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JAILTON GONÇALVES FRANCISCO
A INTEGRAÇÃO ENTRE O PLANEJAMENTO E O ORÇAMENTO PÚBLICO NAS INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO SUPERIOR:
UM ESTUDO DE CASO MÚLTIPLO
Dissertação apresentada ao curso de Mestrado em Sistema de Gestão da Universidade Federal Fluminense como requisito parcial para a obtenção do Grau de Mestre em Sistemas de Gestão. Área de Concentração: Organizações e Estratégia. Linha de Pesquisa: Sistema de Gestão pela Qualidade Total.
Orientador:
Prof. Helder Gomes Costa, D.Sc.
Niterói 2005
JAILTON GONÇALVES FRANCISCO
A INTEGRAÇÃO ENTRE O PLANEJAMENTO E O ORÇAMENTO PÚBLICO NAS INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO SUPERIOR:
UM ESTUDO DE CASO MÚLTIPLO
Dissertação apresentada ao curso de Mestrado em Sistema de Gestão da Universidade Federal Fluminense como requisito parcial para a obtenção do Grau de Mestre em Sistemas de Gestão. Área de Concentração: Organizações e Estratégia. Linha de Pesquisa: Sistema de Gestão pela Qualidade Total.
Aprovada em 21 de junho de 2005
BANCA EXAMINADORA
Prof. Helder Gomes Costa, D.Sc. Universidade Federal Fluminense – UFF
Profª Mara Telles Salles, D.Sc. Universidade Federal Fluminense - UFF
Prof. João Batista Turrioni, D.Sc. Universidade Federal de Itajubá - UNIFEI
Niterói 2005
A uma Grande Mulher, que com sua simplicidade, responsabilidade e dedicação, me ensinou o sentido verdadeiro da palavra amor: Glorinha, minha mãe. A um Grande Homem, que com sua honestidade, paciência e desprendimento, me serviu como exemplo de vida: Arlindo, meu pai. A minha esposa Tânia, a minha filha Juliana e ao meu filho Matheus que, com carinho e amor, souberam compreender os momentos de ausência e serviram de estímulo para que eu me dedicasse a este trabalho.
À Deus, por tudo que vem me concedendo e por sempre ter guiado meu caminho.
Ao Professor Helder Gomes Costa, meu orientador, não somente pelas valiosas sugestões, mas principalmente pela amizade e confiança em mim depositada.
Ao Professor Luiz Olympio Vasconcellos, pelos valiosos ensinamentos sobre Planejamento e Orçamento.
Ao Professor Hiram Fernandes que, com seu apoio incondicional, incentivou e possibilitou a minha participação nas reuniões do Fórum de Pró-Reitores de Administração e Planejamento – FORPLAD - onde idealizei e busquei dados para esta dissertação.
À Professora Ilka Maria de Almeida Moreira, por acreditar no meu trabalho e facilitar a disseminação do questionário de pesquisa junto aos membros do Fórum de Pró-Reitores de Planejamento e Administração das Instituições Federais de Ensino Superior - FORPLAD.
À Professora Ana Lucia Willcox de Souza, por ter ajudado na revisão deste trabalho.
A todos os Professores e Técnicos das Instituições Federais de Ensino Superior que, de alguma forma, contribuíram para o desenvolvimento deste trabalho.
A todos os Professores do Curso de Mestrado, especialmente aos Professores José Rodrigues, Osvaldo Quelhas, Fernando Ferraz, Gilson Brito e Emmanuel Paiva que, com seus ensinamentos, ajudaram no desenvolvimento desta dissertação.
A toda equipe do LATEC, pela dedicação e empenho no preparo da infra-estrutura necessária ao desenvolvimento das atividades do Curso, em especial ao amigo Antonio Segaloto que, durante os intervalos das aulas, contribuiu, com assuntos pertinentes, para momentos de descontração.
Aos amigos da Coordenadoria de Orçamento e Custo – PLO e da Pró-Reitoria de Planejamento – PROPLAN, pelo incentivo e apoio.
A minha grande amiga Leonor, pelo incentivo a fazer o mestrado e, nos momentos de desânimo, pelo estimulo a seguir em frente.
Ao meu irmão Jalmir, pela ajuda durante o processo seletivo.
Os meus agradecimentos.
RESUMO
O presente estudo tem como objetivo principal investigar a integração do planejamento e orçamento público nas Instituições Federais de Ensino Superior, com base na percepção dos gestores das instituições; também visa identificar, para cada um dos aspectos analisados, a importância do orçamento como instrumento de planejamento e alocação de recursos. Buscou-se correlacionar a base conceitual investigada com uma pesquisa de campo, para extrair inferências sobre a temática abordada. Na pesquisa de campo utilizou-se um formulário estruturado com questões fechadas, visando obter a percepção dos gestores responsáveis pela área de planejamento das Instituições Federais de Ensino Superior – IFES. A pesquisa foi aplicada às referidas Instituições, num total de 55 IFES, sendo obtidas 41 respostas aos formulários. Verificou-se que os respondentes percebem que, embora o orçamento seja um importante instrumento de integração com o planejamento, ele pode não refletir as reais necessidades da comunidade envolvida e, para que haja um melhor aproveitamento dos recursos, há necessidade de prioriza-los por meio de um Plano de Desenvolvimento Institucional - PDI.
Palavras-chave: Planejamento; Orçamento público.
ABSTRACT
The main purpose of this study is to investigate the integration of the public planning and budget at Public Universities, according to the managers perception of the institution; it also aims at identifying , for each of the analyzed aspects, the importance of the budget as an instrument of planning and resources location. It has tried to correlate an investigated conceptual basis with a field research, to extract inferences about the topic. A structured form with closed questions has been used with the aim of obtaining the perception from managers that are responsible for the Public Universities – PU – planning area. The research has been applied to those institutions, 55 PU in total, obtaining 41 answers to the form. It has verified that the people who replied the form notice that, although the budget be an important instrument of integration with planning, it cannot reflect the real needs of the involved community and, to have a better utilization of the resources, it needs to prioritize them by an Institutional Development Plan – IDP. Key words: Planning; Public budget
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Modelo gráfico de desenvolvimento da pesquisa......................................... 22
Figura 2 – Hierarquia das necessidades – Pirâmide motivacional .................................. 23
Figura 3 – Programa: Unidade de Gestão ....................................................................... 44
Figura 4 – Modelo esquemático da estratégia de pesquisa.............................................. 79
Figura 5 – Percentuais de respostas ao questionário enviado.......................................... 88
Figura 6 – Gráfico dos percentuais de respostas ao item 1 ............................................. 90
Figura 7 - Gráfico dos percentuais de respostas ao item 2 .............................................. 91
Figura 8 - Gráfico dos percentuais de respostas ao item 3 .............................................. 92
Figura 9 - Gráfico dos percentuais de respostas ao item 4 .............................................. 92
Figura 10 - Gráfico dos percentuais de respostas ao item 5 ........................................... 93
Figura 11 - Gráfico dos percentuais de respostas ao item 6 ............................................ 94
Figura 12 - Gráfico dos percentuais de respostas ao item 7 ............................................ 95
Figura 13 - Gráfico dos percentuais de respostas ao item 8 ............................................ 95
Figura 14 - Gráfico dos percentuais de respostas ao item 9 ............................................ 96
Figura 15 - Gráfico dos percentuais de respostas ao item 10 ......................................... 97
Figura 16 - Gráfico consolidado das respostas ao questionário apresentado às IFES .... 98
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Terminologia contábil ..................................................................................
72
Quadro 2 – As categorias econômicas e grupos das despesas públicas .......................... 75
Quadro 3 – Formulário de Pesquisa................................................................................. 86
Quadro 4 – Dados coletados............................................................................................ 89
LISTA DE TABELAS
Tabela 1
Número e percentual de Instituições de Ensino Superior brasileiras em 2003.........................................................................................................
81
Tabela 2 Instituições de ensino superior por categoria econômica em 2003......... 82
Tabela 3 Instituições de ensino superior por categoria administrativa em 2003... 82
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
ABOP – Associação Brasileira de Orçamento Público
ANDIFES – Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior
APFP – Associação dos Profissionais em Finanças Públicas
BNDE – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
CF – Constituição Federal
CER – Consumo Efetivo de Recursos
DISOC – Diretoria de Estudos Sociais
FORPLAD – Fórum de Pró-Reitores de Administração e Planejamento
GTI – Grupo de Trabalho Interministerial
IFES – Instituição Federal de Ensino Superior
INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
IPEA – Instituto de Pesquisas Econômicas e Aplicadas
LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA – Lei Orçamentária Anual
MEC – Ministério da Educação
MPO – Ministério do Planejamento e Orçamento
OGU – Orçamento Geral da União
OPI – Orçamento Plurianual de Investimento
PDI – Plano de Desenvolvimento Institucional
PIB – Produto Interno Bruto
PND – Plano Nacional de Desenvolvimento
PPA – Plano Plurianual
PPBS – Planning - Programming – Budgeting System
SAC – Sistema de Apuração de Custos
SEPLAN/PR – Secretaria de Planejamento da Presidência da Republica
SESu – Secretaria de Educação Superior
SIG – Sistema de Informações Gerenciais
TCU – Tribunal de contas da União
UFF – Universidade Federal Fluminense
SUMARIO
1. INTRODUÇÃO....................................................................................................... 13
1.1 SITUAÇÃO PROBLEMA .................................................................................... 15
1.2 OBJETIVOS.......................................................................................................... 16
1.2.1 Geral.................................................................................................................... 16
1.2.2 Específicos.......................................................................................................... 17
1.3 DELIMITAÇÃO.................................................................................................. 17
1.4 QUESTÕES........................................................................................................... 18
1.5 JUSTIFICATIVA ................................................................................................. 18
1.6 ESTRUTURA DO TRABALHO.......................................................................... 20
2. BASE CONCEITUAL............................................................................................ 23
2.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS.............................................................................. 23
2.2 CONCEITOS E OBJETIVOS DO PLANEJAMENTO E CONTROLE.............. 25
2.3 HISTÓRICO DO PLANEJAMENTO PÚBLICO NO BRASIL........................... 33
2.4 O PROCESSO DE PLANEJAMENTO DO GOVERNO FEDERAL.................. 36
2.4.1 O Primeiro PPA................................................................................................. 40
2.4.2 O Segundo PPA.................................................................................................. 41
2.4.3 O Terceiro PPA.................................................................................................. 43
2.5 O PLANEJAMENTO NAS IFES........................................................................... 46
2.5.1 O Surgimento das universidades..................................................................... 46
2.5.2 A Universidade no Brasil.................................................................................. 48
2.5.3 O Planejamento nas IFES................................................................................. 50
2.6 O ORÇAMENTO PÚBLICO................................................................................. 52
2.6.1 As fases das práticas orçamentárias ............................................................... 53
2.6.2 Processos administrativos e orçamento.......................................................... 62
2.6.3 Princípios orçamentários.................................................................................. 63
2.7 O CONCEITO DE RECEITA NO ORÇAMENTO.............................................. 68
2.7.1 Classificação por categoria econômica............................................................ 69
2.7.2 Classificação por fontes.................................................................................... 70
2.7.3 Classificação Institucional................................................................................ 70
2.7.4 Classificação segundo as fontes de recursos................................................... 71
2.8 O CONCEITO DE DESPESA NO ORÇAMENTO............................................. 71
3 METODOLOGIA DE PESQUISA ...................................................................... 76
3.1 INTRODUÇÃO .................................................................................................... 76
3.2 AS CLASSIFICAÇÒES DA PESQUISA ............................................................ 76
3.3 PROCEDIMENTOS DA PESQUISA................................................................... 77
3.4 COLETA E TRATAMENTO DOS DADOS........................................................ 78
3.4 ESTRUTURA DA PESQUISA.............................................................................. 79
4 ESTUDO DE CASO ............................................................................................... 80
4.1 DELIMITAÇOES DA PESQUISA....................................................................... 80
4.1.1 Universo da pesquisa........................................................................................ 80
4.1.2 Amostra da pesquisa......................................................................................... 82
4.2 COLETA DE DADOS.......................................................................................... 88
4.3 TABULAÇÀO DE DADOS ................................................................................ 88
4.3.1 Tratamento de dados ........................................................................................ 89
4.3.2 Análise de apresentação dos resultados .......................................................... 97
5.CONCLUSÒES....................................................................................................... 99
5.1 CONSIDERAÇÒES FINAIS................................................................................. 99
5.2 SUGESTÕES PARA PESQUISAS FUTURAS..................................................... 99
BIBLIOGRAFIA ....................................................................................................... 101
13
1 INTRODUÇÃO
As universidades são hoje uma das organizações mais complexas da sociedade.
Possuem um caráter sistêmico, onde nada ocorre isoladamente. Todos os aspectos são
interdependentes, formando uma imensa cadeia de relações atreladas a inúmeras variáveis e
condições para o desenvolvimento de suas ações. As suas atividades, num sentido amplo,
contribuem para a formação de cidadãos imbuídos de valores éticos e que, com competência
técnica, passam a atuar e influenciar no desenvolvimento social e econômico.
Consideradas pelo Papa João Paulo II (1994) centros de incomparável criatividade e
de irradiação do saber para o benefício da humanidade, as universidades começam a ser
questionadas quanto ao seu papel, desempenho e, principalmente, no que diz respeito ao seu
compromisso em produzir e disseminar conhecimento.
No Brasil, em razão dos enormes problemas políticos e econômicos, que afetam
diretamente o desenvolvimento da sociedade, existem inúmeras dificuldades para o
financiamento da educação, muito embora haja uma conscientização nacional para a
necessidade de reversão desse quadro. Para Castro (2001), a discussão a respeito do
financiamento para a área de educação tem a ver com as condições materiais e com os
recursos financeiros que viabilizam a formulação, implementação e avaliação das políticas.
A questão do ensino, mais detidamente o superior público, tem sido alvo de debates,
nos últimos anos, em todas as esferas de governo, não só no âmbito acadêmico como também
pela sociedade em geral.
Segundo Corbucci (2001) existe uma corrente de pensamento que questiona os gastos
da União com o Ensino Superior, alegando que os investimentos feitos nessa área estariam
beneficiando a camada da sociedade cujo poder aquisitivo é maior, uma vez que a maioria dos
alunos matriculados nas Instituições Federais de Ensino Superior ( IFES) são de classes
sociais mais elevadas.
Ainda, segundo Corbucci (2001) uma outra corrente entende que, independentemente
dos cursos estarem sendo oferecidos para alunos pertencentes a diferentes classes sociais, o
governo federal estaria comprimindo o orçamento das IFES, reduzindo os montantes de
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recursos orçamentários destinados à manutenção e investimentos, desestimulando os quadros
de pessoal técnico-administrativo e docente, ou seja, promovendo o sucateamento dessas
instituições.
A educação é um bem público, um direito básico e universal dos cidadãos. Pode ser
considerado um fator estratégico para a nação e um elemento de transformação pessoal. A
Constituição Federal (CF) de 1988 estabeleceu que a educação é um direito social e, para tal,
definiu os atores responsáveis pelo seu provimento: a família e o Estado.
A CF e a Lei de Diretrizes de Bases da Educação Nacional (LDB), de 1996, atribuíram
à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a responsabilidade pela
administração do sistema educacional brasileiro, caracterizando três sistemas de ensino
público. Muito embora exista a colaboração entre essas instâncias do poder público no
desenvolvimento da política nacional de educação, cada uma delas tem que se preocupar
individualmente com a geração de mecanismos para seu próprio financiamento.
É preocupante o fato de que, exatamente no momento em que se admite como
crescente a importância de recursos humanos altamente qualificados e do desenvolvimento do
sistema de Ciência e Tecnologia para o crescimento econômico, o papel das universidades
públicas como responsáveis, em grande parte, pela investigação científica no país não seja
reconhecido por boa parte dos setores governamentais e pela sociedade (DURHAM, 1998).
Um maior financiamento para área de educação superior tem como questionamento o
elevado custo do ensino, que absorve uma parcela considerável do orçamento público,
competindo com outras necessidades sociais, políticas e econômicas. Segundo Ribeiro (2001)
na discussão sobre políticas sociais, uma das questões periodicamente levantadas diz respeito
ao volume, eficiência e eficácia dos gastos sociais.
Na tentativa de avaliar os gastos das IFES, a Secretaria de Educação Superior do
Ministério de Educação (SESu/MEC), em 1994, após todo um desenvolvimento conjunto
entre técnicos do MEC e daquelas instituições, disponibilizou o Sistema de Apuração de
Custos (SAC). Entretanto, a infra-estrutura requerida para gerar a enorme gama de
informações necessárias para alimentar o sistema fez com que apenas algumas universidades
adotassem o modelo.
15
Na época, outros motivos foram apontados como sendo limitadores para utilização do
SAC. Entretanto, o motivo maior da não adesão ao modelo pelas IFES provavelmente tenha
sido o receio em relação às comparações que seriam empreendidas aos resultados apurados, o
que poderiam conduzir a cotejos equivocados. Isso seria extremamente maléfico, uma vez que
cada instituição apresenta especificidades e peculiaridades distintas entre si, o que, por sua
vez, interfere no custo final dos produtos ofertados e, conseqüentemente, montantes de
recursos diferenciados para seu custeio.
O modelo brasileiro de financiamento do ensino superior, em linhas gerais, é
semelhante ao de alguns países europeus, com predominância do setor público na alocação
das dotações orçamentárias para o setor. O governo arca com as despesas de Custeio e Capital
em quase toda sua integralidade, havendo apenas uma ínfima participação do setor privado
em alguns projetos.
1.1 SITUAÇÃO-PROBLEMA
As universidades federais têm o compromisso de direcionar suas ações para atender
às aspirações, demandas e reivindicações da sociedade. Entretanto, o cumprimento desse
papel tem sido alvo de críticas severas por parte dos diversos segmentos que estão ligados
diretamente a essas instituições de ensino ou em seu entorno.
Várias são as razões que impedem as universidades federais brasileiras de terem um
modelo de gestão adequado ao atendimento de seus propósitos. Os problemas abrangem não
só a escassez de recursos financeiros, humanos e materiais, como também a burocracia
administrativa, gerada por legislações retrógradas que não mais deveriam ser aplicadas às
instituições compromissadas com o desenvolvimento cientifico e tecnológico do país.
Entretanto, existem questões outras, como a necessidade de racionalizar os gastos, cuja
exigência básica é aprimorar a capacidade de gerenciamento, através do desenvolvimento de
novas técnicas de gestão e avaliação, o que as universidades tenderam a ignorar no passado.
Outro problema passa, necessariamente, pela capacitação dos gestores, que muitas
vezes desconhecem o processo gerencial público. Existem casos em que docentes, com vasta
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experiência na carreira e por deterem expressivo conceito junto a seus pares, são conduzidos a
cargo estratégicos nas IFES, não obtendo sucesso como gestor na área administrativa.
Administrar bens públicos requer uma gestão fiscal responsável, ou seja, prioridade no
atendimento ao cidadão, qualidade na aplicação dos recursos públicos, transparência e
democratização da gestão pública. Essas são premissas básicas para uma gestão integrada do
planejamento, orçamento e controle, visando à melhoria da prestação de serviços públicos
para atender às demandas da sociedade, dentro de um enfoque de modernização.
A demanda crescente por vagas nas universidades tem gerado uma crise financeira
nessas instituições, uma vez que os recursos financeiros, quase sempre indisponíveis, não
acompanham proporcionalmente a necessidade de investimentos para ampliação da infra-
estrutura, contratação de docentes e técnicos, aquisição de materiais diversos e equipamentos.
Existe, com isso, a necessidade de uma integração entre o planejamento e orçamento
no âmbito das IFES, para que ocorra uma racionalização mais efetiva da aplicação dos
recursos, a fim de evitar a malversação e ações ineficazes.
Essa integração já ocorre na esfera governamental, através do Plano Plurianual (PPA)
e a Lei Orçamentária Anual (LOA), conforme é demonstrado no capítulo 2 deste trabalho.
Entretanto, não foi detectado nenhum estudo para diagnosticar a integração do planejamento e
orçamento no âmbito das IFES.
1.2 OBJETIVOS
A escassez de recursos orçamentário-financeiros, as novas técnicas e legislações
voltadas para integração do planejamento e do orçamento, e a necessidade de racionalização
dos recursos para uma melhor gestão, suscitaram os objetivos deste trabalho, que foi dividido
conforme itens a seguir:
1.2.1 Geral
Desenvolver um estudo sobre a integração do planejamento e orçamento no processo
de gestão nas Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) com base na percepção dos
gestores das instituições.
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Essa questão – integração entre o planejamento e o orçamento público nas IFES –
merece ser abordada porque, além dos resultados perseguidos de otimização dos recursos e
efetividade dos dois instrumentos na gestão institucional, deseja-se identificar a abrangência e
reflexos das ações legislativas governamentais no âmbito da gestão das IFES, conforme
percepção dos envolvidos.
1.2.2 Específicos
a) Gerar um conjunto de informações para os gestores das IFES;
b) Ressaltar as questões, na área de planejamento e orçamento, que dificultam o
processo de gestão nas IFES;
c) Verificar os diferentes processos de gestão entre as IFES;
d) Fazer suscitar idéias para modificação dos processos de planejamento e
orçamentação das IFES, com vista a estimular a otimização dos recursos.
1.3 DELIMITAÇÃO
Nesse sentido, o presente estudo tem suas limitações preconizadas pelo próprio título,
ou seja, trata da esfera federal de educação, considerando o período posterior à promulgação
da Constituição Federal de 1988, mostrando a importância do orçamento como instrumento
do planejamento e facilitador da gestão institucional.
É importante esclarecer ainda que, embora este trabalho tenha sido elaborado por um
profissional que vive a problemática da gestão universitária, há mais de 22 anos, relacionada
aos aspectos orçamentários e econômico-financeiros, não tem a intenção de apresentar um rol
de soluções para as inúmeras dificuldades que envolvem a captação, alocação e gestão de
recursos financeiros nas IFES. No entanto, busca levar aos interessados no assunto um
conjunto de dados e informações que contribuam para um melhor conhecimento das
características e funções exercidas pela ferramenta orçamento como instrumento de
planejamento e gestão. E, para tanto, procurará por meio da participação dos gestores das
IFES os dados e informações necessárias ao atendimento dos objetivos da pesquisa.
