rådande ojämställdheten ökar möjligheten för myndigheten att
bedöma måluppfyllelsen och vilka effekter arbetet har haft eller kan komma att få.
Det är få myndigheter som redovisar indikatorer, vilket försvårar uppföljning då
utgångsläget inte presenteras.
Det är bara ett fåtal myndigheter som inte gör kopplingar mellan myndighetens
arbete och de jämställdhetspolitiska målen. En majoritet av myndigheterna nämner
och knyter an sina mål till ett eller flera av de jämställdhetspolitiska målen.
Vanligast är att myndigheterna kopplar sin verksamhet till delmålet om makt och
inflytande och delmålet om ekonomisk jämställdhet, men även andra delmål knyts
an till framför allt det förstnämnda kring makt och inflytande.
Flera myndigheter ser utmaningar snarare än synergieffekter i att kombinera sina
olika jämställdhetspolitiska uppdrag. Bland annat gäller detta
jämställdhetsintegreringsuppdraget i kombination med internationella riktlinjer
som Agenda 2030 eller FN:s säkerhetsrådsresolution 1325, men också uppdrag
9 Se Ett uppföljningssystem för jämställdhetspolitiken (Ds 2013:37). Eller Handledning -
resultatredovisning ESV 2012:42.
som kopplar an till fler maktordningar än kön.10 Detta kommer till uttryck genom
att uppdragen inte kopplas ihop trots att de har angränsande insatser. Vissa
myndigheter upplever, tvärtom, att det blir svårt att särredovisa uppdrag som under
arbetets gång har integrerats i varandra.
Myndigheterna gör även få kopplingar mellan hur andra maktordningar än kön
spelar in i den identifierade ojämställdheten för målgruppen. Några få myndigheter
utgår dock från fler maktordningar, där kategorier som till exempel födelseland,
funktion, ålder, utbildningsnivå används för att skapa större träffsäkerhet i arbetet.
Det är inte alltid självklart vad som i myndigheternas redovisningar kan tolkas som
en åtgärd och vad som kan tolkas som ett resultat. En del av de resultat som
myndigheterna beskriver är snarare att betrakta som åtgärder.
Nedan presenteras ett mönster vilket exemplifieras med några åtgärder som är
vanligt förekommande i redovisningarna.
Drygt en tredjedel av åtgärderna som myndigheterna redovisar syftar till att
kvinnor ska få samma möjligheter som män, men endast några få åtgärder har ett
tydligt syfte att omfördela makt, som till större del innehas av män.
Olika former av kartläggningar är vanligt förekommande åtgärder. Många
myndigheter beskriver att de har lagt mycket fokus på att kartlägga sin verksamhet,
dels för att kunna rikta åtgärder rätt, dels för att kunna följa sitt arbete över tid.
Detta kan innebära att till exempel kartlägga ett specifikt verksamhetsområde,
bemötande eller inköp av produkter. Många myndigheters kartläggningar visar att
de generellt ger bättre bemötande till män genom mer tid och mer anpassat
bemötande. Det beskrivs hur detta ojämställda bemötande kan få negativa
konsekvenser för kvinnor i form av sådant som kortade samtalstid eller lägre
beviljandegrad. Andra kartläggningar som myndigheterna har utfört handlar om
handläggares kunskapsbehov för att kunna utföra verksamheten i en mer
könsmedveten riktning, eller i Socialstyrelsens fall, en jämställdhetsgranskning av
deras produkter som vänder sig till socialtjänsten.
10 Kvinnor, fred och säkerhet. Sveriges nationella handlingsplan för genomförande av FN:s
säkerhetsrådsresolutioner om kvinnor, fred och säkerhet 2016–2020. Regeringskansliet.
Några myndigheter har tagit fram särskilda rapporter inom ramarna för uppdraget,
som till exempel Inspektionen för socialförsäkringen. De har tagit fram en rapport
om kvinnors och mäns nyttjande av socialförsäkringen för att skapa en samlad bild
av vilka ojämställdhetsproblem som är aktuella inom de olika delarna av
socialförsäkringen.
