jelentés a roma integrációs stratégia oktatási ... · i. 2. a roma és a többségi tanulók...

1

!

!

Jelentés a roma integrációs stratégia oktatási intézkedéseinek megvalósításáról Magyarországon

2

Tartalomjegyzék

I. BEVEZETÉS 3

I.1. A DARE-Net projekt: “Deszegregáció és akció a romákért az oktatásban” hálózat 3

I. 2. A roma és a többségi tanulók közötti oktatási szakadék Magyarországon 4

II. MÓDSZERTAN A CIVIL SZERVEZETEK ALTERNATÍV MONITORING JELENTÉSÉHEZ 9

II.1. A magyar roma integrációs stratégia oktatáspolitikai intézkedéseire irányuló elemzés dimenziója és szerkezete 14

III. JOGI ÉS SZAKPOLITIKAI KERETEK: AZ ECHR ÉS EU IRÁNYELVEK VÉGREHAJTÁSA MAGYARORSZÁGON 16

III.1. A Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia 16

III.2. Az integrált oktatás szakpolitikai és jogi keretei 17 Bt.1: Szegregáció elleni fellépés és a minőségi integrált oktatáshoz való hozzáférés elősegítése 21

III.3. A közoktatás új jogi keretei 2013 után 26 Bt.2: A roma tanulók speciális iskolákba terelése, mint a szegregáció egyik eszköze 31 Bt.3: Hozzáférés a kora gyerekkori oktatáshoz és gondozáshoz 35 Bt.4: A korai iskolaelhagyás megelőzése és a romák továbbtanulásának elősegítése 42

IV. PILISCSABA ESETTANULMÁNY 51

V. AJÁNLÁSOK 53

3

A kiadványt az Európai Unió Lifelong Learning (Élethosszigtartó Tanulás) Programja támogatta a “Dare-Net: Deszegregáció és akció a romákért az oktatásban – hálózat” projekt keretében. A jelentést az Esélyt a Hátrányos Helyzetű Gyerekeknek Alapítvány készítette az Európai Roma Jogok Központjával együttműködésben. A jelentés és az ajánlások összeállításában közreműködött Szendrey Orsolya.

I. Bevezetés

I.1. A DARE-Net projekt: “Deszegregáció és akció a romákért az oktatásban” hálózat Ez a jelentés a DARE-Net projekt keretében készült. A DARE-Net egy a “Deszegregáció és akció a romákért az oktatásban” nevet viselő hálózat, amit az Európai Bizottság támogatott (Oktatási, Audiovizuális és Kulturális Végrehajtó Ügynökség, EACEA) az “Élethosszig tartó tanulás” programján keresztül. A Romani CRISS, a Harvard Egyetem FXB Centre for Health and Human Rights központjával, az ANTIGONE-val, az Európai Roma Jogok Központjával (European Roma Rights Centre, ERRC), a Life Together és az Integro Association Bulgaria szervezetekkel közösen dolgozta és valósította meg a DARE-Net projektet 24 hónapon keresztül, 2013. decemberi kezdettel. A projekt célja egy nemzetközi hálózat felállítása roma és nem roma civil és akadémiai szervezetek bevonásával a romák oktatásával és az iskolai szegregáció felszámolásával kapcsolatos gyakorlatok és kezdeményezések elemzésére Romániában, Horvátországban, Görögországban, Magyarországon, Csehországban és Bulgáriában. A projekt kiemelten a roma gyerekek iskolai szegregációját célozza meg, ami a diszkriminációnak egy különösen súlyos formája, mely korlátozza a romákat, mint jogaikban egyenlő állampolgárokat és potenciális vezetőket, az oktatáshoz való egyenlő hozzáférésben, és képességeik teljes kibontakoztatásában. Az egyik legfontosabb akadálya az egyenlő esélyű hozzáférés biztosításának a roma gyermekek számára az oktatásban az iskolai szegregáció, ami szorosan összefügg egyéb problémákkal, mint a rosszabb minőségű oktatás, alacsonyabb teljesítményelvárások a roma diákokkal szemben, gyengébb tanári teljesítmény, területi szegregáció. Mindezek következtében Európában három roma tanulóból kettő nem fejezi be az általános iskolát, és a roma fiatalok elsöprő többsége nem jut el a középiskola végéig. Az iskolai szegregáció nem országspecifikus jelenség, hanem minden partner országra jellemző probléma. Az iskolai szegregáció okai, kontextusa, hatásai és típusai a legtöbb esetben azonos a partner országokban. Románia, Magyarország, Csehország, Bulgária és Görögország demográfiai és stragtégiai jelentősségük miatt került kiválasztásra. Mindegyik országban jelentős számú roma kisebbség él, továbbá mindegyik országnak

4

van hazai és az Európai Emberi Jogi Bíróság által tárgyalt esetjoga a roma gyerekek iskolai szegregációja vonatkozásában. Az országhatárokon átívelő nemzetközi megközelítés fontos a jól működő gyakorlatok alkalmazásához a partner országokban az iskolai szegregáció elleni fellépésben. Bár néhány országban történtek érdemleges lépések, főként az iskolai szegregáció tilalmának a jogrendszerbe való beépítésére, kevés előrelépés történt a szegregáció elleni hatékony fellépésben. Mivel az Európai Unió keretredszerében 18 tagállam dolgozott ki nemzeti stratégiákat a romák társadalmi ntegrációjának elősegítésére, ezeknek az országoknak rendelkezniük kell a megvalósítást monitorozó, ellenőrző rendszerrel, ami az elmúlt tíz évben egyáltalán nem volt jellemző. A civil társadalom bevonása szintén erős demokratikus eszköz lehet a romákat célzó közpolitikai döntések, programok megvalósulásának nyomokövetésére. Ezért egyértelmű módszertani útmutatásokra van szükség, amelyek minden, roma stratégiát kidolgozó tagállamban használhatók. Ez a projekt ilyen módszertani eszköz kidolgozására vállalkozott, nemzetközi megközelítéssel, de helyi igényekre szabottan.1

I. 2. A roma és a többségi tanulók közötti oktatási szakadék Magyarországon

A Romák iskolázottságának a magyar átlagtól való jelentős elmaradása a legfontosabb tényezője kilátástalan munkaerőpiaci helyzetüknek és az összetett társadalmi problémáknak, ami a romákat sújtja Magyarországon. Egy 2006 és 2009 között végzett követéses vizsgálat2 szerint a roma tanulók 7-8 százaléka egyáltalán nem folytatja tanulmányait, miközben ez az arány a többségi tanulók körében kevesebb, mint 1 százalék. Kertesi Gábor és Kézdi Gábor elemzése rámutatott, hogy míg a magyar diákok 80 százaléka tanul tovább érettségit adó középiskolákban, a roma tanulók körében ez az arány jelentősen kevesebb, 50 százalék körüli, és végső soron kevesebb, mint a roma tanulók fele szerez érettségit. 50 százalékuk tanul tovább szakiskolai képzésben, miközben a többségi tanulóknak csak 20%-a. A kutatási eredmények arra is rávilágítottak, hogy a roma tanulók a kompetencia eredményeiktől függetlenül jellemzőbben tanulnak tovább szakiskolában, miközben a többségi tanulók közül csak a gyengébb teszt eredménnyel rendelkező tanulók. Ez a tendencia egybecseng egy másik kutatói megállapítással: az iskolázatlan szülők gyermekei 50%-ban tanultak tovább érettségit adó középiskolákban, míg az iskolázatlan roma szülők gyermekei körében 33% ez az arány. Azok a roma tanulók is, akik a legmagasabb eredményt érték el a kompetencia-mérésen nagyobb valószínűséggel tanultak tovább szakközépiskolában, mint gimnáziumban, ami a felsőoktatásban való részvételre jobb esélyeket biztosít. Következésképpen, a romáknak a felsőoktatásban való részvétele, az elmúlt évtizedben a felsőoktatásban bekövetkezett

1 Lásd DARE-Net projekt: Deszegregáció és akció a romákért az oktatásban - hálózat. Elérhető itt: http://www.dare-net.eu/overview 2 Kertesi, Kézdi (2010) Iskolázatlan szülők gyermekei és roma fiatalok a középiskolában. Beszámoló az Educatio Életpálya - felvételének 2006 és 2009 közötti hullámaiból. Budapesti Munkagazdaságtani Füzetek BWP 2010/3. http://www.econ.core.hu/file/download/bwp/bwp1003.pdf

5

jelentős expanzió ellenére, továbbra is minimális (2008-as becslések szerint 2% körül van a felsőoktatásba bekerülő roma fiatalok aránya és csak félszázaléknyi szerez diplomát3). Ezen túlmenően, a roma tanulók nagyobb valószínűséggel hagyják el az oktatási rendszert végzettség megszerzése nélkül. “Három és fél évvel a 8. osztály befezejését követően a gyerekeknek 90%-a van iskolában, háromnegyedük folytatja a 12. osztályban. A roma tanulók körében ezek az értékek jóval alacsonyabbak, 60 és 40 százalék. A lemorzsolódás és évismétlés különösen gyakori a szakiskolákban és az esti iskolákban.” 4 A közoktatási rendszer szelektivitásából következő egyenlőtlenségek A prominens nemzetközi tanuló értékelési program (Program for International Student Assessment (PISA))5 mérési eredményei 2000-óta tették láthatóvá, hogy a vizsgált OECD országok közül a magyar oktatási rendszer biztosítja a legkevesebb esélyt a szegény családokból és iskolázatlan szülőktől származó gyerekeknek. A PISA értékelés alapján a tanulói teljesítményeket jelentősebb mértékben befolyásolja a család szocio-ökonómiai helyzete, mint az OECD országok átlagában, és ez a tendencia 2000 és 2012 között nem javult. Magyarországon továbbra is magasak ezek az értékek, ami azt jelenti, hogy a mérésbe bevont közoktatási rendszerek közül a magyar kevesebb esélyt biztosít az iskolázatlanabb és rosszabb anyagi helyzetben élő családok gyermekeinek.

A Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia (NTFS) is kiemelte, hogy az IEA6 és PISA tesztek is nyilvánvalóvá tették, hogy az iskolák közötti és az iskolai osztályok közötti tanulói teljesítménykülönbségek óriásiak. Az oktatási rendszer a tanulók társadalmi háttere alapján szelektál. Az IEA (szövegértési) vizsgálatok szerint az iskolák közötti különbségek a tanulói karrierek elejétől tettenérhetőek függetlenül a különböző ismeret területektől, amiből arra lehet következtetni, hogy a szelekció gyakorlatilag az iskolakezdés pillanatában elkezdődik. Van némi mozgás a 4. és 6. osztály után is, de a második legjelentősebb szelekciós pont a középiskolába való továbbtanulásnál van. A teszt eredmények azt is megmutatják, hogy az iskolákon belüli (osztályok közötti) szelekció még erősebb, mint az iskolák közötti. Ebből arra lehet következtetni, hogy tudatos “válogatás” határozza meg az osztályok összetételét.7 A közoktatási rendszerben zajló intenzív szelekciós folyamatokkal kapcsolatban az NTFS rámutatott a minőségi oktatásból való kiszorulás problémájára a középosztálybeli, jobb módú gyerekek elvándorlásának („white flight”) és a területi szegregációnak köszönhetően. A magyar oktatási rendszerben az egyes iskolák eredményességében

3 Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia II (NTFS II) (2014) p. 40. cited Open Society Foundations (2008) International Comparative Data Set on Roma Education http://www.opensocietyfoundations.org/sites/default/files/table_2008_0.pdf 4 Kertesi, Kézdi (2010) Iskolázatlan szülők gyermekei és roma fiatalok a középiskolában. Beszámoló az Educatio Életpálya- felvételének 2006 és 2009 közötti hullámaiból. Budapesti Munkagazdaságtani Füzetek BWP 2010/3. p. 4. 5 Az Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) nemzetközi mérése és tizenöt éves tanulókat érint. 6 International Association for the Evaluation of Educational Achievement. A Tanulói Teljesítmények Vizsgálatának Nemzetközi Társasága a szövegértés képességmérését végzi. 7 Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia (NTFS) (2011) p. 45-46. http://romagov.kormany.hu/hungarian-national-social-inclusion-strategy-deep-poverty-child-poverty-and-the-roma

6

figyelemreméltó különbségek vannak a települések társadalmi és gazdasági helyzetétől függően. A roma közösségek nagyrésze Magyarországon a legszegényebb régiókban él, jellemzően a kisebb és gazdaságilag elmaradottabb városokban és falvakban. Az általános oktatási és anyagi feltételek jelentősen elmaradnak az átlagtól a szegényebb régiók kistelepülésein. Havas és Liskó kutatásai úgy találták, hogy az összevont osztályok, ideiglenes osztálytermek, és a szakképzetlen tanárok aránya kiemelkedően magas ezekben az iskolákban, amelyekbe nagyszámú roma tanuló jár.8

Egy másik fontos összetevője a roma gyerekek számára a minőségi oktatási szolgáltatásokhoz való hozzáférésnek az óvoda elérhetősége. Az óvodai férőhelyek hiánya leginkább Borsod, Szabolcs és Baranya megyékben jelent problémát, ahol a legtöbb roma él. A Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégiákban hivatkozott adatok szerint 926 településen nem működött óvoda 2009-ben,9 és a leghátrányosabb helyzetű 47 kistérségben legalább 7 településen még 2011-ben sem volt óvoda, ahol a gyermekek száma indokolná, míg 60 településen túlzsúfoltak az óvodák.10

A hozzáférhető oktatási szolgáltatások minőségi különbségei okozta hátrányokon túl a roma gyerekek átlagnál rosszabb oktatási esélyeit a szegregációt eredményező intenzív szelekció formálja a magyar oktatási rendszerben. Szegregáció a magyar oktatási rendszerben Etnikai adatgyűjtés nincs Magyarországon az 1993-as Kisebbségek jogait szabályozó törvény életbelépése óta. Az 1992/1993-mas tanévtől az iskolák hivatalosan nem gyűjtenek etnikai adatot a diákjaik önbevallása alapján. Az egyetlen elérhető hivatalos adat az iskolák etnikai összetételére vonatkozóan, becslésen alapszik, amit az éves alapkompetencia méréssel egyidejűleg kérnek be az iskoláktól. Az Oktatási Hivatal által az Esélyt a Hátrányos Helyzetű Gyerekeknak Alapítvány közérdekű adatigénylésére válaszul11 rendelkezésre bocsátott legutóbbi hozzáférhető adat (2013/2014 tanév) szerint legalább 381 iskola van Magyarországon, ahol a roma tanulók aránya meghaladja az 50%-ot. Ez az adat az iskolaigazgatók becslésén alapszik, amit évente jelentenek az éves kompetencia-mérésekhez.12 Az Oktatási Hivatal tájékoztatása szerint a 2013/2014 tanévben az iskolák 60%-ára vonatkozóan jelentették a roma gyerekek arányát, a többiről egyáltalán nincs adat. Bár megbízható hivatalos adat nem elérhető az általános iskolai szegregációval kapcsolatban, prominens kutatók által végzett mérések gazdag információkkal szolgálnak a roma gyerekek iskolai elkülönítésének mértékével és mintázatával kapcsolatban az 1990-es évek óta. Bizonyított tény, hogy a romák lakóhelyi szegregációja, ami vidéken a szegregált iskolák folyamatos kialakulásához vezet, folyamatosan növekszik és már egész kistérségekre

8 Havas, Liskó (2006) Óvodától a szakmáig, Felsőoktatási Kutatóintézet—Új Mandátum könyvkiadó, Budapest 9 NTFS II (2014) p. 41. 10 NTFS (2011) p. 36. 11 Az Oktatási Hivatal 2014. július 28-án kelt levelében. 12 A 2005/2006 tanévtől minden iskolának részt kell vennie a 4., 6., 8. és 10. évfolyamos tanulók központilag szervezett kompetencia mérésén.

7

kiterjed, a legsúlyosabb mértékben a legkevésbé fejlett régiókban. Ugyanakkor ez a jelenség nem tud megfelelő magyarázattal szolgálni a nagyobb településeken és megyei jogú városokban működő szegregált iskolákra. Egy másik tendencia, a „white flight”, a középosztálybeli gyerekek elvándorlása az alapvető oka a roma gyerekek szegregációjának. A szülők szabad iskolaválasztáshoz fűződő jogát az alkotmány biztosítja. Erre vonatkozóan gyakorlatilag nincsenek megkötések, a család anyagi helyzete és az információhoz való hozzáférésük szab határt a szülők azon képességének, hogy iskolát válasszanak gyermekeiknek. A „white flight” jelensége évtizedek óta zavartalanul van jelen, ami a tanulói összetételben, tanulói teljesítményekben és az oktatási szolgáltatások minőségében kialakult szélsőséges különbségeket eredményezi a nagyobb települések iskolái és a szomszédos kistelepülések intézményei között. Egy 2003-2004-es tanévben végzett kutatás13 szerint 178 olyan iskola volt Magyarországon, ahol a tanulók többsége roma volt, és a roma tanulóknak több mint 40 százaléka járt ezekbe az iskolákba. Ezeknek az iskoláknak a többsége nem a település spontán szegregációja eredményeképpen alakult ki, hanem az erősebb érdekérvényesítő képességgel bíró szülők választásai és helyi hatóságok döntései nyomán. Azokban az iskolákban ahol a roma tanulók aránya jelentősen meghaladja az átlagot, az oktatás színvonala alacsonyabb az átlagnál, mert az emberi és tárgyi feltételek rosszabbak ezekben az iskolákban.14 Kutatási eredmények megerősítették, hogy az oktatás színvonala a szegregált iskolákban törvényszerűen romlik, az iskolába járó gyerekek számának csökkenésével. Minél szegregáltabb egy iskola, annál drágább a fenntartása. Kertesi Gábor és Kézdi Gábor kutatásukban úgy találta, hogy ahogy a roma gyerekek aránya nő az iskolában, a számukra biztosított oktatás színvonala szükségszerűen romlik, annak következtében, hogy sokkal nehezebb képzett és motivált tanárokat rekrutálni és megtartani az iskola számára, és azonos minőségű szolgáltatást biztosítani rosszabb infrastrukturális és technikai feltételek mellett.15 A kutatók a 2004-es tanulmányukban16 újra hangsúlyozták, hogy bizonyos szempontból a szegregáció az oktatási problémák kumulódását is jelenti egy iskolában, vagy egy osztályon belül, ami szükségszerűen eredményezi, hogy az oktatási szolgáltatás minősége csökken az adott iskolában, vagy iskolai osztályban. A társak befolyása a másik fontos tényező a homogén osztályokban és iskolákban tapasztalható rosszabb tanulói teljesítmények mögött, mivel az osztályban lévő többi tanuló elvárásainak jelentős hatása van a hátrányos helyzetű gyerekek tanulási motivációjára és sikerességére. A magyar oktatási rendszerben meglévő szelekció eredményezi a roma gyerekek szegregációjának súlyos mértékét a magyar oktatási rendszerben. A szegregáció legjellemzőbb formái a „cigány iskolák”, ahol a tanulók többsége roma, a „cigány osztályok” szervezése a normál tantervű iskolákon belül, valamint a roma tanulók szisztematikus beterelése az értelmi fogyatékossággal élő gyerekek számára fenntartott speciális iskolákba.

13 Havas, Gábor and Liskó, Ilona (2005) Szegregáció a roma tanulók általános iskolai oktatásában. Felsőoktatási Kutatóintézet, Budapest 14 Havas, Kemény, Liskó (2002) Cigány gyerekek az általános iskolában. Oktatáskutató Intézet. Új Mandátum Könyvkiadó, Budapest 15 Kertesi, Kezdi (1996) Cigány tanulók az általános iskolában. Helyzetfelmérés és egy cigány oktatási koncepció vázlata in Cigányok és iskola. Educatio Kiadó, Budapest 16 Kertesi, Kézdi (2005) Általános iskolai szegregáció, I. rész Okok és következmények Közgazdasági Szemle, 52. évf., 4. sz.

8

A 2004-es kutatás szerint legalább 3000 olyan osztály működött a magyar általános iskolákban, ahol a tanulók többsége roma volt, és legalább 1253 homogén osztály, amelyben csak roma gyerekek voltak. A roma gyerekeknek megközelítőleg egynegyede tanult olyan osztályokban, ahol a tanulók többsége roma volt. Havas Gábor és Zolnay János 2010-ben végzett vizsgálata frissítette a 2004-es megfigyeléseket.17 A kutatók azt találták, hogy 2004 és 2010 között a roma tanulók aránya a vizsgált osztályokban legalább tíz százalékkal növekedett. A roma többségű iskolák száma 34 százalékkal nőtt a vizsgálatba bevont iskolák között. (Ezeket az adatokat mutatja be az alábbi táblázat.) A többségi tanulók továbbra is elhagyják azokat a települési iskolákat, ahol romák nagyobb számban élnek, és a kistérség, vagy közeli nagyváros nagyobb presztizsű iskoláiba ingáznak. A kutatási eredmények arra engednek következtetni, hogy a 2003-tól megvalósított átfogó kormányzati program, ami az integrált oktatást támogatta (és antidiszkriminációs jogszabályi előírásokat, pénzügyi és szakmai ösztönzőket és EU finanszírozott fejlesztési programokat is tartalmazott), nem volt elég hatékony a roma gyerekek szegregációjának csökkentésére. A kutatók arra a következtetésre jutottak, hogy a központi kormányzat oktatáspolitikai eszközei önmagában korlátozottak voltak és összehangolt kormányzati politikára lenne szükség hosszabb távon a romák szegregációja elleni küzdelemhez. A különböző összetételű osztályok aránya (a romák részvételi aránya szerint) 2000-ben, 2004-ben és 2010-ben

Osztály típusa 2000 2004 2010

Homogén nem-roma osztály 5,6 10,1 8,8

A roma tanulók aránya: 0,1-25 % 30,0 30,6 14,2




Homogén roma osztály 10,6 13,6 12,1

Összes 100 100 100

Forrás: Szegregáció kutatás, 2000, 2004; EÖKIK, 2010 (http://beszelo.c3.hu/cikkek/sziszifusz-szamvetese)

Kertesi Gábor és Kézdi Gábor egy másik fontos kutatást összegző tanulmányukban arra a következtetésre jutott 2012-ben, hogy 1980 és 2011 között jelentősen nőtt az etnikai szegregáció a magyar iskolák között. 2006 és 2008 között csökkent egy kicsit, majd ezt követően újra nőtt. Kertesi és Kézdi úgy találta, hogy a nagyvárosi szegregációnak kell, hogy legyen valós alternatívája és nem magyarázható a területi szegregációval, ami 1992

17 Havas, Zolnay (2010) Az integrációs oktatáspolitika hatásvizsgálata. Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány (EÖKIK)

9

és 2006 között folyamatosan növekedett. A számokban enyhe korrekció látszott 2006 és 2008 között és 2010 után enyhébb növekedés. Ezek az eredmények azt sejtetik, hogy a roma gyerekek integrált oktatását ösztönző átfogó oktatáspolitikai intézkedések és fejlesztési programok csak fékezni tudták a növekvő szegregáció tendenciáját a 100 vizsgált városban, de a roma gyerekek oktatási szegregációjának mértéke nem csökkent érdemben a 2003- óta tett oktatáspolitikai erőfeszítések eredményeképpen.18 A roma gyerekek szegregációjának egy másik fontos jellemzője a „cigány iskolákon” túl, az iskolai osztályok közötti elkülönítés. Erről Kertesi és Kézdi úgy véli, hogy az etnikai szegregáció, ha osztályok között mérjük és nem iskolák között, valószínű, hogy megközelítőleg 40 százalékkal magasabb, mint az etnikai szegregáció iskolák közötti szintje (a szegregációs index 0,28 az átlagos 0,20 helyett és 0,4 a 0,3 helyett a nagyobb városok körzetében).19 Ezekből az eredményekből arra lehet következtetni, hogy a szegregáció megfékezése összetett és nehéz szakpolitikai kihívás, ami csak erős politikai szándék mellett elképzelhető. A deszegregáció melletti valós elköteleződés és a kormányzati szereplők egyértelmű politikai üzenetei nélkül a szegregációs trend tovább folyatatódik, a roma gyerekek alapvető jogai sérülnak és az oktatási sikertelenségüknek súlyos társadalmi és gazdasági hatásai vannak Magyarországra hosszú távon.