18
Também se deve acrescentar que o escopo do trabalho limita-se à análise dos aspectos
relativos ao Planejamento e sua interação com o Orçamento, desde sua elaboração e execução,
não considerando, para efeito deste estudo, as formas de controle – internas e externas – da
execução orçamentária.
1.4 QUESTÕES
As questões a serem respondidas pela pesquisa realizada são:
• O processo de planejamento das IFES reflete as reais necessidades das
diversas áreas envolvidas?
• O planejamento dos recursos orçamentários é participativo, desde a sua
elaboração até a sua execução?
• É possível otimizar a aplicação dos recursos orçamentários mediante
um planejamento participativo?
• Os gestores das IFES percebem o orçamento como um instrumento
adequado para o planejamento?
1.5 JUSTIFICATIVA
A despeito dos vários motivos para justificar a existência das universidades públicas,
sua principal função, atualmente, é promover a formação de um cidadão imbuído de valores
éticos e com competência técnica, para que possa contribuir para o desenvolvimento
econômico e social do país de forma sustentável.
Como se pode depreender, a universidade pública é uma organização social prestadora
de serviços e deverá, para tanto, ter o seu objetivo maior voltado para o desenvolvimento de
produtos que garantam a plena satisfação dos seus clientes. Essa atuação, entretanto, tem sido
objeto de críticas constantes dos diversos atores que participam do ambiente das
universidades federais.
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Com um nível de exigência cada vez maior por parte dos alunos, seus familiares,
empresas, contribuintes e Governo, a universidade pública tem seu prestígio abalado à medida
que os recursos financeiros, necessários para sua manutenção e investimento, se tornam
escassos.
Esse problema não deve ser encarado apenas como fato depreciativo, mas considerado
como estímulo aos gestores, uma vez que essa deficiência reforça a necessidade e a
possibilidade de melhoria dos serviços prestados pelas IFES, por meio de um melhor
aproveitamento dos recursos disponíveis. Considerando essa verossimilhança, necessário se
faz arraigar estratégias que funcionem nesse ambiente. As ações implantadas pelas
universidades federais devem estar voltadas para o atendimento dos objetivos propostos, bem
como para o resultado esperado pelos clientes. Além disso, o plano de desenvolvimento,
resultado dessas ações a serem implantadas, deve encontrar respaldo em toda a comunidade
interna e ter fulcro nas reais possibilidades de realização, congregando informações precisas
sobre a gestão universitária.
Consoante essas questões já serem bastante conhecidas e discutidas, a gestão das
universidades federais brasileiras tem se comportado de maneira bastante conservadora,
voltada quase que exclusivamente, ao longo de anos, para o controle dos recursos. A
eficiência das gestões tem sido medida por indicadores, os quais, usados isoladamente, não
têm conseguido demonstrar efetivamente a realidade administrativa dessas instituições, pois,
criados pelos tecnocratas do Governo, não consideram as especificidades, as peculiaridades, a
dinâmica e a realidades regionais de cada IFES, além da qualidade duvidosa desses
indicadores.
As IFES têm tido enormes dificuldades para sua gestão, destacando-se a escassez de
recursos, a rigidez da estrutura organizacional, o conservadorismo excessivo por parte de
servidores retrógrados, resistentes à modernização e temerosos com a possível perda do seu
ilusório domínio sobre determinada área administrativa. Acrescente-se ainda o fato de, por
contarem para sua manutenção e desenvolvimento com recursos públicos, estarem sob o
domínio das Leis e, conseqüentemente, terem que se submeter às regras de controle ditadas
pelo Tribunal de Contas da União (TCU).
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A autonomia universitária é muito restrita, dificultando a criação de ações voltadas
para racionalização dos recursos. O que não torna fator impeditivo para a criação de novos
mecanismos para otimização desses recursos. Descartando a burocracia institucionalizada,
aquela considerada legal, sob a ótica imposta pelas legislações e regras implementadas pelos
órgãos de controle governamentais, existe um outro componente ainda mais nocivo às IFES,
que é a presença de dirigentes com inabilidade nata para gestor, cuja gestão resume-se,
exclusivamente, a exigir o cumprimento, a qualquer custo, das normas e regras estabelecidas
e, em outras situações, a criar novas normas e procedimentos, contribuindo assim para
atravancar ainda mais os processos.
Tem-se percebido um esforço para mudança na administração das universidades
públicas, a fim de torná-las instituições mais modernas, eficientes e competitivas, como uma
decorrência da intensa competição em termos de acesso aos recursos alocados à educação
superior. Esforços conjugados entre diversos organismos, tais como Secretaria de Educação
Superior (SESu/MEC), Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de
Ensino Superior (ANDIFES) e Fórum de Pró-Reitores de Planejamento e Administração
(FORPLAD), têm demonstrado esse espírito renovador, que dá novos ares à administração
universitária, exigindo das instituições de ensino superior um acompanhamento mais austero
de suas finanças, voltado para economicidade, porém com um viés para qualidade e
produtividade.
Essa questão – integração entre o planejamento e o orçamento público nas IFES –
merece ser abordada porque, além dos resultados perseguidos de otimização dos recursos e
efetividade dos dois instrumentos na gestão institucional, deseja-se identificar a abrangência e
reflexos das ações legislativas governamentais no âmbito da gestão das IFES, conforme
percepção dos envolvidos.
1.6 ESTRUTURA DO TRABALHO
Este trabalho está organizado em 5 capítulos, obedecendo a lógica utilizada em
pesquisas científicas e dispostos conforme a seguir:
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O Capitulo 1 – INTRODUÇÃO – visa fornecer uma visão geral do tema a ser
abordado, apresenta a formulação do problema, tema e delimitações, questões, objetivos,
justificativas e a estrutura do trabalho;
O Capítulo 2 – BASE CONCEITUAL – A partir dos históricos e conceitos sobre
Planejamento, busca explicar como, através do funcionamento do planejamento público, o
Orçamento surge como um instrumento de gestão e controle. Neste capítulo serão
apresentados: a evolução histórica, os conceitos e formas de planejamento público. Em
seguida, evidentemente, se faz necessário um entendimento do que seja o orçamento, para que
se possa compreendê-lo como um verdadeiro instrumento de planejamento e gerenciamento.
Assim, o seu embasamento histórico teórico, bem como sua metodologia, também estão
contempladas. Ainda neste capítulo serão abordados os tópicos relativos ao Planejamento e
Orçamento nas IFES, buscando-se, de forma sintética, caracterizar e situar as universidades
públicas no contexto sócio-econômico nacional, e, ainda, apresentar as formas de
planejamento, orçamento e controle nessas instituições;
O Capítulo 3 – METODOLOGIA DE PESQUISA – Aborda as questões
metodológicas do estudo, ou seja, discute os conceitos e procedimentos científicos como
ferramenta de desenvolvimento da pesquisa, em especial os tópicos referentes à classificação
e tipo de tais procedimentos, bem como as técnicas utilizadas para a coleta e tratamentos dos
dados coletados.
O Capítulo 4 – ESTUDO DE CASO – apresenta por meio de um estudo de
caso múltiplo os dados gerais das unidades de pesquisa – as Universidades Federais, sendo
conduzidas entrevistas por meio de questionários fechados a serem respondidos pelos gestores
responsáveis pelo orçamento da organização visando efetuar-se uma análise crítica e
qualitativa sobre o tema levantado.
O Capítulo 5 – CONCLUSÕES – apresenta os resultados obtidos na pesquisa, as
conclusões em relação aos objetivos propostos e as sugestões para futuros trabalhos.
22
B I
B L
I O
G R
A F
I A
CAPÍTULO 1 INTRODUÇÃO
CAPÍTULO 2 BASE
CONCEITUAL
CAPÍTULO 5 CONCLUSÕES
Situação ProblemaObjetivo Delimitação Questões Justificativas Estrutura do trabalho
PlanejamentoOrçamento Público Orçamento nas IFES Princípios orçamentários
CAPÍTULO 3 METODOLOGA DE PESQUISA
CAPÍTULO 4 ESTUDO DE
CASO
Classificação da pesquisa Procedimentos da pesquisa Coleta e Tratamento dos dados Estrutura da Pesquisa
Delimitações Coleta de Dados Tabulação dos Dados
Considerações FinaisSugestões para trabalhos futuros
Figura 1 – Modelo gráfico de desenvolvimento da dissertação. Fonte: Elaborado pelo autor
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2 BASE CONCEITUAL
O presente capítulo cuida do planejamento público, do seu histórico e
desenvolvimento, com o propósito de criar um embasamento que possibilite a compreensão
do tema principal do estudo, qual seja o Orçamento Público.
2.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Maslow (1975) procurou identificar, através de seus estudos, o que motiva, direciona e
sustenta o comportamento humano. Ele elaborou uma hierarquia de necessidades humanas
baseadas em dois agrupamentos: deficiência e crescimento. As necessidades de deficiência
são as fisiológicas, de segurança, de afeto e de estima, enquanto que as de crescimento são
aquelas relacionadas ao autodesenvolvimento e auto-realização do ser humano.
Para ele, tais necessidades apresentam-se numa hierarquia de importância e premência,
conforme ilustrado na Figura 2, a seguir:
Necessidades de auto-realização
Necessidades de estima
Necessidades de amor/sociais Necessidades de segurança
Necessidades fisiológicas
Figura 2 - Hierarquia das necessidades – pirâmide motivacional Fonte: Adaptado de Chiavenato, 1994. p. 170
As necessidades fisiológicas se referem às necessidades biológicas dos indivíduos,
como a fome, a sede, o sono. São as mais prementes, dominando a direção do comportamento
do ser humano quando este se encontra insatisfeito, conforme consigna este autor:
Se todas as necessidades estão insatisfeitas e o organismo é dominado pelas necessidades fisiológicas, quaisquer outras poderão tornar-se inexistentes ou latentes. Podemos então caracterizar o organismo como simplesmente faminto, pois a consciência fica quase inteiramente dominada pela fome. Todas as capacidades do organismo servirão para satisfazer a fome. (MASLOW, 1975, p.342).
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Assim, uma pessoa dominada por tal necessidade tende a perceber apenas os estímulos
que visam a satisfazê-la, ficando sua visão de presente e futuro, portanto, limitada e
determinada por tal necessidade.
Maslow ressalta que é impossível para uma pessoa que não tenha suas necessidades
fisiológicas razoavelmente satisfeitas pensar em conceitos e sentimentos como a liberdade, o
amor, os sentimentos humanitários, o respeito etc.
As necessidades surgem na medida em que outras estão razoavelmente satisfeitas e,
assim, sucessivamente vão se sobrepondo à medida que as fisiológicas sejam satisfeitas.
Entretanto, os recursos materiais e os serviços não são suficientes para atender toda a gama de
necessidade demandada pela sociedade.
Somente porque os recursos são escassos e face às amplas e variadas necessidades que
devem atender, é que se justifica a preocupação de utilizá-los de forma racional e eficiente.
Para tanto surgiu dentro do meio acadêmico, mais especificamente dentro da área de ciências
sociais, uma ciência que se ocupa da administração dos recursos escassos. O princípio da
escassez é o fundamento principal da ciência econômica.
Alguns cientistas entendem que a economia propriamente dita diz respeito tão somente
ao estudo de como se produzem e se distribuem os bens e serviços dentro do sistema
econômico.
Nos países subdesenvolvidos, o estudo da ciência econômica, antes de constituir
simples preocupação acadêmica, tem por objetivo precípuo desenvolver instrumentos de
análise que facilitem a identificação das demandas da sociedade e possibilitem o uso racional
dos recursos disponíveis, de forma a produzir bem-estar social e acelerar o processo de
desenvolvimento do país considerado.
Samuelson (1977) afirma que qualquer sociedade, seja ela muito ou pouco
desenvolvida, vive três dilemas permanentes, fundamentais e interdependentes:
• O que produzir? Ou seja, quais os bens e serviços que devem ser
produzidos e oferecidos?
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• Como produzir? Isto é, por quem, com que recursos, com que
tecnologias serão produzidas?
• Para quem produzir? Quem irá usufruir os bens produzidos e obter os
benefícios dos serviços oferecidos?
O que produzir, como e para quem não constituiriam problema se os recursos não
fossem escassos. Produzir uma quantidade infinita de cada produto, ou se as necessidades
humanas estivessem plenamente satisfeitas, não seria problema ou não faria diferença
produzir uma quantidade excessiva de qualquer produto. Não haveria nenhum problema se o
trabalho e a matéria-prima fossem combinados de forma descabida, insensata ou sem
controle.
A idéia de se planejar surgiu da necessidade de se compatibilizar os objetivos
econômicos aos objetivos sociais, dadas as imperfeições reguladoras do sistema de mercado.
Se o mercado funcionasse perfeitamente, não haveria razão para existência da política
econômica, tampouco a necessidade de se planejar.
É nesse sentido que surge o planejamento, com seus instrumentos de gestão pública e
privada, visando a aumentar a eficiência, a eficácia e o controle nas decisões dos gestores
institucionais, na busca pela compatibilização otimizada dos recursos escassos com as
demandas sociais.
2.2 CONCEITOS E OBJETIVOS DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO
Segundo Drucker (1981), o planejamento não diz respeito a decisões futuras, mas às
implicações futuras de decisões presentes. Qualquer atividade humana realizada sem
qualquer tipo de preparo, é uma atividade aleatória que conduz, em geral, o indivíduo e as
organizações a destinos não esperados, altamente emocionantes e, via de regra, a situações
piores que aquelas anteriormente existentes.
Portanto, deve-se considerar que o planejamento é condição básica para o sucesso de
qualquer trabalho que procure a melhoria da qualidade. Esse planejamento deve ser feito nas
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diversas etapas da cadeia de fornecimento de um produto ou serviço, isto é, desde a pesquisa
de mercado, o projeto, o fornecedor até a loja que fornece este item ao consumidor ou cliente.
Para Newman (1981), o planejamento pode ser definido como um processo que nos
permite prever e avaliar cursos de ação futuros ou alternativos, com vista à tomada de
decisões mais adequadas e racionais.
Amato (1971) considera planejamento a formulação sistemática de um conjunto de
decisões, devidamente integrado, que expressa os propósitos de uma empresa e condiciona os
meios de alcançá-los.
O planejamento é um curso de ação programado, visando ao atendimento de um
objetivo. Planejar não é só declarar o que queremos que aconteça amanhã. Planejar é definir,
com os meios que se têm, os caminhos a serem seguidos de acordo com a direção traçada para
atingir a ação. No serviço público, estas ações são os programas que o governo desenvolve.
As intervenções governamentais têm crescido de forma significativa nos últimos anos,
com vista a atender as expectativas crescentes da comunidade, no sentido de uma busca
permanente por novos padrões de vida e bem-estar de toda a sociedade.
Segundo Holanda (1968) as razões que levaram o governo a interpor a sua autoridade,
de forma significativa, no processo de planejamento econômico nacional foram:
• A conscientização de que o sistema de preços é incapaz de provocar, em países
subdesenvolvidos, as transformações estruturais necessárias, para que a
economia ingresse em um patamar superior de crescimento auto-sustentado,
em ritmo compatível com as exigências e aspirações da sociedade.
• A constatação da fragilidade do setor empresarial privado (falta de iniciativa,
espírito comercial etc) que criam imperfeições de mercado, sob a forma de
monopólios e oligopólios, o que restringem ou eliminam as vantagens do
sistema competitivo.
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• Problemas estruturais que geram desigualdade na distribuição de renda, entre
pessoas e regiões, e são responsáveis pela insuficiente taxa de formação de
poupanças.
Matus (1997) chama atenção para a importância que o administrador que planeja deve
dar para a investigação da realidade, para conhecê-la, de modo que os resultados advindos
dessa investigação produzam respostas que vai conduzir o processo de planejamento.
Em todas as organizações existe um mínimo de planejamento ou um conjunto de
indicações gerais que orientam as políticas e as decisões de investimento. Nesse sentido, as
organizações, para conduzir suas ações, não dependem necessariamente do governo central,
ainda que seja ele o ator mais poderoso.
A partir daí, começa a existir a necessidade do administrador público adotar uma ação
coordenada que busque “coerência global” dentre as ações praticadas isoladamente pelos
diversos atores sociais (administrador público, técnico-administrativo, universidades, entre
outros), na tentativa de conduzir o sistema social aos objetivos traçados.
Matus (1997, p. 570) define o ator social como "uma personalidade, uma organização
ou agrupamento humano que, de forma estável ou transitória, tem capacidade de acumular
força, desenvolver interesses e necessidades e atuar produzindo fatos na situação".
Em vista disso, o planejamento não é apenas um trabalho periódico, ou um plano para
um determinado número de anos, mas um processo contínuo, que requer um sistema de
controle para fazerem-se adaptações e correções freqüentes, levando-se em consideração
todas as modificações com relação ao que foi previsto inicialmente, bem como a necessidade
de informação para incorporar das novas práticas de gestão que vão surgindo durante o
processo.
Mintzberg (1995) afirma que existem dois tipos de sistema de planejamento e
controle: sistema de controle de desempenho e sistema de planejamento para a ação. Este está
voltado para as atividades que irão ocorrer, enquanto o primeiro focaliza as atividades que já
ocorreram, a fim de avaliá-las quanto ao desempenho. A finalidade de um plano é especificar
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um resultado desejado – um padrão – em algum tempo futuro. E a finalidade do controle é
avaliar se tal padrão foi ou não alcançado.
O planejamento para ação proporciona os métodos por meio dos quais as decisões
não-rotineiras podem ser formuladas e implementadas, uma vez que a organização, em suas
atividades, normalmente é estruturada em termos de atividades similares (organização
funcional). É o sistema que permite à organização, a partir das informações a respeito das
atividades organizacionais providas pelo controle de desempenho e pela avaliação da
ambiência, alterar a estratégia em voga (MINTZBERG, 1995).
Uma outra distinção entre o planejamento e o controle é o sentido do fluxo de
informações: no planejamento para a ação, o fluxo é descendente, isto é, da direção para os
setores operacionais. Inicia-se com o planejamento estratégico, que estabelece os planos
estratégicos. Estes são desdobrados em programas, que originam especificações para as
atividades, que são os objetos finais do planejamento.
O controle de desempenho é interativo o fluxo de informações é descendente e
ascendente e possui o seu início no estabelecimento dos objetos da organização. O objeto
final também é a atividade, que é avaliada quanto ao seu resultado.
O estudo do tema sistemas de planejamento e controle remete a Anthony (1965), que
apresenta uma distinção entre sistema e processo, que pode ser compreendida mediante a
diferenciação existente entre a anatomia e a fisiologia. A primeira estuda as estruturas que
compõem um determinado ser vivo, enquanto a última trata do seu funcionamento, isto é, dos
processos que nele se desenvolvem por meio de sua estrutura. Analogamente, na teoria
administrativa, ao se falar sobre sistema, aponta-se para a estrutura organizacional; ao se falar
em processo, para o funcionamento da estrutura, de sua gestão.
Segundo a categorização de Anthony (1965), uma atividade administrativa pertence,
necessariamente, a um dos três processos administrativos básicos: planejamento estratégico,
controle gerencial e controle operacional. O planejamento estratégico cuida da tomada de
decisão quanto aos objetivos estratégicos (estabelecimento e modificação) da organização e
quanto aos recursos necessários para atendê-los, assim como trata dos princípios e valores
básicos que orientam estes processos decisórios; o controle gerencial visa a assegurar que os
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recursos organizacionais, ao serem empregados no alcance dos objetivos estabelecidos, sejam
utilizados da melhor maneira possível; o controle operacional tem por finalidade certificar que
as tarefas sejam executadas em conformidade com os padrões previamente estabelecidos.
Por outro lado, as atividades de planejamento e de controle não possuem limites
claros. São interdependentes e estão presentes em todos esses três processos administrativos.
Para se compreender a natureza das atividades executadas em cada processo desta
tipologia, faz-se necessário explorar o conceito de estratégia utilizado por Anthony (1965 p.
31): “estratégias são cursos de ação que a organização adota como meio para alcançar os seus
objetivos”. Neste sentido, o autor diferencia os termos metas e objetivos. O primeiro traduz os
objetivos amplos da organização, a sua razão de ser, a sua missão organizacional; o segundo
termo indica os objetivos intermediários planejados e programados para possibilitar o alcance
dos primeiros.
Para Mintzberg & Quinn (2001), “estratégia é o padrão ou plano que integra as
principais metas, políticas e seqüências de ações de uma organização”. Uma estratégia bem
formulada ajuda a ordenar e alocar os recursos de uma organização para uma nova postura
singular e viável, com base em suas competências e deficiências internas relativas, mudanças
no ambiente antecipadas e providências contingentes realizadas por oponentes inteligentes.
Para esses os autores, as estratégias podem ser encaradas como afirmações a priori
para orientar providências ou resultados, a posteriori de um comportamento decisório real. As
estratégias formais bem sucedidas contêm três elementos essenciais:
• As metas ou objetivos mais importantes a serem atingidos;
• As políticas mais significativas orientando ou limitando as ações;
• As principais providências seqüenciais que devem atingir as metas definidas
dentro dos limites estabelecidos.
O processo de planejamento estratégico, na verdade, é mais do que tratar de
formulação de estratégias, ele cuida ainda da revisão de estratégias, posto que os objetos
gerais normalmente mantêm-se inalterados por um longo período de tempo; no entanto, há
modificações nos meios empregados para alcançá-los, em função de alterações na ambiência
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interna e externa da organização. Daí resulta a principal diferença entre o processo de
planejamento estratégico e controle gerencial: este é sistemático, enquanto o primeiro é
assistemático, originado por mudanças no ambiente de organização. Saliente-se que não basta
a ocorrência de mudanças é necessário que o processo de planejamento estratégico seja capaz
de percebê-las e avaliá-las (ANTHONY, 1965).
O estudo do controle gerencial deve ser abordado em termos de estrutura e processo.
Por meio da estrutura analisa-se o desenho organizacional, isto é, como são estabelecidas as
ligações para a troca de informações entre as unidades componentes da organização. O
processo de controle gerencial focaliza o uso que os gerentes fazem da informação, de forma
a permitir a avaliação da estratégia corrente da organização. Logo, a estrutura delineia o fluxo
de informações; o processo é o conjunto das ações adotadas com base neste fluxo
(ANTHONY, 1965).
O controle gerencial é influenciado pelo ambiente no qual está inserido. A
ambiência externa, a estrutura da organização, a sua cultura, as regras e os regulamentos
internos modelam o processo de controle gerencial, provendo as informações necessárias à
gestão das atividades e projetos da empresa (ANTHONY, 1965).