Nästan alla myndigheter har genomfört någon form av utbildningsinsats. Flertalet
myndigheter lyfter att kunskapshöjande insatser är en nödvändighet både för att
sätta igång arbetet men också för att förankra det i myndighetens ledning såväl som
hos övriga medarbetare. Utbildning ses därmed som en grund för att kunna bedriva
arbetet med jämställdhetsintegrering.
Flera myndigheter beskriver att de har sett över och utvecklat befintliga utbildningar
för medarbetare för att få in ett jämställdhetsperspektiv i dessa. En del myndigheter
har kompletterat introduktionsutbildningar för nyanställda med ett pass om
jämställdhet. Både Domstolsverket och Åklagarmyndigheten har skapat en
e-utbildning för jämställdhet som riktas till medarbetarna. En del myndigheter har
tagit fram övergripande utbildningar om jämställdhet för olika målgrupper. CSN har
tagit fram utbildning för nyanställda och både Försvarsmakten och Migrationsverket
har anordnat återkommande utbildningar för chefer och andra nyckelpersoner.
Vissa myndigheter redovisar att de har mer riktade utbildningar för specifika
verksamhetsområden, sakfrågor eller funktioner. Här följer några exempel:
• Formas har infört utbildningsinsatser om jämställdhet i
beredningsprocessen för forskningsfinansiering.
• Inspektionen för Socialförsäkringen har tagit fram ett metodstöd för att
göra jämställdhetsanalyser i tillsyns- och granskningsprojekt och anordnat
seminarium där olika projekt fick visa hur de tagit sig an
jämställdhetsfrågorna och hur dessa kan komma till uttryck i deras
rapporter.
• Rättsmedicinalverket har genomfört en utbildning för
omvårdnadspersonalen vid de två rättspsykiatriska enheterna för att
förebygga icke jämställt bemötande.
• Skatteverket har infört olika typer av utbildningsinsatser för handläggare
om jämställdhet och normer för att skapa bättre bemötande för kvinnor.
• Statens institutionsstyrelse har utbildat medarbetare i att leda
normkritiska samtalsgrupper på deras boenden.
Bland de myndigheter som arbetar med att fördela bidrag och forskningsmedel är
en vanlig åtgärd att förändra dessa processer med mål om ett mer jämställt utfall.
Ett sådant förändringsarbete innebär allt från kartläggning och utbildning till
kommunikationsinsatser och resursfördelning. En del myndigheter har valt att
fokusera på kriterier gällande jämställdhet för de som söker bidrag, medan andra –
framförallt rörande forskningsfinansiering – riktar åtgärder direkt till att fler
kvinnor ska söka och beviljas medel. En del myndigheter har en kombination av
åtgärder, såsom att anpassa ansökningsmallar med krav på jämställdhetsanalys,
utbilda bedömare och skapa system för att kunna ta fram könsuppdelad statistik i
bedömningsprocesser. Andra myndigheter har riktat in sig på att enbart bearbeta
vissa delar av bidragsprocessen.
De flesta myndigheter redovisar att de på ett eller annat sätt arbetat med sin
kommunikation, främst den externa kommunikationen. Flera myndigheter
beskriver hur kommunikationen speglar deras verksamhet på ett ojämställt sätt,
vilket de vill motverka genom en könsmedveten bearbetning för att få mer
jämställd kommunikation och en bredare representation. Myndigheten för
ungdoms- och civilsamhällesfrågor har till exempel arbetat utifrån nya riktlinjer för
sin kommunikation och arbetet har bidragit till att det, framför allt i myndighetens
bilder, finns en bredare representation.
