José Ramón Cossío D.

ITII!m lfl\ l•eme1•• mmw! EXCELENCIA ACAO�MICA

2003

MESA DIRECTIVA Sen. Enrique jackson Ramírez

Presidente

Sen. Carlos Chaurand Arzate Via.presidente

Sen. César jáuregui Robles Vicepresidente

Sen. Raymundo Cárdenas Hernández Vicepresidente

Sen. Lydia Madero García Secretan·a

Sen. Yolanda E. González Hernández Secretaria

Sen. Rafael Melgoza Radillo Secretan'o

Sen. Sara I. Castellanos Cortés Secretaria

]UNTA DE COORDINACIÓN POLÍTICA Sen. Diego Fernández de Cevallos � Presidente

Sen. Enrique Jackson Ramírez Coordinador

del Grupo Parlamentario del PRI

Sen. jesús Ortega Martínez Coordinador

del Grupo Parlamentario del PRD

Sen. Gloria Lavara Mejía Coordinadora

del Grupo Parlamentan:o del PVEAJ

Sen. Humberto Roque Villanueva Partido Revolucionan·o Institucional

Sen. Genaro Borrego Estrada Partido Revolucionario Institucional

Sen. jorge Zermeño Infante Parlido Acción Nacional

Primera edición, junio del año 2003

© 2003 SENADO DE LA REPúBtJCA

ISBN 970-727-012-8 INSTITUTO 'TECNOLÓGICO AUTÓNOMO DE MÉXICO

© 2003 Por características tipográficas y de edición MIGUEL Á'iGEL PORRÚA, librero-editor

Derechos reservados conforme a la ley ISBN 970-701-360-5

IMPRESO BN MÉXICO PRJNTBD IN MEXICO

Amargura 4, San Ángel, Álvaro Obregón, 01000 �éxico, D.F.

A la memoria de mi abuelo, Francisco Díaz Álvarez

Presentación

EL TRABAJO que el Senado de la República desarrolla, con­forme las facultades que le otorga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se ha visto enriquecido en los últimos años por un proceso general de transformación de nuestro país, tendiente a fortalecer sus instituciones.

Las riformas constitucionales realizadas en materia de política exterior, derechos humanos, responsabilidades de los servidores públicos, así como los relativos a la organización del Poder Judicial, régimen electoral, gobierno del Distrito Federal y la aprobación de la Lry Orgánica del Congreso, han repercutido en las facultades y organización de la Cá­mara de Senadores.

No obstante estos trascendentes cambios legislativos, los estudios sobre las funciones del Congreso y de las Cámaras que lo conforman han sido escasos y de alcance limitado, de ahí que el Senado determinara encomendar al Instituto Tecnológico Autónomo de México el desarrollo de las siete monografías que integran la presente colección, denominada "El Senado de la República: Nuevas Perspectivas", las cua-

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les tienen como objeto profundizar en las tareas senato­riales, explicando sus orígenes y efectos en la vida polí­tica y social, desde una visión académica y bajo los pro­cedimientos metodológicos característicos del trabajo del ITAM.

La ubicación del Senado como órgano de gobierno, su naturaleza jurídica, su legitimidad, sus atribuciones en política exterior e interior, su carácter representativo, su relación con otros órganos, sus fonciones legislativas

y no legislativas, sus facultades políticas y de control, así como sus foentes fondamentales, son analizadas en esta serie de siete monografías, desde un marco teórico jurídico constitucional que permite al lector conocer sus antecedentes y evolución, para delinear sus perspectivas a foturo.

El Senado de la República agradece a los académicos del Departamento de Derecho del Instituto Tecnológico Autónomo de México, el compromiso mostrado en el de­sarrollo de este trabajo y desea brindar el presente esfuer­zo editorial a los investigadores, especialistas, estudio­sos del tema y a los lectores interesados en profondizar su conocimiento sobre este órgano legislativo, esperando que la colección se convierta en una importante foente de consulta, lo cual justificará con creces nuestro empeño.

SENADO DE LA REPÚBLICA LVIII LEGISLATURA

Prólogo

A LO LARGO de los últimos años, en nuestro país se han iniciado una serie de complejos procesos de transformación. Por ello, salvo contadas excepciones, puede decirse que la mayor parte de nuestras instituciones públicas se han transformado. Poco es lo que permanece igual a como lo conocimos, por ejemplo, hace veinte años. En este lapso, adoptamos el discurso y diver­sas expresi<;mes de los derechos humanos, se transformó el sentido de las garantías individuales, y se incorporaron buena parte de los derechos sociales que actualmente están previstos en la Constitución. Se determinó un nuevo papel para el Es­tado en materia económica, y un sistema para lograr la planea­ción democrática del desarrollo. Igualmente, se establecieron nuevas modalidades en la propiedad rural y, particularmente, agraria. Las formas de determinación de la nacionalidad mexicana cambiaron y, adicionalmente, se admitió la doble nacionalidad. Como resultado de un largo y sucesivo proceso de modificaciones, se dieron cambios sustanciales en la confor­mación de los órganos, los requisitos de elección y las compe­tencias de los órganos legislativos, por ejemplo. Se establecie­ron también autoridades autónomas en materia electoral, y se dio cabida a los criterios de racionalidad jurídica como vía

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lO

para lograr la confirmación de los resultados electorales. En el ámbito de la administración pública federal, además de una nueva manera de organizarla, y a la creación y su­presión de diversos órganos, tuvimos también la cons­trucción de criterios de adscripción, y de nuevas formas de relación con el Congreso de la Unión. El Poder Judicial de la Federación se transformó de un modo fundamental, pues­to que pasamos de un sistema de defensa de los elementos estructurales de nuestro orden jurídico: el federalismo y la división de poderes. El Título Cuarto constitucional, relativo a la responsabilidad de los servidores públicos, se modificó cabalmente, como también el modelo de regula­ción de los estados, el Distrito Federal y los municipios.

Hacer ahora este recuento no es, en modo alguno, circunstancial o, mucho menos, superfluo. Lo que debe­mos tener en cuenta es que las transformaciones de los órganos e instituciones estatales, trae consigo la necesi­dad de actualizar la comprensión que del derecho hemos tenido. No se trata, desde luego, de entender que el cambio de una institución u órgano debe movernos a modificar o, al menos a actualizar, la comprensión que de ella hemos tenido. De un modo mucho más complejo, se trata de entender que debido a que muchas instituciones u órga­nos cambian, es necesario establecer de qué modo ello afecta a la comprensión de otros.

En otros términos, cabe preguntarnos: ¿qué es el Se­nado de la República después de veinte años de cambios de la trascendencia mencionada líneas arriba? Desde luego, es un órgano cuya composición numérica y cuyas formas de integración lo hacen perfectamente distinguible de aquel que, por ejemplo, surgió de la Constitución de 1917. Sin embargo, y de forma adicional, es un órgano nuevo de­bido a la gran cantidad de modificaciones que se hicieron en otras materias que, de una u otra forma, lo afectaron.

Prólogo 1

Para tratar de establecer qué es hoy, el Senado de la República encomendó siete trabajos a los profesores del Departamento de Derecho del ITAM. De manera con­creta, la LVIII Legislatura encomendó la realización de siete monografías, en cada una de las cuales trata de darse respuesta a una de las siguientes preguntas: ¿cuál es la relación entre Senado y sistema político? , ¿qué relación guarda y de qué manera influye en el sistema de fuentes?, ¿ qué funciones desempeña en materia de política inte­rior?, ¿ cuáles en política exterior?, y ¿ cuáles en materia de control? La petición no fue, desde Juego, sólo para dar cuenta de cómo es que el Senado se ha transformado, sino de tratar de hacerlo a partir de la metodología que desde hace varios años caracteriza sus trabajos y la formación de sus alumnos. Primero, tomando en cuenta Jos conceptos acuñados desde la teoría general del derecho, es decir, el pensamiento estructurador del análisis del derecho. Se­gundo, llevando a cabo un cuidadoso análisis de las normas jurídicas de diverso nivel que guarden relación con el órgano sujeto a estudio. En este sentido, se trata de plan­tear que la explicación del Senado no puede pasar sólo por lo dispuesto en la Constitución y las leyes, sino también por lo previsto en las normas que el propio Senado pro­duzca, y en los criterios interpretativos sustentados por los tribunales a Jos que les corresponda determinar la regula­ridad de esas mismas normas. La necesidad de ampliación del sistema de fuentes es evidente, si partimos del hecho de que el derecho es un orden positivo y jerarquizado de nor­mas, en donde los sentidos normativos finales se encuen­tran incorporados en las normas de menor jerarquía.

Los órganos del Senado

ITAM

Departamento de Derecho

de la República ------------------ l l

Eduardo

1 Agradecimientos

PARA la elaboración de este trabajo recibí la ayuda de diversas personas, por lo cual quiero dejar aquí constancia de agradeci­miento. En primer término, a los profesores del Departamen­to de Derecho del ITAM, Ulises Schmill y Raúl Mejía, por el tiempo brindado para la discusión de las ideas centrales de este trabajo, y a Juan Carlos Marín, sus atinadas sugerencias en los temas relacionados con la responsabilidad; para los profe­sores del Departamento de Ciencia Política del ITAM, María del Carmen Nava Polina y Fernando F. Dworak, por su auxilio en la puntualización de diversas cuestiones planteadas en un primer borrador de este libro; a Laura Calderón de la Barca, por sus atinadas sugerencias para la corrección del estilo, y a Mónica Castillejos, mi alumna, por su enorme apoyo y dis­posición en diversas tareas a lo largo de la preparación de este trabajo. En segundo término, recibí un gran apoyo del Senado de la República, en particular de los senadores Carlos Chaurand y César Jáuregui, así como de Jorge Valdés y Leonardo Bolaños. Finalmente, y como siempre, a Sofía, mi esposa, quiero agradecer su paciencia y buena disposición para analizar conmi­go varios de los temas y problemas tratados en este libro.

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Eduardo

Introducción

EL PROPÓSITO de este trabajo es estudiar, z:e. explicar, a los órga­nos del Senado de la República. Sobre este tema existen va­rias confusiones que habremos de mencionar en esta intro­ducción y resolver a lo largo del libro. La primera de ellas, el que en una multiplicidad de casos se hable del Senado como si fuera un órgano cuando, en realidad, se trata de una expresión que comprende a una pluralidad de ellos. De este modo, de lo que se trata aquí es de dar cuenta de esa pluralidad orgánica que suele comprenderse bajo la denominación genérica apun­tada. La posibilidad de hacerlo pasa por la determinación de lo que deba entenderse por órgano, para lo cual es necesario acu­dir a los conceptos de la teoría general del derecho. Así, en el capítulo primero determinaremos lo que entendemos por esa expresión, sus tipos y sus funciones generales. Hasta ahora es todavía frecuente encontrar que muchos trabajos jurídicos omiten los resultados de la teoría general, ello a pesar de que en la misma viene laborándose desde hace casi cien años.1 No se trata, evidentemente, de reconstruir las principales categorías de esta disciplina, sino simplemente de exponer sus

1j.R. Cossío y L. Raigosa, '"Iboría del derecho y dogmática jurídica mexicana, Un punto devista",Anuario de Derecho Público, México, McGraw-Hil!�!TAí\ .. 1, núm. 1 , 1997, pp. 319-328.

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resultados más importantes para luego aplicarlos a la mate­ria de este trabajo.

En el segundo capítulo, pretendemos ubicar al Senado en nuestro orden jurídico. Comenzando desde la distin­ción más básica prevista en nuestra Constitución, tendre­mos que hablar del federalismo y del principio de división de poderes, para ahí insertar al Congreso de la Unión y luego al propio Senado. La remisión a estas distinciones es básica a efecto de considerar adecuadamente la posi­ción orgánica y funcional del Senado y de los distintos órga­nos que bajo esa expresión pueden comprenderse.

En el resto de los capítulos, expondremos a los órganos del Senado. Es importante hacer notar que al hacerlo se­guiremos la forma tradicional de analizar a tales órganos por su denominación (Pleno, comisión, etcétera). Estamos cons­cientes, desde luego, que al proceder en estos términos adoptamos una perspectiva estática de comprensión del ordenamiento jurídico. La misma es muy útil para enten­der los elementos más básicos del ordenamiento, por lo de­más la primera etapa de todo estudio jurídico. Al proceder así, sin embargo, nos enfrentamos con el problema de la comprensión parcial del ordenamiento, pues ésta requiere adicionar a la perspectiva estática la dimensión dinámica. Por razones de espacio, no nos detendremos directamen­te en la consideración de este último tipo, lo que no quiere decir que habremos de limitarnos a un estudio estático de corte tradicional. Desde este último punto de vist.a, y ade­más de la utilización omnicomprensiva del término "Se­nado", se habla por ejemplo del Pleno sin distinguir entre los diversos órganos que bajo ese nombre existen con motivo de los diversos quórum (de asistencia y votación) mencionados en distintas normas constitucionales. Así, v.gr., existe un órgano "Pleno" en el caso de la aprobación

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de la suspensión de garantías, ello debido a que los artícu­los 29 y 72 constitucionales exigen mayoría simple, y otro en los casos en que participa en la reforma constitucional, esto último debido a que en los términos del artículo 135 del mismo ordenamiento, se exige la votación de las dos terceras partes de los legisladores presentes. Es cierto que si se sigue la visión tradicional, se dirá que el órgano es uno y el mismo; sin embargo, analíticamente se perderán un conjunto de distinciones de la mayor importancia. En este sentido, por ejemplo, cuando la literatura de la ciencia polí­tica habla de "gobiernos divididos", se alude a situaciones en las que la mayoría del Congreso y el Presidente pertene­cen a distintos partidos, sin introducirse diferenciaciones en cuanto a los votos requeridos para el cumplimiento de diver­sas funciones legislativas.' Por otra parte, desde el punto de vista del derecho resulta difícil identificar en qué casos han quedado satisfechos los requisitos de validez orgánicos, al llevarse a cabo un control de regularidad constitucional o legal.

Para no incurrir en ambigüedades como las acabadas de mencionar, es preciso que en los estudios jurídicos, siem­pre a partir de completas descripciones orgánicas como las que pretendemos expresar en términos estáticos en este libro, se recurra también a un criterio de organiza­ción (y explicación) distinto. El mismo debiera consistir en tratar a los órganos por el tipo de funciones normativas que realizan. Es decir, diferenciar entre unos y otros en razón de, por ejemplo, las actividades de creación de leyes, control o gobierno. Desde este punto de vista, puede lograr­se el que en torno a cada una de las diversas funciones nor­mativas realizadas por los órganos del Senado, se expliquen

2Por todos, cfr. M. Fiorina, Dívidcd Government, 2a. ed., Bastan, Allyn & Bacon, ! 996.

1 ln1roducci6n------------------------------- 17

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éstos y se demuestre el modo de participación en cada una de esas funciones. Se contará así con un criterio adecuado para diferenciar entre los "diversos plenos" del Senado o las "distintas" comisiones, ello a pesar de que tengan un mismo nombre, pues más allá de la denominación común, en realidad se trata de órganos diversos por la forma en que se integran para cumplir diversas funciones jurídicas. Nor­malmente, la forma común de identificación y tratamien­to de los órganos estatales se hace atendiendo a su deno­minación. De este modo, pareciera que existe un único Senado, que actúa en una diversidad de procesos norma­tivos, y lo hace como si se tratara de una unidad orgánica. En realidad, y bien vistas las cosas, lo que tenemos es que, atendiendo a los distintos preceptos, existen problemas para mantener este criterio nominal: por una parte, por­que respecto de diversas funciones normativas se utilizan distintas formas de integración del supuesto órgano único, lo que en rigor significa que estamos ante distintos órga­nos; por otra, porque la acción que se lleva a cabo, aparen­temente por el órgano denominado mediante un nombre genérico, en realidad implica la actuación de una plurali­dad orgánica diferenciada que, en rigor, no puede ser bien comprendida bajo una etiqueta general.

Es cierto que por la fuerza de las cosas nos sentimos cómodos con el nombre único, y así llegamos a suponer que es el "mismo" Senado el que actúa en los casos en que, por ejemplo, se ratifica un tratado internacional celebra­do por el Presidente de la República, o se aprueba a una de las tres personas que conforman la terna presentada al Senado por el propio Presidente para ocupar la vacante de ministro de la Suprema Corte de Justicia. En el primer caso, participan ciertas comisiones, se desahogan ciertos procedimientos y se exige cierta mayoría del Pleno; en el

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segundo, son otros los procedimientos y, por lo mismo, las comisiones involucradas y las mayorías exigidas. Es evi­dente que estas importantes distinciones no podrán ser recogidas y utilizadas para la construcción de una adecua­da explicación, si en todo momento se alude a la misma y genérica expresión "el Senado". Por el contrario, la única manera en que las diferencias saldrán a la vista será utili­zando denominaciones diversas que permitan reconocer los matices en los órganos que actúan bajo la etiqueta "Senado", los procedimientos que éstos siguen para crear normas váli­das. El criterio que primeramente debe utilizarse para la diferenciación debe ser el de las funciones que les toca realizar a los órganos estatales. En el caso del Senado, por ejemplo, una vez que se hayan identificado a los órganos, deberán entenderse cuáles son aquellas que realiza para, a partir de ahí, identificar a los órganos que caso por caso participan en ellas. Lo anterior significa, a su vez, estar en posibilidad de diferenciar las muchas opciones de crea­ción normativa realizadas por el conjunto de órganos parcia­les agrupados bajo la denominación genérica de "Senado". Por ejemplo, una forma de creación normativa se da al emitir la resolución en el proceso de juicio político, otra al emitir el cómputo de las votaciones de las legislaturas de los esta­dos en el proceso de reforma constitucional, etcétera.

Esta forma de plantearnos el problema nos conduce a tener que realizar las siguientes actividades, antes de estar en posibilidad de explicar el comportamiento del Senado: primera, identificar y separar la totalidad de los órganos que puedan llegarse a comprender bajo la denominación "Senado" (Pleno, comisiones, mesa, etcétera) ; segunda, identificar y separar cada una de las funciones que el orden jurídico le confiere a los órganos agrupables en la deno­minación "Senado"; tercera, relacionar a los órganos con las

1 Introducción 19

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funciones a efecto de comprender a los primeros de forma cabal y en relación con el ejercicio de las segundas, dado que ahí se fijará su verdadero carácter orgánico y se obten­drá una visión íntegra de los propios órganos; cuarta, y en los términos que luego analizaremos, relacionar a la plu­ralidad de órganos identificados con las funciones norma­tivas que realizan, y éstas, a su vez, con el orden jurídico al cual pertenecen. Así, por ejemplo, hablar del Senado como un conjunto de órganos que específicamente inter­vienen en el acto legislativo de otorgar al Presidente de la República facultades extraordinarias para legislar, y consi­derar a esa función como propia del orden constitucional.

Las dos primeras tareas, son objeto de este libro. Las dos restantes, debieran llevarse a cabo de manera indi­vidual cada vez que se pretendan estudiar cabalmente las funciones del Senado o, en general, de cualquier órgano estatal.' La cuestión planteada es de indudable importan­cia teórica, puesto que la cabal explicación de las normas, instituciones y prácticas jurídicas debiera ser el objeto de todos los estudios jurídicos. Adicionalmente, el tema pre­senta una relevante función práctica, porque en los tiem­pos en que la Constitución ha comenzado a adquirir plena normatividad,' es preciso que se produzcan explicaciones sobre los muchos temas que pueden dar lugar a conflictos de constitucionalidad. Ello es así debido a que, por una par­te, la dogmática constitucional debe ocuparse del derecho positivo en sus diversos niveles jerárquicos y a que, por otra, debe coadyuvar a la producción de soluciones sobre los diversos problemas que, previsiblemente, habrán de llegar

3Como lo apunta Stevenjohnson, no es posible comprender a un sistema si no se obser­va el mismo en pleno funcionamiento (Emergence, Nueva York, Touchstone, 2001, p. 78).

4].R. Cossío, La teoria constitucional de la Suprema Corte de Justicia, México, Fonta­mara, 2002, primordialmente el capítulo 1.

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a los tribunales o a otros órganos del Estado, entre ellos los legislativos. Sólo así, nos parece, estamos en la vía de con�truir el diálogo sobre la Constitución que tanta falta nos hace para constituir una sociedad plenamente demo­crática.

Eduardo

CAPÍTULO l

1 Los órganos estatales

UNO DE los problemas más complejos en la consideración de los órganos jurídicos, tiene que ver con su adecuada identificación. ¿De quién o de qué puede postularse la calidad de órgano del Estado? ¿Del ser humano concreto que durante un cierto periodo funge como su titular? o, más bien, ¿del conjunto de funciones normativas que ese individuo debe llevar a cabo durante el tiempo en que actúa como titular del órgano estatal? Esta pregunta no es en modo alguno ociosa, pues hoy en día, desafortunadamente, sigue siendo objeto de debates o, al me­nos, está presente en muchos trabajos jurídicos. Quienes adoptan la primera posición, asumen un criterio personalista, entendiendo que el órgano viene a ser el señor X o la señora Y. Si se fuera consecuente con esa premisa, el análisis orgánico debiera consistir en la descripción de sus acciones individua­les y, primordialmente, históricas. Es decir, la consecuencia de aceptar plenamente esta posición, debiera ser la narración biográfica de las personas electas o designadas para ocupar un cierto cargo público.

Si consideramos la segunda de las posibilidades apunta­das, no se trataría ya de entender que los propios órganos se reducen al ser humano que temporalmente es su titular, sino

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al conjunto de normas que ese titular puede llegar a indi­vidualizar. Dicho en otros términos, el órgano sería todo conjunto normativo que, a partir de las conductas realizadas por uno o más hombres (sus titulares), pudieran producir, a su vez, normas jurídicas crecientemente individualizadas. El órgano, entonces, no es un señor X o una señora Y, sino el senador, el diputado, la sala de cierto tribunal superior o la mesa directiva de una legislatura local, v.gr. En este caso, el análisis del órgano "Presidente de la República", no podría realizarse mediante la consideración de los atributos biográfi­cos, sino del conjunto de funciones creadoras de normas que puede realizar cualquier individuo que en un tiempo concreto funja como su titular.

Debido a que el órgano estatal se reduce al conjunto de normas que uno o más individuos pueden individualizar, cabe decir que el órgano es sólo una personificación normati­va. En otros términos, es una forma de aludir a un conjunto normativo parcial dentro de un orden normativo general.' Así las cosas, icómo podemos saber que estamos frente a un ór­gano estatal? Esta pregunta admite varias respuestas que deben ser separadas cuidadosamente. En primer término, tenemos que toda forma de personificación normativa de la cual sea postulable la función de producción normativa, tiene el carácter de órgano. Ello es así debido a que si el derecho es un orden normativo de regulación de la conducta humana, en todo momento están presentes los individuos y las normas y, por lo mismo, siempre habrá una relación entre lós indivi­duos y las normas (o conjuntos normativos) que los mismos puedan individualizar. Por estar inserto en un orden dinámi­co, i.e. , de producción positiva de normas jurídicas, la función

5Cfr. H. Kelsen, Teoria general del derecho y del Estado, E. García Máynez (trad.), México, UN,•\i\'1, 1979, p. 1 17.

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de todo órgano jurídico será esa producción normativa. Por ello, si analizamos el tema desde el punto de vista formal, tenemos que se denomina órgano del Estado a la personi­ficación de un conjunto normativo que, de una forma u otra, puede ser actualizado por uno o más hombres a efecto de producir normas jurídicas. En la medida en que un individuo puede producir, simultánea o sucesivamente, normas de di­verso tipo a partir de la individualización que haga de distintos conjuntos normativos, puede decirse que ese mismo indi­viduo puede ser titular, también simultáneamente, de diver­sos órganos estatales. Así, por ejemplo, ¿qué problema existe en considerar que el señor X sea, simultáneamente, diputado federal, padre de familia, accionista en una empresa y profesor universitario? En realidad se trata del mismo individuo, sólo que al realizar diversas conductas actualiza los supuestos previstos en las normas de diversos conjuntos normativos y, por lo mismo, puede producir una pluralidad de normas de inferior jerarquía. De esta forma, queda de manifiesto que, por un lado, "el hombre no es órgano de una comunidad (y, en especial, del Estado) por su calidad huma­na; ni lo es tampoco en todas las direcciones de su actividad ni en todos sus actos".6Por otro, que, simultáneamente, ese hombre puede ser titular de una diversidad de órganos, pero ello sólo en la medida en que ciertas modalidades de su conducta queden precisadas en las normas integrantes del subconjunto normativo llamado órgano.

Frente al concepto de órgano considerado en términos formales, cabe preguntamos si existe algún criterio mediante el cual, dentro de la totalidad de los órganos estatales, exista algún conjunto de ellos a los que de un modo más restringido

6H. Kdsen, Teoria general del Estado, L. Legaz Lacambra (trad.), México, Ed. Nacional, 1979, p. 346.

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se considere como pertenecientes al Estado o, en otros térmi­nos, se les asigne el carácter de autoridades públicas. Esta pregunta es relevante en tanto que en el lenguaje cotidiano la expresión "órganos del Estado", se limita a considerar a aquellos conjuntos normativos que tienen alguna relación específica con el poder público, y no así con la totalidad de las personificaciones normativas capaces de llegar a producir derecho. Si el criterio anteriormente expuesto lo construi­mos en términos formales a efecto de comprender todas las posibilidades normativas, ahora debemos acudir a un criterio material a fin de lograr la diferenciación apuntada. Esta cuestión es importante para lo que luego habremos de decir, ya que desde ahora nos es posible limitar nuestras consi­deraciones sobre los órganos del Senado tanto al concepto formal como material y, de esa forma, lograr mayor especifici­dad en el análisis.

Es importante recordar que, hasta aquí, y a efecto de lograr la caracterización formal, hemos utilizado un criterio funcional, relativo a la posibilidad de que del conjunto de normas personificadas como órgano, sea posible lograr la producción de otras normas. Ahora, sin embargo, debemos acudir a otro criterio, ello debido a que "el concepto jurídico­material tiende a la cualificación personal de quien ejerce la función orgánica".' Es decir, el asunto ha cambiado, pues lejos de tratar de considerar lo que es común a todas las normas del orden jurídico, habremos de considerar la forma en que se produce "cierta intensificación de las funciones orgánicas de ciertos hombres".' Esto quiere decir que lo relevante serán las cualificaciones jurídicas impuestas normati­vamente a los titulares de ciertos órganos del estado. Lo que acontece, entonces, es que ciertos conjuntos normativos

' lbidem, p. 352. $fdem.

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contendrán normas diversas a las de otros, y ello será, por una parte, demostrativo de que el titular del mismo podrá ser considerado como "servidor público" y que, por la otra, a partir de ahí se logrará la diferenciación entre los órganos estatales lato sensu, y los órganos estatales stricto sensu. Esas cualificaciones son, dice Kelsen en términos generales, la obligatoriedad del desempeño de la función, su carácter profesional y remunerado, la especial condición laboral de los individuos que actúan como titulares y la existencia de un régimen específico de responsabilidades.9 En todos los casos en los que dentro de un conjunto normativo sean posible diferenciar estos atributos, estaremos en presencia de un ór­gano del Estado en un sentido material, y en el cual su titular funge como servidor público.

A partir de lo ya dicho, 1a qué se alude en rigor con el ór­gano Presidente de la República o Senado de la República? ¿Qué denotan estas expresiones? No puede decirse, por ejemplo, que a la totalidad del Senado o a la totalidad del Presidente, si pudiera hablarse así, o al conjunto de los actos que puede llegar a realizar un juez de distrito. Si la expresión se utilizara con ese grado de generalidad, la ambigüedad que produciría sería de tal importancia, que mejor sería desechar­la. Una forma más aprovechable de uso y, por lo demás, de uso más común, puede identificarse si aquello que comprende la expresión lo reconocemos de un modo negativo. Así, por ejemplo, cuando decimos que en un determinado caso no quedaron satisfechos tales o cuales requisitos orgánicos en la producción de las normas y, por lo mismo, que la norma debe declararse invalida, 1 a qué nos estamos refiriendo? A nuestro juicio, exclusivamente al conjunto de los elementos normativos que, por vía del sujeto, válidamente pueden produ-

9lb1dem, pp. 351-357.

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cir las normas jurídicas. De este modo, si bien es cierto que por órgano va a entenderse, en primer lugar, la personifica­ción de un conjunto de normas en relación con un individuo, también lo es que, en segundo término, va a aludirse al sujeto que, normativamente, está en aptitud de producir normas jurídicas. No se trata, en rigor, de producir dos sentidos de la misma expresión, sino únicamente de insistir en lo ya dicho: "es órgano del Estado quien realiza un acto estatal",10 es decir, un acto de producción de normas jurídicas.

Partiendo de lo acabado de mencionar, cuando aludimos a los órganos del Estado es importante recordar que los mismos no existen en el vacío, ajenos a cualquier forma de relación jurídica; por el contrario, existen formando parte de un orden normativo. Por ello, así como muchos de sus elementos son consecuencia de sus propios atributos orgánicos, otros dependen de su relación con otras normas jurídicas. Es decir, si por órgano en sentido formal vamos a entender exclusivamente la personificación normativa que a partir de los actos de uno o más individuos es capaz de producir normas jurídicas, es evidente que en el concepto de órgano no quedan comprendidas todas sus posibles rela­ciones con el derecho. Es más, y en términos estrictos, más bien cabe afirmar todo lo contrario. Así se explica el que, por ejemplo, pueda hablarse de los derechos, obligaciones o facul­tades de un cierto órgano del Estado. De modo más concreto, el que pueda decirse que el Presidente de la República está obligado a rendir su informe de labores el día l o. de septiembre de cada año; que la Suprema Corte está facultada para conocer de las controversias constitucionales, o que los legisladores tienen prohibido desempeñar simultáneamente dos cargos públicos. Lo que esta forma de presentar el problema pone de manifiesto, es que el órgano puede en ten-

10lbidem, p. 344.

José Hamón Cossío D. 1 ---------------------------

derse como sujeto, y que sus derechos, obligaciones o facul­tades no forman, en rigor, parte de los elementos que permi­ten constituirlo en esa condición de sujeto. Más bien, se está frente a la determinación de ciertos atributos jurídicos del propio sujeto en cuanto tal, mismos que determinan sus posibilidades de actuación, condiciones de responsabilidad, etcétera. Gracias a esta diferenciación, es posible hablar, por una parte, del órgano estatal y, por otra, de sus atribuciones. Por lo mismo, siguiendo este hilo argumental tendremos que si bien es cierto que el órgano se define en concreto por la función que realiza, ello no quiere decir que sea posible confundir al propio órgano con la función que desempeña.

Volviendo sobre lo afirmado en la introducción, tenemos que si los órganos del Estado son conjuntos normativos, necesariamente carecen de una existencia pre o extrajurídi­ca. Sus condiciones de existencia jurídica se limitan, enton­ces, a lo previsto en las normas. Desde este punto de vista, la pregunta que cabe volver a hacerse es la siguiente: ¿de qué depende la existencia (evidentemente jurídica) de un órgano? Las respuestas posibles son dos: por un lado, de su esencia, sea esta comprendida en razón de su denominación o de algún otro criterio sustantivo; por otro, de las funciones que cumpla al interior del propio orden jurídico. Aun cuando parezca repetitivo, tenemos que no es posible acudir a la idea esencialista, en cualquiera de sus formas, pues ello significa­ría no tener en cuenta lo que se acaba de decir sobre el senti­do normativo de los órganos. Lo que es igual, sería tanto como suponer que mediante un criterio no normativo, va a llevarse a cabo la comprensión de un tema que previamente fue defi­nido de esta última manera. Esta forma de ver las cosas nos conduciría a sostener que, con independencia de las normas que individualice, el Senado sería siempre uno, o que los jueces de distrito serían siempre los mismos, indepen-

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dientemente de si cumplen una función jurisdiccional federal o de control de la constitucionalidad.

Pasando al segundo criterio, mismo que podemos llamar funcional, tenemos que la existencia normativa del órgano del Estado va a depender de las funciones (normativas) que cum­pla. Así, y comenzando por lo más evidente, que el órgano va a ser legislativo cuando cumpla funciones de ese tipo, y jurisdiccional cuando las que ejerza sean de ese otro tipo. Por ejemplo, en los casos en que el Senado participe como Cámara de origen o de revisión en la producción de leyes en términos del artículo 72 constitucional, tendrá el carácter de órgano legislativo; por el contrario, cuando actúe como Cámara de sentencia en un juicio político, desempeñará fun­ciones jurisdiccionales. En un segundo aspecto de esta distin­ción, podemos decir que el ejercicio de la función no sólo es determinante del tipo de actividad realizada por el órgano, sino también de su colocación en un determinado orden jurídico en aquellos casos en los que, como el mexicano, exis­ta una modalidad descentralizada (federación). Como afirma Kelsen, "si la pertenencia del órgano se determina, pues, por el mismo orden que lo establece y le atribuye la competencia de crear normas jurídicas, es decir, por el mismo fundamento jurídico de su existencia como tal, aquél no es órgano direc­to más que de la comunidad jurídica que se constituye por las normas que el mismo crea . . . ".11 Siguiendo esta idea, tene­mos que la pertenencia de un órgano a un orden, depende del hecho de que el primero realice determinadas funciones normativas respecto del segundo. Así, por ejemplo, si en términos del artículo 38 de la Ley de Amparo, prevé que "en los lugares en que no resida juez de Distrito, los jueces de primera instancia dentro de cuya jurisdicción radique la autoridad que ejecuta o trate de ejecutar el acto reclamado,

11/bidem, p. 225.

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tendrá la facultad de recibir la demanda de amparo, pudiendo ordenar que se mantengan las cosas en el estado en que se encuentren . . . ". Ello quiere decir que al realizar tales funcio­nes actúan como órganos del orden federal, dada la función que realizan. De este modo, y conociendo ya lo que puede entenderse por órgano del Estado, el tema de su identifica­ción o de su colocación en un determinado ordenamiento (federal, local, etcétera) , depende exclusivamente del tipo de funciones normativas que pueda realizar en tanto sujeto productor de derecho.

Hasta aquí hemos hablado de los titulares de los órganos estatales, sin distinguir si éstos son individuos aislados o conjuntos de individuos. La diferenciación y precisión entre ambas posibilidades es importante puesto que, cómo habre­mos de ver, los órganos que pueden ser comprendidos bajo la denominación "Senado" pueden tener una u otra modali­dad. Un órgano tiene un titular individual en todos aquellos casos en los que un solo hombre puede llevar a cabo la pro­ducción de normas jurídicas. Así, por ejemplo, esto acontece en los casos en los que el Presidente de la República rinde su informe de gobierno en términos del artículo 69 constitucio­nal. Por el contrario, el órgano tiene un titular colectivo, cuando las funciones deben realizarse mediante la concu­rrencia de las conducta de varios individuos. Por vía de ejemplo, ello acontece en términos del artículo 4o. de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, puesto que el órgano de resolución es el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, mismo que debe integrarse por un mínimo de ocho ministros y, de entre ellos, lograrse una votación en un mismo sentido.IZ

12 Esta distinción se asemeja mucho, por cierto, a la diferencia fundamental entre persona física y moral o jurídica, aun cuando resulta ciertamente chocante hablar de órganos físicos y órganos morales, de ahí que vayamos a mantener la noción de órganos con titular individual y con titular colectivo.

l�os órgano:.; ele! Scnaclo de la Repúblíca ------------------- 31

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Si analizamos con cuidado lo dispuesto en las normas jurídicas, tenemos que la inmensa mayoría de los actos de producción normativa son realizados por la combinación de actuaciones de órganos estatales, sean éstos de titularidad individual o colectiva. Es decir, donde las normas se producen por la actuación sucesiva de diversos órganos, esto con inde­pendencia de la modalidad de titularidad frente a la cual se esté. Si tomamos, por ejemplo, lo previsto en el artículo 29 constitucional, relativo a la suspensión de garantías, tenemos que ésta se produce por la actuación de los siguientes órganos de titularidad individual: Presidente de la República, secreta­rios de Estado, jefes de departamento administrativo, procu­rador general de la República y secretario de Gobernación (este último en lo tocante al refrendo del decreto promulgato­rio) ; igualmente, de los siguientes órganos colectivos: Comisión Permanente o cámaras de Diputados y de Sena­dores. Sin embargo, si observamos la composición de los órganos de titularidad colectiva, tenemos que, a final de cuentas, los mismos están integrados por otros órganos individuales, llamados diputados y senadores. Sin embargo, y si queremos llevar la personificación orgánica a un mayor grado de abstracción, podemos considerar, siguiendo con el ejemplo, que la suspensión de garantías se logra por un órga­no compuesto (la suma de todos los órganos acabados de mencionar), el cual, a su vez, se integra de otros órganos esta­tales simples o compuestos.B

La decisión de a qué le llamaremos simple, y a qué compuesto depende, en buena r:nedida, del punto de vista que se adopte, y de la forma en que se hayan fijado las condi­ciones del análisis.14 Aun cuando sea así, desde ahora con-

un. Ke!sen, Teoria general del Estado, op. cit., pp. 363 y SS. H Al avanzar en este trabajo, írCmos precisando el nivel de detalle en el que consideraremos

a Jos órganos del Senado.

José Ramón Cossío o. 1 ---------------------------

viene plantear la forma general en la que utilizaremos la distinción. Dejando de lado por ahora la posibilidad de que los senadores actúen como órganos simples al realizar por sí solos la producción de una norma jurídica, en el resto de los casos forman parte de órganos compuestos. A su vez, los órganos del Senado tienen que actuar en conjunción con otros a efecto de lograr la producción de normas jurídicas. Esta posibilidad de pertenencia puede darse en dos modali­dades. Una de ellas, que llamaremos absoluta, tendrá lugar cuando la producción de normas pueda darse a partir de la actuación exclusiva de los órganos senatoriales. Éste puede ser el caso, por cierto, cuando el Senado expida sus ordena­mientos internos, ello debido, valga la insistencia, a que su creación se logra con la intervención de la Comisión de Reglamento y Prácticas Parlamentarias, la Mesa Directiva y el Pleno (art. 3o. de la Ley Orgánica del Congreso). La segunda modalidad, que llamaremos relativa, tendrá lugar cuando los órganos del Senado tengan que actuar conjunta­mente con los órganos de otros poderes a efecto de lograr la mencionada producción de normas jurídicas, como es el caso, entre otros muchos, del proceso de reforma constitucional previsto en el artículo 135 constitucional.

