Järeldused ESM kaasusest

Kaarel EllerÕiguskantsleri vanemnõunik

Euroopa “tulemüürid”

• EFSM (European financial stabilisation mechanism): loodud Nõukogu määrusega nr 407/2010, maksimaalne laenuandmismaht 60 miljardit eurot

• EFSF (European Financial Stability Facility): Luksemburgi õiguse järgi asutatud äriühing, mille osanikud on euroala liikmed, maksimaalne laenuandmismaht 440 miljardit eurot

• ESM (European Stability Mechanism): rahvusvahelise lepinguga loodud finantseerimisasutus, maksimaalne laenuandmismaht 500 miljardit eurot (EFSF + ESM kokku maksimaalset 700 miljardit eurot)

2

• 01. jaanuar 2011: Eestis võetakse käibele euro• 11. juuli 2011: ESM asutamislepingu esimese variandi

allkirjastamine• 29. september 2011: Riigikogu võtab vastu EFSF-ga liitumiseks

vajaliku otsuse• 09. detsember 2011: Euroopa Ülemkogu raames teevad euroala

valitsusjuhid teatavaks otsuse muuta veel jõustumata ESM asutamislepingut

• 02. veebruar 2012: allkirjastatakse ESM asutamislepingu uus variant• 12. märts 2012: õiguskantsler esitab Riigikohtule taotluse

tunnistada Brüsselis 02. veebruaril 2012 alla kirjutatud Euroopa stabiilsusmehhanismi asutamislepingu (ESML) artikli 4 lõige 4 põhiseadusega vastuolus olevaks

• 12. juuli 2012: Riigikohtu üldkogu jätab õiguskantsleri taotluse rahuldamata

• 30. august 2012: Riigikogu ratifitseerib ESM asutamislepingu• 08. oktoober 2012: ESM alustab tööd

3

ESM finantsabi andmise otsustamise menetluse olulisemad etapid (ESML art 13)1. Abivajava riigi taotlus2. EK ja EKP analüüs (sh abivajava riigi tegeliku või

potentsiaalse rahastamisvajaduse kohta)3. ESM juhatajate nõukogu põhimõtteline otsus, kas

anda finantsabi4. EK saab volituse pidada läbirääkimisi abivajava riigiga

vastastikkuse mõistmise memorandumi (MoU) sõlmimiseks

5. ESM juhatajate nõukogu kiidab heaks MoU, mis määrab üksikasjalikud finantsabiga seotud tingimused

6. EK allkirjastab ESM nimel MoU

4

Finantsabi andmiseks vajalike otsuste langetamine ESM-s

• Tavamenetlus: ESM liikmesriikide konsensus ehk “vastastikune kokkulepe”, st kui üks liige hääletab vastu, siis ei saa ESM finantsabi anda (ESML art 5 lg 6 punkt f)

• Kiirmenetlus (ESML art 4 lg 4):• Eeldus: Euroopa Komisjoni ja Euroopa Keskpanga seisukoht, et

finantsabi andmiseks või rakendamiseks vajaliku otsuse kiirkorras vastu võtmata jätmine ohustab (olulisel määral) euroala majanduslikku ja finantsilist jätkusuutlikust

• Finantsabi andmine otsustatakse 85% häälteenamusega• Otsuse saab vastu võtta 6 suurima osalusega riigi häältega• Eesti häälõiguse osatähtsus 0,186%• Hädaabi reservfondi moodustamine üldise reservfondi ja

sissemakstud kapitali arvel

5

Eesti kohustused ESM ees

• Kohustus “pöördumatult ja tingimusteta” märkida ESM aktsiakapitali (ESML art 8 lg 4), st- teha sissemakse 148,8 miljon eurot (sissemakstav kapital)- märkida ESM sissenõutavaid aktsiaid nimiväärtusega 1,1532 miljardit eurot.