II. Módszertan a civil szervezetek alternatív monitoring jelentéséhez A Módszertan a nemzeti roma integrációs stratégiák oktatási terveinek monitoringjához (Monitoring módszertan) meghatározta, hogy e jelentés célja a roma gyerekek oktatására vonatkozó európai normák megvalósulásának elemzése a magyar szakpolitikában. A szakpolitikai keretrendszer elemzése az oktatási jogokra és az egyenlő bánásmód követelményére vonatkozóan a Magyarország számára releváns nemzetközi kötelezettségek és a minőségi oktatáshoz való hozzáférésben a romák esélyegyenlőségét biztosító nemzetközi policy ajánlások alapján történik. Releváns nemzetközi jogi normák Annak értékelésére, hogy a meglévő hazai szakpolitikai keretek az oktatáshoz való egyenlő hozzáférést garantáló nemzetközi elvárásoknak megfelelnek-e, a legfontosabb nemzetközi és regionális egyezményeket a Monitoring Módszertan azonosította, melyek a következők: • 1948 Az emberi jogok egyetemes nyilatkozata: 26. § • 1966 A Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya:

2. (2); 3; 13. és 14. § • 1989 A gyermekek jogairól szóló egyezmény: 2; 28. és 29. §

18 Kertesi, Kézdi (2012) School segregation, School Choice, and Educational Policies in 100 Hungarian Towns. Roma Education Fund http://www.romaeducationfund.hu/sites/default/files/publications/school_segregationschool_choice_and_educational_policies_-_final_2013.pdf 19 Kertesi, Kézdi (2012) Ethnic segregation between Hungarian schools: Long-run trends and geographic distribution. Budapest Working Papers on the Labour Market 2012/8 p.6. http://www.econ.core.hu/file/download/bwp/bwp1208.pdf

10

• 1979 Egyezmény a nőkkel szemben alkalmazott hátrányos megkülönböztetések minden formájának kiküszöböléséről: 10. §

• 1965 Egyezmény a faji megkülönböztetés valamennyi formájának kiküszöböléséről: 1., 2. és 5. §

• UNESCO Egyezmény az oktatásban alkalmazott megkülönböztetés elleni küzdelemről: 1; 3 és 4. §

• 1950 Emberi Jogok Európai Egyezménye (ECHR): Protocol I, 2. § • 1996 Módosított Európai Szociális Charta: 10 § • 1995 Európa Tanács keretegyezménye a nemzeti kisebbségek védelmére: 12. és

14. § • Európai Unió Alapjogi Chartája: 14. § A Monitoring Módszertan kiemelte, hogy a diszkrimináció elleni fellépés és az oktatáshoz való jog érvényesülése a fenti nemzetközi normák alapján magában foglalja ezen jogok védelmét és a jogsérelmek megelőzését valamint a magyar hatóságok arra vonatkozó kötelezettségét, hogy e jogi rendelkezéseknek hatékonyan érvényt szerezzenek. E pozitív kötelezettség alapján elvárás az állammal szemben, hogy biztosítson jogorvoslatot e jogok megsértése esetén és biztosítsa a hozzáférést a szolgáltatásokhoz azok számára, akik kiszorultak e jogok gyakorlásából és elősegítse az esélyegyenlőséget azok számára, akik hátrányos megkülönböztetés elszenvedői voltak. Mivel a romák Európa hátrányos megkülönböztetés által súlyosan érintett legsebezhetőbb kisebbsége, a nemzetközi emberi jogi szervezetek és szervek folyamatosan arra szólítják fel a tagállamokat, hogy a romák helyzetén javító intézkedéseket hozzanak és azok megvalósításának nyomonkövetését is biztosítsák. Annak érdekében, hogy az államokat az alapvető emberi jogi normák hatékony megvalósítására ösztönözze a jog és szakpolitika eszközeivel, számos emberi jogi szerv dolgozott ki szakpolitikai (policy) ajánlásokat. Az oktatáshoz való egyenlő hozzáférés biztosítására vonatkozóan a magyar jogi és szakpolitikai keretek vizsgálata a nemzetközi és regionális emberi jogi szervek releváns policy ajánlásainak figyelembe vételével történt. Az Emberi Jogok Európai Bírósága esetjoga Az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) számos normát dolgozott ki a bíráskodási gyakorlatában az oktatáshoz való jog és az oktatás területén a roma gyerekekkel szembeni hátrányos megkülönböztetés tilalmára vonatkozóan. Az EJEB-nek a 14. paragrafussal kapcsolatos esetjoga szerint hátrányos megkülönböztetés (diszkrimináció) valósul meg, amikor objektív és ésszerű indokolás nélkül hasonló helyzetben lévő emberek különböző bánásmódban részesülnek,20 vagy amikor az állam elmulasztja azon kötelezettségét, hogy eltérő bánásmódot biztosítson azok számára, akik helyzete jelentősen különbözik. 21

20 Willis v the United Kingdom, Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete (no. 36042/97, 48. para), Okpisz v Germany, Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete (no. 59140/00, 33. para). 21 Thlimmenos v Greece, Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete, (no. 34369/97, 44. para) “Case relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium” v Belgium, Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete (1968. július 23. Series A no. 6, 10. para)

11

Az EJEB kinyílvánította, hogy “az eltérő bánásmód, amely kizárólag, vagy döntő mértékben alapszik az egyén etnikai hovatartozására, nem lehet objektíven igazolható olyan demokratikus társadalomban, ami a pluralizmus és a különböző kultúrákkal szembeni tisztelet elveire épült”.22 Az EJEB azt is megállapította, hogy az olyan általános szakpolitikai irány, vagy intézkedés, ami aránytalanul hátrányosabban érint bizonyos csoportot, diszkriminatívnak minősíthető, abban az esetben is, ha nem kifejezetten ezt a csoportot célozta,23 és az Európai Unió joga, különösképpen a faji egyenlőség irányelve alapján az ilyen helyzet „közvetett diszkriminációnak” tekintendő, aminek nem szükséges feltétele a hátrányos megkülönböztetés szándékának megléte.24 Az EJEB azt is világossá tette, hogy az Egyezményt megsértő diszkriminációt tényleges („de facto”) helyzet is eredményezheti.25 A Monitoring módszertan hat jogi ügyet listázott, amelyekben a különböző tagállamok olyan gyakorlatot folytattak, ami a roma gyerekek fizikai elkülönítéséhez, szegregációjához vezetett. Ezek között a gyakorlatok között volt a külön osztályban, külön épületben, és fogyatékos gyerekek iskolájában való elkülönítés. A Horváth és Kiss kontra Magyarország ügy két roma gyermek téves diagnózisát és speciális iskolában való elhelyezését érintette. A speciális iskolában történő elhelyezés következtében a fiatalok nem voltak képesek bejutni normál tantervű középiskolába. Horváth és Kiss azt panaszolta az EJEB-nek, hogy a speciális iskolában történő oktatásukkal etnikai alapú hátrányos megkülönböztetés valósult meg, sérelem érte őket az oktatáshoz való joguk gyakorlásában. Azt állították, hogy az iskolai elhelyezésükhöz használt teszt kulturálisan elfogult és ismeretalapú, amely a roma gyerekeket hátrányba hozza. Az EJEB úgy találta, hogy a közvetett diszkrimináció nyilvánvaló esete áll fenn. Azt is hangsúlyozta, hogy a romák turbulens történelmük és a gyökereiktől való megfosztottság miatt speciális védelmet igényelnek.26 A Bíróság megállapította, hogy az első protokol 2. cikkének szövegéből következik az állam pozitív kötelezettsége, és a speciális iskolában való elhelyezés tekintetében az államnak egyértelmű kötelezettsége, hogy a múltbéli diszkriminációt megszüntesse, vagy a “semlegesnek vélt tesztek”27 által elfedett diszkriminatív gyakorlatok folytatását megakadályozza. Ez a speciális védelem az oktatás területére terjed ki és olyan pozitív kötelezettségként értelmezendő, ami megakadályozza a diszkriminációt, és a roma gyerekek oktatási nehézségeit kezeli annak érdekében, hogy biztosítsa iskolai részvételüket és véget vessen az elkülönítésüknek az oktatásban.

Mindazonáltal, az ügy tényállása arra mutatott rá, hogy az állítólagos “enyhe értelmi fogyatékos” roma gyerekeknek kínált oktatás feltételei nem biztosították számukra egy hátrányos helyzetű csoport tagjaiként a speciális igényeik megfelelő figyelembe vételét.

22 Timishev v Russia, Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítéletei (55762/00 és 55974/00, 58. para) 23 Hugh Jordan v the United Kingdom, Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete (no. 24746/94, 154. para); Hoogendijk v the Netherlands, Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete (no. 58461/00) 24 D.H. v The Czech Republic, Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete (no. 57325/00, 184. para) 25 Zarb Adami v Malta, Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete (no. 17209/02, 76. para) 26 Horvath and Kiss v. Hungary, para. 103. 27 Idem;116. para

12

Ennek eredményeképpen a roma tanulókat elkülönítették a kortársaik szélesebb körétől, és olyan oktatásban részesítették, amely nagy valószínűséggel az egyéni fejlődésüket veszélyeztette, ahelyett, hogy elősegítette volna olyan készségek fejlődését, amely a többségi társadalomban való életüket megkönnyíti.

Az Európai Unió Roma integrációs keretstratégiája 2011 áprilisában az Európai Bizottság előterjesztette az EU un. roma integrációs stratégiai keretrendszerét, amely később politikai jóváhagyást kapott az EU intézményektől és a tagállamoktól.28 Annak érdekében, hogy a tagállamok hatékony intézkedéseket hozzanak, a Bizottság azt indítványozta, hogy nemzeti roma integrációs stratégiákat tervezzenek, ahol pedig már ezek elkészültek, az EU roma integrációs céljaival összhangban valósítsák meg őket, célzott intézkedésekkel és a szükséges források biztosításával. A stratégiai keretrendszer olyan megoldásokat irányozott elő, amely az EU források hatékony felhasználásának korlátait is hivatott kezelni és egy erőteljes monitoring rendszert is megalapoz, ami biztosítja, hogy a stratégiáknak a romák számára kézzelfogható eredménye legyen. A 2011-ben életre hívott EU keretstratégia olyan átfogó szakpolitikai keretrendszer, amit az összes EU tagállamban alkalmaznak. Ezzel vége lett annak az időszaknak, amikor a romákkal kapcsolatos emberi jogi problémákkal szemben csak a jelölt országokban szorgalmazott fellépést az EU, a romákkal és sintikkel szembeni jogsértések a régi tagállamokban alig váltottak ki reakciót az EU intézményekből. Az EU roma integrációs stratégiai keretrendszere, mivel átfogó roma integrációs beavatkozások végrehajtását célozza, a legfontosabb négy szakpolitikai területet lefedi: oktatás, foglalkoztatás, lakhatás és egészségügy. A keretrendszer megnyitotta a lehetőséget az európai szintű koordinációra és monitoringra olyan területeken is, amelyek nemzeti hatáskörbe tartoznak. Az is előnye, hogy az EU keretrendszer a Europe 2020 célok monitoring rendszerébe bekapcsolja a roma integrációs célokat. Mivel azonban a szegénység csökkentésére és a munkaerőpiaci aktivációra vonatkozó célok vannak az Europe 2020 stratégia fókuszában, és az Európai Szemeszter rendszerében, ez a tagállamokat arra ösztönzi, hogy ezeket a policy kereteket használják az elemzéshez és a romákat célzó policy tervezéshez az anti-diszkriminációs megközelítés helyett. Ez a jelentés is megmutatja, hogy a magyar kormánynak a roma integrációs kihívások és prioritások értelmezésében a társadalmi integrációs megközelítés dominál (amit úgy határoznak meg, mint a romák felzárkózásának elősegítését a többségi társadalomhoz), amit a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia is példáz. Ezzel a magyar kormány elkerüli, hogy a roma gyerekekkel szembeni diszkrimináció és általában a romákkal szembeni diszkrimináció ellen fellépjen.

Az Európai Unió által meghatározott irányelvek a romák oktatásának előmozdítására

28 European Commisssion, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, An EU Framework for National Roma Integration Strategies up to 2020, COM(2011) 173 final, Brussels, April 2011. http://ec.europa.eu/justice/policies/discrimination/docs/com_2011_173_en.pdf

13

2012-ben az Európai Bizottság a nemzeti roma integrációs stratégiák és kapcsolódó intézkedések első vizsgálatát követően szorgalmazta, hogy a tagállamok az oktatás területén valósítsanak meg integrált megközelítésű intézkedéseket.29 2013 decemberében az Európai Unió Tanácsa Ajánlást30 fogadott el, amelyben az EU tagállamokat felszólította, hogy a romákkal szembeni hátrányos megkülönböztetés és előítéletek ellen fellépjenek az oktatás területén is.31 Az EU számos intézkedést és monitoring tevékenységet javasolt, amik végrehajtása szükséges ahoz, hogy célt érjenek a stratégiák. A civil szervezetek nyomonkövethetik ezeknek a kulcsfontosságú ajánlásoknak a megvalósítását és vizsgálni tudják, hogy a tagállami szinten megtett intézkedések megfelelnek-e az elvárásoknak. Az Ajánlás az alábbi célokat tűzte ki, továbbá felhívta a tagállamokat, hogy hatékony intézkedésekkel biztosítsák az egyenlő bánásmódot és a teljes hozzáférést a minőségi és többségi oktatási szolgáltatásokhoz a roma fiúk és lányok számára, illetve, hogy minden roma gyermek legalább a kötelező iskolai éveket befejezze.

a) az iskolai szegregáció teljes felszámolása; b) a roma gyerekek indokolatlanul speciális iskolákban való elhelyezésének

megszüntetése; c) a korai iskolaelhagyás csökkentése az oktatás minden szintjén, beleértve a

középiskolát és a szakiskolai képzést; d) a tanuló egyéni igényeire reflektáló oktatás, a családokkal való együttműködésben; e) inklúzív és egyéni szükségletekre szabott tanítási módszerek és tanulási folyamatok

alkalmazása, amely magában foglalja a tanulási problémával küzdő tanulók támogatását, az analfabétizmussal szembeni küzdelmet és az iskolán kívüli tevékenységek elérhetővé tételét és használatát;

f) nagyobb szülői részvétel ösztönzése és a pedagógusok továbbképzésének biztosítása, ahol erre szükség van;

g) a romák középiskolai és felsőooktatási részvételének és sikeres befejezésének ösztönzése;

h) a második esély típusú képzéshez és a felnőttképzéshez való hozzáférés széleskörű biztosítása, valamint az oktatási szintek közötti átmenet megtámogatása, és a munkaerő-piaci igényekhez szabott képességek megszerzésének elősegítése.

A szegregációelleni fellépés az EU keretstratégiában Az EU intézmények több alkalommal hangsúlyozták, hogy érdemi javulás nem várható a roma integráció területén a tagállamokban a diszkrimináció attitűdjével és gyakorlatával szembeni hatékony fellépés nélkül. A Bizottság a benyújtott nemzeti stratégiák vizsgálata után kiadott kommunikációjában32 hangsúlyozta, hogy a tagállamoknak pozitív kötelezettsége, hogy harcba szálljanak a rasszizmus és diszkrimináció ellen. A romákkal

29 European Commission, Communication, National Roma Integration Strategies: a first step in the implementation of the EU Framework, COM (2012) 226, Brussels, May 2012. 30 Council of the European Union, Council Recommendation of 9 December 2013 on effective Roma integration measures in the Member States. Megjelent: OJEU C 378/01 from 24.12.2013, < http://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32013H1224(01)>. 31 Ibid, 1. Substantive policy issues, Effective policy measures, Access to education, para. 1.3. 32 European Commission Communication (2012) National Roma Integration Strategies: a first step in the implementation of the EU Framework. p. 14. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:52012DC0226

14

szembeni széleskörű hátrányos megkülönböztetés súlyosságát és az oktatási deszegregáció szükségességét az EU stratégiai keretrendszerének megvalósításáról készült legfrissebb jelentés33 is hangsúlyozta kiemelve, hogy a deszegregációhoz politikai elköteleződésre, időre, előkészítésre és a megvalósítás helyi viszonyokhoz igazított tervezésére van szükség. Az Európai Bizottság a Magyarországnak címzett országspecifikus ajánlásokra vonatkozó javaslatában34 2014-ben arra intett, hogy sürgető szükség van Magyarországon az iskolai szegregáció felszámolására, habár a magyar kormány kitartó ellenállásának köszönhetően az egyeztetési folyamatban ez az ajánlás kikerült a Tanács által jóváhagyott végső szövegverzióból.

II.1. A magyar roma integrációs stratégia oktatáspolitikai intézkedéseire irányuló elemzés dimenziója és szerkezete

A Monitoring módszertannal összhangban ez a pilot jelentés az EU roma integrációs stratégiai keretrendszerében deklarált irányelvek megvalósítását vizsgálja a magyar szakpolitikai keretek között. Külön figyelmet fordít a jelentés annak a pozitív kötelezettségnek, mely alapján az államnak speciális védelmet kell biztosítania a roma gyerekek számára a diszkriminációval és szegregációval szemben az oktatásban és elő kell mozdítani az esélyegyenlőségüket, ahogy azt az EJEB esetjoga és közelmúltbéli oktatási szegregációs perekben hozott magyarországi bírósági ítéletek is megerősítették. A jelentés készítésének módszertani eszköze a dokumentum-elemezés. Az elemzés minden releváns beavatkozási területre kiterjed, amit az EU stratégiai keretrendszere előír és a romák oktatási esélyeinek javítása érdekében megfogalmazott EU ajánlásokat is lefedi. A vizsgálódás alapvetően három kulcsfontosságú dokumentumra irányul, hogy a roma integrációs céloknak a mainstream szakpolitikában való adaptációját átvilágítsa: a magyar roma integrációs stratégia, vagyis a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia, NTFS35), ennek 2012-2014 Akcióterve, a 2014-es kormányzati jelentés a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia megvalósításáról (2012-2014)36 és közelmúltban megjelent új Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia II (2014)37. Ezeknek a stratégiai dokumentumoknak a tartalma a nemzetközi irányelvek mentén kerül elemzésre, melynek forrásai az EU roma integrációs stratégiai keretrendszerének dokumentumai, az EU intézményeknek a téma szempontjából releváns hivatalos kommunikációja (az Európai Bizottság 2014-es jelentése az EU keretrendszer megvalósításáról38, az Európai Szemeszter keretében 2013-ban és 2014-ben kiadott un. ország specifikus ajánlások) és az EJEB oktatási diszkriminációra vonatkozó esetjoga.

33 European Commission (2014) Report on the Implementation of the EU Framework for National Roma Inclusion Strategies. p. 9. http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/roma_implement_strategies2014_en.pdf 34 http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2014/csr2014_hungary_en.pdf 35 romagov.kormany.hu/download/8/e3/20000/Stratégia.pdf 36 http://romagov.kormany.hu/download/b/54/80000/NTFS_eves_besz.pdf 37 http://www.kormany.hu/download/1/9c/20000/Magyar%20NTFS%20II%20_2%20mell%20_NTFS%20II.pdf 38 http://ec.europa.eu/justice/discrimination/files/roma_implement_strategies2014_en.pdf

15

A civil társadalmi szervezeteknek a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia megvalósításáról 2012-ben és 2013-ban39 (egy rövid összegzéssel 2015-ben) írt monitoring jelentései és a Gyerekesély Egyesület szegénységről és gyerekjólétről szóló 2013-ban40 és 2014-ben41 írt jelentései biztosítanak alternatív információforrást a hivatalos kormányzati kommunikáció értelmezéséhez. Az elismert civil szervezetek jelentései, akadémiai cikkek és szakértői vélemények lehetőséget nyújtanak a mainstream oktatáspolitika romákra gyakorolt hatására vonatkozóan is a hivatalos kormányzati jelentésekben szolgáltatott adatok és probléma értelmezések összevetéséhez. A magyar civil szervezetek monitoring tevékenységük során széleskörűen felhasználhatják az általuk helyben gyűjtött és generált adatokat, amihez részletes módszertani útmutató és kérdőív minták állnak rendelkezésükre a Monitoring módszertanban, annak érdekében, hogy a szakpolitikai intézkedések valós hatását helyi szinten képesek legyenek vizsgálni. Mindazonáltal, ez a pilot jelentés kizárólag az országos szintű szakpolitikát térképezi fel és a romák oktatására vonatkozó nemzetközi irányelveknek és jogi normáknak való megfelelését vizsgálja. A jelentéshez nem került sor helyi adatgyűjtésre a roma közösségek körében. Ez a pilot jelentés mindössze arra hivatott, hogy strukturált áttekintését adja a releváns szakpolitikai intézkedéseknek, azonosítsa a legfontosabb eredményeket, hiányokat és ellentmondásokat az országos szintű szakpolitikai döntések végrehajtásában az iskolai szegregációra és a roma gyerekek oktatási esélyegyenlőségére vonatkozóan a nemzetközi normák alapján. A jelentés azonban épít a magyar civil szervezetek a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia elfogadása óta készített árnyékjelentésire. Az ERRC által a magyar civil szervezetek számára a DARE-Net projekttel kapcsolatban 2015 februárjában szervezett workshopon elhangzott civil vélemények is hasznos inputot adtak a jelentéshez. Továbbá a különböző döntéshozóknak és kormányzati szervezetek képviselőinek szervezett konzultáción nyílt alkalom az álláspontok kölcsönös megismerésére az oktatási rendszerben a romák szegregációjával kapcsolatos legfontosabb szakpolitikai kihívásokról. A jelentés tartalmaz még egy empírikus esettanulmányt is, amely az Esélyt a Hátrányos Helyzetű Gyerekeknek Alapítvány érdekvédelmi munkája során összegyűjtött információkon (szülői kérdőívek, interjúk, érintett döntéshozókkal folytatott egyeztetés), és a helyi roma gyerekek érdekében peresített ügyeikről készült összefoglalón alapszik.

A jelentés az alábbi struktúrát követi: Az oktatáspolitikai beavatkozásokat minden priorizált tematikus területén külön rész tárgyalja. Ezek a beavatkozási területek (Bt. 1-4) a következők: § szegregáció az oktatásban; minőségi integrált oktatáshoz való hozzáférés (inklúzív és egyénre szabott tanítási módszerek, kiegészítő támogatás a tanulói sikerességért), § a roma gyerekeknek indokolatlanul speciális iskolában való elhelyezése, § kora gyerekkori oktatás és gondozás, § korai iskolaelhagyás és közép és felsőfokú tanulmányok, illetve az iskolán kívüli és második esély programok ösztönzése.