1 Los órg;:mos cid Serwd�J de la República ------------------

iill �1'/lJ.:ilUi

33

Eduardo

CAPÍTULO 2

Federalismo, división de poderes, Congreso de la Unión

y senado de la Repúblic

AUN CUANDO ello pudiera parecer un exceso expositivo frente a la alternativa de ir directamente al tema en cuestión, la manera correcta de ubicar al Senado de la República dentro del siste­ma de la Constitución mexicana, es a partir de aquellas grandes cuestiones normativas que la preceden o enmarcan. Esto se debe a que el carácter constitucional del Senado depende del entendi­miento que previamente hayamos hecho de las categorías jurí­dicas que, lógica y normativamente, lo preceden. En otras pa­labras, nos parece sumamente difícil decir, si formulamos la pregunta de un modo tradicional, qué sea el Senado, si antes no entendemos de dónde proviene. Es sólo a partir de una expli­cación genealógica que contaremos con elementos para, en su caso, tener un entendimiento para resolver los problemas de interpretación de normas o de colocación del Senado en la esfe­ra orgánica.

EL SlSTEMA FEDERAL

El marco más amplio de consideración del Senado debe par­tir, en nuestro caso, del sistema federal previsto en el artículo 40 constitucional. Ello es así debido a que el federalismo es

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la más grande de las distinciones de nuestro ordenamiento, en la medida en que da cabida a diversos órdenes jurídi­cos mismos que, a su vez, contienen las restantes posibilida­des normativas del orden mexicano. Podemos decir que estamos en presencia de un sistema federal siempre que, al menos como posibilidad última, las normas componentes de un orden jurídico (comúnmente denominado federal) , valgan para todo el territorio, y las normas de al menos otro or­den jurídico (comúnmente llamado local), valgan sólo para una determinada porción del mismo. En el caso mexicano, y atendiendo a lo dispuesto en los artículos 42 y 43 de la Consti­tución, tenemos que habrá un orden válido en la totalidad del territorio previsto en el primero de ellos, y una pluralidad de órdenes válidos en cada una de las partes integrantes de la Federación, es decir, en cada uno de los estados y en el Distrito Federal. Mientras el ámbito espacial de la Federación será la suma de los espacios detallados en el artículo 42, el del Distrito Federal será el de la ciudad de México (art. 44 const.), y el de los estados aquel que hubieran tenido antes del l o. de mayo de 1917, siempre y cuando no existan con­flictos respecto de ellos (arts. 45 y l o. transit. const.) , 15 o el que fije el Congreso de la Unión (art. 73, fracc. IV const.) o la Suprema Corte de Justicia. En lo que sigue, y sin ignorar la especial posición del municipio, trataremos exclusivamente con la diferenciación entre el orden federal y los órdenes locales (estados y Distrito Federal) . 16

15 Cfr. E 1Cna Ramírez, Deret.:ho constitucional mexicano, 19a. e d., México, Porrúa, 1983, pp. 188 y SS.

· lf•Sobre este punto, podemos decir que, adicionalmente a los órdenes federal y locales, en términos del primer párrafo del artículo 1 1 5 constitucional existe un orden que, aun cuando sea la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los estados, tiene garantizada su propia existencia en la Constitución: el municipio libre. Por este carácter, es posible considerarlo también, aun cuando en las condiciones de subordina­ción apuntadas, un orden jurídico integrante del sistema federal mexicano.

Josó H<;l!'nón Cossío D. 1

Si atendemos a lo previsto en el párrafo primer del artícu­lo 41 constitucional, tenemos que entre la Federación y los estados existe una diferenciación competencia!, y no así jerár­quica." Esta consideración se ve ratificada en un sentido negativo, 18 por el resto de las disposiciones constitucionales, toda vez que ninguna de ellas le confiere jerarquía a las nor­mas federales respecto de las !ocales.19 Si esto es así, desde luego se presenta un problema: ¿cómo es que la Federación y los órdenes locales forman parte de un mismo orden jurí­dico, si entre ellos existe la misma igualdad jerárquica? Desde un punto de vista normativo, este problema tiene que resolverse en alguna de las dos formas siguientes: primera, determinando que nuestras anteriores consideraciones son equivocadas y, por lo mismo, o el orden federal es superior a los locales, o éstos lo son a aquél; segunda, que las conside­raciones son correctas, y que en realidad los dos órdenes existen en virtud de un tercero que, evidentemente, además de tener una jerarquía superior a la de ambos, los integra en un mismo orden jurídico. Este problema es fácilmente reso­luble si atendemos a lo previsto en la propia Constitución:

¡;Cfr. Semanan·o Judicial de la Federación, 8a. época, VII, marzo de 1991, p. 56. 18Para un criterio positivo fundado en la "autorreferencia", cfr. U. Schmill, "Una función

del orden constitucional: el poder y el órgano reformador de la Constitución" ,Revista ¡Vfexi­cana de Derecho Público, núm. S, pp. 12-13.

19La única posibilidad en contrario, la segunda parte del artículo 133 constitucional, no es un criterio suficiente para lograr el cumplimiento de esa función. Por una parte, aun cuando atendiendo a la letra del artículo pudiera entenderse que las normas constitucionales, las federales y los tratados internacionales deben ser criterios de validez de las normas lo­cales, en realidad su función jurídica no es ésa, sino la de ser un criterio de desaplicación de las normas locales en los casos en que las contravengan, pero no así un criterio de control de regularidad constitucional encaminado a determinar la invalidez de las normas locales por contravenir a las federales. Por otra parte, y de un modo mucho más dramático, lo que te­nemos es que dados los criterios de la Corte en materia de control concentrado de la Cons­titución (lo que incluye a los demás elementos del artículo 133), no es posible utilizar a las normas federales como criterio de contraste para la determinación de la validez de las nor­mas locales. Para la última posición de la Suprema Corte de Justicia sobre este particular, cfr. Semanario Judicial de la Federación, 9a., X, agosto de 1999, p. 5.

1 Los órganos del Senado(le la HcptJblica ---------------------- 37

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es por su determinación como en realidad existen los dos órdenes anteriores y, por lo mismo, es por virtud de la Cons­titución que se satisfacen las dos funciones normativas apunta­das. Ahora bien, y frente a esta solución, por lo demás bastan­te explorada en la teoría del derecho y en el pensamiento constitucional, es necesario preguntarse si la Constitución debe considerarse sólo como un conjunto de normas o como un ordenamiento que forma parte de un orden diferencia­do. A esta pregunta responde Ulises Schmill diciendo que en realidad estamos ante la segunda modalidad, es decir, ante una parte del orden constitucional, ello debido a que, al igual que en el caso federal o local, existen un conjunto de funciones normativas agrupadas dentro de la misma deno­minación, así como normas de diverso tipo (legales, juris­prudenciales, etcétera) .20

El criterio para identificar un tercero y superior orden normativo (mismo al que Schmill llama "constitucional"), es la existencia de funciones de producción normativa que no pueden asignarse a la Federación o a las entidades federa­tivas. En el caso de que esas funciones se asignaran a uno de estos dos órdenes, tendríamos que el mismo sería por ello jerárquicamente superior al otro y, por lo mismo, se rom­pería la noción de igualdad a que antes aludimos. Es decir, debido a que, como enseguida veremos, las normas produci­das mediante esas funciones son determinantes de la validez de las normas federales y locales, las primeras son necesa­riamente de jerarquía superior a las segundas. Las' cuatro funciones que bajo los criterios anteriores se han identi­ficado como constitucionales, son los procesos de: sus­pensión de garantías (art. 29); modificaciones a las dispo­siciones que determinan los ámbitos de validez de los

20 El sistema de la Constitución mexicana, México, Manuel Porrúa, 1971, pp. 139 y ss.

José H.amón cossío D. 1

órdenes componentes del sistema federal (arts. 46; 73, fracc. l, Illl, IV y V; 105, fracc. l); control de la regularidad constitucio­nal (arts. 103, 105 y 107) y reforma constitucional (art. 135).21

Si consideramos lo que acontece al realizarse cada una de esas funciones, tenemos que se producen normas que modi­fican sustancialmente los ámbitos de validez de los órdenes federal o locales. Tomemos uno de los casos de modificación al capítulo geográfico, por ejemplo el de la fracción I del artículo 73 constitucional, dado que lo sustentado respecto de ella es totalmente aplicable al resto. ¿Por qué razón, el ejercicio de esta competencia no puede atribuirse a los órdenes federal o locales? A final de cuentas, porque la misma conlleva una modificación constitucional. Lo que el Congreso de la Unión hace al "admitir nuevos estados a la Unión Federal", es modificar el artículo 43 o e1 45. Esto es así, debido a que el supuesto de la norma puede darse en alguna de las siguientes modalidades: uno, se admite que una porción territorial dotada de población se incorpore, asignándosele una denominación diversa a la prevista en el artículo 43; dos, esa misma porción de territorio se incorpora a uno de los estados ya existentes, lo que desde luego provoca la modifi­cación de lo establecido en el artículo 45, puesto que el estado sobre el cual se llevó a cabo la incorporación no tendrá más el territorio con que contaba antes del 1o. de mayo de 1917; tres, que la porción incorporada se divida en dos o más de los ésta­dos ya existentes, con lo cual, nuevamente, se modificaría el artículo 45; cuatro, que la porción incorporada se divida y los fragmentos resultantes constituyan órdenes jurídicos nuevos dotados de denominación propia, lo cual llevaría a la modificación del artículo 43. En este caso, la modi­ficación constitucional se lleva a cabo por órganos puramen-

21lbidem, pp. 141 y ss.

Los órganos del senado de Ja República ------------------ 39

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te federales (las dos cámaras del Congreso de la Unión, el Presidente de la República y el secretario de Gobernación) , de modo tal que si no pudiéramos estimar que los mismos reali­zan funciones constitucionales, tendríamos que conside­rar que el orden jurídico federal es jerárquicamente superior a los locales.

Al tratar el último punto del párrafo anterior, quedaron expuestas las razones por las cuales la mayor parte de la doc­trina no ha identificado al orden constitucional, sus funciones o sus normas. Esto es, el hecho de que las mencionadasfunciones del orden constitucional se realicen por órganos fe­derales o por una combinación de órganos federales y locales, hacen que terminen considerándose propias del orden jurí­dico federal. Así, por ejemplo, cuando se piensa en el juicio de amparo (realizado en exclusiva por órganos federales) o en el proceso de reforma constitucional (realizado por una combinación de órganos federales y locales) , se asume que se está ante procesos federales, por la sencilla razón de que los órganos que lo realizan preponderantemente tienen ese ca­rácter. Al afirmar la existencia de las funciones del orden constitucional, hemos presupuesto la de los órdenes federal y locales. Ello es así, sencillamente, por el hecho de que, por ejemplo, al hablar de la reforma constitucional, dijimos que la misma era realizada por las dos cámaras del Congreso de la Unión y por las legislaturas de los estados, y que si bien es cierto que los mismos son, ordinariamente, órganos de los órdenes federal y locales, cuando modifican la Constitu­ción tienen el ya apuntado e status de órganos constituciona­les. Adicionalmente a la existencia de este último orden, existen otros que deben ser identificados a efecto de saber luego qué tipo de funciones cumplen los órganos del Senado de la República. ¿Cómo saber cuándo estamos frente al orden federal y cuándo frente a los locales?

José Hamón Cossío O, 1 ---------------------------

Esta pregunta se responde, según nuestro criterio inicial, de dos maneras: primero, cuando estemos frente a normas (y las correspondientes funciones normativas) que valgan para todo el territorio nacional y no constituyan los criterios de validez de las normas de otros órdenes jurídicos, estaremos frente a normas del orden federal y a las correspondientes fun­ciones normativas; segundo, cuando estemos frente a normas que valgan sólo para determinadas porciones territoriales y, a su vez, no se constituyan en criterios de validez de las normas que valen en otras porciones del territorio ni respecto de las normas federales, se estará frente a normas de carácter local. Este criterio formal de identificación tiene que ser com­plementado y desarrollado, desde luego, con las disposiciones de la Constitución mexicana. La primera y más importante de ellas, es la prevista en el artículo 124 constitucional: "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados." La importancia del precepto radica en que, simultáneamente, establece los medios de asignación de las competencias del orden federal y de los órdenes locales, en el primer caso a partir de la explicitación y en el segundo a partir de la asignación residual. A partir de esta regla, y por vía formal, es posible construir el listado com­petencia!: existen órganos federales, mismos que, en las condi­ciones apuntadas, ejercen competencias del tipo F (federales) ; existen órdenes locales que ejercen competencias del tipo E (estatales) ; pueden darse casos en los que los órganos fe­derales y locales ejerzan atribuciones sobre una misma materia en sus respectivos ámbitos de validez, con lo cual el énfasis analítico sobre ella puede ser visto del tipo F o E o, como quieren algunos, F y E.

Por sencillo que parezca este esquema, en nuestra doc­trina constitucional no siempre existe la debida pulcritud para

Los órganos del Senado ele la Hcp¡'¡b!ica ------------------ 41

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diferenciar entre las atribuciones federales y las locales. Comenzando por la Federación, es evidente que existen un conjunto de facultades expresamente asignadas por la Consti­tución a los órganos federales (que no funcionarios). Así, sin ir más lejos, y tratándose de los órganos de la división de po­deres, son los casos de los artículos constitucionales 73 (para el Congreso), 74 (para la Cámara de Diputados), 76 (para el Senado), 79 (para la Comisión Permanente), 89 (para el Presi­dente de la República), 103 a 107 (para el Poder Judicial de la Federación). Sin embargo, existen también dos formas adi­cionales de asignación expresa de competencias para los órga­nos del mismo orden normativo, como es el caso de las men­ciones aisladas a uno de los poderes federales a lo largo de la Constitución (en el artículo 2o. al Congreso de la Unión en materia indígena, por ejemplo), o como es el caso de la atribu­ción de competencias a los órganos federales no comprendidos en la tradicional concepción (orgánica) de la división de poderes: Banco de México (art. 28), Instituto Federal Electoral ( art. 41), Comisión Nacional de Derechos Humanos ( art. 102, B), o Junta Federal de Conciliación y Arbitraje (art. 123, A), por ejemplo.

Bien miradas las cosas, las menciones expresas son las únicas modalidades posibles de otorgamiento de competencias a los órganos del orden federal." Sin embargo, la doctrina ha querido distinguir otras. En primer lugar, se habla de las facul­tades implícitas del Congreso de la Unión, en términos de lo previsto en la fracción XXX del articulo 73 constitúcional.

:u Esto es cierto aun respecto de la llamada "jurisdicción concurrente". En principio se está ante una disposición que define a ciertas materias como federales (sean éstas civiles -lato sensu.- o penales), por lo que la legislación tiene también ese carácter. En rigor, no se presenta aquí una situación de concurrencia, sino el ocultamiento del hecho de que los tribunales locales realizan funciones del orden federal en los casos en que el actor así lo haya elegido. Al parecer, en el mismo sentido, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a., XI!, septiembre de 2000, p. 33.

Jos( Hcunón Cossio D. 1

Si analizamos con cuidado su redacción,23 tenemos que en realidad no estamos ante un sistema de asignación originario de competencias a los órganos federales, sino sencillamente ante el otorgamiento de una atribución adicional al Congreso a efecto de emitir las leyes mediante las cuales se regulen las competencias previamente otorgadas a un órgano federaJ.24 Ello se demuestra en tanto que si, por vía de contraste, a un órgano federal no llegaran a conferírsele tales atribuciones, no sería posible entender que el Congreso cuenta con una facultad propia a menos, claro está, que ella estuviera expre­samente mencionada con tal carácter en el artículo 73 o en algún otro precepto constitucional. En segundo lugar, se habla de las facultades prohibidas a los estados (en términos absolutos o relativos), como una forma de otorgamiento de atribuciones a la Federación." Esta forma de concebir las cosas no parece correcta, por la sencilla razón de que, en tér­minos normativos, la prohibición a un sujeto no puede sig­nificar el otorgamiento de competencias a otro y, en términos constitucionales, el sistema previsto para la Federación es de competencias explícitas. El hecho de que en el caso del ar­tículo 1 18 las prohibiciones tengan un carácter relativo y su ejecución requiera la anuencia del Congreso, no significa que la Federación tenga una competencia por ese motivo sobre la misma materia de la prohibición. En este sentido, es posible decir que la Federación tiene una competencia cuyo contenido es emitir una autorización a los estados, ello sin

z¡ "El Congreso tiene facultad: para expedir todas las leyes que sean necesarias, a obje­to de hacer efectivas las facultades anteriores y todas las otras concedidas por esta Constitu­ción a los Poderes de la Unión."

24 Por lo demás, este criterio ha sido construido por la Suprema Corte en una diversidad de casos. Cfr. Semanario Judicial de la Federac-ión, Sa., !.,XXXV, p. 21 1; 6a., primera parte, XXXV, p. 101; 7a., primera parte, 52, p. 13; 9a., Segunda Sala, agosto de 2001, p. 216.

zsPor ejemplo, ]. Carpizo, "Sistema federal mexicano", en Estudios constitucionales, México, UNA.l\1, 1980, pp. 99 y SS.

Los órg<mos del Senado ele la República -------------------- 43

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perjuicio de que la prohibición impuesta a los propios es­tados sea el contenido expreso de una de sus facultades.26 En tercer lugar, se habla de las facultades coincidentes, las cuales se definen "como aquellas que tanto la Federación como las entidades federativas pueden realizar por disposi­ción constitucional", y están establecidas en una forma amplia y en una forma restringida: llamando "amplia" a aquella modalidad en la cual "no se faculta a la Federación o a las entidades federativas a expedir las bases o un ciertocriterio de división" entre ambos órdenes jurídicos, y "res­tringida", "cuando se confiere tanto a la Federación como a las entidades federativas, pero se concede a una de ellas la atribución para fijar bases o un cierto criterio de división de esa facultad . . . "."

El problema de este criterio radica en que confunde el elemento material de la facultad con la facultad misma.23 Por ello, cuando se dice que la Federación o un estado tienen com­petencias "coincidentes en un sentido amplio", está dicién­dose que ambas partes realizan una porción de una cierta actividad (tratamiento de menores infractores, por ejem­plo), lo que en modo alguno significa que realicen la misma facultad. En el caso de la "coincidencia en un sentido restrin­gido", también se da lugar a un equívoco. En realidad se está

16Por vía de ejemplo, la prohibición que la fracción III del artículo 118 1e impone a los-esta­dos de "hacer la guerra por sí a una potencia extranjera", no lleva a concluir que por esa vía la Federación sí la tenga, sino más bien por lo previsto expresamente en la fracción XII del artículo 73, y la fracción VIII del artículo 89.

21 lbide-m, p. 101.28 Acerca del modo de entender la distribución de competencias a partir de su "materiali­

dad", cfr. M. Díaz y Díaz, "México en la vía de un federalismo cooperativo: un análisis de los problemas en torno a la distribución de competencias", en Homenaje a Fernando Vázquez Panda, México, Bi'viA, 1996, especialmente p. 136. Si consideramos de manera separada a la "doble tributación", en realidad se está ante una situación en la que un mismo elemento material, definido por las normas de dos órdenes jurídicos distintos, tiene diversos significados. Es decir, ante una situación en la que son dos órdenes diversos los que hacen recaer respecto a un mismo hecho distintas consecuencias, de ahí que no sea posible afirmar sino que se está ante la asignación de competencias respecto de dos órdenes jurídicos diversos (cfr. Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 191 7·2000, 1, Materia Constitucional, jurisprudencias 178 y 179).

Josó Hc;1rnón Cossío D. 1

ante una situación en la que la competencia para emitir las normas generales iniciales corresponde a la Federación, y es sólo a partir de lo que sus órganos legislativos dispongan que los estados pueden conocer los alcances de sus competen­cias. Aquí es importante señalar que éstas no podrán ser sobre la misma materia, pues la misma la diferenció el órgano federal al emitir la ley,29 ni tampoco sobre la emisión de la ley, pues ello es competencia exclusiva de la Federación.30En cuarto lugar, tampoco nos parece clara la distinción de las "facultades coexistentes", es decir, las que son definidas como "aquellas que una parte de la misma facultad compete a la Federación y la otra a las entidades federativas". 31 Nuestra objeción radica aquí en el hecho de que no es posible hablar de la existencia de una misma facultad, por ejemplo, las vías generales de comunicación, para luego considerar que la parte general de la misma corresponde a la Federación, y la parte no general a los estados. El que, por ejemplo, en la fracción XVII del artículo 73 se le otorguen facultades al Con­greso de la Unión para legislar sobre vías generales de comu­nicación, no quiere decir que la facultad esté en situación de coexistencia con alguna de los estados. Lo que puede ser un tema en el que se den ciertas relaciones materiales, no significa (a menos, claro está, que quiera verse a las vías de comunicación desde el punto de vista de una materia de confi­guración prejurídica) que se trate de una misma facultad, sino sencillamente de dos facultades: una de ellas, la federal, otor­gada expresamente, y otra de ellas por vía residual. 32

29 A menos, claro está, que se piense que la materia es una fenómeno natural o prejurídico, y no una cuestión de conformación estrictamente jurídica.

:m En sentido contrario y, desde nuestro punto de vista, equivocado, debe verse el criterio de las "facultades concurrentes" de nuestra Suprema Corte de Justicia, visible en SemananO Judi­cial de la Federac-i6n y su Gt1ceta, 9a., X\·; enero de 2002, p. 1042.

liJdem. npor lo demás, éste nos parece que es e! sentido que sostenía don Felipe Tena Ramírez,

op. cit. , p. 123.

1 Los órgano� <iel Senado

ele !�el Hcpúbllca -------------------- 45

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Por lo que hace a los órdenes locales, es claro que en la Constitución se sigue, ante todo, el criterio residual aludido en su artículo 124. De esta forma, la mayor parte de las facul­tades que corresponden a los órganos locales pueden identi­ficarse en un sentido negativo: por un lado, porque son aquellas que no pueden llevar a cabo los órganos federales o, lo que es igual, la Federación; por otro lado, porque son aquellas que de un modo expreso les están conferidas en la Constitución. Sobre el primer punto, es evidente que se está ante un amplísimo conjunto de situaciones o conductas regulables, mismas que tienen sus límites en lo que sea propio de una atribución federal (por ejemplo el ya citado caso de una vía general frente a una vía no general), o en las previsiones constitucionales en materia de derechos fun­damentales (i.e., derechos individuales y sociales). En este segundo caso, sin embargo, no se está ante una limitación propia de la materia, sino ante las limitaciones existentes para cualquier acto de autoridad. Sobre el segundo de los puntos que dejamos señalados, es claro que en la Constitución se uti­liza también la técnica de asignar directamente competencias a los estados, como es el caso, por ejemplo, del cuarto párrafo del artículo 18 constitucional, en tanto les confiere las atribu­ciones necesarias para establecer instituciones para el trata­miento de los menores infractores. Como lo apuntamos en el párrafo precedente, no se está aquí ante una situación en la que se comparta una materia, ni a un orden norinativo le corresponda una parte y a otro la restante, sino ante una situación en la que existen atribuciones para cada orden jurídico, ello con independencia de la semejanza material que entre ellas exista. Una situación adicional y que, hasta donde entendemos, por el momento únicamente tiene una condición

José Ramón Cossío D. ¡ ---------------------------

hipotética, 33 podría actualizarse en los casos en que en la Constitución se prohibiera que los órganos federales reali­zaran una determinada acción, particularmente prohibiendo la expedición de la ley en cierta materia. En este caso, es evi­dente que la prohibición no conferiría por sí misma competen­cias a los órdenes locales, sino que éstos la tendrían con moti­vo de la asignación de competencias por la vía residual a que tantas veces hemos aludido.

En lo tocante al Distrito Federal, el sistema de asignación de competencias es distinto al de la Federación y los estados. Por una parte, y atendiendo a lo previsto en el artículo 1 22, tenemos que las atribuciones del orden jurídico "Distrito Fe­deral" son aquellas que de modo expreso se confieren a los órganos de éste. Así, la suma de lo otorgado en los apartados, bases y fracciones de ese precepto a la Asamblea Legislativa, al jefe de Gobierno y al Tribunal Superior de Justicia y demás órganos a él adscritos, son las competencias del Distrito Fe­deral. Por otra parte, existe una serie de atribuciones que pode­mos llamar propias del orden del Distrito Federal que, sin embargo, son realizadas por órganos que prima facie se deno­minan federales. Por ejemplo, en el apartado A se dispone que corresponde al Congreso de la Unión legislar en lo relativo al Distrito Federal, "con excepción de las materias expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa", así como en lo relativo a la expedición del estatuto de gobierno, deuda pública y pre­ver el adecuado funcionamiento de los Poderes de la Unión en el Distrito Federal; en el Apartado B, que al Presidente de la República le corresponde presentar ante el Congreso de la Unión las iniciativas de ley del Distrito Federal, proponer al Senado de la República a quien deba sustituir al jefe de Go-

JJEn el pasado, sin embargo, sí llegó a preverse, por ejemplo en e! segundo párrafo de! hoy derogado artículo 130: "El Congreso no puede dictar leyes establecicr1do o prohibiendo cualquier religión."

1 !.os órganos del Scnwloele la República ------------------ 47

bierno en caso de remoción, presentar ante el Congreso la iniciativa de montos de endeudamiento para el financiamien­to del presupuesto de egresos de la Federación, y emitir los reglamentos a las leyes que para el Distrito Federal haya esta­blecido el Congreso de la Unión.

Esta forma de proceder propicia, desde luego, un proble­ma: i a qué órgano se confieren las facultades restantes? Es decir, iexiste una regla residual? En este sentido, la base de la asignación de competencias se realiza en la fracción I del Apar­tado A, en tanto el Congreso de la Unión, ya se dijo, puede le­gislar en todas aquellas materias que no se le hayan conferido expresamente a la Asamblea Legislativa. Consecuentemente con ello, el Presidente de la República (arts. 89, fracc. I y 122, B, IV) podrá emitir los reglamentos correspondientes, y orga­nizar la administración pública federal a efecto de que cumpla con las correspondientes atribuciones. De todo lo anterior sur­gen las siguientes reglas: primera, aquello que no esté conferi­do expresamente en la Constitución a los órganos del Distrito Federal, será competencia de los órganos federales; segunda, la atribución competencia! al Distrito Federal puede hacerse por vía del artículo 122 o de cualquier otro precepto cons­titucional (por ejemplo, el artículo 102, B en materia de órga­nos de protección de los derechos humanos); tercera, los órganos federales pueden realizar funciones del orden jurídico del Distrito Federal, lo cual no significa conferirle una atribu­ción al orden federal sino, en los términos ya apuntados, uti­lizar a un órgano federal para cumplir una función local.

Como quedó de manifiesto a lo largo de la exposición anterior, el hecho de que existan funciones constitucionales, federales, locales y del Distrito Federal, plantea la posibilidad de que los órganos del Senado de la República puedan tener el carácter de órganos de cada uno de esos órdenes. Así, por

José Hamón cossío D. 1 ---------------------------

ejemplo, en ocasiones el Senado podrá actuar como órgano del orden constitucional (suspensión de garantías), mientras que en otros tendrá el carácter de órgano federal (proceso legislativo) ; igualmente, si el Senado designa a la persona que en caso de remoción deba sustituir al jefe de Gobierno del Distrito Federal (art. 122, B, II, función del Distrito Fe­deral) , estará actuando como órgano del Distrito Federal. Esta cuestión, es cierto, puede llegar a tener poca influencia en la determinación de la jerarquía de las normas producidas, o pocos efectos sobre los criterios de validez. Sin embargo, sí tiene relevancia en lo que se refiere a la más amplia explica­ción analítica de las formas de integración y funcionamiento de los órganos del Senado.

Uno de los temas que desde ahora conviene despejar si­guiendo la línea de argumentación que tenemos abierta, con­siste en saber a qué tipo de orden pertenece el Senado. De lo hasta aquí dicho, es evidente que la respuesta depende de la función que se ejerza, por lo que analizando lo dispues­to en la Constitución podemos decir que preponderan temen te es federal, en algunos casos constitucional y, posiblemente, en otros sea estatal o del Distrito Federal. Esta cuestión es im­portante, en tanto permite resolver dos viejos equívocos: el que afirma que el Senado es siempre un órgano local al soste­nerse equivocadamente que sus integrantes son designados por las entidades federativas, o que siempre es federal por el tipo de funciones que realiza. Si atendemos al criterio funcio­nal tantas veces repetido, es evidente que no hay una naturale­za propia del Senado que excluyentemente lo identifique con un orden jurídico, sino, a lo más, una cuestión de predominio cuantitativo en las funciones que desempeña. Si atendemos al criterio de la designación, es evidente que a partir de las for­mas establecidas en el artículo 56 constitucional para elegir

Los órganos del senado de 1<;_1 República ------------------ 49

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a sus integrantes, tampoco es posible identificar un vínculo entre los senadores y las entidades. 34

DIVISIÓN DI:: PODEHES

Y FUNCIONES NORMATJV AS

El segundo eje de colocación del Senado de la República, si puede decirse así, es el principio de división de poderes. Esta importante categoría del pensamiento publico puede verse en dos dimensiones: la política y la jurídica. La primera de ellas es también la originaria, al menos para los sistemas constitucionales racionalizados (que no históricos, como el inglés) . Ello quiere decir que antes de realizarse normativa­mente, el principio de la división de poderes fue pensado y diseñado por Montesquieu en su Del espíritu de las leyes, 35 como un sistema encaminado a cubrir determinadas funcio­nes políticas y constitucionales. El hecho de que el Capítulo VI del Libro XI no sea una descripción adecuada "de la Constitución de Inglaterra", no significa que Montesquieu desconociera las peculiaridades del sistema de este país, sino que aquello que había sido una experiencia histórica acumulada, tuviera la posibilidad de constituirse en una forma de organización de otros sistema políticos.

34 Con independencia del criterio funcional, mismo que aceptamos plenamente, en las constituciones de 1824 (art. 25), 1836 (ati:, 33) y 1842 (arts. 32 y 33). En la reforma del 13 de noviembre de 1874 al artículo 58 de la Constitución de 1857, el sistema de designación por los estados o departamentos fue modificado, de forma que las legislaturas estatales se limitaban a declarar electas a las personas que mayor número de votos hubieran obtenido en una elección indirecta en primer grado. El texto originario del artículo 56 de la Constitución de 1917, disponía que los senadores serían "nombrados'' en elección directa, y la legislatura de !os estados se limi­tarían a declarar electo a quien hubiese obtenido la mayoría de los votos emitidos. De este modo, desde 1874 resulta dificil considerar la existencia de un vínculo orgánico entre los senadores y las entidades federativas. Por otra parte, ello tampoco es posible sostenerlo del Senado de los Estados Unidos a partir de la Enmienda XVII, llevada a cabo en 1913.

l5Sc cita por la edición francesa en dos volúmenes, París, Garnier-Flamarion, 1979.

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Cuando Montesquieu escribió esta parte de su trabajo, lo hizo pensando en la posibilidad de que los regímenes de su época garantizaran la libertad política.36 Su esquema no es el de un Estado republicano constitucional, en tanto esta forma apareció en el pensamiento político y jurídico varios años después, sino el de un Estado monárquico que busca raciona­lizar sus funciones a efecto de garantizar esa libertad política." Ésta es la razón que explica el que el sistema de división de poderes se haya constituido a partir de dos elementos bien diferenciados: las funciones de producción jurídica y la asigna­ción de ellas por clases sociales. En cuanto al primer caso, Montesquieu planteó la existencia de un Poder Legislativo, un poder relativo al derecho de gentes (ius gentium), y un Poder Ejecutivo relativo al derecho civil (ius civile). Mediante el primero, podían establecerse o modificarse las normas generales, abstractas e impersonales; mediante el segundo, conducirse las relaciones exteriores, y por el tercero resolverse los conflictos entre los particulares." A juicio de Montesquieu, la única forma de lograr la libertad política era asignando cada una de esas funciones a un órgano distinto, pues la unión de dos o más de ellas llevaría a la producción y a la ejecu­ción tiránica del derecho. 39 Adicionalmente, sin embargo, previó un elemento más para lograr el debido control: si los integrantes de los diferentes cuerpos pertenecen a una misma clase social, en realidad se está ante un mismo poder.40 Para contrapesar esta situación, introdujo la asignación de cada una de esas funciones a los integrantes de las diversas clases sociales: el Poder Judicial a las personas salidas del pueblo; el

>f>Jbidem, pp. 291�292. 37lbidem, p. 293. Js lbidem, p. 294. 39En e! mismo sentido se pronunció Madison en e! número 47 de The J?ederalist Papers,

Nueva York, Mentor, 1961, p. 30L 40 Ibidem, p. 295.

1 Los órganos ele! senado <.ie !a Hcpllb!ic;;l ------------------ 51

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Legislativo a los integrantes de la nobleza, y el Ejecutivo al monarca.'1 El modelo de Montesquieu no fue concebido para funcionar en las condiciones de un régimen republicano. Por ello, con la generalización de esta modalidad de ejercicio del poder público, el principio de división de poderes, además de racionalizarse,terminaría teniendo un carácter estrictamente funcional. En adelante, las funciones del Estado se realizarían por los órganos cuyos titulares satisficieran la condición gene­ral de ciudadanía, así como determinados requisitos particula­res de edad, experiencia o residencia, por ejemplo.

Antes de continuar con el tema de la división de poderes, conviene introducir aquí el tema de las "funciones normativas" en general, así como aludir a cada una de sus tres modalidades particulares (legislativa, ejecutiva y judicial o jurisdiccional). Por lo que se refiere a las funciones normativas en general, entenderemos toda posibilidad de creación de normas dentro de un orden jurídico. En su sentido más general, toda función normativa implica la creación o la aplicación de una norma jurídica o, lo que es igual, la realización de actos orgáni­cos que conllevan el establecimiento (creación) de una norma que otro órgano ha de cumplir, o de actos orgánicos median­te los cuales un órgano actualiza (cumplimiento) un precepto previamente establecido. Como es evidente, la anterior distin­ción ha de verse desde un punto de vista relativo, pues salvo los casos extremos de la cadena normativa (el primer acto de creación y el último de aplicación) , el resto de ellos goza, si­multáneamente, de la doble condición de creador y aplicador. Como acontece con tantas cuestiones jurídicas, la determi­nación de uno u otro carácter termina dependiendo de la posi­ción que corresponde a quien lleva a cabo los actos normativos y, principalmente, a la perspectiva adoptada por quien lleva a cabo el análisis jurídico. En este sentido (y dejando de lado por

11lbidem, pp. 295-299.

José Hamón Cossío [). !

las razones ya expuestas a la Constitución y al último acto de aplicación de la coacción), las normas jurídicas pueden verse o como el resultado de la individualización de una norma jerár­quicamente superior, o como la condición a individualizar en otra inferior.

Más allá de esta primera distinción sobre las funciones normativas, existen otras que pueden ser igualmente úti­les para este trabajo. Se trata, desde luego, de la primera gran diferenciación material, es decir, aquella que separa entre la producción de normas generales (función legislativa) y nor­mas individuales (función jurisdiccional) .42 Mediante la prime­ra, y como es común en prácticamente todas las distinciones teóricas y positivas, vamos a comprender aquellas funcio­nes orgánicas encaminadas a la producción de normas gene­rales, abstractas e impersonales. Por supuesto que al optar por un término con esta amplitud formal, vamos a compren­der a un conjunto muy variado de funciones y de normas, de modo tal que la legislación (y consiguientemente la ley) , el proceso reglamentario (y los reglamentos, acuerdos, circula­res, etcétera) y todo aquel que podamos identificar como pro­ductor de normas generales, serán considerados como una modalidad de esta primera función. En segundo lugar, por función jurisdiccional vamos a entender dos cosas, mismas que deben ser debidamente diferenciadas. Lato sensu, puede hablarse de función jurisdiccional cuando se esté frente a cualquier acto productor de normas individuales, ello con in­dependencia del órgano que las establezca. Si vemos el tema de la función jurisdiccional en su sentido de actos de aplica­ción normativa tendientes a la producción de normas indivi­dualizadas, resultará de enorme dificultad diferenciar entre una variedad de actos que las producen. Por ejemplo, y aten­diendo sólo al criterio apuntado, icómo diferenciar entre la

42 H. Kclsen, Teoría general del Estado, op. cit., p. 305.

Los órganos del Sonac-lo cie la República ------------------

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sentencia dictada por un juez de primera instancia, y un per­miso otorgado por una autoridad administrativa, si en ambos están perfectamente precisados los ámbitos de validez de las normas creadas? Como queda de manifiesto, el problema que enfrentamos deriva del uso impreciso del término jurisdic­ción, ya que, uno, la utilizamos para aludir a la aplicación y consecuente individualización de preceptos generales y, dos, como atribución para el conocimiento de cierto tipo de cues­tiones que, satisfaciendo la primera condición, tienen una determinado significado en el orden jurídico.

La solución a este problema puede hacerse, como de hecho se hace con enorme frecuencia, si diferenciamos entre las características materiales propias de las funciones de indi­vidualización normativa. Respecto a la función jurisdiccional stricto sensu, Kelsen afirmó primeramente que "la función del Estado que conocemos con los nombres de jurisdicción o ad­ministración de justicia, se encamina esencialmente a la rea­lización del acto coactivo o su preparación procesal" ,43 para luego agregar:

La función judicial consiste esencialmente en dos actos. En cada caso concreto: l . el tribunal establece la existencia de un hecho calificado como acto antijurídico civil o penal por una norma general aplicable al propio caso, y 2. el tribunal ordena una sanción civil o penal estipulada en forma general por la norma que ha de aplicarse . . . El punto decisivo es que las obligaciones y derechos de las partes se establecen mediante la determinación de que un acto antijurídico ha sido cometido y la imposición de la san­ción respectiva. 44

;J lbidem, pp. 316-317."" lbidem, p. 324.