A divisão do controle gerencial em controle de atividades e controle de
projetos possui como distinção básica o fator tempo. Neste último, as fases desenvolvem-se
durante o período de duração do projeto, enquanto que no de controle de atividades as fases
sucedem-se, ciclicamente, ao longo da vida da organização (ANTHONY, 1965).
Segundo Anthony (1965), projeto é um conjunto de atividades cujo propósito é atingir
um determinado resultado que possui importância suficiente para ser de interesse da gerência,
diferenciando-se das atividades rotineiras nos seguintes aspectos:
• As atividades rotineiras contribuem para vários objetivos, enquanto que
os projetos visam, normalmente, ao alcance de um único objetivo;
• O controle de atividades avalia o desempenho em um dado período de
tempo, enquanto o controle de projeto possui foco no próprio projeto;
31
• O controle de atividades normalmente desenvolve indicadores de
desempenho mais confiáveis;
• O planejamento das atividades tende a ser mais estável, enquanto que
os planos relativos a projetos modificam-se freqüente e rapidamente,
uma vez que são mais sensíveis a variações ambientais.
• Os recursos para desenvolver um projeto são originados de vários
centros de responsabilidade.
Um elemento essencial para o controle gerencial é o centro de responsabilidade, que é
uma unidade básica da organização, cuja responsabilidade é atribuída a um determinado
gerente. De acordo com o tipo de operações desenvolvidas na unidade, os centros podem ser:
de despesa, de receita, de rentabilidade e de investimento.
Anthony (1965) relata que teve dúvidas em relação a que processo administrativo
pertenceria a fase de programação: se no processo de planejamento estratégico ou no de
controle gerencial. Posteriormente, afirma que, efetivamente, a fase de programação pertence
ao processo de controle gerencial. A programação não se confunde com o planejamento
estratégico. Este é responsável por estabelecer e revisar os objetivos da organização e ainda
desenvolver as estratégias necessárias para alcançá-los. O controle gerencial é o processo por
meio do qual a gerência assegura que os componentes da organização cumpram a estratégia
planejada, enquanto a programação tem por finalidade decidir quais programas serão
implementados e o nível de recursos alocados a cada programa. A programação não
estabelece os objetivos da organização, embora na prática ambos envolvam atividades de
planejamento. Estudos originados na fase de programação influenciam o planejamento
estratégico, modificando os objetivos. Outro ponto a ser considerado é a sistematicidade da
programação, com procedimentos preestabelecidos, enquanto o planejamento estratégico deve
ser crítico e inovador.
A orçamentação é a fase posterior à programação, envolvendo a transposição dos
programas em atividades a serem executadas pelos centros de responsabilidade. É
essencialmente um processo de negociação, em que os gerentes responsáveis pelos centros de
responsabilidade discutem qual o nível de recursos necessários para as atividades a serem
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desenvolvidas e quais os produtos a serem gerados, discussão esta delimitada pela estrutura
programática da organização (ANTHONY, 1965).
O orçamento constitui o detalhamento da programação e é um plano expresso
em termos monetários. Como um de seus objetivos é buscar a coordenação entre as atividades
da organização, é necessário que o planejamento dos recursos e do output seja elaborado de
forma unificada. A semântica dos programas não oferece uma base para agregação das
atividades organizacionais. O orçamento oferece um padrão uniforme, que pode ser entendido
por toda a organização, bem como propicia o estabelecimento de indicadores de desempenho.
Neste sentido, o orçamento é o principal instrumento de integração da organização. Há
organizações que sobrevivem sem se dedicarem ao processo de planejamento estratégico,
porém não há organização que prescinda do controle gerencial, em especial do orçamento
como plano direcionador das atividades (ANTHONY, 1965).
Outra questão conexa à diferenciação existente entre programação e
orçamentação é a primeira ter seu foco sobre os outputs, sobre os produtos resultantes da
execução das atividades organizacionais, enquanto a orçamentação, uma vez que é baseada
nos centros de responsabilidade, possui o foco na própria execução das atividades, isto é, nas
funções desempenhadas em cada centro. A programação visa ao resultado da atividade,
enquanto a orçamentação cuida do desenvolvimento da atividade (ANTHONY, 1965).
Em razão disto, a expressão execução orçamentária é incorreta, posto que a
organização objetiva alcançar o estabelecido na programação e não se adequar às
especificações e aos limites estabelecidos no orçamento. Portanto, o mais correto é o termo
execução programática.
A avaliação é a fase final do processo de controle gerencial. Nesta fase, o esforço
gerencial é mensurado e avaliado, propiciando informações necessárias à reavaliação da
estratégia corrente, considerando-se o desempenho das unidades componentes da organização,
a conformação das ações com o orçamento estipulado e o alcance da programação.
Os três processos administrativos não se confundem com o controle contábil.
Aqueles possuem uma conotação positiva, pois visam, diretamente, a contribuir para o
alcance dos objetivos da organização; o controle contábil, ao contrário, possui uma conotação
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negativa, uma vez que sua função é a de “salvaguardar os ativos e checar a propriedade e a
confiabilidade dos dados contábeis a serem utilizados nos relatórios financeiros anuais”. Visa
a minimizar a ocorrência de erros (ações involuntárias) e irregularidades (ações voluntárias)
que são realizadas em desacordo com a autorização da gerência. Por meio do controle
contábil, consegue-se o controle sobre os recursos, bens, instrumentos e maquinário da
organização (ANTHONY, 1965).
2.3 HISTÓRICO DO PLANEJAMENTO PÚBLICO NO BRASIL
Há mais de trinta anos, o tema planejamento tem sido relegado no Brasil. A partir dos
meados dos anos 70, com as sucessivas crises associadas ao processo inflacionário em que o
país esteve submetido, o planejamento esteve direcionado exclusivamente para atender às
políticas de estabilização econômicas (planejamento econômico).
Segundo Robock (1977), o mérito da evolução brasileira do planejamento econômico
foi o reconhecimento real, embora não explícito, de que o país não estava preparado, em
termos de recursos técnicos, de pessoal e institucionais, para “correr antes de saber andar”.
A economia nacional conviveu com estratégias desenvolvimentistas, amplamente
divulgadas na literatura econômica, durante esses trinta últimos anos. Contudo, os esforços
foram sempre concentrados nos objetivos de tentar frear a inflação, controlar as contas
públicas e a divida externa.
O Brasil é um país que, desde a década de 40, vem adotando o planejamento como
alavanca para o desenvolvimento nacional e para gerenciar os projetos dos vários ministérios.
O primeiro ensaio de planejamento econômico no país data de 1948, no governo Eurico
Gaspar Dutra e foi denominado o Plano SALTE, por dar prioridade a quatro áreas: Saúde,
Alimentação, Transporte e Energia.
Em 1951, no governo Getúlio Vargas, a Comissão Mista Brasil-Estados Unidos serviu
para a tomada de consciência relativa aos problemas econômicos nacionais. Por suas
conclusões é que se criaram o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), em
1952, para fomentar o desenvolvimento de setores básicos da economia brasileira e o
Conselho de Desenvolvimento para Coordenação Econômico-Financeira, em 1956.
34
No governo Juscelino Kubitscheck, em 1956, foi lançado o Plano de Metas que
representou o primeiro plano para desenvolvimento global do país a tentar se submeter à
supervisão sistemática do poder público.
O Brasil já dispunha, até os meados dos anos 60, de uma experiência de planejamento
relativamente variada, que, no entanto, não pôde ser aproveitada em toda a sua plenitude para
alavancar o desenvolvimento nacional, pela ausência de coordenação, descontinuidade e
ineficiência operacional dos seus planos de desenvolvimento.
Em pouco tempo os governantes se dão conta de que planejar é um processo que vai
além de elaborar planos. Até 1964 também se planejava, mas sem que houvesse nas
instituições estruturas técnico-administrativas com incumbência para tanto.
O planejamento governamental ganha formalização e institucionalidade durante o
período em que o país esteve sob a governança de militares que, por formação, valorizam o
planejamento e a estratégia. A criação do Ministério do Planejamento (Miniplan) foi um
marco histórico político-administrativo, juntamente com o Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada (IPEA), criado para ser o braço técnico-operacional do Miniplan.
A Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, instituiu Normas Gerais de Direito Financeiro
para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios
e do Distrito Federal.
Em 1967, a reforma operada pelo Decreto-Lei nº 200 constitui uma nova era na
administração pública nacional, podendo ser considerada como o primeiro momento da
administração gerencial no Brasil. Fica instituído como princípios de racionalidade
administrativa, o planejamento e o orçamento.
A partir daí, beneficiado pelo crescimento econômico acelerado, pelo grande afluxo de
capitais externos e pela substituição das importações, fase que ficou conhecida como “milagre
brasileiro”, teve início o ciclo dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND).
35
No período de 1972 a 1979, durante os governos de Emílio Médici e Ernesto Geisel,
os PND´s enfatizaram o investimento nas indústrias de base e a busca da autonomia em
insumos básicos.
A auto-suficiência energética era também uma preocupação evidente naquele período.
Estímulo à pesquisa e à prospecção do petróleo, a criação do programa nuclear e do programa
do álcool e a construção de hidrelétricas foram consideradas ações prioritárias por aqueles
governos.
Entretanto, em 1979, a crise mundial do petróleo promove um grande declínio do
desempenho econômico nacional. Começa um período de inflação descontrolada, o que torna
o planejamento governamental profundamente esvaziado, tornando os planos documentos
meramente formais.
Com o advento da promulgação da Constituição Federal (CF) em outubro de 1988, o
planejamento governamental foi alterado profundamente. Foi instituído o Plano Plurianual
(PPA) como principal instrumento de planejamento de médio prazo do governo brasileiro. A
Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) foi delimitada para fazer a articulação e ajustamento
conjuntural do PPA com o Orçamento.
O planejamento econômico se manteve presente desde o início do processo de
industrialização até os dias de hoje, o mesmo não ocorrendo com o planejamento social,
muito embora, os governantes soubessem da sua importância. Precisou ficar estabelecido na
CF de 1998, no artigo 21, que “compete à União elaborar e executar planos nacionais e
regionais de ordenação de território e de desenvolvimento econômico e social”. A lei
estabelece as diretrizes e bases para o planejamento nacional equilibrado.
O PPA deve estabelecer (CF, Art165, § 1º) “de forma regionalizada, as diretrizes, os
objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras
delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.
Fica estabelecido que a LDO (CF, Art165, § 2º):
[...] compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação
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tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Com o objetivo de levar a cabo as ações priorizadas por um determinado governo, o
PPA tem sua vigência iniciada no segundo ano de mandato presidencial e finda no primeiro
ano do mandato seguinte.
Num contexto histórico de hiperinflação, o primeiro PPA, para o período de 1991-
1995, foi elaborado com o objetivo principal de cumprir a exigência constitucional. O Brasil
experimentou, ao final de 1993, uma inflação de 2.500% e nenhum planejamento resiste a
uma inflação desse porte.
A partir de 1994, a harmonia entre a condução das políticas de regulação
macroeconômicas e o atendimento das demandas sociais tornou-se o principal desafio do
governo. Foi editado o Plano Real que trouxe a estabilidade econômica, viabilizando a
retomada do planejamento governamental em novas bases.
Atualmente, o governo utiliza técnicas de planejamento e programação de ações que
são condensados no chamado Sistema de Planejamento Integrado, que busca analisar a
situação atual para identificar as ações ou alterações a serem desenvolvidas para atingir a
situação desejada.
O sistema de Planejamento Integrado busca, por meio da escolha de alternativas
prioritárias, o melhor emprego dos meios disponíveis para minimizar os problemas
econômicos e sociais existentes. No Brasil, este sistema também é conhecido como processo
de Planejamento-Orçamento.
2.4 O PROCESSO DE PLANEJAMENTO NO GOVERNO FEDERAL
O Governo Federal, em outubro de 1998, alterou profundamente os conceitos e a
metodologia para elaboração do seu planejamento e orçamentos públicos. As mudanças foram
de diversas ordens e recaíram sobre os processos de trabalho, os modelos gerenciais, as
estruturas organizacionais, os sistemas de informações e os controles da Administração
Pública. Para que as mudanças não se restringissem apenas aos aspectos formais, mantendo
37
intocados os conteúdos e as mesmas práticas já ultrapassadas, foi implantado um sistema de
monitoramento e avaliação permanente.
A implantação desses sistemas de monitoramento foi um dos diferenciais na
implantação do PPA. Na história recente do planejamento em nosso país, as boas práticas e
idéias muitas vezes não se afirmam, as reformas não vingam e as leis não “pegam” porque
detalhes são esquecidos, sejam eles conceituais, processuais ou culturais.
As LDO e os orçamentos têm que ser compatíveis com o que dispõe o PPA, assim
como todos os programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição ou
quaisquer outros que sejam instituídos. Ou seja, o PPA é implantado com um evidente caráter
coordenador das ações governamentais e com o poder de subordinar todas as iniciativas aos
seus propósitos.
Nenhum investimento poderá ser iniciado sem prévia inclusão no PPA ou sem lei que
autorize sua inclusão, sob pena de crime de responsabilidade fiscal, conforme Lei
Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão dos recursos orçamentários e financeiros e dá
outras providências. As emendas parlamentares à LDO e ao orçamento têm que ser
compatíveis com o PPA para que sofram apreciação por parte da comissão mista permanente
do Congresso Nacional.
Vinte anos (1964-1984) de autoritarismo e economicismo experimentados durante o
regime militar deixaram marcas profundas e influenciaram fortemente as visões sobre o
planejamento por parte dos intelectuais, técnicos e políticos. Trabalhando, ainda, em ambiente
de crise econômica e desequilíbrio das contas públicas e sob forte pressão de reivindicações
populares até então reprimidas, a Constituinte não consegue superar a concepção normativa e
reducionista do planejamento governamental deixada como herança pelo regime militar e seus
tecnocratas.
Entretanto, um certo ar de modernidade foi dado ao planejamento com a
institucionalização do PPA, que busca criar um instrumento que explicite as intenções do
governo, que dê coerência às ações de longo e médio prazo e que organize as intervenções
parlamentares nos orçamentos. O diferencial maior em relação aos processos implementados
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no passado, é a preocupação em criar condições para o exercício regular da avaliação e do
controle das ações e das despesas públicas.
Para tanto, fica determinado na CF que:
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: [...]
IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo; X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;...e [...]
Art. 74. Os Poderes: Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma
integrada, sistemas de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; dos orçamentos da União.
A partir da promulgação da Constituição, em outubro de 1988, o Congresso Nacional
começa a reaver seu poder, que durante o regime militar ficou bastante reduzido. Os PND’s
produzidos durante o regime militar não eram submetidos à apreciação dos parlamentares e os
orçamentos tinham apenas uma tramitação fictícia, pois não podiam ser alterados na sua
essência, o mesmo ocorrendo com a prestação de contas do Poder Executivo.
Com o PPA, a intenção, portanto, é para que os três poderes informem suas
prioridades, fixe seus objetivos com clareza e especifiquem quais as suas intenções de gastos
e investimentos. Isso para fazer frente à política que imperava até aquele momento, de planos
econômicos (os chamados “pacotes”), sem autorização previa do Congresso, principalmente
aqueles de natureza tributária, que a cada final de exercício surgiam para suplantar as crises
de financiamento do gasto público.
A hiperinflação, a qual a economia brasileira esteve submetida durante o regime
militar, tirava rapidamente o valor de compra das dotações orçamentárias, tornando-as
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ilusórias, e os excessos nominais de arrecadação serviam para dar conformidade a outros
orçamentos sobre os quais os parlamentares não tinham ingerência.
Com a retomada da democratização, surgiu um imenso volume de demandas sociais
sufocadas durante o período de repressão, que o Congresso Nacional entendeu ser importante
fazer constar dos planos, programas e orçamentos do governo.
O sistema de planejamento normativo, que teve a primazia absoluta como instrumento
de planejamento governamental no terceiro quarto do século XX, pela sua própria natureza
extemporânea, obteve êxito por ter sido implementado junto a uma sociedade menos
complexa e contida, social e politicamente, fruto do regime autoritário vigente.
Essa atmosfera criada pelos dirigentes militares foi favorável à condução do projeto de
modernização conservadora da economia nacional, que levou o país a concluir a sua 2ª
Revolução Industrial, sem, contudo, garantir bases para sustentabilidade econômico-
financeiro, e competitividade para a indústria fazer frente aos mercados concorrentes.
Os dirigentes políticos naquele período consideravam o planejamento apenas uma
técnica para racionalizar a aplicação exclusiva de recursos econômicos, considerados, por
eles, como sendo o único recurso necessário no processo de gestão governamental.
Os recursos políticos, organizacionais, estruturais, educacionais e de informática,
dentre muitos outros necessários á condução, presumivelmente condizente, de uma sociedade
multidimensional e homogênea, foram ignorados ou relegados a um plano secundário.
Mesmo com todo o processo renovador pós-regime ditatorial, com a política ganhando
maior importância, com o veloz processo de mudanças dos valores culturais, com a difusão
das inovações tecnológicas aumentando, ainda assim a Constituição de 1988, no que tange ao
planejamento governamental, adotou uma linha normativa e economicista.
2.4.1 O Primeiro PPA
Tendo sido o primeiro governo civil empossado por meio de eleições diretas desde
1960, o grupo que ascendeu ao poder em 1990, formado por empresários, acadêmicos e
40
pessoas sem experiência em administração pública, introduziu mudanças conceituais e
organizacionais que fizeram o planejamento governamental voltar aos anos 60.
Seguindo tendências políticas neoliberais, que então entravam em voga em vários
países europeus, o governo abre a economia brasileira à concorrência mundial, reduzindo as
tarifas de importação. Foi a partir desse governo que começaram os planos de privatização das
empresas estatais e a adoção de uma política contra a intervenção do Estado como elemento
regulador na economia.
Por meio das medidas de abertura da economia brasileira para o mercado
internacional, diversas empresas são fechadas, gerando um grande quadro recessivo. Os
objetivos do governo não são alcançados: a inflação volta a crescer em grande escala,
reduzida apenas artificialmente no início do Plano Collor, através do enxugamento arbitrário
da moeda corrente no mercado.
A reforma administrativa, que inevitavelmente fazem os dirigentes que chegam sem
ter idéia precisa do que mais importa, foi desorganizadora e paralisante, destruindo o pouco
que restava de capacidade de governo. Os economistas, acadêmicos convictos do poder
indelével do mercado e críticos contumaz da relevância do Estado, relegaram o planejamento,
que para eles consistia em um instrumento ultrapassado, passando a política econômica,
exclusivamente, a responder pelo que de mais relevante podia fazer o governo.
Devido à inexperiência, o primeiro PPA foi elaborado sem preparo prévio dos seus
redatores, que desconsideraram a importância do inter-relacionamento entre os gestores, que
por sua vez apenas indicaram intenções vagas, programas com nomes suntuosos e sem, na
realidade, ter conteúdo. Isto posto, o PPA foi entendido como algo não muito diferente de um
Orçamento Plurianual de Investimento (OPI), determinado pela Lei nº 4.320.
Essa ausência de planejamento veio se encaixar no processo conturbado,
desencadeado pelo governo que estava assumindo o poder. Os programas definidos não
tinham conteúdo e não atacavam os problemas nacionais. Não houve busca pelas melhores
práticas da tecnoburocracia, ao contrário, os servidores públicos foram acusados por todos os
males do país. Por tudo isso, a qualidade e as propriedades do primeiro PPA não se fizeram
mostrar.
41
O plano serviu apenas para cumprimento das exigências constitucionais. Foi aprovado
pelo Congresso Nacional sem que tenha tido discussão ou emendas. Não se tornou o
norteador das ações governamentais. Tão pouco foi criado um sistema de acompanhamento e
avaliação, que possibilitasse a avaliação e corrigisse as distorções, permitindo a inclusão de
mudanças.
A dicotomia entre o PPA e as reais intenções do governo ficou transparente quando,
ainda no primeiro semestre de 1992, foi iniciada uma revisão no plano, concluída com a
aprovação da Lei nº 8.446, de 21 de junho de 1992. Entretanto, não logrou êxito essa proposta
de revisão, uma vez que o governo sofreu um processo de impeachment, culminando com o
afastamento do presidente.
2.4.2 O Segundo PPA
O segundo PPA foi formulado sob responsabilidade do governo pós-impeachment para
cobrir o período de 1996-1999. Diferente do governo anterior, o grupo de assessores do novo
presidente era composto por políticos experientes, acadêmicos de expressão, tecnoburocratas
competentes.
A Secretaria do Planejamento e Coordenação da Presidência da República
(SEPLAN/PR), criada no governo anterior, foi transformada em Ministério do Planejamento e
Orçamento (MPO), evidenciando a clara intenção de firmar o viés econômico-fiscalizador,
através do destaque do orçamento, como se o mesmo não fizesse parte do planejamento. O
orçamento teve sua condição reduzida a mero instrumento de acompanhamento da execução
da despesa, para que não houvesse comprometimento das metas físicas necessárias à
consolidação do Plano Real.
O PPA de 1996-1999, apesar de ser apresentado com um conteúdo mais ambicioso,
não conseguiu suplantar as limitações técnicas e estruturais apresentadas no primeiro PPA.
Sua característica, muito semelhante de um OPI, não destaca ações, instrumentos de política,
mecanismos de coordenação e atualização, sistemas de direção estratégica, dentre outros
aspectos que pudessem dar uma conformidade diferente a esse Plano.
Na mensagem de encaminhamento do PPA 1996-99 ao Congresso Nacional, ficaram
estabelecidos os princípios para o planejamento econômico e, para tanto, foram anunciadas
três estratégias: construção de um Estado moderno e eficiente, redução dos desequilíbrios
42
espaciais e sociais e inserção competitiva e modernização produtiva. Contudo, as estratégias
mais se aproximaram de desejos, por não qualificarem os conteúdos das ações e tampouco,
não foram quantificados os investimentos necessários para alcançar os objetivos e metas
pretendidas.
O reducionismo conceitual e o distanciamento dos altos dirigentes fizeram com que o
segundo PPA se transformasse em mais um documento formal, dando apenas cumprimento às
determinações constitucionais. O não engajamento dos dirigentes do governo ao PPA 1996-99
ficou evidenciado em agosto de 1996, com o lançamento do programa “Brasil em Ação”, que
cuidava de 42 projetos considerados prioritários.