Några myndigheter har identifierat ojämställdhetsproblem som beror på att varor,
program och system samt arbetsmiljöer utgår från en manlig norm och arbetar
därför med jämställdhetsintegrering av upphandling och inköp. Myndigheten för
samhällsskydd och beredskap beaktar till exempel numera storlek och passform för
både kvinnor och män vid upphandling av personlig utrustning. Vid nyanskaffning
av fordon och verktyg anpassas dessutom dessa så långt som möjligt för alla
brukare, oavsett längd, vikt eller kön, och en rutin för jämställdhetskrav vid
upphandling av varor och tjänster har tagits fram. Som exempel har inköp av
brandbilar och placering av slangar och tungt material, ur en ergonomisk aspekt,
anpassats så att den nu passar kvinnor såväl som män.
Statens konstråd har kompletterat sina samlingar genom inköp av framstående
kvinnliga konstnärer. De har även valt att omfördela resurser gällande bevarande
och konservering av konst av kvinnliga konstnärer för att balansera verksamhetens
historiska snedfördelning av flest manliga konstnärer.
Många myndigheter arbetar med att jämställdhetsintegrera sina styrprocesser, i
enighet med hur uppdraget är utformat i deras regleringsbrev där styrprocesser är
särskilt framskrivna. De flesta av myndigheterna nämner detta arbete men går inte
in i detalj på hur det organiseras eller vad det innebär. En vanlig skrivning är till
exempel att ”myndighetens styrprocesser genomsyras av ett jämställdhetsperspektiv”
utan att myndigheten förtydligar vad det innebär.
Det förekommer dock exempel på verksamheter som mer ingående beskriver sitt
arbete med styrprocesser, så som Folkbildningsrådet. De har påbörjat
kartläggningar av organisationens alla processer, där kärnprocesser och styrkedjor
har tydliggjorts. Jämställdhetsperspektivet generellt och handlingsplanens
målsättningar har sedan arbetats in olika villkorsdokument för statsbidrag och i
Folkbildningsrådets uppföljningsrutiner.
En viktig förutsättning för analys- och uppföljning är könsuppdelad statistik. Flera
myndigheter har tagit fram mer könsuppdelad statistik, då det anses främja arbetet
med att upptäcka och analysera skillnader och likheter för myndigheternas
målgrupp. Utöver myndigheternas egna arbete med att ta fram system för att bryta
ner data på kön har Ekonomistyrningsverket tagit fram underlag för en anpassning
av system så att myndigheter bättre ska kunna redovisa könsuppdelad statistik i
sina årsredovisningar.
Flera myndigheter har under uppdragets gång samverkat med varandra och andra
parter. Detta innefattar både nätverk som uppkommit mellan olika JiM-
myndigheter, men även teman kring jämställdhet i befintliga nätverk på nationell
såväl som regional nivå, referensgrupper eller arbetsgrupper. Samverkan handlar
oftast om utbildningar, framtagande av gemensamt material (internt och externt)
och olika expertmöten. Samverkan ses som en möjlighet för att gemensamt arbeta
med ojämställdhetsutmaningar med olika angreppssätt och mot olika målgrupper.
Ett exempel på samverkan är en pilotsatsning initierad av Domstolsverket. Under
2017 inrättades sex pilotdomstolar för jämställdhetsintegrering. Pilotdomstolarna
har i uppdrag att undersöka verksamheten utifrån jämställdhet och ta fram goda
exempel på hur arbetet kan bedrivas vid domstolarna. Domstolsverket samordnar
arbetet och ger stöd till domstolarna i genomförandet. Erfarenheter från
pilotdomstolarnas arbete ska ligga till grund för det fortsatta arbetet inom hela
Sveriges Domstolar.
Det går att utläsa två huvudtyper av mål i redovisningarna, processmål och
resultatmål, och en analys av dessa redogörs för nedan. Först presenteras de
resultat och förändringar myndigheter lyfter som syftar till processen
jämställdhetsintegrering, sedan presenteras de resultat myndigheterna redovisar
som mer direkt kan förändra tillståndet för myndighetens målgrupp.
Myndigheterna har olika processer och dokument som styr deras arbete. Vissa
myndigheter beskriver att förändringar i verksamhetsplaneringsprocessen varit det
mest centrala för jämställdhetsarbetet. För andra har det varit mer betydelsefullt att
se över och förändra styrande dokument på mer verksamhetsnära nivå, så som
riktlinjer för handläggare. Nedan följer de resultat som handlar om förändrade
former, processer och strukturer som ämnar skapa förutsättningar för att uppnå
resultat och bidra till ökad jämställdhet.