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Si la función jurisdiccional stricto sensu se caracteriza por su relación con la determinación del acto coactivo, pode­mos llamar función administrativa a todos aquellos actos orgánicos encaminados a la producción de normas jurídi­cas individualizadas en las cuales, por exclusión, no se lleve a cabo la determinación del propio acto coactivo.

Una vez explicitadas las tres funciones del orden norma­tivo, podemos volver al tema de la división de poderes para preguntarnos, con independencia de la supresión esta­mental propia del modelo de Montesquieu, ¿qué aconteció con él una vez que fue constitucionalizado? Para comprender las consecuencias, veamos el caso mexicano. El artículo 49, para el ámbito federal, el 1 1 6 para el de los estados y el 122 para el del Distrito Federal, prevén un sistema de división de poderes. Al analizar estos preceptos, lo primero que debe decirse es que no se trata de órganos del Estado (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), sino de funciones, tal como antes quedó apuntado. Es a partir de esta lectura como queda claro el que, por ejemplo, mediante los artículos 50, 80 y 94, las funciones legislativa, ejecutiva y judicial se depositen en un Congreso de la Unión, en el Presidente de la República y en la Suprema Corte de Justicia y otros órga­nos jurisdiccionales, respectivamente. Esta lectura debe hacerse con el cuidado debido para que no se entienda que existe una absoluta identificación entre funciones y órga­nos, de manera tal que las primeras únicamente puedan realizarse por un tipo específico de los segundos, ello como si el Congreso de la Unión (Cámaras de Diputados y de Senadores) limitara su actuar a la emisión de normas ge­nerales, abstractas e impersonales (leyes) . La relación se rompe, sin embargo, atendiendo a dos criterios: por una parte, porque los órganos acabados de mencionar tienen conferidas atribuciones diversas a las que inicialmente pare-

Los órgonos c!e! senaclo de la Rcpl1blica ------------------ 55

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cieran corresponderles de manera exclusiva y, por Jo tanto, excluyente. Así, por ejemplo, el Congreso lleva a cabo fun­ciones jurisdiccionales en Jos casos en que actualiza Jos procesos de responsabilidad del artículo 1 10 constitucio­nal; el Ejecutivo crea normas generales mediante la emi­sión de normas reglamentarias, y el Judicial emite normas generales, tal como a partir de junio de 1999 lo prevé el párrafo séptimo del artículo 94 constitucional.45 La segun­da forma de rompimiento de la relación excluyente entre órganos y funciones a que podría dar lugar cierta lectura del principio de división de poderes, se da cuando las se­gundas son asignadas a órganos que no tienen cabida en el propio principio. Ello acontece, por ejemplo, en los ca­sos de los órganos constitucionales autónomos (Banco de México, Instituto Federal Electoral y Comisión Nacional de Jos Derechos Humanos), en donde es clara la falta de pertenencia pero, también, la posibilidad de cumplir con determinadas funciones de producción de normas gene­rales o individuales, según corresponda.

El hecho de que la dimensión excluyente del principio de división de poderes se "quiebre" por cualquiera de las dos vías acabadas de mencionar,46 lleva a preguntarnos por su signi­ficado constitucional. En primer lugar, enunciar la adscrip­ción de ciertas funciones a ciertos órganos y, en segundo, impedir que tales funciones se ejerzan por un órgano distinto al cual fueron conferidas. Como lo señaló la Suprema Corte de Justicia,

11Sobrc este aspecto, cfr. Semanario Judicial de la Federación, 7a. época, 51, primera parte, p. !8.

46 Esta situación, por lo demás, fue y es ampliamente reconocida por la Suprema Co1te. Al respecto, cfr. Semanario Judidal de la Federación, Sa., X!!, segunda parte, p. 1306; Sa., xvr, segunda parte, pp. 937�938; Sa., XIX, p. 97.

Josó Ramón Cossío D. 1

Aunque el sistema de división de poderes que consagra la Constitución General de la República es de carácter flexible, ello no significa que los Poderes Legislativo, Ejecu­tivo y Judicial puedan, motu proprio, arrogarse facultades que corresponden a otro poder, ni que las leyes ordina­rias puedan atribuir, en cualquier caso, a uno de los poderes en que se deposita el ejercicio del Supremo Poder de la Federación, facultades que incumben a otro Poder.47

Es decir, a juicio de este órgano jurisdiccional, el principio de división de poderes vendría a significar el que uno de los órganos que ejerce algunas de las funciones mencionadas en el artículo 49, no pueda realizar ninguna de las atribucio­nes que constitucionalmente tiene encomendadas otro ór­gano, ni el que por ley se asignen las competencias de un órgano a otro distinto.'8 Esta posición de la Suprema Cor­te, desde nuestro punto de vista correcta, nos conduce a afirmar que, desde una perspectiva estrictamente norma­tiva, el principio de división de poderes previsto en la Constitución se reduce a ser un principio de asignación competencia!. En este sentido, no es posible saber qué sea la función legislativa federal, por ejemplo, si previamente no se precisan las atribuciones que de manera particular tienen conferidas los órganos a los cuales la Constitución asigna tal función. Ello es así en tanto que el artículo 49 sólo hace mención a la función (pero no la caracteriza), para después asignarla a los órganos previstos en otros de sus artículos. Por ello, sólo mediante la determinación de las com­petencias asignadas a los órganos que, en principio cumplen

.¡¡Semanario Judicial de la Federación, 7a. época, 115-120, tercera parte, p. 65. ;8Como es evidente, no estamos mencionando aquí las reglas de excepción previstas desde

1951 en la parte final del segundo párrafo del a1tículo 49 constitucional, es decir, la posibilidad de que el Presidente de la República pueda emitir leyes en los supuestos de los artículos 29 y 131, segundo párrafo, de la propia Constitución.

Los órganos del senado ele la República -------------------- 57

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la función legislativa, podemos llegar a precisar el conte­nido de esta última. Conocida la función legislativa, para seguir con el ejemplo, en razón de las atribuciones conferidas a uno o más órganos, resulta que el principio de división de poderes se disuelve en la asignación de competencias, y que su función se limita a impedir que las competencias asigna­das por la Constitución en favor de un órgano, sean ejercidas por otros.

Por todo lo anterior, podemos decir que una vez juridifi­cado o, todavía más, constitucionalizado, el principio de división de poderes viene a ser la denominación genérica que permite comprender el modelo que cada Constitu­ción haya incorporado a fin de distribuir, entre varios ór­ganos estatales, diversas funciones normativas. Si bien es cierto que en su origen el modelo político estaba llamado a cumplir determinadas funciones de asignación cuasi abso­luta de funciones a ciertos órganos, al constitucionalizarse adoptó una serie de matizaciones y modalidades, al extre­mo que puede decirse que el principio de división de po­deres es aquello que sobre el particular determine la Cons­titución. De este modo, si esta norma dispone, por ejemplo, que en determinados supuestos un órgano puede hacer X o Y funciones que, en otras condiciones se encuentranotorgadas a un órgano distinto, habrá de entenderse que esa es la configuración del principio en ese orden.49

El que la división de poderes termine dependiendo de su forma de constitucionalización, puede ponerse de manifiesto con el ejemplo de la evolución de la práctica en la materia

'19Por ello, apunta con razón el profesor Pizzorruso: "Hace ya mucho tiempo, sin embargo, que !a experiencia ha desmentido la correspondencia, siquiera aproximativa entre poderes (órganos) y funciones y ello en el sentido de que resulta imposible encapsular en tres grupos de órganos otras tantas competencias distinguibles en virtud del criterio elaborado por Montes­quieu. Si alguna vez este modelo teórico tripartita encontró una fiel aplicación en la práctica, hoy son crecientes las excepciones al mismo." Lecciones de derecho constitucional, u, J. Jiménez Campo (trad.), Madrid, CEC, 1984, pp. 247 y ss.

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y del texto del artículo 49 constitucional. Respecto de la pri­mera, es bien sabido que desde la vigencia de la Constitu­ción de 1857 se inició la inadecuada costumbre de que el Congreso de la Unión otorgara al Ejecutivo federal faculta­des extraordinarias para legislar, las cuales eran evidente­mente contrarias a lo dispuesto en el artículo 50 de ese texto.50 A pesar de las críticas formuladas por Carranza a este proceder,S1 la práctica continuó con posterioridad a la entrada en vigor de la Constitución de 1917, al extremo de que la Suprema Corte de Justicia llegó a validarla. 52 De esta forma, y a efecto de estar en posibilidad de superar el criterio de la Corte, 53 el presidente Cárdenas presentó el l O de di­ciembre de 1937 la iniciativa de reformas al artículo 49 constitucional. En una parte de la exposición de motivos señaló:

La administración que presido estima que la continuación indefinida de esa práctica, produce el lamentable resul­tado de menoscabar las actividades del Poder Legislativo, contrariando en forma que pudiera ser grave al sistema de

.\(1 Al respecto, cfr. R Tena Ramírez, op. cit., pp. 228 y ss. 51 Las mismas se encuentran expuestas en el "Mensaje y proyecto de Constitución" presen­

tado el lo. de diciembre de 1916 en el Congreso Constituyente. En la parte conducente, se afirmó: "Tampoco ha tenido cumplimiento y, por lo tanto, valor positivo apreciable, el otro principio fun­damental claramente establecido por la Constitución de 1857, relativo a la división del ejercicio del poder público, pues tal división sólo ha estado, por regla general, escrita en la ley, en abierta oposición con la realidad, en la que, de hecho, todos los poderes han estado ejercidos por una sola persona, habiéndose llegado hasta el grado de manifestar, por una serie de hechos constantemen­te repetidos, el desprecio a la Ley Suprema, dándose sin el menor obstáculo al jefe del Poder Ejecu­tivo la facultad de leg1slar sobre toda clase de asuntos, habiéndose reducido a esto la función del Poder Legislativo, el que de hecho quedó reducido a delegar facultades y aprobar después lo eje­cutado poi' virtud de ellas, sin que haya llegado a presentarse el caso, ya no de que reprobase, sino al menos de hiciese observación alguna."

>1Semanaáo Judicial de la Federación, apéndice al tomo LXXVI, Sa., pp. 707-708. 53 Esta solución, por otra parte, es la única posible para los casos en que los órganos polí­

ticos desean modificar la interpretación dada por la Suprema Corte (o el correspondiente tribunal constitucional de última instancia) a un precepto constitucional. En el caso de los Estados Unidos, por ejemplo, las Enmiendas XI, XN, XVI y XXVI, son la respuesta a los criterios sustentados, res­pectivamente, en Chisholm v. Georgia (1793), Dred Scott v. Sandjord (1857), Pofloch v. f"'armers' Loan and Trust Co. (1895) y Oregon v. Mitchell (1970).

Los órganos del senado ele la Hcpúb!ica ---------------------- 59

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gobierno representativo y popular establecido por la Constitu­ción, puesto que reúne, aunque transitoria e incompletamente

las facultades de dos Poderes en un solo individuo, lo cual,

independientemente de crear una situación jurídica irregular dentro del Estado mexicano, en el que la división en el ejer­cicio del Poder es una de sus normas fundamentales, en el terreno de la realidad va sumando facultades al Ejecutivo con el inminente peligro de convertir en dictadura personal nuestro sistema republicano, democrático y federal.

Este proceso constitucional significa, sencillamente, que mientras la práctica constitucional mexicana tenía como con­tenido el otorgamiento de facultades extraordinarias para legislar al Presidente de la República, y la Suprema Corte asumió su constitucionalidad, era correcto describir el conte­nido del principio de división de poderes en México incor­porando esa práctica. En el momento en que, sin embargo, entró en vigor la reforma que adicionó una última parte al artículo 49,54 el sentido de la división de poderes se modificó a efecto de impedir, precisamente, la práctica que hasta ese momento le daba su configuración. 55

¿De todo lo hasta aquí dicho se desprende que la fun­ción del principio de división de poderes es una denomi­nación constitucional superflua, en tanto no agrega nada a la asignación constitucional de competencias entre órganos estatales? La respuesta es que no, en tanto que con esa deno­minación se cumplen otras funciones. Es cierto que, desde un punto de vista, la constitucionalización de la división de pode­res se positiviza en normas y, por lo mismo, su sentido termi­na por reducirse al de éstas. Sin embargo, y desde otro punto de vista, también es cierto que el principio de división de pode-

S-�"En ningún otro caso se otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar." "Este sentido fue recogido expresamente y con esta rotundidad, por la Suprema Corte de

Justicía. Cfr. Semanario Judicial de la Federación, Sa., LXXXVI, segunda parte; p. 1527.

Jos(� Ramón Co.ssío D. 1 ---------------------------

res viene a ser un "criterio-guía" para lograr la racionaliza­ción de las normas constitucionales a efecto de comprender y ordenar a los órganos estatales, así como un criterio de regu­laridad para determinar si los intentos de racionalización resultan o no válidos. Respecto a la función de racionali­zación del criterio-guía, cabe recordar con don Manuel García Pelayo,56 que "una estructura es racional cuando una ordenación de órganos y de actos está establecida de tal manera que conduce a un objetivo previamente fijado, recibiendo todos los elementos de la serie una disposición y un papel funcional con arreglo a la finalidad prevista". La división de poderes puede jugar un papel en la distribu­ción competencia! a efecto de que, justamente, le confiera un carácter racional a los arreglos, también competenciales, que pretendan llevarse a cabo. El criterio de racionaliza­ción al que nos referimos, no tiene un carácter neutro de mera ordenación sistémica. Por el contrario, el mismo tiene un fuerte sentido material, tanto por sus orígenes históricos, como por las funciones que se le asignaron al interior de una teoría política particular. 57 Se trata de un criterio de claro origen liberal, pensado con la finalidad de construir checks and balances, a partir de los cuales los di­versos órganos estatales se controlen entre sí y de ese modo salvaguarden la libertad humana frente al poder público. 58

Esta dimensión de criterio-guía tiene su primer y más importante efecto al momento de elaborar la Constitu­ción. Sin embargo (y sin confundir el asunto con el del cri-

56"Derecho constitucional comparado", Obras wmpletas, J, Madrid, CEC, 1991, pp. 353-354. 57 Cfr. M. García Pe!ayo, "División de poderes", en Obras completas, m, Madrid, CEC, 1991,

pp. 2935 y SS. 53 En las representativas palabras del Justice Louis D. Brandeis en su opinión disidente

eniV!yer:s v. United Sta tes (272 US 293, 1926), "The doctrine of the separation of powers was adop­ted by the convention of 1787, not to promote efficiency but to preclude the exercise of arbitrary power. The purpose was, not to avoid friction, but, by means of the inevitable friction incident to the distribution of the governmental powers among three departrnent, to save the people frorn autocracy".

1 1 _os órganos ele! Senado de la l-{cpúb!lca ---------------------

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terio de regularidad), cabe preguntarse si el mismo cum­ple funciones normativas diversas, ya se dijo, a la asignación de competencias. A nuestro juicio sí, precisamente por su dimensión de guía, esto es, porque puede jugar un papel configurador de la distribución de competencias llevado a cabo por el órgano reformador de la Constitución o el legisla­dor ordinario: Cuando, por ejemplo, se lleva a cabo una refor­ma o adición constitucional, es previsible que los órganos correspondientes tomen en cuenta la idea general, la re­presentación si se quiere, del principio y, por lo mismo, realicen ciertas combinaciones orgánicas y procedimentales y desechen otras. Es igualmente previsible que el legisla­dor, a su vez, y probablemente con mayor consideración, tome en cuenta el principio al momento de emitir una norma legal. Si esto es así, cabe entonces preguntarse por aque­llo que se toma en cuenta, si es que no queremos incurrir en contradicción con la idea de que la constitucionalización de la división de poderes termina reduciéndose a la previ­sión normativa de competencias. A nuestro juicio, la res­puesta no va en el sentido de esta asignación competencia!, sino de las ideas que determinaron la construcción del modelo: una vez más, el reparto razonable de atribuciones entre diversos órganos (checks and balances) , a efecto de evitar concentraciones que puedan vulnerar el goce de las li­bertades. Fuera de su dimensión jurídica, podríamos decir con Oakeshott, "da separación de poderes» ha dejado de ser un mecanismo para acotar el gobierno mediante la divi­sión de sus poderes entre sus diversas actividades, y ha pasado a entenderse como un principio que incorpora la sos­pecha ante toda gran concentración del poder, incluida la del gobierno".59

59 La política de la fe y la política del escepticismo, E.L. Suárez (trad.), México, FCE, 1998, p. 121.

José Hmnón Cossío D. 1

Es desde esta dimensión de la desconfianza o, al me­nos, de la prudencia, como puede entenderse la función configuradora del principio de división de poderes sobre el derecho. Es posible que más de uno diga que tal función no es jurídica, en tanto no tiene una dimensión cabalmen­te normativa. Sin embargo, nos parece posible afirmar que si a la dimensión normativa incorporamos la positiva,60 es posible entender que el criterio-guía "división de pode­res", tiene una función jurídica. Ello sería así en tanto conforma los entendimientos que se dan de y a las normas jurídicas. Su identificación, por otra parte, no es un mero ejercicio de subjetividad, pues en tanto el derecho de nues­tro tiempo se plasma en formas escritas, a través del aná­lisis del correspondiente discurso es posible conocer cuáles son las concepciones configuradoras de los elemen­tos o criterios jurídicos y, con ello, de las normas mismas.

De forma adicional, y con esto pasamos a la segunda de las funciones no competenciales del principio de la división de poderes, cabe preguntarse si es posible que mediante el mismo se lleve a cabo el control de la regularidad de las normas jurídicas, precisamente por "desconocer" aquello que el principio determina. Esta última idea no quiere decir, por supuesto, que la división de poderes sea considerada sólo a partir de su positivización en una serie de competen­cias particulares, sino también en la asignación de un sentido al principio para, desde él, llevar a cabo el control de regularidad (normalmente constitucional) de diversas normas jurídicas. No se trata, evidentemente, de llevar a cabo un control de competencias, para lo cual bastaría el criterio tradicionalmente asignado a la garantía prevista en

60Sobre este aspecto,j.R. Cossío, Cambio social y cambiojwidico, México, Porrúa, 2001, capítulo v.

1 Los órganos del S(;mado de la República ------------------ 63

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la primera parte del artículo 16 constitucional. Más bien, se trata de ver si es posible materializar el principio de di­visión de poderes más allá de las asignaciones competencia­les, para efectos de constituirse en un criterio de control.

A nuestro juicio, ello es posible siempre que se lleve a cabo una reconstrucción del significado político-constitucio­nal del principio. Por esta vía, sería posible que, por ejem­plo, la Suprema Corte llegara a estimar que en un determina­do caso, el legislador ordinario llevó a cabo la reunión de dos o más funciones normativas en un mismo órgano (art. 49) yque, por lo mismo, se desconoció el principio correspondien­te.61 Aquí, es evidente, no se está argumentando en contra de una indebida asignación de competencias, sino frente a la formación de una noción material más compleja, cuyo conocimiento puede producir inconstitucionalidad. En el mismo sentido, podría decirse que en el caso de que un órgano de control de constitucionalidad tuviera que resol­ver un caso a efecto de asignarle la competencia a uno u otro órgano estatal o, mejor todavía, entre si en un determinado asunto de ponderación debe asignarle la competencia a un órgano y no a otro, el principio de división de poderes puede servir para hacerlo en favor de aquel al que de modo "predominante" le competa legislar o juzgar, por ejemplo. Como se señaló respecto del caso anterior, es evidente que en éste tampoco se resolvería a partir de una norma en particular, sino en términos de lo que el tribunal estime que significa el principio de "división de poderes".

Por vía de conclusión, podemos decir que nuestra Consti­tución prevé en materia de división de poderes que, pri­mero, los órganos estatales únicamente pueden realizar

61 Bien leído, esto es lo que no se estableció y, por lo mismo se negó el amparo, en casos como el siguiente: Semanan·o Judicial de la Federaci6u, ?a., l,l, primera parte, pp. 18�20.

José Hwnón Cosslq D. j

aquellas funciones que les confiera el orden jurídico, de ahí que ante todo se traduce en un gran principio de legali­dad. Segundo, que el Senado (denominación genérica que agrupa a una pluralidad de órganos parciales) puede cum­plir diversas funciones normativas (legislativa, ejecutiva o judicial) . Tercero, que las funciones normativas que reali­cen esos órganos pueden adscribirse a los diferentes órdenes que constituyen nuestro sistema federal ( consti­tucional, federal, estatal, del Distrito Federal o municipal). Cuarto, que adicionalmente a las anteriores determinacio­nes, el principio de división de poderes puede cumplir una función material, en los casos en los que con inde­pendencia de la concreta asignación competencia! llevada a cabo en la Constitución, los órganos de control constitu­cional decidan asignarle un sentido material para efecto de llevar a cabo el propio controL De todo lo anterior resul­ta, para efectos de este trabajo, que la única manera de comprender correctamente a los órganos del Senado es con­siderándolos separadamente a partir de las funciones nor­mativas que realicen respecto de cada uno de los órdenes mencionados.

EL CONGRESO DE LA UNIÓN Y EL SENADO

En términos del artículo 50 constitucional, la función legisla­tiva se ejerce de modo primordial por el Congreso de la Unión, órgano que, a su vez, se compone por una Cámara de Diputados y otra de Senadores. El tercero de los ejes de co­locación del Senado que debemos precisar, es el de la relación entre el Congreso de la Unión y el Senado, y entre éste y la Cámara de Diputados. Esta cuestión cobra importancia, ante todo, por la enorme ambigüedad lingüística de la expre-

Los órganos clcl Scnnclo de la ncpt.)blica ----------,.---------- 65

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sión "Congreso de la Unión". En algunos casos, se trata de un órgano único que actúa en ejercicio de las atribuciones previstas en los artículos 69 y 84 a 87 de la Constitución ( art. So., Ley) . En otros, sin embargo, se alude al Congreso de la Unión a pesar de que se esté frente a la actuación sucesiva de dos órganos diferenciados (Cámaras de Dipu­tados y de Senadores), como sin ir más lejos acontece en los casos previstos en los artículos 72 y 73 constitucionales.

Al igual que acontece con varias expresiones que alu­den a los órganos del Estado, y precisamente en los térmi­nos apuntados en el párrafo anterior, por Congreso de la Unión podemos entender, primeramente, una expresión genérica que designa al órgano complejo competente para llevar a cabo diversas funciones normativas. Éste sería el caso, de modo fundamental, en el que la suma de un conjunto de órganos parciales producen normas genera­les, como acontece, por ejemplo, con lo dispuesto en la fracción VIII del artículo 3o. constitucional en materia edu­cativa. En este caso, el Senado, integrado a su vez por varios órganos simples, vendría a ser solamente uno de entre los órganos parciales que al actuar conjuntamente con otros, estarían en posibilidad de producir ese tipo de normas.62 Otra manera de entender al Congreso es en los mismos tér­minos que en el punto anterior, sólo que respecto de la emisión de decretos, es decir, de normas individualizadas, ello en términos del primer párrafo del artículo 70 constitu­cional.63 En este caso, la función del Senado será la misma que en el punto anterior, es decir, participar con sus órga­nos simples en la integración del órgano complejo. Una

62Conviene tener presente que el Senado es, a su vez, un órgano complejo en tanto se com­pone de varios órganos simples (comisiones, Mesa Directiva, Pleno), tema que será analizado con mayor profundidad en el capítulo quinto en esta obra.

63S. Pedroza de la Llave, "Decreto", F. Berlín (coord.), Diccionan·o universal de ténninos parlamentané, México, Cámara de Diputados-Miguel Ángel Porrúa, 1997, pp. 321-324.

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tercera manera de entender al Congreso de la Unión, es considerando que constituye una expresión específica que alude a un órgano único64 con atribuciones para crear normas de carácter individual, como acontece con los supuestos pre­vistos en los artículos 84 (respecto de la designación de un Presidente interino, provisional o sustituto) , 85 (designa­ción de Presidente interino), 86 (calificación de renuncia) y 87 (toma de protesta del Presidente) , o para crear normas generales, como se contiene en el párrafo primero del artícu­lo 84, en lo que hace a la convocatoria para la celebración de nuevas elecciones.65 En términos del artículo So. de la Ley del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, el Senado no actúa como un órgano simple que conjunta­mente con otros forma uno complejo, sino que se integra con otro a efecto de formar un solo y mismo órgano. Al momento de tomarse las decisiones encaminadas a la designación de, por ejemplo, un Presidente interino (art. 84 const.), el cómputo para la determinación del quórum de votación (mayoría absoluta de votos) se hará respecto del órgano único que previamente se hubiera constituido.

En lo que respecta a las relaciones entre Senado y Cámara de Diputados, es decir, entre los dos órganos que integran una de las modalidades de la expresión "Congreso de la Unión", nos enfrentamos a varias posibilidades.66La primera

M La idea de un órgano único debemos tomarla con gran cuidado, pues independientemente de que ambas cámaras se sumen para constituir un órgano de ese tipo, existen otros órganos (Mesa Directiva, al menos), que concurren a la formación de la voluntad orgánica del propio Con­greso. En este sentido, sería erróneo señalar que por ser el Congreso un órgano único desapare­cen los restantes órganos, pues ello seria confundir no sólo las propias caracterizaciones orgáni­cas, sino también las funciones productoras de normas jurídicas.

60 Es evidente que en una convocatoria de este tipo, pueden coexistir normas generales e individuales. Para efectos de exposición enfatizamos las primeras, pues las segundas habían sido consideradas con anterioridad.

!íó Dejamos de lado la explicación de las relaciones entre ambos órganos en términos de un bieameralisrno, por ser ésta una cuestión que poco puede agregar a nuestras explicaciones. Por lo demás, y como parcialmente ya se dijo, esta distinción ha terminado por ser entre nosotros

1 ! .os órganos (Jcl Scna(lO de la Hcpllblic<:.l ---------------------- 67

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de ellas, consiste en que, efectivamente, se trate de dos ór­ganos que se unen para formar un solo órgano de deliberación y decisión (Congreso de la Unión), tal como acabamos de demostrar. La segunda, es que se trate de órganos que actúan en una relación sucesiva, donde uno lo hace después de otro dentro de un proceso de creación de leyes o de decretos ( art. 70, párrafo primero), y en donde la actuación inicial de una u otra Cámara queda determinada por la voluntad del órgano que presenta la iniciativa o por determinación consti­tucional ( art. 72, inciso H). La tercera, en los casos en que cada una de las Cámaras actúe de forma separada para lograr la producción normativa, tal como acontece en términos de lo previsto en los artículos 74 y 76 constitucionales, por ejemplo.

más funcional que sustantiva, en tanto se reduce, a lo sumo, a los procedimientos de elección, a la diferencia de edades y al ejercicio de unas cuantas facultades. En el mismo sentido respecto del caso italiano, cfr. A. Pi:tzorruso, Leccianes de derecho constitucional, 11, J. Jiménez Campo (trad.), Madrid, CEC, 1984, pp. 228 yss., !, pp. 266-267;A Lujambio, "El Congreso de la Unión: la Cámara de Senadores", en El poder companido, México, Océano, 2000, pp. 74-75.

José Harn6n Cossío D. 1

CAPÍTULO 3

Los senadores como órganos primarios y simples

HASTA aquí hemos tratado de identificar la posición del Sena­do en nuestro orden jurídico, por lo que estamos en posibili­dad de llevar a cabo el análisis de sus órganos. Los modos de hacerlo son varios, pues en términos tradicionales podríamos limitarnos a narrar cómo es que están integrados, y cuáles son sus principales funciones. Como lo advertimos en la in­troducción, este proceder debe ser superado mediante la explicación de los órganos en relación con las funciones nor­mativas. Sin embargo, como este ejercicio conduce a analizar cada una de las funciones, tiene el inconveniente de repetir res­pecto de cada una de ellas el tipo de órgano, su conforma­ción, su papel y otra serie de elementos que necesariamente son constantes. Para no incurrir en una repetición absurda que impida la lectura y termine aportando poco a la explica­ción orgánica, vamos a describir de un modo general y es­tático,67 la conformación de cada uno de los órganos que inte­gran la Cámara de Senadores, ello en los términos metodológicos ya considerados en la propia introducción.

67Como resulta evidente, a estas alturas de nuestro trabajo, el punto de vista estático única­mente quiCre decir que el estudio se !levará a cabo considerando a los órganos estatales en un punto de reposo normativo o, lo que es igual, sin consideración al ejercicio de sus funciones normativas.

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Por lo que hace a este capítulo, nos limitaremos a señalar el conjunto de atributos y atribuciones del órgano del Senado que, simultáneamente, tiene la cualidad de ser primario y simple: los senadores. Decimos que tienen un carácter pri­mario, por el hecho de que la totalidad de los órganos del Senado se componen por ellos;68 decimos que son simples, en tanto no es posible llegar a ninguna subdivisión orgá­nica más, de forma que las normas jurídicas son produci­das por ellos en lo individual, o por órganos compuestos por ellos.

REQUISITOS

Podemos denominar requisitos al conjunto de criterios exigidos por el orden jurídico para que los individuos pue­dan postularse a un cargo público, en este caso el de se­nador. En términos de lo dispuesto en el artículo 58 consti­tucional, los requisitos para ocupar este cargo son los previstos en el artículo 55 del mismo ordenamiento (salvo en lo que se refiere a la edad, la cual será de veinticinco años) , así como los previstos en el artículo 7o. del Código Fede­ral de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe). Es curioso que a pesar de su importancia, existan pocos estudios sobre los contenidos de estos artículos, de ahí que valga la pena formular algunas precisiones.

Artículo 55 constitucional

La fracción I del artículo 55 dispone que quien pretenda ser senador deberá ser "ciudadano mexicano, por nacimiento,

�s Por supuesto que existen diversos órganos del Senado cuyos titulares no son senado� res, comn son la Secretarías Generales de Servicios Administrativos y de Servicios Parlamen-

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en el ejercicio de sus derechos". Este precepto, como es evidente, se relaciona con los artículos 34 a 38 constitucio­nales, por lo que para comprenderlo cabalmente debemos descomponerlos en sus diversas partes. Primeramente, y por disposición del 34, sabemos que son ciudadanos los hombres y mujeres que siendo mexicanos por nacimiento o por naturalización, sean también mayores de 18 años ycuenten con un modo honesto de vivir. El primer requisito, como es conocido, se satisface con el acta de nacimiento en los términos que los prevea el Código Civil y la legislación del Registro Civil correspondientes. En cuanto al segundo, tres SO!} las cuestiones que debemos precisar, atendiendo para ello a la jurisprudencia del Tribunal Electoral: una, "la conducta constante, reiterada, asumida por una persona en el seno de la comunidad en la que reside, con apego y res­peto a los principios de bienestar considerados por la ge­neralidad de los habitantes de este núcleo social, en un lugar y tiempo determinados, como elementos necesarios para llevar una vida decente, decorosa, razonable y justa";69 otra, que su comprobación "requiere de un elementos obje­tivo, consistente en el conjunto de actos y hechos en que interviene un individuo, y un elemento subjetivo, consisten­te en que estos actos sean acordes con los valores legales y morales del medio social en que ese ciudadano viva";70 finalmente, que este requisito, "para los efectos de la elegi­bilidad, constituye una presunciónjuris tantum, pues mien-

tarios, los asistentes, los empleados de diverso tipo, y un largo etcétera. Sin embargo, y en loque hace a este trabajo, desde el inicio se dijo que sólo nos ocuparíamos de aquellos que estuvieran integrados por ese tipo de servidores públicos.

69C'ompilaci6n de jurisprudencia y tesis relevantes. Sala Superior 1996-2001, México, TEPJF, 2002, pp. 69-70.

70 Ibidem. En el mismo sentido de comprobación objetiva, el TEPJF ha sostenido que la sola existencia de antecedentes penales no acredita per se la carencia de probidad y de un modo honesto de vivir ('Justicia Electwal, Suplemento 2002, México, TEPJF, 2002, pp. 32-33).

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tras no se demuestre lo contrario se presume su cumpli­miento. Por tanto, para desvirtuarla, es el accionante al que corresponde la carga procesal de acreditar que el candida­to cuyo registro impugnó, no tiene un modo honesto de

• • 71 V!Vlf. • .

Adicionalmente al requisito de ciudadanía, los senado­res de la República deberán ser mexicanos por nacimiento, cuestión que en términos de lo dispuesto en el artículo 30 apartado A de la Constitución se reduce a quienes nazcan en el territorio nacional; a quienes nazcan en el extranjero y sean hijos de padres (o padre o madre) mexicanos por na­cimiento o por naturalización, y a quienes nazcan a bordo de embarcaciones o aeronaves mexicanas, sean éstas de guerra o mercantes. 72

Una última cuestión derivada de la fracción I del artículo 55 constitucional, se refiere a que el ciudadano que preten­da ser senador, se encuentre "en el ejercicio de sus dere­chos". Esta determinación debe resolverse también a h luz de lo establecido en la Constitución, pues es en ese ordenamiento donde se prevén los supuestos de pérdida de la ciudadanía y de suspensión de los derechos ciuda­danos. 73 Dentro de los primeros, el apartado C del artículo 37 contiene en sus cinco primeras fracciones los supuestos en los que ciudadanos mexicanos (por nacimiento o por naturalización) se sometan o auxilien de una u otra manera

71lbidem, pp. 68-69. Adicionalmente, aun cuando en una época anterior el Tribunal Electoral sostuvo que "los medios de prueba que se aporten deben producir un alto grado de convicción en el juzgador, de manera que no quede lugar a duda sobre la deshonestidad". Memoria 1994, t. 1!, México, Tribunal Federal Electoral, 1995, p. 726.

72 Para una explicación de este requisito, cfr. F. Tena Ramírez, Derecho constitucional mexicano, 19a. ed., México, Porrúa, 1983, pp. 270-271.

73 Es importante destacar que a pesar de que no se haya expedido una ley reglamentaria de este artículo 38, el Tribunal Electoral ha sostenido que ello no impide su plena aplicación, pues en otros ordenamientos pueden preverse también los supuestos concretos de aplica­ción. Al respecto, cfr. Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-2000, t. vm, materia electoral, México, SCJ, 2000, p. 74.

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a gobiernos extranjeros, mientras que en la fracción VI se hace una remisión general a la ley. En lo que toca a la sus­pensión de los derechos ciudadanos, entre ellos los de votar y ser votado (art. 35, fracciones I y II) ,74 el artículo 38 prevé los casos de falta de cumplimiento de las obligaciones pre­vistas en el artículo 36; la sujeción desde el auto de formal prisión a un proceso criminal por delito que merezca pena corporal; el tiempo de extinción de una pena corporal; 75 la vagancia o ebriedad consuetudinarias declarada en los tér­minos que prevean las leyes;76 estar prófugo de la justicia desde la fecha de la formal prisión hasta la prescripción de la acción penal,77 y al imponerse por sentencia ejecutoria­da que imponga esa suspensión." Adicionalmente a los su­puestos mencionados, otra causa de prohibición para de­sempeñar cargos públicos es la que a partir de diciembre

74Sobre el sentido general de esta suspensión, cfr. Gaceta del Semanan'oJudicial de la Federación, 8a., 69, septiembre de 1993, Tribunales Colegiados, p. 38.

75Resulta interesante el criterio del Tribunal Electoral, al considerar que como el be­neficio del perdón otorgado por el Ejecutivo del estado (Chiapas) tiene como única función extinguir la pena (y no así la acción ni conllevar una absolución), el propio perdón es insufi­ciente para dejar sin efecto la cau�a de suspensión de los derechos ciudadanos. Cfr.Apéndi· ce al Semanario Judicial de la Federación 1917-2000, tomo VlH, materia electoral, pp. 140-141. Igualmente, Semanario Judicial de la Federación, Informe J 9JJ, p. 140; Gaceta del Semanan·o Judicial de la Federación, 8a, Xlll, marzo de 1994, tribu-nales colegiados, p. 343.

76Por ejemplo, en términos de la fracción JI del artículo 450 del Código Civil para el Distrito Federal, y las disposiciones relacionadas con ese supuesto.

77Sobre este aspecto el Tribunal Electoral ha señalado que "si no se encuentra demos­trado que el candidato indiciado o procesado haya intentado huir, fugarse o sustraerse de la justicia, cabe considerar que coloquial y jurídicamente dicho candidato no se encuentra prófugo de la justicia y, por tanto, no se actualiza la causa de incgibilidad relacionada con tal disposición constitucional, aunque se acredite que un juez libró una orden de aprehensión en su contra y la acción penal se encuentre viva". Memoria 1997, t. u, México, TFEPJF, 1998, p. 301.

78Lo anterior, en términos de lo dispuesto por los artículos 24, 45 y 46 ("1 .. ? pena de prisión produce la suspensión de los derechos políticos y los de . . . La suspensión �-, ,nenzará desde que cause ejecutoria la sentencia respectiva y durará todo el tiempo de la condena") del Código Penal FederaL Conviene destacar que en términos del artículo 95 del mismo ordena­miento, la sanción consistente en la suspensión de derechos únicamente puede levantarse por vía del indulto o la rehabilitación, mas no así mediante el indulto. Sobre todas estas cuestiones, cfr. Semanario Judicial de la Federación, Sa. XL!!!, 12 de febrero de 1935, p. 942; Sa., uv, 6 de noviembre de 1937, p. 1471; Sa., uv, 4 de diciembre de 1937, p. 2633; 8a., xu septiembre de 1993, tribunales colegiados, p. 162.