• Kohustus täita sissenõutavate aktsiate nimiväärtuse (1,1532 miljardit eurot) ulatuses kapitali sissemaksmise nõudeid, sh ESM makseraskuste korral hiljemalt 7 päeva jooksul nõude esitamisest (ESML art 9)

6

7

KAHJUM

Õiguskantsleri 12.03.2012 taotlus

• Ulatus: ainult ESML art 4 lg 4 (kiirmenetlus), mitte kogu ESM asutamisleping

• Esmakordselt kasutati võimalust taotleda välislepingu põhiseadusele vastavuse kontrollimist (PSJKS § 6 lg 1 p 4)

8

Asjassepuutuvad põhiseaduslikud põhimõtted

• Parlamentaarne demokraatia (PS § 1 lg 1): legitimatsiooni- ja poliitilise vastsuse ahel: rahvas kõrgeima riigivõimu organina valib Riigikogu, Vabariigi Valitsus on vastutav Riigikogu ees

• Parlamendireservatsioon:- Põhiõiguste realiseerimise ja riigi toimimise seisukohalt olulised küsimused on Riigikogu pädevuses- Mõned parlamendireservatsioonile allutatud küsimused põhiseaduses nimetatud, sh PS § 65 p 10: Riigikogu otsustab Vabariigi Valitsuse ettepanekul […] riigile muude varaliste kohustuste võtmise

• Riigikogu eelarvepädevus (PS § 115 lg 1): Riigikogu võtab iga aasta kohta seadusena vastu riigi kõigi tulude ja kulude eelarve

9

Põhiseaduslike põhimõtete riive

• Mida suurema ja riskantsema garantii Riigikogu otsustab anda või muu tulevikus realiseeruva rahalise kohustuse võtta, seda suuremat kontrolli peab Riigikogu omama rahalise kohustuse tingimuste üle

• Riigikogul peab olema reaalne võimalus mõjutada Vabariigi Valitsuse kaudu olulisemaid ESM finantsabi andmise otsuseid, arvestades ESM asutamislepinguga võetavate kohustuste suurust (ca 8,5 % Eesti SKT-st), sh Riigikogu viimase sõna õigus

• Oluliste ESM ga seotud otsuste ‑ avaliku debati vajalikkus• Kiirmenetluses ei oma Riigikogu suunised Eesti esindajale ESM-s

sisulist tähtsust• Järelikult võivad kiirmenetluses vastuvõetud otsusega ESM

võlakohustused, mis on lõppastmes tagatud ka Eesti sissenõutavate aktsiatega, ning sellega kaasnevad eelarveriskid suureneda, sõltumata Eesti esindaja ja Riigikogu seisukohtadest

10

Riigikohtu üldkogu 12.07.2012 otsus nr 3-4-1-6-12

• ESM asutamisleping ei ole osa Euroopa Liidu õigusest• Põhiseaduslike põhimõtete riive on olemas• Nende riivet võib õigustada, kui on olemas legitiimne eesmärk

ja valitud abinõud on proportsionaalsed• Kiirmenetluse (ESML art 4 lg 4) eesmärk on tagada

finantsstabiilsust• Eristada tuleb riivet, mis tekib ESM asutamislepingu (sh art 4

lg 4) ratifitseerimisel ja võimalike kapitali sissemaksmise nõuete täitmisel

• Kuna ESM asutamislepingu ratifitseerimise hetkel ei ole PS põhimõtete riive intensiivne, on ESM art 4 lg 4 proportsionaalne ja seega PS-iga kooskõlas

11

Eriarvamused asjas nr 3-4-1-6-12

• 9 kohtunikku 19-st ei nõustunud Riigikohtu üldkogu otsusega

• ESM asutamislepingu ratifitseerimiseks tulnuks korraldada rahvahääletus või vähemalt oleks seda küsimust pidanud põhjalikumalt analüüsima

• Põhiseaduse põhimõtete puhul, mille riive Riigikohus tuvastas, ei saa kohaldada proportsionaalsuse testi – tegemist on põhiseaduse aluspõhimõtetega

12

Saksa Föderaalse Konstitutsioonikohtu lahendid EFSF/ESM asjades

1. EFSF vastavus saksa põhiseadusele (07. september 2011)• EFSF-ga liitumine on kooskõlas saksa põhiseadusega• Keeld liituda rahvusvaheliste mehhanismidega, mis toovad

automaatselt ja ilma parlamendi heakskiiduta kaasa suure koormuse eelarvele

• Parlament peab ka pärast liitumist finantsstabiilsus-mehhanismidega, mis nõuavad suuremahuliste garantiide andmist, säilitama kontrolli selle üle, kuidas mehhanismid oma vahendeid kasutavad

• Euroopa Liidu aluslepingud ei nõua liikmesriikide parlamentide eelarvepädevuse loovutamist

13

Saksa Föderaalse Konstitutsioonikohtu lahendid EFSF/ESM asjades (2)