Myndigheterna beskriver resultat i form av förändrade arbetssätt. De förändrade
arbetssätten handlar genomgående om att ett köns- och genusperspektiv har lyfts in
i olika delar av verksamheten där ett sådant perspektiv tidigare saknats. Det är en
stor variation av områden där de förändrade arbetssätten och perspektiven
introducerats, till exempel i styrdokument, rutiner, mallar, kvalitetssäkring av
ärendehantering, utbildningar och upphandlingsrutiner.
Många av myndigheterna har genomfört ett arbete med att granska och uppdatera
styrprocesser och styrdokument. Arbetet har resulterat i förbättrade förutsättningar
för fortsatt jämställdhetsintegreringsarbete. Många myndigheter har nu
styrdokument med uppdaterade verksamhetsmål som inkluderar ett
jämställdhetsperspektiv. Dessa nya förutsättningar i arbetet kan därmed på sikt leda
till en effekt för medborgarna, och bidra till de jämställdhetspolitiska målen.
Jämställdhetsperspektivet finns också med i större utsträckning än tidigare vid
ordinarie planering och uppföljning av verksamheten. Detta lägger en grund för
förändringsarbetet som gör att myndigheterna kan arbeta systematiskt med ett
integrerat jämställdhetsperspektiv. Redovisning och analys av könsuppdelad
statistik gör att ojämställdheter synliggörs i myndigheternas verksamhet, vilket
också är en förutsättning för arbetet.
Utbildning är en åtgärd som nästan alla myndigheter arbetar med. Många
myndigheter redogör därför för resultat kopplade till ökad kunskap och
medvetenhet om jämställdhet. Det är dock svårt att utläsa om och hur
myndigheterna följt upp dessa resultat, och det finns en otydlighet i hur
myndigheterna mäter vad utbildningsinsatserna resulterar i.
Det går att urskilja två typer av utbildningsinsatser i myndigheternas arbete. För det
första en höjd kunskapsnivå internt på myndigheterna, både hos personal och
chefer. Här kan det handla om höjd kunskap om jämställdhet generellt eller om
verksamhetsanpassad kunskap om jämställdhet. För det andra en höjd kunskap
externt, både hos myndighetens målgrupp och ökad kunskap genom spridning av
rapporter.
Vissa myndigheter redovisar att deras kartläggningsarbete bidragit till en ökad
kunskap om ojämställdhetsproblem kopplad till den egna verksamheten.
CSN:s kartläggning visar till exempel att betydligt fler män än kvinnor ges bifall
när de uppgett funktionsnedsättning som skäl för bristande skolresultat. Här
konstaterades att studiestödutredare gör skillnad i sin bedömning med resultatet att
gruppen kvinnor missgynnas vid beslut. Utifrån denna analys har CSN identifierat
ett ojämställdhetsproblem som de nu kan åtgärda i det fortsatta arbetet.
Några myndigheter visar på resultat i form av förändringar för myndighetens
målgrupp och på samhällsnivå. Nedan följer en genomgång av dessa resultat med
exempel från olika myndigheters arbete.
Myndigheterna som arbetar med fördelning av statliga medel redovisar i hög grad
ett arbete för en mer jämställd finansiering inom sina respektive områden. Dessa
innefattar till exempel forskningsfinansiering, kulturbidrag och andra former av
bidrag för särskilda ändamål.
De resursfördelande myndigheterna fokuserar på att se över utlysningar och att
säkerställa information till de sökande, samt beredning och handledning i
bedömningsprocessen. I detta arbete har vissa myndigheter sett över och vid behov
förändrat bedömningskriterierna för medlen. Flera myndigheter har också upprättat
system för att utvärdera utfallet av bidrag uppdelat på kön, vilket är en
förutsättning för att kunna mäta resultat av satsningarna.