39 http://www.romadecade.org/civilsocietymonitoring 40 http://gyere.net/downloads/Civil_jelentes_2011.pdf 41 http://www.gyere.net/downloads/Civil_jelentes_2012-2013.pdf

16

Minden rész tartalmaz egy értékelést a legfontosabb kihívásokról, amik a rendelkezésre álló adatok és a magyar kormány hivatalos dokumentumainak narratívája alapján kerülnek azonosításra. Az NTFS helyzetelemzésében és annak frissítésében az NTFS II-ben, vizsgálja a jelentés, hogy a magyar oktatási rendszerben a roma diákokat érintő legfontosabb kihívásokra hogyan reflektálnak. Harmadrészt a jelentés összegzi a magyar kormány által az NTFS-ben meghatározott prioritások és célok relevanciáját és megfelelőségét az EU irányelveknek és a stratégiai keretrendszerben továbbá az EU2020 célokkal kapcsolatban megfogalmazott elvárásoknak. Minden szakaszban fókuszba kerül az NTFS-ben foglalt intézkedések relevanciája, és ami szükséges a kijelölt célok eléréséhez, de kimaradt a stratégiából. Az akcióterv megvalósításával kapcsolatos ismeretek összegzésre kerülnek, bár ez nem a fő témája a jelentésnek. Az inkább a mainstream szakpolitika megvalósítására koncentrál, hogy megállapítsa, hogy a kormányzati politika az EU keretrendszerrel harmonizál-e, a romák oktatásának hatékony előmozdítására vonatkozó célokhoz hozzájárul-e, vagy megerősíti-e azokat, vagy ellenkezőleg, éppen ellentétes irányú hatása van, mint az NTFS-ben kijelölt céloknak.

III. Jogi és szakpolitikai keretek: Az ECHR és EU irányelvek végrehajtása Magyarországon

III.1. A Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia Az EU roma integrációs stratégiai keretrendszert42 a magyar EU elnökség alatt fogadták el 2011 első felében. Magyarország elsőként dolgozta ki a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégiáját az EU keretek alapján. A kormányzati deklarációk szerint „a 2020-ig szóló nemzeti roma integrációs stratégiák EU keretével összhangban a kormányzat célja, hogy meghatározza a középtávú feladatokat és célokat a szegénységben élők és romák társadalmi és munkaerő-piaci integrációjával kapcsolatban és az ezekhez szükséges beavatkozásokat az elkövetkező tíz évre”.43 A dokumentum egy alapos helyzetelemzést tartalmaz és hosszútávú prioritásokat jelöl ki. A kormány egyidejűleg elfogadta a stratégia Akciótervét a 2012-2014-es időszakra.44 Az akcióterv meghatározta a feladatokat és azokért felelős kormányzati szereplőket, és kijelölte a határidőket a gyerekjólét, oktatás, foglalkoztatás, egészségügy, lakhatás, partnerség, érintettek bevonása és a figyelemfelhívás, tudatosítás területén.

Az Akcióterv a kormány és az Országos Roma Nemzetiségi Önkormányzat között megkötött keretmegállapodás45 számszerűsített céljainak elérését biztosítja, és az NTFS-ben deklarált felzárkózáspolitikai elvek és célok érvényesülését szolgálja harmóniában a Nemzeti Reform Programnak46 a szegénység csökkentésére vonatkozó elvével az Europe 2020 stratégiához kapcsolódóan.

42 http://ec.europa.eu/justice/discrimination/roma/eu-framework/index_en.htm 43. Ibid., 7. 44 1430/2011. (XII. 13.) Kormányhatározat 45 http://www.romadecade.org/cms/upload/file/9323_file18_roma_hu_strategy_annex2_hu.pdf 46 http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/nd/nrp2013_hungary_hu.pdf

17

III.2. Az integrált oktatás szakpolitikai és jogi keretei Magyarország erős anti-diszkriminációs törvényt (Egyenlő Bánásmód törvény) hozott 2004-ben, amely védelmet biztosít a hátrányos megkülönböztetéssel szemben, és egyéni jogorvoslatra tesz lehetőséget. A szegregáció elleni hatékony fellépés alapvető feltételét teremtették meg az oktatási szegregáció tilalmának jogi rendelkezései. Ez a komoly előrelépés 2004-ben két lépcsőben történt meg. Elsőként az Oktatási Minisztérium indította el a Közoktatási törvény módosítását 2002-ben. A deszegregációra vonatkozó főbb elemek a diszkrimináció, a közvetett diszkrimináció és a szegregáció meghatározása és tilalma. Később a szegregáció tilalma (és a szegregáció az oktatásban, különösen) egy átfogó anti-diszrkiminációs törvény (2004. évi CXXV. Törvény az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról, hatályba lépése 2004. január 1-én történt.) A Közoktatási törvény 66. §-a 2007. január 1-től szigorította a tanulók általános iskolai felvételénél alkalmazott szabályokat. A módosítás arra irányult, hogy korlátozza az iskolákat a gyerekek közötti válogatásban. Az iskolai körzetekben lakó gyerekek kötelező felvételéről rendelkezett és arról, hogy ha a jelentkező tanulók száma meghaladja a rendelkezésre álló helyeket, az iskolának első sorban a hátrányos helyzetű tanulókat kell felvennie, a többi helyről pedig sorsolással kell döntenie. A szabályozás arra is kötelezte a helyi önkormányzatokat, hogy úgy határozzák meg az iskolai körzeteket, hogy a halmozottan hátrányos helyzetű (HHH) tanulók aránya a települési HHH aránytól ne térjen el 15%-nál nagyobb mértékben. A szomszédos iskolakörzetek között pedig nem lehet 25%-nál nagyobb eltérés a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók arányában. További módosítások az egyház és más fenntartók által működtetett iskolák és óvodák számára tették kötelezővé a településen élő gyerekek felvételét legalább a tanulói létszám 25%-ig, és a felvételnél előnyt biztosítva a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók számára az integrációs céloknak megfelelően. Az intézkedés relevanciáját az mutatja, hogy az egyházi intézményekben tanuló halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek száma töredéke volt az önkormányzati iskolákban tanuló HHH gyerekeknek47, és a tapasztalat azt mutatja, hogy ez a tendencia az iskolarendszer államosítása után 2013-tól méginkább fokozódott.

A 2007-es szabályozás az Oktatási Hivatal feladatkörébe utalta az iskolai felvételi eljárások során a vonatkozó előírások betartásának ellenőrzését. A Hivatal által kiszabható büntetés felső korlátját is megemelték 100.000 forintról egy millióra, de az Oktatási Hivatal ezidáig néhány esetben vizsgálódott és nem használta ki a szankcionálásra rendelkezésre álló eszközeit. A halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek célcsoport meghatározása Az integrációs oktatáspolitka a társadalmi szempontból hátrányos helyzetre fókuszált a roma tanulók etnikai kisebbségi státusza helyett. A “halmozottan hátrányos helyzetű” kategóriát azzal a céllal határozták meg az oktatási döntéshozók, hogy az intézkedések fő célcsoportját lefedje. A halmozottan hátrányos helyzetű tanuló a közoktatásról szóló

47 A hivatalos közoktatás statisztika szerint 914 halmozottan hátrányos helyzetű tanuló járt nem önkormányzati fenntartású iskolába, amíg az önkormányzati iskoláknak 59.744 HHH tanulója volt 2009-ben.

18

törvény 2014-ig hatályos rendelkezése szerint48 az, akinek a szülei maximum általános iskolai végzettséggel rendelkeznek és gyermekvédelmi támogatásra jogosultak, azaz szociális szempontból rászorulók. A halmozottan hátrányos helyzetű státusz regisztrációjához a szülőknek kell önkéntes nyilatkoztot tenni a település jegyzője előtt, amelyben megerősítik, hogy nincs magasabb iskolai végzettségük, mint nyolc osztály. A “halmozottan hátrányos helyzetű” definíció lényege, hogy az integrációs támogatások és programok hatékony célzását biztosítsa a legszegényebb családok gyerekei felé etnikai hovatartozásuktól függetlenül, és ugyanakkor etnikai adatok hiányában hasznos proxy-ként szolgáljon a roma tanulók célzására is, mivel a roma tanulók többsége tartozik ebbe a kategóriába. A Kemény-Janky-Lengyel 2003-mas reprezentatív roma kutatás adatai alapján Kertesi Gábor becslése szerint az általános iskolai korosztályban a roma tanulóknak 75%-a halmozottan hátrányos helyzetű. 49 A halmozottan hátrányos helyzetű definíció következetes alkalmazása a magyar oktatási integrációs programok célcsoportjaként ugyanakkor azt is jelenti, hogy az oktatáspolitikai intézkedések nem kifejezetten a roma gyerekek etnikai alapú szegregációját célozták, hanem az oktatási rendszer szelektivitásának komplex problémáját, ami a hátrányos helyzetű gyerekek minőségi oktatásból való kiszorulását eredményezi. Habár a halmozottan hátrányos helyzetű kategória hiánypótló eszköz miután etnikai adatok nem állnak rendelkezésre. A megbízható adatgyűjtéssel kapcsolatos nehézségek ezzel kapcsolatban is felmerültek, és a rendszer finomhangolása időbe tellet. Mivel a halmozottan hátrányos helyzet megállapítása a szülő iskolai végzettségének önkéntes bevallására alapozott, a szülőknek motiváltnak kell lenniük a gyermekük halmozottan hátrányos helyzetének bejegyeztetésében. Az adatokban meglévő pontatlanságot nehéz leküzdeni, mivel a halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek szülei nincsenek tisztában az iskolai integrációs program nyújtotta kedvezményekkel és a gyermek halmozottan hátrányos helyzetű státuszához kötött extra támogatással és szolgáltatásokkal. Az iskolák és az iskolákat fenntartó helyi önkormányzatok nem motiválták a szülőket a nyilatkozattételre, ha ellenérdekeltek voltak, pl. az iskolai szegregáció elfedése miatt. Emiatt a halmozottan hátrányos helyzetű tanulóknak az iskolai statisztikában hivatalosan nyilvántartott számában és a szociológiai kutatások által feltárt adatokban sok helyen jelentős eltérések voltak. Az adatgyűjtési anomália a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók iskolai nyilvántartása és a jegyzők által regisztrált szülői nyilatkozatok adatainak összevetéséből is kitűnik. A két statisztika között is több ezer volt a különbség több iskolaévben is.50 Ez az adatgyűjtési probléma segítséget kínált számos helyen a helyi önkormányzatoknak, hogy az iskola deszegregációját váró oktatáspolitikai nyomás alól szabaduljanak. A halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek számára nyújtott un. beóvodázási támogatás bevezetése 2009-ben hozzájárult ennek a statisztikai pontatlanságnak a csökkentéséhez. A támogatás közvetlenül ösztönözte a szülőket, hogy bejelentsék a gyermekeik halmozottan hátrányos helyzetét.

48 1993. évi LXXIX. tv. 121. § 14. pontja 49 Kertesi, Kézdi, (2010) Iskolázatlan szülők gyermeki és roma fiatalok a középiskolában. Beszámoló az Eduactio Életpálya-felvételének 2006 és 2009 közötti hullámaiból. http://www.econ.core.hu/file/download/bwp/bwp1003.pdf 50 Szendrey, Varró (2009) Esélyegyenlőséget támogató rendszerek In: „Esély”. A közoktatási esélyegyenlőségi hálózat eddigi működésének hatásvizsgálata. Kutatási jelentés, szerk. Varga Aranka, Budapest

19

Átfogó oktatáspolitikai lépések az integrált oktatásért

Az integrált oktatást ösztönző átfogó oktatáspolitikát a szocialista-liberális koalíciós kormány indította el 2003-ban. Integrációs támogatást kaphattak az általános és közép- iskolák 2003-tól, és hasonló feltételekkel az óvodák is 2007-től. A forrást az intézmények az egyéni szükségletekre építő pedagógiai módszereknek jobban megfelelő gyerekbarát oktatási környezet kialakítására fordíthatták, tanárképzésre, fejlesztő eszközökre, és a tanulók egyéni támogatására az iskolai sikerességet korlátozó szociális hátrányok kompenzálására, továbbá pedagógiai fejlesztő csoportok működtetésére az iskolában, óvodában. Az átfogó iskola-fejlesztési programot az Oktatási Integrációs Hálózat támogatta különböző szolgáltatásokon keresztül, amiket az intézményekkel kötött együttműködési megállapodás alapján nyújtott. A halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek tanárai 2008-tól kiegészítő pótlékot kaptak a havi fizetésükhöz. Az integrált oktatást támogató oktatás-fejlesztési programok valósultak meg komplex projektek révén az Európai Szociális Alap által finanszírozott Humán-erőforrás Fejlesztési Operatív Program (HEFOP) 2.1. intézkedése (2004-2007), majd később a Társadalmi Megújítás Operatív Program (TÁMOP) 3.1. keretében.

Az integrációs pedagógiai rendszer eredményei Az integrációs pedagógia program eredményeivel kapcsolatban a NTFS így írt 2011-ben: „2003-ban került bevezetésre az Integrációs Pedagógiai Rendszer (IPR), egy olyan pedagógiai keretrendszer, mely a halmozottan hátrányos helyzetű gyermekek esélykülönbségének kiegyenlítését hivatott érvényesíteni a hazai pedagógiai gyakorlatban. Az IPR-t alkalmazó intézményeket az Országos Oktatási Integrációs Hálózat támogatta szakmailag. Mára az általános iskolák negyede alkalmazza, továbbá óvodák, középiskolák is bekapcsolódtak a módszertani alapú programba, amely összesen kb. 1600 közoktatási intézményt, 300 000 gyermeket (80 000 halmozottan hátrányos helyzetű tanulót és 20 000 halmozottan hátrányos helyzetű gyermeket), és kb. 13 000 pedagógust érint. Az IPR-ről készült hatásvizsgálat azt mutatja, hogy a program általános javulást hozott a résztvevő iskolák diákjainak fejlődésében.”51

Az EU finanszírozott esélyegyenlőségi célú oktatásfejlesztési programok legfontosabb eredményei (2004-2012)

A HEFOP 2.1. köponti program záróbeszámolója52 szerint az Országos Oktatási Integrációs Hálózat legalább 798 iskolát ért el a szolgáltatásaival országszerte (az indulásakor 2003-ban 43 bázis iskolája volt a Hálózatnak négy régióban). 8.154 tanár vett részt legalább 60 órás képzésen olyan módszertani területeken, amelyek a halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek inklúzív oktatása szempontjából fontosak, és több mint 2.300 nem pedagógus szakember (helyi önkormányzati tisztviselők, szociális munkások, újságírók, civil szervezetek tagjai) kaptak képzést annak érdekében, hogy az integrációs erőfeszítéseket megismerjék és támogassák. Továbbá 11 programcsomagot fejlesztett a program a pedagógusképző felsőoktatási

51 NTFS (2011) p. 38. 52 Humánerőforrás Fejlesztési Operatív Program 2.1.1 központi program záróbeszámolója. Educatio Kht.

20

intézmények számára annak érdekében, hogy a jövőbeni tanárok ismereteit és az integrált iskolák heterogén összetételű osztályainak tanításához szükséges képességeit fejlessze. 11 felsőoktatási intézmény vett részt a programcsomagok bevezetésében, 31 képző és 700 hallgató bevonásával, jó eredménnyekkel. A második Nemzeti Fejlesztési Terv, a TÁMOP 3.1. esélyegyenlőség fejlesztési programja keretében a központi program folytatódott különböző tevékenységekkel, amit az Educatio non-profit Kft. valósított meg. 2009 végéig a fejlesztési program megközelítőleg 75,000 – 80,000 halmozottan hátrányos helyzetű gyerek és 200,000- 225,000 nem hátrányos helyzetű tanulóhoz jutott el 1600 iskolában. A magyar iskolák egynegyede vett részt a programban, hogy megújítsák pedagógiai módszereiket és számos óvoda és középiskola is csatlakozott a projektekhez.53

A kedvezményezettek jelentős száma jelzi, hogy az iskoláknak és helyi önkormányzatoknak jó része felismerte a pénzügyi érdekeltségét az integrációs programban való részvételben, de önmagában nem mutatja meg az integrációs oktatáspolitika valós sikerét és hatását. Az feltételezhető, hogy az iskolák elköteleződése az integrált oktatás mellett erősödött az évek során, hiszen a támogatás igénylés feltételei szigorodtak 2007-től, amikor az integrációs felkészítés fejkvótáját egy új pályázati rendszer váltotta fel54.Az új támogatási rendszer jelentős változás volt az esélyegyenlőségi programok finanszírozásában, mivel a kapcsolódó jogszabály lehetőséget biztosított a támogatás kifizetését teljesítményértékeléshez kötni. Az integrált oktatás pályázati forrása az önkormányzatoktól konkrét elvárások teljesítését várta el az iskolakörzetek kijelölésénél, és az iskolai osztályok között a hátrányos helyzetű gyermek arányok egyenletességére vonatkozóan, valamint közoktatási esélyegyenlőségi akcióterveket is ki kellett dolgozni a pályázóknak. Az integrált oktatás támogatására nyújtott források áttekinthető és megfelelő felhasználása érdekében az iskoláknak pedig jelenteniük kellett a pénz felhasználásáról és az oktatás eredményességére és a szülőkkel való együttműködésre vonatkozóan meghatározott követelményeket kellett teljesíteniük.

Az un. “esélyegyenlőség alapú támogatáspolitika” az esélyegyenlőség horizontális feltételként való következetes érvényesülését hivatott biztosítani a helyi közpolitikai döntésekben, programmegvalósításban, és a közoktatás-fejlesztési források felhasználást az esélyegyenlőség előmozdítására. A Közoktatási törvény 2007-es módosítását követően a közoktatási esélyegyenlőségi intézkedési terv kidolgozása mind a hazai, mind az európai uniós támogatási források megpályázásának feltétele lett. Az új rendelkezések alapján minden pályázati programban előnyben részesültek a gazdasági szempontból elmaradott településeken működő iskolák és azok az intézmények, ahol a tanulóknak több, mint 25 százaléka hátrányos helyzetű. Bár ez a policy ígéretes kísérlet volt a horizontális esélyegyenlőségi feltételrendszer hatékony működésére és a helyi szintű program megvalósítás nyomonkövetésére, egy korai ‘kísérleti fázisban’ megakadt a végrehajtása, és hatékony rendszer nem tudott már felállni a helyi közoktatási esélyegyenlőségi intézkedési tervek végrehajtásának nyomonkövetésére és támogatására. 2010-ben egy átfogó esélyegyenlőség alapú támogatáspolitika kidolgozása indult el az Egyenlő bánásmód törvénybe integrálva.

53 Budapest Intézet (2010) Az Esélyegyenlőségi és Integrációs Projekt Külső Értékelése. Elérhető itt: www.budapestinstitute.eu/.../BI_OKM_tamop331_ertekeles_FINAL_corr.pdf 54 12/2007. (III.14.) and 9/2008. (III.29.) Oktatási és Kulturális Minisztériumi rendeletek alapján

21

Az Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia (NTFS) (2011) az esélyegyenlőség alapú támogatáspolitikát azonos tartalommal és szándékokkal írja le, habár a policy nevét “felzárkózás-elvű fejleszéspolitikára” cserélték, hogy a jobboldali kormány új politikai megközelítésével szinkronban legyen. A policyt az NTFS így határozza meg: „A felzárkózás politika és az esélyegyenlőség horizontális érvényesülésének eszköze a helyi esélyegyenlőségi/felzárkózási tervek kialakításának kötelezettsége. Helyi szinten ez az önkormányzatok számára a vonatkozó jogszabályokban előírt helyi esélyegyenlőségi/felzárkózási program – független szakértő bevonásával történő – elkészítésének, végrehajtásának és számon kérésének következetes érvényesítését jelenti. A helyi esélyegyenlőségi/felzárkózási program lehetőséget nyújt arra, hogy az önkormányzatok a helyben jelentkező foglalkoztatási, egészségügyi, oktatási és lakhatási problémákat a rendelkezésre álló források szakszerű tervezésével, komplexen kezeljék, növelve ezáltal a fejlesztések hatékonyságát és fenntarthatóságát. A helyi esélyegyenlőségi / felzárkózási program a források elosztása során biztosítja a súlyosan hátrányos helyzetű lakosság, így különösen a romák, valamint a fogyatékossággal élők és a nők fejlesztési forrásokhoz történő egyenlő esélyű hozzáférését, ami elsődleges feladat társadalmi integrációjuk szempontjából.” 55

Bt.1: Szegregáció elleni fellépés és a minőségi integrált oktatáshoz való hozzáférés elősegítése

A szegregált oktatás problémáját elismeri, de nem kezeli a Társadalmi Felzárkózási Stratégia

Az első Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia (2011) helyzetelemzése megerősítette a Havas és Zolnay által 2010-ben publikált kutatás eredményét, és hivatkozott a tanulmány megállapítására, miszerint 2010-re 34%-kal nőtt a roma többségű iskolák száma a vizsgált intézmények körében, és a magasabb roma arányú iskolák 70%-ában volt probléma a megfelelő végzettséggel rendelkező, képzett pedagógusok hiánya. 56

Habár ezeket a problémákat elismeri a Stratégia, a magyar iskolák deszegregációját nem defíniálta egyértelműen a felzárkózáspolitika prioritásaként. Az NTFS szerint „Az együttnevelést támogató, a szegregációt és a hátrányok továbbörökítésének ciklusait megtörő oktatást biztosító befogadó iskolai környezet kialakításának, és a felzárkózást segítő szolgáltatások fejlesztésének az intézményekben elsőrendű szerepe van a hátrányos helyzetű, köztük roma gyermekek iskolai kudarcainak mérséklésében”.57 A helyzetelemzés az oktatási rendszerből való kiszorulásra és a „white flight” jelenségére is reflektál: „Az oktatási kirekesztődés mértékének csökkentése érdekében, csökkenteni kell az oktatási rendszer szelektivitását. Hatékony, a hátrányos megkülönböztetés elleni eszközökkel kell az intézményeknek rendelkezniük, komoly módszertani megerősítés szükséges a szocio-kulturális hátránnyal küzdő tanulók beilleszkedésének elősegítéséhez – így hosszú távon a nem roma tanulók iskolai elvándorlása is csökkenthető.”58 A

55 NTFS (2011) p. 117. 56 NSIS (2011) p. 35. 57 Ibid., 69. 58 Ibid., 69.

22

Stratégia ugyanakkor nem utalt a szisztematikus deszegregációs intézkedések szükségességére.

Az Akcióterv biztosította az integrációs oktatási program folytatását, és a halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek oktatási esélyeit különböző programokkal segíti, de nem említi olyan intézkedések megvalósítását, melyek a magyar oktatási rendszerben a roma gyerekek szegregációját kezelnék. A Stratégia helyzetelemzése azt is kiemelte, hogy “fontos, hogy a magán tanulóvá minősítés ne lehessen a „nehezebben kezelhető” gyerekek elleni fellépés, illetve az oktatási kirekesztődés szelekciós eszköze”.59 Annak ellenére, hogy az oktatásból való kirekesztésnek ezt a Magyarországon gyakran alkalmazott módját azonosított a Stratégia és még a szükséges fejlesztéseket is megemlítette, nincs olyan beavatkozás, amely e probléma kezelésére irányulna.