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de 1982 se encuentra contenida en el párrafo tercero del artículo 1 1 O constitucional. Se trata de la inhabilitación para desempeñar cualquier cargo público con motivo de la condena derivada de la resolución tomada por el Senado en un juicio político, ello en un plazo que podrá ir de uno a veinte años.79

La fracción II del artículo 55 constitucional debe leerse en relación con lo dispuesto en el artículo 58, precisamente porque la reforma a este último precepto llevada a cabo en julio de 1999, marca como única diferencia en Jos requisitos entre diputado y senador la edad de 18 a 25 años. Como ya se dijo, la edad debe acreditarse con el acta de nacimiento, por una parte, y al hacerlo debe demostrarse que la edad requerida se adquiere antes del día de la elección. Ello lleva a suponer que si, por ejemplo, la elección se verifica un día 2 de julio, la edad de 25 años debe adquirirse cuando más el día lo. del mismo, pues de no ser así, no sería posi­ble que el día de la elección se contara con la edad exigida.

En cuanto al requisito de residencia previsto en la frac­ción III, son varios los comentarios que es preciso exponer. En primer término, debemos distinguir entre los dos supues­tos de elección de senadores, mismos que difieren par­cialmente del de diputados. Si atendemos a lo dispuesto en el artículo 56 constitucional, tenemos que en cada estado y en el Distrito Federal se elegirán tres senadores, dos por el principio de votación mayoritaria relativa, y uno se asig­nará a la primera minoría. En segundo término, se elegi­rán a 32 senadores según el principio de representación

19 Así lo dispone el artículo 8o. de la Ley Federal de Responsabilidades a partir de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federaci6n del 13 de marzo de 2002. Igual­mente, y en términos de lo dispuesto en la fracción V del artículo 13 de la nueva Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de Jos Servidores Públicos, puede entenderse que las inhabilitaciones impuestas a esos servidores públicos, en plazos que pueden ir de 6 meses a 20 años, alcanzan también a quienes deseen desempeñarse como senadores.

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proporcional, "mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional". De este modo, la aplicación de lo previsto en la fracción III del artículo 55 debe hacerse respecto de los senadores, entendiendo que para la elección de los dos cargos de votación mayoritaria relativa y primera minoría, los candidatos deberán ser originarios de la entidad en que se haga la elección, o ser vecinos de ella con una residencia efectiva de más de 6 me­ses anteriores a esa fecha; por el contrario, y como es evi­dente, en el caso de la votación en una sola circunscrip­ción plurinominal nacional, no es posible exigir requisito de residencia o nacimiento.

La primera de las dos cuestiones relacionadas con este precepto, "ser originario . . . ", debe entenderse como un caso típico de remisión de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a las constituciones y demás leyes aplicables de los estados. En otros términos, es a este segundo tipo de ordenamiento al que corresponde deter­minar qué personas tienen la calidad de originarios de una entidad. Así lo determinó el Tribunal Electoral al fallar en septiembre de 2001 un juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.80 Si bien es cierto que este fallo se refirió al estado de Chiapas, a nuestro juicio no existe ningún problema para extender a otras entidades las consideraciones formuladas, llevando a cabo, evidentemente, las adecuaciones a los contenidos propios de cada orde.namiento.81 La segunda cuestión a tratar tiene que ver con el requisito de "ser vecino del estado en que se

8°Compilaci6n de Jurispmdencia y Tesis Relevantes, Sala Superior 1996�2001, pp. 208-209.

81 Sin embargo, éste no fue siempre el sentido en materia electoral, pues en la anterior conformación del órgano se entendió que el requisito de "ser originario del Estado en que se haga la elección" equivalía a nacer en esa entidad federativa. Al respecto, cfr. Memoria 1994, t. JI, p. 725.

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haga la elección con residencia efectiva de más de 6 meses anteriores a la fecha de ella". Como es evidente, dos son los elementos que deben quedar satisfechos en este caso: por una parte, el criterio de vecindad,82 mismo que de acuerdo con la Sala Superior del Tribunal Electoral significa "la calidad que obtiene una persona por el hecho de residir en un lugar durante un determinado tiempo";83 por otra, la residencia efectiva de más de 6 meses, lo cual se traduce, a juicio del propio órgano, en que el ciudadano aspirante al cargo "debió vivir en la entidad correspondiente, de manera constante, real y no aparente, durante el tiempo antes re­ferido"." Como ya se señaló, el hecho de que el precepto constitucional hable de un término anterior a la fecha de la elección, significa que a más tardar al día de la elección deben haberse cumplido los 6 meses exigidos.

El requisito previsto en la fracción IV alude más bien a una prohibición, es decir, a una causa de inelegibilidad (tal como acontece, por lo demás, con las fracciones V a VII) puesto que en realidad se está exigiendo que quien pre­tenda ser senador no esté en servicio activo en el ejército federal, y no tenga mando en la policía o gendarmería rural en el distrito donde se haga la elección, cuando menos 90 días antes de ella. Por estar en vigor esta fracción desde el texto original de 1917, son evidentes sus problemas de téc­nica legislativa, de ahí que convenga clarificar sus su­puestos. En primer término, la alusión al servicio activo al ejército federal debe desdoblarse a efecto de comprender también a la fuerza aérea y a la armada, toda vez que a

82 La parte final de la fracción III dispone que esta vecindad no se perderá por la "ausen­cia en el desempeño de cargos públicos de elección popular". A nuestro juicio, esto únicamente puede referirse a los cargos previstos constitucionalmente.

33ldem. 8�Jdem. En el mismo sentido en Jo que resulta aplicable, Justic-ia electoral. Suplemento

20112, p. 138.

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partir de la reforma de febrero de 1944 a la fracción XIV del artículo 73 constitucional, mediante esos tres cuerpos se integran "las instituciones armadas de la Unión".

En términos de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, el activo del ejército y fuerza aérea está constituido por el personal militar que se encuentre encua­drado, agregado o comisionado en unidades, dependen­cias e instalaciones militares; a disposición de la Secretaría de la Defensa Nacional; con licencia; hospitalizado; sujeto a proceso, o compurgando una pena ( art. 138) . Por este motivo, las personas que antes de 6 meses no hayan cau­sado baja en términos del artículo 170 del propio orde­namiento, no satisfacen el requisito necesario para ser sena­dor de la República, salvo los casos en que en términos del artículo 1 74, fracción I, del mismo ordenamiento, se les hubiere otorgado una "licencia especial". Por lo que se refiere a la armada, el artículo 90 de la Ley Orgánica de la Armada de México dispone que el personal será activo, de reserva y en retiro, y el 91 dispone que el activo será el que presta sus servicios en unidades y establecimientos de ese cuerpo; el que está a disposición; el que está en depósito; el que está en situación especial, y el que goza de licencia. Tratándose de la armada, las condiciones que deben pre­sentarse son, o el otorgamiento de la baja con 6 meses de anterioridad a la elección de senador (art. 105), o el otorga­miento de una "licencia extraordinaria", esto último en términos del artículo 98 del mismo ordenamiento.

Tbcante a la gendarmería rural, se debe distinguir entre los cuerpos pertenecientes al ejército y fuerza aérea (cuerpos de defensa rurales), ello en término del artículo 53 de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea, y aquellos que constituyan las entidades federativas con esa deno­minación o que cumplan funciones policiacas o de vigilancia

¡ Los órganos del Senado de I<J HepUblica 77

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en las zonas rurales del país. Respecto de los primeros, aplican las normas sobre �etiros y licencias prescritas en los artículos 53, 1 38, 170y 174 de la mencionada Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea. En lo que hace a los segundos (cuerpos de gendarmería rural locales), la solución debe ser semejante a la que se produzca para los cuerpos de policía local o federal, sean éstos judiciales o preventivos. Así, a nuestro juicio deberá darse la baja, retiro o licencia específica en los términos previstos de conformidad con el ordenamiento correspondiente, garantizándose en todo caso que no se guarde una posición de "servicio activo" .85

Una cuestión más compleja tiene que ver con el ámbito de adscripción geográfico respecto del cual opera la prohi­bición ("el Distrito donde se haga la elección") . Con lo anterior queremos decir que debido a la nueva forma de realización de las elecciones para senadores, deben dis­tinguirse dos supuestos: por una parte, en los casos de elección por mayoría relativa y primera minoría, como cada una de las entidades es considerada un distrito elec­toral, la persona que pretenda ser senador no podrá tener mando en los cuerpos policíacos del estado, ni en los fe­derales que actúen en el estado (ejército, fuerza aérea, armada o policías) . Sin embargo, se presenta un problema de mayor dificultad en lo que ve a las elecciones de repre­sentación proporcional, pues al tratarse de una sola cir­cunscripción nacional, podría considerarse que cualquier persona que concursara por esta fórmula y 6 meses antes

a$ Es importante destacar la diferencia que existe entre las instituciones armadas y los cuerpos de policía y gendarmería rural, pues mientras en el primer caso la prohibición se plantea respecto de toda persona que esté en servicio activo, respecto de los segundos sólo cuando tengan "mando". Esta determinación final quiere decir que la prohibición única­mente puede darse respecto de personas que en las correspondientes leyes u ordenanzas, tengan una cierta jerarquía o que de hecho desempeñen una posición semejante, aun cuan­do la denominación que tengan no represente adecuadamente su actividad.

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de la elección tuviera mando en las instituciones armadas, las policías o las gendarmerías rurales federales o locales, estaría impedido para ocupar el cargo de senador. La so­lución a este problema pasa por un balance constitucional entre, por un lado, la prevención de que mediante el uso de la fuerza pública llegue a influirse en una elección y,'6 por el otro, en el hecho de que por tratarse precisamente de una circunscripción nacional, es difícil el que desde el mando en un determinado estado, región o zona del país, pueda influirse en las elecciones. A nuestro juicio, en este segundo caso resulta difícil producir una solución total y definitiva, por lo que lo más adecuado parece que las mismas vayan produciéndose caso por caso, siempre a partir del principio de que ahí donde sea posible la intervención o intromisión electorales por razón del cargo, no se consi­dere satisfecho el requisito.

La fracción V contiene dos tipos de prohibiciones ( cau­sas de inelegibilidad) , más que de requisitos. Por una parte, aquellos que podemos denominar relativos, consistentes en la posibilidad de que las personas que se desempeñen como secretarios o subsecretarios de Estado, ministros de la Suprema Corte de Justicia, secretarios de gobierno de los estados, magistrados y jueces federales o de los estados, se separen de su cargo con cierta antelación. Por defi­ciencias técnicas, este precepto debe considerarse con toda amplitud a efecto de establecer sus diversos supuestos. En lo tocante a las personas comprendidas en la hipótesis, cabe preguntarse si al iado de los secretarios de Estado debemos considerar a los jefes de Departamentos Administrativos y a la Consejería Jurídica, ello en términos del artículo 2o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. A nues-

36F. Tena Ramírez, op. cit., p. 271.

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tro juicio la respuesta es que sí, sencillamente porque todos esos órganos forman parte de la administración pública centralizada, y existe disposición expresa que determina la igual jerarquía entre todos ellos (art. 10, LOAPF) .87

La segunda cuestión tiene que ver con aquello que signifique "separación del cargo". Sobre este particular, vale la pena preguntarse si se trata de una separación defi­nitiva que debe adquirir la forma de una renuncia o, por el contrario, si la misma puede ser relativa y satisfacerse me­diante la modalidad de una licencia. Si bien es cierto que no existe una respuesta precisa sobre el particular, es po­sible plantear dos criterios para avanzar una solución: uno, que a diferencia de lo previsto en el párrafo segundo de la fracción rv, la separación de que se habla en los párrafos primero y tercero no está calificada como "definitiva"; dos, que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa­ción sostuvo, si bien por una mayoría de cuatro votos, que la separación del cargo debe continuar hasta la conclusión del proceso electoral, de lo cual puede inferirse que puede estarse ante el caso de una licencia por ese periodo, y no necesariamente frente a la renuncia definitiva.88

En lo que hace al otorgamiento de la licencia o a la aceptación de las renuncias, debemos simplemente iden­tificar a los órganos facultados y al momento constitutivo para efectos del cómputo del plazo. Por corresponder la atribución de nombramiento, remoción y otorgamiento de licencias de los secretarios, los jefes de Departamento y del consejero del Presidente de la República, la separación del cargo debe estimarse realizada hasta el momento en que éste acepte la correspondiente renuncia u otorgue la

87 Adicionalmente a esta cuestión, cabe preguntarse si el títular (y posiblemente los subprocuradores) de la Procuraduría General de la República están en la misma prohibición que los secretarios de Estado.

88Justicia electoral. Suplemento 2002, pp. 142-143.

José Hamón cossío D. 1

licencia tramitada por el secretario de Gobernación (art. 27, fracc. XI, Ley Orgánica).89 En cuanto toca a los ministros, el plazo de la renuncia debe contabilizarse a partir del mo­mento en que el Senado las apruebe, una vez que hubieren sido aceptadas por el Presidente de la República (art. 98, penúltimo párrafo) .90 Por lo que ve a los jueces y magis­trados federales, las renuncias sólo podrán otorgarse por el Consejo de la Judicatura Federal (art. 8 1 , fracc. VIII, Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación). En relación con los jueces y magistrados federales, cabe distinguir dos situaciones: una, aquella en la que pretenden competir por un escaño en el Senado fuera del circuito o distrito en el que se desempeñan, lo cual produce el problema de saber si es o no posible que un juez o magistrado federal pueda realizar campaña electoral cuando se encuentran en fun­ciones;91 otro, el que para hacerlo en el caso de que su j urisdicción corresponda al distrito en el que pretende competir, las licencias judiciales pueden ser hasta por un año (art. 1 67, Ley Orgánica del Poder Judicial de la Fede­ración) , de ahí que como la exigencia de retiro es de un plazo mínimo de 90 días, sí es posible que jueces y magis­trados federales la obtengan para competir por el cargo de senador y renuncien al momento de conocer su victoria.92

39La misma razón puede admitirse para los subsecretarios (art. 14 Ley Orgánica) y los secretarios generales (art. 15 Ley Orgánica), ello en términos de lo dispuesto en el artículo 89, fracción 11 de la Constitución in fine, y art. 27, fracción XII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

90Debido a que las licencias a los ministros pueden tener una duración máxima de 2 años, no es posible en ningún caso que por esta via puedan postularse al cargo de senador, pues ya se dijo que el Tribunal Electoral estima que la separación del cargo (la que se pro­duciría por la licencia) debe estar vigente hasta el resultado de las elecciones.

91Aquí, como es evidente, se presenta el conflicto interpretativo a que antes hicimos alusión, relativo a si los jueces y magistrados federales pueden o no competir en las eleccio­nes plurinominales.

92Tratándose de jueces y magistrados locales, no es necesario producir mayores comentarios, pues a partir de lo ya dicho y de lo dispuesto en Jos respectivos ordena­mientos (Constitución, Ley Orgánica, etcétera), es posible inferir las soluciones aplica­bles.

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Por otra parte, están las prohibiciones que podemos denominar absolutas, en tanto impiden que la persona que haya fungido como gobernador, no pueda actuar como se­nador del estado en que haya actuado, aun cuando se separe definitivamente de su encargo. La disposición no tiene mayor problema en lo que se refiere a los senadores de ma­yoría relativa y primera minoría, dado que la cuestión se reduce a contabilizar el periodo sexenal para el cual una persona fue electa, estimar al mismo como fijo (art. 1 16, fracc. 1, a constitucional), e impedir que dentro del mismo se produzca la postulación al cargo de senador. Donde nue­vamente aparece un problema, es la elección plurinomi­nal: 1 es posible que el gobernador de un estado renuncie a su cargo o solicite licencia y se postule a una elección de este último tipo? La respuesta depende de qué es aquello a lo que quiso darse valor: si se entiende aisladamente la adición de 1933, podría decirse que lo relevante fue tratar de impedir que los gobernadores ejercieran poder o presión en la elección senatorial, de forma que la pregunta que tenemos formulada podría responderse en sentido afir­mativo; por el contrario, si lo que queremos entender es que se trata de buscar un respeto al ejercicio del cargo de gobernador, debemos responderla en sentido negativo. A nuestro juicio, por el momento de redacción del supuesto, la posterior adición del sistema proporcional, y el hecho de que no exista una regla precisa para conocer con cuanta anticipación debiera darse la separación, la respuesta es en el sentido de que la prohibición debe extenderse darse también para las plurinominales.

Por lo que respecta a la fracción VI, se prohíbe que los ministros de culto religioso puedan ser senadores, determi­nación que, por lo demás, no es sino una modalidad es­pecífica de la prohibición general contenida en el inciso d

José Harnón Cossío D. 1

del artículo 130 constitucional reformado en enero de 1992.93 En términos del artículo 12 de la Ley de Aso­ciaciones Religiosas y Culto Público, se considera como tales "a aquellas personas mayores de edad a quienes las asociaciones religiosas a que pertenezcan confieran ese carácter". El propio artículo dispone que quedará en manos de las asociaciones determinar quiénes tienen ese carác­ter, y que en caso de que lo omitan, "se tendrá como mi­nistros de culto a quienes ejerzan en ellas como principal ocupación, funciones de dirección, representación u orga­nización". A pesar de lo tajante que puede aparecer la restricción para que los ministros de culto ejerzan cargos de elección, la parte final del propio incido d dispone que sí podrán ser votados quienes hubieren dejado de serlo con la anticipación y en la forma que establezca la ley. Estas condiciones se encuentran previstas, a su vez, en el artículo 14 de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público,94 en tanto se prevé, por un lado, que la separación debe ser "formal, material y definitivamente de su mi­nisterio" y, por la otra, que la misma debe acontecer con una anticipación mínima de cinco años anteriores al día de la elección, plazo que comenzará a contar a partir de la notificación hecha a la Secretaría de Gobernación.95

93 Al respecto, cfr. J,L. Lamadrid, La larga marcha a la modernidad en mateáa reli"gio­sa, México, FCE, 1994, pp. 264 y ss.; R.A. Camp, Cruce de espadas, H. Acosta Ariza (trad.), México, Siglo XXI, 1998, pp. 57 y ss.

94Cfr. Jiménez Urresti, t: !, Reestreno de relaciones entre el Estado mexicano y las iglesias, México, Themis, 1996, pp. 80 y ss.

95 Es importante destacar que con fecha 9 de abril de 2002, el gobierno mexicano noti­ficó a la Secretaría General de la OEA su intención de retirar parcialiriente la reserva que había formulado el 24 de marzo de 1981 a la "Convención Americana sobre Derechos Huma­nos", en lo relativo al voto activo y pasivo de los ministros de culto y al derecho de éstos para asociarse con fines políticos, a efecto de qu� únicamente subsista la prohibición relativa al voto pasivo. Sobre los alcances de la reserva, cfr. T.G. Rodríguez Huerta, E! sistema de reser­·vas en los tratados sobre derechos humanos, tesis de maestría, México, UNAN!, 2001, pp. 105y ss. De esta misma forma se procedió en el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos estableciendo lo siguiente respecto del voto otorgado a los ministros de culto en

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En lo que hace a la VII y última fracción del artículo 55, su contenido se limita a realizar una remisión a lo esta­blecido en el 59. Se trata, a final de cuentas, de la prohi­bición de reelección. Como apunta Dieter Nohlen, "por reelección se entiende el derecho de un ciudadano (y no de un partido) que ha sido elegido y ha ejercido una fun­ción pública con renovación periódica de postular y de ser elegido una segunda vez o indefinidamente para el mismo cargo (ejecutivo) o mandato (parlamentario) " .96 A partir de esta definición podemos entender que la prohibición establecida en el artículo 59 tiene varias condiciones: pri­mera, que se restringe al periodo inmediato; segunda, que afecta también a los suplentes que de cualquier forma hayan ejercido el cargo; tercera, que se restringe a la ocupación del mismo cargo público, de forma tal que no hay restricción alguna para la postulación a un escaño de la otra Cámara?' La determinación constitucional no puede ser más explícita, y la misma no admite en principio nin­guna dificultad, pues basta que se haya ejercido el cargo (extremo de fácil comprobación) , para que se actualice el correspondiente impedimento.98

México: "The Government of Mexico also makes a reservation to this provision, since article 130 of the Political Constitution of the United Mexican States provides that ministers of religion shall have neither a passive vote nor the right to form associations for political pur­poses." (article 25, subparagraph b).

%D. Nohlen, "Reelección", en D. Nohlen, S. Picado y D. Zovatto (comps.), Tratado de derecho electoral comparado de América Latina, México, FCE, 1998, p. 140.

97Para una reciente exposición de las implicaciones de estas limitaciones, cfr. L.C. Uga!de, The Mexican Congress. Old Player, New PoU'eY, Washington, The CS!S Press, 2000, pp. 97 y ss; para una consideración empírica de estas postulaciones "cruzadas", cfr. A. Lujam­bio, Federalismo y C(Higreso en el cambio polftü:o de México, México, UNAM, 1995, pp. 176 y ss.

98Vale la pena citar un criterio del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa­ción, en el que, si bien respecto de las elecciones de los ayuntamientos, expresó las razones por las cuales no debía producirse la reelección: "además, el principio en análisis no sólo se inspiró en la idea de fijar un freno o contrapeso dirigido a evitar la perpetuaci6n de un hom­bre en un puesto, sino también a impedir que un grupo de ciudadanos permanezca en los ayuntamientos de manera continua durante más de un periodo de elección, con el objeto de que personas distintas tengan oportunidad de aspirar y ocupar tales cargos, con el beneficio

José F!.<lmón Cossío 1). 1

Artículo 7o. del Cofipe

Además de los requisitos del artículo 55, en relación con el 58, de la Constitución, el artículo 7o. del Cofipe establece algunos otros.99 En términos generales, las interpretacio­nes formuladas con motivo de la explicación del artículo 55 constitucional, valen para tener una comprensión general de los supuestos previstos en el Cofipe. Aun así, existen algunas razones que conviene precisar respecto de este último. En primer término, lo dispuesto en el inciso a, tiene el problema de no precisar con detalle el momento en el cual deben surtirse los extremos del registro y de la credencial para votar. Sin embargo, si se analiza lo dis­puesto en los artículos 147 y 164.3 del propio ordenamien­to, es evidente que tanto el registro como la solicitud de credencial deben haberse realizado antes de la fecha de ins­cripción de las candidaturas a senadores por los principios de mayoría relativa y representación proporcional (art. 1 77.1 e y d), de ahí que sea posible considerar que en este momento es exigible la satisfacción de ambos requisitos. 100

En los incisos b, e, d, e yf, se prevé que quienes hubie­ren ocupado cierto cargo con antelación a un determinada fecha, no podrán ocupar el de senador. Para no repetir lo

que puedan aportar nuevas ideas y estilos de gobernar, lo que no se lograría si se admitie­n\ que un mismo ciudadano forma parte del ayuntamiento durante varios periodos seguidos, con diferente cargo en cada uno, con lo cual se contravendría de manera evidente el propó­sito que dio motivo a la norma constitucional en comento" (cursivas del autor) . Justicia electoral Suplemento 1998, México, TEl'JF, 1998, pp. 60-6L

99Para un apunte sobre la validez de establecer en ley requisitos adicionales a lo previs­tos en la Constitución, M. Barquín, '�rtículo 55", en Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, t. vn, México, Cámara de Diputados�llJ-Migttel Ángel Porrúa, 1996, p. 98.

100Por lo demás, e! hecho de que el artículo 178.1 inciso e, prevea como una condición de registro la clave de la credencial para votar, comprueba la solución acabada de apuntar. En el mismo sentido, aun cuando la solución deba extraerse a contrario sensu, cfr. Compilación de jurisprudencia y tesis relevantes. Sala Superior 1996-2001, pp. 252-253.

Los órganos cic! Senado ele !a H.cpública 85

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ya dicho, veamos sólo los problemas particulares o las diferencias que presentan estos casos. En primer término, respecto de los magistrados y secretarios del TEPJF, conse­jeros generales, locales o distritales o secretarios ejecutivos o directores ejecutivos del Instituto Federal Electoral (inci­sos b, e y d), se prevé una prohibición específica, salvo que las personas se separen del cargo respectivo "un año antes de la fecha de inicio del proceso electoral de que se trate" . 101

Como se ve, en este caso estamos ante dos situaciones ex­cepcionales: una, la duración misma del plazo efectivo de retiro; otra, el hecho de que el mismo se compute en relación con el inicio de la jornada, y no con la fecha de celebración de la elección, como sucede con el resto de los supuestos. Ambas razones se explican, nos parece, por el hecho de que aquello que se trata de evitar es una influencia inde­bida en el propio proceso electoral por parte de quien en él tiene a su cargo funciones de preparación, supervisión, auxilio o control. En segundo término, se establece una prohibición para el "personal profesional del Instituto Federal Electoral" (inciso e). Sobre este último, hay que recordar que en términos del artículo 41 constitucional, fracción III, párrafo segundo, los órganos ejecutivos y técnicos del IFE tendrán a su cargo el personal necesario para prestar el servicio profesional electoral, mismo que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 168.1 del Cofipe, se conforma por "el Cuerpo de la Función Directiva y el Cuerpo de Técnicos". En este sentido, podemos decir que a todas aquellas personas que de acuerdo con lo dispuesto por el Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Per­sonal del Instituto Federal Electoral, pertenez<;an a uno u otro cuerpo, y pretendan postularse al cargo de senador,

101 Sobre estos funcionarios no existen problemas de identificación puesto que los mismos son claramente precisables en términos de lo dispuesto en el Cofipe.

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tendrán que haber renunciado al mismo (art. 55, Estatuto) un año antes de la fecha de inicio del proceso electoral. Si bien es cierto que sobre este último punto no existe dispo­sición expresa, nos parece que aplica la misma razón que se prevé en el resto del artículo que, precisamente, exige esa temporalidad.

El último supuesto del artículo 7o. se encuentra con­tenido en el inciso f, y consiste en una prohibición seme­jante a las anteriores, que se contrae a las siguientes tres hipótesis: primera, a los presidentes municipales, lo que quiere decir que no incluye a regidores y síndicos;102 se­gunda, a los titulares de los órganos político-adminis­trativos del Distrito Federal y, tercera, a cualquier persona que bajo cualquier circunstancia haya ejercido "las mismas funciones". En este último caso cabe preguntarse si se está ante un supuesto que debe leerse por separado res­pecto del segundo, o es sólo de una modalidad de éste. A nuestro juicio, se trata de un supuesto que debe quedar relacionado con el segundo de manera exclusiva, toda vez que no es posible suponer que se esté abriendo una pro­hibición para que cualquier modalidad de ejercicio polí­tico-administrativo se constituya en una prohibición.

INCOMPATIBILIDADES

Distintos de los requisitos o prohibiciones de postulación del cargo, son las incompatibilidades respecto al ejercicio de cualquier otro. Es importante diferenciar entre requisitos

102La fracción III del artículo 16 de la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Proce­sos Electorales contenía una limitación semejante, sólo que la delimitaba respecto de los presidentes de los municipios que fueren cabeceras de distritos electorales uninominales, lo que fue interpretado en un sentido prácticamente literal por el Pleno de la Suprema Corte al resolver en octubre 1985 un recurso de reclamación electoral interpuesto por el PAN. Al respecto, cfr. Semanan'o Judicial de la Federación, ?a., 199-204, p. 94.

Los órganos del scnacto de la n.cpública 87

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para ocupar el cargo e incompatibilidades, pues frecuen­temente ello no se hace en la literatura jurídica.103 En este sentido, por incompatibilidades debemos entender aquellas actividades que los senadores no pueden realizar simultá­neamente al desempeño de su cargo.104 De acuerdo con nuestra Constitución, dos son éstas: una, de carácter es­pecífico prevista en el artículo 125 constitucional, 105 con­sistente en que ningún individuo puede desempeñar simul­táneamente dos cargos de elección popular, sean éstos federales o locales, por lo que de estar en esa situación podrá elegir uno u otro. La otra, más general, consiste en que los senadores en funciones (propietarios o suplentes en esa calidad) no podrán desempeñar ningún tipo de car­go en los gobiernos federal o locales por los que disfruten sueldo.

Si analizamos lo dispuesto en ambos preceptos, resul­tan las siguientes consecuencias. Primera, que los senado­res están, en general, impedidos para desempeñar cualquier tipo de cargo público, sea éste en el ámbito federal, local, municipal o del Distrito Federal (estos dos últimos casos por simple mayoría de razón) , por los que deban recibir sueldo. Si el desempeño de su cargo es de tipo honorífico, sí es posible que realicen funciones públicas. Segunda, que no existe ningún tipo de incompatibilidad para que al desempeñar su cargo realicen funciones privadas o, en general, ajenas al servicio público, esto con independencia de si las mismas resultan o no remuneradas. La única limi­tación que aquí se impondría, lo cual no es en sí mismo

103 Para la anterior distinción, aun cuando en otros términos, cfr., S. Pedroza de la Llave, El Congreso de la Unión. Integración y regulación, México, UNAiVI, 1997, pp. 1 12 y ss.

I<HCfr, B. Thibaut, "Incompatibilidades", en 1ratado de derecho electoral comparado de Amén'ca Latina, pp. 698-707.

105EJ artículo 125 no ha sufrido reforma alguna, y sus antecedentes se encuentran enel párrafo segundo de la sección 6a. del artículo lo. de la Constitución de los Estados Unidos, y en el artículo 1 18 de la Constitución de 1857.

José Ramón Cossío D. J

constitutivo de una incompatibilidad o impedimento, es si con motivo del desempeño de su cargo llegan al extremo de cometer un delito o una falta administrativa. Tercera, que a diferencia de lo previsto en la parte final del artículo 62, que sanciona la simultánea ocupación de dos o más cargos con la pérdida del carácter de senador, el artículo 125 no prevé ninguna específica. Por lo que hace a la materia de este estudio, los supuestos del artículo 125 tienen cabida en los del 62, de forma que de darse el caso en que un se­nador sea a la vez diputado federal o local y no haya elegido oportunamente por el desempeño exclusivo de un cargo, se producirá la pérdida del federal en el caso de que el otro sea local, y surgirá el problema de determinar cuál de los dos se pierde en el caso de que ambos fueren federales o si, de plano, la pérdida debe darse respecto de ambos.106 En este último e improbable supuesto, una posible solución podría darse por la vía de la prevención, es decir, que las conse­cuencias se fijaran a partir de la actuación del órgano que primeramente haya determinado la separación del cargo. Otra, ya mencionada, que ambos cargos se pierdan, llevando la ratio del precepto a sus últimas consecuencias.

IMPEDIMENTOS

Es frecuente encontrar en la literatura constitucional o parlamentaria la afirmación de que los senadores no en­cuentran ningún tipo de impedimento para el ejercicio de su cargo, de forma tal que todas las limitaciones que res­pecto de ellos operan se reducen al carácter de incompa­tibilidades. Sin embargo, es importante diferenciar entre

106Esta posibilidad termina siendo prácticamente teórica, puesto que en términos del artículo 8o. del Cofipe, "a ninguna persona podrá registrársele como candidato a distintos cargos de elección popular en el mismo proceso electoral. .. ".

1 Los órganos ele\ Senado ele la Rep(ll)lica 89

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incompatibilidades e impedimentos, en tanto que las pri­meras significan la imposibilidad general de que ciertos servidores públicos (en este caso los senadores) desem­peñen un cargo público diverso a aquel en que actúan, mientras que los impedimentos significan que dentro de su actuar ordinario están imposibilitados para conocer determinado tipo de negocios o realizar funciones especí­ficas. En este sentido, respecto de los senadores existen tres modalidades de impedimentos. La primera se encuentra prevista en el artículo 34 de la Ley Federal de Responsabi­lidades de los Servidores Públicos. Este precepto deter­mina que los miembros de las secciones instructoras o, en general, los senadores (y diputados) que hayan de inter­venir en un procedimiento de juicio político o juicio de procedencia, "podrán excusarse o ser recusados por al­guna de las causas de impedimento que señala la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación".107 Sobre este particular, es preciso entender que, uno, las causales de impedimento de la Ley Orgánica son específicas, de modo que no aplican las previstas en la Ley de Amparo u otro . ordenamiento;108 dos, que el sentido de las causales debe entenderse no sólo en la forma y términos previstos en la Ley Orgánica, sino también en la jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación, sea esto respecto de los conte­nidos materiales, 109 respecto de sus requisitos procedimen-

107E\ propio precepto prevé que la recusación deberá ser con expresión de causa, y que la misma sólo podrá hacerse desde que se requiera al servidor público para el nombramien­to de defensor, y hasta la fecha en que se cite a las cámaras para que actúen colegiadamente, en lo casos en que así corresponda.

1�8 Así, por ejemplo, cfr. lnfonne del Presidente de la Suprema Corte correspondiente a 1961, Segunda Sala, p. 71; Semanario Judicial de la Federación, 7a., 35, segunda parte, p. 63; 7a., 205-216, cuarta parte, p. 93; 7a., 217-228, cuarta parte, pp. 140 y 141; 8a., !, primera parte, p. 306; Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, 8a., vm, diciembre de 1991, p. 35; 9a., vn, enero de 1996, p. 1107; 9a., \•1!, junio de 1998, p. 653.

tMPor ejemplo, en lo que hace a la amistad íntima prevista en la fracción II del citado artículo 146 (Semanario Judicial de la Federación, Sa. LXXXV!ll, p. 2127), o haber sido juez o magistrado en otra instancia (Semanario Judicial de la Federación, 6a., VI, segunda parte, p. 154; 7a., 57, segunda parte, p. 43; 9a., 1, mayo de 1995, pp. 96�97).

Jos6 Ramón Cossío D. 1

tales, 110 o en cuanto a los alcances subjetivos que debe tener en la relación entre el servidor público y los colaboradores de éste.'" La segunda causal de impedimento, es la pre­vista en el artículo 82 del Reglamento Interior del Con­greso General de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto dispone que los integrantes de una comisión que "tuvieren interés personal en algún asunto que se remita al examen de ésta", deberán abstenerse de votar y firmar el dictamen, y avisarlo al presidente de la Cámara para que promueva la correspondiente sustitución. El tercer supuesto de impe­dimento está contenido en la fracción XI del artículo 8o. de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, en tanto prevé que los senadores deberán excusarse de intervenir, "por motivo de su encar­go, en cualquier forma en la atención, tramitación o resolu­ción de asuntos en los que tenga interés personal, familiar o de negocios . . . ". Esta prohibición no impide, claro está,que los senadores puedan realizar actividades privadas adi­cionalmente al ejercicio de su cargo, sino únicamente que se declaren impedidos en el caso en que los intereses deri­vados del primer tipo de asuntos, deban ser conocidos con motivo del ejercicio de sus funciones.

FACULTADES

Sobre el concepto jurídico "facultad" existen una plurali­dad de sentidos que dificultan enormemente su compren­sión. Por lo mismo, en muchos casos resulta extraordina­riamente difícil saber en qué casos una persona y, sobre

110 Semanaáo Judicial de la Federación, 7a., 217-228, cuarta parte, p. 380; Apéndice de Jurisprudencia de !995, VI, p. 189; Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, 8a., m, primera parte, p. 387.

1 11 Semanan'o Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a., v, marzo de 1997, p. 811.

1 Los órganos del sonac1o de la Hcpt.'lbllca 91

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todo, un órgano del Estado, cuenta con ella. A efecto de darle un sentido más puntual a nuestra exposición, conside­raremos por facultad, siguiendo la definición de Ulises Schmill, a los contenidos normativos que establecen los actos de creación de otras normas jurídicas.1 12 Esta defini­ción permite, como lo apunta el propio Schmill, distinguir entre "facultades de ejercicio potestativo y facultades de ejercicio obligatorio o prohibido", toda vez que el elemen­to determinante de la facultad radica en la posibilidad de crear normas jurídicas, y no así, como tradicionalmente se considera, en la posibilidad de realizar o dejar de realizar una conducta. En otros términos, cuando válidamente pue­de afirmarse que un individuo o un órgano del Estado es titular de una facultad, se está diciendo que el mismo está en aptitud de crear o participar en el proceso de creación de una norma jurídica, y que esa aptitud puede ser reali­zada a partir de Jo que otra o la misma norma prevea como potestad u obligación. Debido a las posibilidades morfo­lógicas de Jos órganos estatales (stricto sensu), es posible que muchas de las facultades otorgadas a los titulares de éstos sean de ejercicio individual, mientras que otras deban producirse de manera colectiva, i.e., a partir del ejercicio de las facultades de los titulares de un órgano complejo.

En lo que toca a los senadores, único órgano del que ahora nos estamos ocupando, podemos decir que sus fa­cultades son, volviendo a la definición antes apuntada, aque­llos contenidos normativos que, en razón del ejercicio de su cargo, les permiten crear o participar en la producción de normas jurídicas, ello con independencia de que esa participación tenga un carácter potestativo u obligatorio.

112"El modelo de! mandato, e! orden jurídico y las normas de competencia", a publicarse en el número de la revista Doxa correspondiente al año de 2003.

Josó Hamóll Cossío D. 1 ---------------------------

Como en este momento únicamente nos estamos re­firiendo a los senadores en tanto órganos simples, y de nin­guna manera hemos entrado a considerar su participación en órganos complejos (mesa, comisiones, Pleno, etcétera) , nos limitaremos a señalar los pocos casos en los que los mismos pueden participar de forma individual en la pro­ducción de normas jurídicas. Más adelante señalaremos Jos casos de las facultades que deben ejercerse por dos o más senadores. Bajo el criterio adoptado, cuatro son las fa­cultades de los senadores (en lo individual) : una, la pre­sentación de iniciativas, en tanto constituye el inicio del proceso creador de leyes o decretos; dos, la presentación de proposiciones que no sean iniciativas de ley, siempre que puedan llegar a ser constitutivas de una norma jurí­dica; tres, la intervención en los procesos de discusión encaminados a la producción de normas, y cuatro, la emi­sión de diversas modalidades de voto, en tanto por éste se logran las mayorías necesarias para la producción de las normas por parte de diversos órganos colegiados ( comisio­nes, plenos).