Esse programa passou a ser executado sob uma nova ótica de gerenciamento, que
buscou a comunhão da equipe de governo a uma perspectiva empresarial para a obtenção dos
resultados, mediante um acompanhamento sistemático e detalhado das ações e para tanto, foi
criada a figura do gerente de projeto e implantado um Sistema de Informações Gerenciais
(SIG).
Em decorrência da simplicidade do modelo de gestão aplicado, que não contou com
monitoramento minucioso em razão da ausência de indicadores precisos e validados pela
experiência, vários problemas tiveram que ser enfrentados. Isso gerou diferentes resultados de
desempenho no que se refere às atividades do programa “Brasil em Ação”. De qualquer
forma, a criação do programa pôde ser considerada um passo importante para reduzir o caráter
formal, normativo e pouco dinâmico do planejamento público, o que implica em introduzir
doses crescentes de pensamentos estratégicos e alguma visão situacional.
2.4.3 O Terceiro PPA
Os dois primeiros PPA não tiveram uma metodologia própria, não seguiram nenhum
conceito que os transformassem em um verdadeiro plano plurianual ou em um planejamento
de médio prazo. Isso em decorrência do Poder Executivo não ter dado quase nenhuma
importância para o processo de planejamento governamental.
O Poder Executivo, detentor dos detalhes técnicos e operacionais necessários à
elaboração e organização do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias
anualmente, conforme determina a CF, artigo 165, parágrafo 9º, inciso 2, não pôs em prática
43
seus dons, exigindo do Parlamento a manifestação e autoria dos projetos de lei que
conduziram o planejamento público por dez anos.
A apatia do Poder Executivo teve fim em outubro de 1997, quando foi editada a
Portaria Interministerial nº 270, que constituiu o Grupo de Trabalho Interministerial (GTI),
com representantes do Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO), do Tribunal de
Contas da União (TCU), da Associação Brasileira de Orçamento Público (ABOP) e da
Associação dos Profissionais em Finanças Públicas (APFP), com o propósito de elaborar
projeto de lei complementar com as formulações originadas no Parlamento.
Com a constituição desse GTI, o governo procurou corrigir as distorções no
planejamento governamental, que tiveram múltiplas causas. Uma delas foi a supremacia do
planejamento econômico sobre o planejamento público, em decorrência da disparada dos
preços.
Ainda sobre o enfoque bastante restritivo da CF de 1988, o GTI concluiu seus
trabalhos em 17 de dezembro de 1997, aperfeiçoando as definições e conceituações dos PPA,
LDO e OGU, buscando criar segurança nas tomadas de decisões e tornar conhecido os
processos governamentais. As principais inovações foram as seguintes
• O programa passa a ser a unidade básica de organização do PPA e o módulo de
integração do plano com o orçamento;
• São excluídas as categorias subprograma, subprojeto e subatividade (fim da
classificação funcional-programática, portaria nº 117/98, MPO);
• Os programas estarão referenciados à solução de problemas precisamente
identificados, com produtos finais estabelecidos e com quantificação de metas
e custos;
• Os programas serão integrados por ações e os programas orçamentários serão
desdobrados em projetos e atividades e, a cada um deles corresponderá um
produto com sua respectiva meta.
44
O programa passa a ser um instrumento de organização da ação governamental. É o
elemento de integração entre o plano plurianual, os orçamentos anuais, a execução e o
controle. O programa se origina a partir da identificação de um problema ou de uma demanda
da sociedade que o governo precisa resolver ou atender. O problema deve ser mensurado por
meio de um indicador e, em seguida, deve ser definido o objetivo a ser alcançado, que deve
expressar com precisão o resultado desejado. As ações dos programas podem ser os projetos
ou as atividades que integram os orçamentos da União, sendo atributos das ações os produtos,
as unidades de medidas e as metas. A Figura 3 adiante esquematiza essas idéias:
PROBLEMA OBJETIVO + INDICADOR
CAUSAS C1 C2 C3
AÇÕES
A1 A2 A3
SOCIEDADE: PESSOAS, FAMÍLIAS, EMPRESAS
PROGRAMA
Figura 3 – Programa: Unidade de Gestão. Fonte: Adaptado de O Desfio do Planejamento Governamental, Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, outubro de 2002, p.20.
Segundo a definição criada pelo GTI, no relatório do Projeto de Lei de que trata o
Art.165,da CF, o planejamento é um “processo permanente que obedecerá a princípios
técnicos e terá em vista o desenvolvimento econômico e social e a contínua melhoria das
condições de vida da população”. Ficaram estabelecidas que, durante o processo de
planejamento, deveriam ser cumpridas as seguintes etapas:
• Elaboração de diagnóstico da situação existente.
• Identificação e seleção de problemas para enfrentamento prioritário.
• Serão formuladas estratégias e diretrizes.
• Serão definidos objetivos para atendimento a cada problema priorizado,
reunidos através de ações organizadas por programas.
45
Os programas indicam os resultados pretendidos e as ações, que os integram, são
mensurados por metas e os custos quantificados. Esse conjunto é monitorado e os seus
resultados avaliados, passando esse acompanhamento a ser o critério para alocação de
recursos no orçamento do exercício seguinte. A interseção entre o PPA e OGU é realizada
pela LDO, que estabelece as prioridades, metas e os custos para o exercício subseqüente a sua
publicação.
Dez anos após a promulgação da CF, o Presidente da República assina, no dia 28 de
outubro de 1998, o Decreto nº 2.829, estabelecendo normas para elaboração e gestão do Plano
Plurianual e do Orçamento da União. Dando o respaldo necessário para a operacionalização
do aludido Decreto, o MPO emite a Portaria nº 117, de novembro de 1998, alterando a
classificação funcional utilizada nos orçamentos públicos.
A Portaria nº 117 definiu as novas categorias orçamentárias, que deverão permitir
conexões mais articuladas com o PPA e estão descritas adiante ( serão conceituadas no item
2.8 deste Capítulo):
• As funções;
• As subfunções;
• Os programas;
• Os projetos;
• As atividades;
• As operações especiais.
Com as novas medidas introduzidas, a classificação orçamentária deixa de ser
programática (subprograma, subprojeto e subatividade), passando a ser exclusivamente
funcional, com utilização obrigatória em todas as unidades da federação. A programática deu
lugar a uma estrutura organizada em funções, diferenciada por nível de governo e adequada à
solução dos problemas, definidos no Plano Plurianual.
No que se refere à articulação plano-orçamento foi superada a dicotomia estrutural
entre ambos, através da implantação do modulo integrador denominado programa.
46
2.5 O PLANEJAMENTO NAS IFES
Para melhor contextualizar o tema abordado neste item, faz-se necessário comentar,
sucintamente sobre o surgimento das primeiras universidade na Europa e, posteriormente no
Brasil.
2.5.1 O surgimento das universidades
A história de uma sociedade é construída pela sucessão de épocas, cada uma delas
com aspirações, necessidades e valores característicos. Quando os temas essenciais que
motivam o homem na busca de sua realização plena, como indivíduo e cidadão, começam a
esvaziar-se e a perderem seus significados, ou seja, quando surgem novos valores e aspirações
que se opõem aos anteriores, diz-se que a sociedade está em transição. Está delimitado o
início de uma nova época, diferente da anterior.
Na Idade Média, na Europa, não podia ser diferente, surgiram as primeiras
universidades, em decorrência da organização e da evolução das Escolas Catedralícias que
tinham esteio na Igreja Católica. Nesse período, as condições favoráveis, a liberdade
individual, a curiosidade e a criatividade, assumindo uma atitude positiva em relação ao
trabalho, possibilitaram o surgimento de setenta e nove universidades.
No fim da Idade Média, quase todas as universidades da Europa tinham a benção
papal, mesmo aquelas que não tiveram sua origem em um decreto do Papa (EBY, 1952). As
universidades medievais surgiram por autorização da Igreja, outras, da autoridade de um
mestre, algumas outras, por ordem de um príncipe e outras, ainda, foram criadas por ação
conjunta de poderes (BURNS, 1949; LUZURIAGA, 1975).
Não há certeza quanto à determinação da instituição mais antiga, entretanto, todas as
universidades da Europa medieval tinham uma estrutura organizacional. As do Norte da
Europa tinham sua estrutura voltada para atender os mestres e os estudantes que eram
“subalternos” da universidade. As do Sul tinham um regime que funcionava como uma
cooperativa de estudantes, isto é, não somente os estudantes asseguravam o funcionamento da
universidade, bem como contratavam, pagavam e destituíam os professores que não
47
cumpriam com o dever ou ministravam ensino deficiente (VERGER, 1990; BURNS, 1949;
LUZURIAGA, 1975).
Ao longo do século XIII, apareceram subdivisões das universidades: as faculdades. As
faculdades eram divisões administrativas do studium1 ligadas à organização de ensino. Havia
originalmente quatro faculdades, dispostas segundo os diversos ramos do saber: a de
Teologia, de Direito (canônico e civil), de Medicina e de Artes. Muitas das universidades
medievais tiveram apenas duas ou três faculdades.
A estrutura organizacional dessas universidades apresentava características
democráticas. Em geral, o poder era partilhado entre os funcionários eleitos e as assembléias
gerais. As intervenções das autoridades externas eram muito limitadas. O reitor era o principal
funcionário da universidade e a ele era concedido o direito a honras e a precedências
excepcionais, tanto dentro como fora da mesma.
Aos reitores cabiam as tarefas de organizar o ensino e defender privilégios
universitários. Alguns desses visavam isentar os universitários de algumas imposições que
recaíam sobre o resto da população urbana, como a isenção do serviço militar e, sobretudo,
vantagens econômicas. As universidades não possuíam prédios e quase não tinham
rendimentos próprios (VERGER, 1990; LUZURIAGA, 1975).
Existiam, como até hoje, exames para a obtenção de grau. O candidato era apresentado
ao reitor, ao qual jurava obedecer aos estatutos e não tentar corromper os examinadores. Na
manhã do exame, depois de ouvida a missa, o candidato comparecia diante de um colegiado
de doutores que lhe entregavam dois trechos de textos para comentar. Depois, retirava-se para
preparar a exposição que faria em lugar público (normalmente a Catedral), diante de um júri
de doutores. Depois do comentário exigido, respondia a perguntas dos doutores, que se
retiravam para deliberar, voltando em seguida para proclamar os resultados (LE GOFF 1973,
p. 87-88).
A universidade gradualmente assume o papel centralizador do conhecimento, fórum
de debate e de difusão de idéias, tornando-se pólo criador de literatura científica
1 Estabelecimento de ensino superior.
48
especializada. Sua história aos poucos se confunde com a própria história do pensamento. Até
o século XII, o ensino era monopolizado pela igreja. Aos poucos, este poder é delegado ao
chanceler, cujo poder diminui com o tempo. Com o crescimento do número de alunos, surge a
licença para lecionar (licencia docendi) delegada a cidadãos leigos.
Com o desenvolvimento técnico-científico desencadeado pela Revolução Industrial, a
qualidade do ensino universitário tornou-se o diferencial entre as nações na disputa pelo tão
esperado progresso. Hoje, está-se estamos diante de uma nova revolução, baseada na
informática e nas tecnologias de ponta. Testemunha-se uma mudança profunda na sociedade,
que exige o apoio de um sistema educacional eficiente e criativo. Nesse processo, é
impossível negar-se a importância do fenômeno da globalização, o qual, propondo a diluição
das fronteiras nacionais, intensifica a uniformização da cultura e padroniza comportamentos.
2.5.2 A universidade no Brasil
Segundo Steuernagel (1978) apud Albuquerque sintetizando o período de 1500 a
1934: [...] até o desembarque da corte portuguesa, o poder colonizador não permitiu a instalação de escolas e nem das instituições culturais e técnicas em geral [...] Durante três séculos, não se incentivou a formação profissional e tampouco a formação intelectual de uma elite nativa. Durante o período imperial, e até as primeiras décadas deste século, recebemos algumas missões estrangeiras e umas poucas escolas profissionais foram instaladas. Os governos imperiais e republicanos patrocinaram também a instalação de escolas profissionais de Direito, Medicina e Engenharia. Naturalmente estas eram de pequenas dimensões e concebidas isoladamente [...] Como visavam à formação de especialistas, foram mais apêndices da própria corte e oligarquias locais do que visando o desenvolvimento do país. Desde o final da primeira República, as universidades que então não existiam, nem de direito, nem de fato, passaram a ser decretadas pelo Governo Federal e por alguns governos estaduais. Foram criadas de direito, artificialmente concebidas, como aglomerados de escolas e faculdades heterogêneas, fisicamente distantes umas das outras, sem que se registrasse alguma proposta de Universidade concebida como tal.
Portugal tinha apenas dois grandes objetivos quando aportou em terras brasileiras: a
fiscalização e a defesa. Durante trezentos anos, as únicas iniciativas na área de educação
vieram dos jesuítas, mais voltadas para a catequese religiosa. Os altos funcionários da Igreja e
da Coroa e os filhos dos grandes latifundiários tinham que ir à Europa para obter formação
universitária e o destino era, principalmente, Coimbra. Iniciativas isoladas, como o curso
superior de Engenharia Militar no Rio de Janeiro, que surgiu no final do século XVII, não
49
podem ser consideradas como o ingresso do Brasil no ensino superior, já que, para todos os
efeitos, era um estabelecimento português.
Somente em 1808, com a vinda da família real, é que surgiu o primeiro interesse de se
criar escolas de ensino superior. O Colégio Médico-Cirúrgico da Bahia e de Anatomia foram
criados no Hospital Militar do Rio de Janeiro, em 1808. Em 1810, foi criada a Academia Real
Militar da Corte, que anos mais tarde se converteria na Escola Politécnica. Em 1820, foi
criada a Real Academia de Desenho, Pintura, Escultura e Arquitetura Civil, depois convertida
em Academia das Artes.
No século XIX, a partir da Proclamação da Independência, há um crescimento de
escolas superiores no país, mas sempre no modelo de unidades desconexas e voltadas para a
formação profissional. Algumas tentativas de criar a primeira universidade no Brasil
surgiram, entre outras, com o projeto de 1843, que objetivava criar a Universidade de Pedro
II, o de 1847 a criação do Visconde de Goiânia, mas nenhuma saiu do papel.
A nação brasileira muda seu regime de governo adotando, sob o regime representativo,
a República Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889. Mesmo assim, na
Constituição de 1891, fica omitido o compromisso do governo com o ensino superior.
Somente em 1920 surge a Universidade do Rio de Janeiro, hoje Universidade Federal do Rio
de Janeiro, que reuniu os cursos superiores da cidade, a saber: a Escola Politécnica, a
Faculdade de Medicina e a Faculdade de Direito, que surgira a partir da fusão da Faculdade
Livre de Direito e da Faculdade de Ciências Jurídicas e Sociais.
Nas décadas de 50 a 70 foram criadas universidades federais em todo o Brasil, ao
menos uma em cada estado, além de universidades estaduais, municipais e particulares. A
maioria delas surgiu da reunião de cursos isolados tendo por ligação a Reitoria e o Conselho
Universitário, constituindo assim unidades agregadas e não, como seria o ideal, unidades
integradas.
A partir de 1970, houve uma explosão na demanda por cursos do ensino superior,
quando o número de matrículas nas universidades subiu de 300.000 (1970) para um milhão e
meio (1980). A concentração urbana e a exigência de melhor formação para a mão-de-obra
industrial e de serviços forçaram o Governo a aumentar o número de vagas e a permitir que o
Conselho Federal de Educação aprovasse milhares de cursos novos. Mudanças também
50
aconteceram na forma de acesso às universidades e os exames de seleção, antes com provas
dissertativas e orais, deram vez às provas de múltipla escolha. Esse crescimento expressivo,
sem adequado planejamento e ineficiente fiscalização por parte do poder público, resultou na
queda da qualidade de ensino.
A universidade no Brasil, bem como na Europa, surgiu para atender a necessidade de
capacitação de indivíduos, com vista a formar quadros para o exercício de atividades em
diversas áreas. Gradativamente, ela começa a assumir aspectos distintos, buscando sintonia
com a sociedade, sua instituidora e, ao mesmo tempo, dela se afastando para exercer sua
capacidade crítica. Inicialmente voltada, exclusivamente, para o ensino, em um segundo
momento passou a desenvolver a pesquisa científica, filosófica, artístico-cultural e, mais
recentemente, a participar mais diretamente do desenvolvimento econômico e social.
Lessa apud Prado & Mota (2002) afirmam que se fosse possível dispensar os futuros,
fechar o espaço de sistematização crítica, o livre exercício do espírito e abrir mão da formação
cidadã, estaria decretada a obsolescência definitiva da universidade. A universidade pública
no Brasil esta compromissada com o desenvolvimento acadêmico, tecnológico, industrial,
ambiental, político e social. Por isso, o seu corpo docente e técnico vem lutando contra
qualquer tentativa de redução utilitarista, isto é, não se deve produzir apenas dentro do
paradigma do mercado capitalista, não se deve produzir somente o que traz retorno financeiro.
2.5.3 O Planejamento nas IFES
O planejamento é um instrumento que identifica a organização, define sua missão, sua
filosofia de trabalho seu sistema de gestão e de avaliação. As IFES, para seus planejamentos,
seguem as diretrizes do planejamento nacional, consubstanciadas na Constituição Federal, na
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, no Plano Plurianual, Lei de Diretrizes
Orçamentárias e demais Leis e normas que regulamentam o assunto.
O trabalho de planejamento encontra sérias dificuldades face à escassez de recursos
financeiros, o que muitas vezes distorce as diretrizes políticas definidas pelas instituições,
limitando as ações a serem empreendidas que objetivam a disseminação do conhecimento, da
cultura, do desenvolvimento da pesquisa e do serviço à sociedade.
51
O problema do financiamento da educação é universal, atingindo tanto os países em
desenvolvimento como, os desenvolvidos, assim como afeta todos os níveis e modalidades de
ensino.
Mas não é só a falta de financiamento que é problema para o planejamento das IFES.
Sarkis (2004) considera também como fator dificultador o esmero dos técnicos do
planejamento e orçamento dos ministérios da área econômica, que conseguem sempre
encontrar uma forma de surpreender, no seu afã de controlar as atividades das universidades.
Uma outra dificuldade adicional no processo de planejamento é a própria estrutura
natural das universidades, complexa por si só. Mesmo cada uma delas apresentando
particularidade na sua estrutura organizacional, existe uma estrutura básica comum de gestão
para todas, composta por dois níveis: administrativo e acadêmico.
Como uma instituição social voltada para prestação de serviços, as IFES devem ter
na sua missão o objetivo maior voltado para atender a demandas geradas pela sociedade em
transformação. Marcovitch (1998, p.22) entende que a missão “é algo que se reconceitua a
cada época e jamais será definida com exatidão ao longo da história”.
Pode-se, assim, inferir que o Plano de Desenvolvimento Institucional - PDI é uma
declaração de propósitos, de caráter amplo, que individualiza e distingue a razão de ser da
Instituição, compartilhada pelos seus diferentes segmentos constitutivos, configurando-se
como a principal referência, tanto para o planejamento, quanto para toda e qualquer ação que
venha a ser realizada no seu âmbito.
A crise gerada pela própria concepção das universidades públicas no Brasil tem
acarretado inconsistências para muitas dessas instituições, que vão desde a crise provocada
pela ausência de identidade ideológica até a falta de planejamento coordenado para
desenvolver suas ações.
Essas ausências acabam por interferir na discussão a respeito do financiamento para as
IFES, que tem a ver com as condições materiais, de infra-estrutura, os recursos humanos, bem
como a avaliação das políticas internas.
52
Entretanto, independente dos problemas internos das IFES para captação, alocação e
gestão dos seus recursos, fica bem claro a intencionalidade do governo em estabelecer como
política pública a educação. Corroborando essa intenção, a CF de 1988 estabelece que a
educação é um direito social e, para tanto, os responsáveis por seu provimento devem ser a
família e o Estado. Já a LDB, promulgada em 1996, vinculou explicitamente a educação à
prática social e também se preocupou em estabelecer fontes de financiamento para os gastos
educacionais.
Em termos de percentuais do PIB, o Brasil gasta somas parecidas com aquelas de
alguns países de Primeiro Mundo. No entanto, esses países não têm uma população jovem e
com séculos de atraso para compensar.
2.6 O ORÇAMENTO PÚBLICO
Segundo Giacomoni (2001), o orçamento público se caracteriza pela multiplicidade de
aspectos: político, jurídico, contábil, econômico, financeiro, administrativo etc. O seu
conceito tem se modificado ao longo do tempo, em decorrência das modificações de sua
função. Para o autor o orçamento público pode ser classificado em duas fases: o orçamento
tradicional e o orçamento moderno.
Porém, de acordo com Cunha (1997), a evolução das práticas orçamentárias públicas
pode ser dividida em quatro fases distintas, cuja sucessão é motivada por alterações havidas
no papel do Estado durante o século XX. As fases podem ser chamadas de unidimensional,
bidimensional, tridimensional e, a partir da década de 90, fase tetradimensional.
A análise desses estágios considera que o processo é evolucionário, isto é, um
processo que incorpora, gradativamente, novos conceitos orçamentários aos já existentes.
2.6.1 As fases das práticas orçamentárias
A primeira fase pode ser denominada de unidimensional, tradicional ou clássica, uma
vez que se caracteriza pela explicitação de uma única dimensão do orçamento: o objeto de
gasto.
53
Segundo Schultze (1968) nessa fase competiam ao Estado as funções básicas de
prover a segurança, a justiça e a administração e o orçamento era elaborado em uma única
dimensão: as categorias de despesa – line-item, que descrevia em quais elementos de gasto a
receita pública seria utilizada, em termos de serviços, compras de material, pagamento de
pessoal etc. O foco de decisão orçamentária era o objeto de gasto e a pergunta norteadora do
processo era “como gastar?”. Nesta época, o requisito principal do orçamento público era ser
financeiramente equilibrado, isto é, o total da despesa não deveria exceder o total da receita -
a execução orçamentária era neutra em relação à economia do país. A concepção do papel do
Estado na vida econômica era a de o governo ser um mal necessário, não havendo espaço para
discussões sobre a validade social de programas governamentais.