A kormánynak az NTFS megvalósításáról szóló jelentése sem azonosítja a deszegregációt, mint az Akcióterv által megcélzott, releváns policy kihívást. Ehelyett azt hangsúlyozta, hogy az oktatásban a gyerekek esélyegyenlőségét a legfőbb területi egyenőtlenségek és az oktatási rendszerben meglévő minőségi különbségek megszüntetésével és a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók esélyegyenlőségét a kora gyerekkori fejlesztéstől a felsőoktatásig támogató programokkal, 75.000 millió forintból (hazai költségvetésből és EU támogatásból) lehet elérni.

Az anti-diszkriminációs tevékenységek alatt a jelentés a 2004-es átfogó Egyenlő Bánásmód törvény előírásaira hivatkozik, amelyek az EU direktívával harmonizálnak. A jelentés azt állította, hogy a magyar kormány különös figyelmet fordított a diszkrimináció és a rasszizmus elleni fellépésre, habár egyetlen érdemi intézkedést nem tudott megnevezni. A Stratégia társadalmi befogadást erősítő beavatkozásaira utalt, és olyan intézkedésekre, amelyek a közösségi kohéziót támogatják pl. a vállalatok társadalmi felelősségvállalási projektjei és az iskolai önkéntesség, a kötelező etika óra bevezetése és a kisebbségi oktatási programok támogatása szintén említésre került. 60 A mostanában elfogadott Társadalmi Felzárkózási Stratégia II felfedi a magyar kormány ellentmondásos hozzáállását az oktatási szegregációval kapcsolatban. A stratégiai célok részben a dokumentum meghatározza az „integráció elvét”, hangsúlyozva, hogy az integráció negatív példái rombolják a demokratikus intézményekbe vetett bizalmat és az eredeti céljukkal ellentétes a kimenetük, azáltal, hogy a közösségen belüli feszültséget növelik, és elősegítik az oktatási szegregációt. 61 A Stratégia kiemeli, hogy minden esetben szükséges annak mérlegelése, hogy a különböző helyi viszonyok között mi az esélyegyenlőség előmozdításának hatékony eszköze. Hangsúlyozza az inklúzív oktatás megfelelő előkészítésének szükségességét és a megfelelő emberi erőforrások (pl. tanárok képzése, resztoratív és konfliktuskezelő módszerek bevezetése, fejlesztést igénylő gyerekekkel foglalkozó pedagógiai szakértő), pedagógiai eszközök és fizikai feltételek rendelkezésre állását, mielőtt az integráció megvalósításra kerül. Ezt a túlságosan óvatoskodó hozzáállást nehéz megérteni és nem tűnik túl legitimnek, ha csak végiggondoljuk az oktatási integrációs programok méreteit, hatókörét, és a hozzárendelt forrásokat, melyeket a roma gyerekekek integrált oktatásának támogatására fordított a

59 NTFS (2011) p. 71. 60 NTFS Implementation Report 2014, p. 5- 6. 61 NTFS II (2014) p. 64.

23

kormányzat. (Részletekért lásd a következő szakaszt „Az oktatási integrációs programok eredményei”-ről.)

Az NTF megvalósításáról készült civil monitoring jelentések62 hangsúlyozták, hogy számos olyan szakpolitikai intézkedése volt a kormányzatnak, aminek a Stratégia céljaival ellenkező hatása volt, a gyakorlatban a diszfunkcionalitást, és a roma és halmozottan hátrányos helyzetű tanulók kiszorulását erősítették az oktatási rendszerben.

Ellentmondásos oktatáspolitika és a politikai szándék hiánya a szegregációval szembeni fellépésre A 2010-es választásokat követően a 2003-ban elindult integrált oktatást támogató átfogó oktatáspolitika folytatódott 2013-ig, bár folyamatosan erodálódva, míg végül gyakorlatilag megszűnt a közoktatási rendszer jogi és intézményi kereteinek dramatikus átalakítását követően. A halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek integrált oktatását támogató extra források rendszer 2013-ig működött változtatás nélkül, amikor is a közoktatási intézmények államosítása megtörtént. Innentől az általános iskolákat egy állami hivatal kezeli, az óvodák a helyi önkormányzatok fenntartásában maradtak. A kormány jelentése szerint az iskolák államosítását és az állami intézményfenntartó (Klebelsberg Intézményfenntartó Központ, KLIK) létrehozását követően az állami és nem állami intézmények finanszírozási rendszere kettévált. A nem állami iskolák 396 millió forint integrációs támogatást kaptak (az 54/2013. (VII. 26.) EMMI rendelet alapján), míg az állami iskolák 3.608 millió forint támogatásban részesültek (a 24/2013. (VIII.1.) EMMI rendelet szerint). Az önkormányzati fenntartásban maradt óvodák (1763 intézmény) 500 millió forint integrációs támogatást kaptak 2013-ban. Az NTFS megvalósításáról készült kormány- jelentés szerint az államosítást követően a halmozottan hátrányos helyzetű tanulókat oktató pedagógusoknak járó fizetési pótlék átkerült a regionális rendszerbe, vagyis a leghátrányosabb helyzetű kistérségekben dolgozó pedagógusok kapják a támogatást. A változtatásnak ez a homályos megfogalmazása végeredményben azt jelentheti, hogy ez a pedagógusoknak nyújtott kiegészítő juttatás a halmozottan hátrányos helyzetű gyerekekkel való foglalkozásra, megszünt. 2013 után csak az óvodák és az egyházi és egyéb fenntartású intézmények pályázhattak az integrációs támogatásért. A 2015-ös költségvetésben már egyáltalán nem találni ilyen tételt. Az integrált nevelés szakmai támogatását biztosító Országos Oktatási Integrációs Hálózat központi programjának felszámolása is megtörtént 2013-ban. Ugyanakkor az NTFS úgy rendelkezik, hogy a „települési szegregációban érintett intézményeket be kell kapcsolni az Integrált Pedagógiai Rendszerbe, az érintett intézmények között rendszerszintű együttműködést ösztönözni kell”.63 Ez az ellentmondás az oktatáspolitikai döntések és az NTFS EU irányelvek alapján kijelölt prioritásai között egyértelművé teszi, hogy nincs valós szándéka és víziója a

62 Civil Society Monitoring Report on the Implementation of the National Roma Integration Strategy and Decade Action Plan in 2012 and 2013 in Hungary http://www.romadecade.org/cms/upload/file/9270_file30_hu_updated-civil-society-monitoring-report.pdf Gyerekesély Közhasznú Egyesület (GYERE) (2014) Civil jelentés a Gyerekesélyekről, 2012–2013 http://www.gyere.net/downloads/Civil_jelentes_2012-2013.pdf 63 NTFS (2011) p. 68.

24

jelenlegi kormánynak, hogy a magyar iskolákat deszegregálja és érdemben folytassa az oktatási integrációs programot. A halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek integrált oktatását segítő pénzügyi ösztönző és szakmai támogató rendszer folyamatos eróziójával párhuzamosan, a szegregációt cinikus módon promótálta a hivatalos kormányzati kommunikáció, amikor a roma gyerekek számára kínált szegregált felzárkóztató programokat nyíltan támogatták kormányzati döntéshozók. (Példa erre a nyíregyházi iskola esete, amelyről később több szó esik.) A 2010-es választást követően az esélyegyenlőség alapú fejlesztéspolitika jelentősége folyamatosan halványult a jobboldali kormány (továbbiakban FIDESZ kormány) döntései nyomán, addig a pontig, míg 2013-ra gyakorlatilag teljesen “kiürült”. Ennek ellenére a vonatkozó kormányzati stratégiák és policy dokumentumok folyamatosan hivatkoznak rá, hogy ez egy fontos eszköz az oktatásban az esélyegyenlőség elősegítésére. Az integrációs intézkedések célcsoportjának változtatása Az NTFS civil monitoring jelentése hívta fel rá a figyelmet 2013-ban, hogy a halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek definíciójának megváltoztatása64 miatt, tekintve, hogy további feltételekkel bővültek a jogosultsági feltételek (a szülő munkanélkülisége, vagy nem megfelelő lakhatási körülmények pl. szegregátumban), “valószínűsíthető, hogy sok roma kiesik majd az ellátásokból és sokan átkerülnek a halmozottan hátrányos helyzetű kategóriából a hátrányos helyzetű kategóriába, így a számukra elérhető szolgáltatások köre szűkül”.65 További következménye is van, amit érdemes megfontolni, mivel az integrált okatási programok hatékony és számonkérhető megvalósításának akadályát képezi. A szociális szempontból hátrányos helyzetű és a halmozottan hátrányos helyzetű definíciók kulcsfontosságúak az integrációs oktatáspolitika szempontjából. Arról volt már szó, hogy a halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek kategóriáját a roma gyerekek proxijaként használja az oktatáspolitika, mivel etnikai adatok híján a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók szegregációját hivatott kezelni és a szolgáltatásokkal ezeket a gyerekeket célozza meg. Ezért e két kategória meghatározásában történt változtatás elkerülhetetlenül hatással van az intézkedések eredményességének alakulására, mivel az integrált oktatáspolitika teljes rendszere (az “integrált” heterogén iskolák/osztályok definíciója, a pénzügyi és szakmai támogatás feltételei, a helyi és intézmény szintű esélyegyenlőségi beavatkozások tervezése) ezekre a kategóriákra épül. A 2012-ben megjelent Civil Társadalmi Jelentés arra figyelmeztetett, hogy “statisztikai szempontból javulást lehet majd érzékelni a hátrányos helyzetű gyermekek számának csökkenése miatt (…); ugyanakkor világos (vagy legalábbis annak kellene majd lennie), hogy emögött semmiféle valós javulás nincs, csupán a kategóriák definíciójának változása okozza majd a halmozottan hátrányos helyzetű gyerekekre vonatkozó adatok változását.”66

A hátrányos helyzetű és halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek számáról intézményenként és településenként is elérhető adat a közoktatási statisztikai rendszerben.

64 Gyermekvédelmi törvény (Gyvt.) VIII. 67/A. § 65 Civil Monitoring Jelentés (2013) p. 6. 66 Civil Társadalmi Jelentés (2012) p. 50.

25

Így, ha jelentős változás van a hátrányos, vagy halmozottan hátrányos helyzetű tanulók számában, akkor arra az oktatáspolitikai döntéshozóknak fel kell figyelnie. A halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek számának drámai csökkenése figyelhető meg az alábbi táblában, miközben Magyarországon a gyermekszegénység rendkívüli mértékben nőtt az elmúlt években67. A magyarázat erre a tendenciára legalább kétoldalú. Az első, hogy a halmozottan hátrányos helyzetű definíció módosítása következtében jelentősen szűkült a jogosultak köre. A második a szülők csökkenő motiváltsága és érdekeltsége a gyerekek halmozottan hátrányos helyzetű regisztrációjára a beóvodázási támogatás 2013-mas eltörlését követően, ami ösztönzésül szolgált az iskolázatlan szülők számára, hogy nyilatkozzanak az iskolai végzettségükről, hogy ezáltal jogosulttá váljanak a támogatásra.

ÁLTALÁNOS ISKOLAI ADATOK

Tanév Összes tanuló száma

Hátrányos helyzetű tanulók száma

Halmozottan hátrányos helyzetű tanulók száma

2006/2007 831262 217328 61494 2007/2008 811405 228349 85798 2008/2009 790722 241739 100119 2009/2010 775741 257335 106539 2010/2011 758560 271403 105734 2011/2012 749865 266407 103951 2012/2013 742931 218791 99496 2013/2014 747746 166657 84602 2014/2015 748772 50312 70994

Sources: Hivatalos közoktatási statisztika (http://www.kir.hu/kir_stat/), Központi Statisztikai Hivatal oktatásstatisztikája (http://www.ksh.hu/docs/hun/xftp/idoszaki/oktat/) A 2014-ben elfogadott NTFS II nem vesz tudomást a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók meghatározásának változásáról és a Közoktatási törvény régi definícióját hivatkozza a 2009/2010-es tanév statisztikájával együtt, azt állítva, hogy az „óvodás gyermekek 11%-a (37 ezer), az általános iskolások 13,7%-a (106 ezer), a középfokú oktatásban részesülők 4%-a (23 ezer) halmozottan hátrányos helyzetű”.68Az oktatáspolitikai keretek módosításának és az adatokban ennek következtében jelentkező változásnak a figyelmen kívül hagyása arra enged következtetni, hogy a társadalmi felzárkózási politika döntéshozói vagy nem tudják, hogy mi történik Magyarországon az oktatási rendszerben, vagy tudatosan nem vesznek róla tudomást, hogy elkerüljék a magyarázkodást.

67 A Gyerekesély Egyesület adatelemzése szerint 2007 és 2013 között a jövedelmi egyenlőtlenségek nőttek, a szegénységben élők arányának emelkedése a teljes népességben 14%, a gyerekek körében 20% volt. GYERE Jelentés (2013) p. 48. 68 NTFS II (2014) p. 32.

26

III.3. A közoktatás új jogi keretei 2013 után 2013 előtt a magyar közoktatás rendszere decentralizált volt, ami a központi kormányzatnak korlátozott eszközöket biztosított a helyi viszonyokba való beavatkozáshoz. A decentralizált oktatási rendszer az 1990-es politikai átalakulást követően állt fel (1993-mas Közoktatási törvény és az 1996-os Nemzeti Alaptanterv). A független helyi és megyei önkormányzati rendszerre épült, melyek óvodákat, helyi általános iskolákat és speciális tantervet követő intézményeket, illetve középiskolákat tartottak fenn. Bár a decentralizált rendszernek voltak előnyei, mivel könnyebb volt az iskoláknak szolgáltatásaikat a helyi szükségletekhez és elvárásokhoz igazítani, de ugyanakkor megnehezítette az oktatáspolitikai döntések gyakorlati kivitelezését, és a magyar intézmények attitűdjének a megváltoztatását. 2013-ig a decentralizált oktatási rendszerben az iskolák deszegregációjának legfőbb korlátai a nem roma szülők ellánállása, az iskolafenntartó önkormányzat ellenérdekeltsége, és az antidiszkriminációs előírásoknak az iskolák és fenntartók általi betartását hatékonyan nyomonkövető monitoring rendszer és megfelelő szankcíók hiánya volt. Az önkormányzatok igyekeztek kikerülni a szegregáció felszámolásának kötelezettségét a településükön, és a helyi status quo-k számtalan esetben az iskolavezetésnek és a helyi önkormányzati döntéshozóknak a szegregáció fenntartására irányuló informális megállapodásán alapultak. A 2010-es választásokat követően a jobboldali kormány kidolgozott egy koncepciót a közoktatási és felsőoktatási rendszerek megújítására. A közoktatási intézmények működésének jogi kereteiben gyökeres változtatások történtek a 2011-es Köznevelési törvény alapján (CXC/2011), és a Nemzeti Alaptanterv is jelentős módosításokon ment keresztül. A központosított iskolarendszer és az oktatás folyamatát és az tartalmát is érintő kormányzati kontrol jelentős növekedése komoly vitákat generált, és gyakorlatilag az oktatási szektor minden érdemleges szereplője kritizálta, tanári és szülői szervezetek, oktatási szakemberek, akadémikusok és ellenzéki, sőt kormánypárti képviselők is. Az iskolák fenntartási és finanszírozási rendszere az új jogszabályi környezetnek megfelelően változott. Az önkormányzati fenntartású iskolákat egy központi állami iskolarendszerbe integrálták. Az önkormányzatok a továbbiakban csak az iskolaépületekért felelősek, de a tanárokat a központi iskolafenntartó szervezet (Klebelsberg Intézményfenntartó Központ, KLIK) alkalmazza és fizeti. A kormánynak az iskolarendszer államosításával (központosításával) kapcsolatban hivatkozott legfőbb érve az volt, hogy „A minőségi iskolai oktatáshoz való hozzáférésben a jelenlegi mélyen decentralizált oktatási rendszerben komoly területi különbségek tapasztalhatóak. Az oktatási intézmények és szolgáltatások az egyenlő esélyű hozzáférést támogató koordinációjával és területi fókuszú fejlesztésével és az oktatáspolitika központi eszközeivel javítható az e téren tapasztalható egyenlőtlenség”.69 Habár az esélyegyenlőségi érvelést a kormányzati kommunikáció kitartóan alkalmazza, mindezidáig semmilyen jelét nem adta politikai elköteleződésnek az oktatási szegregáció felszámolására vonatkozóan. Az ERRC által 2015 februárjában tartott konzultáció nyilvánvalóvá tette, hogy a résztvevő köztisztviselők közül senki nem tudott olyan próbálkozásról Magyarországon, ami a szegregált iskolák beazonosítására és az iskolai

69 NTFS (2011) p. 70.

27

szegregáció különböző formáinak hatékony kezelésére irányulna. Ellenkezőleg, az állami iskolafenntartó szervezet (KLIK) képviselője Piliscsaba szegregált állami iskolájában zajló iskolafejlesztési projekt megvalósítását hozta fel példának a roma gyerekek integrált oktatását elősegítő jó gyakorlatra. Megfontolandó, hogy 2011-ben Piliscsaba Önkormányzata úgy döntött, hogy négy év alatt fokozatosan bezárja a szegregált helyi iskolát, amiben mindössze 35-40 roma gyerek tanult. Két évvel később az állam átvette az iskolát, és az iskolafenntartó KLIK megállította a deszegregációs folyamatot és felvett gyerekeket az első osztályba a legmagasabb szintről érkező politikai támogatással. (A miniszter és az államtitkár az iskola hivatalos évnyitóján fejezte ki teljes egyetértését.) A piliscsabai eset leírását részletesen tartalmazza a jelentés 4. fejezete.

A témával foglalkozó civil szervezeteknek alapvető megállapítása volt, hogy az iskolarendszer központosítását követően a szelekció és az állami szereplők szegregációt támogató hozzáállása semmit nem változott.70 Miközben a szülők egymással versengenek, hogy a jobb iskolákba tudják beiratni a gyerekeiket, az iskolák továbbra is élnek a jelentkezők közötti válogatás lehetőségével. A Közoktatási törvény 2006-os módosítása megpróbálta megszüntetni ezt a gyakorlatot. A kormányzati erőfeszítések ellennére a jobbmódú szülők megtalálják a módját, hogy megkerüljék a jogi akadályokat, például azzal, hogy a gyerekeik számára másik iskolakörzetben regisztrálnak állandó lakcímet, vagy magániskolát hoznak létre, vagy egyházi fenntartású iskolát választanak. Magyarországon a nem állami fenntartású intézmények is ugyanolyan normatív finanszírozást kaptak, mint az államiak. Mivel a FIDESZ kormány az ideológia oktatás általi közvetítése iránt elkötelezett, az egyházi iskolákat jelentősen több támogatásban részesíti az állam, mint a saját intézményeit. A független alapítványi iskolák állami finanszírozását pedig drasztikusan csökkentette. Habár az előző kormány 2006-ban kötelezte az egyházi iskolákat a helyi hátrányos helyzetű tanulók előnyben részesítésére, nem érzékelhető, hogy ez változást eredményezett volna az egyházi iskolák tanulói összetételében, az egyházi és állami iskolák közötti különbségek csökkentésében. Éppen ellenkezőleg, a lehetőség megsokszorozódott, hogy egy jobb feltételek között, több forrásból működtetett egyházi iskolát válasszanak a szülők az állami iskola helyett, ahol nincsenek, vagy alig vannak roma gyerekek. Közvetlenül az iskolák államosítása előtt sok helyi önkormányzat adta át az intézményét egyházaknak, hogy több forrásuk legyen a működéshez és mert nem bíztak benne, hogy az állami intézményfenntartó jó gazdája lesz az iskolájuknak. A folyamatot a kormány politikája támogatta, jogszabálymódosítással is megkönnyítve az iskolaátadást. Ennek következtében az egyházi iskolák száma 25%-kal nőtt a 2010/2011 iskolai évben és ez a tendencia folytatódott a következő évben is. Ez a tendencia a roma gyerekek szegregációjának további fokozódásához vezetett az országban, és mára számos helyen bizonyosodott be a roma gyerekeknek az egyházi iskolákból való kiszorulása. A piliscsabai eset, ami egy esettanulmányban kerül leírásra, a roma gyerekek integralt oktatásból való kiszorulásának jelenlegi mintájára mutat példát, amelyben egy helyi egyházi iskola is érintett, és a KLIK aktuális szerepét mutatja meg a szegregáció fenntartásában. Az emblematikus nyíregyházi eset71 is világossá tette, hogy a jelenlegi kormánynak nincs

70 Civil Társadalmi Monitoring Jelentés (2012), (2013), GYERE (2014) 71 Az ügyről részletes információk elérhetők a roma gyerekeket a perben képviselő Esélyt a Hátrányos Helyzetű Gyerekeknek Alapítvány (CFCF) honlapjáról: www.cfcf.hu/nyíregyháza

28

következetes politikája a magyar oktatási rendszerben a szegregáció kezelésére, mitöbb, politikai döntései és kommunikációja megerősíti a szegregáló iskolákat. Balog miniszter úr (Emberi Erőforrások Minisztérium) tanúskodott a Görög Katolikus Egyház mellett a bíróságon, ami 2010-ben újranyitotta a szegregált roma iskolát Nyíregyházán. A miniszter többször biztosította támogatásáról az egyház által fenntartott szegregált roma iskolát a bírósági eljárás alatt, amely az egyházat a szegregáció miatt felelősségre vonó bírósági ítélettel zárult. A 2014-es bírósági ítélet szerint az iskola szegregált és a romákkal szembeni diszkrimináció valósul meg általa, ezért be kell zárni. A bírósági döntést követően az Emberi Erőforrások Minisztériuma kezdeményezte a Köznevelési törvény módosítását annak érdekében, hogy megteremtse a jogi kereteket a Nyíregyházi iskola és más szegregált iskolák számára, hogy azok az Egyenlő Bánásmód törvény megsértése nélkül működhessenek. Számos civil szervezet és szakmabeliek tiltakozása és anti-szegregációs kampánya,72 valamint több civil tagnak a kormány anti-diszkriminációs kerekasztalától való távozása ellenére a parlament 2014 decemberében megszavazta a törvénymódosítást. 2015 januárját követően, a miniszter úgy tűnik, hogy további lehetőségeket keres az iskolai szegregáció legalizálására. 73

72 Lásd: Állásfoglalás a T/2085 törvénnyel kapcsolatban http://cfcf.hu/images/Allasfoglalas.pdf 73 Lásd: Az Esélyt a Hátrányos Helyzetű Gyerekeknek Alapítvány 2015. január 23-i sajtótájékoztatóját http://www.cfcf.hu/images/Sajtokozlemeny_-Fu_alatt_elindult_a_szegregalt_oktatas_torvenyesitese.pdf