Por lo que se refiere a la presentación de iniciativas, la fracción II del artículo 71 prevé desde el texto originario de la Constitución de 1917, que la misma le corresponde a los diputados y senadores al Congreso de la Unión. En primer término, existe una corriente doctrinal que estima que los senadores (y diputados) únicamente pueden presentar iniciativas ante su propia Cámara.t'3 Esta po­sición estuvo en posibilidad de ser estudiada por la Suprema Corte de Justicia con motivo del amparo presentado por Manuel Camacho en contra de la reforma constitucional

tHAsí, M. Herrera y Lasso, Estudios políticos y constitucionales, México, Porrúa, 1986, p. 158; E TE:na Ramírez, op. cit., p. 283; E. Arteaga Nava, Tratado de derecho constitucional, vol. 1, México, Oxford University Press, 1999, p. 285.

1 Los órgcmos de! Senado de la Hepüblica 93

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de 1996 al Distrito Federal. En la correspondiente demanda se señaló como una de las causas específicas de violación al procedimiento de reformas constitucionales, que el Presi­dente de la República y diversos diputados y senadores hubieren presentado conjuntamente la correspondiente iniciativa.''' El argumento, sin embargo, fue desechado, debido a que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia es­timó que con independencia de ante qué Cámara se hu­biera presentado la iniciativa, en ese acto concurrieron diputados y senadores y ello permitió convalidar el vicio reclamado.'" A nuestro juicio, sin embargo, el único argu­mento esgrimido para sustentar la opinión de tan impor­tantes doctrinistas es la interpretación hecha a la parte final de la fracción III del artículo 30 del Reglamento Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexi­canos, de forma tal que si la misma es modificada, su argu­mento pierde sentido. Una segunda consideración sobre la facultad de iniciativa tiene que ver con las materias en las cuales los senadores son competentes. Si se acepta el criterio sustentado por Herrera y Lasso, Tena Ramírez y Arteaga Nava al que nos acabamos de referir, es evidente que las iniciativas de los senadores nunca podrán ser pre­sentadas en lo que hace a "empréstito, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas" ( art. 72, H), puesto que todas esas materias deben discutirse primero en la Cámara de Diputados. Por el contrario, si el criterio apuntado no se acepta, o si se da la modificación a la norma reglamentaria que le sirve de fundamento, entonces no habría ninguna limitación, para que los senadores presen-

114 AJ respecto, cfr. Amparo contra el procedimiento de reformas a la Constitución

(segunda parte), México, SCJ, 2000. 11Sfbidem, especialmente pp. 180-181.

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taran ante la Cámara de Diputados todo tipo de iniciativas de ley o decreto. La tercera cuestión por resolver tiene que ver con el trámite que corresponde darle a las iniciativas presentadas por los senadores en cualquiera de las dos condiciones acabadas de mencionar. En términos de la parte final del artículo 71 constitucional, parece haber una diferencia entre el trámite que corresponde darle a las iniciativas presentadas por el Presidente de la República o las legislaturas de los estados, con aquel que corresponde a las presentadas por los diputados y senadores al Congreso de la Unión. Sin embargo, en términos del artículo 56 del Reglamento Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, mismo al que remite la Constitución, el trámite entre ambas iniciativas es el mismo, es decir, "pasa­rán desde luego a comisión", de forma tal que en uno y otro caso habrá de surtirse el mismo trámite.116

La segunda facultad tiene que ver con la presentación de "proposiciones que no sean iniciativas de ley", ello en términos de lo dispuesto en el artículo 58 del Reglamento Interior del Congreso. En este caso, se trata de la facultad de los senadores para presentar en su Cámara propuestas, lo que puede dar lugar a que pasen a comisiones, o a que se siga el trámite previsto en el propio artículo, mismo que en términos generales consiste en lo siguiente: presentación ante el presidente de la Cámara; lectura en una sola oca­sión en la sesión en que sean presentadas; posibilidad de exposición de sus fundamentos por parte de su autor; otor­gamiento de la palabra a dos miembros de la Cámara, uno en contra y uno en pro; pregunta a la misma Cámara sobre si se

116Sin embargo, el trámite a las iniciativas (y a las minutas) ha sido parcialmente modi� ficado por el Senado a través del '/\cuerdo de la Mesa Directiva para regular el turno a comisiones de las iniciativas y propuestas que se presenten ante el Pleno", del l 3 de marzo de 2001.

Los órganos (1cl Senado de la HepúblicD 95

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admite o no a discusión, donde en el primer caso se pasará a comisiones, 117 y en el segundo se tendrá por desechada.

En lo que se refiere a la tercera facultad (intervenir en los procesos de discusión) , consideramos que se trata de un caso específico en tanto que forman parte del proceso mediante el cual se producen normas jurídicas, sean éstas en la forma de leyes o de decretos.t'8 En términos de lo establecido en los artículos 95 a 134 del Reglamento, los senadores tienen la facultad de intervenir en el Pleno en contra o en pro del dictamen, bien sea al llevarse a cabo la discusión en lo general ( art. 97) o en lo particular ( art. 1 1 7) . Esta facultad es de ejercicio potestativo, en tanto los legis­ladores tienen la posibilidad de ejercerla o dejar de hacerlo,119 lo que sin embargo lleva consigo limitaciones en razón al número de intervenciones que pueden realizarse, el tiempo de duración de éstas, así como una serie de restricciones a las posibilidades de que sean interrumpidos, por ejemplo.

En lo tocante a la emisión de votos, cuarta de las facul­tades de los senadores, debemos considerar ahora lo que hace a sus posibilidades individuales, y no así al conjunto de manifestaciones requeridas para lograr decisiones orgá­nicas. A éstas habremos de referirnos al considerar la actua­ción de los órganos. Si atendemos a lo previsto en diversos ordenamientos jurídicos, encontraremos que son frecuen­tes las menciones a las posibilidades de votación de los se-

1 17Este requisito a fin de dar cabal cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 60 del propio Reglamento, mismo que obliga a que todo proyecto o proposición pase primeramente a Já comisión o comisiones respectivas.

1 18 Existen, sin embargo, algunos casos de intervención, en los que por no haber ningún tipo de relación con la producción de normas, es más adecuado estimar que se está frente a un derecho y no una facultad. Sobre este aspecto, cfr., por ejemplo, el "Acuerdo parlamenta� rio para normar las intervenciones en tribuna que se refieran a fechas conmemorativas", del l 3 de marzo de 2001.

1 19En términos de lo que más adelante señalaremos, los senadores ejercerán un derecho (y no ya una facultad) en Jos casos en los que no estando inscritos en la lista, pidan la palabra para responder a algón hecho o contestar alusiones personales (art. 102).

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nadares: así, por ejemplo, en la Constitución se alude a ellas en los artículos 65; 72; 74, IV; 84 a 86 y 135; la Ley Orgánica, en los artículos So. 9o. 10, 60.9, 63.1 , 68. 1 , 94.1 , 1 17.1 , 1 18.1 y 123.1, por ejemplo, mientras que en el Regla­mento Interior en los artículos 41 , 88, 89, 1 1 5, 1 17, 1 1 8 y 1 19 v.gr. La forma de mención a las votaciones es, sin embargo, genérica, en tanto que básicamente se está pre­viendo el modo en que el voto individual debe expresarse y concurrir con otros a efecto de expresar la "voluntad" del órgano Pleno, comisión, etcétera. En lo que sigue queremos detenernos, sin embargo, a considerar un aspecto diverso de los votos, esto es, aquel que alude a sus modali­dades de expresión individual, primeramente con inde­pendencia a la situación concreta en que deba expresarse, y sólo con posterioridad aludiendo a ella. Antes de entrar a este punto, debemos preguntarnos si todas las votaciones emitidas por los senadores pueden ser consideradas como el ejercicio de una facultad. La pregunta es importante, porque de no ser así, tendríamos que diferenciar entre aquellos votos que propiamente constituyen una facultad en tanto participan del proceso creador de normas jurí­dicas, y aquellos otros casos en los que por no participar de esa condición, no pueden considerarse como facultades. Sobre este punto, sin embargo, y de modo genérico, nos parece que sea por vía directa o indirecta, los votos sí deben considerarse como partes del proceso creador de normas en tanto que, en el primer caso, su emisión redunda en la aceptación o rechazo de las propuestas normativas y, en el segundo, dan lugar, por ejemplo, a la constitución de los órganos necesarios para conducir el proceso mediante el cual se crean las normas que son el producto del ejercicio directo de las facultades.

1 Los órganos del Senado de la HepúbJica 97

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De acuerdo con lo previsto en el artículo 146 del Regla­mento para el Gobierno Interior del Congreso, existen tres tipos de votaciones: nominales, económicas y por cédula.'2° Las primeras son aquellas, dispone el artículo 14 7 del propio ordenamiento, que se emiten por cada uno de los miem­bros al ponerse de pie, mencionar su apellido y señalar el sentido de su voluntad.J21 Las votaciones nominales se encuentran previstas en un número específico de casos en el Reglamento, de forma tal que pareciera que la regla gene­ral de votación por los plenos de las Cámaras deberá ser la económica (art. 149 Reglamento)Y2 Sin embargo, si anali­zamos en conjunto lo dispuesto en el artículo 148 de ese ordenamiento,123 y luego consideramos cada uno de los de­más supuestos de votación, 124 veremos que no resulta tan sencillo concluir que el sistema general de votación es el económico, sino que este es el residual, cuestión por com­pleto diversa. En lo tocante a las comisiones, el voto de los senadores se emite también por vía nominal, como puede desprenderse de lo dispuesto en los artículos 94.1 de la Ley Orgánica y 88 del Reglamento, lo que fortalece la opi­nión de que éste es el sistema generalizado de votación en el Senado.

120En términos de la Ley Orgánica, existe un cuarto tipo de votación, la "ponderada", que es aquella que emiten los coordinadores de los grupos parlamentarios "conforme al número de senadores con que cuente cada uno de sus respectivos grupos respecto del total de la Cámara" (art. 81.2, Ley Orgánica).

121 Aun cuando el artículo 70.2 de la Ley Orgánica del Congreso habla de las votaciones electrónicas, a nuestro juicio se trata sólo de una forma específica de manifestación de la votación nominal, de ahí que no parezca necesario hacer mayores puntualizaciones al respecto.

122E. Arteaga Nava, op. cit., vol. 1, p. 270. 123El cual dispone que las votaciones serán nominales cuando se pregunte si ha de

aprobarse un proyecto de ley o en lo general o en lo particular o lo haya solicitado un senador. 124 Adicionalmente, el artículo 41 constitucional lo prevé para la elección de los conse­

jeros del iFE; el 72 que son necesarias para las leyes y decretos; el 135 para la reforma consti­tucional, por no citar sino algunos ejemplos. La Ley Orgánica, por su parte, se refiere a ella en supuestos diversos, como puede ser el de remoción de alguno de los integrantes de la Mesa Directiva (art. 65.1), por la consulta promovida por algún senador sobre la conducta que deba adoptar el presidente de la Mesa Directiva (art. 68.1), por ejemplo.

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Las votaciones por cédula son aquellas que tienen por objeto la elección de personas (art. 153, Reglamento), sean éstas de la propia Cámara (art. 62, Ley Orgánica) , en los casos en que los senadores deban llevar a cabo la designa­ción de quien deba sustituir al Presidente de la República (art. 84, const.), o en los supuestos en que deban designar a las personas que vayan a integrar la Comisión Perma­nente (art. 1 17. 1, Ley Orgánica) . En este caso se procede a expresar el voto en una papeleta o cédula que se deposita en ánfora, leyéndose el resultado del voto mas no así el nombre de quien lo emitió, lo que garantiza la condición de secrecía y extremándose las medidas para guardar su veracidad (arts. 153-158, Reglamento) .J25

Las votaciones económicas, ya se dijo, son aquellas que se llevan a cabo de manera residual, es decir, en aquellos casos en los que no se prevea la emisión del voto por vía nominal o por cédula. Su emisión se realiza en tanto que los individuos que estén a favor del punto sometido a vo­tación se limitan a ponerse de pie, mientras que quienes están en contra de él, permanecen sentados (art. 150, Reglamento) . La determinación de sentido se realiza a partir de una impresión general del número de personas en cada posición, y existe la posibilidad· de que en caso de duda se lleve a cabo un recuento efectivo, evidentemente por vía nominal (art. 151 , Reglamento) Y6

Al describir el sistema de votaciones, hemos dado la impresión, evidentemente errónea, de que las mismas úni­camente pueden darse en un sentido positivo o negativo, de forma tal que a esas dos modalidades parecieran reducirse

12SE. Arteaga Nava, ibidem, pp. 270-271. IZ6 E1 13 de marzo de 2001, la Mesa Directiva tomó el acuerdo de que en aqueUos casos

en que a juicio de la propia Mesa pudiera existir un error que generara dudas sÚbre el resul­tado obtenido, se ordenaría una nueva votación en forma nominal, de la cual la Secretaría hará el cómputo y dará a conocer d resultado.

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las modalidades de expresión de la facultad con que cuen­tan los senadores.l27 Sin embargo, existe también la posi­bilidad de que el sentido sea de abstención, es decir, de que el voto se emita con un sentido neutro. Si considera­mos las tres formas de votación, resulta que la abstención únicamente se realiza en la votación por cédula o nomi­nalmente (incluyendo su modalidad electrónica) , puesto que en ella existe la oportunidad de expresar la voluntad en un sentido neutro; por el contrario, como la votación econó­mica se expresa de modo binario (poniéndose de pie o mante­niéndose sentado) , la abstención no puede efectuarse.

Como ya se dijo, al lado de las posibilidades positiva y negativa, habrá de agregarse otra neutra. Ésta no significa que el senador se haya excusado de votar (dado que ello está prohibido por el artículo 162 del Reglamento) , ni tampoco que haya estado ausen\� de la sesión, sino única­mente que al emitir su voto no lo comprometió en un sen­tido específico. A pesar de que pueda parecer un asunto menor, la emisión del voto por la vía de la abstención es importante para determinar el tamaño del órgano que está votando, así como para contabilizar el número de votos requeridos para lograr una decisión. Por vía de ejemplo, piénsese en una situación en la que el quórum de la Cámara de Senadores se logra reuniendo a más de la mitad de sus integrantes, ello en términos de lo dispuesto en el artículo 63 constitucional. Si el voto exigido para tomar una resolución en el proceso legislativo ordinario fuere de la mayoría de votos de los miembros de la Cámara, la forma de contabilizar las abstenciones jugaría un papel

m Al desarrollar la voz "abstención de voto" en el Diccionan'o universal de términos parlamentarios (pp. 14� 15), se afirma que este límite se configura, en efecto, de lo dispuesto en el artículo 162 del Reglamento. A nuestro juicio, sin embargo, el mismo no contempla tal limitación, pues una cosa es la excusa de votar, que significa no expresarse de ningún modo, y otra muy diversa pronunciarse mediante una abstención.

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determinante, una vez satisfecho el quórum de asistencia:128 si tuvieran un sentido negativo, se requeriría un mínimo de 33 votos a favor, y los 32 restantes podrían distribuirse entre abstenciones yvotos negativos; por el contrario, si las absten­ciones se contaran en un sentido neutro, el número total de votos positivos tendría que superar a los negativos en cualquier proporción para que se lograra la aprobación de la iniciativa. Por ello, la magnitud necesaria para la apro­bación podría fluctuar entre 1 y 33 votos en favor de la propuesta, dado que por lo demás se mantendría constante el quórum de votación exigido por el artículo 63. A nues­tro juicio, la facultad de voto que tienen los senadores comprende cualquiera de las tres modalidades acabadas de apuntar, y no sólo la positiva y la negativa como apunta parte de nuestra doctrina.

Una cuestión adicioll!ll' en materia de votación, tiene que ver eon la posibilidad de que los legisladores emitan en ciertos supuestos "votos particulares", 129 y ejerzan lo que un autor llamó "derecho de revisión del cómputo de votos".130 Los mismos sólo podrían darse respecto de las vo­taciones nominales, sencillamente porque en las econó­micas (pone e de pie o permanecer sentado) o en las por cédula (depositar el voto a favor de uno o más candidatos), no resulta factible. Ahora bien, si las votaciones nominales pueden darse tanto en votaciones de Pleno como de comi­siones, cabe preguntarse si en ambas es o no factible su

128El!o es así debido a que para la constitución del órgano, la falta de un senador se reputaría como inasistencia y no como abstención; en otros términos las abstenciones úni­camente pueden darse respecto de las votaciones.

129Es evidente que la posibilidad de emitir votos particulares puede considerarse o como una facultad adicional de los legisladores, o sólo como una modalidad más de su facul­tad de votar. Para efectos de esta exposición, la consideraremos en el segundo sentido, sin que haya problema, a nuestro parecer, para darle el otro.

130M.A. González Rodríguez, "Las votaciones" M. Ochoa Campos (dir.) , en Derecho legislati'6'0 mexicano, México, XLVIII LegislaturaJCámara de Diputados, 1973, p. 239.

1 ! -OS órgonos del SenactoL....-_ de la Hepúblie<:1 101

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em1s10n. En términos del Reglamento, sólo es posible respecto de las resoluciones de las comisiones. Atendiendo a lo previsto en el artículo 94.1 de la Ley Orgánica y en el 88 del Reglamento para el Gobierno Interior, la posibilidad de presentarlos se da: primero, sólo respecto de los inte­grantes de la correspondiente comisión de dictamen legis­lativo; segundo, sólo por la vía escrita, y tercero, en tanto se trate de disentir del parecer de la mayoría.131 Finalmente, el voto particular deberá ser impreso junto con la iniciativa (art. 94, Reglamento) , y leído con posterioridad al dicta­men rendido por la comisión (art. 95, Reglamento).132

DERECHOS Y PRERROGATIVAS

Si es evidente que los senadores gozan de un conjunto de facultades, la pregunta que enseguida debemos hacernos es si los mismos gozan también de derechos. Para respon­der a esta cuestión, comencemos por preguntarnos, ¿qué es un derecho? o, mejor, ¿cuándo es posible afirmar que un su­jeto goza o es titular de un derecho? En términos de lo expuesto por Ulises Schmill, podemos decir que se está frente a un derecho cuando una norma jurídica confiere una posición subalterna de la obligación o de la restric­ción a que se encuentra sometida una persona, siempre que la primera le signifique un beneficio personal.133 Al decir del propio Schmill, los elementos que tradicional-

111 Esta tercera cuestión no es nimia, por el hecho de que los votos de minoría tendrán que ser de disidencia y no así de concurrencia.

m Para un ejemplo de este ejercicio, el voto particular emitido el 17 de octubre de 1977 por el diputado Héctor Ramírez Cuellar, del PPS, al dictamen formulado por las Comisiones Unidas de Asuntos Legislativos y Puntos Constitucionales, respecto de la iniciativa de refor­mas constitucionales en materia política de ese mismo aií.o.

133 "Derecho subjetivo: Construcción teórica de su concepto", Revista Mexicana de Derecho Público-IT!I.M, 2, octubre de 2001, pp. 48 y ss.

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mente se han considerado constitutivos de los derechos subjetivos en las diversas teorías son: los derechos a la propia conducta, los derechos a la conducta ajena ( dere­chos personales), y las autorizaciones y facultades, de los cuales estima que son auténticos derechos los tres prime­ros tipos, y no así las facultades .U'

Los derechos a la propia conducta admiten dos mo­dalidades: la conducta lícita y los derechos reales. Las primeras son las que un individuo puede realizar libre­mente en tanto no se encuentra regulada jurídicamente como obligatoria o como prohibida. Se dice que cons­tituyen un derecho subjetivo reflejo, en tanto que el resto de los individuos se encuentran obligados a permitir la libre realización de la conducta apuntada. En este sentido, los titulares del órgano "senador", tienen la capacidad de comer, pasear, adquirir un automóvil, etcétera.U5.La se­gunda modalidad, la de los derechos reales, son concebidos como "reflejos de la obligación universal de respeto de todos los demás de no intervenir en ciertas cosas, las que son propiedad de un sujeto precisamente por esa obli­gación erga omnes" .136 Siendo evidente que los titulares del órgano "senador" gozan en lo individual de derechos reales, más adelante nos preguntaremos si con motivo del ejercicio de su cargo pueden llegar a ser titulares de un derecho reflejo en la modalidad de derecho real, es decir, de una situación universal refleja dado su carácter de sena­dor respecto de ciertos bienes de su propiedad o pose­sión. Los derechos personales son denominados como la

u4Ello se debe, como ya se explicó, a que Jos mismos son posibilidades de creación normativa que no están relacionados con las obligaciones o las restricciones de otros sujetos jurídicos.

1>'fbidem, p. 51. JJbfdem.

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expresión del punto de vista de la contraparte del obligado, lo cual quiere decir que los mismos se constituyen, antes que por una posición autónoma, como reflejo de una obli­gación específica a cargo de otro. En este sentido, en la medida en que sea posible establecer que un órgano del Estado o una determinada persona se encuentran obligados a realizar respecto de un senador una determinada conduc­ta, será posible afirmar que este último es titular de un derecho subjetivo. Finalmente, las autorizaciones son aque­llas excepciones al ámbito personal de validez de una norma prohibitiva, que se otorgan respecto de ciertos individuos en virtud de que hayan satisfecho ciertos presupuestos o requisitos. Lo relevante en este último caso, "es la exis­tencia de una prohibición y la comprensión de esta prohi­bición en relación con un cierto individuo que se le ha eximido de ella. Es un reflejo subalterno de la restricción a una norma prohibitiva". 137

A la lista anterior habría que añadir, sin embargo, lo que tradicionalmente se conoce con el nombre de "prerro­gativas", i.e., las restricciones impuestas a las facultades ordinarias de ciertos órganos del Estado, conferidos me­diante la modalidad de reflejos subalternos a los titulares de otros órganos en razón del cargo que ocupan. Para efectos de exposición, tratemos primeramente los derechos (stricto sensu) de los senadores en los términos defini­dos antes, y posteriormente aludiremos a las prerrogativas, bajo el entendido de que éstas son también modalidades específicas de los propios derechos subjetivos. Sobre este último punto, conviene desde ahora dejar asentado que mientras los derechos se otorgan a efecto de producir un beneficio personal, las prerrogativas tienden a buscar un be-

137/bidem, p. 52.

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neficio para la función que realiza el titular del órgano, en este caso el senadorY8

Derechos

En el sentido acabado de apuntar, podemos considerar que todos los derechos de los senadores son de modalidad personal, es decir, que significan el reflejo de una obliga­ción específica a cargo de "otro". Ahora bien, como en el caso concreto estamos analizando a los senadores en tanto órgano del Estado (y no así la posición concreta de su ti­tular) , podemos decir que ese otro necesariamente habrá de ser un órgano del Estado, y no así un individuo que ca­rezca de esa cualidad. De este modo, podemos considerar que los senadores propietarios cuentan con los siguientes derechos: a un sueldo (dietas) ; a licencias; a recibir una credencial de acceso para la constitución del Senado, y al pago de los gastos funerarios. Por su parte, los senadores suplentes tienen derecho a ocupar la titularidad del cargo en los casos de falta del propietario. Veamos cada uno de estos derechos por separado.

En lo tocante a la remuneración, el artículo 127 cons­titucional dispone que, entre otros servidores públicos, los senadores "recibirán una remuneración adecuada e irre­nunciable por el desempeño de su función . . . que será de­terminada anual y equitativamente en (el) Presupuesto de Egresos de la Federación . . . ". De modo más particular, el artículo 64, conservando la redacción originaria de 1917, determina que los senadores que no concurran a una sesión sin causa justificada o sin permiso de la Cámara, "no tendrán

13sSin embargo, la distinción no es usualmente hecha en la doctrina. Cfr., pot ejemplo, C. Nora-Donatto, Temas selectos de derecho parlamentario, México, Universidad Anáhuac del Sur-Miguel Ángel Porrúa, 2001, pp. 120-122.

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derecho a la dieta correspondiente al día en que falten". En términos de estos dos preceptos, es evidente que Jos se­nadores tienen derecho a una remuneración. Sin embargo, les ésta por la vía de un sueldo o de dietas ? La diferencia es importante en tanto que si se trata de la primera mo­dalidad, estaremos frente a un ingreso continuo por el desempeño del cargo; por el contrario, si se trata de dietas exclusivamente, el pago será por la asistencia a las se­siones.U9 Con independencia de que Jo dispuesto en los artículos 127 y 64 provenga de diversos momentos, nos pa­rece posible armonizar ambos en el sentido de que los senadores, primero, tienen derecho a un salario mensual en Jos términos que se determine en el Presupuesto de Egresos de la Federación y que, adicionalmente, sobre el mismo podrán hacerse descuentos en Jos casos de inasis­tencia a las sesiones.140 En este último supuesto, el Pre­sidente de la Mesa Directiva tiene atribuciones para, además de requerir a Jos faltistas (art. 67.1 , incisoj, Ley Orgánica), solicitar al "Tesorero de la Cámara" aplicar Jos descuentos a las dietas previstos en el artículo 64 constitucional ( arts. 1 1 1 . 1 , inciso J, Ley Orgánica; 203, Reglamento) .

m para la aceptación de este sentido en nuestro ordenamiento, cfr. M. González Oropeza, "Dieta", en Diccionan·a uni·versal de ténninos parlamentarios, México, Cámara de Diputados, LVI Legislatura, Instituto de Investigaciones Legislativas, Miguel Ángel Porrúa, 1997, pp. 344-345. Sobre los orígenes nacionales de este sentido, mismo que a nuestro juicio no continúa sustentándose, cfr. M. Dublan, y J.M. Lozano, Legislación mexicana o colección completa de las disposiciones legislativas expedidas desde la Independencia de la República, t. 1, México, Imprenta del Comercio, 1876, pp. 610-611 y 739; ibidem, t. v, p. 254; J. Escriche, Diccionario razonado de legislación civil, penal, comercial y forense, México, Imprenta de Galváo, 1837, p. 202.

1'10Por este motivo, no parece adecuado el criterio sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte en 1937, ya que consideraba que los salarios formaban parte de los derechos políticos, con lo cual prácticamente desconocía lo previsto en el artículo 127 constitucional (Semanario Judicial de la Federación, 5a., un, p. 1876). Lo cuestionable del críterio parece obedecer a la confusión entre el carácter político del cargo y la remuneración, confusión que no parece sustentable en modo alguno (Semanario Judicial de la Federación, 5a., LVI, Segunda Sala, p. 1852; LXXX, Segunda Sala, p. 1678; LXXlll, Segunda Sala, p. 2517; 7a., 71, Pleno, p. 26).

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Para sustentar con mayor claridad esta distinción, 141 comencemos considerando que en la Ley Orgánica se habla de dietas, en general, para aludir a los ingresos que corres­ponden a los senadores (art. 1 1 1 , 1 , e), y sueldos a las con­traprestaciones laborales que deben corresponder al resto de las personas que laboran en o para la Cámara. Asimismo, con anterioridad a 1999, la Comisión de Administración de la Cámara sometía a la aprobación del Pleno el "pro­yecto de presupuesto de dietas, sueldos y gastos" corres­pondiente a determinado mes, en donde se solicitaba una cantidad total no diferenciada para el pago de dietas y sueldos. A partir de 1999, sin embargo, se desglosaron ambos rubros, de forma que al momento de llevarse a cabo la aprobación del presupuesto mensual se sabe bien qué monto corresponde a dietas y cuál a salarios.142

Por lo que se refiere a las licencias, los artículos 62 de la Constitución y 4 7 a 49 del Reglamento para el Gobierno Interior, prevén los supuestos de otorgamiento: primero, y como ya se vio, están los casos en que pretendieran ejercer cualquier tipo de cargo en el que, por un lado, esté permitido mantener la calidad de senador y, por otro, exista incom­patibilidad con éste; segundo, cuando exista "causa grave" que le impida ejercer el cargo por más de tres días. La gravedad de toda causa depende del modo como el soli-

141 Por Jo demás, conviene apuntar que existen diversos criterios, si bien de Tribunal Colegiado de Circuito, en los cuales se determina que las dietas tienen el carácter de ingre­sos y, por lo mismo, deben estar sujetas a_todas las regulaciones fijadas en la Ley del Impues­to sobre la Renta (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 8a., 11, segunda parte-!,julio a diciembre de 1988, pp. 229, 230 y 231).

142Sobre el monto específico y la forma de composición de la dieta de cada senador, el artículo 49 del Presupuesto de Egresos para la Federación correspondiente a 2002, por ejem­plo, dispone que el propio Senado deberá publicar el "Manual de Percepciones para los servidores póblicos a su servicio, incluyendo a los (diputados) y senadores, .. ", de modo que a él deberá estarse sobre el particular.

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citan te estime inicialmente la cualidad de ciertos hechos, 143 así como, y más importante, la aceptación o rechazo que de los mismos haga el órgano facultado para aprobar la solicitud. En lo tocante a los órganos de otorgamiento, el artículo 4 7 establece la competencia en favor de la Cámara de Senadores. Esta disposición debe entenderse, sin embar­go, en el sentido de que ello acontecerá siempre que la misma se encuentre reunida, puesto que en los periodos de receso le corresponde a la Comisión Permanente ( art. 78, fracc. VIII, const.) . Finalmente, y en lo que hace a las condi­ciones de otorgamiento, en los casos en que la licencia sea otorgada por alguno de los motivos a que se refiere el artículo 62 constitucional, deberá serlo sin remuneración alguna; en los casos restantes podrá fijarse remunera­ción. siempre que la licencia no exceda de dos meses (art. 49, Reglamento) .

Otro derecho de los senadores consiste en recibir del Secretario General de Servicios Parlamentarios (sujeto obligado) el 20 y el 28 de agosto, las credenciales de iden­tificación y acceso a la sesión constitutiva en el año de la elección para la renovación del Senado (art. 58.1 , a, Ley Orgánica). El objeto de dicha entrega es permitir la acre­ditación de la calidad de senadores electos, y darles la posibilidad de reunirse en el salón de sesiones el día 29 de agosto a las 1 1 .00 horas a efecto de celebrar la mencionada sesión constitutiva: asistir a la formación de la Mesa de Decanos, elegir a los integrantes de la Mesa Directiva y

143Si analizamos algunas de las licencias otorgadas en la LVIII Legislatura, veremos que en las mismas se hicieron valer los siguientes argumentos: la de Raúl Ojeda Zubieta, solici� tada el 20 de septiembre de 2000 por tiempo indefinido, sin expresión de causa; la de Juan Manuel Oliva Ramírez, solicitada el 22 de septiembre de 2000 por tiempo indefinido, por haber sido invitado a fungir como secretario general de gobierno del estado de Guanajuato; la de Patricio Patrón Laviada, solicitada el 14 de marzo de 2001 por tiempo indefinido, sin expresión de causa, y la de Raymundo Cárdenas Hernández, del 12 de abril de 2002, sin fi­jación de duración ni expresión de causa.

ser citado a la primera sesión de Congreso General el día lo. de septiembre (art. 60.6, Ley Orgáníca).144

Un último derecho de los senadores propietarios pre­visto en el Reglamento, tiene que ver con el pago de los gas­tos funerarios, siendo el obligado en este caso la Cámara de Senadores. En términos del artículo 52, sí un senador fallece tendrá derecho al pago de gastos funerarios. La única cuestión que aquí cabe plantearse es la determinación de la condición que debe guardar al momento de su muerte, es decir, ¿debe estar en ejercicio o puede estar gozando de licencia? De la relación entre los supuestos de otorgamien­to de licencia y pago de gastos funerarios, pareciera que no debe darse el supuesto de licencia, asunto éste que se comprueba en términos de lo previsto en el artículo 204 del propio Reglamento.145

En lo tocante a los senadores suplentes, tienen derecho de ocupar el cargo de propietario en los casos siguientes: uno, cuando el originariamente propietario no se hubiere presen­tado a ejercer su cargo dentro de los 30 días siguientes a la constitución del Senado (art. 63, eonst.) ; dos, cuando sin causa justificada o prevía licencia del Presidente, faltare 1 O días consecutivos (art. 63, const.) ; tres, cuando el propie­tario hubiere obtenido licencia (art. 62, const.) o, cuatro, cuando hubiere fallecido (art. 20.4 Cofípe).

1+� Es claro que atendiendo a los criterios antes expuestos, es también posible estimar que el mero acto de recibir la credencial está relacionado de modo directo con la posibilidad de asistir a la sesión constitutiva y, de ahí, a permitir la elección de la Mesa Directiva lo que, a su vez, estaría en relación con la expresión de la posibilidad de votar y, por Jo mismo, de ejercer una facultad. Sin embargo, y como del propio listado acabado de hacer se desprende, la relación entre los acontecimientos es tan lejana, que resulta difícil suponer que se está ante una facultad y no ante un derecho.

1�ssin embargo, aún así queda por resolver e! problema de si la expresión "en ejercicio" significa que puede gozarse de la licencia con motivo de la propia enfermedad, o si la deter­minación es absoluta. Esta pregunta se desprende del hecho de que no parece razonable suponer que no se estaría gozando de ella si la misma debe otorgarse cuando la falta sea por más de tres días. En este sentido, pareciera que los gastos sólo deben pagarse cuando se haya otorgado una licencia con motivo de la enfermedad.

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Prerrogatiuas

Definimos a las prerrogativas como los reflejos subalternos constituidos por las restricciones impuestas a las facultades ordinarias de ciertos órganos del Estado, conferidos a los ti­tulares de otros órganos del Estado por la calidad del cargo que ocupan (o dicho de otra manera, por la calidad de la función que desempeñan). Conviene recordar que, como antes se dijo, las prerrogativas son una modalidad de dere­chos, y que se diferencian de aquellos que se conocen como derechos subjetivos por el hecho de que mientras los prime­ros se otorgan a efecto de producir un beneficio personal, las prerrogativas tienden a garantizar un beneficio para la función normativa que ha de desempeñarse con motivo de un cargo. En este sentido, las prerrogativas pueden distin­guirse en inviolabilidad e inmunidad, y esta última, a su vez, tener el carácter de procesal o real. Antes de pasar a su aná­lisis conviene, sin embargo, considerar una posibilidad más, derivada ésta de la práctica parlamentaria, especial­mente de la realizada en el Senado de la República.

a) Fuero constitucional. Si se analizan los ejemplaresdel Diana de Debates de la Cámara de Senadores corres­pondiente a los días 10 y 18 de septiembre de 1997, se en­contrarán las solicitudes hechas, respectivamente, por los senadores Amador Rodríguez Lozano y Héctor Sánchez López (este último a nombre de la senadora Layda Elena Sansores), en las que: primero, solicitaron al presidente de la Cámara que con fundamento y en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 61 constitucional; se­gundo, solicitara a las autoridades de Baja California y Campeche, respectivamente que, tercero, se les respetara el fuero constitucional de que gozaban. En atención a ambas solicitudes, el presidente de la Cámara exhortó a las auto-

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ridades mencionadas a respetar el "fuero constitucional" de ambos senadores. Lo relevante de este asunto radica en el hecho de que, bien miradas las cosas, no se está en presencia ni de un caso de inviolabilidad en el sentido normalmente aceptado del párrafo primero del artículo 61 constitucional, ni tampoco ante un caso de inmunidad procesal previsto en el artículo 1 1 1 del mismo ordenamiento.146 Por el con­trario, se trata de un caso específico en el que bien a bien se está pidiendo el reconocimiento de un esta tus genérico de los senadores a efecto de que no reciban ningún tipo de molestia por parte de las autoridades administrativas. Como se desprende de las resoluciones del Pleno acabadas de mencionar, el Senado estimó que existe una tercera prerro­gativa misma que, por razones de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 6 1 , válidamente puede denominarse como "fuero constitucional".

Desafortunadamente, en el proceso de reformas consti­tucionales que llevó a la inclusión de un segundo párrafo al artículo 61 constitucional, es poco lo que al respecto se afirmó. Este párrafo segundo fue introducido con motivo de la reforma política llevada a cabo en el mes de octubre de 1977, conocida genéricamente como "reforma política". En la exposición de motivos de la iniciativa, no se consignó ningún tipo de argumento justificatorio de la adición; en el dictamen de las Comisiones Unidas de Estudios Legisla­tivos y Primera de Puntos Constitucionales, únicamente se habló de las bondades de que "se preserve el respeto al fuero

141>Por lo demás, y como afirma Manuel González Oropeza·, éste fue el sentido dado normalmente a la expresión "fuero" a lo largo del siglo XX. Cfr. "Experiencia parlamentaria sobre la responsabilidad de servidores públicos ( 1917-1983) ", ].J. Orozco y J.L. Soberanes (coords.) , en La responsabilidad de los servidores públicos, México, Manuel Porrúa, 1984, pp. 84, 101 y 104. En el mismo sentido, E Hamdam Amad, "Notas sobre la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos", en Ensayos jurídicos de derecho constitucio­nal y administrath•o, México, Senado de la República, 2002, pp. 150-151.

Los órg<:�nos del SencKio de la H.epúb!ica lll

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constitucional tanto de los legisladores, como la inviola­bilidad de los recintos donde sesionan"; en las intervenciones en la Cámara de Diputados no fue mucho lo que se dijo, si bien se votó de forma unánime ( 177 votos) ; en la sesión celebrada en la Cámara de Senadores el 3 de noviembre de 1977, se leyó el dictamen correspondiente de las Comi­siones Unidas Segunda de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Primera Sección, donde se dijo:

El fuero es la garantía que tradicionalmente las Constitu­ciones y, en este caso la mexicana, conceden a los diputados y senadores para que no sean perseguidos o reconveni­dos por las opiniones que emitan en el desempeño de sus cargos; es decir, el fuero protege la función que de­sempeñan los legisladores. La iniciativa amplía esta ga­rantía para que alcance al local en que se desarrolla la función legislativa.

Algunas de las opiniones emitidas en la discusión en lo ge­neral, parece que dan a entender que la adición es sólo respecto del inmueble (Castillo Mena, Chumacero Sánchez), y en cuanto a la discusión en lo particular, no se consignan argumentos.147

La interpretación hecha por el Senado del segundo párrafo del artículo 61 constitucional tiene un sentido nove­doso, distinto al que frecuentemente ha estimado la Corte (si bien con anterioridad a la reforma de 1977 o en temas diversos a los debatidos en los casos de septiembre de 1997) , 148 lo que no significa que tal sentido carezca de valor

141 Adicionalmente, en la edición co'nsultada de los Derechos del pueblo mexicano no consigna intervención alguna y, lo que es más grave, tampoco la votación del precepto (ni lareforma del artículo 60), aun cuando sí la declaratoria de reforma de esos artículos. Cfr. t. H, México, Cámara de Diputados-HJ-Migue! Ángel Porrúa, 1996, pp. 731, 750 y 790.