Behn (1999), ao discorrer sobre a evolução dos paradigmas que orientaram a
administração pública, afirma que as idéias de Wilson, Taylor e Weber forneceram o
fundamento teórico para o estabelecimento do paradigma inicial, em termos da necessidade de
se controlar as atividades governamentais e do conceito de eficiência. Wilson propôs a
separação entre processo político e o processo administrativo como forma de combater a
corrupção que, no final do século XIX, grassava na administração pública norte-americana.
Ao processo político caberia a tomada de decisões a respeito sobre quais ações
governamentais seriam executadas, enquanto que a administração seria responsável por
implementá-las da forma mais eficiente possível. Taylor levou a aplicação do conceito de
eficiência à ciência administrativa ao seu ponto máximo – à administração científica: cada
tarefa possuiria um melhor método de execução, sendo função do administrador, então, obter
a racionalização das atividades organizacionais e assegurar que estas fossem executadas
exatamente da forma estabelecida. Weber, por seu turno, definiu que a burocracia é o mais
eficiente mecanismo organizacional e, portanto, é o instrumento ideal para a implementação
dos princípios de Taylor.
A segunda fase, bidimensional, além de continuar explicitando o objeto de gasto,
incorpora a explicitação do programa de trabalho, isto é, as ações desenvolvidas e ênfase no
desempenho organizacional. No Brasil esta fase é conhecida como a do “orçamento-
programa”, entretanto, alguns autores norte-americanos referem-se a esta fase como a do
orçamento de desempenho – Performance budget (CUNHA, 1997).
54
Essa fase tem sua origem associada aos impactos causados pela depressão de 1929 na
economia mundial, que causou recessão e desemprego em massa, obrigando o Estado a rever
o seu papel. O ideário keynesiano, aplicado à política norte-americana, do New Deal, tornou
obsoleto o requisito orçamentário de equilíbrio financeiro: poder-se-ia gastar, em um
determinado período, mais do que se arrecadava, desde que o déficit impulsionasse a
atividade econômica. Neste enfoque, o requisito passou a ser de o Estado possuir um
orçamento economicamente equilibrado que lhe permitisse influir ativamente nos rumos da
economia, implicando no aumento das ações sob sua responsabilidade, e estas passaram a ser
avaliadas pelo processo político em função dos benefícios que trariam para a economia em
seu todo, como, por exemplo, o programa de frentes de trabalho proposto por Roosevelt.
Um papel estatal mais complexo requer necessariamente um sistema orçamentário
mais complexo. Nos EUA, pode-se estabelecer como marcos para a fase bidimensional a
aprovação das Emendas ao Ato de Segurança Nacional (1949) e do Ato de Procedimentos
Orçamentários e Contábeis (1950), ambos resultantes das recomendações contidas na
primeira Comissão Hoover (1949). São considerados marcos porque efetivamente alteraram
as práticas orçamentárias, embora as idéias não fossem novas: em 1912, a Comissão Taft já
sugeria uma proposta orçamentária em termos de tarefas a serem executadas, porém não
logrou sucesso em virtude de questões políticas. O ato de 1949 foi a primeira expressão do
congresso sobre a idéia de orçamento baseado em desempenho (MOSHER, 1954).
Além dos elementos de gastos, o sistema orçamentário deveria passar a oferecer uma
descrição das atividades do Estado, em termos de funções: construção de rodovias, compra de
armamentos etc. O foco passa a ser a tarefa a ser executada e a pergunta orientadora da
tomada de decisão orçamentária é “em que gastar?”. Esta fase da evolução orçamentária,
denominada orçamento de desempenho – performance budgeting, reflete a necessidade de
haver maior transparência nos gastos públicos, em conseqüência da evolução do papel do
Estado, que não era mais visto como um mal necessário. Em razão disto, além de haver a
necessidade de se controlar os gastos públicos – processo administrativo de controle
operacional - havia também a necessidade de se gerenciar as crescentes ações governamentais
– processo administrativo de controle gerencial. Na literatura de orçamento por desempenho,
o orçamento é descrito como uma ferramenta de gestão (SCHICK, 1994).
55
O conceito de orçamento baseado em desempenho pode ser apreendido por meio do
exposto por Mosher (1954 p. 36):
As modificações que nós temos associado ao orçamento do desempenho, tais como a simplificação e a redução das apropriações, revisão das classificações e outras igualmente importantes, são apenas partes do conceito. Sublinhando estas mudanças está a noção que representa um radical afastamento da prática e dos modelos de pensamento anteriores. A simplicidade é que quando nós estamos orçando e autorizando fundos, estamos provendo recursos para coisas que deverão ser feitas, ao invés de coisa que deveriam ser compradas. Dinheiro é fornecido para atividades e funções, ao invés de ser fornecido para compras e pagamentos.
A terceira fase caracteriza-se pela tentativa de que o orçamento explicite os propósitos
da ação organizacional, além das outras duas dimensões, o objeto de gasto e as atividades
desenvolvidas. Nesta fase, a orçamentação é vista como a etapa de curto prazo no processo
global de planejamento: é a idéia de sistema de planejamento e programação (MOSHER,
1954).
Essa fase tem inicio na década de 60, em que o papel do Estado era bastante diferente
daquele da época do orçamento tradicional. A doutrina do welfare state havia aumentado
sobremaneira a participação pública na economia, havendo a necessidade de se implementar
“uma técnica para controlar os programas federais e orçamentos, ao invés de tê-los a nos
controlar”. Esta prática orçamentária foi o Planning-Programming-Budgeting System (PPBS),
que visava a proporcionar maior racionalidade às três escolhas orçamentárias, instruindo-as
sob três dimensões: elementos de gastos, propósitos de gastos (diferente de descrição de
atividades) e comportamento das ações governamentais ao longo do tempo, sendo o
orçamento visto como uma etapa do planejamento (CUNHA, 1997).
O papel do Estado, neste período, pode ser compreendido por meio de três principais
funções: manutenção do equilíbrio econômico, mediante controle da atividade econômica, via
política fiscal; distributiva, por intermédio da promoção de ajustamentos nas rendas das
pessoas, grupos e regiões; e, por último, uma função alocativa, por meio do qual o governo
decidiria em quais políticas públicas iria aplicar os seus recursos. Enquanto as duas primeiras,
estabilizadora e distributiva são socialmente determináveis, posto que formadas por juízos
políticos, a última seria instruída por um processo decisório racional baseado na avaliação dos
56
benefícios de cada política percebidos pelos cidadãos. Estes são entendidos, no modelo, como
consumidores dos produtos ofertados pelo poder público (DAVIS, 1994).
O PPBS pode ser entendido como conjunto de diretrizes para a tomada de decisão
orçamentária. É um processo de alocação entre programas que competem entre si pelos
recursos. O foco é o propósito da atividade e a pergunta orientadora do processo é “por que
gastar?”. O foco nos produtos, aliado à dimensão plurianual é a aplicação de critérios com
caráter prospectivo para mensuração de desempenho, com alinhamento desta fase ao processo
administrativo de planejamento estratégico.
Esta fase também é conhecida por orçamento-programa - program budgeting - e é
relevante salientar as diferenças existentes entre ela e a antecedente, posto que na literatura
sobre teoria orçamentária confunde-se, algumas vezes, orçamento-programa - program
budgeting - e orçamento por desempenho - performance budgeting. Este enfatiza o processo
do trabalho, com descrição de funções e de atividades, possui como processo administrativo
básico o controle gerencial e aplica critérios retrospectivos de avaliação; aquele privilegia o
propósito das atividades, o caráter da avaliação é prospectivo e tem uma orientação voltada
para o planejamento estratégico. A fase unidimensional, por seu turno, estaria centrada nos
processos administrativos voltados para o controle operacional.
Para o planejamento da ação governamental, é fundamental a avaliação dos resultados,
assumindo papel preponderante os critérios da efetividade e da economicidade. Na fase
anterior, surgimento do PPBS, estes critérios foram concebidos e possuíam relevância,
todavia, o estágio embrionário da técnica administrativa ligada a sua aplicação não permitiu
que fossem exploradas todas as possibilidades inerentes aos seus conceitos.
O PPBS, também tratado na teoria orçamentária como orçamento-programa, foi
concebido a partir de estudos empreendidos por pesquisadores da Rand Corporation, sendo
considerado como marco inicial um estudo de David Novick, em 1954, por meio do qual
explana como o conceito de programa pode ser aplicado ao processo orçamentário de defesa
norte-americana. Em 1961 o PPBS foi implantado no Departamento de Defesa, sob a gestão
de Robert McNamara (DAVIS, 1994).
57
Ao ser convidado, no auge da guerra fria, para assumir o cargo de secretário da defesa,
McNamara recebeu, do presidente norte-americano John Keneddy, a missão de atingir os
seguintes objetivos: desenvolver a força militar, adequando-a às necessidades decorrentes da
política externa sem se prender a restrições orçamentárias e fazer com que tal força operasse a
um custo mínimo. McNamara efetivamente reorganizou todo o complexo de defesa norte-
americana, tornando-o uma estrutura una sob seu comando, e o meio utilizado para executar
esta revolução organizacional foi a transformação do processo orçamentário, por meio da
adoção do PPBS (DAVIS, 1994).
A percepção, à época da implantação do PPBS, era a de McNamara ter conseguido
romper a tradicional lógica de proposta orçamentária das forças armadas norte-americanas,
passando a alocar recursos por missões que eram distribuídas por todo o Departamento de
Defesa. No modelo antigo os recursos orçamentários eram alocados a cada serviço (Marinha,
Força Aérea e Exército), em função de uma classificação elaborada por atividades executadas.
O PPBS permitiu que o Secretário de Defesa obtivesse efetivo controle sobre todos os
órgãos subordinados (centralização), sendo visto como instrumento por meio do qual são
tomadas decisões para expandir ou para cortar programas existentes, o processo por meio dos
quais novos programas são adotados e o modo pelo qual o orçamento final é determinado
(DAVIS, 1994).
O PPBS, portanto, por ocasião da sua introdução no Departamento de Defesa, foi um
instrumento de integração e controle, permitindo a centralização do processo decisório quanto
à alocação dos recursos orçamentários, servindo também como um posterior meio para a
racionalização da estrutura e dos processos deste órgão, uma vez que evidenciaria e excluiria
as atividades em duplicidade além de permitir uma descentralização do processo decisório em
relação à execução das atividades já que estas estariam inseridas no processo de macro-
planejamento da organização.
Segundo Proscham (1963) o planejamento dos programas cobria um período de cindo
anos, o qual permitia o relacionamento entre programas (orientados para produtos) e
orçamento anual (orientado para atividades), pois o processo decisório do Congresso ainda se
realizava por meio de apropriações por funções. As definições de elemento-programa e
programa eram:
58
• Elemento-programa: combinação de homens, equipamentos e
instalações que, juntos, compõem uma capacidade militar identificada
ou atividade de apoio. Exemplos: aviões B-52, divisões de infantaria e
navios de combate.
• Programa: um grupo de elementos que servem a uma missão comum ou
a um determinado conjunto de propósitos.
O conceito de orçamento-programa abrange elementos estruturais, analíticos e
informacionais. A estrutura programática é orientada para produtos e possui uma perspectiva
de longo prazo. O elemento analítico traduz-se pela ênfase dada na sistematização do exame e
da seleção de alternativas de ação para o alcance dos objetivos estipulados. O já o elemento
informacional é o que provê a base para a seleção de alternativas e para o desenvolvimento
das atividades de controle. Um adequado fluxo informacional é necessário para orientar a
seleção de alternativas, considerando-se os recursos disponíveis e os objetivos
predeterminados, para estimar o custo corrente e futuro das alternativas, e para avaliar o
desempenho dos programas em curso (PROSCHAM, 1963).
Há dificuldades na aplicação do conceito. Elaborar uma estrutura programática em que
todos os programas expiram produtos finais é, na prática, uma tarefa impossível, em se
tratando de grandes organizações. Além disto, não há uma forma única de estruturação.
Teoricamente, a melhor estrutura é a que seja congruente com os objetivos estratégicos da
organização e atenda, também, as necessidades de coordenação e controle (PROSCHAM,
1963).
No PPBS, o planejamento é entendido como um processo no qual são estabelecidos os
objetivos da organização e indicadas as possíveis alternativas para alcançá-los. A
programação consiste na especificação das ações e no levantamento dos meios necessários à
execução de cada alternativa com posterior seleção da mesma. A orçamentação consiste na
especificação dos recursos necessários à execução da alternativa selecionada.
A definição de um programa não é uma tarefa trivial. Há certas atividades que
contribuem, de forma variada, para que diferentes programas alcancem seus respectivos
objetivos. Neste sentido, atribuir este tipo de atividade a um único programa isolado não é
59
apropriado. A solução sugerida é a criação de um programa específico para abranger este tipo
de atividade, podendo isto ser exemplificado pelos programas de pesquisa, desenvolvimento e
apoio geral, contidos na estrutura programática inicial do Departamento de Defesa americano.
Charles J. Hitch, pesquisador da Rand Corporation que, por ocasião da introdução do
PPBS no Departamento de Defesa exerceu o cargo de secretário-executivo, escreveu, em
1965, a obra Decision Marking for Defense, na qual relatou a sua experiência com o
orçamento de defesa norte-americano. Segundo Hitch, a grande questão reside em,
idealmente, o planejamento e a formulação de programas deverem ser classificados em termos
de programas, enquanto a gestão do departamento dever ser executada, preferencialmente, em
termos de classificação por atividades, além de ser feita também por meio da classificação
baseada em programas.
As características desejáveis de uma estrutura orçamentária baseada em programas são
as seguintes:
• Facilitar a mensuração total dos custos que incorrem no alcance de um
dado objetivo;
• Possibilitar a comparação entre alternativas para o alcance dos
objetivos;
• Identificar os custos futuros relativos à implantação de um programa;
• Prover informações necessárias à comparação entre produtos de um
programa que seja executado, concomitantemente, por diversas
unidades da organização;
• Prover informações que possibilitem avaliar a efetividade de um
programa;
• Permitir que a apropriação de recursos entre as diversas unidades da
organização seja claramente relacionada aos objetivos.
60
• Fornecer informações para os agentes econômicos do país que, assim,
podem melhor planejar as suas atividades.
Hitch (1965 p. 67), em sua afirmação adiante, consigna a idéia do papel do orçamento
em uma organização:
Assim como uma ferramenta bem desenhada, o orçamento é mais que um instrumento para permitir um cumprimento de tarefas predeterminadas. Ele auxilia o crescimento, o fortalecimento e a organização do processo decisório de gestor, dando apoio a sua habilidade de desempenhar novas tarefas e avaliar a sua exeqüibilidade e desejabilidade em relação às alternativas possíveis. Uma boa estrutura orçamentária, em resumo, contribui significativamente para o desenvolvimento do ambiente em que aqueles que controlam nossas instituições políticas podem, de forma consciente, avaliar e debater os grandes objetivos da sociedade (...) e para o desenvolvimento de nossa habilidade em alcançá-los por meio de uma seleção adequada de atividades públicas e privadas.
Os teóricos do orçamento-programa consideram-no uma técnica orçamentária
capaz de prover racionalidade ao processo decisório orçamentário. A seleção de alternativas é
baseada em analises técnicas, sem haver a influência de considerações subjetivas, ou seja:
“uma boa estrutura orçamentária não lida com política”. Esta concepção é contrária ao
pensamento incremental.
O alinhamento entre estrutura programática e estrutura institucional é desejável,
contudo é reconhecido que a reformulação do desenho organizacional é, em razão dos mais
variados motivos, indesejável, uma vez que pode resultar em instabilidade. Logo, de acordo
com a teoria do orçamento-programa, há de se buscar estabelecimento de programas voltados
para produtos, que cortem a organização na sua totalidade. Isto, todavia, não compromete a
aplicação do PPBS, cujo propósito principal é fortalecer a capacidade de decisão para que
sejam alcançados os objetivos organizacionais, podendo ser elaboradas ligações entre a
estrutura programática e a estrutura organizacional.
Schultze (1968) considera o PPBS tanto como um conjunto de objetivos como um
sistema por meio dos quais os objetivos são alcançados. Os objetivos do PPBS seriam:
• Identificar e analisar os objetivos de cada atividade governamental.
• Identificar os produtos de cada atividade, face aos seus objetivos
específicos.
61
• Mensurar os custos totais que incorrem na implantação e na
execução do programa, ao longo do tempo.
• Formular programa que abranjam um período superior ao ciclo
anual orçamentário de dimensão plurianual.
• Analisar as alternativas para escolher aquela que proporcione
maior efetividade no alcance de um dado objetivo, da forma mais
eficiente possível (menos custo).
• Integrar este processo ao processo orçamentário de forma
sistemática.
O PPBS, ao integrar o processo orçamentário governamental, permite a comparação
entre as contribuições das atividades executadas pelo setor público e aquelas pelo setor
privado para o alcance dos objetivos nacionais, como também permite que continuamente
estes objetivos sejam revistos, baseado nas informações acumuladas sobre as atividades
passadas e sobre as conjunturais.
Em razão do sucesso alcançado pela aplicação da técnica do orçamento-programa no
Departamento de Defesa em 1965, o presidente Lindon Jonhsom introduziu-o no processo
orçamentário federal, a fim de que fossem obtidos “novos métodos para fazer trabalhos mais
rápidos, para fazer trabalhos melhores e para fazer trabalhos menos custosos”. É interessante
comparar esta declaração de objetivos com os contidos nas reformas propostas para
Administração Pública na década de 90. A atual reforma norte-americana, por exemplo,
possui como objetivo central a “criação de um governo que trabalhe melhor e que custe
menos”.
A quarta fase, a tetradimensional, surge a partir da década de 90, caracterizando-se
pelo incremento de outros aspectos não considerados anteriormente, quais sejam as questões
da análise da efetividade do gasto e do impacto sobre o planejamento. Esta fase é conhecida
como a de “orçamento por resultados” ou budgeting for results (CUNHA, 1997).
O aperfeiçoamento do sistema democrático, envolvendo maior participação da
sociedade no estabelecimento dos objetivos do Estado, e a crescente dicotomia existente entre
necessidades crescentes e recursos escassos, levaram os gestores públicos a buscarem novas
alternativas para as práticas orçamentárias. Durante a década de 90, experiências havidas em
62
diferentes países apontam para a existência de uma nova fase: a tetradimensional, em que o
orçamento passa a ser orientado pela estimação – gestão estratégica – e avaliação
(accountability) dos resultados das ações públicas.
2.6.2 Processos administrativos e orçamento
Davis (1994) afirma que, para a compreensão da relação existente entre o processo de
elaboração orçamentária e o papel desempenhado pelo Estado, é necessário seguir o
raciocínio por meio do qual se alinha cada fase do orçamento público à ênfase dada a um
processo administrativo básico, ou seja, todo esforço administrativo pode ser classificado em
um dos seguintes processos: planejamento estratégico, controle gerencial e controle
operacional. O planejamento estratégico cuida da tomada de decisão quanto aos objetivos
estratégicos (estabelecimento e modificação) da organização e aos recursos necessários para
atingi-los, assim como trata dos princípios e valores básicos que orientam estes processos
decisórios; o controle gerencial visa a assegurar que os recursos organizacionais, ao serem
empregados para o alcance dos objetivos estabelecidos, sejam utilizados da melhor maneira
possível; e, o controle operacional tem por finalidade certificar que as tarefas sejam
executadas em conformidade com os padrões previamente estabelecidos.
Davis (1994), ao aplicar essa categorização às praticas orçamentárias, afirma que o
planejamento é precipuamente ligado à etapa de preparação do orçamento, uma vez que nele
são estabelecidos os objetivos a serem alcançados. Salienta, por outro lado, que não se deve
confundir predominância com exclusividade, pois na etapa de preparação orçamentária
também se fazem presentes aspectos concernentes aos processos de controle gerencial e de
controle operacional. O controle gerencial estaria distribuído por todas as etapas do ciclo
orçamentário, consistindo no elo entre os objetivos e as atividades executadas, posto que neste
processo são empreendidas tarefas relacionadas ao detalhamento dos objetivos
organizacionais em projetos e atividades e a atribuição destes às unidades da estrutura
organizacional. O controle operacional aplicado ao orçamento é predominantemente
ambientado na fase de execução, por meio de auditagem, na qual se busca obter a congruência
entre as diretrizes estabelecidas e as tarefas executadas.
Essa divisão em três partes descrita acima é útil para a compreensão da evolução das
fases orçamentárias, permanecendo válida, em muitos aspectos, para o estudo de sistemas de
63
planejamento e controle. Entretanto, a diferença de ambiência existente entre as décadas de 60
e a atual é significativa: naquela, o ambiente era relativamente estável e previsível e nesta, a
característica distintiva é a velocidade da mudança do ambiente e a imprevisibilidade do
futuro.
Cunha (1997) afirma que o orçamento considerado como um instrumento de
planejamento e controle tem como propósito a redução do caráter aleatório (risco) da gestão
das atividades organizacionais. Estas, por seu turno, são empreendidas a fim de que seja
atingida a missão da organização, que é a motivação de sua existência. Sob tal enfoque, um
sistema de planejamento e controle pode ser classificado em três diferentes papéis, em função
de sua natureza: de antecipação, de integração e de reação. Exerce um papel antecipador
quando busca compreender comportamentos futuros, com o intuito de solucionar problemas
antes que surjam; integrador, ao procurar manter em congruência a estratégia da organização
e os elementos da sua estrutura; e reativo nas ocasiões em que possui por fim corrigir
comportamentos que sejam desviantes em relação ao planejado.
Podem ser aplicados, também, os critérios de eficiência, eficácia, efetividade e
economicidade. A eficiência se preocupa com o “como fazer” uma atividade programada,
buscando a otimização dos recursos empregados na sua execução; à eficácia interessa,
precipuamente “o que fazer” para atingir o objetivo previamente estabelecido; a efetividade
visa a avaliar “como o que foi feito” modificou a realidade, isto é, de que forma a ação
empreendida impactou a situação-problema; e a economicidade cuida da relação entre os
impactos alcançados e os recursos empregados (CUNHA, 1997)
2.6.3 Princípios Orçamentários
Desde o início a instituição orçamentária é cercada de uma série de regras com a
função de aumentar sua consistência no cumprimento da sua principal finalidade: auxiliar o
controle parlamentar sobre o executivo. Giacomoni (2001) apresenta os princípios
orçamentários de maior representatividade segundo a legislação brasileira em vigor,
enfocando a validade e utilidade dos mesmos:
• Princípio da unidade: significa que o orçamento deve ser uno, isto é, cada
unidade governamental deve possuir apenas um orçamento. Porém, com o
64
passar do tempo esse princípio passou a ser descumprido, especialmente pela
descentralização da máquina governamental, generalizando-se a prática dos
orçamentos paralelos.