29

Nem egyszerű feladat a rendszerszintű diszkrimináció és a romák szegregációja ellen fellépni az antidiszkriminációs jogi normák alapján a hazai bíróságok előtt. A szegregációs ügyekben sokféle különböző gyakorlat, cselekvés, döntés és nem-cselekvés, vagyis tétlenség vezet diszkriminációhoz, és ilyen komplex helyzeteket nehéz utolérni. Ezért a szegregáció megfelelő definíciója és értelmezése a jogrendszerben nem elég ahhoz, hogy a garantálja, hogy ezeknek a jogi normáknak a végrehajtása kikényszeríthető. Az antidiszkriminációs jogszabály érvényesítéséhez progresszív eljárási eszközök alkalmazására van szükség,74 ezek biztosítanak lehetőséget az eredményes jogérvényesítésre, ahogy azt a CFCF sikeres stratégiai pereskedési gyakorlata is példázza Magyarországon. Mindazonáltal a szegregációt megtiltó bírósági ítéletek végrehajtása komoly kihívást jelent Magyarországon. A deszegregációt elrendelő bírósági döntések végrehajtásának

74 Farkas, Lilla (2010) “Limited Enforcement Possibilities Under European Anti-Discrimination Legislation – A Case Study of Procedural Novelties: Actio Popularis Action in Hungary” Erasmus Law Review, Volume 3. Issue 3, 2010

Az Európai Roma Jogok Központja, a Roma Oktatási Alap és a Romaversitas Alapítvány petíciója A magyar törvények (Az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló tv.) és az Uniós kötelezettségek (Faji egyenlőségi irányelv) alapján is tilos Magyarországon a faji vagy nemzetiségi alapú hátrányos megkülönböztetés. Az elmúlt 10 évben a bíróságok töretlen gyakorlata és számos kutatás és tanulmány is alátámasztotta, hogy az iskolai elkülönítés, a szegregáció mind nemzetiségi alapon, mind vagyoni helyzet alapján jogellenes és a gyerekek fejlődésére, jövőbeli esélyeire nézve visszafordíthatatlanul káros. A Debreceni Ítélőtábla 2014. november 6-i, jogerős ítélete a nyíregyházi Huszár telepen újranyitott szegregált cigány iskola ügyében kimondta, hogy tilos felekezeti oktatásra hivatkozva a roma tanulókat elkülönítve oktatni. A perben Balog Zoltán, az oktatásért is felelős miniszter többször kifejtette álláspontját a "szeretetteljes szegregáció" támogatásáról és tanúként a szegregált iskolát működtető görögkatolikus egyház mellé állt. Az ítélethirdetés napján a minisztérium közleményben tett ígéretet, hogy megkeresi a lehetőséget arra, hogy hasonló esetekben helye legyen a szegregáció tilalma alóli felmentésnek. Két hét sem telt el az ítélet óta és a Köznevelési törvény módosítására tett javaslat (a 27. § (5) bek. z) pontja értelmében) felhatalmazást adna a Kormánynak arra, hogy rendeletben határozza meg a szegregált oktatás tilalma alóli kivételeket. Ha a társadalmi egyeztetés nélkül előterjesztett módosítási javaslatot megszavazzák, az olyan eszközt adna a Kormány és a miniszter kezébe, amellyel törvényessé tehetnék a szegregált felzárkóztató oktatást. Ez nem csak, hogy az Alaptörvénybe, hazai és nemzetközi jogszabályokba ütközik, de szembemegy a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégiában tett ígértekkel, és megteremti a lehetőségét annak, hogy gyerekek tömegeit zárják el végleg a társadalomba illeszkedés, a biztos jövő esélyétől. A szegregált oktatás legalizálása sérti az egész magyar társadalom méltóságát és lehetetlenné teszi, hogy gyerekeink egyenlő állampolgárként éljenek együtt Magyarországon. Ezért a petíció aláírói tiltakoznak a törvénymódosítás elfogadása ellen és felhívják az őket képviselő parlamenti döntéshozókat, hogy ne szavazzák meg a javaslatot! 2014. november 25.

30

nehézségei kapcsolatban kell, hogy legyenek azzal a ténnyel, hogy Magyarországon a cigányellenesség egy társadalmi norma “ami erősebb, mint a jogi normák a tárgyalótermeken kívül.”75 Az antidiszkriminációs normák megsértése, és a szegregációt pártoló attitűd széleskörben elfogadott és a közvélemény által támogatott, ezért olyan politikai tőkét jelentenek, ami a helyi és az országos döntéshozók számára erős ösztönzést jelent a használatukra. Az országos és helyi döntéshozók ennek megfelelő hozzáállása és a szegregáció felszámolására vonatkozó politikai akarat hiánya meggátolják a deszegregációs bírósági ítéletek végrehajtását és megakadályozzák a mégoly átfogó és szofisztikált esélyegyenlőségi politika hatékony megvalósítását is.

75 Uzunova, Iskra (2010) “Roma Integration in Europe: Why Minority Rights Are Failing” Arizona Journal of International and Comparative Law, Vol. 27, No. 1, 2010 p. 307.

31

Bt.2: A roma tanulók speciális iskolákba terelése, mint a szegregáció egyik eszköze

Változások a jogi és szakpolitikai keretekben az NTFS előtt Az Oktatási Minisztérium kezdeményezésére 2003-ban un. Utolsó Padból program indult több minisztérium közreműködésével, ami azt célozta, hogy csökkenjen az olyan esetek száma, amikor a hátrányos helyzetű és roma tanulók indokolatlanul kerülnek az értelmi fogyatékos tanulók számára biztosított speciális intézményekbe. A fogyatékosnak minősített gyerekek számának folyamatos növekedését az elemzők annak tulajdonították, hogy az ilyen iskolák számára biztosított magasabb normatív támogatás hatékonyan ösztönözte “minél több fogyatékos gyermek beazonosítását” az oktatási rendszerben. Éppen ezért került sor a normatív támogatás átalakítására és szigorúbb feltételek kidolgozására, hogy a finanszírozással való visszaélésnek véget vessenek. Továbbá alapvető fontosságú lépés volt a fogyatékos tanulókat ellátó intézmények és osztályok átvilágítása a 2003/2004 tanévben, a kiegészítő források felhasználásának nyomonkövetésére, hogy a fogyatékos tanulók oktatási és rehabilitációs szükségleteit szolgálják. A vizsgálat súlyos hiányosságokat tárt fel az iskolákban (megfelelő gyógypedagógiai végzettséggel rendelkező szakemberek hiányát, és az átlagosnál is rosszabb oktatási feltételeket). Ugyanakkor sor került a 2002/2003 tanévben iskolába kerülő gyerekek közül azoknak a felülvizsgálatára, akiket speciális osztályokba irányítottak, annak érdekében, hogy a nem fogyatékos tanulókat kiszűrjék. A felülvizsgálatban érintett gyerekek 11%-át helyezték vissza normál tantervű osztályokba a második évfolyamra, és a visszahelyezés folyamatához a fejlesztést támogató szolgáltatásokat az Országos Oktatási Integrációs Hálózat biztosította. A vonatkozó rendeletek módosításával az iskolák számára lehetővé vált a kiegészítő normatíva igénylésére az újravizsgált gyerekek normál tantervű osztályba történő visszahelyezésének támogatására. A jogszabálymódosítás (14/1994 (VI.24) OKM rendelet) szigorú orvosi diagnosztikai kritériumokat írt elő az enyhe értelmi fogyatékosság megállípítására és módosította a Szakértői és Rehabilitációs Bizottságoknak a tanulók vizsgálatakor követett protokolljait. Minden vizsgálatnál hozzáértő szakember jelenlétét írta elő és az esetek eldöntésére csak a tanuló meghosszabbított (minimum 3 hónapos) megfigyelési periódusa után lehetséges, a szakértői bizottságnak pedig minden évben hivatalból felül kell vizsgálnia a döntését, a tanuló 12 éves koráig. A tapasztalatok szerint a Szakértői és Rehabilitációs Bizottságok nem mindig tartották be az összes vonatkozó szabályt. Ezért a Miniszteri Biztos Hivatala egy Egységes Pedagógiai Diagnosztikai és Szolgáltatási Rendszer bevezetését kezdeményezte 2005-ben. A kezdeményezés lényege az volt, hogy a diagnosztikával foglalkozó intézmények számára egy szakmai hálózatot hozzon létre, amely garantálja ezeknek az intézményeknek a függetlenségét, és biztosítja az emberi és tárgyi feltételeik fejlesztését, és a működési folyamataik nyomonkövetését és értékelését. A későbbiekben a 4/2010. (I. 19.) rendelet határozta meg a tesztek és vizsgálatok szükséges szakmai követelményeit, amelyre a szakértői véleményeket a bizottságok alapozhatják. Az “Utolsó Padból” program az EU finanszírozott HEFOP 2.1.1. és a TÁMOP 3.3.1. programok keretében folytatódott 2004 és 2012 között. További felülvizsgálatokra került sor és új támogató szerepek kerültek kialakításra: szakszolgálat-esélyegyenlőségi szakértőket képeztek az esélyegyenlőségi szempontok érvényesülésének biztosítására a mérések folyamán; mentorok támogatták a normál tantervű iskolákba, vagy osztályokba a gyerekek visszahelyezését; és cigány anyanyelvi segítők lettek kiképezve, akik a későbbiekben a kétnyelvű gyerekeknek tudnak segítséget nyújtani a vizsgálati helyzetben. A szakpolitikai beavatkozások eredményeként az „enyhe értelmi fogyatékos” kategóriában folyamatosan csökkent a gyerekek száma a 2004/2005-ös tanévtől (a közoktatás statisztika adatai szerint 3,34% volt 2004-ben, ami 2009-re 2,5%-ra csökkent). (A legtöbb roma és halmozottan hátrányos helyzetű gyereket ebbe a kategóriába sorolták a sajátos nevelési igényű tanulók között, ami lehetővé tette az elkülönített oktatást, az eltérő tanterv és csökkentetett követelmények alkalmazását.) Havas és Zolnay 2010-es kutatási eredményei rámutattak, hogy míg 2004-ben az általuk vizsgált iskolák nagytöbbsége működtetett speciális osztályokat, melyekben a tanulók többsége (átlagosan 71,6%-a) roma volt, azóta a speciális tantervű osztályok felét megszüntették, (a legtöbbet 2007-ben zárták be). (Havas, Zolnay (2010) EÖKIK) Forrás: Bernáth, Szendrey (2012) Lépések egy méltányosabb iskolarendszer felé - az oktatási integrációs programok 10 évének összegzése (Kézirat)

32

Az első Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia (2011) hangsúlyozta: „Annak érdekében, hogy megalapozatlanul ne kerüljön sor egyetlen gyermek indokolatlanul fogyatékossá minősítésére sem, folyamatos szakmai segítségnyújtással és független, hatékony ellenőrzésekkel biztosítani kell a vonatkozó jogszabályban meghatározott eljárásrend, és a szakértői vélemény elkészítését megalapozó vizsgálat szakmai követelményeinek érvényesítését. A prevenció jegyében a gyermekek időben történő, szakszerű fejlesztésének biztosítása érdekében a koragyermekkori fejlesztés, a nevelési tanácsadás és a logopédiai ellátás területén is ki kell dolgozni az egységes eljárásrendet, szakmai tartalmakat és követelményeket. Folyamatosan bővíteni kell a gyermekek vizsgálata során alkalmazott tesztek, vizsgálati módszerek és eszközök körét. Különös figyelmet kell fordítani az indokolatlan fogyatékossá nyilvánítás elkerülése érdekében a hátrányos helyzetű, a tartós nevelésbe vett tanulók és a romák esetében arra, hogy az alkalmazott tesztek, módszerek, eljárások a gyermek tényleges képességeinek meghatározásakor az esetleges környezeti hátrányokból eredő elmaradásokat elkülönítsék.”76 Az NTFS megvalósításáról szóló jelentés szerint a Tanulási Képességeket Vizsgáló Szakértői és Rehabilitációs Bizottságok tagjainak képzésére került sor a szolgáltatásaik modernizálása és kiterjesztése, és az egységes eljárások és protokollok megteremtése éredekében a TÁMOP 3.4.2.-11-B intézkedés 2.300 millió forintos keretéből. A program célja továbbá, hogy feltérképezze a sajátos nevelési igényű gyerekek számára elérhető szolgáltatásokat, beleértve a pályaválasztási tanácsadást. A magyar kormány az EJEB-nek a Horváth és Kiss v. Magyarország perben hozott ítéletének végrehajtásával kapcsolatban jelentette a bíróságnak, hogy összesen 111 sajátos nevelési igényű tanulókkal foglalkozó tanár és pszichológus kapott képzést 2014-ben és egy további, 2,3 milliárdos projekt most van folyamatban, ami a szakértő munka módszereinek fejlesztését célozza. A Horváth és Kiss v. Magyarország ügyben hozott ítélet végrehajtásáról a magyar kormány beszámolója alapján készített státuszjelentés szerint az “Utolsó Padból” program tevékenységei folytatódnak. A jelentés továbbá rámutat két fontos módosításra az iskolába kerüléskor végzett mérések folyamatára vonatkozóan:

76 NTFS (2011) p. 72.

Általános intézkedések: A magyar hatóságok által meghozott és előirányzott intézkedések többnyire a roma gyerekek tanulási képességeinek mérésére szolgáló tesztekre, a sajátos nevelési igényű tanulók inkluzív oktatását támogató szakpolitikai intézkedésekre, jogszabály módosításokra és képzésekre vonatkoztak:

1.A roma tanulók tanulási képességeit mérő tesztek bevezetése A roma gyerekek tanulási képességeinek megfelelő mérése érdekében tett első lépésként a Wechsler Intelligence Scale for Children (WISC-IV Child Intelligence Test) standardizálására került sor Magyarországon reprezentatív gyerek mintán. A teszt objektivitására és nem diszkriminatív jellegére vonatkozó további információkat szolgáltattak a bíróságnak 2014.01.29-én.

2. Jogi szabályozási intézkedések Jogszabályok módosítására került sor annak érdekében, hogy a gyerekek speciális iskolába irányítását megelőzően az értelmi fogyatékosság diagnosztizálása szigorú kritériumok mentén és speciális biztosítékokkal történjen. A vizsgálati folyamattal kapcsolatos eljárási biztosítékokra vonatkozó további információkat szolgáltattak a bíróságnak 2014.01.29-én.

Forrás: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Reports/pendingCases_en.asp?CaseTitleOrNumber=horvath+and+kiss&StateCode=HUN&SectionCode=

33

A fent listázott intézkedések ellenére a mérési eredmények alapján kimagasló területi és nemi különbségek vannak a sajátos nevelési igényű gyerekek arányában, ami nyilvánvalóvá teszi, hogy továbbra is vannak olyan külső tényezők, melyek befolyásolhatják a vizsgálati eljárások eredményét (pl. a speciális intézmények rendelkezésre álló kapacitásai az adott régióban). Így az önhatalmú döntés továbbra sincs kizárva az iskolakezdés előtt végzett vizsgálat során. Bár a vizsgálati folyamatra és a diagnosztikai eszközökre számos fejlesztési intézkedés irányult 2003 –óta (ezek a fenti szövegdobozban vannak összefoglalva), az “önkényesség és diszkrimináció megakadályozása érdekében az átlátható monitoring rendszer felállítására” vonatkozó követelményét, ahogy az EJEB elrendelte, továbbra sem sikerül egészében teljesíteni Magyarországon. Éppen ezért javasolt lenne a gyerekek stigmatizációjának és szegregációjának elkerülése érdekében a szakpolitikai erőfeszítéseket a szükséglet-alapú, egyéni fejlesztés biztosítására, az iskola előtti mérések és diagnosztikai eljárások mellett az egészen korai életkortól az egyéni fejlődés követésére öszpontosítani. Az EJEB az alábbi hiányosságokra hívta fel a figyelmet és rámutatott, hogy a kormányzati intézkedések hatására vonatkozó bizonyítékok továbbra is hiányoznak.

Általános intézkedések: Az általános intézkedések körében a válaszadó államnak két fő kötelezettsége következik a Bíróság véleménye alapján, ami az ítélet végrehajtásához szükséges:

§ nem diszkriminatív mérési folyamat felállítása a roma gyerekek félrediagnosztizálásának és hibás elhelyezésének megelőzése érdekében (vagyis olyan tesztelési eljárás, amely méltányos és objektív módon képes felmérni az iskolai alkalmasságukat és mentális képességeiket), és

§ megfelelő és elégséges biztosítékok alkalmazása a hibás diagnózissal és hibás elhelyezési döntésekkel szemben (lásd pl. 119. és122. §-ok).

1.Nem diszkriminatív mérés A szolgáltatott információk alapján úgy tűnik, hogy a magyar hatóságok egy speciális mérési módszert vezettek be a roma tanulók diszkriminatív iskolai elhelyezésének megszüntetése érdekében. A 2014.01.29-én beküldött információk vizsgálata meg fog történni arra vonatkozóan, hogy ezek, a tanulók iskolai alkalmasságának és mentális képességeinek mérésére szolgáló tesztek, valóban objektív és nem diszkriminatív eredményekhez vezetnek-e a roma gyerekek esetében. Mindemellett információra van szükség egy hatásvizsgálat alapján is (a változás vizsgálata statisztikai adatokkal) az új mérési rendszerről és annak mentén a roma gyerekek speciális iskolákba való irányításáról. 2.Biztosítékok a félrediagnosztizálással és a hibás elhelyezéssel szemben

Az új jogszabály módosítással kapcsolatban 2014.01.29-én, az értelmi fogyatékosság megállapításának „szigorú kritériumairól” és a mérési folyamatban az eljárási biztosítékokról szóló további információkat vizsgálni fogja a bíróság. További vitás kérdések Az inkluzív oktatás támogatása előremutató lépés a roma tanulók szegregációjának megakadályozása érdekében. Ezért lenne hasznos, ha a magyar hatóságok további pontos információval tudnának szolgálni a policy hatásaival kapcsolatban. Fontos lenne statisztikai adat arról, hogy a növekedett a roma tanulók száma az integrált oktatásban, és csökkent a speciális iskolákban. Ebben a kontextusban, további információkat üdvözölne a Bíróság az új jogszabály-módosítással kapcsolatban (lásd 127. §), ami a „tanulási nehézséggel küzdő gyerekek kiemelését célozza a speciális iskolákból és […] biztosítja a roma gyerekek statisztikai felülreprezentáltságának csökkenését a speciális iskolákban”, tekintve, hogy a roma gyerekek magas speciális iskolai arányának csökkentésére tett erőfeszítéseknek nem voltak komoly hatásai (lásd 75. és 115. §-ok).

Forrás: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Reports/pendingCases_en.asp?CaseTitleOrNumber=horvath+and+kiss&StateCode=HUN&SectionCode=

34

A különböző döntéshozói körökben a romákkal szemben elterjedt előítéleteken, a megbízhatatlan iskola előtti vizsgálati folyamaton és a roma gyerekek speciális osztályokban és iskolákban történő szegregált oktatását támogató pénzügyi ösztönzőkön túl egy további fontos tényezője a szegregációnak az óvodáskorú roma gyerekek nem megfelelő felkészítése az iskolára. Kertesi Gábor és Kézdi Gábor mutatta be az iskolázott középosztályi szülők és az iskolázatlan szülők gyerekeinek óvodai részvétele közötti különbséget a 2008-as jelentésükben.77

77 Kertesi, Kézdi (2008) Az óvodáztatás hatása a tanulói kompetenciákra és az óvodai ellátottság Magyarországon (1986–2005), Zárótanulmány, MTA-KTI. Letölthető: econ.core.hu/file/download/okt31/produktum506.doc

35

Bt.3: Hozzáférés a kora gyerekkori oktatáshoz és gondozáshoz A kora gyerekkori oktatáshoz és gondozáshoz való hozzáférés kulcsfontosságú a későbbi oktatási eredmények szempontjából, a kora gyerekkori oktatási és gondozási szolgáltatások fejlesztése pedig alapvető feltétele a romák társadalmi integrációja előmozdításának. A 2002-es Barcelona Summit-on az Európai Unió Tanácsa elkötelezte magát a kora gyerekkori oktatás és gondozás (early childhood education and care (ECEC)) mellett, vállalva, hogy 2010-re egész napos gyerekgondozási szolgáltatást biztosítanak legalább a 3 év feletti gyerekek 90-a számára, és a 3 év alattiak legalább 33%-ának. Az Európai Bizottság 2006-os “Hatékonyság és méltányosság az európai oktatási és képzési rendszerekben” c. kommunikációja78 rámutatott, hogy a “az általános iskola előtti oktatásnak van a legmagasabb megtérülése a gyerekek társadalmi alkalmazkodása szempontjából”.

2011 februárjában az Európai Bizottség ismét meghatározta az ECEC területén az európai szintű együttműködés legfontosabb területeit azzal a céllal, hogy a születéstől a tanköteles korig javítsa a szolgáltatások elérhetőségét és minőségét a gyerekek számára. Az Európai Bizottságnak a Nemzeti Roma Integrációs Stratégiák EUs keretrendszeréről 2011 áprilisában kiadott kommunikációjában arra hívta fel a tagállamokat, hogy “szélesítsék a hozzáférést a minőségi kora gyerekkori oktatáshoz és gondozáshoz” 79. A Bizottságnak a nemzeti roma stratégiák 2012 májusi értékelése szerint 14 tagállam tervezett intézkedéseket a gyerekek ECEC szolgáltatásokhoz való hozzáférésének bővítésére. Az ECEC –hez való hozzáférésben meglévő szakadék csökkentése érdekében a tervezett intézkedéseket meg kell valósítani és szélesebb körben is alkalmazni kell, ezért a Bizottság számos országspecifikus ajánlásában kiemelte, hogy a tagállam számára az egyik legsürgetőbb szakpolitikai kihívás a kora gyerekkori oktatási és gondozási szolgáltatásokban való részvétel növelése. Magyarország az óvodai szolgáltatás területén viszonylag jó helyzetben van, más Közép-Kelet-Európai országokhoz viszonyítva. Mégis, az óvodai férőhelyek számának jelentős növelésére van szükség ahhoz, hogy a roma gyerekek 3 éves kortól óvodába kerülhessenek. Továbbá, sürgető szükség van a 3 év alatti gyereket szolgáló kora gyerekkori szolgáltatások kapacitásának növelésére és a gyerekjóléti szolgáltatások fejlesztésére a vidéki területeken. Kora gyerekkori szolgáltatások (0-tól 3 évesig) a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégiában A 3 év alatti gyerekek számára rendelkezésre álló napközbeni gondozó szolgáltatások kapacitásai igen korlátozottak. Mindössze a települések 9%-a biztosítja ezt a szolgáltatást, és 125 önkormányzat működtet integrált óvoda-bölcsőde szolgáltatást. Magyarországon jelenleg a 0-3 éves gyerekek 10,7%-a jár bölcsődébe, bár az EU irányelv legalább 30%. A 948 férőhelyet biztosító magán családi napközik leginkább nagyobb városokban elérhetőek,80 és a hátrányos helyzetű szülők egyébként sem engedhetik meg maguknak ennek a szolgáltatásnak az igénybevételét a magas havi részvételi díj miatt.

78 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52006DC0481&from=EN 79 EC Communication on an EU Framework for National Roma Integration Strategies (2011) p. 6 80 NTFS (2011) p. 33.