1'8Sobre esta interpretación, cfr. Semanario Judicial de la Federaci6n, Sa., LXXXVIII,

pp. 327, 1881, 1878; ibidem, 7a., 45, prímera parte, p. 45; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a., xu, diciembre de 2000, pp. 245, 247, 248.

José Hornón cossí�

jurídico, en tanto no sea revocado por la Suprema Corte de Justicia o por el propio Senado.149 Por lo pronto, pare­ciera posible entender que además del privilegio de no ser afectado de forma alguna por las opiniones que se emiten (inviolabilidad) , ser arrestado o procesado penalmente (in­munidad procesal), recibir molestia respecto de los bienes propios que se encuentren al interior del recinto legislativo (inmunidad real) , existe una modalidad adicional de prerro­gativa (fuero constitucional propiamente dicho), en virtud de la cual los senadores (y diputados) no pueden ser mo­lestados por autoridad administrativa alguna al ejercer sus funciones parlamentarias.I'0 En este sentido, es po­sible apuntar que esta inmunidad se traduce en la posi­bilidad de que los senadores no sean molestados por auto­ridad alguna, si es que no demuestra tener fundamento jurídico para ello. Así, el fuero es válido respecto de cual­quier proceso de responsabilidad, y su efecto consiste en que el presidente de la Cámara debe exhortar a todo funcio­nario público a que demuestre cuáles son los elementos jurídicos con que cuenta a efecto de inferir una acto de mo­lestia a cualquier senador.

b) Inviolabilidad. Pasando a la inviolabilidad, primerade las dos prerrogativas tradicionalmente aceptadas, pode­mos decir en términos del párrafo primero del artículo 61 , que consiste en que los senadores "son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos,

IWLa propia SUprema Corte ha sido enática para precisar el sentido de la expresión "fuero", aun cuando por Jo general lo ha equiparado a inmunidad procesal (SemananO Ju� dicial de la Federación, Sa., Primera Sala, LXXXVII, p. 1881; ibidem, p. 1878; 7a., 45 primera parte, p. 45; 9a. III, junio de 1996, p. 389), de ahí que el sentido que estamos identificando de las resoluciones del Pleno de la Cámara, deben ser pulcramente separadas del sentido habi­tual de la palabra a fin de no incunir en una confusión generalizada.

150Esta interpretación estaría confirmada, por lo demás, en lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Orgánica del Congreso, ya que en el numeral 1 de ese artículo exclusivamen­te habla de fuero, en el 2 de inviolabilidad, y en el 3 de inmunidad procesal.

Los órgunos del Senado de la Hepúb!íca ll3

114

y jamás podrán ser reconvenidos por ellas". Aun cuando en algunas ocasiones se ha querido ver el antecedente de la inviolabilidad parlamentaria mexicana en el derecho constitucional inglés, 151 creemos con Eloy García que no es posible estimar a esos casos como antecedentes del actual sistema, sencillamente porque los supuestos políticos del sis­tema monárquico británico no eran los mismos que impe­ran en el estado constitucional moderno.152 Más correcta nos parece, entonces, la opinión del profesor Fernández-Via­gas, quien considera que el antecedente moderno deriva de los acontecimiento revolucionarios vividos en Francia en 1789, y especialmente del decreto de 23 de julio de ese año, emitido a propuesta de Mirabeau, y posteriormente recogidos en las constituciones de 1791 y 1793.153 La re­cepción en España de esta prerrogativa parlamentaria U unto con la de inmunidad o fuero), se realizó mediante el decre­to de 24 de septiembre de 181 O, dictado en la Isla del León por las Cortes Generales,154 y luego formó parte de la Cons­titución Política de la Monarquía Española, dada en Cádiz el 19 de marzo de 1812."5 En nuestro país, la inviolabilidad se introdujo en el punto 12 de los "Elementos Constitucio­nales" elaborados por Rayón en 181 1,156 y a partir de entonces

151 Por ejemplo, M. González Oropeza, ''Artículo 61 ", en Comentados a la Constitución Politica de los Estados Unid.os kfexicanos, México, UNA1\1, 1985, p. 149.

m"Inmunidad parlamentaria y democracia de partidos", Perspectivas actuales del derecho. Ensayos jurídicos en tiempos de cambio, México, IT:UYI, 1991, pp. 366-369.

!Sl La inmOlabilidad e inmunidad de los diputados y senadores. La crisis de los ''privi­legios" parlamentarios, Madrid, Civitas, 1990, p. 13.

151lbidem, p. 14. 1-'>E! artícuk 128 disponía que: "Los diputados serán inviolables por sus opiniones, y

en ningún tiempo ir' caso, ni por ninguna autoridad, podrán ser reconvenidos por ellas. En \as causas criminales que contra ellos se intentaren, no podrán ser juzgados sino por el tri� bunal de Cortes, en el modo y forma que se prescriba en el reglamento de gobierno interior de las mismas. Durante las sesiones de las Cortes, y un mes después, los diputados no po­drán ser demandados civilmente, ni ejecutados por deudas."

156Para una completa recopilación de los textos conducentes, cfr. Los derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, t. VIl, México, Cámara de Dipu­tados-ru-Miguel Ángel Porrúa, 1996, pp. 360-367.

José Harnón Co��ío D. ¡

ha estado presente en todos los documentos relevantes de nuestra historia constitucional.

En tanto modalidad de prerrogativa, la inviolabilidad puede considerarse como el reflejo subalterno constituido por la restricción impuesta a la facultad ordinaria de cier­tos órganos del Estado en favor del titular de otro (sena­dor) , con motivo del cargo que ocupa. A partir de este concepto, analicemos sus elementos componentes. En lo tocante al ámbito personal, evidentemente se alude a los senadores que se encuentren en ejercicio del cargo, pues sólo respecto de las opiniones que emitan en esa condi­ción opera la prerrogativa (art. 61 const.). Por lo mismo, en los casos en que un senador se encuentre disfrutando de licencia, es evidente que no está en aptitud de ejercer sus funciones y, por lo mismo, no lo ampara la garantía constitucional de inviolabilidad.157 Este presupuesto gene­ral de desempeño del cargo debe verse, desde luego, a la luz de las palabras utilizadas en la Constitución: la inviola­bilidad de los senadores será "por las opiniones que mani­fiesten en el desempeño de sus cargos". ¿A qué tipo de acto puede dársele el carácter de opinión? mn qué casos la manifestación de eso que se llame "opinión" se realiza en el ejercicio del cargo? Respecto de la primera pregunta, nos parece que el carácter de opinión puede darse a cual­quier manifestación verbal, escrita o corporal, que se haga en ejercicio de funciones. Ejemplos de la primera moda­lidad podemos encontrarlos en el ejercicio de la facultad

157Una cuestión distinta es, sin embargo, el caso en que habiéndose realizado en ejerci­cio de las funciones una conducta que posteriormente se pretende perseguir por llegarse a considerar delictiva, el senador (o diputado) renuncie al cargo, pues como ha dicho la Supre­ma Corte, "la inviolabilidad es un garantía de orden público, que resulta indisponible para el legislador a la que no puede renunciar con el fin de que la persecución judicial se ini­cie . . . " (cursivas del autor). Cfr. Semanado Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a., XII,

diciembre de 2000, p. 247.

Los órganos (ic! Sc:nado de la Hepública 115

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de participar en los debates de comisiones o Pleno; de la segunda, al rendirse un voto particular a un dictamen, o al suscribirse una opinión para denunciar un hecho que se estima grave; de la tercera, en los casos en que se emita una seña ofensiva dirigida a un interlocutor o se destruya un símbolo patrio, 158 ello como modalidad de expresión de repudio a cierta política o decisión públicaY'

La segunda cuestión es tal vez la más compleja de este tema, pues fuera de afirmarse que se trata de una zona de penumbra o borrosa, es difícil encontrar entre nosotros al­gún tipo de consideración adicional. ¿cuándo es que aquello que se llama opinión (vertida en cualquiera de las tres modalidades apuntadas), se realiza en ejercicio del cargo? ¿cuándo una actividad se realiza en ejercicio del cargo? Lo primero que aquí debe decirse es que una actividad se rea­liza en tal carácter, cuando con motivo del ejercicio de una facultad se ejecuta una función normativa, se ejerce un derecho o se cumple con una obligación, sean éstos de ma­nera individual o formando parte de un órgano colegiado. Hemos visto que los senadores tienen, por el hecho de serlo, la posibilidad de realizar determinadas conductas al interior del orden jurídico; también hemos dicho que los mismos pueden, en la calidad apuntada, realizar esas conductas de forma individual o colectiva; finalmente, hemos sostenido que las conductas de los senadores pue­den, en principio, significar el ejercicio de una facultad o de un derecho (reflejo) , o el cumplimiento de una obligación. Poniendo esos elementos en conjunto, tenemos que si el orden jurídico autoriza de forma expresa a que los sena-

15�Ello, como se recuerda, tipifica e! delito de "ultraje a las insignias nacionales", pre­visto en el artículo 191 del Código Penal Federal.

1'9En el caso de los Estados Unidos, la Corte Suprema revocó las condenas impuestas a aquellas personas que utilizaron la bandera nacional para simbolizar su repudio a ciertas formas de la política. Al respecto, cfr. Street v. New Thrk, 394 U .S. 576 (1969), Smith n Goguen, 415 U.S. 566 (1974), y Spence v. Washington, 418 U.S. 405 (1974) .

.losó H<:1món Cossío ! ). ¡

dores (se repite, de manera individual o colectiva) ejerzan ciertas funciones normativas por la calidad jurídica que tienen, cada vez que las realicen estarán actuando en ejer­cicio de su cargo. Por ello, para saber si las actividades realizadas por el senador X o Y deben o no considerarse inviolables, es necesario saber si las mismas resultan o no del ejercicio de una función normativa prevista, por su­puesto, en el orden jurídico.

Antes dijimos que las facultades consisten en la pre­sentación de iniciativas y de proposiciones, la intervención en los procesos de discusión y la emisión de votos; tam­bién dijimos que los derechos consistían en el pago de un sueldo, la recepción de una licencia, recibir una credencial de acceso para la constitución del Senado y el pago de los gastos funerarios; finalmente, y aun cuando no las hemos tratado, podemos decir desde ahora con Kelsen que las obli­gaciones son las conductas contrarias a los supuestos de los actos ilícitos que traen aparejada la aplicación de una sanción. Si éstas son las posibilidades de ejecución de conductas en el ejercicio del cargo, en principio podemos decir que cada vez que los senadores (individual o colec­tivamente) expresen su opinión al realizar cada una de estas acciones, deberá considerarse que la misma es inviolable. Si bien es cierto que, como posibilidad, la anterior consi­deración es correcta, es poco probable que se exprese una opinión al ejercer uno de los derechos o cumplir con una obli­gación por parte de los senadores; sin embargo, sí resulta posible afirmar que tal opinión pueda manifestarse con motivo del ejercicio de una facultad, de ahí que los titu­lares del órgano senado serán inviolables por las opiniones sostenidas en el ejercicio de esa función normativa.160

160 Esta regla permite resolver muchas de las dudas que s�¡elen aparecer sobre los ak<mces de la inviolabilidad: ¿y si la opinión se emitió en una rueda de prensa?, ¿y si la opinión la emitió un senador en su campaña para luego ser diputado?, por ejemplo. La

1 Los órganos del Scnacio de 1<.1 Hcp(;b!ica 117

118

La regla acabada de mencionar, ya se dijo, debe exten­derse respecto de los senadores por cualquier conducta

· realizada en el ejercicio de funciones como partes inte­grantes de un órgano complejo. Por ejemplo, en los casosen que el presidente de la Mesa Directiva o de una comi­sión emitan una opinión, debe entenderse, a partir de laregla recién formulada, que ello fue en ejercicio de susfunciones senatoriales, de ahí que también opere la invio­labilidad. Finalmente, en los casos en los que la opinión seemita de forma totalmente colegiada (por ejemplo, me­diante un pronunciamiento "del Senado de la República"condenando la conducta de tales o cuales personas), latotalidad de los integrantes (senadores) de esa colectividadjurídica, resultarán igualmente inviolables.

A pesar de que resulta evidente, a nuestro juicio, que la inviolabilidad es un derecho reflejo de titularidad indi­vidual, en tanto sólo de esa manera puede individualizarse y, en su caso, ejercerse las defensas en contra de su vio­lación, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia ha sostenido que debe considerarse "no como un derecho subjetivo otorgado a quien desempeña la función legis­lativa, sino como un instrumento que tiende a proteger la integridad de la corporación legislativa, es decir, es un ins­trumento jurídico del que fue dotado el Poder Legislativo directamente por el Constituyente, pero que se ejerce por

respuesta, ya se dijo, depende de lo que estuviera haciendo: si ejercía una facultad o, razona­blemente, informando sobre el ejercicio de la facultad, cabría decir que se está ante un caso de inviolabilidad. Por el contrario, si se está ante una situación distinta al ejercicio o ante la pretensión de continuar con el ejercicio de la facultad de un modo "no racional", difícilmen­te puede sostenerse que se está ante un caso de inviolabilidad. En los casos de Jo que antes dimos en llamar expresiones del "fuero constitucional", es evidente que no se estaba prote­giendo el ejercicio mismo de las funciones senatoriales de los entonces senadores Rodríguez Lozano y Sansores San Román, sino lo que se entendió como el estatus propio de esos repre­sentantes.

Jos6 Ramón cos.sío o. j

los representantes que periódicamente lo encarnan". 161 En este sentido, pareciera que en opinión de la Corte no hay ni una titularidad individual ni un ejercicio de defen­sa individualizado, lo cual es falso. Tanto la prerrogativa como sus posibilidades de defensa son de este carácter, lo que no debe llevar a confusión con el hecho de que sea el Presidente del Senado al que corresponda velar por el "fuero", ello en términos del segundo párrafo del artículo 61 constitucional.

Una cuestión distinta está en saber en qué consiste la inviolabilidad. En otras palabras, en averiguar de qué ma­nera se actualiza en el orden jurídico. Antes dijimos que la inviolabilidad es una prerrogativa, y que las prerrogativas son limitaciones al ejercicio de ciertas funciones públicas a efecto de salvaguardar una función normativa. En este sentido, la inviolabilidad no puede ser sino una restricción procesal que, en un sentido genérico, consiste en la impo­sibilidad de que las autoridades ejerzan por sí mismas, o den curso a las denuncias o demandas presentadas por ter­ceros, por las opiniones emitidas por los senadores en las condiciones antes apuntadas.162 Si la Constitución esta­blece en el párrafo primero de su artículo 61 que los sena­dores son inviolables por las opiniones que emitan, ello quiere decir que tales opiniones no pueden ser consi-

161Semanario Judicial de la Federación, 9a., XII, diciembre de 2000, p. 247. Un sentido semejante fue sosterlido desde 1946 por la Primera Sala al resolver el amparo promovido por }off re Sacramento en materia de inmunidad procesal (Semanario Judicial de la Federación, Sa., LXXXVIII, p. 327). Sin embargo, y si bien respecto de la inmunidad procesal, la Suprema Corte recientemente había estimado que se trataba de un derecho o privilegio individual, y en modo alguno colectivo u orgánico (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a., Pleno, ¡¡¡, junio de 1996, p. 389).

162El 1'fibunal Constitucional español señaló, correctamente a nuestro juicio, que la inviolabilidad (y la inmunidad) "inciden negativamente en el ámbito de la tutela judicial" (STC 243/1988, de 19 de diciembre), lo cual bien podría aplicarse a lo dispuesto desde marzo de 1987, en el párrafo segundo del artículo 17 constitucional.

Los órganos del Senado (le la Rcp(JbUca 119

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deradas ilícitas (lato sensu).163 Tratándose de la responsa­bilidad política, no podrá promoverse juicio político en contra de los senadores, lo que quiere decir que esas opi­niones nunca podrán redundar "en perjuicio de los inte­reses fundamentales y de su buen despacho" en términos de lo dispuesto en el artículo 7o. de la Ley Federal de Res­ponsabilidad de los Servidores Públicos.164 En materia penal, la limitación a que se ve sometida la autoridad en el ejercicio ordinario de sus funciones, deriva de la causa de justificación a que da lugar el senador con motivo del ejer­cicio de un derecho, ello en términos de lo previsto en el artículo 15, fracción VI, del Código Penal Federal.165 En materia administrativa, la limitación de la autoridad deriva del hecho de que, y utilizando la elaboración de la materia penal, el senador está ejerciendo un derecho constitutivo de una causa de justificación, y por lo mismo no está some­tido a ninguna de las obligaciones previstas en el artículo So. de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

163La misma Primera Sala sostuvo sobre este particular: 'Y\sí, la inviolabilidad dispensa al legislador una protección de fondo, absoluta, llevada al grado de irresponsabilidad, perpe­tua por cuanto que sus beneficios no están sujetos a periodo alguno; de tal suerte que prácti­camente lo sitúa en una posición de excepción, en todas aquellas circunstancias en que éste ejercite su función de representante público, pues automáticamente opera una derogación, es decir, una pérdida de vigencia y eficacia de los preceptos constitucionales que imponen a los poderes públicos el deber de responder a sus propios actos y de los que garantizan a

todos los ciudadanos una tutela efectiva de sus derechos e intereses legítimos, lo que obliga al gobierno y a los particulares a soportar las manifestaciones que viertan en su contra los legis­ladores, aun cuando subjetivamente puedan considerarlas difamatorias" (cursivas del autor). Cfr. Semanario Judicial de la Federación, 9a., XII, diciembre de 2000, p. 245.

IM De forma adicional, debe recordarse que ninguno de los sujetos del juicio político (entre ellos los senadores) puede ser procesado en esa vía por la mera expresión de las ideas, ello en términos del segundo párrafo de la fracción I del artículo 109 constitucional.

16sAgradezco al profesor Álvaro Bunster, el que me haya proporcionado esta conclusión. En el mismo sentido, C. Roxin, Derecho penal. Parte general, t. 1, D.M. Luzón et al. (trad.), Madrid, Civitas, 1997, pp. 974-975. En contra, R.E Cárdenas,Re�ponsabilidad de los funcio­

narios públicos, México, Porrúa, 1982, p. 158.

José n.amón Co�sín D. 1

El último caso, tal vez el más complejo de resolver, es el relativo a la materia civil.166 ¿La inviolabilidad de los sena­dores cubre también esta materia? Es decir, si desde el punto de vista político, penal y administrativo está claro que la inviolabilidad se actualiza, ¿cuál es la situación en materia civil? Así, por ejemplo, ¿puede una persona deman­dar por daños y perjuicios o por daño moral a un senador por las opiniones que vertidas de manera calumniosa, lo ha­yan puesto en una posición de descrédito o deshonra? Sobre este particular es poco lo que entre nosotros se ha es­crito.167 Sin embargo, y atendiendo a lo sustentado por la Primera Sala de la Suprema Corte al fallar en mayo de 2000 el caso del entonces diputado federal Ramón Sosamontes Herreramoro, parece posible afirmar que la inviolabili­dad también surte sus efectos respecto de los "derechos del orden civil":

En consecuencia, si la reclamación jurisdiccional que se endereza contra un diputado federal es de índole civil, exclusivamente debe ponderarse el fuero-inmunidad a que se refiere el artículo 61 constitucional, sin tomar en consi-

lóli A juicio de Herrera y Lasso, "la impunidad que es escudo del arrojo cívico si denun­cia desmanes de la autoridad, se convierte en cobarde instrumento de agresión, si las vícti­mas son éste o aquél, mexicano o extranjero, que no ejercen funciones de gobierno y a quienes se priva de toda defensa legal ante el atropello". M. Herrera y Lasso, "El Reglamento del Congreso", Estudios políticos y constitucionales, México, Miguel Ángel Porr(ta, 1986,p. 181. La idea de Herrera y Lasso, vertida en la página acabada de citar, de que la inviolabi­lidad debe referirse sólo a los ataques provenientes de los poderes públicos, y no así servir de protección respecto de los ataques cometidos en contra de particulares, cobra actualidad si, por ejemplo, consideramos lo afirmado por Diez�Picazo a partir de los datos obtenidos en Italia (F. Cazzorla y M. Morisi, "Magistratura e classe politica (Due punti di osservazioncs specifici per una ricerca empírica)", Sociologia del didtto, núm. S 1/95, pp. 91 y ss.), en el sentido de que los suplicatorios hechos a la Cámara para retirar la inmunidad, no se refieren más a ataques de las mayorías en contra de las mayorías, sino a acusaciones a los miembros de las mayorías por la comisión de delitos relacionados con la corrupción. La cáminalidad de los gobernantes, Barcelona, Crítica, 1996, p. 12.

161Para el caso español, en la ya citada obra de FernándezNiagas, puede leerse: " . . . si excluyéramos de la inviolabilidad a las manifestaciones injuriosas o calumniosas contra los particulares, estaríamos privando de contenido esencial al mencionado instituto". Op. cit., p. 39.

! .os órganos del SC!Vlclo ele la Hcpl1blica 121

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deración el fuero de procedibilidad consagrado en el ar­

tículo 1 1 1 constitucional; lo que no implica que exista impe­

dimento para demandarlo en la vía civil por actos que realice

como particular, ajenos a su encargo o al quehacer parla­

mentario.168

Con independencia de la materia, no existe ningún tipo de restricción en cuanto a las modalidades que adopte la opinión manifestada en el ejercicio del cargo.169 En efecto, la doctrina mexicana que ha escrito sobre el tema a partir de la Constitución de 1917, es unánime al respecto. Miguel Lanz Duret señalaba que "ésta es una inviolabilidad abso­luta y sin restricciones, sea cual fuere la gravedad y el alcan­ce de las opiniones emitidas por Diputados y Senadores durante los debates y en los dictámenes que produzcan como miembros de cualquier comisión parlamentaria" .1'0Otro distinguido constitucionalista, don Felipe Tena Ramírez, señalaba al interpretar el artículo 6 1 :171 "Esto significa que respecto a la expresión de sus ideas en el ejercicio de su re­presentación, los legisladores son absolutamente irrespon­sables, lo mismo durante la representación que después de concluida, lo mismo si la expresión de las ideas constitu­ye un delito (injurias, difamación, calumnia) que si no lo

w•semananO Judicial de la Federaci6n y su Gaceta, 9a., XII, diciembre de 2000, p. 248. En el mismo asunto, aun cuando en otra tesis (p. 245), se dijo que con motivo de la inviola­bilidad, el gobierno y los particulares estaban obligados "a soportar las manifestaciones que v!ertan en su contra los legisladores, aun cuando subjetivamente puedan considerarlas difa-matorias".

16?En cuanto a tales alcances, vale la pena recordar que el artículo 46.1 de la ley funda­mental alemana dispone: "Los diputados no podrán en ningún momento ser perseguidos judicial o administrativamente ni de otra forma fuera de la Dieta :Federal, por su voto o mani­festaciones en el seno de ésta o de algunas de sus comisiones, si bien no se aplicará esta norma en los casos de injun'as calumniosas" {cursivas del autor) .

noDerecho constitucional mexicano y consideraciones sobre la realídad política de nuestro régimen, México, CECSA, 1959, p. 136.

171Qp. cit. , p. 273.

José Hamón Cossio D. 1

constituye. Tal es la irresponsabilidad."172 En el mismo sen­tido, como se ha indicado en varias ocasiones, se pronunció la Suprema Corte de Justicia al resolver el amparo del en­tonces diputado Ramón Sosamontes.173

Otra cuestión interesante, y por Jo demás ya anunciada en las ideas de 1ena acabadas de transcribir, es la relativa al ámbito temporal de la inviolabilidad. Por una parte, y después de lo ya dicho, es evidente que en cuanto a las condiciones de ejecución de la conducta, la misma debe darse dentro del tiempo de ejercicio de las funciones. Así las cosas, ¿qué día entra en funciones y qué día concluye el ejercicio de un senador? Normalmente se considera que Jos senadores inician su cargo el día l o. de septiembre del año de la elección, y Jo concluyen seis años después, un 31 de agosto. Sin embargo, ¿no comienzan en realidad e l día 29 de agosto del año de la elección al momento de consti­tución del nuevo Senado de la República (art. 59, Ley Orgánica) ? Si este es el caso, ¿qué pasa entonces con Jos senadores de la Legislatura anterior entre el 29 y el 3 1 de agosto? ¿Existen en realidad 256 senadores durante tres días y todos ellos son inviolables? Para responder a estas preguntas sobre el inicio (y en las que va implícita la resolución de las cuestiones sobre duración y término) , de­bemos diferenciar entre el momento de constitución del órgano Senado de la República, y el momento en que él mismo o, lo que es igual, sus integrantes, inician sus fun­ciones. A nuestro juicio, el órgano se constituye, efectiva­mente, el día 29 de agosto, ello en términos de lo dispuesto en la fracción VIII del artículo 60.6 de la Ley Orgánica; sin

172Más recientemente, y en el mismo sentido, H. Fix-Zamudio y S. Valencia Carmona, Derecho constitucional mexicano y comparado, México, Porrúa, 1999, pp. 652-653; ]. Gamas 1brruco, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 2001, pp. 843-844.

113Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a., Primera Sala, XII, diciembre do 2000, p. 245.

Los órganos del Senado de la República 123

124

embargo, el mismo no comienza a ejercer sus funciones sino hasta el día 1 o. de septiembre, ello en términos del ar­tículo 2. 1 de la misma Ley, y del artículo 12 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso. A partir de lo acabado de afirmar, podemos decir que la inviolabilidad del senador efectivamente se dará mientras esté en ejer­cicio, i.e. , entre el l o. de septiembre del año de la elección, y hasta el 3 1 de agosto del año en que vuelvan a elegirse senadores. La segunda de las cuestiones de tiempo, es la duración de la ínvíolabílídad, es decir, el lapso dentro del cual no resultará posible reclamar al senador por las opinio­nes emitidas en el ejercicio del cargo. De la tesis de juris­prudencia señalada, de la historia constitucional del país y de las opiniones doctrinarías, cabe concluir que la dura­ción de la misma es vitalicia.

Finalmente, tenemos el asunto del ámbito espacial de la ínvíolabílídad. De lo dicho al analizar el significado de la expresión "en el desempeño de sus cargos", nos parece que quedó claro que la prerrogativa no puede seguir el prin­cipio locus regit actum. Por el contrarío, estamos en pre­sencia de una situación en la que el Jugar de realización del acto se subordina al efectivo desempeño del cargo.174 Por lo mismo, sí un senador manifiesta una opinión en el desem­peño de su cargo, no podrá ser reconvenido por ella en ningún caso, ello con independencia del Jugar en el que tal desempeño se haya verificado Y'

114El Tribunal Constitucional español sostuvo (STC 243/1988, de 19 de diciembre), que el ejercicio de las funciones debía realizarse "en el seno de cualquiera de las articulaciones de las Cortes Generales o, por excepci6n, en actos exteriores a la vida de las Cámaras que sean reproducción literal del acto parlamentario" (cursivas del autor) .

175 Al resolver el tantas veces citado amparo del diputado Sosamontes, la Primera Sala sostuvo: "En estas condiciones, debe concluirse que carece de todo sustento suponer que el lugar donde externa su opinión el legislador condiciona su inmunidad, pues si lo que impor� ta es que la opinión se haya externado con motivo del ejercicio de sus funciones, estará

.Josó Hamón Co��

e) Inmunidad procesal. Junto con la inviolabilidad, setrata de la modalidad más conocida de prerrogativa par­lamentaria. Por inmunidad procesal vamos a considerar el derecho reflejo de que gozan, entre otros servidores públi­cos, los senadores, para el efecto de que, y a diferencia del resto de los ciudadanos, no se les pueda procesar penal­mente durante el tiempo de su encargo por la comisión de delitos (art. 1 1 1 , const.)Y6 En términos muy concretos, podemos decir que se traduce en la imposibilidad de que el ministerio público pueda ejercer la acción penal en contra de un senador, si el Pleno de la Cámara de Diputados no consideró previamente por mayoría absoluta de su miembros presentes, que ha lugar a proceder penalmente en contra del mismo (art. 1 1 1 , párrafos primero y tercero, const., y 25, Ley Fe d. de Res p.) 177 por la comisión de algún delito.178 Si, como se sabe, el ejercicio de la acción penal se inicia con el acto de consignación, no es posible llevar a cabo el paso de la averiguación previa al de la consignación ante juez competente, sin que previamente se haya dado la resolución de la Cámara de Diputados acabada de men­cionar."9

acompañado de esa garantía en todos aquellos lugares en que se vea precisado a cumplir la funcióii legislativa particular" (Semanado Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a., Xll,

diciembre de 2000, p. 247). 176Cfr. Semanan'o Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a., Pleno, m, junio de 1996,

p. 387). 111 Aun cuando dictada en una época diversa, cfr. en el mismo sentido Semanario Judicial

de la Federación, Sa., LXXXVHI, Primera Sala, p. 1881.178Sobre este punto, conviene precisar que se trata tanto de delitos federales como IoM

cales ello, nos parece, derivado de una lectura a contrario sensu de lo dispuesto en el párrafo quinto del artículo 1 1 1 constitucional.

11'1Como bien apuntaba don Raúl F. Cárdenas, en el caso de que se imputen varios delitos, será necesario lograr la declaratoria de procedencia por todos e11os, y no sostener que !a declaratoria obtenida para uno de ellos, permite que luego se siga proceso por otros dis­tintos. Cfr. op. cit. , pp. 184-185.

¡ 1 .os órgcmos cicl Scn<:lciü - ele Jo Hcplib!ica 125

126

Relativo al ámbito personal de validez, la inmunidad recae, en lo que aquí interesa, sobre Jos senadores que se encuentren en el ejercicio de sus funciones.180 Por ello, si se encuentran disfrutando de licencia y durante ese perio­do llevan a cabo una conducta que prima facie puede ser considerada por el ministerio público como delictiva, su per­secución no podrá verse impedida por la inmunidad pro­cesal (art. 1 12, párrafo primero, const.). 181

Pasando al ámbito material de validez de la inmunidad, en términos del artículo 13 .1 de la Ley Orgánica consiste en la imposibilidad de que Jos senadores puedan ser pro­cesados penalmente por dos tipos de conductas: por Jos delitos que cometan durante el tiempo de su encargo, y por los delitos, faltas u omisiones en que incurran en el ejerci­cio de ese mismo cargo. Las dos cuestiones, aun cuando cercanas, implican diferencias importantes. En el primer supuesto, se trata de cualquier tipo de delito cometido por el servidor público, con total independencia de si el mismo se cometió o no con motivo de su cargo. Así, por ejemplo, los casos de lesiones, homicidio, defraudación, y un largo etcétera, nada tienen que ver en principio con el desem­peño del cargo, pero con independencia de ello permiten que quien Jo haya cometido no pueda ser detenido sin que

1$0Aun cuando emitida respecto de un diputado local (Sonora) y con anterioridad a la reforma constitucional de diciembre de 1982, la Suprema Corte sostuvo el criterio de que si el funcionario se encuentra disfrutando licencia, no goza de la inmunidad o fuero (lnfonne del Presidente de la Suprema Corte de Justicia correspondiente a 1980, Tercera Sala, p. 43). En contra de este criterio, y aduciendo la idea de que la inmunidad es irrenunciable en virtud de tratarse de un privilegio orgánico y no individual, cfr. Semanario Judicial de la Federa­ción, Sa., LXXXVl!l, Primera Sala, p. 327; ibidem, p. 1881. Sobre este punto, cfr. igualmente M. González Avelar, La Suprema Corte y la política, México, UNA>VI, 1979, p. 156. De modo rew dente, y en el sentido de la titularidad individual de la prerrogativa, cfr. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a., Pleno, 111, junio de 1996, p. 389).

181 En enero de 2001, la propia Suprema Corte estimó la improcedencia del amparo en el caso en que un diputado a la Asamblea Legislativa hubiere dejado el cargo que le permitió solicitar el amparo en contra de los actos realizados en el juicio de procedencia (Semanan·o Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a., Segunda Sala, xm, febrero de 2001, p. 292}.

José Ramón Cossío D. 1 ---------------------------

l

¡

se verifiquen los procesos de procedencia previstos en el artículo 1 1 1 constitucional. En el segundo supuesto, la co­misión del delito no se da ya de manera genérica, sino como resultado del ejercicio de las funciones públicas. Como se acaba de ver con respecto a la inviolabilidad, lo primero que aquí habría que determinar es si la conducta delictiva se llevó a cabo con motivo de la opinión manifestada en el ejercicio del cargo, pues en caso de ser así no se estaría ante un caso de inmunidad procesal, sino más bien de inviolabilidad. Si en el caso hipotético, la conducta no estu­viera comprendida en este último supuesto, deberíamos estimar a la luz de la inmunidad y, por lo mismo, que no es perseguible hasta en tanto la misma no sea retirada. Aun cuando el artículo 13.1 acabado de mencionar parece reducir el sentido de la inmunidad a los dos supuestos señalados, es preciso incorporar un tercero, derivado éste de la parte final del párrafo primero del artículo 1 1 1 constitucional. En efecto, lo que ahí tenemos es que los senadores no podrán ser procesados durante el tiempo de su encargo, lo cual incluye también el hecho de que no se les pueda procesar por la comisión de delitos cometidos con anterioridad a la ocupación del mismo, si previamente no interviene la Cámara de Diputados en los términos apuntados (art. 25, Ley Fed. de Resp.) . Es decir, no sólo se está ante los casos en que los delitos se cometan durante el tiempo de ocu­pación del cargo o con motivo del ejercicio de éste, sino adicionalmente aquellos casos en los que se hubieren cometido con anterioridad, pero en los que, por cualquier causa, el ministerio público no hubiere llevado a cabo el ejercicio de la acción penal.

En cuanto al ámbito temporal de validez, debemos dife­renciar, como de cierta forma lo acabamos de hacer, entre el

1 Los órganos <le! SemKio de i<J Hepública 127

128

momento de ejecución de la conducta que se estima delictiva por el ministerio público, y la duración de la inmunidad procesal. Respecto del primer aspecto, el tiempo de rea­lización es indiferente, en tanto está dominado por la du­ración de la prerrogativa. Es decir, no interesa saber cuán­do se realizó la conducta, sino únicamente si el senador en contra del cual se pretende ejercer la acción penal goza o no de inmunidad. Esta última condición depende, comoya se dijo, de que se encuentre en el ejercicio del cargo, es decir, y por una parte, que no esté gozando de licencia en los términos ya apuntados y, por la otra, que se encuentre comprendido dentro del periodo para el cual fue electo, i.e. , del 1o. de septiembre del año de la elección, hasta el 3 1 de agosto del año en el que con motivo de nuevas elec­ciones, deba renovarse el Senado.

d) Inmunidad espacial. Llamamos prerrogativas a los dere­chos reflejos que, por razón del ejercicio de su cargo, se con­fieren a determinados servidores públicos. Adicionalmente a la inmunidad analizada en el inciso anterior que, como vimos, se circunscribe a una órbita procesal penal, existen otras de carácter diverso que, por su novedad, conviene ana­lizar por separado, si bien ambas provienen del artículo 13.1 de la Ley Orgánica: "Ninguna autoridad podrá eje­cutar mandatos judiciales o administrativos sobre los bienes nacionales destinados al servicio del Congreso o de sus Cámaras, ni sobre las personas o bienes de los diputados o senadores en el interior del recinto parlamentario. " 182 El sentido de la parte marcada de este precepto debe inter­pretarse, a nuestro juicio, como una prerrogativa por com­pleto diversa a la inviolabilidad y a la inmunidad procesal, en tanto no se da el caso de irresponsabilidad absoluta de

1111Cursivas del autor.

Jü�é Harnón CüS.'?ÍO D. 1

la primera, ni el obstáculo procesal penal de la segunda, sino con exclusión de esas modalidades, la imposibili­dad de ejecución judicial sobre la persona del senador en razón del espacio en que se encuentra.183 De este modo, y con independencia de si el senador goza o no de inmuni­dad procesal (ello en el caso de que se le hubiere retirado a través del juicio de procedencia), el mismo no podrá verse afectado en su persona en Jos casos en que se encuentre dentro del recinto parlamentario (ex loco) . 184 La cuestión aquí no es, entonces, la de averiguar si la persona es o no responsable, sino exclusivamente la de conocer el lugar en el que se encuentra ubicada a efecto de determinar la posibilidad de ejecución del mandato.185

e) Inmunidad real. Adicionalmente a la inmunidad pre­vista en el apartado anterior, el ya citado artículo 13.1 de la Ley Orgánica dispone que ninguna autoridad puede "eje­cutar mandatos judiciales o administrativos sobre. los bienes nacionales destinados al servicio del Congreso o de sus Cámaras, ni sobre las (personas) o bienes de los diputados

18lTampoco puede confundirse, por supuesto, con la inviolabilidad del recinto parla­mentario prevista desde diciembre de 1977 en el segundo párrafo del artículo 61 constitucio­nal, o en el artículo 12 de la Ley Orgánica, pues en este caso no se está frente a un problema individual, sino ante un privilegio que recae sobre todo el recinto dadas las funciones que en él se desempeñan.

1&� Para una comparación de esta inmunidad con la que en el derecho mexicano antiguo existió porvía del "asilo", cfr. ]. Rodríguez de San Miguel, Cun·a Filipica Mexicana, México, Mariano Galván Rivera, 1850, pp. 527 y ss. Igualmente, y sin que, desde luego, pretendamos que la figura nacional provenga del derecho inglés, sencillamente porque son muy distintas las razones históricas y constitucionales en uno y otro caso, vale la pena confrontar nuestra inmunidad espacial con la figura que en aquel ordenamiento se denominó sanctuary, es decir, la inmunidad que se daba respecto de las personas por virtud de encontrarse ubicadas en ciertos lugares o "santuarios". Al respecto, cfr. T.F.T. Plucknett,A Concise Hi'story ofthe Common Law, fifth ed., Boston, Little, Brown & Co., 1956, p. 431.