Muitas das funções públicas passaram a ser desempenhadas por entidades dotadas de grande autonomia, especialmente financeira. As autarquias ainda mantinham vínculo com o orçamento central, saindo daí o grosso dos recursos para sua operação. Já surgiam, porém, para o cumprimento das funções econômicas e empresariais do Estado, entidades paraestatais, dotadas de ainda maior autonomia (sociedade de economia mista e empresas públicas), cuja auto-suficiência financeira as afastava totalmente do sistema financeiro e orçamentário central (GIACOMONI, 2001, p. 71).
Assim, pelo reiterado desuso desse princípio, a doutrina reconceituou o
princípio de forma a atender a nova situação, fazendo surgir o “principio da
totalidade” que possibilita a coexistência de múltiplos orçamentos, porém,
sofrendo uma espécie de consolidação para permitir ao governo uma visão
global do conjunto das finanças públicas. Giacomoni (2001) observa que a
legislação brasileira, por meio do artigo 2º da Lei 4.320/64, determina a
observância do princípio da unidade, porém, nem esse e nem o princípio da
totalidade são integralmente cumpridos. Para esse autor, a década de 80 foi um
período em que se desenvolveu uma forte celeuma em torno dos chamados
orçamentos múltiplos do governo federal (fiscal, monetário e das estatais).
Assim, considerando que o orçamento fiscal se comportava de forma
equilibrada, o déficit público federal localizava-se nos outros dois orçamentos,
os quais eram elaborados e aprovados no âmbito do executivo sem qualquer
tipo de análise e manifestação parlamentar. Citando o ex-ministro Mário
Henrique Simonsen, Giacomoni (2001) acrescenta que o sistema de
orçamentos múltiplos é um convite à despesa e ao déficit. A constituição de
1988 trouxe um melhor entendimento para a questão, ao precisar a composição
do orçamento anual que passou a ser integrado pelas seguintes partes: a) o
orçamento fiscal, compreendendo as receitas e despesas de todas as unidades e
entidades da administração direta e indireta; b) o orçamento de investimento
das empresas estatais; e c) o orçamento das entidades de seguridade social.
Esse modelo segue a concepção da totalidade orçamentária, ou seja, múltiplos
orçamentos são elaborados de forma independente, sofrendo, entretanto, a
65
consolidação que possibilita o conhecimento do desempenho global das
finanças públicas.
• Princípio da universalidade: é considerado uma regra fundamental para o
controle parlamentar sobre as finanças públicas, uma vez que possibilita ao
legislativo:
o Conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia
autorização para a respectiva arrecadação e realização;
o Impedir a realização de qualquer operação de receita e despesa pelo
executivo sem prévia autorização;
o Conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo,
a fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para
atendê-las.
Esse princípio está incorporado pela legislação brasileira, segundo prevê a Lei
4.320/64 no seu artigo 2º: “A lei do Orçamento conterá a discriminação da
receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o
programa de trabalho do governo, obedecido aos princípios de unidade,
universalidade e anualidade”.
• Princípio do orçamento bruto: todas as parcelas da receita e da despesa
devem ser expressas no orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo
de dedução. Com essa regra pretende-se impedir a inclusão de importâncias
líquidas, isto é, a inclusão de saldos positivos ou negativos resultantes do
confronto entre as receitas e as despesas de determinado serviço público. Esse
princípio está contemplado no artigo 6º da Lei nº 4.320/64: “Todas as receitas
e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedados quaisquer
deduções”.
• Princípio da anualidade ou periodicidade: o orçamento deve ser elaborado e
autorizado para um período determinado. Salvo algumas poucas exceções, a
66
anualidade orçamentária é uma regra praticamente unânime entre as nações
modernas. De um modo geral, o período de vigência do orçamento varia entre
os países. A maioria faz coincidir o ano financeiro com o ano civil (de 1 de
janeiro a 31 de dezembro), havendo países que adotam outros períodos: 1 de
julho a 30 de junho (Itália e Suécia), 1 de abril a 30 de março (Inglaterra e
Alemanha), 1 de outubro a 30 de setembro (Estados Unidos). Segundo
Giacomoni (2001) apud Viana, essas variações do ano financeiro em face do
ano civil podem ser determinadas pelo tipo de economia preponderante do
país. Uma economia assentada no setor agrícola gerará receita tributária nas
épocas de colheita e comercialização, sendo lógico que o ano orçamentário
coincida com o ano agrícola. No Brasil, a anualidade é uma regra consagrada,
porém a Lei nº 4.320/64 passou a exigir que os orçamentos anuais fossem
complementados com projeções plurianuais no âmbito dos investimentos. A
Constituição de 1988 mantêm a regra da anualidade do orçamento e estipula a
criação de um plano plurianual. O seu artigo 165 estabelece: “Leis de iniciativa
do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as diretrizes
orçamentárias; III – os orçamentos anuais”.
• Princípio da não afetação das receitas: significa que nenhuma parcela da
receita poderá ser reservada ou comprometida para atender a determinados
gastos. Essa exigência de que as receitas não sofram vinculações é uma
imposição de bom senso, pois recursos excessivamente vinculados são
sinônimos de dificuldades, uma vez que podem significar sobra em programas
de menor importância e falta em outros de maior prioridade. Alguns recursos
previstos nos orçamentos são naturalmente vinculados à execução de
determinadas despesas. Como exemplo, pode-se citar o produto da arrecadação
das taxas, o qual é vinculado à realização de despesas certas, pois servem para
custear serviços prestados pelo Estado. A Constituição de 1988 estabelece em
seu artigo 167: “São vedados [...] IV – a vinculação de receita de impostos a
órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação
dos impostos a que se referem os artigos 158 e 159, a destinação de recursos
para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo artigo
212, e a prestação de garantias a operações de crédito por antecipação de
receita, previstas no artigo 165, § 8°, bem assim o disposto § 4° deste artigo”.
67
Portanto, uma das conseqüências da efetiva observância da regra da não
afetação das receitas é a diminuição do primado dos fundos, que em última
instância se tornam autênticos orçamentos dentro do orçamento.
• Princípio da discriminação ou especialização: significa que as receitas e as
despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada, de tal forma
que se possa saber, detalhadamente, a origem dos recursos e sua aplicação. A
legislação brasileira prevê este princípio na Lei nº 4.320/64 no seu artigo 5°,
“A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender
indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros,
transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu
parágrafo único”.
• Princípio da exclusividade: a lei orçamentária deverá conter apenas matéria
financeira, excluindo-se dela qualquer dispositivo estranho à estimativa da
receita e à fixação da despesa para o próximo exercício. Essa regra surgiu com
o intuito de impedir que a Lei de Orçamento fosse utilizada como meio de
aprovação de matérias outras que nada tinham a ver com questões financeiras.
Esse princípio está previsto na atual Constituição brasileira, no § 8° do artigo
165: “A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da
receita e a fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para
abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda
que por antecipação de receita, nos termos da lei”.
• Princípio do equilíbrio: dentre os princípios relatados, este é o que tem
merecido maior atenção, fora do âmbito específico, interessando
principalmente às áreas de finanças públicas, política fiscal e desenvolvimento
econômico. No Brasil esta regra está clarificada pela sistemática adotada na
Constituição de 1988, onde o eventual déficit deve aparecer embutido nas
chamadas operações de crédito que classificam tanto os financiamentos de
longo prazo contratados para realização de obras, quanto as operações de curto
prazo de recomposição do caixa e que se transformam em longo prazo pela
permanente rolagem e a própria receita com a colocação de títulos e obrigações
emitidos pelos tesouros. A Constituição de 1988, no artigo 167, III, veda a
68
realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de
capital. Essa regra determina que cada unidade governamental tenha seu
endividamento vinculado apenas à realização de investimentos e não à
manutenção da máquina administrativa e demais serviços.
• Outros princípios: a) da clareza, onde o orçamento deve ser apresentado em
linguagem clara e compreensível a todas as pessoas que, por força de ofício ou
interesse, precisam manipulá-lo; b) da publicidade, pelo interesse que desperta
o orçamento público deve merecer ampla publicidade; c) da exatidão, que
envolvem questões de ordem técnica e ética, onde a preocupação deve ser com
a realidade e com a efetiva capacidade. Essa regra deve ser observada não
apenas pelos setores encarregados pela política orçamentária, como também
por todos os órgãos executivos que solicitam recursos para implementação de
programas e projetos. A prática de superdimensionamento da solicitação de
recursos constitui clara violência ao princípio da exatidão.
• Princípio da programação: a evolução das funções do orçamento público
gerou este novo princípio, onde, devido aos crescentes encargos e com
recursos sempre escassos, os governos passaram a utilizar o orçamento como
instrumento auxiliar efetivo da administração, especialmente como técnica de
ligação entre as funções de planejamento e de gerência.
2.7 O CONCEITO DE RECEITA NO ORÇAMENTO
Segundo Giacomoni (2001), na organização do orçamento a receita apresenta um
número de questões bem menor do que a despesa. De um modo geral, a receita tem como
componente um quadro analítico com as estimativas de arrecadação de cada um dos tipos de
receita da instituição, além de alguns quadros sintéticos.
Ao contrário da despesa, a receita é apenas estimada dentro da peça orçamentária,
sendo seus demais procedimentos disciplinados em outros âmbitos, especialmente o da
legislação tributária. Por serem recursos orçamentários de natureza e origem variada, é
importante efetuar sua classificação.
69
Um primeiro critério classificatório das receitas públicas pode ser dividido em:
ordinárias – tributos regulares, contribuições etc. e extraordinárias – empréstimos, vendas de
ativos etc. Há também a divisão em receitas originárias, ou seja, as que resultam das
atividades do Estado – receita patrimonial de serviços etc e receitas derivadas do setor privado
com base na soberania do Estado – impostos, taxas, contribuições etc (GIACOMONI, 2001).
Na Lei nº 4.320/64 a expressão receita é empregada no sentido genérico – amplo –
caracterizando entrada ou ingresso de recursos. Giacomoni (2001) conclui que existem quatro
critérios para a classificação da receita:
• Categorias econômicas.
• Fontes.
• Institucional.
• Fontes de recursos.
2.7.1 Classificação por categoria econômica
Para Giacomoni (2001), essa classificação compreende duas categorias: receitas
correntes e receita de capital. As receitas correntes estão dispostas no artigo 11 da Lei nº
4.320/64, que estabelece aquelas oriundas dos tributos, contribuições, patrimonial,
agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros
recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender
despesas classificáveis em despesas correntes. Da mesma maneira, são receitas de capital as
provenientes da realização de recursos financeiros originários de constituição de dívidas da
conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito
público ou privado destinados a atender despesas classificáveis em despesas de capital e,
ainda, o superávit do orçamento corrente.
2.7.2 Classificação por fontes
A base legal dessa classificação está no artigo 2º da Lei nº 4320/64. São fontes de
receita todas as representadas pelas contas analíticas e sintéticas em que se subdividem as
70
receitas correntes e as receitas de capital. O anexo 3 da referida lei constitui o classificador
geral por fontes. Assim os principais grupos de fontes de receita são:
• 1100.00.00 Receita Tributária
• 1200.00.00 Receita de Contribuições
• 1300.00.00 Receita Patrimonial
• 1400.00.00 Receita Agropecuária
• 1500.00.00 Receita Industrial
• 1600.00.00 Receita de Serviços
• 1700.00.00 Transferências Correntes
• 1900.00.00 Outras Receitas Correntes
• 2100.00.00 Operações de Crédito
• 2200.00.00 Alienação de Bens
• 2300.00.00 Amortização de Empréstimos
• 2400.00.00 Transferências de Capital
• 2500.00.00 Outras Receitas de Capital
2.7.3 Classificação Institucional
A classificação institucional da receita tem por finalidade demonstrar as entidades ou
unidades orçamentárias que, respondendo pela arrecadação, são detentoras das receitas. Esse
critério é importante para as entidades governamentais que possuem autonomia administrativa
e financeira e também para aquelas que possuem unidades da administração direta
possuidoras de receitas próprias.
No orçamento da União, a classificação institucional da receita compreende as
seguintes modalidades: Receitas do Tesouro; Receitas diretamente arrecadadas por órgãos,
unidades e fundos da administração direta; e Receitas de órgãos, unidades e fundos da
administração indireta.
71
2.7.4 Classificação segundo as fontes de recursos
Para Giacomoni (2001), este é o critério que tem maior importância nos orçamentos
maiores e que decorre da necessidade de melhor acompanhamento e controle do grande
número de vinculações existentes entre receitas e despesas. Com essa classificação,
demonstram-se as parcelas de recursos comprometidos com o atendimento de determinadas
finalidades e aqueles que podem ser livremente alocados a cada elaboração orçamentária.
No âmbito federal, a classificação por fonte de recursos é dividida em quatro grupos:
• Recursos do Tesouro - Exercício Corrente – reúne a maior parte e as principais
fontes de recursos. Compreende os impostos, as taxas, as contribuições
parafiscais (sociais e econômicas), os recursos de operações de crédito, a
receita de alienação patrimonial etc e os recursos diretamente arrecadados por
órgãos e unidades da administração indireta;
• Recursos de outras Fontes – Exercício Corrente – envolvem os vários tipos de
receitas próprias de fundos e das entidades dotadas de autonomia financeira
que integram o orçamento federal: autarquias, fundações e empresas públicas.
• Recursos do Tesouro – Exercícios Anteriores.
• Recursos de outras Fontes – Exercícios Anteriores.
2.8 O CONCEITO DE DESPESA NO ORÇAMENTO
Preliminarmente, é necessário uniformizar o entendimento de determinados termos e,
segundo Viceconte & Neves (1994), deve-se fazer distinções entre: gasto, desembolso,
investimento, despesa e custo. Para os autores existe alguma dificuldade para distinguir as
diferenças entre esses elementos, mas eles propõem as seguintes definições sob ponto de vista
didático, conforme Quadro 1 adiante:
72
TERMINOLOGIA DEFINIÇÃO
Gasto Sacrifício que a organização arca para obtenção de um bem ou serviço representado pela entrega ou promessa de entrega de ativos.
Desembolso Pagamento resultante da aquisição de um bem ou serviço.
Investimento Gasto com bem ou serviço ativado em função de sua vida útil ou de benefícios a períodos futuros.
Despesa Gasto com bens e serviços não utilizados nas atividades produtivas e consumidos com a finalidade de obtenção de receitas.
Custo Gasto relativo a bem ou serviço utilizado na produção de outros bens e serviços; são todos os gastos relativos à atividade de produção.
Quadro 1 – Terminologia contábil Fonte: Adaptado de Viceconte & Neves (1994, p. 7)
Considerando-se o conceito de despesa apresentado, é possível analisa-lo no
orçamento público e, de acordo com Giacomoni (2001), o elemento básico de expressão de
um orçamento é a conta. Segundo o mencionado autor, por meio da conta é possível antecipar
as situações patrimoniais e registrar a movimentação patrimonial, demonstrando seus
resultados.
Para uma eficaz classificação dos diversos elementos que compõem a conta, como é o
caso da despesa, é importante a adoção de critérios. No caso do orçamento público, existem
muitos critérios que são adotados, pois eles devem atender a múltiplos objetivos.
Para Giacomoni (2001) existe grande número de critérios de classificação dos dados
que compõem o orçamento. Assim, por exemplo, a despesa ocorrida pela compra de um
produto qualquer pode ser classificada segundo:
• A data de aquisição.
• O objeto ou item da despesa.
• O órgão ou entidade que fez a aquisição.
• O programa que utilizará o produto adquirido.
• O tipo de realização.
• O efeito econômico da despesa, isto é, se o produto adquirido será utilizado na
realização de investimentos ou como gasto de consumo.
73
Para Giacomoni (2001) a despesa é o elemento mais importante de um orçamento
público e, no Brasil, a Lei nº 4.320/64 e suas alterações estabelecem a seguinte classificação
das despesas:
• Institucional.
• Funcional.
• Por programas.
• Segundo a natureza.
A finalidade da classificação institucional é evidenciar as unidades administrativas
responsáveis pela execução da despesa, ou seja, os órgãos que gastam os recursos de
conformidade com a programação orçamentária.
Essa classificação é constituída por duas categorias: órgão e unidade orçamentária. A
categoria “órgão” tem o sentido de órgão de governo ou unidade administrativa. A categoria
“unidade orçamentária” compreende uma repartição do órgão ou um agrupamento de serviços
que se subordinam a esse órgão.
A classificação funcional tem por finalidade principal fornecer as bases para
apresentação de dados e estatísticas sobre os gastos públicos nos principais segmentos em que
atuam as organizações do Estado. A classificação funcional possui duas categorias: função e
subfunção. A “função” deve ser entendida como um maior nível de agregação das diversas
áreas de despesa que competem ao setor público. A subfunção representa uma partição da
função, que visa agregar determinado subconjunto de despesa.
A classificação por programas compreende cinco categorias: função, programa,
subprograma, projeto e atividade. Cada função é desdobrada em programas, que se
subdividem em subprogramas e estes em projetos e atividades. A legislação não conceitua
todas as categorias, porém os “projetos” e “atividades” são assim definidos:
• Projeto é um instrumento de programação para alcançar os objetivos de
um programa envolvendo um conjunto de operações limitadas no
74
tempo, das quais resulta um produto final que concorre para a expansão
ou aperfeiçoamento da ação do governo;
• Atividade é um instrumento de programação para alcançar os objetivos
de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se
realizam de modo contínuo e permanente, necessárias à manutenção da
ação do governo.
Finalmente, a classificação segundo a natureza das despesas tem, segundo Giacomoni
(2001), o objetivo de fugir da obrigatoriedade de discriminação das despesas, na lei
orçamentária, até o nível de elementos.
Em lugar do formato exigido pela Lei nº 4.320/64 – categoria econômica, subcategoria econômica e elemento – a modificação da legislação manteve as categorias econômicas, criou grupos de despesa e introduziu o conceito de modalidade de aplicação, pelo qual são classificadas as transferências de recursos, e retirou os elementos da lei orçamentária (GIACOMONI, 2001, p. 105).
A classificação das despesas segundo a natureza é assim organizada: categorias
econômicas, grupos, modalidades de aplicação e elementos. As categorias econômicas têm
como papel dar indicações sobre os efeitos que o gasto público tem sobre toda a economia.
Ela pode, por exemplo, proporcionar informações sobre a contribuição do governo à renda
nacional e se tal contribuição está aumentando ou diminuindo. Ela pode ser constituída por
duas categorias: Despesas Correntes e Despesas de Capital. As Despesas Correntes são
aquelas destinadas à produção de bens e serviços correntes e compreendem as dotações para
manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive aqueles destinados a atender a obras
de conservação e adaptação de bens imóveis e as dotações para despesas as quais não
correspondam as contraprestações diretas de bem ou serviço, inclusive para contribuições e
subvenções destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito público ou
privado.
Os grupos são em número de seis e vinculam-se às categorias econômicas conforme
adiante:
75
CATEGORIAS ECONÔMICAS GRUPOS
Despesas Correntes
1. Pessoal e Encargos Sociais 2. Juros e Encargos da Dívida 3. Outras Despesas Correntes
Despesas de Capital
4. Investimento 5. Inversões Financeiras 6. Amortização da Dívida
Quadro 2 – As categorias econômicas e grupos das despesas públicas Fonte: Giacomoni (2001 p. 108). As modalidades de aplicação destinam-se a indicar se os recursos são aplicados
diretamente por órgãos ou entidades no âmbito da mesma esfera de governo, ou por outro ente
da federação. Elas podem ser: Transferências à União; Transferências a Estados e Distrito
Federal; Transferências a Municípios; Transferências a Instituições Privadas sem fins
lucrativos; Transferências a Instituições com fins lucrativos; Transferência a Instituições
Multigovernamentais Nacionais; Transferências ao Exterior; Aplicações Diretas; e a Definir.
Finalmente, os “elementos” têm como função a identificação do objeto imediato de
cada despesa, sendo a mais analítica das classificações e sua finalidade básica é propiciar o
controle contábil dos gastos, tanto pela própria unidade orçamentária ou órgão contábil, como
pelos órgãos de controle interno e externo.
O presente capítulo teve como propósito apresentar a base conceitual pesquisada na
literatura especializada sobre o tema. O Capítulo 3, a seguir apresentará a Metodologia de
Pesquisa utilizada neste trabalho.
76
3 METODOLOGIA DE PESQUISA
Este capítulo apresenta o método e procedimentos técnicos utilizados no estudo,
buscando-se suporte na literatura especializada sobre o assunto. São abordados os itens sobre
os procedimentos de pesquisa tais como: a classificação, a estratégia e a coleta e tratamento
de dados.
3.1 INTRODUÇÃO
De acordo com Lakatos & Marconi (1988) a preocupação do homem em explicar os
fenômenos da natureza remonta os primórdios da humanidade. No início a ocorrência dos
fenômenos era atribuída a entidades de caráter sobrenatural, onde a verdade era impregnada
de forças supra-humanas e a explicação fundamentava-se em motivações humanas, atribuídas
a potencias sobrenaturais. Em seguida o conhecimento religioso acrescenta que essas
ocorrências tinham um caráter transcendental, além da vida, e a verdade passa a revestir-se de
dogmas, baseados em revelações de divindade. Segue-se então que a explicação sobre o
homem e a natureza passa a ser aceita sem crítica, o que desloca o foco das atenções para a
explicação da natureza da divindade. Surgem assim os filósofos que partem para “a
investigação racional na tentativa de captar a essência imutável do real, através da
compreensão da forma e das leis da natureza”.
Por essa razão a escolha da metodologia e das técnicas apropriadas de pesquisa é fator
relevante para o alcance dos objetivos do trabalho. As questões metodológicas referem-se à
classificação da pesquisa e aos procedimentos necessários a sua realização, como os métodos
de coleta e análise de dados, que serão apresentados neste capítulo.
3.2 AS CLASSIFICAÇÕES DA PESQUISA
Este estudo classifica-se quanto a sua natureza como pesquisa aplicada, pois tem o
objetivo de analisar um problema prático no campo do Planejamento e Orçamento Público.