36

A Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia Akcióterve meghatározta a kormány számára a gyerekek jólétének támogatását célzó feladatokat, köztük a korai gyerekgondozási szolgáltatások fejlesztését: “A hátrányok korai felismerése, a 0–3 éves korú gyermekek testi, értelmi, érzelmi és szociális fejlődésének segítése és családjaik támogatása érdekében, a fenntarthatóság biztosításával új Biztos Kezdet Gyerekház szolgáltatásokat kell létrehozni az integrált térségi gyermekesély programokat megvalósító leghátrányosabb helyzetű kistérségekben, elsősorban a gettósodó, illetve a szegregátummal rendelkező településeken.”81 A Biztos Kezdet Gyerekházak programja 2010-ben kezdődött két EU támogatott Társadalmi Megújítási Operatív Program (TÁMOP) program keretében. Az NTFS tartalmaz terveket a Biztos Kezdet házak fenntartható finanszírozásának a megteremtésére állami forrásból a következő évekre, és a program kiterjesztésére legalább a leghátrányosabb helyzetű kistérségek kétharmadában “különösen a gyermekes családok helyzete szempontjából meghatározó mutatókkal (szegénység, kiugróan magas gyerekszám, munkanélküliség stb.) rendelkező területeken”.82 Az NTFS további beavatkozásokat is tervezett: “A hátrányos, halmozottan hátrányos helyzetű kisgyermekek jó minőségű kora gyermekkori szolgáltatásokhoz való hozzáférésének növelése és szocializációjuk érdekében feladattervet kell készíteni, annak megfelelően bővíteni kell a bölcsődei és az egyéb napközbeni kisgyermek ellátást szolgáló férőhelyeket a szolgáltatás-, illetve a férőhelyhiányos településeken.83 Továbbá tartalmaz tervet az ingyenes étkezésre jogosult gyerekek körének kiszélesítésére. Az NTFS Akciótervében szerepel a kormány kijelölt feladataként, hogy „a családsegítő és gyerekjóléti szolgáltatások megerősítésével biztosítani kell a közvetlen hozzáférést a szegregátumokban, gettósodó településeken84 a 3 008 millió forintos keretből, ami közvetlenül erre a célra áll rendelkezésre. Az NTFS II (2014) is megerősítette, hogy a gyermekjóléti szolgáltatások minőségében és kapacitásaiban meglévő óriási különbségek súlyos problémát jelentenek Magyarországon, és ezek a szolgáltatások legkevésbé azokon a helyeken elérhetőek, ahol a legnagyobb az igény rájuk. Ez a probléma a legsúlyosabban a hátrányos helyzetű régiók kistelepülésein jelentkezik. A gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatások intézményi rendszere hiányt szenved mind pénzügyi, mind emberi erőforrásban, ami sok helyen korlátozza a kapacitásokat. Az NTFS Akcióterve rámutatott az ESIF támogatott fejlesztési projektekre is, amik a gyermekjóléti szolgáltatások és családtámogatási szolgáltatások fejlesztésére irányulnak (kapacitás, koordináció, hatékonyság és professzionalizmus), és arra, hogy a szegregált területeken és „gettósodott telepeken” élők számára is elérhetővé váljanak ezek a

81 NTFS Akcióterv (2011) (A Kormány 1430/2011. (XII. 13.) Korm. határozata a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégiáról, valamint végrehajtásának a 2012–2014. évekre szóló kormányzati intézkedési tervéről) Magyar Közlöny 2011. évi 149. szám p. 37427. Letölthető: http://romagov.kormany.hu/download/6/67/20000/MK149_1_1.pdf 82 Ibid., 37427. 83 Ibid., 37427. 84 Ibid., 37428.

37

szolgáltatások. (TÁMOP 5.3.1.B intézkedés 2.952 millió forint és TÁMOP 5.4.9 3.008 millió forint támogatással.) Végül az iskolai szociális munka bevezetését (a gyerekjóléti szolgáltatások rendszerébe integráltan) is feladatként határozta meg az Akcióterv. A szolgáltatás fejlesztését a TÁMOP 5.4.1. alprogramban tervezték összesen 1.640 millió forintból.

Az NTFS intézkedéseinek megvalósítása Az NTFS megvalósításáról készült jelentés szerint a Biztos Kezdet Házak 18.000 hátrányos helyzetű gyereknek és családjaiknak szolgáltatnak 113 településen 13.000 millió forintból. A gyerekjóléti szolgáltatásokat szabályozó törvény (1997/ XXXI. Tv.) módosításával 2013 januárjától a Biztos Kezedet Házak szolgáltatásai a gyerekjóléti szolgáltatások intézményes keretei között működnek és finanszírozásuk az állami költségvetésből történik. A jelentés szerint a leghátrányosabb helyzetű kistérségekben, ahol nagy számban élnek romák, 13.000 millió forint EU támogatást fordítottak a gyerekek oktatási esélyeinek javítására. A program a hátrányos helyzetű gyerekek korai fejlesztését támogatta különböző tevékenységeken keresztül. Az értelmes szabadidős tevékenységek biztosítása mellett a hátrányok leküzdését célzó felzárkóztatást is terveztek az intézkedésben. A nyomonkövetési jelentés arról számolt be, hogy a nyílt pályázati versenybe csak néhány pályázó jelentkezett be, így a forrásoknak mindössze egyharmadát sikerült kiszerződni. A szerződéskötés elhúzódása súlyos lemaradást okozott mind a pályázati projektek, mind a központi program megvalósításában, amelynek szakmai támogatást, koordinációt és monitoringot kellett volna biztosítania. 85 A bölcsődei szolgáltatások fejlesztésével kapcsolatban 8 intézmény felújításáról jelentettek, ami 586 gyereket érintett és 172 új férőhely létesült négy bölcsődében az Észak Magyarországi régióban, 2.200 millió forintból. (Ezzel az intézkedéssel kapcsolatban az Országos Roma Nemzetiségi Önkormányzat valósítotja meg a TÁMOP 5.3.1-B-1-11/1 központi programot a roma bölcsődei gyerekgondozói és szociális gondozói képzésére. Azzal kapcsolatban nem szolgál információval a jelentés, hogy a képzett roma nők közül hányat alkalmaztak eddig a bölcsődék vagy egyéb gyerekjóléti szolgáltatások.) Bár a 2010-2014-es időszakra a program tervezett indikátora jóval magasabb: összesen 6000 új bölcsődei férőhely kialakítását tervezték, 4800 hely felújítása mellett 7 régióban, az erre a célra elkülönített 28.000 millió forintból. 86

Az NTFS I.7. intézkedését, ami az iskolai szociális munka rendszerének kialakítását és a gyerekjóléti szolgáltatásokba integrálását célozta, magyarázat nélkül törölték. Ha ez a rendszer feláll, lehetőség lett volna roma munkatársak foglalkoztatására is. Roma pedagógiai asszisztensek alkalmazására van már sikeres precedens a magyar iskolákban. A 2000-es évek elején volt egy sikeres Phare program, amiben legalább 50 iskola vett részt. Később a 2004-2007-es programozási időszakban hasonló program kidolgozására

85NTFS Nyomonkövetési jelentés (2014) p. 18. http://romagov.kormany.hu/download/7/80/c0000/NTFS%20v%C3%A9grehajt%C3%A1s%C3%A1r%C3%B3l_nyomonk%C3%B6vet%C3%A9si%20jelent%C3%A9s.pdf 86 Ibid., p. 6-7.

38

és megvalósítására került sor roma gyerekvédelmi felelősök képzésére és foglalkoztatására állami intézményekben. Ezek a programok is megerősítették a Roma Oktatási Alap négy országban megvalósított “Egy Jó Kezdet” programjának tapasztalatát, ami igazolta, hogy “a roma asszisztensek részvételét az iskola előtti tevékenységekben minden közreműködő (roma szülő, mediátor, tanár és intézményvezető) nagyon hasznosnak találta, és bizonyítottan hozzájárulnak a roma gyerekek integrációját célzó erőfeszítések eredményességét”. 87 Elég meglepő, hogy miután az intézkedést az NTFS Akciótervéből törölték, az NTFS II 2014-ben részletesen leírja miért van szükség főállású szakemberek foglalkoztatására az iskolákban szociális munkásként és szociálpedagógusként, hogy a hátrányos helyzetű gyerekek szüleivel való együttműködést segítsék, a tanulók kompetenciáit fejlesszék és a társadalmi kapcsolatokat és integrációt erősítsék. 88 Az iskolai szociális munka rendszerének felállítása helyett a magyar kormány egy eléggé eltérő programot valósított meg az iskolákban. 2013 óta országszerte 200 iskolában foglalkoztatnak bűnmegelőzési tanácsadókat (akiket gyakran “iskolarendőrként” emlegetnek). A körvonalazatlan feladatleírásukban az esetleges áldozatok és elkövetők védelme szerepel bűnmegelőző tevékenységükkel (különös tekintettel az interneten keresztüli jogsérelmekre, a családon belüli erőszakra, és drogfogyasztásra és a közlekedésbiztonságra).89 Óvodai nevelés A Világbank “The Toward an Equal Start” (“Az egyenlő esélyű kezdés felé”) című tanulmánya90 szerint a roma gyerekek minőségi és inklúzív korai gyerekkori fejlesztő szolgáltatásokhoz való hozzáférése nem javult kellő mértékben a többségi gyerekekkel való összehasonlításban. Magyarországon a helyzet jobb, mint a nagyobb roma populációval rendelkező európai országokban általában, de a roma és nem roma gyerekek 5 éves kor alatti részvételében még mindig jelentős a különbség. Az NTFS II megerősített, hogy az óvodai férőhelyek hiánya miatt elsősorban azok a gyerekek kerülnek be óvodába, akik elmúltak öt évesek, és akiknek mindkét szülője dolgozik. A munkanélküli szülők és hátrányos helyzetű családok gyerekei szorulnak ki leginkább a szolgáltatásból. Sokkal több az olyan roma gyerek, aki csak ötévesen kezdi az óvodát. A roma gyerekeknek csak 42%-a jár óvodába 3-5 évesen, az országos átlag ezzel szemben 88%. A helyzet a hátrányos helyzetű régiók falvaiban a legrosszabb, ahol az óvodai férőhelyek hiánya korlátozza a hozzáférést. Az NTFS II is hangsúlyozta 2014-ben, hogy az óvodai férőhelyek hiányán túl a roma szülők tájékozatlansága, a motiváció hiánya, és gyakran a szükséges anyagi feltételek hiánya (megfelelő ruházat, utazási költségek, szükséges felszerelés) is akadályozza a roma gyerekek óvodai részvételét. 91

87 Roma Education Fund (2013) Mainstreaming the Access of Disadvantaged Romani Children to Quality Early Childhood Education and Care. A Good Start’s Implementation Model http://www.romaeducationfund.hu/sites/default/files/publications/ags_pp1_screen.pdf 88 NTFS II (2014) p. 76. 89 Ibid.,113. 90 http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2012/06/08/000386194_20120608042027/Rendered/PDF/697290WP00PUBL00RomaECD0FinalReport.pdf 91 NTFS II (2014) p. 40-41.

39

Az NTFS a következő kihívásokat azonosította és célokat jelölte ki az óvodai nevelés fejlesztésével kapcsolatban: “A mindenkire kiterjedő koragyermekkori nevelés és gondozás biztosítása érdekében szükséges az óvodai ellátás fejlesztése, kulcskérdés a halmozottan hátrányos helyzetű – kiemelten a roma – gyermekek korai életkorban történő integrált óvodáztatása. Ennek feltételeit és ösztönzőit biztosítani kell. Ennek egyik eleme az óvodai férőhelybővítés és a szolgáltatás elérhetőségének javítása. Az óvodai férőhelybővítésnél fontos, hogy a közoktatási fejlesztéseken belül erre elkülönített forrás álljon rendelkezésre, és a fejlesztés a leghátrányosabb helyzetű kistérségek (47/33) településeire koncentráljon, ahol magas a halmozottan hátrányos helyzetű gyermekek száma. (…)A védőnők és a családsegítő, gyerekjóléti szolgálat munkatársainak bevonásával ösztönözni kell a halmozottan hátrányos helyzetű gyermekek szüleit, hogy a gyerekeiket 2–3 éves korukban kezdjék óvodába járatni. Segíteni kell a szülőket abban, hogy az anyagiak hiánya (megfelelő ruházat, útiköltség stb.) ne legyen akadálya az óvodába járásnak.”92 Továbbá, az NTFS kiemelte, hogy az “óvodapedagógusok alap- illetve továbbképzésének tartalmaznia kell a hátrányos helyzetű, szocializációs hiányokkal küzdő gyermekekkel való foglalkozásra, valamint a szülők bevonására való felkészítést. A képzési tematikáknak tartalmazniuk kell a szocializációs hiányosságok pótlására irányuló tevékenységeket is”.93 Az óvodai nevelés biztosítását a kormány és az Országos Roma Nemzetiségi Önkormányzat között kötött formális megállapodás is tartalmazza. Ennek értelmében 5000 új férőhely kialakítását tervezték a hátrányos helyzetű régiókban 15.000 millió forintból. Az óvodafejlesztési intézkedések megvalósítása jelentős késésben van. Ezért a kötelező óvodáztatás 3 éves korra történő változtatását kétszer elhalasztotta a kormány, mióta az erre vonatkozó döntés 2013-ban megszületett. 2013-ban, azt követően, hogy lezárult a pályáztatás a kifizetéseknek csak a töredéke történt meg (két régióban mindössze a nyertes pályázatok 5%-nál). Magyar civil szervezetek koalíciójának egy 2015. januári közleménye kiemelte, hogy annak ellenére, hogy “ a kormány NTFS nyomonkövetési jelentése hangsúlyozza, hogy az óvodai kapacitások bővítésére legalább 5000 férőhellyel 2013 júniusa és 2015 márciusa között sor kerül94 (…) valószínűtlennek tűnik, hogy ez a fejlesztés az időtáv végére megtörténik”. A civil vélemény arra is rámutatott, hogy a szakmai szervezetek a célzottnak többszörösére becsülik a hiányzó óvodai férőhelyek számát.95

92 NTFS (2011) p. 68. 93 Ibid., p. 69. 94 Monitoring Report on the Implementation of the National Social Inclusion Strategy (2014) p. 23. http://romagov.kormany.hu/download/7/80/c0000/NTFS%20v%C3%A9grehajt%C3%A1s%C3%A1r%C3%B3l_nyomonk%C3%B6vet%C3%A9si%20jelent%C3%A9s.pdf 95 A Magyar Óvodapedagógusok Egyesületének becslése szerint 25.000 hely hiányzik az óvodákból. http://www.csaladhalo.hu/cikk/hatter/25-ezer-ovodai-ferohely-hianyzik

40

Az általános szakpolitika megvalósítása: az ösztönzők lecserélése kötelezettségekre és büntetésre A Gyerekesély Egyesület (GYERE) 2014-es jelentése szerint “a gyerekekkel közvetlenül segítő szolgáltatások iránti mennyiségi kereslet – bölcsődék és óvodák – részlegesen lettek kielégítve, ugyanakkor a minőségi szakmai munka feltételei ezeken a területeken, amelyek valóban javíthatnák a gyerekek esélyeit, egyre romlanak”96. A Biztos Kezdet Házakon kívül semmilyen szolgáltatás-fejlesztésre nem került sor. Az NTFS II 2014-ben újra kiemelte, hogy a gyerekjóléti és gyerekvédelmi szolgáltatásokat hozzáférhetővé kellene tenni a hátrányos helyzetű kis településeken, valamint számos olyan településen van szükség bevavatkozásra, ahol a kötelező iskoláztatáson túl semmilyen gyerek és ifjúsági szolgáltatás nem elérhető. 97 A GYERE jelentés hangsúlyozta, hogy “az eddigi tapasztalatok azt mutatják, hogy a helyi projektek nem tudják csökkenteni a szegénységet és leszakadást hosszabb távon, amennyiben az ezeket a célokat támogató kormányzati politika hiányzik”. 98 Ferge Zsuzsa szociológus és szociálpolitikus szakértő az alábbiak szerint összegezte a jelentés fő következtetését: “A szegénység csökkentésére, a romák integrálására és a regionális különbségek mérséklésére vonatkozó politikai szándék csak papíron és szlogenek formájában létezik. A kormány csak formálisan azonosul a gyerekszegénység csökkentésére és az újratermelődés megelőzésére vonatkozó célokkal. Az eddig alkalmazott eszközei gyengék és ellenkező hatásúak voltak, az eredmények pedig elszomorítók. Ha a jelenlegi tendencia folytatódik, a magyar kormány nem fogja tudni teljesíteni az EU 2020 célokat, még úgy sem, hogy azokat az EU a gazdasági válságra való tekintettel mérsékelte. Az ország részekre szakadása és a társadalmi és etnikai szakadék mélyülése elkerülhetetlen.”99 Az állásfoglalás az általános szociálpolitikai beavatkozásokra utalt, a szociális juttatások jelentős megcsonkítására és számos állami juttatásnál a jogosultak körének szűkítésére, ami 2010 óta a szegénység további növekedéséhez vezetett Magyarországon, legfőképpen a gyerekek körében. A feltételhez kötött pénzügyi támogatás bevezetésének 2009-ben bizonyítottan pozitív hatása volt az óvodai részvételre.100 A szegény családok anyagi támogatásának szükségességét gyermekeik óvodáztatása érdekében az NTFS, majd az NTFS II is hangsúlyozta. Mindezek ellenére a kormány 2013-ban megszüntette a 3 éves halmozottan hátrányos helyzetű gyerekek óvodai részvételét ösztönző kiegészítő támogatást. A támogatás megszüntetését azzal magyarázták, hogy az óvodai részvétel kötelező lesz, így nincs szükség további ösztönzőkre. Annak érdekében, hogy a szülők betartsák a kötelező óvodáztatásra vonatkozó szabályt, a kormány büntetni akarja a 20 napot meghaladó óvodai hiányzást 2016. januártól.101 A büntetés a családi pótlék megvonása lesz, amit minden gyereket nevelő család megkap Magyarországon.

96 GYERE (2014) p. 362. 97 NSIS II (2014) p. 78. 98 GYERE (2014) p. 362. 99 Ibid., 363. 100 About the impact of the kindergarten attendance allowance see Kertesi, Kézdi (2013) The Kindergarten Attendance Allowance in Hungary. An evaluation of a conditional cash transfer program. Budapest Working Papers on the Labour Market http://www.econ.core.hu/file/download/bwp/bwp1314.pdf 101See governmental website: http://www.kormany.hu/hu/emberi-eroforrasok-miniszteriuma/csalad-es-ifjusagugyert-felelos-allamtitkarsag/hirek/ovodaztatashoz-kotott-csaladi-potlek

41

A szegénységben élő családok, köztük sok roma család számára nehézséget jelent az óvodáztatás költségeinek megfinanszírozása a támogatás nélkül. Mindamellett a 2014-es NTFS II jelen időben taglalja ennek a pénzügyi támogatásnak a fontosságát a hátrányos helyzetű szülők számára.

Ez az ellentmondás hasonlít az integrált oktatási programmal kapcsolatban feltárthoz. Mindkét esetben az NTFS egy olyan párhuzamos valóság látszatának fenntartására tesz kísérletet, ami csak papíron létezik, figyelmen kívül hagyva a gyakorlatban megtapasztalható valóságot, amit ellentmondásos szakpolitikai döntések formálnak.

42

Bt. 4: A korai iskolaelhagyás megelőzése és a romák továbbtanulásának elősegítése

Az NTFS az alábbi irányokat határozta meg az oktatáspolitika számára a korai iskolaelhagyás (lemorzsolódás) megelőzésére és a halmozottan hátrányos helyzetű és roma gyerekek továbbtanulásának támogatására. Ezek az intézkedések közvetlenül kapcsolódnak a lemorzsolódás csökkentésére és a felsőoktatási részvételre vonatkozó magyar célkitűzésekhez az Europe 2020 rendszerben. Magyarországnak 10%-ra kellene csökkenteni az iskolai lemorzsolódást. Ez az indikátor 10,5% volt 2010-en, 11,2% 2011-ben, 11,5% 2012-ben, és 2013-ban tovább növekedett, 11,8%-ra (még mindig picivel az EU átlag alatt van, ami 2013-ban 12% volt). 102 A 2010-ben indult egyértelműen negatív tendenciát az elmúlt években hozott szakpolitikai változások magyarázzák, azok hatását mutatja az oktatási esélyek romlása és a veszélyeztetett gyerekeknek az iskolarendszerből való kiszorulása 16 éves korban. Magyarországot az Európai Bizottság több alkalommal figyelmeztette, és a civil társadalom tagjai is többször kongatták a vészhararngot a hátrányos helyzetű gyerekek fokozódó kirekesztődése miatt, de egyikre sem volt

102 Eurostat adatbázis: http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=t2020_40&plugin=1

A Kormány és az ORÖ megállapodásának megfelelően kiemelt cél, hogy:

− 20 000 roma fiatal 50 – a felzárkózásban résztvevő – szakmunkásképző iskola keretében szerezhet piacképes szakmát

− 10 000 roma fiatal érettségit adó képzésben tanulhat − 5 000 tehetséges roma személy felkészülhet a felsőoktatásban való sikeres

részvételre

• Meg kell teremteni a három éves kortól kötelező óvodáztatás infrastrukturális feltételeit.

• A lemorzsolódás megakadályozása és a lemorzsolódott tanulók oktatási rendszerbe való visszavezetése érdekében az iskolai és iskolán kívüli támogató szolgáltatásokat meg kell erősíteni azok hatékony területi koordinációja mellett. (Tanoda és Második Esély típusú programok).

• A hátrányos helyzetű, köztük roma fiatalok iskolai sikerességét előmozdító ösztöndíj-programokat kell működtetni.

• A felsőoktatásban tanuló roma fiatalok tehetséggondozása, tanulmányi sikerességének biztosítása érdekében roma szakkollégiumi hálózatot kell létrehozni.

• A hátrányos helyzetű kisgyermekekkel és tanulókkal foglalkozó pedagógusok képzésébe és továbbképzésébe be kell iktatni olyan modulokat, amelyek a hátrányos helyzetű gyerekek és fiatalok nevelését, személyiségfejlesztését, illetve a szülők bevonását segítik.

• Támogatni kell a felzárkóztatást segítő pedagógiai programokat, az egész napos iskolák, általános iskolai kollégiumok fejlesztését illetve működtetését, a segítő szakemberek alkalmazását.

• Intézkedést kell kidolgozni a 16 évesen az iskolarendszerből szakképzettség nélkül kikerülő, a tankötelezettség felső korhatárát betöltött gyerekek szakképzettség megszerzésének támogatására

• Kistérségi szinten közösségi központokat és szociális foglalkoztató és képző centrumokat kell létrehozni

(NTFS p. 74.)