Vinnova har till exempel arbetat med olika åtgärder i flera steg i sina
bidragsprocesser. Deras utvärdering visar att dessa genomförda insatser verkar leda
till resultat både på kort sikt, men också på lång sikt, och därmed kan bidra till
jämställd bidragsgivning. I ett av Vinnovas program för satsningar på små och
medelstora företag med stora jämställdhetsutmaningar, där få kvinnor söker och
beviljas medel, har andelen ansökningar från projekt som leds av kvinnor ökat, och
beviljandegraden för kvinnor ökat från 11 till 18 procent.
Forte har visat på resultat inom deras programsatsningar och centrumutbildningar.
Tidigare har män beviljats medel i högre grad än kvinnor, men skillnaderna har
minskat de senaste tre åren.
Några myndigheter visar resultat i sitt arbete för en mer jämställd fördelning av
resurser kopplat till deras inköp. Statens konstråd har till exempel säkerställt att
fördelningen av konstnärliga uppdrag mellan kvinnor och män är procentuellt jämn
2016–2017, både sett till fördelning av uppdrag och ekonomiska fördelning vid
permanent konstnärliga gestaltningar av den gemensamma miljön.
Musikverket har identifierat att det är övervägande representation av män i deras
samlingar och arkiv och har genomfört insatser för en jämnare könsfördelning av
inköp. Resultatet är att andelen kvinnor bland nyförvärv i samlingar och arkiv
överstiger deras egna satta mål om att öka med minst 10 procent från 2015 till
2018. Redan år 2016 var det en ökning med 15 procent och 2017 en ökning med 18
procent. Inköp av kvinnliga tonsättares material görs numera systematiskt genom
att vartannat inköp ska ha en kvinna som upphovsperson.
Några myndigheter uppger att de uppnått resultat för medborgarna i
individärenden. Försäkringskassan beskriver till exempel att de inom
föräldraförsäkringen under åren 2015–2017 kan se en liten förändring i
könsfördelningen för uttaget av dagar. År 2015 stod män för 26 procent av uttagna
dagar, vilket 2017 stigit till 28 procent. Försäkringskassan har arbetat för att främja
ett jämställt användande av föräldraförsäkringen genom att påverka de försäkrades
egna värderingar och föreställningar via kampanjer och andra informationsinsatser.
Migrationsverket har gjort förändringar i sin verksamhet så att ekonomisk
ersättning betalas ut till varje individ istället för som tidigare, till mannen i
familjen. Kvinnorna i familjer får numera också egna bankkort.
Pensionsmyndighetens arbete har resulterat i att kvinnor idag har bättre kännedom
om pensionsvillkoren. Kvinnor uppger i högre utsträckning att de vet var de kan få
information om hela sin framtida pension och därmed göra mer medvetna beslut i
pensionsfrågor, jämfört med 2016 års kartläggning.
Flera myndigheter beskriver att de kan se resultat i sitt arbete med bemötandefrågor.
Statens institutionsstyrelse har utgått från en kedja av problemformuleringar som är
baserade på forskning kombinerat med tidigare kartläggningar inom verksamheten.
Deras åtgärder är anpassade efter verksamheten och är mätbara över tid genom
enkät- och intervjumetoder. Arbetet har resulterat i att fler intagna idag känner att
de får mer behovsanpassat stöd utifrån sina individuella behandlingsplaner, och att
de könsskillnader som fanns 2006, där flickor i något lägre utsträckning än pojkar
angav att de haft en behandlingsplan, har jämnats ut 2016. De flesta intagna
upplever nu att de får ett bättre bemötande av personalen och att de får den hjälp de
efterfrågar.
Skatteverket arbetar med jämställt bemötande och kan visa på resultat över tid. De
har bland annat genomfört bemötandestudier både 2007 och 2014. Utifrån
uppföljningen har deras bemötande på servicekontoren blivit bättre ur
jämställdhetssynpunkt, även om de konstaterar att problem kvarstår där män till
exempel fortfarande får mer information och fler följdfrågor än kvinnor.