Quanto à forma de abordagem do problema classifica-se como qualitativa e
quantitativa, pois em algumas etapas do estudo quantifica os resultados, produzindo
indicadores verificáveis matematicamente e, em outras etapas torna-se predominantemente
77
qualitativa, ou seja, caracteriza-se, segundo Deslandes (2000), por responder a questões
particulares onde o nível de realidade não pode ser totalmente quantificado, trabalhando com:
motivos, crenças, valores, comportamentos e percepções individuais.
Quanto aos objetivos, classifica-se em exploratória e descritiva. A pesquisa é
exploratória porque relata com precisão a situação e procura descobrir relações existentes
entre os elementos que a compõem. Também é descritiva porque relata observações, registros
e análises, correlacionando fatos e variáveis, buscando descobrir, com a precisão possível, a
freqüência com que os fenômenos ocorrem, sua relação e conexão com outros fenômenos,
bem como sua natureza e características.
3.3 PROCEDIMENTOS DA PESQUISA
De acordo com Gil (1999), os métodos das ciências sociais têm como objetivo
“instrumentalizar” o pesquisador para que seja garantido um mínimo de objetividade e
precisão no estudo. Conforme já relatado, o método utilizado visa orientar a realização da
pesquisa nos aspectos referentes à obtenção, processamento e validação dos dados coletados.
A abordagem a respeito dos procedimentos (estratégia) do presente trabalho é um
estudo de caso, na medida em que ele se fundamenta na idéia de que a análise de uma unidade
de um universo escolhido possibilita, segundo Gil (1999) a compreensão da generalidade do
mesmo, ou no mínimo, o estabelecimento de bases para uma investigação posterior. Cabe
esclarecer que para Yin (2001, p.32):
O estudo de caso é uma forma de se fazer pesquisa social empírica ao investigar-se um fenômeno atual dentro de seu contexto de vida real, onde as fronteiras entre o fenômeno e o contexto não são claramente definidas e na situação em que múltiplas fontes de evidências são usadas.
Portanto, com vista ao atingimento dos objetivos propostos no Capítulo I deste
trabalho, será aplicado um questionário que busca captar as percepções dos gestores com
relação ao planejamento e orçamento nas IFES.
78
3.4. COLETA E TRATAMENTO DOS DADOS
Segundo Marconi & Lakatos (2002) existem muitos procedimentos para a coleta de
dados, e estes variam segundo as circunstâncias e o tipo de investigação. Para o presente caso
utilizaram-se os instrumentos de coleta documental e questionário.
Após a coleta dos dados, tem-se os processos de seleção e tabulação. A seleção
consiste na verificação crítica, a fim de detectar falhas ou erros, evitando-se informações
incompletas e distorcidas que possam prejudicar o resultado da pesquisa. A codificação é a
técnica operacional que serve para categorizar os dados que se relacionam. Na codificação é
que os dados são transformados em símbolos, podendo ser tabelados e contados. A tabulação
é a disposição dos dados em tabelas, possibilitando maior facilidade na verificação das inter-
relações entre eles.
De acordo com Severino (1996) para se chegar ás conclusões de um trabalho de
pesquisa é importante que se encontre as relações entre as diversas variáveis analisadas e que
estas estejam fundamentadas de forma lógica de forma a explicar, discutir e demonstrar as
questões suscitadas. Para Severino (1996, p. 83):
Explicar é tornar evidente o que estava implícito, obscuro, ou complexo; é descrever, classificar e definir. Discutir é comparar as várias posições que se entrechocam dialeticamente. Demonstrar é aplicar a argumentação apropriada à natureza do trabalho. É partir de verdades garantidas para novas verdades.
Segundo Mattar (2001) os dados coletados podem ser classificados em dois grupos:
primários e secundários. Os dados primários são aqueles que estão em posse dos pesquisados
e podem ser obtidos pela comunicação e observação. Os dados secundários são aqueles que já
foram coletados, tabulados, ordenados ,e, às vezes já analisados e que estão catalogados à
disposição do interessado, e podem ser obtidos internamente à organização, em publicações,
em informes governamentais ou instituições não governamentais.
79
3.4 ESTRUTURA DA PESQUISA
A Figura 4 apresenta o modelo esquemático da estratégia de pesquisa utilizada neste
estudo.
REVISÃO DE LITERATURA EXPERIÊNCIA PROFISSIONAL
ESTUDO DE CASO
PESQUISA DE CAMPO Distribuição de Questionários,
Coleta e Tabulação
ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS
Qualitativa e Quantitativa
RESULTADOS
CONCLUSÕES Sugestões para pesquisas futuras
Figura 4 – Modelo esquemático da estratégia de pesquisa Fonte: Elaborado pelo autor.
Feitas estas considerações sobre a metodologia empregada neste estudo, o Capítulo 4 a
seguir apresenta o estudo de caso propriamente dito, bem como a respectiva análise dos dados
obtidos.
80
80
4 ESTUDO DE CASO Este capítulo tem o propósito de apresentar a pesquisa realizada que permitem a
investigação dos aspectos propostos no presente trabalho.
4.1 DELIMITAÇÕES DA PESQUISA
Este item apresenta os tópicos relacionados ao universo e a amostra da pesquisa,
considerando as Instituições Federais de Ensino Superior – IFES, em todo o Brasil.
4.1.1 Universo da pesquisa
De acordo com o Censo da Educação Superior, realizado anualmente pelo Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira INEP/MEC1, os dados
coletados e analisados sobre a educação superior brasileira tem como objetivo oferecer aos
reitores, pró-reitores e dirigentes das instituições, aos gestores das políticas educacionais e à
sociedade em geral uma visão da situação e das grandes tendências do setor.
O censo reúne, entre muitos outros, dados sobre as instituições de educação superior,
suas diferentes formas de organização acadêmica e categorias administrativas; os cursos de
graduação em todas as áreas do conhecimento, presenciais ou a distância; as vagas oferecidas;
os candidatos que as disputam; os ingressantes por faixa etária; os concluintes; os docentes e
sua qualificação.
Sendo uma atividade anual, os dados pesquisados permitem a construção de séries
históricas, e, para efeito deste estudo foram adotadas as informações mais recentemente
coletadas, ou seja, as de 2003, sendo que as mais relevantes serão apresentadas a seguir.
O Censo da Educação Superior de 2003, a exemplo dos anos anteriores, faz uma
radiografia das universidades, centros universitários, faculdades integradas, faculdades
1 Fonte: Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP- MEC . Disponível em < www.inep.gov.br >. Acesso em 23 de julho de 2005.
81
81
isoladas, institutos superiores de educação, escolas e centros de educação tecnológica –
instituições que compõem o sistema nacional de educação superior do país.
Segundo o INEP (2003), participaram do Censo de 2003 todas as IES que, até outubro
de 2003, tinham pelo menos um curso de graduação em funcionamento, totalizando 1.859
instituições. Destas, 163 são universidades. Todas as demais não são universidades nos termos
da legislação vigente, em especial nos termos do artigo 207 da Constituição, que atribui às
universidades autonomia didática, administrativa e de gestão financeira e patrimonial,
devendo realizar atividades de ensino, pesquisa e extensão de forma indissociável. Ou seja,
além das atividades de ensino de graduação, as universidades devem ter espaço para
mestrados e doutorados, para a pesquisa e estudos avançados. Neste sentido, é importante
destacar que o Censo 2003 revela que as 163 universidades brasileiras, embora representem
apenas 8,8% do conjunto das instituições, representam 58,5% das matrículas.
Além das universidades, o Brasil tem 81 Centros Universitários, que representam
4,3% das IES e 12,9% das matrículas – instituições que, nos termos da legislação vigente,
gozam de autonomia didática e administrativa e podem criar cursos sem autorização prévia do
MEC.
Os demais tipos de instituições representam a maior fatia do sistema. As faculdades
isoladas, escolas e institutos de educação superior, em geral instituições de pequeno porte,
somam 1.403 instituições, representando 75,5% do total das IES.
Observa-se que este tipo de instituição predomina no setor privado, onde instituições
com até 1.000 matrículas representam 68,2% do setor. Os Centros de Educação Tecnológica,
por sua vez, somam 93 instituições, participando com 5% do conjunto do sistema nacional.
Tabela 1 - Número e percentual de Instituições de Ensino Superior brasileiras em 2003.
INSTITUIÇÕES NÚMERO PERCENTUAL (%) Universidades 163 8,8 Centros Universitários 81 4,3 Faculdades Integradas 119 6,4 Faculdades, Escolas e Institutos 1.403 75,5 Centros de Educação Tecnológica 93 5,0
TOTAL 1.859 100,0 Fonte: Censo de 2003 do INEP/MEC, p. 6
82
82
O INEP destaca que do conjunto de 1.859 instituições de educação superior, 207, ou
seja, 11,1% são Públicas.
Tabela 2 – Instituições de ensino superior por categoria econômica em 2003
INSTITUIÇÕES NÚMERO PERCENTUAL (%) Pública 207 11,1 Privada 1.652 88,9 TOTAL 1.859 100,0
Fonte: Censo do INEP/MEC de 2003, p. 6.
4.1.2 Amostra da pesquisa
Como se observa nas Tabelas 1 e 2 existe 1.859 instituições de ensino superior no
Brasil, sendo 83 instituições federais, porém o objeto deste estudo é analisar as Instituições
Federais de Ensino Superior que, segundo o SESu/MEC, são um total de 55, não estando
incluídas 28 instituições federais, pois não são consideradas como tal pela SESu/MEC; dois
Institutos Tecnológicos Militares, 25 Centros de Ensino Federal Tecnológicos e a Escola
Nacional de Ciências Estatísticas.
A tabela 3 a seguir apresenta a quantidade de Instituições de Ensino Superior Público,
por categoria administrativa e os respectivos percentuais de participação;
Tabela 3 –Instituições de ensino superior por categoria administrativa em 2003
INSTITUIÇÕES NÚMERO PERCENTUAL (%) Federal 83 40,5 Estadual 65 31,5
Municipal 59 28,1 TOTAL 207 100,0
Fonte: Censo do INEP/MEC de 2003, p. 7.
A seguir estão relacionadas às 55 Instituições Federais consideradas pela SESu/MEC e
que tem representantes no Fórum de Pró-Reitores de Planejamento e Administração das IFES
(FORPLAD).
83
83
UNIVERSIDADES FEDERAISRegião NorteInstituição Sigla Fundação Universidade Federal do Acre UFAC Fundação Universidade Federal do Amapá UNIFAP Universidade Federal do Amazonas UFAM Universidade Federal do Pará UFPA Universidade Federal Rural da Amazônia UFRA Fundação Universidade Federal de Rondônia UNIR Fundação Universidade Federal de Roraima UFRR Universidade Federal de Tocantins UFT
Região Nordeste Fundação Universidade Federal do Vale do São Francisco
UNIVASF
Universidade Federal de Alagoas UFAL Universidade Federal da Bahia UFBA Universidade Federal do Ceará UFC Fundação Universidade Federal do Maranhão UFMA Universidade Federal da Paraíba UFPB Universidade Federal de Pernambuco UFPE Universidade Federal Rural de Pernambuco UFRPE Fundação Universidade Federal do Piauí UFPI Universidade Federal do Rio Grande do Norte UFRN Fundação Universidade Federal de Sergipe UFS Universidade Federal de Campina Grande UFCG
Região Centro-Oeste Fundação Universidade de Brasília UnB Universidade Federal de Goiás UFG Fundação Universidade Federal de Mato Grosso UFMT Fundação Universidade Federal de Mato Grosso do Sul
UFMS
Região SudesteUniversidade Federal do Espírito Santo UFES Universidade Federal Fluminense UFF Universidade Federal de Juiz de Fora UFJF Universidade Federal de Lavras UFLA Universidade Federal de Minas Gerais UFMG Fundação Universidade Federal de Ouro Preto UFOP
84
84
Região Sudeste Instituição Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro
Sigla
UFRRJ Fundação Universidade Federal de São Carlos UFSCar Universidade Federal de São Paulo UNIFESP Fundação Universidade Federal de Uberlândia UFU Fundação Universidade Federal de Viçosa UFV Universidade do Rio de Janeiro UNIRIO Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ Universidade Federal de Itajubá UNIFEI Fundação Univ. Federal de S. João del Rei UFSJ
Região SulFundação Universidade Federal do Rio Grande FURG Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS Universidade Federal de Santa Catarina UFSC Universidade Federal do Paraná UFPR Fundação Universidade Federal de Pelotas UFPEL Universidade Federal de Santa Maria UFSM
INSTITUIÇÕES ISOLADAS / INTEGRADAS Região NordesteInstituição SiglaEscola Superior de Agricultura de Mossoró ESAM Região SudesteEscola de Farmácia e Odontologia de Alfenas EFOA Faculdade de Medicina do Triângulo Mineiro FMTM Faculdades Federais Integradas de Diamantina FAFEID Região SulFundação Faculdade Federal de Ciências Médicas de Porto Alegre
FFCMPA
85
85
CENTROS DE ENSINO TECNOLÓGICOS
Região NordesteInstituição SiglaCentro Federal de Educação Tecnológica da Bahia
CEFET-BA
Centro Federal de Educação Tecnológica do Maranhão
CEFET-MA
Região SudesteCentro Federal de Educação Tecnológica "Celso Suckow da Fonseca"
CEFET-RJ
Centro Federal de Educação Tecnológica de Minas Gerais
CEFET-MG
Região SulCentro Federal de Educação Tecnológica do Paraná
CEFET-PR
4.2 COLETA DE DADOS
O presente estudo utilizou um formulário de pesquisa fechado, contendo uma escala de
classificação somatória, adaptada da escala de Likert (1971), e teve por objetivo levantar a
percepção dos gestores das áreas de planejamento e orçamento das IFES, em relação à
integração do planejamento e orçamento na IFES, buscando inferir sobre as questões
formuladas no item 1.4, Capítulo 1.
Os 10 itens propostos no formulário de pesquisa, Quadro 3, foram elaborados a partir
da base conceitual apresentada no Capítulo II, do presente trabalho e ajustados por meio de
consultas a especialistas, Pró-Reitores de Planejamento e Administração, e a Técnicos das
áreas do planejamento e orçamento das IFES.
86
86
IFES pesquisada: Data:
Informante:
Função:
ESPECIFICAÇÃO DOS ITENSESPECIFICAÇÃO DOS ITENS AVALIAÇÃO
DOS ITENS
1. Na Instituição existem evidências de que o Orçamento é entendido, aceito e viabilizado como instrumento do planejamento e da gestão institucional.
2. Existem evidências de que as metas estabelecidas nos programas expressos em projetos e atividades constantes do Orçamento da instituição são cumpridas.
3. No processo de elaboração do Orçamento existe participação dos diversos segmentos da instituição.
4. É possível verificar através do Orçamento institucional as indicações de tendências de investimentos e a busca para satisfazer as demandas das diferentes áreas.
5. Os gestores e técnicos da instituição estão conscientes e mobilizados para análise e melhoria continua dos processos de gestão, visando à geração de informações precisas quanto à demanda coletiva, necessárias ao processo de orçamentação.
6. Existe uma ligação direta entre os objetivos, estratégias e ações contempladas no Plano de Desenvolvimento Institucional e os recursos alocados nos Projetos e Atividades do Orçamento da instituição.
7. O Orçamento institucional serve como parâmetro para o gestor implementar ações com vista à redução de gastos, simplificação e adequação do processo de gestão administrativa.
8. Existe uma avaliação dos produtos, resultados e efeitos sociais dos gastos orçamentários.
9. Existem ações na instituição com o propósito de coibir a realização de gastos com Projetos e Atividades não compatíveis com o Plano de Desenvolvimento Institucional.
10. Os órgãos de controle interno e externo, nos três últimos exercícios, manifestaram opinião favorável a aprovação da execução orçamentária.
Quadro 3 - Formulário de pesquisa.
Elaborado pelo autor
87
87
Cada item contém uma assertiva sobre uma situação específica ou prática institucional
e é avaliada quanto à conformidade da realidade da IFES no momento da aplicação da
pesquisa, sendo a classificação relacionada a uma das alternativas a baixo:
• Não pertinente: significa que a IFES não está desenvolvendo ações no
sentido de atender o conteúdo do item proposto.
• Moderadamente pertinente: significa que existem dados ou fatos
concretos que mostram a realização de ações na instituição, no sentido
do atendimento da afirmação contida no item, que podem se manifestar
pelas expressões "às vezes" e/ou "mais ou menos". Existe alguma
aceitação ou prática, mas não total.
• Altamente pertinente: significa que a assertiva está plenamente de
acordo com a realidade da IFES consultada.
Cabe ressaltar a intencionalidade na opção por apenas três faixas de classificação para
os itens propostos. Um espectro maior de opções poderia suscitar dúvidas aos respondentes,
devido a complexidade do assunto, e ainda, poderia gerar dificuldades para tabulação dos
dados.
Foram enviados formulários de pesquisa para 55 Instituições Federais de Ensino
Superior, em maio de 2005, através de correio eletrônico, com base na lista dos membros do
Fórum de Pró-Reitores de Planejamento e Administração das IFES, sendo que houve resposta
de 41 delas (74,5%) e 14 deixaram de preencher o questionário (25,5%), figura 5
88
88
74,5%(41)
25,5%(14)
Responderam Não responderam
Figura 5 – Gráfico de Percentuais de respostas aos questionários enviados. Figura 5 – Gráfico de Percentuais de respostas aos questionários enviados. Fonte: Elaborado pelo autor. Fonte: Elaborado pelo autor.
4.3 TABULAÇÃO DOS DADOS 4.3 TABULAÇÃO DOS DADOS
O tratamento das informações, para a análise e interpretação dos dados primários, é
feito mediante um sistema de pontuação acumulada em face da resposta fornecida no
formulário de pesquisa.
O tratamento das informações, para a análise e interpretação dos dados primários, é
feito mediante um sistema de pontuação acumulada em face da resposta fornecida no
formulário de pesquisa.
Para facilitar a tabulação das classificações dada pelos respondentes aos itens da
pesquisa, foi utilizada a seguinte correspondência para as respostas dadas:
Para facilitar a tabulação das classificações dada pelos respondentes aos itens da
pesquisa, foi utilizada a seguinte correspondência para as respostas dadas:
Não pertinente: foi tabulada com o número 0. Não pertinente: foi tabulada com o número 0.
Moderadamente pertinente: foi tabulada com o número 1. Moderadamente pertinente: foi tabulada com o número 1.
Altamente pertinente: foi tabulada com o número 2. Altamente pertinente: foi tabulada com o número 2.
No Quadro 5 são apresentadas as respostas das IFES aos 10 itens do formulário de
pesquisa, os dados secundários da pesquisa, conforme citado no item 3.4, Capítulo III.
No Quadro 5 são apresentadas as respostas das IFES aos 10 itens do formulário de
pesquisa, os dados secundários da pesquisa, conforme citado no item 3.4, Capítulo III.
89
89
ITENS IFES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 UFMT 2 2 1 2 2 2 2 2 2 2 UFAL 2 2 2 1 2 2 2 1 2 2 UFG 2 2 1 2 1 2 2 2 2 2 UFPEL 2 2 2 2 2 1 2 2 1 2 UNB 2 2 1 2 1 2 2 2 2 2 UFRN 2 2 2 2 1 2 2 2 1 2 UFF 2 2 1 2 2 2 1 1 2 2 UNIR 2 2 1 2 2 2 2 1 1 2 UFAM 2 2 1 1 1 2 2 1 2 2 UFC 2 2 1 2 2 1 2 1 1 2 UFES 2 2 2 1 2 1 2 1 1 2 UFSM 1 2 1 2 2 2 1 2 1 2 UFMTS 1 2 1 2 1 2 1 1 2 2 UFRGS 1 1 1 2 2 2 1 1 2 2 UFPR 1 1 2 2 1 2 1 1 1 2 UFRR 1 1 2 1 1 1 2 1 2 2 UFSCar 1 2 2 1 1 1 1 1 1 2 UNIFAP 1 2 1 1 1 1 2 1 1 2 UFCG 1 2 2 2 1 0 2 1 0 2 UFRG 1 1 2 1 2 1 1 1 1 2 UFSC 1 1 1 1 1 2 2 1 1 2 UFPE 1 1 2 1 2 1 1 1 0 2 UFPI 1 1 1 2 1 1 1 1 1 2 UFRJ 1 2 2 1 2 0 1 1 0 2 UFSJ 1 2 1 0 2 1 2 1 1 1 UNIFEI 2 1 1 1 1 1 2 1 1 1 UFLA 0 0 0 1 1 2 2 2 2 2 UFOP 1 2 0 0 1 1 2 1 1 2 UFJF 1 1 1 1 2 0 1 2 0 2 UFU 1 2 0 1 2 0 2 1 0 2 UFMTM 1 1 0 0 2 1 2 0 1 2 UFBA 1 1 0 1 1 1 1 1 2 1 UFMG 2 1 0 1 1 1 2 0 0 2 UFPA 2 1 2 2 1 1 1 0 0 0 UFRPE 1 1 0 1 1 0 1 1 1 2 UFRRJ 1 1 0 0 2 0 2 0 2 1 UFAC 1 1 0 1 2 0 1 0 1 1 UFT 1 1 0 1 2 0 1 0 0 1 UFOA 0 0 0 1 1 1 1 0 1 1 UNIFESP 1 1 1 0 0 0 1 1 0 0 UNIRIO 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0 Quadro 4 – Dados coletados Fonte: Formulários preenchidos pelas IFES
4.3.1 Tratamento dos dados
É apresentada adiante a análise das respostas das IFES aos 10 itens do Formulário de
Pesquisa.
90
90
Item 1 – “Na Instituição existem evidências de que o Orçamento é entendido, aceito e
viabilizado como instrumento do planejamento e da gestão institucional”.
Item 1 – “Na Instituição existem evidências de que o Orçamento é entendido, aceito e
viabilizado como instrumento do planejamento e da gestão institucional”.
Essa questão tem como objetivo analisar se o gestor percebe que o orçamento é
utilizado como um instrumento de planejamento.
Essa questão tem como objetivo analisar se o gestor percebe que o orçamento é
utilizado como um instrumento de planejamento.
4,9%
61,0%
34,1%
Não Pertinente
Mod.Pertinente
Alt. Pertinente
Figura 6 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 1 Figura 6 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 1 Fonte: Elaborado pelo autor Fonte: Elaborado pelo autor Os resultados, conforme Figura 6, mostra que a maioria dos respondentes não percebe
a aplicação do orçamento como instrumento de efetivo planejamento de suas ações, sejam
elas estratégicas ou operacionais. Apenas 34,1 % (14) das instituições consideram que é
altamente pertinente o orçamento como instrumento de planejamento de suas ações.