43

érdemleges reakció a kormány részéről. (A szakpolitikai döntések ellentmondásos hatását a jelentés következő szakasza részletezi.) Magyarország felsőoktatási részvételre vonatkozó célja 30,3% a 30 és 34 év közötti korosztályban. Ezt a célértéket már túlteljesítette az ország, hiszen a felsőoktatásban résztvevők aránya 31,9% volt 2013-ban (ugyanakkor az EU átlag ennél magasabb, 36,9% és az EU célérték 40% 2020-ra).103 Azonban egy civil szervezetek együttműködésében készült rövid jelentés104 az NTFS a megvalósítássalal kapcsolatban 2015-ben arra intett, az akadémikusok becslése alapján, 105 a közelmúlt oktatáspolitikai döntései hatására a 30-34 éves korosztályban a felsőfokú végzettséggel rendelkezők aránya 2020 körül kezd majd csökkenni. A lemorzsolódásra vonatkozó célkitűzés teljesítésével kapcsolatban az NTFS a korai iskolaelhagyást megelőző átfogó kormánystratégia kidolgozását említette 2013 végéig, ami a kora gyerekkori gondozástól és oktatástól kezdődően a tankötelezettségi kor utáni időig fogja át az intézkedéseket a társadalmi szempontból hátrányos helyzetű gyerekekre és a sajátos nevelési igényű tanulókra helyezve a hangsúlyt. Valójában ezt a lemorzsolódást megelőző stratégiát az Európai Bizottság ex-ante feltételként szabta Magyaroszág számára, ami a 2014-2020 időszak EU támogatásai folyósításának előfeltétele. Bár az NTFS azt állította, hogy a Stratégia véglegesítése folyamatban van és a kormány általi elfogadására 2013 végéig sor kerül, a Stratégia elfogadását egy évvel később hozták nyilvánosságra (online publikálták)106, szélesebb körű szakmai és társadalmi konzultáció nélkül, azt követően, hogy a 2014-2020 időszakra vonatkozó végső operatív program terveket a kormány benyújtotta az EU-nak Az NTFS intézkedéseinek megvalósítása A jobboldali FIDESZ kormány folytatta a 2005-ben indult “Útravaló” ösztöndíj program finanszírozását jelentős elkülönített forrásból, ami a hátrányos helyzetű általános iskolás, szakiskolás és középiskolás tanulók iskolai sikerességét hivatott elősegíteni. Egy új alprogramot is indítottak, miután a roma ösztöníj programot, amit korábban a Magyarországi Cigányokért Közalapítvány (MACIKA) osztott, és kizárólag roma tanulók támogatására szolgált, integrálták az Útravaló programba. Az NTFS Nyomonkövetési jelentése szerint a kormány 2201 millió forintot különített el a három alprogramra (Út a középiskolába, Út az érettségihez és Út a szakmához), és hasonló összegek ráfordítását tervezték a következő években is. 15 – 20.000 diák és 11000 mentor tanár vett részt a programban. 2014-ben ezek a számok 14.000 diákra és 8000 mentorra estek vissza, miután az elvárt tanulmányi eredményre vonatkozó

103 Eurostat adatbázis: http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=t2020_41&plugin=1 104 “Civil Society Input on the Implementation of the National Social Integration Strategy in Hungary in 2014” p. 13. Az NTFS 2014-es megvalósításáról készített rövid összegzést az alábbi szervezetekből álló civil konzorcium állította össsze: Esélyt a Hátrányos Helyzetű Gyerekeknek, Habitat for Humanity Magyarország, Női Érdek, Városkutatás, Partners Hungary Alapítvány, és a Romaversitas Alapítvány. 105 Z. Hermann, J. Varga (2012) Estimating the qualification of the population until 2020. Economic Review LIX. p. 854-891. 106http://www.kormany.hu/download/5/fe/20000/V%C3%A9gzetts%C3%A9g%20n%C3%A9lk%C3%BCli%20iskolaelhagy%C3%A1s%20.pdf

44

jogosultsági feltételek jelentősen szigorodtak és az egyénenkénti támogatási összeg emelkedett. Az új szabályokkal a verseny és a szelekció erősödött a programban, ami végső soron azt jelenti, hogy a továbbiakban több ezer halmozottan hátrányos helyzetű gyerek és a mentor tanáraik, akik 2013-ig részt vehettek a programban, nem fognak részesülni a támogatásban Éppenezért kérdéses, hogy a megújult program a leginkább rászoruló gyerekek oktatási esélyeinek támogatását, ami az ösztöndíj program eredeti célkitűzése, mennyire tudja hatékonyan szolgálni. Az “Út a felsőoktatásba” alprogram 2012-ben indult és 200 millió forintot fordított 321 résztvevő felsőfokú tanulmányainak az elősegítésére. Az Út a felsőoktatásba program kiegészítéseként un. “Út a diplomához” pályázati felhívás jelent meg 2013-ban a társadalmi szempontból hátrányos helyzetű, és kiemelten a roma tanulók felsőfokú tanulmányainak támogatására irányul. Ez az alprogram 133,5 millió forint támogatást osztott ki 429 hallgatónak, akik közül 112 volt roma. A kormány folytatta az Arany János Tehetséggondozó Programot (AJTP) is, ami a vidéki hátrányos helyzetű tanulók érettségihez és felsőoktatási tanulmányokhoz való hozzásegítését célozza egyénre szabott fejlesztéssel és tehetséggondozással. A program 2000-ben indult és a megcélzott tanulók köre szélesebb, a 3000 kedvezményezett többsége vidéki kisvárosok és falvak alsóközéposztálybeli családjainak gyereke és többségük nem halmozottan hátrányos helyzetű és roma tanuló. Az Arany János Kollégiumi Programban, ami kifejezetten a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók érettségihez jutását hivatott támogatni, 890 tanuló vett részt 2011 és 2014 között, míg a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók számára a szakiskolai végzettség megszerzését segítő alprogramnak 600 résztvevője volt. A monitoring jelentések alapján a lemorzsolódás minden alprogramban jóval alacsonyabb volt az országos átlagnál (annak kb. a fele). Az NTFS Nyomonkövetési jelentése alapján a TÁMOP 3.3.9 intézkedés biztosította a tanodák és második esély programok pályázati támogatását. 7.500 millió forintot szerződtek ki 2013-ban a kiválasztott projektekre, amik megvalósítása 2015. júniusig tart. A program elvárt eredményeként 60-ról 300-ra nő a tanodák száma, hogy országszerte 5-6000 gyereket érjenek el a szolgáltatásaik. A Nyomonkövetési jelentés szerint 125 tanoda kapott támogatást a TÁMOP 3.3.9 intézkedés keretéből. Így látszólag van némi zavar az NTFS által hivatkozott programtól várt kimeneti indikátor körül. Érdemes említést tenni arról is, hogy a régi tanoda programoknak több alkalommal kellett megszakítani a működésüket a pályázati felhívások megjelenésének csúszása miatt. Ezeket a programokat kis civil szervezetek működtetik, amiknek saját forrásaik nincsenek. Így képtelenek lennének túlélni két kormányzati pályázat közötti időszakot, ha az több hónapig, vagy egy évig is eltart, ha nem lennének olyan alternatív források, amelyek sürgős átmeneti támogatást nyújtanak (pl. a Roma Oktatási Alap és az Autonómia Alapítvány kiegészítő támogatás programjai). A tanoda programok tartalmával és minőségével kapcsolatban az NTFS Civil társadalmi monitoring jelentése arra figyelmeztetett 2013-ban, hogy a Tanoda program sztenderd107 változása az eredeti tanoda programokhoz képest jelentős visszalépés, mivel az új rendszer üzenete az, hogy a mennyiségi elvárások fontosabbak, még akkor is, ha a

107 www.nfu.hu/download/40591/Tanoda_program_sztenderd.doc

45

minőség rovására mennek, másrészt olyan intézmények és egyházak kapnak támogatást tanoda programokra, amelyek előtte soha nem dolgoztak ezen a terepen.108 A felsőoktatási hallgatók roma szakkollégiumi programjának kiterjesztése is megtörtént EU forrásból. A TÁMOP 4.1.1.D program 1150 millió forint támogatást biztosított a speciális kollégiumi programokhoz. Továbbá a Keresztény Roma Szakkollégiumi Hálózat jelentős összegeket kapott a hazai költségvetésből is évente. Az Emberi Erőforrások Minisztérium 111,3 millió forinttal támogatta a működésüket a 2011/12 tanévben és 129 millió forinttal a 2012/2013 tanévben. Az NTFS Civil társadalmi monitoring jelentése világított rá, hogy “nehezen igazolható az a tény, hogy a forrás nagyrészét olyan egyházak kapták, amelyek abban a tanévben indították el a roma szakkollégiumaikat, olyan szervezetek pedig, amelyek hosszú évek óta működtetnek a roma fiataloknak sikeresen tehetséggondozó programot, mellőzve lettek. 109 Hozzá lehet még tenni a kritikához azt is, hogy a nagyvonalú kiegészítő támogatás a keresztény szakkollégiumi hálózat számára, amit az állam biztosított, szintén megkérdőjelezhető az egyenlőbánásmód elve alapján. A civil szervezetek monitoring jelentésében megfogalmazott kritika a Romaversitas Alapítvánnyal kapcsolatos, ami a speciális kollégiumi program prototípusát dolgozta ki, amit ma már számos országban alkalmaznak a Roma Oktatási Alap támogatásával. A Romaversitasnak 19 éves tapasztalata van speciális kollégiumi program megvalósításában, kimagasló eredményekkel. Az NTFS II (2014) is méltatta a Romaversitast, mint egy fontos nem kormányzati kezdeményezést, és kiemelte, hogy az 1996-os alapítása óta 200 roma diákot támogatott a program, 80%-uk pedig diplomát is szerzett. 110 Az elismerés ellenére sem kapott EU támogatást a TÁMOP 4.1.1. D programból a Romaversitas Alapítvány, amit eredetileg 2008-2009-ben a Romarversitas modelljének terjesztésére szántak. A Civil társadalmi monitoring jelentés két másik területen is kritikát fogalmazott meg a roma szakkollégiumokkal kapcsolatban: egyrészt megkérdőjelezhető, hogy a programok mennyire költséghatékonyak (pl. az egy hallgatóra jutó fajlagos költségeket nem adták meg a pályázók), a másik a programok hatékonyságára vonatkozik, tekintettel arra, hogy elég, ha a programba bekerülők 60%-a roma. Következésképpen, kérdéses, hogy a 40% nem roma tanulók esetében hogyan érvényesülnek a programcélok. Ezek a célkitűzések ugyanis tartalmazzák pl., hogy “a roma szakkollégiumnak hozzá kell járulnia az olyan roma értelmiség képzéséhez, ami elkötelezett a közéleti szerepvállalás, az aktív társadalmi párbeszéd iránt és ötvözi a szakmai kiválóságot és a közösségek és szociális ügyek iránti érdeklődést.” 111 A felsőoktatási mentor program, ami 2005-ben indult, szintén folytatódott 2011 után. Az NTFTS Akciótervében szerepelt a mentori, tutori, tanácsadói és tréneri kapacitások fejlesztése a felsőoktatási intézményekben az integráció és a sikeres diplomaszerzés támogatására. A TÁMOP 4.1.1./C program biztosította a lehetőséget a felsőoktatási intéményeknek, hogy pályázzanak erre a fejlesztésre. A 2014-es Nyomonkövetési jelentés szerint 15 intézmény kapott támogatást 2013-ban és a megvalósítás határideje 2014. június volt. Évente 1200 kedvezményezettre tervezték a

108 Civil Society Shadow Report (2013) p. 36. 109 Ibid., 58. 110 NSIS II. (2014) p. 44. 111 Civil Society Shadow Report (2013) p. 31.

46

szolgáltatásokat. Ugyanakkor kérdés, hogy vajon ennyi társadalmi szempontból hátrányos helyzetű tanuló be fog-e tudni kerülni a felsőoktatásba a mostanában hozott drámai változások után. Az NTFS Akcióterve tartalmaz intézkedést a pedagógusképzés fejlesztésére és a hátrányos helyzetű tanulókat integráló osztályok hatékony oktatásához szükséges módszertani és gyakorlati ismeretek terjesztésére is. A Nyomonkövetési jelentés számbavette az ezeket a célokat elősegítő fejlesztési programokat. A TÁMOP 3.1.4 pályázat az “innovatív iskolák fejlesztésére” a közoktatás-fejlesztés fősodra volt (20.020 millió forintos költségvetéssel), aminek része volt az inklúzív tanítási módszerek disszeminációja. A TÁMOP 3.1.5 program a tanárképző intézményeket támogatta 10.000 millió forintos összköltségvetésből. A projektek megvalósítására 2015. szeptemberig kerül sor. A TÁMOP 3.1.11 program az óvodák pedagógiai munkája minőségi fejlesztését célozta. A támogatott projektek megvalósítása 2013-ban kezdődött. Az NTFS Akciótervének II.10 pontja határozta meg a hátrány helyzetű gyerekek “felzárkózását” támogató pedagógiai programok fejlesztését, legfőképpen az egésznapos iskola, kollégium és az iskolai szakmai segítő szolgáltatások területén. A program a szegregált roma telepeket és a leghátrányosabb helyzetű kistérségeket célozza. A TÁMOP 3.3.8 intézkedés (4100 millió forintból) és a fentebb már említett TÁMOP 3.3.11 biztosította a forrást ennek a feladatnak a végrehajtásához, a projektek pedig 2013-ban indultak. Az egésznapos iskola keretprogramját az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet dolgozta ki, de a megvalósítás a jelentés szerint csúszásban van. Érdemes megjegyezni, hogy 2013 szeptembere óta kötelező az iskoláknak minden gyerek számára délután 4-ig biztosítani az oktatási szolgáltatásait. Ezt megelőzően a legtöbb hátrányos helyzetű gyerek nem vett részt semmilyen tanórán kívüli programban délután (az NTFS-ben hivatkozott statisztikai adatok szerint 3000 lélekszám alatti kis településeken csak a gyerekek 50%-a maradt az iskolában délután). 112 Bár a hátrányos helyzetű tanulók egésznapos iskolai részvételének elősegítése értelmes elképzelés, kizárólag jogszabályi előírással, a szükséges feltételek (tanárok, források) biztosítása nélkül ezek a gyerekek továbbra sem fognak hozzáférni minőségi tanórán kívüli programokhoz, vagy tanórák utáni felkészítéshez az iskolákban. Szülői beszámolók alapján sok olyan iskola volt, ahol az igazgató a jogszabályi előírás hatályba lépésekor arra kérte a szülőket, hogy neki címzett levelekben formálisan kérjék a gyerekeik felmentését a délutáni iskola alól, hogy ebéd után hazaengedhessék őket. A gyerekek iskola utáni és hétvégi sport tevékenységekben való részvételének ösztönzése is szerepelt az Akciótervben. Az intézkedés tervezett kimenete 33 sportlétesítmény megnyitása a hátrányos helyzetű és roma gyerekek számára a leghátrányosabb helyzetű kistérségekben. A Nyomonkövetési jelentés alapján a felelős minisztérium 2014-ben még kereste a rendelkezésre álló forrásokat a feladat végrehajtásához. Érdekes módon, a magyar kormány döntése alapján újabb 4.000 millió forint költségvetési támogatást adott a “stadion programra” 2014 decemberében, habár 22.000 millió már eleve rendelkezésre állta a football arénák építéséhez 2014-2016 között. Továbbá, a 130.000 milliós beruházási keret nagyrészét is sport arénákra fordították az elmúlt években.

112 NTFS (2011) p. 36.

47

Több olyan kihívás is van, amit a lemorzsolódás megelőzésével és a hátrányos helyzetű tanulók középfokú továbbtanulásának elősegítésével kapcsolatban azonosított az NTFS 2011-ben, és számos további beavatkozás került megnevezésre, ami a kijelölt roma integrációs célok megvalósulásához szükséges lenne. Ezek közül az alábbiak különösen fontosak, a megvalósításukkal kapcsolatban előrelépésről mégsem számolt be a kormány Nyomonkövetési jelentése: -‐ komplex pedagógiai programok a lemorzsolódás megakadályozása érdekében, ami a korai iskolaelhagyás megelőzése mellett az iskolai re-integrációt is támogatja -‐ az oktatási intézmények és a szociális és gyerekjóléti szolgáltatások együttműködésének intézményes keretei -‐ az iskolai szociális munka és szociálpedagógiai tevékenység intézményes és szolgáltatási keretei -‐ az évismétlő gyerekek számának csökkentése rugalmas és tanulókra szabott egyéni támogató rendszer által -‐ az iskolák közötti váltást és a fordulópontokat támogató programok, az érettségit adó képzésbe kerülés elősegítése általános iskola után és szakiskolai képzést követően -‐ kiemelt figyelem a roma lányok iskolai karrierjének támogatására, az oktatási szintjük növelésére; informális programok és áldozatvédő szolgáltatások a prostitúció és emberkereskedelem megelőzésére, egészségvédelem az oktatás részeként -‐ a tudatos pályaválasztás támogatása a középiskolai lemorzsolódás csökkentése érdekében -‐ olyan alternatív iskolai modellek támogatása és továbbfejlesztése, amelyek képesek a lemorzsolódás kezelésére az extrém esetekben is -‐ a szülők és az iskola közötti pozitív kommunikáció fejlesztése, a szülők aktív bevonása és a pedagógusok interkulturális képességeinek fejlesztése -‐ az iskolai/kulturális mediátorok számának növelése, roma mediátorok és a roma tanárok számának növelése a pedagóguspályán, ennek ösztönzése érdekében foglalkoztatásukat a képzésük alatt lehetővé tevő pénzügyi és intézményi feltételek megteremtése. A szakpolitika fősodra: ellentmondásos döntések aknázzák alá a roma integrációs intézkedéseket Az NTFS és a kormányzati kommunikáció folyamatosan hangsúlyozta az óriási erőfeszítést és a hozzájuk rendelt impresszív forrásokat, amit a romák társadalmi integrációjának növelésére fordítanak Magyarországon. Másrészről, a szakpolitikák fősodrában hozott döntések folyamatosan aláássák az integrációs célok elérésében valós és kézzelfogható eredményt ígérő beavatkozásokat. A GYERE 2014-es jelentése a gyerekek oktatási esélyei szempontjából fontos közpolitikai döntéseket egy bekezdésbe tömörítette: “Csak hogy a legfontosabbakat említsük: a tankötelezettségi kort 18-ról 16 évre csökkentette a legalább 8 osztály befejezésére vonatkozó előírás nélkül; minden iskolavezető és pedagógus kinevezésének jogát egy új központi ügynökség kapta meg az államosítást követően, a pedagógusoknak kötelezően be kell tartani a Nemzeti Alaptanterv részletes előírásait, kivéve a 10%-nyi tanítási időt, amit saját belátásuk szerint használhatnak; a szakiskolák (3 év az általános iskola után) nem biztosítják a továbblépés

48

lehetőségét közép, illetve felsőfokra; az iskolai szociális munka programja kikerült az NTFS megvalósítási tervéből, stb.”113 Néhány további ponttal kiegészíthető azoknak a szakpolitikai döntéseknek a listája, amik megakadályozzák, hogy az esélyegyenlőségi intézkedések érdemleges eredményt hozzanak a roma gyerekek oktatási esélyei szempontjából Magyarországon (és ez a lista még mindig nem teljes): – Miközben a halmozottan hátrányos helyzetű gyerekeket tanító pedagógusok illetményét és az integráló iskolák támogatását eltörölték, a tanárok számára kötelező tanítási órák számát emelték, ami a munkaterhelés növekedésével jár és azzal, hogy még kevesebb esélye van a tanulóknak egyéni igényeikre szabott segítséget kapni a fejlődésük érdekében. - Az egyházi fenntartású intézmények promótálása megnövelt pénzügyi támogatasással hozzájárul az oktatási rendszeren belüli szelekció növekedéséhez. Mivel a jobb finanszírozás jobb feltételek biztosítását teszi lehetővé, az egyházi iskolák vonzzák a középosztálybeli szülőket, ezért ezek az iskolák a jobbmódú gyerekeket gyűjtik össze, miközben az állami iskolákban a hátrányos helyzetű tanulók aránya növekszik. Több dokumentált példa van erre a tendenciára, mégsincs rá politikai szándék, hogy ez megváltozzon. Annak ellenére, hogy az NTFS az integrációra hivatkozik, a politikai elit a hátrányos helyzetű gyerekek szegregációját és kiszorítását politikai tőkeként használja a középosztálybeli (különösen jobboldali) választók szavazatainak megnyerésére. - A végzettség nélküli korai iskolaelhagyásra és a munkaerőpiacon való érvényesülés biztosítására vonatkozó célok méginkább távolodnak annak ellenére, hogy jelentős források mennek el támogató tevékenységekre és ösztöndíj programokra. Ez annak köszönhető, hogy a szegénységi küszöb alatt élő népesség száma drámaian nőtt és ezt a tendenciát az elérhető szociális támogatások jelentős csökkentését és a jogosultak körének további szűkülését eredményező szociálpolitikai döntesek támogatják. 2015 januárjától a szociális ellátások eddigi rendszét gyakorlatilag felszámolták (formálisan, a szociális támogatások, amik az egyetlen kiszámítható bevételi forrást jelentették nagyon sok család számára, helyi önkormányzati kompetenciába kerültek, megfelelő pénzügyi és szakmai garanciák nélkül). Az anyagi deprivációban érintettek körének folyamatos bővülésével várhatóan a korai iskolaelhagyásra vonatkozó indikátor romlása is tovább folytatódik. A GYERE jelentés hangsúlyozta a jövedelmi egyenlőtlenségek növekedésének negatív hatását a gyerekes családokra. A gyerekszegénységi adatokra hivatkozva megállapította, hogy “a gyerekszegénységre vonatkozó különböző indexek 2007 és 2010 között 0-10 százalék emelkedést mutattak, ez 2010 és 2013 között 10-20 százalék lett. (…) A romlás majdnem minden esetben nagyobb volt 2010 és 2013 között, mint közvetlenül a gazdasági válság utáni években, amikor semmilyen intézkedés nem történt a szegények védelme érdekében.” 114 A jelentés összegzi a hatást kiváltó közpolitikai döntéseket is: “Az NTFS nem értelmezi megfelelően a szegénységet. A programokban hivatkozott szociálpolitikai reformok jórésze csak a segélyek összegének jelentős csökkentését, a feltételek további szigorítását