Den samlade analysen visar att myndigheternas redovisningar varierar stort både
avseende innehåll och upplägg. Jämställdhetsmyndighetens sammanfattande
slutsatser är att myndigheterna redovisar många åtgärder men få effekter. Det
betyder dock inte att effekterna inte finns, eller inte kan förväntas. Redovisningarna
påvisar snarare ett brett och intensivt arbete hos de deltagande myndigheterna.
Mycket av arbetet fokuserar på processer, men också på kartläggningar och
kompetenshöjande insatser. Dessa insatser kan utgöra en stabil och nödvändig
grund för det fortsatta arbetet. Även om flera myndigheter uppger att de fortfarande
är i en implementeringsfas så finns det flera av de myndigheter som tillkom först
2016 som beskriver att de redan kommit långt i sitt arbete.
Det kan tyda på goda effekter av att erfarenheter från tidigare myndigheter spridits
till nya. För att det fortsatta arbetet ska ta kliv framåt och bidra till de
jämställdhetspolitiska målen bör uppdrag och arbete ta sin utgångspunkt i
identifierade ojämställdhetsproblem. Det är främst de myndigheter som från början
haft ett sådant definierat ojämställdhetsproblem som i sin redovisning påvisar
positiva resultat. Genom att redan i uppdragen till myndigheterna tydliggöra
ojämställdhetsproblem de förväntas bidra med att lösa så kan de förväntas förflytta
sina positioner från en jämställdhetsintegrering för jämställdhetsintegreringens
skull, där jämställdhetsintegrering ses som ett mål i sig istället för en strategi att nå
målen.
Även om det kan finnas flera förklaringar till svårigheten för myndigheterna själva
att definiera ojämställdhetsproblem så skulle arbetet gynnas av en politisk styrning
som pekar ut ojämställdhetsproblemen som myndigheterna förväntas bidra till att
lösa. Bristen på definierade ojämställdhetsproblem kan också bero på hur
myndigheterna förstår jämställdhetsintegrering. Utifrån sina uppdrag om
jämställdhetsintegrering där särskilt styrprocesser betonas, hamnar också fokus på
just styrprocesser. Det står tydligt att en majoritet av myndigheterna har arbetat
med sina styrprocesser, och detta kan ses som en bra och nödvändig grund för ett
fortsatt och hållbart arbete. I ett möjligt fortsatt uppdrag bör den ojämställdhet som
myndigheterna förväntas bidra till att lösa stå i fokus.
Trots att den definition av jämställdhetsintegrering som Europarådet tagit fram
inleds med ord om (om)fördelning, så läggs ofta vikt vid det processinriktade i
samma definition. De flesta förstår därmed endast jämställdhetsintegrering som ett
byråkratiskt verktyg med mål om att ”lägga till” jämställdhet i befintliga
styrdokument. Fokuseringen på utbildningsinsatser kan även det härledas till själva
definitionen av jämställdhetsintegrering, där det betonas att arbetet ska utföras av
alla, på alla nivåer, kontinuerligt. Den fördjupade kunskap som krävs för att göra
analyser och identifiera ojämställdhetsproblem är dock något annat än den
grundläggande förståelse som krävs av alla medarbetare i en verksamhet. Utifrån
myndigheternas redovisningar och resultat kan finnas anledning att i ett nästa steg
vidareutveckla definitionen av jämställdhetsintegrering såväl som uppdragen till
myndigheterna.
Många av myndigheternas åtgärder handlar framför allt om individers lika
möjligheter och den strukturella förståelsen av makt och kön blir inte tydlig.
Förståelsen av jämställdhet blir förenklat till ”lika” eller ”samma” möjligheter för
kvinnor och män istället för att kritiskt granska de strukturer som eventuellt
missgynnar ett kön och gynnar ett annat. Detta syns i hur mål såsom ”lika
möjligheter” eller ”samma bemötande” styr många myndigheters arbete. Det här
kan även det förklaras av bristen på definierade ojämställdhetsproblem, men också
på förståelsen av jämställdhet i sig.