Os resultados, conforme Figura 6, mostra que a maioria dos respondentes não percebe
a aplicação do orçamento como instrumento de efetivo planejamento de suas ações, sejam
elas estratégicas ou operacionais. Apenas 34,1 % (14) das instituições consideram que é
altamente pertinente o orçamento como instrumento de planejamento de suas ações.
Item 2 – “Existem evidências de que as metas estabelecidas nos programas expressos
em projetos e atividades constantes do orçamento da instituição são cumpridas”.
Item 2 – “Existem evidências de que as metas estabelecidas nos programas expressos
em projetos e atividades constantes do orçamento da instituição são cumpridas”.
Essa questão refere-se à necessidade de se fazer cumprir as metas estabelecidas pelo
PPA – Plano Plurianual e, portanto, busca-se verificar como as instituições incluem nos seus
orçamentos tais metas pré-estabelecidas.
Essa questão refere-se à necessidade de se fazer cumprir as metas estabelecidas pelo
PPA – Plano Plurianual e, portanto, busca-se verificar como as instituições incluem nos seus
orçamentos tais metas pré-estabelecidas.
91
91
7,3%
43,9%48,8%
Não Pertinente Mod. Pertinente Alt. Pertinente
Figura 7 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 2. Figura 7 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 2. Fonte: Elaborado pelo autor Fonte: Elaborado pelo autor
Pela análise da Figura 7, verifica-se que 7,3% das instituições não consideram o
orçamento institucional como uma peça de cumprimento das metas pré-estabelecidas. Neste
caso são possíveis duas hipóteses: (a) as metas pré-estabelecidas não refletem a realidade da
instituição ou (b) a instituição não considera relevante a relação entra as metas pré-
estabelecidas e a execução orçamentária. Outras 43,9% consideram que esta relação é
moderadamente pertinente, ou seja, existe um esforço moderado de fazer-se cumprir as metas
pré-estabelecidas por meio da execução orçamentária aprovada. Cabe observar que, vias de
regra, as dotações orçamentárias são insuficientes para o cumprimento das metas. No entanto,
48,8% delas alegam que buscam cumprir as metas segundo o orçamento a elas destinado,
mesmo que este seja insuficiente.
Pela análise da Figura 7, verifica-se que 7,3% das instituições não consideram o
orçamento institucional como uma peça de cumprimento das metas pré-estabelecidas. Neste
caso são possíveis duas hipóteses: (a) as metas pré-estabelecidas não refletem a realidade da
instituição ou (b) a instituição não considera relevante a relação entra as metas pré-
estabelecidas e a execução orçamentária. Outras 43,9% consideram que esta relação é
moderadamente pertinente, ou seja, existe um esforço moderado de fazer-se cumprir as metas
pré-estabelecidas por meio da execução orçamentária aprovada. Cabe observar que, vias de
regra, as dotações orçamentárias são insuficientes para o cumprimento das metas. No entanto,
48,8% delas alegam que buscam cumprir as metas segundo o orçamento a elas destinado,
mesmo que este seja insuficiente.
Item 3 – “No processo de elaboração do orçamento, existe participação dos diversos
segmentos da instituição”.
Item 3 – “No processo de elaboração do orçamento, existe participação dos diversos
segmentos da instituição”.
Este item refere-se à forma de elaboração orçamentária, ou seja, avalia o nível de
participação das áreas interessadas (stakeholders).
Este item refere-se à forma de elaboração orçamentária, ou seja, avalia o nível de
participação das áreas interessadas (stakeholders).
92
92
29,3%
41,5%
29,3%
Não Pertinente
Mod.Pertinente
Alt.Pertinente
Figura 8 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 3 Figura 8 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 3 Fonte: Elaborado pelo autor Fonte: Elaborado pelo autor
A figura 8 denota que 29,3% das instituições não desenvolvem ações que promovam a
participação dos stakeholders na elaboração do orçamento. Mas, 41,5% delas promovem, de
forma circunstancial, a participação das diversas partes interessadas na proposta orçamentária
e 29,3% desenvolve de forma sistemática as ações necessárias a elaboração da proposta
orçamentária.
A figura 8 denota que 29,3% das instituições não desenvolvem ações que promovam a
participação dos stakeholders na elaboração do orçamento. Mas, 41,5% delas promovem, de
forma circunstancial, a participação das diversas partes interessadas na proposta orçamentária
e 29,3% desenvolve de forma sistemática as ações necessárias a elaboração da proposta
orçamentária. Item 4 – “É possível verificar através do orçamento institucional as indicações de
tendências de investimento e a busca para satisfazer as demandas das diferentes áreas”.
Item 4 – “É possível verificar através do orçamento institucional as indicações de
tendências de investimento e a busca para satisfazer as demandas das diferentes áreas”. O objetivo desta questão é identificar as aplicações dos recursos do orçamento nas
diversas áreas da instituição.
O objetivo desta questão é identificar as aplicações dos recursos do orçamento nas
diversas áreas da instituição.
14,6%
48,8%
36,6%
Não Pertinente
Mod.Pertinente
Alt.Pertinente
Figura 9 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 4. Figura 9 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 4. Fonte: Elaborado pelo autor Fonte: Elaborado pelo autor
93
93
A análise da Figura 9 demonstra que apenas 14,6% das instituições respondentes não
identificam pertinência entre as destinações das dotações com as tendências dos investimentos
nas diversas áreas e que 48,8% das instituições desenvolvem ações esporádicas de análise
desta questão, mas 36,6% consideram esse elemento um dispositivo relevante para a
identificação das tendências de investimento das áreas.
A análise da Figura 9 demonstra que apenas 14,6% das instituições respondentes não
identificam pertinência entre as destinações das dotações com as tendências dos investimentos
nas diversas áreas e que 48,8% das instituições desenvolvem ações esporádicas de análise
desta questão, mas 36,6% consideram esse elemento um dispositivo relevante para a
identificação das tendências de investimento das áreas. Item 5 – “Os gestores e técnicos da instituição estão conscientes e mobilizados para
análise e melhoria contínua dos processos de gestão, visando à geração de informações
precisas quanto a demanda coletiva, necessária ao processo de orçamentação”.
Item 5 – “Os gestores e técnicos da instituição estão conscientes e mobilizados para
análise e melhoria contínua dos processos de gestão, visando à geração de informações
precisas quanto a demanda coletiva, necessária ao processo de orçamentação”.
A relevância desta questão está na identificação do grau de consciência dos gestores
públicos envolvidos quanto à participação nos processos de gestão, com o municiamento de
informações precisas para a elaboração do orçamento, de modo a caracterizar com clareza as
prioridades.
A relevância desta questão está na identificação do grau de consciência dos gestores
públicos envolvidos quanto à participação nos processos de gestão, com o municiamento de
informações precisas para a elaboração do orçamento, de modo a caracterizar com clareza as
prioridades.
2,4%
51,2%46,3%
Não pertinente
Mod.Pertinente
Alt.Pertinente
Figura 10 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 5. Figura 10 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 5. Fonte: Elaborado pelo autor Fonte: Elaborado pelo autor Verifica-se, a partir da Figura 10, que a grande maioria dos respondentes (97,5%) está
consciente da necessidade de processos de melhoria contínua da gestão, para que o processo
orçamentário seja capaz de refletir as prioridades locais. Cabe observar a estreita relação desta
questão com o item 3, ou seja, quanto à participação dos gestores na busca do processo de
melhoria, conforme consubstanciado na Figura 10, que mostra um percentual razoável de não
participação dos gestores no processo (29,3%).
Verifica-se, a partir da Figura 10, que a grande maioria dos respondentes (97,5%) está
consciente da necessidade de processos de melhoria contínua da gestão, para que o processo
orçamentário seja capaz de refletir as prioridades locais. Cabe observar a estreita relação desta
questão com o item 3, ou seja, quanto à participação dos gestores na busca do processo de
melhoria, conforme consubstanciado na Figura 10, que mostra um percentual razoável de não
participação dos gestores no processo (29,3%).
94
94
Item 6 – “Existe uma ligação direta entre os objetivos, as estratégias e as ações
contempladas no plano de desenvolvimento institucional e os recursos alocados nos projetos e
atividades do orçamento da instituição”.
Item 6 – “Existe uma ligação direta entre os objetivos, as estratégias e as ações
contempladas no plano de desenvolvimento institucional e os recursos alocados nos projetos e
atividades do orçamento da instituição”.
Busca-se identificar se a instituição pesquisada tem os seus recursos orçamentários
alinhados ao respectivo plano de desenvolvimento institucional.
Busca-se identificar se a instituição pesquisada tem os seus recursos orçamentários
alinhados ao respectivo plano de desenvolvimento institucional.
24,4%
41,5%34,1%
Não Pertinente
Mod.Pertinente
Alt.Pertinente
Figura 11 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 6 Figura 11 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 6 Fonte: Elaborado pelo autor Fonte: Elaborado pelo autor Percebe-se que 24,4% (10) instituições não possuem recursos orçamentários alinhados
com o plano de desenvolvimento institucional. Esta resposta pode ser avaliada sob duas
hipóteses: (a) não existe alinhamento dos recursos ou, (b) a instituição não possui um plano de
desenvolvimento institucional. Pode-se verificar, no entanto, que a maioria das instituições
apresenta alinhamento dos recursos orçamentários com o Plano de Desenvolvimento
Institucional, inferindo-se, assim que 75,6% delas possuem um plano.
Percebe-se que 24,4% (10) instituições não possuem recursos orçamentários alinhados
com o plano de desenvolvimento institucional. Esta resposta pode ser avaliada sob duas
hipóteses: (a) não existe alinhamento dos recursos ou, (b) a instituição não possui um plano de
desenvolvimento institucional. Pode-se verificar, no entanto, que a maioria das instituições
apresenta alinhamento dos recursos orçamentários com o Plano de Desenvolvimento
Institucional, inferindo-se, assim que 75,6% delas possuem um plano.
Item 7 – “O orçamento institucional serve como parâmetro para o gestor implementar
ações com vista à redução de gastos, simplificação e adequação do processo de gestão
administrativa”.
Item 7 – “O orçamento institucional serve como parâmetro para o gestor implementar
ações com vista à redução de gastos, simplificação e adequação do processo de gestão
administrativa”.
Esta questão diz respeito à verificação da efetividade da alocação dos recursos e
execução do orçamento, como instrumento de planejamento da instituição.
Esta questão diz respeito à verificação da efetividade da alocação dos recursos e
execução do orçamento, como instrumento de planejamento da instituição.
95
95
2,4%
43,9%
53,7%
Não Pertinente
Mod.Pertinente
Alt.Pertinente
Figura 12 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 7. Figura 12 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 7. Fonte: Elaborado pelo autor Fonte: Elaborado pelo autor A análise da Figura 12 demonstra que a grande maioria (97,6%) considera que existe
pertinência entre o planejamento, a alocação dos recursos no orçamento e a sua execução.
Pode-se inferir que esse mesmo percentual de instituições considera que o orçamento é um
instrumento de planejamento das mesmas.
A análise da Figura 12 demonstra que a grande maioria (97,6%) considera que existe
pertinência entre o planejamento, a alocação dos recursos no orçamento e a sua execução.
Pode-se inferir que esse mesmo percentual de instituições considera que o orçamento é um
instrumento de planejamento das mesmas.
Item 8 – “Existe uma avaliação dos produtos, resultados e efeitos sociais dos gastos
orçamentários”.
Item 8 – “Existe uma avaliação dos produtos, resultados e efeitos sociais dos gastos
orçamentários”.
Este item busca identificar se os resultados obtidos com a execução orçamentária
produziram os resultados planejados.
Este item busca identificar se os resultados obtidos com a execução orçamentária
produziram os resultados planejados.
19,5%
61,0%
19,5%
Não Pertinente
Mod.Pertinente
Alt.Pertinente
Figura 13 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 8. Figura 13 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 8. Fonte: Elaborado pelo autor Fonte: Elaborado pelo autor Verifica-se que 19,5% das instituições respondentes não avaliam os resultados obtidos
com a execução orçamentária. Isto significa que o orçamento não está respaldado num
processo de planejamento adequado à demanda. Por outro lado, pode-se inferir que 80,5%
Verifica-se que 19,5% das instituições respondentes não avaliam os resultados obtidos
com a execução orçamentária. Isto significa que o orçamento não está respaldado num
processo de planejamento adequado à demanda. Por outro lado, pode-se inferir que 80,5%
96
96
dos respondentes avaliam os resultados sociais obtidos com a execução orçamentária, embora
61% faça essa avaliação.
dos respondentes avaliam os resultados sociais obtidos com a execução orçamentária, embora
61% faça essa avaliação. Item 9 – “Existem ações na instituição com propósito de coibir a realização de gastos
com projetos e atividades não compatíveis com o plano de desenvolvimento institucional”.
Item 9 – “Existem ações na instituição com propósito de coibir a realização de gastos
com projetos e atividades não compatíveis com o plano de desenvolvimento institucional”.
O propósito da questão é verificar se existem mecanismos institucionais de controle de
alocação e execução dos gastos orçamentários.
O propósito da questão é verificar se existem mecanismos institucionais de controle de
alocação e execução dos gastos orçamentários.
24,4%
46,3%
29,3%
Não pertinente
Mod.Pertinente
Alt.Pertinente
Figura 14 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 9. Figura 14 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 9. Fonte: Elaborado pelo autor Fonte: Elaborado pelo autor Das respostas obtidas, pode-se inferir que a maioria das instituições (75,65) possui
mecanismos de controle da alocação e execução orçamentária, coibindo a destinação de
recursos em ações ou atividades não priorizadas no plano. Da mesma maneira, verifica-se que
24,4% das instituições não possuem controle sobre a destinação dos seus recursos.
Das respostas obtidas, pode-se inferir que a maioria das instituições (75,65) possui
mecanismos de controle da alocação e execução orçamentária, coibindo a destinação de
recursos em ações ou atividades não priorizadas no plano. Da mesma maneira, verifica-se que
24,4% das instituições não possuem controle sobre a destinação dos seus recursos. Item 10 – “Os órgãos de controle interno e externo, nos três últimos exercícios,
manifestaram opinião favorável à aprovação da execução orçamentária”
Item 10 – “Os órgãos de controle interno e externo, nos três últimos exercícios,
manifestaram opinião favorável à aprovação da execução orçamentária”
Este item busca identificar o grau de eficácia da execução orçamentária das
instituições respondentes.
Este item busca identificar o grau de eficácia da execução orçamentária das
instituições respondentes.
97
97
7,3% 17,1%
75,6%
Não pertinente
Mod.Pertinente
Alt.Pertinente
Figura 15 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 10. Figura 15 – Gráfico dos percentuais de respostas do item 10. Fonte: Elaborado pelo autor Fonte: Elaborado pelo autor
A figura 15 demonstra que 75,6% das instituições respondentes tiveram suas contas
aprovadas no período. Pode-se inferir que, embora os recursos tenham sido executados com
eficácia, não se pode afirmar que os mesmos foram aplicados com eficiência, uma vez que
algumas instituições não possuem um plano de desenvolvimento. As demais instituições
(24,4%) responderam que não é altamente pertinente, ou seja, não houve eficácia na execução
orçamentária nos últimos três anos.
A figura 15 demonstra que 75,6% das instituições respondentes tiveram suas contas
aprovadas no período. Pode-se inferir que, embora os recursos tenham sido executados com
eficácia, não se pode afirmar que os mesmos foram aplicados com eficiência, uma vez que
algumas instituições não possuem um plano de desenvolvimento. As demais instituições
(24,4%) responderam que não é altamente pertinente, ou seja, não houve eficácia na execução
orçamentária nos últimos três anos.
4.3.2 Análise e apresentação dos resultados 4.3.2 Análise e apresentação dos resultados
A Figura 16 apresenta os resultados consolidados de cada uma das respostas obtidas
junto aos gestores das 41 IFES respondentes.
A Figura 16 apresenta os resultados consolidados de cada uma das respostas obtidas
junto aos gestores das 41 IFES respondentes.
Numa avaliação qualitativa dos dados apresentados na Figura 18, pode-se inferir que: Numa avaliação qualitativa dos dados apresentados na Figura 18, pode-se inferir que:
• O processo orçamentário desenvolvido pela maioria das instituições
pesquisadas se dá de forma centralizada, isto é, a participação das diversas
áreas envolvidas e interessadas não acontece sistematicamente, conforme se
verifica na resposta ao item 3.
• O processo orçamentário desenvolvido pela maioria das instituições
pesquisadas se dá de forma centralizada, isto é, a participação das diversas
áreas envolvidas e interessadas não acontece sistematicamente, conforme se
verifica na resposta ao item 3.
• Por outro lado, o gestor reconhece que o orçamento está sendo utilizado como
instrumento adequado à gestão administrativa nas IFES, conforme se verifica
na resposta ao item 7.
• Por outro lado, o gestor reconhece que o orçamento está sendo utilizado como
instrumento adequado à gestão administrativa nas IFES, conforme se verifica
na resposta ao item 7.
98
98
• A forma centralizada de elaboração orçamentária tem propiciado para a
maioria das instituições pesquisadas, a obtenção da aprovação das contas pelos
diversos órgãos de controle, tais como Tribunal de Contas da União e os
Conselhos de Curadores das mesmas, assim, o que se pode inferir é que a
execução dos orçamentos vem atendendo formalmente às regras estabelecidas,
conforme se verifica na resposta ao item 10.
• Apesar da escassez dos recursos destinados às IFES, o orçamento tem se
constituído ainda no principal instrumento de planejamento de gestão
administrativa, conforme se verifica, especialmente, na resposta aos itens 6 e 7.
4,9 7,
3
29,3
14,6
2,4
24,4
2,4
19,5 24
,4
7,3
61,0
43,9
41,5
48,8 51
,2
41,5 43
,9
61,0
46,3
17,1
34,1
48,8
29,3
36,6
46,3
34,1
53,7
19,5
29,3
75,6
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Itens do questionário
Perc
entu
al d
e R
espo
stas
Não Pertinente Moderadamente pertinente Altamente Pertinente
Figura 16 – Gráfico consolidado das respostas ao questionário apresentado as IFES. Fonte: Elaborado pelo autor
Feitas as considerações sobre a pesquisa de campo realizada e os seus resultados, o
Capítulo 5 a seguir, apresenta as conclusões do estudo.
99
5 CONCLUSÕES Este capítulo tem como objetivo de mostrar as conclusões da pesquisa de campo
realizada e oferecer algumas sugestões para trabalhos futuros.
5.1 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Reportando-se aos objetivos do trabalho conforme disposto no item 1.2 e nas questões
levantadas no item 1.4., do Capítulo 1, conclui-se que:
A maioria das IFES tem como estratégia, a adoção de práticas centralizadas para a
elaboração do planejamento orçamentário. Essa centralização pode ter o objetivo de não
provocar a pulverização dos recursos nos diversos órgãos demandantes.
Ao mesmo tempo verifica-se que, embora o orçamento seja considerado um
importante instrumento de integração com o planejamento, ele pode não refletir as reais
necessidades da comunidade envolvida.
Para que haja um melhor aproveitamento dos recursos, há necessidade do
estreitamento das relações entre as áreas de planejamento e orçamento, integrando-se por
meio da elaboração do PDI, toda a comunidade interessada nas definições das prioridades e na
alocação dos recursos.
5.2 SUGESTÕES PARA PESQUISAS FUTURAS Por tratar-se de um trabalho inédito de investigação na área de planejamento e
orçamento das IFES e devido à natureza qualitativa da análise realizada pode-se inferir que
nem todas as possibilidades de percepções e descobertas foram esgotadas, uma vez que o
questionário remetido possuía apenas dez perguntas fechadas, o que limita a obtenção de
respostas mais amplas. Assim, sugere-se que a pesquisa venha a receber novas contribuições
quanto aos seus aspectos metodológicos, como por exemplo, a utilização de entrevistas
abertas junto aos gestores das IFES.
100
Finalmente, sugere-se o estudo da adoção do Plano de Desenvolvimento Institucional
(PDI), que vem sendo utilizado por algumas IFES, tal como a Universidade Federal
Fluminense (UFF), que adotou essa sistemática buscando a conciliação das prioridades aos
escassos recursos orçamentários e atendimento à comunidade envolvida.
101
BIBLIOGRAFIA
ALVES-MAZZOTTI, A. J. & GEWANDSZNAJDER, F. O método das ciências naturais e sociais: pesquisa qualitativa e quantitativa. São Paulo: Pioneira Thomson Lerning, 2001.
AMATO, M. P. Introdução a teoria geral de administração pública. 2ª ed. Rio de Janeiro: Fundação Getulio Vargas – FGV, 1971.
ANTHONY, R. Planning and control systems: a framework for analysis. Boston: Harvard University, 1965.
______; The management control function. Boston: The Harvard Business School Press, 1988.
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BEHN, R. D. The Public-Management paradigm and the search for democratic accountability. Disponível em < www.willament.org >. Acesso em 02 de julho de 2005.
BERTONHA, J. F. Modelo americano ou europeu: qual o melhor caminho para a Universidade brasileira? Revista Espaço Acadêmico. Ano II, n.14, julho de 2002.
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______. Decreto-Lei n.° 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. Diário Oficial da União – DOU de 27 de fevereiro de 1967.
______. Lei n.° 4.320, de 17 de março de 1964. Institui Normas Gerais de Direito Financeiro para Elaboração e Controle dos Orçamentos e Balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Diário Oficial da União – DOU de 23 de março de 1964.
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______. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Correlação da despesa pública. Portaria n.° 211, de 4 de junho de 2001.
102
______. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Divulga o detalhamento das naturezas de despesas públicas. Portaria n.° 448, de 13 de setembro de 2002.
______. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. A proposta de reforma administrativa. A reforma do aparelho do Estado. Uma síntese. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em 14 abril de 2004.
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______. Ministério do Planejamento. Orçamento e Gestão. Orçamento público. Secretaria de Orçamento Federal – SOF. Disponível em: <www.planejamento.gov.br>. Acesso em 14 abril de 2004.
______. Leis, decretos etc. Licitação. Lei n.° 8.666, de 21 de junho de 1993 e legislação complementar Leis Federais n.°s 8.883/94; 9.648/98; 9.854/99 e 10.520/2002.
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