185Como es evidente, y como opera respecto de toda prerrogativa, lo que a final de cuentas se da en la inmunidad espacial (y lo mismo diremos enseguida de la real) es la im­posibilidad de ejercicio de acciones judiciales o, en último extremo, de mandatos judiciales. POr lo mismo, vale la pena preguntarse aquí sobre la constitucionalidad de una disposición que a nivel legal, su nivel jerárquico, introduce una clara excepción a la garantía prevista en el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución.

¡ Los órganos del Scrmdo de ID Hepública 129

130

o senadores en el interior del recinto parlamentario" .186 Sianalizamos en su conjunto el precepto, resulta que la impo­sibilidad de ejecución de mandatos judiciales o adminis­trativos sobre los bienes pueda darse, por un lado, sobre los nacionales que la Cámara tenga asignados y, por otro, sobre aquellos que sean propios del senador y que se encuentren ubicados al interior del recinto parlamen­tario.187 Como la disposición en comentario distingue cla­ramente entre ambos, no hay posibilidad de confusión entre unos y otros. Sin embargo, sí cabe formularse algunas cuestiones en la materia: i se trata de todos los bienes, o sólo de aquellos que el senador haya destinado al ejercicio de su función? i Qué significa afirmar que los bienes se encuentren en el interior del recinto parlamentario? La primera pregunta puede responderse en un sentido muy amplio, diciendo que como la Ley no distinguió, no es posible introducir el criterio de diferenciación compren­dido en la pregunta. Así, cualquier bien del senador que se encuentre ubicado dentro del recinto, tendrá carácter de inejecutable. En segundo lugar, decir que un bien se encuentra dentro del recinto parlamentario significa, nos parece, aceptar que sencillamente está dentro de los espa­cios físicos que el Senado de la República haya destinado a las labores de los senadores, es decir, tanto el salón de se­siones del Pleno de la Cámara, de sus comisiones o de los senadores en lo individual. 188

!U Cursivas del autor. 187Como se señaló dos notas arriba, no es posible confundir la prerrogativa de los sena­

dores, con la protección conferida al recinto parlamentario en el párrafo segundo del artícu­lo 61 constitucional, y en el artículo 12 de la Ley Orgánica, dado que se trata de dos supues­tos diferenciados en razón de los alcances, titulares, etcétera.

ls�Eilo, sin embargo, sin dejar de reconocer el problema que dejarnos planteado tres notas arriba.

José H<:1rn6n cossio o. 1

ÜBLIGACIONES

A efecto de tener claridad en lo que vamos a entender por obligación, consideremos lo expuesto por Kelsen en la segunda edición de su Teoría pura del derecho: 189 "si el derecho es concebido como un orden coactivo, una con­ducta sólo puede encontrarse ordenada jurídicamente en forma objetiva y, por tanto, puede ser vista como el conte­nido de una obligación jurídica, si una norma jurídica enlaza a la conducta contraria un acto coactivo como san­ción" .190 Por lo mismo, agrega,

jurídicamente obligado está el individuo que puede come­ter, con su conducta, el acto ilícito, esto es, el delito, pudien­do así introducir la sanción, la consecuencia de lo ilícito; jurídicamente obligado está el delincuente potencial, que con la conducta opuesta puede evitar la sanción. 191

De este modo, la obligación no es otra cosa que la conduc­ta contraria al supuesto del acto ilícito determinante de la sanción. Para saber cuándo estamos frente a una obliga­ción, tenemos que comenzar identificando los casos en los que las personas estén en condición de cometer un acto ilícito, elemento normativo que, a su vez, podemos identi­ficar como la condición de la sanción que de diversas ma­neras pueden imponer los órganos del Estado en contra de un individuo (privación de la vida, de la libertad, del patrimo­nio, del empleo, por ejemplo) .192 Una vez identificados los

1391hd. R.J. Vernengo, México, UNAN!, 1979. I'XlJbidem, p. 129. 191lbidem, p. 130. 192 A diferencia de lo que estiman las teoría tradicionales en cuanto a la posición de los

derechos como referentes primarios en el orden jurídico, en el caso estamos aceptando que sean los supuestos de la sanción (actos ilícitos) y la sanción misma, los que determinen la ordenación del orden jurídico.

¡ 1 .os órg<:mos del Senadode la Hepúb!ica 131

132

supuestos de realización de actos ilícitos, llamaremos obli­gaciones a los supuestos de las conductas contrarias a los pnmeros.

En términos de lo acabado de exponer, podemos pre­guntarnos si los senadores están, en cuanto tales, sujetos a obligaciones jurídicas. La respuesta es, evidentemente que sí, siempre que sigamos la siguiente cadena argumen­tal: primero, consideremos que con su conducta pueden realizar actos ilícitos o, lo que es igual, los supuestos de las sanciones previstas por el orden jurídico; segundo, que las conductas contrarias a esos supuestos necesa­riamente tienen el carácter de obligaciones. Más que la determinación anterior, en buena medida evidente, el pro­blema está en saber qué condiciones se satisface el ámbito personal de validez. Por ello, puede decirse que el indivi­duo X o Y tiene una obligación como senador, siempre que al realizar una conducta en que se ejerza una función senatorial, es decir, que esté caracterizada como propia de su cargo o se realice en ejercicio de éste, debe realizar actos contrarios a los supuestos de los actos ilícitos a efecto de determinar la aplicación de sanciones jurídicas Y'

Ya se dijo que la forma de identificar a las obligaciones jurídicas pasa, primeramente, por la identificación de los sUpuestos de los actos ilícitos, por ser los segundos los ele­mentos constitutivos de los primeros, y no viceversa. Por .

!QJEn un desdoblamiento que no parece justificado, se ha dicho que "en sentido estricto, hay dos tipos de responsabilidad pública u oficial: la política o constitucional y la administra­tiva . . . " (G.H. Juárez Mejía, La constitucionalidad del sistema de responsabilidades adminis­trathm de los servidores públicos federales, México, Porrúa, 2002, p. 94). Esta afirmación es incorrecta en tanto supone que ciertos actos ilícitos (políticos y administrativos) únicamen­te pueden realizarse por los servidores públicos, en tanto que los restantes (penales y civiles) pueden realizarse por los servidores públicos como tales o como particulares. Lo extraño de esta clasificación es que no considera que normativamente están bien diferenciadas ambas situaciones, y por lo mismo el servidor público, en cuanto tal, puede dar lugar a !os cuatro tipos de responsabilidad apuntados, y en cuanto particular, asunto que no interesa para da� sificar las obligaciones o la responsabilidad de los servidores públicos, únicamente puede realizarlo en lo que ve a los supuestos penales y civiles. Por todos, cfr. A. Castro Estrada, Responsabilidad patrimonial del Estado, México, Porrúa, 1997.

José namón Co::;;�io =c:.:_j

supuesto que este requerimiento de identificación puede realizarse a partir de la revisión de todo el orden jurídico para, luego, y a contrario sensu, determinar el carácter de las obligaciones. Con todo y ser correcto, este proceder no deja de tener problemas, pues de inmediato exige siste­matizar los contenidos en categorías más amplias y expli­cativas, al ser este segundo tipo de función lo propio de toda dogmática jurídica. Para ahorrarnos el paso inter­medio acabado de mencionar, procederemos a calificar las obligaciones a partir de los grandes criterios de integra­ción de la responsabilidad de los servidores públicos. La razón de esta elección estriba en el hecho de que, a final de cuentas, aquello a lo que llamemos obligación depende de la responsabilidad. Es decir, si finalmente vamos a identificar a las obligaciones por su relación con la responsabilidad, los tipos de obligaciones terminarán dependiendo de los tipos de responsabilidades. i Cuántos tipos de responsa­bilidades existen para los servidores públicos y, en par­ticular, para los senadores? Normalmente se habla de cuatro: política, administrativa, penal y civil.194 Por el momento nos atendremos a ellas, sin perjuicio de que más adelante, y siempre de conformidad con lo dispuesto en el ordena­miento jurídico (evidentemente el material a clasificar) , podamos adicionar otras si no resultan clasificables en esos rubros.

Obligaciones políticas

El artículo 109, fracción I, de la Constitución dispone desde diciembre de 1982 que

¡,.¡Desde ahora conviene dejar en claro que la !\amada "responsabilidad patrimonial del Estado", denominación que comienza a cobrar fuerza entre nosotros, no es en realidad una forma de responsabilidad, sino a lo sumo una forma de ejecución de la sanción que habrá de recaer sobre el patrimonio, en este caso el del Estado.

l.ns óQ�(lt10S (!el senado de In Hepúblie<.1 133

134

se impondrán, mediante juicio político, las sanciones indi­cadas en el artículo 109 a los servidores públicos señala­dos en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.

El artículo 1 10, por su parte, dispone que, entre otros servi­dores públicos, los senadores estarán sujetos al juicio po­lítico, y que las sanciones consistirán en la destitución del servidor público y "en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier na­turaleza en el servicio público". Si analizamos hasta aquí los dos preceptos constitucionales parcialmente transcritos, tenemos: primero, que existe una forma específica de deter­minación de responsabilidad, que se denomina "juicio po­lítico"; segundo, que la responsabilidad se da con motivo de los "actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despa­cho"; tercero, que la misma opera respecto de los senado­res al Congreso de la Unión y, cuarto, que realización u omisión de las conductas mencionadas, se actualiza con las penas de destitución e inhabilitación. Como es bien sabido, y por darle sentido a lo previsto en la fracción I del artícu­lo 109 constitucional, la responsabilidad que se establece a través del juicio político, se denomina también política.

De un modo general, podemos afirmar que la obliga­ción de los senadores en este caso consiste en no realizar conductas "que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho", pues de ese modo realizan, a su vez, la conducta contraria al acto ilícito determinante de la sanción. Dada la forma de deno­minación de la responsabilidad, podemos decir que las obli-

José Hamón Cossío D. 1 ---------------------------

gaciones acabadas de mencionar de modo genérico, bien pueden denominarse "políticas". Uno de los problemas sobre esta materia es, por cierto, el determinar cuáles sean las razones para otorgarle a ciertas conductas el carácter de obligaciones o, si se quiere, de "ilícitos políticos" .195 Dos ejemplos ponen de manifiesto lo que deseamos señalar.

En el Constituyente de Filadelfia, nos dice Gerhardt, existió consenso entre varios delegados en el sentido de que la "administración mala y corrupta", la "negligencia en el cumplimiento de las obligaciones" y la "mala conducta en el cargo", fueran objeto de impeachment, y que otras, como la traición, estuvieran a cargo de los tribunales de common law.I'6 A partir de ahí, se suscitaron diversas propuestas: Paterson, Randolph, Wilson y Mason, sostuvieron que los supuestos de impeachment debieran corresponder sólo al uso indebido de facultades en los términos previstos por las constituciones estatales; el Committee of Detail sostuvo luego que por "negligencia en el cargo", "malversación" y "corrupción".197 Sin embargo, a finales de ese mes, Mason trató de introducir supuestos diversos para comprender lo no previsto en las normas de common law, especialmente el término de maladministration,I98 lo que, al decir del propio Gerhardt, quedó comprendido en la redacción de la Sec­ción 4 del Artículo II de la Constitución de los Estados Uni­dos: " . . . Treason, Bribery, or other high Crimes and Misde­meanors".

El segundo ejemplo proviene del Proyecto de Constitu­ción y Dictamen de la Comisión, leído en el Congreso el 1 6 de junio de 1856 por Ponciano Arriaga:

1�5Sobre este problema, cfr. O. Beaud, "La rcsponsabilité politique face á la concurren­ce d'autres formes de responsabi!ité des gouvernants", Pouvoirs, 92, p. 21.

196 The Federal lmpeachment Process. A Constitutional and Historical Analysis, 2a. ed., Chicago, The University of Chicago Prcss, 2000, p. 8.

1'17/dem. 1w lbidem, p. 9.

1 Los órganos ele! senadoele la Hepública 135

136

El juicio político es además el j uicio de la opinión y de la

conciencia pública, pues sucede frecuentemente en to­dos los gobiernos, que sin que un magistrado o ministro

hayan incurrido en delitos palpables y notorios, que se puedan calificar y probar en un proceso contadas sus fonnas, por omisiones o descuidos, por ineptitud o por otras causas negativas, ha perdido la confianza popular, infunde recelos y sospechas, es un estorbo a las mejoras

y progresos, o guarda una conducta, o sigue una política

incompatibles con la tranquilidad, con las institucio­nes o con el bien del país. En todos estos eventos el

juicio político resuelve las dificultades, porque reducido

a un objeto solo, el de quitar el poder al responsable, en

vez obtenido este objeto, la sociedad sale del conflicto y

el orden se restablece. Añádase a todo esto, que la sen­

tencia en un estricto juicio político no infama, no irroga

perjuicio, no causa un daño irreparable, si no es la desti­

tución ó la inhabilitación para ejercer otro cargo, es decir, una infamia, un perjuicio ó daño del orden político. 199

¿Qué conductas son susceptibles de redundar "en per­juicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho"? La respuesta a esta interrogante está dada en las siete fracciones del artículo 7 o. de la Ley Federal de Res­ponsabilidades de los Servidores Púb!icos.200 Por razón de la materia de este trabajo, no vamos a determinar el sen­tido de cada una de ellas. Sin embargo, y de modo general, debemos precisar que las obligaciones políticas de los sena­dores consisten, como ya se mencionó, en realizar las

1"'JIA. Montiel y Duarte, Derecho público mexicano, t. rv, México, Imprenta del Gobierno en Palacio, 1871, pp. 64-65 (cursivas del autor) .

200No coincidimos con la opinión de Jesús Orozco Henríqucz en el sentido de que los supuestos de juicio político previstos en el artículo 7o. de la Ley Federal de Responsabilida­des sean ejemplos de lo previsto en la fracción I del artículo 109 constitucional, pues estima­mos que todos los supuestos de este precepto deben tener expresión en el primero. Cfr. 'í\rtículo 1 1 0", Derechos del pueblo mexicano. JV!éxico a través de sus constituciones, op. cit., t. !0, p. 796.

.José Hamón Co.ssío �

conductas contrarias a lo que se determine como el con­tenido de cada una de las fracciones mencionadas. Es éste un ámbito sumamente complejo de determinación en tanto que, por una parte, corresponde a los propios órganos po­líticos fijar los contenidos de las diversas fracciones y, por otra, sus decisiones no pueden ser materia de revisión por ningún tipo de vía (párrafo final del artículo 1 10 consti­tucional).201 En este sentido, será sólo a través de los pre­cedentes, por lo demás difícilmente acumulables, o por medio de una construcción doctrinal muy puntual, como resulte posible ir precisando los sentidos y, con ello, aco­tando la discrecionalidad de los órganos legislativos a efecto de fijar la responsabilidad política. Antes de terminar este apartado baste mencionar que si bien es cierto que los senadores se encuentran sujetos a todas las obligaciones previstas en el artículo 7o. algunas de ellas les serán difí­cilmente aplicables en su condición individual. Por ejemplo, ¿cómo podría un senador en lo individual "violar grave y sistemáticamente las garantías individuales y sociales", o cómo podría violar con las mismas calificativas "los planes, programas y presupuestos de la Administración Pública Federal o del Distrito Federal" ?

Obligaciones administrativas

El artículo 109 constitucional dispone en su fracción III que se aplicarán "sanciones administrativas" a los servido-

Wl La Suprema Corte le dio un sentido más flexible a la expresión "definitivo e inata­cable" al resolver el 1 1 de agosto de 1998 el amparo en revisión 3263/97, promovido por Maribel García García, en contra r1cl Consejo de la Judicatura Federal (cfr. "Procedencia del juicio de amparo contra resoluciones del Consejo de la Judicatura Federal que impongan sanciones administrativas a secretarios o empleados de los tribunales de circuito y juzgados de distrito", México, SCJ-Serie Debates Pleno, 1999). En contra de esta interpretación existe pronm1ciamiento expreso de la Comisión de Gobernación de la Cámara de Senadores al dictaminar la iniciativa presentada por el presidente Zedilla para reformar el párrafo séptiM mo del artículo 94 constitucional, mismo que se produjo el 1 1 de junio de 1999.

Los órganos del Scnaclo de la República 137

138

res públicos "por los actos u omisiones que afecten la lega­lidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia" en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. A su vez, el artículo 1 13 del mismo ordenamiento dispone en su pri­mera parte que "las leyes sobre responsabilidades admi­nistrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones . . . ". La primera pregunta que cabe formular es si los senadores tienen el carácter de servidores públicos, en los términos precisados en los dos preceptos acabados de citar, pues sólo así será posible hacerlos sujetos de responsabilidad administrativa y, por lo mismo, asignarles obligaciones del mismo tipo. Esta cuestión se encuentra respondida en la primera par­te del artículo 108, al disponerse que para los efectos de todo el Título Cuarto, se reputarán como servidores públi­cos a "los representantes de elección popular" dentro de los que se encuentran, evidentemente, los senadores.

De lo acabado de decir únicamente se deriva que, por una parte, los senadores son responsables por las faltas admi­nistrativas que cometan y, por la otra, que tales faltas se derivan de no salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia al ejercer sus cargos. Por lo mismo, sus obligaciones debieran ser, desde el punto de vista constitucional, "salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia". No se trata a nuestro parecer de un mero juego de palabras, sino del modo correcto de construir la obligación como conducta con­traria al supuesto del acto ilícito. Más allá de estas gene­ralizaciones constitucionales, ¿en qué consisten las obli­gaciones administrativas de los senadores? El artículo lo. de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas

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de los Servidores Públicos establece que el objetivo del ordenamiento es reglamentar el mencionado Título Cuarto en materia de "obligaciones" (frac. II) y "responsabilidades y sanciones administrativas" (fracc. III) en el servicio pú­blico. En este sentido, en las 24 fracciones del artículo So. de la Ley se prevén las obligaciones de los servidores públicos,202 ello, además de lo acabado de exponer, porque el párrafo final del mismo precepto dispone que "el in­cumplimiento a lo dispuesto en el presente artículo dará lugar al procedimiento y a las sanciones que corres­pondan . . . ". Frente a tales obligaciones, y toda vez que no vamos a determinar ahora su contenido específico, son cuatro las preguntas que debemos formularnos: primera, ¿a qué fracciones se encuentran sometidos los senado­res? ; segunda, ¿ todos los supuestos de sanciones admi­nistrativas se contienen en las fracciones del artículo So. de la Ley de Responsabilidades Administrativas?; tercera, üodos los supuestos de sanciones administrativas se contienen en la Ley de Responsabilidades Administra­tivas ?203

La posibilidad de responder las preguntas anteriores pasa, evidentemente, por la construcción del concepto de lo que deba entenderse por obligaciones administrativas de tales funcionarios públicos. Pasemos a ello. En un sen­tido negativo, y atendiendo a lo dispuesto en los preceptos

"'02Para una curiosa, aun cuando forzada manera de relacionar los principios constitu­cionales con el contenido de las fracciones del artículo 47 de la hoy modificada Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, por lo demás muy semejante al artículo So. de la vigente Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, cfr. C.A. Morales Paulín, Derecho burocrático, México, Porrúa, 1995, pp. 417 y ss.

m; Estas preguntas son relevantes en tanto que, y al igual que lo apunta Sánchez Morón para el derecho español (Derecho de la función pública, Madrid, 1bcnos, 1996, p. 239), las obligaciones de los servidores públicos mexicanos no se encuentran completamente ordena­das en al artículo 8o. de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas, ni adecuada­mente tratadas por la doctrina nacional.

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constitucionales acabados de mencionar, no resulta posible establecer que las obligaciones administrativas son las conductas contrarias a los supuestos de los actos ilícitos que están en posibilidad de cometer los integrantes de la Administración Pública, sea ésta centralizada o paraesta­tal, federal, local o municipal.204 Al no poder reducir los supuestos de los actos ilícitos (y por ello las obligaciones) a la administración, los mismos deben tener un carácter diferenciado que deriva, precisamente, de lo dispuesto en la Constitución, y tiene total autonomía respecto de lo pre­visto en ella para la constitución de la responsabilidad penal. Este último asunto es de la mayor importancia, pues hasta hace poco tiempo, entre nosotros y en otros países, los supuestos de la responsabilidad administrativa se ha­cían derivar exclusivamente de los que son propios a la materia penal. 205 Para continuar con el necesario esfuerzo de diferenciación entre amabas materias o tipos de responsa­bilidad, diremos que por responsabilidad administrativa de­berá entenderse aquella porción del orden jurídico que tenga como propósito sancionar la realización de infracciones admi­nistrativas. Estas últimas se compondrán, a su vez, por todas

2¡¡.¡ Esta distinción es por lo demás importante, puesto que en el caso español, por ejem­plo, ... . úste toda una sistematización jurídica respecto de la "potestad sancionadora de la administración", denominada "derecho administrativo sancionador". En este sentido, véase, v.g1: A. Nieto, Derecho administrc!ino sancionador, 2a. ed., Madrid, Tecnos, 1994

205 El cambio en el derecho nacional se produjo de un modo completo a partir de lo $OStenido en la resolución dictada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Jus· ticia el 29 de junio de 2001 , cuya tesis aparee<' publicada en el Semanario Fedeml de la Federación y su Gaceta, 9a., XIV, septiembre de 200 l , pp. 7 1 6 y 7 1 8. En sentido contrario á. este criterio, existen varias tesis del Primer Tribunal Colegiado en Materia Adminis· trativa del Primer Circuito, especialmente las visibles en el Semanario Judicial de la Fedc­•·rrcíón, 7a., 26, sexta parte, p. 25; 3 1 , sexta parte, p. 44; 48, sexta parte, p. 23. Una importante muestra a nivel legislativo del cambio de criterio, se dio al expedirse la nueva Ley Federal de Responsabilidades Administrativas, toda vez que mientras que el artículo 45 del ordenamiento anterior le otorgaba carácter supletorio a los ordenamien­tos sustantivo y adjetivo penales, el artic�lio 47 del nuevo ordenamiento, únicamente se habla de la supletoriedad del Código Federal de Procedimientos Penales en cuestio­nes relacionadas con el procedimiento. Para el derecho español, y por todos, conviene analizar la importante obra de Alejandro Nieto ya antes citada, especialmente, pp. 22-23.

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aquellas conductas que tengan el carácter de ilícitas en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y en otras leyes administrativas. No se trata de dar la vuelta al problema planteado mediante el señalamiento de un criterio puramente topográfico, sino aten­der a dos elementos de nuestro orden jurídico: al principio de legalidad contenido en la parte primera del artículo 1 13 constitucional, en relación con lo dispuesto en el párrafo primero del artículo lo. de la misma Ley Federal de Res­ponsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, en tanto dispone que esa ley "tiene por objeto reglamentar el Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos". Así, la responsabilidad adminis­trativa tendrá una parte especial, recogida en la Ley acabada de mencionar y otra especial recogidos en ordenamientos legales distintos a esta Ley Federal de Responsabilidades, los mismos habrán de conceptuarse como propios de algu­na otra materia, pero no así de la administrativa por las razones acabadas de apuntar, ello por ser estas cuestiones estrictamente históricas y contingentes, y no sujetas a nin­gún tipo de esencia jurídica.206

Diferenciada la responsabilidad administrativa y, por lo mismo, precisado el carácter de las obligaciones en la materia, estamos en posibilidad de responder las tres pre­guntas que con anterioridad dejamos planteadas. En primer término, creemos que los senadores no están sujetos a la totalidad de los supuestos de las fracciones del artículo So., sencillamente porque a través de las funciones que realizan no están en posibilidad de individualizar la tota­lidad de los supuestos normativos ahí previstos. En este sentido, nos parece que los senadores en lo individual

<06Por ejemplo, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, establece en su artículo 63 diversas causas de responsabilidad admi­nistrativa de los servidores públicos entre ellos, claro está, los senadores (art. 3o. XIV).

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pueden llegar a ser responsables 1::! por lo mismo estar obli­gados) por las conductas previstas en prácticamente la totalidad de las fracciones del artículo 8o. y que la pre­cisión específica de cada uno de los casos dependerá de las situaciones de hecho que se estimen constitutivas del acto ilícito o, lo que es lo mismo, del incumplimiento de la correspondiente obligación.

La segunda pregunta debemos responderla en el sentido de que adicionalmente a la Ley Federal de Responsa­bilidades Administrativas, sí es posible encontrar supuestos de responsabilidad y, por lo mismo, de obligación, en pre­ceptos diversos a su artículo 8o., sea en esa misma ley o en otra diversa.207 Así, tenemos que en el artículo 9o. se im­ponen tres obligaciones específicas cuyo cumplimiento deberá darse hasta un año después de haber concluido las funciones. Igualmente, el artículo 36 fracción I, en relación con la fracción "XV del artículo 8o., en lo que concierne a la presentación de las declaraciones de situación patri­monial. En cuanto a la otra pregunta que habíamos formu­lado, debemos responderla en sentido negativo, ya que hemos dicho que sí es posible al no poderse admitir que fue­ra de la ley en comentario se contemplen supuestos diver­sos de responsabilidad administrativa.

Una última cuestión sobre la responsabilidad admi­nistrativa, tiene que ver con la calificación de lo que, a nues­tro juicio incorrectamente, continúa llamándose la "respon­'sabilidad patrimonial del Estado". La cuestión que aquí vale la pena preguntarse es ésta: i los supuestos de lo que se llama responsabilidad patrimonial son o no identificables

<m Respecto de la Ley de Responsabilidades abrogada, Juárez Mejfa identificó que, ademf1s de en el artículo 4 7, en otros cinco se preveían supuestos de responsabilidad administrativa. Op. cit., p. 138.

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dentro de la responsabilidad administrativa o, más bien, son modalidades de la responsabilidad patrimonial o civil? A nuestro juicio, la respuesta es en el segundo sentido, dado que, primero, si bien es cierto que la modalidad de repa­ración patrimonial puede darse como consecuencia de ilícitos administrativos, también lo es que puede mate­rializarse como resultado de otros tipos de ilícitos (penales o civiles). Es decir, no hay nada dentro de la responsabilidad administrativa que la ligue de un modo total con la repa­ración patrimonial del daño causado. Segundo, dentro de las sanciones que se prevén en la Ley Federal de Respon­sabilidades como consecuencias de la comisión de los ilícitos administrativos, no se contempla la reparación del daño causado (arts. 13 y 15), sencillamente porque este evento debe verse como obligación y no como sanción.208 Tercero, el hecho de que el último párrafo del artículo 1 13 constitucional hable de reparación patrimonial "objetiva y directa" del Estado por los daños causados "con motivo de su actividad administrativa irregular", no significa que todos sus supuestos de realización estén ligados con la responsabilidad administrativa.209 Sin embargo, lo ambiguo de la redacción da lugar a dos posibles interpretaciones. Por un lado, puede entenderse que los supuestos de rea­lización de los hechos que dan lugar a la reparación úni­camente se derivan de los daños causados por los órganos del Estado con motivo del desempeño de funciones de carácter administrativo; por otro, que los daños causados únicamente pueden realizarse por órganos de la admi­nistración pública, y no así por los órganos legislativos y

20�FI. Kelsen, '[Coría pura del derecho, 2a. ed., p. 137.209Para una aguda crítica del significado de 1<.1 lhunada "reparación patrimonial

objetiva del Estado", cfr. A. Carrillo Flores, "La responsabilidad del Estado en México", en Estudios de derecho administrativo y constitucional, México, UNAM, 1987, p. 20.

1 Los órganos (!el Senadoctc la República 143

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judiciales, estos últimos con independencia del tipo de actividades (legislativas, administrativas o judiciales) que desempeñen. A nuestro juicio, lo que se desprende del artículo 1 13 constitucional es la obligación de responder de manera objetiva y directa por los daños causados por las actividades administrativas del Estado, ello con indepen­dencia de si las mismas son realizadas por la administra­ción pública, los órganos legislativos o los judiciales.z'0 La redacción del artículo 113 parece hacer hincapié en que la res­ponsabilidad es del Estado "con motivo de su actividad administrativa irregular", lo que, por otra parte, se ve re-forzado con las consideraciones emitidas en algunas de las etapas del proceso legislativo.211 Si esta conclusión es correcta, los senadores en lo individual, o los órganos cole-giados que forman parte del Senado de la República, pueden dar lugar al tipo de hechos irregulares que traen aparejada una reparación del daño objetiva y directa, de modo tal que se encuentran sometidos a obligaciones específicas sobre el particular.

210Un problema parcialmente semejante es el que se presenta con motivo de la redacción del párrafo primero del apartado B del artículo l 02 constitucional, en tanto dispone que la comisión nacional y las comisiones estatales de los derechos humanos, conocerán de las quejas presentadas en contra de los actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que sean violatorios de los derechos humanos. En este sentido, puede darse la posibilidad de que los actos de las autoridades de carác­ter legislativo o jurisdiccional, puedan ser conocidos por esos órganos de protección, siempre que al ejercer funciones administrativas, hubieren violado derechos humanos. Ejemplos de esta última posibilidad los tenemos en las resoluciones siguientes: 46/99, en donde la CNDH determinó la procedencia de reclamaciones respecto de los actos administrativos realizados por el Supremo Tribunal de Justicia de Nayarit; 52/99 y 53/99, en !as que la propia CNOH determinó la competencia de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Nuevo León, en contra de actos del Poder Judicial de ese estado; la recomendación 89/99, en donde la CNDH recomendó al Pleno del Tribunal Superior de Justicia del estado de Michoacán, revisar la conducta administrativa de una juez municipal en materia penaL

21 1 En este sentido, los daños causados con motivo de las actividades legislativas y jurisdiccionales producidos por los órganos de! Estado no serán susceptibles de indem­nlí:ación. Al respecto, cfr. Dictamen de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y del Distrito Federal de la Cámara de Diputados, 28 de abril de 2000.

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Obligaciones penales

En el caso de las obligaciones penales, debemos partir de la previsión recogida en diversas disposiciones constituciona­les sobre el ius punendi del Estado, para luego, y de modo particular, ver las especificidades de éste respecto de los servidores públicos en general, y los senadores en particu­lar. Una vez determinado lo anterior, y siguiendo el razona­miento inverso hasta ahora efectuado, determinaremos como obligaciones penales de los senadores, a los supuestos contrarios a los ilícitos penales que los mismos puedan llegar a cometer con motivo del ejercicio de su cargo.

La Constitución no contiene un gran número de dis­posiciones relativas a la responsabilidad o a las obligaciones penales de los servidores públicos, en tanto que se limitan a prever la necesidad de que se establezcan los tipos y las sanciones por el delito de enriquecimiento ilícito (art. 109) ; la existencia de la ya analizada inmunidad procesal (art. 1 1 1) ; las modalidades de cuantificación de la pena en los casos en que el delito conlleve un beneficio econó­mico ( art. 1 1 1) ; los límites a las sanciones económicas im­puestas con motivo de la comisión de un delito de carácter patrimonial (art. 1 1 1 ) ; los plazos de prescripción de los delitos cometidos por los servidores públicos durante el tiempo de su encargo (art. 1 14), y la relación entre el manejo de los recursos federales y los supuestos de responsabilidad previstos en el Título Cuarto, dentro de los cuales, evi­dentemente, pueden tener cabida los de carácter penal ( art. 134). De todas estas disposiciones, sólo las relativas al enriquecimiento ilícito y a la responsabilidad por el manejo de los recursos federales están en posibilidad de constituir obligaciones, mismas que deben quedar de­sarrolladas en ley. Adicionalmente, y partiendo de lo dis-

1 Los órganos del Senadode la Rep(¡))llca 145

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puesto en la fracción XXI del artículo 73 constitucional, existe la posibilidad de que el Congreso de la Unión precise los supuestos de los ilícitos penales que los senadores (o cualquier otro servidor público) estén en posibilidad de cometer con motivo del ejercicio de sus funciones o, si se quiere ver así, en el desempeño de su cargo.

En el Código Penal Federal existe un apartado específico relativo a los delitos que, en principio, pueden llegar a come­ter los servidores públicos, el Título Décimo, denominado "Delitos cometidos por servidores públicos". Así, en primer lugar, el legislador se ha ocupado de sistematizar los tipos penales que pueden ser realizados por los servidores públi­cos. Por lo mismo, pareciera que si exponemos cuáles son esos delitos, por vía contraria podríamos determinar también cuáles son las obligaciones a que están sometidos los senadores. Esta rápida conclusión nos plantea, desde lue­go, una pregunta inmediata: ¿están contenidos en ese título todas las posibilidades delictivas de los servidores públi­cos? Es decir, ¿es posible considerar que fuera de ese título se encuentre previstos los supuestos de otros actos ilícitos de carácter penal realizables por servidores públicos? La respuesta a esta pregunta requiere determinar, prime­ramente, qué significa afirmar que un senador (u otro servidor público) cometa un delito con motivo del ejerci­cio de su cargo. La pregunta es relevante en tanto que al ser el titular del órgano "senador" un individuo que goza de una capacidad delictual genérica, es importante saber en qué casos los delitos deben atribuirse, si bien de forma figurada, al senador, y en qué casos al individuo que es titular de él.

El criterio de diferenciación es doble: por una parte, y de modo primordial, es posible decir que el delito se comete por el órgano senador, cuando el individuo está desempe-

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ñando el cargo. Así, por ejemplo, en los casos en que la persona tenga a su cargo la administración de fondos públicos, la custodia de bienes, etcétera, puede resultar evidente que el delito cometido recae, precisamente, res­pecto de las actividades que lleve a cabo en su carácter de funcionario público. Sin embargo, hay otros casos en los que la comisión del delito como funcionario público no es tan clara, en tanto es posible afirmar que la conducta podría ser imputada al órgano del Estado o al individuo titular del mismo. Es en este segundo caso cuando se presenta la necesidad de un segundo criterio, consistente en la determinación por parte del legislador, evidente­mente a partir de un criterio razonable, del carácter de ilícitos cometidos por funcionario públicos de las conductas realizadas, también evidentemente, por el titular individual del órgano. Es decir, debido a que las normas de los órdenes jurídicos se conforman a partir de un conjunto de distinciones históricas (y no partir de una juridicidad intrínseca) , es posible afirmar que considerar que una conducta es ilícita como resultado de la acción de un órgano o de su titular, es también histórica. Las razones para asignar la responsabilidad en una u otra forma, asun­to este que es el finalmente determinante, puede tener que ver con la simbología normativa que se quiera dar al hecho ilícito, con la forma de asignar la sanción corres­pondiente, con los beneficios procesales que quieran otorgarse o negarse, por ejemplo. La forma de deter­minación del sujeto de la responsabilidad (órgano o titu­lar) no se realiza nunca del modo acabado de mencionar; por el contrario, la misma se oculta en la más poderosa de las categorías utilizadas para lograr las distinciones en el ámbito penal: "el bien jurídicamente protegido". Así, si en un caso se determina qué es el patrimonio o la honra, será

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posible decir que el delito fue cometido por un particular; si, por el contrario, se afirma que el bien que está prote­giéndose es "la debida prestación de los servicios públi­cos", o la normalidad, eficiencia, la dignidad o incorrup­tibilidad de las tareas del Estado,212 será posible entonces decir que el delito es cometido por un servidor público.

Partiendo de lo anterior, nos parece posible afirmar que, en principio, y por un esfuerzo de sistematización del legislador, la mayor parte de los tipos delictivos cuya posible realización va a ser asignada a los servidores públi­cos, se encuentra prevista en el ya mencionado Título Décimo del Código Penal Federal. En este sentido, se en­

. cuentran tipificados los siguientes delitos: "ejercicio inde­bido de servicio público", "abuso de autoridad", "coalición de servidores públicos", "uso indebido de atribuciones y facultades", "concusión", "ejercicio abusivo de funciones", "tráfico de influencias", "cohecho", "peculado" y "enrique­cimiento ilícito".213 En cada uno de los artículos en que se encuentran previstos estos delitos, se listan una serie de modalidades de realización, muchas de las cuales pueden ser actualizadas por los senadores. 214 En estos casos, ya se dijo, el legislador ha considerado que la sola realización manifiesta que el ilícito se cometió en ejercicio del cargo y, por lo mismo, establece una serie de consecuencias específicas. Señalamos que no vamos a considerar aquí cada una de las posibilidades de realización de las deno­minaciones que, de modo genérico, contienen varios tipos

212 A. Bunster, "La responsabilidad penal del servidor público", La responsabilidad de los servidores públicos, op. cit p. 13.

213 Ibídem, pp. 1 8 y ss. Igualmente, dr. G. Cano de Ocampo, La responsabilidad qficiaL Delitos cometidos por .fimcionarios públiws, Villahermosa, UJAT, 2000, pp. 80 y ss.

�14Como bien apunta Álvaro Bunster, sin embargo, "los tipos previstos en el títu­lo X no toleran, salvo escasas excepciones, un agente o sujeto activo que no desempeñe funciones propiamente ministeriales". Cfr. "La respons<lbilidad penal del servidor públi­co", La responsabilidad tle los servidores públicos, pp. 1 5 - 1 6.

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delictivos. Baste decir que la conducta contraria a aquellas que les sean aplicables, constituirán parte de las obliga­ciones penales de los senadores.