Det intersektionella angreppssättet på jämställdhet, med medvetenhet om hur olika
maktordningar som till exempel ålder, etnicitet och klass samspelar med kön, har
inte genomgående etablerat sig i myndigheternas arbete, och det finns även en
uttalad utmaning i att finna synergier i olika, parallella uppdrag. Här finns en
utvecklingspotential i det fortsatta arbetet.
Den variation som gör sig synlig i både innehåll och upplägg av myndigheternas
redovisningar är en variation som speglar myndigheternas arbete, och därmed
förståelse av uppdraget. Det talar för en tydlig framtida samordning av
myndigheternas arbete, som innefattar både stöd, uppföljning och återkoppling. Ett
brett, intensivt och förankrat arbete pågår på majoriteten av myndigheter, och för
att detta arbete inte ska gå till spillo bör uppdraget utvecklas och förtydligas, samt
stöd och samordning intensifieras.
1. Myndigheterna redogör för många aktiviteter men få effekter, men effekter
kan förväntas.
2. Arbetet är fokuserat på processer, men också kunskapshöjande insatser och
kartläggningar, en nödvändig grund för fortsatt arbete.
3. En utgångspunkt i identifierade ojämställdhetsproblem påvisar positiva
resultat, och bör därför utvecklas vidare i det fortsatta arbetet.
4. Definitionen av jämställdhetsintegrering behöver vidareutvecklas och
förtydligas.
5. Det intersektionella angreppssättet har inte genomgående etablerat sig i
myndigheternas arbete, och behöver utvecklas vidare.
6. Myndigheternas olika förståelse av både jämställdhet i stort och uppdraget
i sig talar för vikten av fortsatt stöd, men också uppföljning och
återkoppling.
För sammanställning och analys av JiM 3 har läsningen utgått från deras respektive
årsredovisningar. För JiM 1 och JiM 2 är det dels årsredovisningar men även deras
särskilda delrapporteringar.
För att kunna sammanfatta och samlat analysera de åtgärder och resultat som
myndigheterna beskriver i sina årsredovisningar har en kvalitativ analys11
genomförts. Jämställdhetsmyndigheten har valt att använda sig av den
materialinsamling som togs fram för arbetet med 8§ i myndighetens förordning
med instruktion (SFS 2017:937)12. I denna paragraf föreskrivs att myndigheten
varje år, senast 31 mars, ska redovisa och samlat analysera åtgärder som
föregående år vidtagits av relevanta myndigheter och andra relevanta aktörer för att
nå de jämställdhetspolitiska målen. För 2018 baserades denna redovisning på JiM-
myndigheternas samt lärosätenas årsredovisningar. En avgränsning är att
föreliggande rapport fokuserar på åtgärder och resultat som är kopplade till JiM-
uppdraget och inte till andra uppdrag som myndigheterna kan ha med anknytning
till jämställdhet.
Läsningen har utgått från en läsmall med på förhand definierade kategorier av
åtgärder och ett antal sökord för att systematiskt läsa årsredovisningarna med syfte
att identifiera övergripande mönster i myndigheternas åtgärder och resultat.
Årsredovisningarna är uppskattningsvis runt hundra sidor i omfång.
11 Esaiasson, P., Gilljam, M., Oscarsson, H., & Wägnerud, L. (2012). Metodpraktikan:
konsten att studera samhälle, individ och marknad. Stockholm: Norstedts juridik.12 Myndigheter och lärosätens beskrivning av åtgärder år 2017 för att nå de
jämställdhetspolitiska målen. (2018). Jämställdhetsmyndigheten.
För att kunna sammanfatta och analysera jämställdhetsperspektiv, åtgärder och
resultat som myndigheterna beskriver i sina delrapporter har en kvalitativ
innehållsanalys genomförts enligt ett analysschema. Analysschemat har sin
utgångspunkt i den programlogik som använts i JiM-uppdraget.