113 GYERE (2014) p. 361. 114 Ibid., 359.

49

és a pénzbeli támogatások természetbeniekre cserélését jelenti. Mindez komoly kétségeket ébreszt az iránt, hogy a 2020-ra tervezett alapvető cél, a jövedelmi szegénység mérséklése, megvalósítható-e. 115 (…) A bevételeik csökkenésével párhuzamosan számos egyéb intézkedés volt, ami a szegények jogait sérti és megfosztja őket a méltóságuktól. Ezek között van számos különböző büntető intézkedés, amit a helyi önkormányzatok hoztak, akik gyakran éles és autoriter módon határozzák meg a segélyek feltételeit, mint például az otthon tisztaságára vonatkozó elvárás, és a segélyek folyósításával és a közfoglalkoztatás biztosításával kapcsolatos adminisztratív döntéseik, amik ellen nem lehet fellebbezni. Emellett változás volt a segélyezésben a készpénzről természetbeni juttatásra való átállás. (…) A szegény családok évente kétszer 20 Euronak megfelelő segélyt kaptak a kiadásaik egy részének fedezésére. Ezt az “Erzsébet Kártya” váltotta fel, ami egy speciális kártya, amit az állam ad ki. Ez a rendszer komoly korlátokat szab arra vonatkozóan, hogy mire és hol tudja fordítani a kedvezményezett a segélyt, súlyosan korlátozva ezáltal a választás szabadságát a szükségletek kielégítésében. (…) Az állam, büntető hatósági szerepe vált hangsúlyossá az utóbbi időben, gyakran komoly bírságokat és szabadságvesztést, vagy kötelező közmunkát szab ki a szabálysértésekért, kisebb vétségekért. A munkanélkülieknek megközelítőleg a fele esik ki mindenféle támogatásból, és a kilakoltatások száma is növekszik, ami családokat szakít szét.”116 - Van még egy tényező, ami hozzájárul ehhez a romláshoz: a tankötelezettségi kor 18-ról 16 évre csökkentése. Ez a szakpolitikai változás egy éve lett hatályos, és azóta civil aktivisták arról számoltak be az ország különböző részeiből, hogy az iskolák kihasználják a lehetőséget, hogy a számukra bármi okból problémát jelentő túlkoros tanulóktól megszabaduljanak. Ennek egy különösen rosszindulatú formájáról számoltak be az Esélyt a Hátrányos Helyzetű Gyerekeknek Alapítványnak (CFCF) Gyöngyöspatán. Roma szülők elmondása alapján a nyolc éven keresztül sajátos nevelési igényű (SNI) tanulóként nyilvántartott gyerekeiket a 16. születésnapjuk előtt felülvizsgálta a szakértői bizottság és azt a döntés hozta, hogy tanulók nem SNI-k többé. Amint az SNI státuszukat törölték, az iskola meggyőzte őket a távozásról, annak ellenére, hogy még a 8 osztályt sem fejezték be. - A szakképzési rendszer módosításai és a gimnáziumokat hátrányosan érintő kormányzati intézkedéseknek is éppen ellenkező hatása lesz az oktatási esélyek vonatkozásában, mint amilyen irányt az NTFS meghatározott. Az NTFS előírta, hogy „növelni kell a hátrányos helyzetű, köztük roma gyerekek arányát a piacképes szakmát adó, a gazdasági integrációt lehetővé tévő szakképzésben, továbbá az érettségit adó képzésekben és a felsőoktatásban. Az érettségit adó középiskolába történő bejutást minél magasabb arányban kell biztosítani mind az érettségit nem adó szakképzéseket követően, mind pedig közvetlenül az általános iskola után.”117 Nem kell hozzá nagyon szofisztikált elemzés, hogy projektálható legyen, hogy amennyiben a középiskolai férőhelyek száma drasztikusan csökken (erről döntött a kormány), akkor a verseny és szelekcíó további erősödése várható, ami kevesebb hátrányos helyzetű és roma tanuló bejutását fogja eredményezni az érettségit adó intézményekbe, és még kevesebb hátrányos helyzetű és roma hallgatót a felsőoktatási intézményekben. Várható, hogy a középiskolába való belépésnél erősödött szelekció a hátrányos helyzetű tanulóknak a minőségi középiskolai szolgáltatásokból való fokozódó kiszorulásával fog együttjárni. A civil szervezetek által összeállított 2015. januári jelentés

115 Ibid., 359. 116 GYERE (2014) p. 360. 117 NTFS (2011). p. 72.

50

arra int, hogy a Magyar Tudományos Akadémia kutatóinak egy friss tanulmánya118 rámutatott, hogy a kormány által tervezett intézkedések csökkentik annak esélyét, hogy a fiatal felnőttek sikeresen belépjenek a munkaerőpiacra, rontják a társadalmi mobilitási esélyeiket és növelik a társadalmi különbségeket.”119 Ezért értelmetlen azt várni, hogy az NTFS alapján a felsőoktatási intézményekben tanuló hátrányos helyzetű hallgatók speciális ösztöndíj és mentori programjával biztosítható, hogy a romák nagyobb számban kerüljenek be a felsőoktatásba. Ezek a programok már most is hiányt szenvednek a támogatásra jogosult hátrányos helyzetű fiatalokban, akik az EU támogatásból kialakított program kapacitásokat használni tudják.

118 T. Hajdu et al. (2015) “Favouring graduation certificate.” Budapest Working Papers on the Labour Market. 2015/1. http://www.econ.core.hu/file/download/bwp/bwp1501.pdf 119 “Civil Society Input on the Implementation of the National Social Integration Strategy in Hungary in 2014” p. 14.

51

IV. Piliscsaba esettanulmány Piliscsaba esetének leírása arra mutat példát, hogy a roma gyerekek integrált oktatásból való kirekesztésének milyen aktuális mintázata van és mi a KLIK szerepe a szegregált oktatás fenntartásában. Piliscsaba esetében a deszegregációs folyamat elindult, majd megfordult, aktív kormányzati támogatással. Piliscsaba egy megközelítőleg 7700 lakosú falu a Közép Magyaroszágon, 25 km-re Budapesttől. A Központi Statisztikai Hivatal 2011-es adatai alapján az itt élőknek 6,8%-a vallotta magát német nemzetiségűnek, 1,4% slovák nemzetiségűnek és 4% roma kisebbséghez tartozónak, bár a roma közösség becsült aránya jóval magasabb. Három iskola működik a településen; egy német iskola (Hauck János Német Nemzetiségi Általános Iskola), egy 12 osztályos katolikus iskola (Páduai Szent Antal Általános Iskola, Gimnázium és Alapfokú Művészeti Iskola) és egy állami iskola (Jókai Mór Általános Iskola). A helyi roma szülők elmondása szerint néhány roma tanulója van a német iskolának, és egyetlen egy roma tanuló jár az egyházi iskolába, akinek az anyukája ott dolgozik. Az állami iskola (Jókai) évek óta homogén cigány iskolaként működik. (Ez a nyilvánosan elfogadott tény, és a Jókai iskola igazgatója is megerősítette, hogy az itt tanuló gyerek roma.) 2011-ben a helyi önkormányzat esélyegyenlőségi munkacsoportot állított fel, hogy tervet dolgozzon ki az iskolai szegregáció megszüntetésére a faluban. A 2012/2013 tanévben a helyi önkormányzat úgy döntött, hogy négy év alatt fokozatosan bezárja az iskolát, hogy megszüntesse a szegregációt, ezért megtiltotta gyerekek felvételét az első évfolyamra. 2013-ban az állam átvette az iskolát az általános iskolák központosításakor (amikor a helyi önkormányzatok által fenntartott iskolákat egy központosított iskolarendszerbe integrálta a KLIK intézményfenntartó felügyeletével). A KLIK megállította a deszegregációs folyamatot, és négy roma gyereket vett fel az első osztályba. Azóta az iskola kevesebb, mint 50 roma tanulóval működik tovább. A Helyi Esélyegyenlőségi Program szerint pillanatnyilag a KLIK-en múlik, hogy megszűntesse a szegregációt Piliscsabán. A szomszédos településeken, Tinnyén, Pilisjászfalun és Pilisvörösváron busszal és autóval 15 percnyi távolságra több integrált iskola is elérhető, ahol az oktatás minősége jóval magasabb, mint a Jókai Iskolában. A kompetencia mérések eredményében as a továbbtanulási adatokban jelentős különbségek vannak. A tanulóknak csak 10%-a kerül be középiskolába a Jókai iskolából, míg a pilisjászfalui Dózsa György Általános Iskolában a középiskolai továbbtanulás esélye háromszor magasabb. Az Esélyt a Hátrányos Helyzetű Gyerekeknek Alapítvány (CFCF) 2014-ben kezdte a vizsgálódást a faluban, és a helyzet felmérését és a helyi roma szülők szükségleteinek és szándékainak feltérképezését követően a CFCF számos családnak segített, hogy másik iskolákba jelentkezzenek át a közelben. A roma szülők úgy nyilatkoztak, hogy nem találják kielégítőnek a Jókai iskolában az oktatás minőségét, és nem akarják szegregált iskolába járatni a gyerekeiket. A szülők felmérve a helyzetet úgy látják, hogy az egyetlen esély a gyerekeik számára, hogy megfelelő minőségű oktatáshoz jussanak és nem roma gyerekekkel együtt integrált közegben oktatássák őket, ha egy közeli iskolába helyeztetik át őket.

52

A CFCF 8 szülőnek biztosított jogi segítséget, akik úgy döntöttek, hogy elviszik a Jókai iskolából a gyerekeiket.120 A jelentkezéseket a közeli tinnyei (Kossuth Lajos Általáns Iskola) és pilisjászfalui (Dózsa György Általános Iskola) iskolákba adták be a szülők, ahonnan mindegyiket érdemi magyarázat nélkül utasították el. A CFCF Alapítvány megfellebbezte a döntést az állami intézményfenntartó térségi szervezeténél (KLIK Pilisvörösvári tankerülete), eredmény nélkül, mivel a KLIK a saját határozataiban minden esetben jóváhagyta az iskola döntését, szintén magyarázat nélkül. Eztkövetően a CFCF a Pest Megyei Bírósághoz fordult az adminisztratív döntések bírósági feülvizsgálatáért és vizsgálatot kezdeményezett a KLIK-et felügyelő Pest Megyei Kormányhivatalnál is annak megállapítására, hogy vajon az iskolák és a KLIK betartotta-e az egyenlő bánásmód követelményeit, amit a magyar jogszabályok kötelezővé tesznek. A Bíróság úgy ítélte meg minden esetben, egyet kivéve121, hogy az iskolák és a KLIK nem tartotta be a formai és tartalmi követelményeket, ezért megsemmisítette a határozataikat és a felperesek átjelentkezésének újbóli elbírálására utasította őket. 2015 februárjáig a CFCF információi alapján egy tanuló került át a Kossuth Lajos Iskolába Tinnyén, ketten a közeli városban, Pomázon járnak iskolába, egy ügy pedig még mindig függőben van, mert az iskola nem hajtotta végra a bírósági ítéletet, és néhány szülő visszalépett a további eljárástól különböző okok miatt. (Minden érintett család nagyon nehéz körülmények között él, és több szülő súlyos egészségügyi problémákkal küzd.)

120 Több szülő próbálta elvinni a gyermekét a Jókai iskolából, pl. két roma gyerek jelentkezését a német iskolából is elutasították, de ezek a szülők nem fellebbeztek a döntés ellen a CFCF segítségével. 121 A CFCF ügyvédjének, Kegye Adélnak az információi szerint, ennek az ügynek is azonos körülményei voltak, és az elutasító határozatok formája és tartalma is azonos volt a többivel.

53

V. Ajánlások A roma gyerekek szegregációja elleni küzdelem A roma gyerekeket érintő egyik legsúlyosabb kihívás az oktatásban Magyarországon a szegregáció. Az Európai Emberi Jogi Bíróság (EJEJB) esetjoga több fontos ítéletet is tartalmaz, amiben nemzeti kormányokat azért marasztalt el a bíróság, mert nem szüntették meg a szegregációt. A tagországok minden esetben megpróbálták igazolni az oktatásban a szegregáció jogszerűségét, de nem sikerült a bíróság számára elfogadható mentséget találni egyik esetben sem. 122 A szegregáció tilalmát a faji megkülönböztetés minden formájának megszüntetéséről szóló nemzetközi egyezmény (International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, ICERD) is tartalmazza. Magyarország aláírója az ICERD-nek, ami előírja (3.cikk), hogy “A részes államok különösen elítélik a faji elkülönítést és az apartheidet és vállalják, hogy a joghatóságuk alá tartozó területeken minden ilyen természetű gyakorlatot megakadályoznak, eltiltanak és megszüntetnek.” Ez alapján a magyar államnak kötelezettsége, hogy tevékenyen fellépjen a szegregáció minden formájával szemben, köztük a lakóhelyi szegregációval szemben is, ami gyakran az oktatási szegregáció hátterében áll. Az Európai Unió Tanácsa által 2000-ben elfogadott esélyegyenlőségi irányelve (Racial Equality Directive, RED))123 szerint minden tagállam kötelezettsége, hogy a faji vagy etnikai alapú diszkrimináció minden formáját megtiltsa és ezekhez köthető hátrányok megelőzésére és kompenzálására megfelelő intézkedéseket hozzon (esélyegyenlőséget előmozdító pozitív intézkedések). 124 Farkas Lilla, az Esélyt a Hátrányos Helyzetű Gyerekeknek Alapítvány ügyvédje, aki eredményesen küzdött a szegregációval szemben a magyar bíróságokon a szervezet stratégiai pereiben, úgy érvelt, hogy „a RED egyedülállóan magas szintű védelmet biztosít a strukturális diszkriminációval szemben az oktatásban és az ellene való fellépésnek hatékony eszközévé válhatna mind a hazai, mind az Európai Unió Bírósága előtt”.125

Farkas kiemelte, hogy a RED esetében elégséges arra rámutatni, hogy a bánásmód szándéka, vagy hatása diszkriminatív. Ha az oktatási feltételek, a tanítás minősége és tartalma a roma tanulók számára alacsonyabb szintű, ez egyértelműen hátrányos bánásmódnak minősül, ami közvetlen hátrányos megkülönböztetést valósít meg.

122 Adél Kegye, Crina Elena Morteanu, Handbook On tackling the segregation of Roma children in nursery and primary schools, Chance for Children Foundation, Budapest, 2013 Available at: http://cfcf.hu/hu/rolunk/cfcf-kiadvanyok.html 123 A Tanács 2000/43/EK irányelve (2000. június 29.) a személyek közötti, faji- vagy etnikai származásra való tekintet nélküli egyenlő bánásmód elvének alkalmazásáról Available at: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32000L0043:en:HTML 124 Fundamental Rights Agency, The Racial Equality Directive: Application and Challenges, 2011 Available at: http://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/1916-FRA-RED-synthesis-report_EN.pdf 125 Lilla Farkas, Segregation of Roma Children in Education (Addressing Structural Discrimination Through the Race Equality Directive), European Network of Legal Experts in Non-Discrmination Field, 2007 p. 24. Available at: http://www.migpolgroup.org/publications_detail.php?id=158

54

A roma gyerekeknek a fogyatékkal élő tanulók számára fenntartott speciális iskolákba terelése is közvetlen diszkriminációt valósít meg a kulturális különbségekre érzéketlen, vagyis elfogult mérési módszerek és eljárások következtében. A RED alapján a szegregált iskola fenntartása is közvetlen hátrányos megkülönböztetésnek minősül, amennyiben a roma gyerekek fizikai elkülönítése nem roma társaiktól kimutatható az iskolán beül, vagy az iskolák között. A szegregált iskola fenntartása még lakóhelyi szegregáció esetén is közvetlen hátrányos megkülönböztetésnek kellene, hogy minősüljön az oktatásban, ami semmilyen magyarázattal nem igazolható. Farkas úgy érvel, hogy “a tagországok mulasztása a lakóhelyi szegregáció kezelésére, ami szegregációt eredményez az oktatásban, hátrányos megkülönböztetést valósít meg”. 126 A fentiek alapján a magyar kormány felelős a romákkal szemben iskolai szegregáció megelőzéséért, tilalmáért és megszüntetéséért. Annak érdekében, hogy ezeknek a nemzetközi és hazai jogi normáknak megfeleljen, a magyar kormánynak fel kellene térképezni az oktatási szegregációt az országban, és átfogó deszegregációs intézkedést kellene kidolgoznia. Az állami iskolafenntartónak (KLIK) lenne kulcs szerepe a deszegregációs beavatkozások megvalósításában, ezért ezt az intézményt fel kellene készítetni, és kapacitásait fejleszteni, hogy képessé váljon olyan intézkedések végrehajtására, amik az iskolai szegregációt megszüntetik és a roma tanulók számára hozzáférést biztosítanak a minőségi integrált oktatáshoz. Ahogy azt a piliscsabai eset is mutatja, a KLIK inkább arra hajlik, hogy az iskolák intézményes érdekeit védelmezze a gyerekek jogainak aktív előmozdítása helyett, és a “nem beavatkozni” stratégiájával a jobb módú, jellemzően nem roma családok gyerekeinek kedvező szelekciós gyakorlatokat támogatja. Ezidáig a KLIK nem lépett fel a szegregáció ellen, a működése eddigi két éve alatt inkább az oktatási szegregáció gyakorlatának megerősítéséhez járult hozzá. Sok esetben a gyerekek integrált iskolába való buszoztatása megoldaná a problémát, sok más esetben, még erre sem lenne szükség, mivel nem szegregált többségi iskolák helyben is vannak, csak az iskolák nyilvánvalóan szegregáló szelekciós gyakorlatát kellene megszüntetni. A magyar kormánynak felelősséget kell vállalnia az egyházi intézményeket előnyösebb helyzetbe hozó politikája következményeiért, ami sok magasabb presztizsű iskola egyházi kézbe adásához vezetett. A kormánynak olyan deszegregációs politikát kellene kidolgozni, ami az összes állami finanszírozást igénylő iskolára vonatkozik, függetlenül attól, hogy milyen fenntartásában működnek. A szegregált oktatásnak egyetlen formáját sem szabad elfogadni és támogatni az állami intézményeknek, bármilyen “altruista címkével” is vannak ellátva. Az olyan helyzetekben, amikor az integrált iskolák távolsága miatt a buszoztatás nem ésszerű megoldás, az állam felelősségét a szegreágált oktatás megszüntetésére annak fényében kell megítélni, hgy az állam felelőssége, hogy lehetővé tegye a nem szegregált oktatáshoz és lakhatáshoz való hozzáférést, tekintettel arra, hogy a lakóhelyi szegregáció a romák szegénységének és kirekesztettségének eredménye. A szegregált oktatási szolgáltatások minőségének javítása szegregált térségekben csak abban az esetben lehet elfogadható

126 Ibid., 5.

55

ésszerű kormányzati intézkedés, ha az integrált oktatási szolgáltatásokhoz való hozzáférés semmilyen módon nem biztosítható rövid távon. A roma gyerekek hibás diagnosztizálásával kapcsolatban egyelőre nincs bizonyosság arra vonatkozóan, hogy a roma gyerekek speciális iskolákba terelésének felszámolásában jelentős javulást sikerült elérni Magyarországon. Az EJEB megállapítása szerint adatokkal kellene alátámasztani, hogy ebben az irányban történt javulás. Egyelőre nem bizonyított, hogy a mérési eszközök fejlesztésére vonatkozó szabályozási változtatással sikerült minden olyan tényezőt kizárni az iskolába kerülést megelőző vizsgálati eljárásból, ami a döntés objektivitását, megalapozottságát befolyásolhatja. Az “önkényesség és hátrányos megkülönböztetés elkerülése érdekében átlátható monitoring rendszer” működtetésére van szükség az EJEB véleménye alapján. Vidéki településeken végzett munka tapasztalata szerint az állítólagosan sajátos nevelési igényű túlkoros roma fiatalok egyre nagyobb számban esnek ki az iskolából a 8. osztály befejezése előtt. Mióta a tankötelezettségi kor 16 évre csökkent, beszámolók alapján az iskolák próbálnak 16 évesen megválni ezektől a fiataloktól. Meg kell szüntetni ezt a gyakorlatot. Az oktatási intézmények működését felügyelő szervek felelőssége, hogy a gyerekek oktatáshoz való jogának érvényesülését biztosítsák és az esélyegyenlőséget előmozdítsák az oktatásban. Ezenkívül a gyerekek korai szelekciója helyett a szakpolitikai fejlesztéseknek arra kellene irányulniuk, hogy minden gyerek képességei szerinti fejődését feltérképezze és egyéni szükségletekre alapozott fejlesztést biztosítsanak a korai évektől kezdve. A szegregáció feltérképezéséhez és hatásának vizsgálatához szükség van (bontott) etnikai adatok gyűjtésére. Minőségi oktatási szolgáltatásokhoz hozzáférés biztosítása és a korai iskola elhagyás megelőzése A magyar oktatási rendszer nem biztosít hozzáférést a jó minőségű, integrált oktatáshoz és nem teremt valódi esélyt az oktatási sikerekhez a romák számára; ehelyett a többségi gyerekeknél az alkalmazottnál alacsonyabb elvárásokat támaszt és a társadalmi különbségeket megerősíti. Ez a rendszer szintű mulasztás a romákkal szemben intézményes diszkiminációt kimeríti, eredményeképpen pedig tovább nő a romák és nem romák oktatási eredményessége közötti szakadék. Ez a jelentés is összefoglalta azokat az oktatáspolitikai intézkedéseket, amik ezt a hatást az utóbbi években felerősítették, és a roma gyerekek oktatási esélyeinek csökkenését eredményezik. Az oktatáspolitikai inézkedések ellentétes hatását még a legátfogóbb és legkidolgozottabb célzott esélyegyenlőségi programok sem képesek kompenzálni. Ezért az utóbbi évek kormányzati politikájának alapos felülvizsgálatára és változtatására van szükség. A tankötelezettségi kort vissza kellene emelni 18 évre. A középiskolai férőhelyek számának csökkentését meg kellene szüntetni és a roma tanulók számára elérhetőbbé tenni. A szakiskolai rendszer fejlesztésének részeként meg kellene erősíteni azokat az oktatási kapacitásokat, amik az alapkompetenciák hatékony fejlesztését és egy általános

56

tudásbázist biztosítanak a tanulóknak, a kizárólag szakmatanulásra koncentráló képzés helyett. A minőségi gyerekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatásokhoz való hozzáférést biztosítani kell minden család számára. Az óvodai kapacitások fejlesztését fel kellene gyorsítani és a roma gyerekek óvodai részvételét hatékony eszközökkel kellene támogatni (pl. az eltörölt óvodáztatási támogatást visszavezetésével, hogy a rászoruló családoknak pénzügyi segítséget nyújtson). Az integrált oktatási programot folytatni kellene megfelelő szakmai és pénzügyi támogatással, és a hatékony pedagógiai módszerek terjesztését is, építve az előző programozási időszak nagy volumenű fejlesztéseinek eredményeire (HEFOP 2.1. and TÁMOP 3.3.1.). Hatékony intézkedésekkel kell megelőzni a lemorzsolódást az oktatási rendszerből; az iskolai szociális munka bevezetése és a roma lányok számára célzott programok megvalósítása szükséges, ahogy azt a kormány az NTFS-ben megígérte.

A kormány stratégiai dokumentumai és beszámolói a “Helyi Esélyegyenlőségi Programokról” továbbra is úgy írnak, mint helyi szinten a romák esélyegyenlőségét javító legfontosabb eszközröl, annak ellenére, hogy ennek a dokumentumnak bármilyen érdemleges hatása lenne a romákra. A helyi esélyegyenlőségi programozás jelenlegi rendszerével kapcsolatban bármilyen elvárást és kormányzati ígéretet csak akkor lehetne komolyan venni, ha az esélyegyenlőségi programok minősége biztosítva lenne, központi finanszírozás tenné lehetővé az esélyegyenlőségi intézkedések hatékony végrehajtását, a támogatások szigorú esélyegyenlőségi feltételhez lennének kötve, és a tervezett intézkedések végrehajtásának hatékony nyomonkövetése és számonkérése biztosított lenne. A magyar kormány részéről a partnerségi együttműködés a gyakorlatban az Országos Roma Nemzetiségi Önkormányzattal való partnerséget és az RNÖ-nek, illetve néhány esetben a karitatív szervezeteknek a feladatokba való bevonását jelenti. A roma és pro-roma civil társadalmi szereplők széles köre ki van rekesztve a partnerségi rendszerből az NTFS előkészítése óta. A társadalmi párbeszédet, és partnerségi együttműködést az NTFS tervezése, megvalósítása és nyomonkövetése során is meg kell erősíteni, és valós együttműködések kialakítása szükséges a civil szervezetekkel.

jelentés a roma integrációs stratégia oktatási ... · i. 2. a roma és a többségi tanulók...

Documents