2. Parlamendi “salakomisjon” (28. veebruar 2012)• Üldpõhimõttena täidab parlament oma ülesandeid täiskogus• EFSF asju võib salakomisjonile otsustamiseks anda üksnes järelturu

toetusvahendite otsustamisega

3. ESM asutamislepingu läbirääkimised (19. juuni 2012)• ESM leping on “Euroopa Liidu asi” saksa põhiseaduse art 23 lg 2 tähenduses• See asjaolu ei piira konstitutsioonikohtu pädevust vaid nõuab valitsuselt

intensiivsemat parlamendi kaasamist võimalikult varajasel hetkel juba lepingu läbirääkimiste ajal

4. ESM vastavus saksa põhiseadusele (12. september 2011)• Saksamaa võib (teatud reservatsioonidega) ESM-ga liituda• Brüsselis 27. septembril 2012 allkirjastatud deklaratsioon ESM kohta

14

Euroopa Kohtu otsus asjas C-370/12

• Liikmesriigid võivad ESM asutamislepingu sõlmida, see on nende pädevuses

• ESM ei anna Euroopa Liidule uusi pädevusi, kuid samas võivad euroala liikmesriigid anda EL institutsioonidele (komisjon, keskpank, kohus) ESM asutamislepingus nimetatud ülesandeid

• ESM asutamisleping ei ole vastuolus EL aluslepingutega, sh ELTL artikliga 125 (no-bail-out clause)

15

Järeldused (1): demokraatliku legitimatsiooni ja parlamendi kaasatuse tagamine võlakriisi lahendamisel/eurotsooni tugevdamisel

• Valitsustevahelise otsustusprotsessi suurenemine kriisi ajal

• ESM menetlus pole “optimaalne” parlamentaarse kaasatuse seisukohalt

• ESM ratifitseerimisseaduse Riigikogu kaasamise sätete olulisus

• 27. septembri 2012 deklaratsioon: ESML ei saa takistada informatsiooni andmist Riigikogule

• Demokraatliku legitimatsiooni tugevdamine euroala edasiste arengute kavades

16

Järeldused (2): eelistatud on lahendused EL õiguse raamistuks

• Väljakujunenud otsustusprotsessid (sh väikeriikide kaitse), parlamentaarne kontroll, kohtuliku kontrolli süsteem

• Otsusprotsess EFSM-s, nõukogu määrus 407/2010 art 3 lg 2

• Põhiseaduslik “kate” (Põhiseaduse täiendamise seadus)

17

Järeldused (3): Põhiseaduse täiendamise seaduse volitused on ammendumas

• Põhiseaduse täiendamise seadus: põhiseaduslik volitus Euroopa Liiduga liitumiseks

• Riigikohtu senised (EL õiguse sõbralikud) seisukohavõtud:- RKPJKa nr 3-4-1-3-06 (arvamus PS § 111 kohta)- RKPJKm nr 3-4-1-5-08 (riigihangete seaduse EL õigusega seotud sätte piiratud põhiseaduslik järelevalve)

18

Järeldused (3): Põhiseaduse täiendamise seaduse volitused on ammendumas

• ESM otsuse (RKÜKo nr 3-4-1-06-12) punktid 217 – 223: “[…] Üldkogu hinnangul andis Eesti rahvas 14. septembril 2003 toimunud rahvahääletusel nii vormilise kui ka sisulise nõusoleku selleks, et Eesti võib ühineda Euroopa Liiduga ja seeläbi omada Euroopa Liidu liikmelisusest tulenevaid õigusi ja kohustusi. […] Üldkogu on seisukohal, et PSTS § 1 tuleb käsitada nii volitusena ratifitseerida Euroopa Liiduga liitumisleping kui ka tulevikku suunatud volitusena, mis lubab Eestil kuuluda muutuvasse Euroopa Liitu. Seda tingimusel, et Euroopa Liidu aluslepingu muutmine või uus alusleping on põhiseadusega kooskõlas. Samas ei ole üldkogu hinnangul PSTS volituseks legitimeerida Euroopa Liidu lõimumisprotsessi ega piiramatult delegeerida Eesti pädevust Euroopa Liidule. […] Kui selgub, et Euroopa Liidu uus alusleping või aluslepingu muutmine toob kaasa Eesti pädevuste ulatuslikuma delegeerimise Euroopa Liidule ning põhiseaduse ulatuslikuma riive, on selleks vaja küsida kõrgema võimu kandjalt ehk rahvalt nõusolekut ja tõenäoliselt täiendada uuesti põhiseadust.”

19

Järeldused (3): Põhiseaduse täiendamise seaduse volitused on ammendumas

20

www.oiguskantsler.ee