Bilden ovan visar programlogiken. Programlogiken grundas i att arbetet initialt ska
utgå från ett identifierat ojämställdhetsproblem, för att sedan kunna planera
träffsäkra mål på olika nivåer (resultat- och effektmål) och aktiviteter som kan lösa
det identifierade problemet. Aktiviteterna resurssätts utifrån de planerade
aktiviteterna. Såväl forskning13 som praktiska erfarenheter visar att en konkret
problemformulering underlättar arbetet med att formulera relevanta mål och
åtgärder.
Med problemformulering menas en koppling mellan myndighetens arbete och de
ojämställdhetsproblem som ligger till grund för de jämställdhetspolitiska delmålen.
Myndighetens arbete kan drabba kvinnor och män olika, det ska därför framgå
vilka som drabbas av problemet och på vilket sätt. En förståelse av problemet bör
vara kopplat till en förståelse av strukturer och makt, där kvinnor strukturellt är
13 Se exempelvis Alnebratt, K. och Rönnblom, M. (2016). Feminism som byråkrati.
Leopard förlag, Stockholm och Bacchi, C. (2009). Analysing Policy: What's the problem
represented to be? Pearson Australia.
missgynnade i flera olika samhälleliga sfärer. Det är alltså inte ett problem att
myndigheten i sig har brist på kunskap om jämställdhet, utan det ska framgå vem
som drabbas av denna eventuella brist på kunskap och på vilket sätt. Det är heller
inget problem i denna bemärkelse att kvinnor och män behandlas olika, utan det
bör framgå på vilket sätt denna olikhet drabbar kvinnor och män.
Till exempel belyser delmålet om ekonomisk jämställdhet ett samhälleligt problem
om att män har mer ekonomiska resurser än kvinnor. För myndigheter med
uppdrag kopplade till fördelning av ekonomiska medel bör denna problematik
synliggöras. För att bättre bidra till att uppnå samhällelig ekonomisk jämställdhet
kan dessa myndigheter därför sätta upp mål på samhällsnivå för sitt arbete
(effektmål) samt relevanta mål för myndighetens verksamhet (resultatmål) som kan
leda till effektmålen. Utifrån dessa mål kan därefter åtgärder inom verksamheten
tas fram och resurser tillsättas.
Eftersom programlogiken har utvecklats under uppdragets gång har inte alla
myndigheter arbetat utifrån en uttalad problemformulering men de allra flesta har
tagit fram resultatmål för arbetet. En del har även tagit fram effektmål, men detta
presenteras oftast genom en övergripande diskussion.
Delrapporterna är mellan 5 sidor till 50 sidor.
Arbetsmiljöverket
Boverket
Centrala studiestödsnämnden
Försvarsmakten
Försäkringskassan
Konstnärsnämnden
Kriminalvården
Livsmedelsverket
Musikverket
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap
Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor
Pensionsmyndigheten
Sametinget
Skatteverket
Skolverket
Statens institutionsstyrelse
Tillväxtverket
Vetenskapsrådet
Arbetsförmedlingen
Brottsförebyggande rådet
Brottsoffermyndigheten
Diskrimineringsombudsmannen
Domstolsverket
Folke Bernadotteakademin
Folkhälsomyndigheten
FORTE
Inspektionen för vård och omsorg
Migrationsverket
Myndigheten för yrkeshögskolan
SIDA
Socialstyrelsen
Statens konstråd
Statens kulturråd
Statens skolinspektion
Svenska ESF-rådet
Tillväxtanalys
Universitets- och högskolerådet
Universitetskanslersämbetet
Vinnova
Åklagarmyndigheten
Barnombudsmannen
Ekobrottsmyndigheten
Ekonomistyrningsverket
Folkbildningsrådet
Formas
Försvarets materielverk
Inspektionen för socialförsäkringen
Konsumentverket
Kronofogdemyndigheten
Läkemedelsverket
Myndigheten för delaktighet
Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd
Polismyndigheten
Rättsmedicinalverket
Skolforskningsinstitutet
Specialpedagogiska skolmyndigheten
Statistiska centralbyrån
Totalförsvarets rekryteringsmyndighet
Tullverket