La segunda cuestión a resolver en lo tocante a la iden­tificación de las obligaciones penales, consiste en saber si, fuera del Título Décimo, existen otros supuestos delictivos para los servidores públicos.215 Si leemos lo previsto en los artículos 133, párrafo segundo (otorgamiento de informa­ción a rebeldes) , 145 (delitos contra la seguridad de la nación) , 149 bis (genocidio), 401 fracción I y 407 ( elec­torales) del mismo ordenamiento, veremos que en todos ellos se alude a los servidores públicos y, dentro de ellos, y por relación con lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 212, a los senadores. Lo que aquí interesa saber es si la responsabilidad derivada de la comisión de esos delitos puede ser asignada a los senadores o si, por el con­trario, el carácter de tales es sólo un elemento adicional de asignación de la pena correspondiente. A nuestro juicio, esta pregunta debe responderse en el primer sentido, puesto que la responsabilidad se atribuye en razón del carácter de servidor público y, por lo mismo, la naturaleza de las obli­gaciones derivan de esa calificación.Z16 Además de los delitos especificados en los artículos mencionados en este párrafo, es posible que los servidores públicos cometan otros pre­vistos en ordenamientos diversos al Código Penal, ello en términos de lo dispuesto en su artículo 6o. por lo que a partir de ahí podrán sustentarse también obligaciones para los senadores.

115 Si analizamos el criterio de la Primera Sala de la Suprema Corte dictado enjulio de 1946, pareciera que no cabe tal posibilidad. Al respecto, cfr. Semanario Judicial de la J-"i!dernción, Sa., LXXXIX, p. 1056.

'16Ello, como ya se dijo, se logra mediante la asignación de un bien jurídico tute­lado específico en cada caso, mismo que, por lo demás, no necesariamente coincide con los del Título X, salvo en lo que ve al hecho de que en todos ellos es algo "público" lo resguardado o protegido.

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Obligaciones civiles

En lo tocante a las obligaciones civiles, nuevamente debe­mos comenzar planteando la siguiente cuestión de fondo: ien qué casos puede estar el servidor público "senador de la República", sujeto a responsabilidad civil? En los casos en que con motivo del ejercicio de sus funciones pueda llevar a cabo un ilícito "civil".217 En este sentido, nuestro orden jurídico prevé que habrá tales ilícitos siempre que se cause un daño al propio Estado o a un particular, con motivo del desempeño (acción u omisión) del cargo de un servidor público o por alguna causa objetiva imputable al propio Es­tado.218 Si éstos son los supuestos de responsabilidad de los senadores, sus obligaciones consistirán, por lo mismo, en no llevar a cabo los actos o en realizar las omisiones que puedan dar lugar, primeramente, a la declaración del ilíci­to y, como consecuencia de ello, a la obligación de reparar el daño.

¿Qué actos u omisiones son constitutivos de ilícitos civiles, es decir, son productores de daño respecto de las personas o las cosas? En primer término, ya se dijo, los senadores pueden actualizar los supuestos de los actos ilícitos que traen aparejada la reparación directa del daño "objetivamente" causado sobre las personas o los bienes de los particulares ( art. 1 1 3 const.) con motivo de su actuar administrativo,219 pero no así por el provocado mediante su quehacer legislativo o jurisdiccional. En este primer punto,

m como habrá de quedar en claro más adelante, la expresión "ilícito civil" alude primeramente al tipo de falta cometida (la causación de un daño patrimonial) y, como consecuencia de ello, al carácter patrimonial de la sanción que deba imponerse.

218R. Rojina Villegas, Compendio de derecho civil, lll, México, Porrúa, 1993, p. 299. m sobre los alcances de la "responsabilidad patrimonial del Estado", cfr. el muy

completo trabajo del profesor Juan Carlos Marín, "La responsabilidad civil objetiva del Estado. ¿Garantía ciudadana o soga para el Estado?", a publicarse próximamente en la revista El Foro.

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iqué tipo de actos de los legisladores pueden dar lugar a actos ilícitos y, por lo mismo, darle el carácter de obli­gaciones a las conductas que pueden evitarlos? Como la pregunta que aquí formulamos es exclusivamente respecto de senadores en lo individual, únicamente debemos saber en qué casos pueden generar, a través de las funciones admi­nistrativas que de ese modo realicen, los supuestos de daño a que alude el artículo 1 13 constitucional. Con inde­pendencia de que en otros casos los órganos compuestos por senadores puedan llegar a producir el daño objetivo de reparación directa que hemos estudiado, podemos afirmar que no es posible que los senadores lo generen, sencillamente porque no llevan a cabo en lo individual funciones de tipo administrativo. Esto es, si revisamos las normas aplicables a los órganos senadores, no encontraremos ninguna en las cuales, simultáneamente, concurran los siguientes extre­mos: el ejercicio individual de una función de carácter administrativo, entendida ésta como una situación en la que al llevarse a cabo la producción de una norma indi­vidual, pueda generarse un daño a un particular sin mediar intención o culpa. Dadas estas restricciones, no es posible suponer la existencia de un supuesto de acto ilícito y, por lo mismo y en sentido contrario, la existencia de una obli­gación específica. Frente a esta conclusión podría responderse que el hecho mismo de que el daño producido como supuesto de la responsabilidad patrimonial directa sea objetivo, implica la existencia de una especie de obligación genérica en el sentido de que todo daño causado, inde­pendientemente de la culpa o la intención, sea el supuesto de comisión del ilícito civil y, por lo mismo, de ahí sea posible sustentar la existencia de una obligación también genérica para los senadores. Si esta fuera la conclusión, de cualquier modo no sería posible hablar de una obligación

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correspondiente, sencillamente porque los senadores en lo individual no están en posibilidad de llevar a cabo la pro­ducción de normas individuales en las que, como ya se dijo, se genere un daño a un particular sin mediar intención o culpa. En otros términos, la inaplicabilidad de los su­puestos del artículo 113 respecto de los senadores en lo individual (que no así respecto de los órganos legislativos en el caso en que realicen funciones administrativas), deriva del hecho de que las conductas individuales desarrolladas al momento de la producción de las normas también individuales, no pueden separarse del todo y, de esa manera, ser consti­tutivas de una responsabilidad que, aun cuando prevista de modo general como objetiva, necesariamente tendría que individualizarse al efecto de lograr su aplicación respecto de cada uno de los senadores.

Donde sí parece existir la posibilidad de que los sena­dores en lo individual estén obligados civilmente, es en casos de realización de los ilícitos cometidos a partir de conductas desplegadas de modo individual, pero susten­tadas en la culpa. No se trata de un mero juego de palabras la negación de la existencia de obligaciones de los sena­dores a reparar los daños que objetivamente hubieren causado con motivo de la realización de sus actividades individuales, a la afirmación de la existencia de obliga­ciones civiles en los casos en que mediante una conducta específica, y también realizada en lo individual, hubieren llevado a cabo. La razón de la diferencia estriba, ya se dijo, en el hecho de que mientras en el primer caso se está frente a una situación en la que la realización de la con­ducta del senador sólo puede ser vista como parte del complejo orgánico que estableció la norma a partir de la cual se estima se produjo un daño, en el segundo se iden­tifica la conducta concreta que se realizó con motivo del

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ejercicio de las funciones "senatoriales" y, a partir de ahí, se establece la existencia del ilícito civil y la consiguiente obligación de reparar el daño.

Como ya se dijo, la existencia de responsabilidad civil deriva claramente de dos situaciones: la comisión de ilícitos administrativos y penales que hayan causado un daño. Res­pecto del primer caso, la Ley Federal de Responsabi­lidades Administrativas de los Servidores Públicos, prevé en su artículo 33 que si en el "procedimiento administrati­vo disciplinario" se determinó la responsabilidad del servidor público (esto es, el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones previstas en el artículo So. del mismo orde­namiento), "y ésta haya causado daños y perjuicios a los particulares", éstos podrán acudir ante el órgano de control interno para que elabore el dictamen correspondiente y lo comunique a la dependencia o entidad en que el servidor público estuviere adscrito.220 Esta última instancia, a su vez, estará en posibilidad de reconocer "la responsabilidad de indemnizar la reparación de los daños y perjuicios en cantidad líquida" y ordenar su pago. Si la dependencia determina que la indemnización no debe pagarse, la ley deja expeditas las vías para que el particular ejerza las acciones judiciales correspondientes ( art. 33, párrafo tercero) . Lo que resulta de este precepto es la existencia de una respon­sabilidad patrimonial a cargo del Estado, como conse­cuencia de los actos ilícitos de carácter administrativo que en lo individual lleven acabo sus servidores públicos. Al tratar las obligaciones administrativas, dijimos que los senadores sí estaban obligados al desempeño de ciertas conductas (o a la omisión de otras) debido a que la conducta contraria era el supuesto de un ilícito administrativo. Por lo

220El particular, dispone el mismo artículo 33, tendrá también expeditas las vías para acudir directamente ame la entidad, esto es, sin pasar previamente por el órgano interno de control.

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mismo, lo que ahora conviene tener en claro es si, adicio­nalmente a esas conductas, lo senadores están obligados a la reparación del daño, de manera que con el incumplimiento de las obligaciones administrativas se relacionen obligacio­nes civiles consistentes en la reparación. A nuestro juicio, esta pregunta debe responderse en sentido afirmativo, toda vez que en el último párrafo del citado artículo 33, se dispone que el Estado podrá repetir "de los servidores públicos el pago de la indemnización hecha a los particulares". La forma de reconstrucción de esta afirmación es la siguiente: los sena­dores están obligados a realizar una serie de conductas (y a omitir otras) , debido a que la conducta contraria es constitutiva de un ilícito administrativo; en los casos en los que habiéndose cometido tal ilícito, del mismo resulte un daño patrimonial a los particulares, el Estado está obligado a indemnizarlos; la obligación del Estado se cumple con el pago de las cantidades fijadas como reparación de los daños y perjuicios; una vez que el Estado haya pagado, podrá repetir el pago en contra del servidor público que con su conducta haya dado lugar al ilícito civil. Por lo anterior, y si bien con un carácter mediato, sí existe una obligación civil a cargo de los servidores públicos en lo general, y de los senadores en lo individual, a reparar el daño causado una vez que se actualicen las etapas.

Sobre la posibilidad de que existan obligaciones civiles derivadas de la conúsión de delitos (penales) podemos decir que, y a diferencia de lo previsto en la Ley Federal de Res­ponsabilidades Administrativas, la reparación del daño no se ve como una obligación a cargo del servidor público, sino como una sanción pecuniaria derivada de la comisión de un delito.221 Si asumimos esta asimilación con plena

w En efecto, mientras el artículo 13 de la Ley de Responsabilidades no prevé, a nuestro juído correctamente, a la reparación del daño como una modalidad de sanción, el artículo 29, en relación con el 24.6 del Código Penal Federal, sí le confieren tal carácter.

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independencia de su corrección técnica, podemos decir que en términos de la expresión del mencionado artículo 29 del Código Penal, no existen obligaciones civiles para los servidores públicos derivadas de la comisión de deli­tos, ya que la reparación del daño no es una obligación, sino una sanción.222 Sin embargo, y si se atiende a los elementos constitutivos de la propia reparación del daño, podemos decir que la misma no tiene el carácter de una sanción, sino de una forma de restitución de los daños causados con motivo de la realización de un delito.223 En este sentido, las fracciones del artículo 30 del Código Penal disponen que las cantidades que se determinen como indemnización de los daños materiales y morales causados, deberán entregarse en el orden de prelación previsto en el artículo 30 bis, destacando el ofendido, el cónyuge supérstite, etcétera. La forma de identificar los supuestos de indem­nización, los montos de otorgamiento, la forma de asig­nación a los ofendidos, por ejemplo, nos hablan más de una reparación que de una sanción en sentido estricto. Esta consideración termina por confirmarse atendiendo a lo dispuesto en el artículo 35 del propio ordenamiento, ya que se dispone que "el importe de la sanción pecuniaria se distribuirá: entre el Estado y la parte ofendida; al primero se aplicará el importe de la multa, y a la segunda el de la reparación".

Determinado el carácter obligatorio de la reparación del daño, queda por establecer si los senadores están o no

Para una muyínteresante exposición de esta materia, cfr. ].A. Ceniceros, "La reparación del daño y la protección a la víctima de la delincuencia", El Foro, t. XJ, 1 , 1932, pp. 21 y ss.

m En el mismo sentido, Apéndice al Semanario judicial de la Federación 191 7-2000, t. n, México, sq, 2000, pp. 552-553.

223 Al parecer en el mismo sentido, S. García Ramírez, Temas y problemas de justicia penal, México, Seminario de Cultura Mexicana, 1996, p. 58.

1 Los órganos de! Senaclo de !a Hepública 155

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T sujetos a la misma, es decir, si por esta vía están sujetos a obligaciones civiles. La fracción VI del artículo 32 del orde-namiento penal prevé que están obligados a reparar el daño, "el Estado, solidariamente, por los delitos dolosos de sus servidores públicos realizados con motivo del ejercicio de sus funciones, y subsidianamente cuando aquéllos fueren culposos" .224 Lo que aquí importa destacar es la diferencia entre la obligación de reparar el daño y la de no cometer un ilícito, 225 ya que ambas pueden realizarse autónoma-mente. Debido a que la responsabilidad de los senadores puede exigirse de forma independiente o en relación con la comisión de delitos, están obligados en lo individual a la repa-ración del daño con motivo de los ilícitos penales que llega-ren a cometer en el ejercicio de su cargo.226

Una cuestión adicional tiene que ver con la existencia de, por darles una denominación, las obligaciones civiles que podríamos llamar autónomas. Es decir, ¿existen obliga­ciones civiles para los senadores con independencia de aquellas a que están sometidos con motivo de la comisión de ilícitos administrativos o penales? La respuesta es evidente afirmativa, en términos de lo dispuesto en el artículo 1927 del Código Civil federal. En su primera parte, este precepto dispone que "el Estado tiene obliga­ción de responder del pago de los daños y perjuicios cau­sados por sus servidores públicos con motivo del ejercicio de las atribuciones que les estén encomendadas". Si sólo se,considera lo dicho en esta parte, es evidente que los ser­vidores públicos en general, y los senadores en lo particular,

224 Cursivas del autor. m Sobre este aspecto, existen diversos criterios de los tribunales federales. Al

respecto, cfr. Semanario Judicial de la Federación, 5a., LXXXY!l!, p. 619; 7a., 30, cuarta parte, p. 7 1 ; 7a., S t , segunda parte, p. 27, por ejemplo. Igualmente, cfr. M. Borja So­riano, 1toría general de las obligt�cíones, 12a. ed., México, Porrúa, 1991, p. 369.

22�M. Borja Soriano, op. cit., p. 370.

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no están sometidos a ningún tipo de obligación civil, pues éstas recaerían, en todo caso, en el Estado. Sin embargo, si consideramos la siguiente parte del artículo, podemos identificar dos elementos: primero, la existencia de una obligación autónoma (no condicionada a la comisión de un ilícito "propio" de ninguna otra materia); segundo, que el contenido de la obligación es la conducta contraria del acto ilícito consistente en producir daños y perjuicios con motivo del ejercicio de sus funciones. Cada uno de estos elementos requiere una breve explicación. 227

Al referirnos a la cuestión de la autonomía, tenemos que recordar que, por una parte, el Código Civil es de aplicación propia, i.e., no dependiente de otros ordenamientos y, por la otra, que aun en los casos en que la reparación pudo haber tenido un origen en la comisión de ciertos ilícitos, los ordenamientos en la materia permiten que los daños se paguen con independencia de los resultados propios de los procesos administrativos (Ley Federal de Respon­sabilidades Administrativas, art. 33, párrafo tercero) o penales. Por lo mismo, existen obligaciones civiles autónomas que no requieren para su conformación de las hipótesis previstas en otras normas jurídicas. En lo que hace al segundo de los elementos apuntados, debemos pregun­tarnos, ¿qué tipo de daños o perjuicios son aquellos que determinan la responsabilidad civil de los senadores o, en otros términos, qué tipo de actos u omisiones deben realizar los senadores a efecto de no incurrir en un ilícito civil? El artículo 191 O del mismo ordenamiento dispone que "el que obrando ilícitamente o contra las buenas cos­tumbres cause daño a otro, está obligado a repararlo, a menos que demuestre que el daño se produjo como consecuencia

22'EI tema de la exigibi!idad de las reparaciones en forma solidaria o subsidiaria, atañe directamente a la responsabilidad, por lo que será en el siguiente apartado donde lo tratemos.

1 Los órganos del Sena(!o ctc la Hepübllca 157

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de culpa o negligencia inexcusable de la víctima". En este sentido, lo que el senador debe hacer para no cometer un ilícito civil o, lo que es lo mismo, para cumplir con sus obli­gaciones civiles extracontractuales, es obrar lícitamente y conforme a las buenas costumbres al desempeñar su cargo, o hacerlo de forma distinta, pero sin causar daño a otro.228De lo anterior resulta que la obligación civil del senador consiste en obrar lícitamente y conforme a las buenas cos­tumbres al desempeñar su cargo, a efecto de no causar un daño a otro.

Una modalidad de la misma cuestión, es la relativa al daño moral. Es decir, 1 pueden los senadores llegar a produ­cir daño moral con motivo del ejercicio de sus funciones? Por principio de cuentas, la respuesta parecería ser que no, toda vez que buena parte de los supuestos previstos en el párrafo primero del artículo 1916 del Código Civil, pare­cieran tener que ver con los supuestos de emisión de opiniones por los senadores, asunto éste para el cual alcanza la inviolabilidad prevista en el párrafo primero del artículo 61 constitucional. Sin embargo, y adicionalmente a esta protección, quedaría por resolver el asunto relativo a si con motivo de la comisión de un ilícito penal ( art. 30, fracc. II), o administrativo (art. 33, párrafo primero Ley Fed. de Resp. Admva.), o en ejercicio de funciones que no conlleven la manifestación de opiniones, los senadores pudieran producirlo. A nuestro juicio, tal posibilidad sí e¡¡iste, de manera tal que los senadores están también sujetos a la obligación de no afectar (fuera de los casos de emisión de opiniones en el ejercicio de su cargo) "los sen­timientos, afectos, creencias, decoro, honor, reputación, vida

m Por lo mismo, la tesis referida al artículo 1928 derogado por el texto actual del 1927 del Código Civil, debe entenderse como incorrectamente construida. Al respecto,

cfr. Semanario judicial de la Federación, Sa., XCIX, Tercera Sala, p. l 679.

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privada, configuración y aspectos físicos, o bien en la con­sideración que de sí misma tienen los demás". En los casos en que lo hagan habrán incurrido en un ilícito civil y, por lo mismo, se encontrarán obligados a la reparación del daño correspondiente (arts. l 9 16 y 1917, Código Civil).

Obligaciones de otro tipo

Las obligaciones de lo servidores públicos suelen clasificar­se en los cuatro tipos tratados a lo largo de este apartado. La razón para hacerlo así descansa en que los mismos son aquellos que a partir de 1983 prevé el Título Cuarto de la Constitución. Sin embargo, y utilizando el criterio de obli­gación presentado, cabe preguntarnos si las obligaciones de los senadores se reducen a esas cuatro posibilidades o si, por el contrario, es posible identificar otras. Para estar en posibilidad de responder a esta pregunta, recordemos que llamamos obligación a la conducta contraria al su­puesto del acto ilícito, es decir, de aquellas conductas que traen aparejadas un acto coactivo. Por lo mismo, podemos preguntarnos ahora si en nuestro orden jurídico existen, además de la ya analizada, algunos otros supuestos que provoquen la aplicación de un acto coactivo, pues las con­ductas contrarias a ellos válidamente podrán ser tenidas como contenidos de obligaciones jurídicas de los senadores.

Desde nuestro punto de vista, la Constitución contempla supuestos de responsabilidad adicionales a los que hemos analizado. El artículo 63 constitucional dispone en su primer párrafo que si los senadores no se presentan a ejercerlo dentro de los 30 días siguientes al inicio de Jos periodos de sesiones, se entenderá que no aceptan el encargo y se llamará a los suplentes; el segundo párrafo del mismo artículo dispone que si los senadores faltan 1 O días conse-

1 Los órganos de! scn21clo ele !a República 159

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cutivos, "sin causa justificada o sin previa licencia" del presidente de la Cámara, "renuncian a concurrir hasta el periodo inmediato" ; el artículo 64 dispone, por su parte, que los senadores que no concurran a una sesión sin causa justificada o sin permiso de la Cámara respectiva, "no tendrán derecho a la dieta correspondiente al día en que falten". En términos de lo acabado de considerar, resulta que los senadores pueden ser sancionados de diversas maneras por su inasistencia al desempeño del cargo que ocupan.229 Es posible afirmar que los mismos están en posi­bilidad de cometer actos que pueden traer aparejada san­ción por su inasistencia a sus funciones y que, por lo mismo, las conductas contrarias a esas inasistencias, es decir, la asistencia, constituye una obligación. Por razones de sis­tematización, convendría llamar a estas obligaciones de algún modo. Si se atiende a la fuente, podrían ser cons­titucionales, lo cual parece equívoco dado que existen otras (las políticas, por ejemplo), que tienen el mismo ori­gen. Si se atiende a su función, podrían llamarse labora­les, en tanto están sancionando el incumplimiento de las tareas con motivo de sus ausencias; ésta consideración tendría, sin embargo, el problema de suponer que se está partiendo de una relación laboral, lo cual no es claro en el caso de los representantes. Finalmente, y por su espe­cificidad, podríamos hablar de obligaciones parlamentarias, lo que a pesar de sus equívocos, tienen la ventaja de precisar su ámbito y su materia.

Otra cuestión que a lo largo del tiempo ha planteado va­rias interrogantes, es la relativa a la protesta constitucional:

:mE! artículo 45 del Reglamento para el Gobierno Intedor dispone que se conside­rará ausente de nna sesión, al miembro de la Cámara que no este presente al momento de pasarse lista, o que no estuviere presente al momento de una votación nominal aun cuando previamente si lo hubiere estado.

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ila misma constituye una suerte de obligación? , ies una norma imperfecta en el sentido de que su incumplimiento no trae aparejada ninguna sanción? , io es una especie de "compromiso moral" de los servidores públicos con el orden jurídico ?230 Quienes se han ocupado del tema no han proporcionado soluciones puntuales, limitándose a describir los orígenes históricos de la institución o su carácter de medio indirecto de defensa de la Constitución,231 asunto de difícil sustento en tanto que sigue sin precisarse el carácter normativo de la protesta misma. 232 Sobre este particular, la pregunta que a nuestro juicio debe formularse es ésta: huáles son las consecuencias jurídicas de la pro­testa o, mejor aún, de la falta de ella? En términos del artículo 128 constitucional, "todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la Constitución y las le­yes que de ella emanen", lo que en el caso de los sena­dores habrá de realizarse en los términos previstos en el artículo 60.8 de la Ley Orgánica del Congreso General. Para saber si esta protesta es una obligación, tenemos que encontrar que en nuestro orden jurídico existe alguna disposición normativa que sancione de algún modo la falta de la primera. El hecho de que el artículo 1 28 no la prevea, no significa en modo alguno que estemos ante

2:msobre este último aspecto, nos parece que muchos pueden seguir pensando que la protesta se reduce a lo señalado por José María del Castillo Velasco respecto del ar­tículo 12 de la ,Constitución de 1 857: "El efecto de la protesta es el mismo del jura­mento, supuesto que liga la conciencia de todo hombre honrado, al cumplimiento de lo que protesta cumplir", Apuntamientos para el estudio del derecho constitucional mexicano, México, Imprenta del Gobierno en Palacio, 1 8 7 1 , p. 247.

231 Así parece haberlo entendido la propia Suprema Corte de Justicia en los pocos casos en los que se ha pronunciado sobre esta materia. Al respecto, cfr. Semanario fudi· cial de la Federación, 5a ., XLII, p. 3701; ?a., 42, cuarta parte, p. 1 7 .

232E Tena Ramírez, op. cit., pp. 544-545; F. Ramírez Fonseca, Manual de derecho constitucional, 4a. cd., México, PAC, 1985, pp. S l l -512; J. Fernández Ruiz, '1<\rtículo 128",en Derechos del pueblo mexícano. México a través de sus constituciones, t. 12, pp. 1037-1046.

1 Los órganos del Senadode la República 161

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un caso de norma imperfecta; por el contrario, lo único que significa es que para lograr su carácter completo, de­ben existir otras normas que, relacionadas con él, per­mitan la imposición de sanciones por ejercer un cargo público sin haber realizado la protesta constitucional. En este sentido, la respuesta está dada en lo dispuesto en la fracción I del artículo 214 del Código Penal Federal, en tanto tipifica como delito de ejercicio indebido de servicio público, ejercer "las funciones de un empleo, cargo o comi­sión, sin haber tomado posesión legítima, o sin satisfacer todos los requisitos legales". Si, por ejemplo, y por la razón que se quiera, un senador entra a ejercer su cargo sin haber rendido la protesta constitucional, podrá ser acu­sado de la comisión del delito antes mencionado. En ese sentido, sí es posible afirmar que . la protesta constituye una obligación, en tanto la falta de ella da lugar a la comisión de un ilícito penal.

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RESPONSABILIDAD

De acuerdo con lo ya apuntado, vamos a denominar res­ponsabilidad a "la relación del individuo contra el cual se dirige la sanción, con el delito que el mismo hubiera co­metido, o que un tercero cometiera" .233 Desde el punto de vista nomoestático, la responsabilidad es el vínculo que une a los elementos normativos del acto ilícito con la san­ción; desde el punto de vista nomodinámico, es un juicio de atribución en el que a través de un proceso, se relacio­nan ambos componentes con un individuo concreto. Es responsable, recibe la sanción por el ilícito cometido. Al

n"lH. Kclsen, Teoría pum del derecho, op. cit., p. 137; P. Larrañaga, El concepto de respOf.lStlbi!ídad, México, Fontamara, 2000, pp. 44-45.

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haber definido a la obligación como la conducta contraria al supuesto del acto ilícito, en realidad no establecimos ninguno de los elementos de la responsabilidad, como no sea en forma indirecta. Sin embargo, y para estar en posi­bilidad de definir a las obligaciones, tuvimos que estable­cer cuáles eran los supuestos de los actos ilícitos en que podían incurrir los senadores. De este modo, dejamos pre­cisado uno de los dos elementos que habrán de ser relacio­nados mediante la responsabilidad. El otro, la sanción, será la consecuencia que el orden jurídico establezca para cada uno de los actos ilícitos que puedan cometer los senadores.

Como ya hemos fijado uno de los elementos de la res­ponsabilidad, lo que ahora haremos será recordar lo dicho en cada una de las materias, para luego relacionarlo con los supuestos de sanción contemplados en nuestro ordena­miento. Al hacerlo, mencionaremos brevemente los proce­sos mediante los cuales se determina la responsabilidad, es decir, los modos jurídicos en los que, simultáneamente, va a determinarse la existencia del acto ilícito por ¡:iarte del senador, y va a asignársele la sanción que le corresponda por la comisión de ese acto ilícito. Si la responsabilidad pue­de verse también como un juicio de vinculación, resulta evidente que es dentro de cada proceso específico y por parte de las autoridades que lo actualizan en cada caso, dónde y cómo tal juicio puede llevarse a cabo.

Responsabilidad política

Suele llamarse responsabilidad política a la imputacíón de una sanción a determinado tipo de servidores públicos, con motivo de los "actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho". Esta críptica formulación constitucional

Los órganos del Scr1()do de la R.epúblic<J 163

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se explícita en el artículo 7o. de la Ley Federal de Respon-sabilidades de los Servidores Públicos: ataques a las insti-tuciones democráticas; ataques a la forma de gobierno republicano, representativo y federal; violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales o sociales; ata-ques a la libertad de sufragio; usurpación de atribuciones; las infracciones a la Constitución o a las leyes federales que causen perjuicios graves a la Federación, a uno o a varios estados o a la sociedad, o motiven algún trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones; las omisio-nes en términos de lo hasta aquí dicho; las violaciones sis­temáticas o graves a los planes, programas y presupuestos de las administraciones públicas federal o del Distrito Fede-ral, o a las leyes que determinen el manejo de los recursos económicos de cualquiera de esos órdenes normativos.

Si, como se acaba de decir, la responsabilidad es la impu­tación de una sanción por la comisión de un ilícito, es necesario que exista un proceso en el que se determine la responsabilidad política de los senadores. En términos del artículo 1 10 constitucional, ese procedimiento es el juicio político. La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos establece las etapas más relevantes de este proceso, el cual se inicia con una denuncia ante la Cámara de Diputados ( art. 9o.), 234 y termina con la reso­lución dictada por la Cámara de Senadores erigida en jurado de sentencia ( art. 24). A lo largo del proceso, y si se quiere comenzar desde la obligación, podemos determinar los siguientes elementos: la existencia de la propia obligación; la existencia de una denuncia; la acreditación de que el senador incurrió en alguno de los supuestos previstos en el artículo 7 o. de la ley citada, y la relación de todos esos

23"1 Denuncia que, por Jo dem{ls, deberá presentarse durante el tiempo en que e! senador desempeñe su cargo, o dentro del año vigente a la conclusión de sus funciones (art. 9, Ley).

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elementos en un acto procesal denominado resolución. Esta última, y a efecto de cumplimentar la segunda parte del juicio de responsabilidad, deberá fijar la sanción corres­pondiente por la comisión del ilícito político, la cual podrá tener las siguientes modalidades: destitución del servidor público; la inhabilitación para que desempeñe "funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público", esto último por un plazo que podrá ir de 1 a 20 años (art. So. Ley) .

En lo tocante a la relación entre prerrogativas de los senadores y responsabilidad política, debemos recordar que aquéllas consisten, precisamente, en reflejos subal­ternos que tienden a garantizar un beneficio para la función normativa que ha de desempeñarse con motivo del cargo. La importancia de tratar el tema aquí se debe a que es precisamente a través de la responsabilidad, como las prerro­gativas cobran todo su sentido. Si las prerrogativas son fuero constitucional, inviolabilidad, inmunidad procesal, inmuni­dad espacial e inmunidad real, debemos preguntarnos en qué casos cualquiera de ellas puede ser · un obstáculo en materia de responsabilidad política. Como se dijo antes, la función del fuero constitucional consiste en la necesidad de contar con un mandato específico a efecto de infringir un acto de molestia a cualquier senador, en el caso de la responsabilidad política cobra sentido en tanto no es posible iniciar el proceso de juicio político sin que existan los elementos objetivos ya mencionados. Adicionalmente, y dados los elementos que la conforman, sólo es aplicable la prerrogativa de inviolabilidad, ello en tanto que, por una parte, es una modalidad específica y más amplia de lo previsto en el párrafo segundo de la fracción I del artículo 109 constitucional y, por la otra, debido a que la ejecución

Los órganos (!el Senac!o de la República 165

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de las sanciones del juicio político no conllevan la realiza­ción de actos físicos en contra de la persona o las cosas del senador destituido, de modo tal que no es posible la apli­cación de las inmunidades espacial o real.

Responsabilidad administratiua

El artículo 109 constitucional dispone en su fracción III que se aplicarán "sanciones administrativas" a los servido­res públicos "por los actos u omisiones que afecten la lega­lidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia" en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Por su parte, el artículo So. de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos prevé cuáles son las conductas ilícitas administrativas que, entre otros servi­dores públicos, pueden cometer lo senadores. Si bien es cierto que con cierto grado de generalidad, hemos identi­ficado ya los supuestos de los actos ilícitos administrativos que pueden llegar a cometer los senadores. Entre la rea­lización de los mismos y la aplicación de sanciones, el último párrafo del artículo So. dispone que "el incumpli­miento a lo dispuesto en el presente artículo dará lugar al procedimiento y a las sanciones que correspondan . . . ". ¿Qué procedimiento aplica para este tipo de servidores públi­cos? La Ley Federal de Responsabilidades Administrati­vas dispone en su artículo 3o. que la Cámara de Senadores

�s competente para aplicar la propia Ley respecto de los sujetos previstos en el primer párrafo del artículo 108 constitucional, dentro de los que se encuentran, entre otros sujetos, los propios senadores. Sin embargo, el artículo 4o. restringe el concepto de órganos de aplicación respec­to de las dependencias y entidades de la administración pública federal y la Procuraduría General de la República

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(PGR), Jo cual resulta congruente con lo establecido en el artículo 1 1 del mismo ordenamiento, en tanto dispone que el Senado de la República, "conforme a la legislación res­pectiva, y por Jo que hace a su competencia, establecerá(n) Jos órganos y sistemas para identificar, investigar y deter­minar las responsabilidades derivadas del incumplimien­to de las obligaciones establecidas en el artículo 8o., así como para imponer las sanciones previstas en el presente Capítulo. 235

Al ser claro el sentido de los órganos y las sanciones, queda por resolver qué interpretación debe darse al artículo 1 1 en términos de Jo señalado en la parte final del párrafo anterior y otras disposiciones de la propia ley, en Jo que hace al procedimiento sancionador que debe seguirse. Por una parte, que al hablar el artículo 21 de ese ordenamiento del "titular del área de responsabilidades", además de la Secretaria y del contralor interno (esto en relación con las definiciones previstas en el artículo So.), podría entender­se en el sentido de que para sancionar a los senadores debe otorgar el procedimiento sancionador a que alude el mismo artículo 21. En segundo Jugar, sin embargo, podría entenderse que al no quedar comprendido el procedimiento dentro de las expresiones "órganos" o "sistemas" dél ar­tículo 1 1, el Senado puede establecer también las vías para determinar la responsabilidad y, en última instancia, indi­vidualizar la sanción a Jos senadores. La interpretación que debe darse es la primera, dado que en el sistema gene­ral de la Ley se prevé que fuera de los casos de la admi­nistración pública federal y la PGR, existirá un "titular del área de responsabilidades". Éste sólo puede referirse a Jos órganos del artículo 3o. que no tengan cabida en las prime­ras denominaciones, de ahí que lo relativo a la determinación

n>Cursivas del autor.

Los órg<mos del Senado ele la Heplíhlica 167

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de los sujetos de las sanciones, los actos ilícitos, las san­ciones y los procesos de aplicación de éstas, quede deter­minado por Ley. La delegación realizada por el artículo 1 1 tiene el sentido de que la forma concreta del órgano "titular del área de responsabilidades", y la determinación com­plementaria de sus formas de actuación, corresponderá al Senado."6

Afirmamos que uno de los extremos que debe cum­plirse para la imposición de las sanciones, es que se en­cuentren previstas en ley, 237 lo cual quiere decir que no es posible darles tipificación en reglamentos. Es cierto que la tesis del Pleno citada en la última nota parece sustentar la distinción que la doctrina hace acerca de la jerarquía entre ley y reglamento en los órganos legislativos, dado que ambos son emitidos por la misma instancia y ella es­tablece la diferenciación material. Sin embargo, la Corte parece mantener tal distinción, por lo que es importan­te que si en la Ley Federal de Responsabilidades Adminis­trativas se prevén las conductas administrativas ilícitas, sólo por conducto de ella se signifiquen. El artículo 13 de la ley dispone que las sanciones por falta administrativa consistirán en amonestación privada o pública; suspensión del empleo, cargo o comisión por un periodo no menor de 3 días ni mayor de un año; destitución del puesto; sanción económica, 238 e inhabilitación para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público.

23t.Por cierto, al momento de escribirse estas páginas, no se encontraban publica· das las normas mediante las cuales el Senado regula los supuestos delegados por la ley.

237En este sentido, y con particular claridad, Apéndice al Semanario judicial de la FedeJ·ación 191 7-2000, materia constitucional t. 1, México, SCJ, 2000, p. 7.

�·38Dentro de los límites constitucionales en la materia, el primer párrafo del artícu­lo 1 13 dispone en su parte final que los servidores públicos que obtengan beneficios económicos o causen daño de naturaleza patrimonial. serán penados en proporción a! lucro obtenido, y las sanciones económicas no podrán ser mayores de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados.

José Hamón Cossío D. 1

Al ser estas sanciones genencas, conviene recordar que en octubre de 1998 el Pleno de la Suprema Corte resol­vió la acción de inconstitucionalidad promovida por un grupo de diputados a la XLVII Legislatura del estado de Morelos, en contra de la Ley Orgánica del Congreso del mismo estado, por estimar inconstitucional el que con mo­tivo de un falta administrativa, pudieran perder el cargo. La Suprema Corte resolvió que al ser obligatorio el cargo de diputado, "no es correcto desconocer la voluntad popular, estableciendo la pérdida del cargo de dicho servidor pú­blico como sanción disciplinaria . . . " .239 A partir de este criterio, la cuestión es la siguiente: ¿)as razones dadas por los ministros valen sólo respecto de la destitución, o también respecto de la suspensión del cargo? A nuestro juicio, son de aplicación estricta, de modo que sí puede sancionarse a un senador con la suspensión del cargo en los términos y condiciones previstos por la Ley de Responsabilidades y las normas que· al efecto emita el Senado de la República. En lo tocante a las multas, las mismas se aplicarán en la forma prevista en la Ley por el órgano "titular del área de responsabilidades", y en lo demás se seguirá lo previsto en el ordenamiento citado.

Para terminar este apartado, conviene apuntar las rela­ciones entre las sanciones administrativas y las prerrogativas de los senadores. Al entender que la responsabilidad admi­nistrativa es un acto complejo en tanto involucra varios elementos (acto ilícito, sanción y juicio de atribución), ¿en qué casos es posible sostener que uno o varios de ellos no pueden realizarse con motivo de las prerrogativas? De los cinco tipos mencionados, a nuestro juicio sólo cuatro son aplicables a la responsabilidad administrativa. Empe-

239lhidem, pp. 7-8. Este supuesto opera, entendemos, aun cuando se esté frente a un caso de falta grave en términos del artículo 1 3 de la Ley.

1 Los órganos del Senaclode la República 169

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zando con el fuero, se está frente a la situación en la que de modo genérico se exigiría acreditar el fundamento del acto de molestia a efecto de poder realizar el juicio de atribu­ción encaminado a la aplicación de una sanción admi­nistrativa. Si se está frente a un caso en el que el senador manifestó una opinión en ejercicio de su cargo y la misma, primafacie, puede ser vista como contraria a los supuestos del artículo So. de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas, es evidente que dado su carácter abso­luto, no resulta posible llevar a cabo ningún proceso de responsabilidad. Por otro lado, no es oponible la prerro­gativa de inmunidad procesal, en tanto que la misma sólo opera en materia penal. Finalmente, las inmunidades espa­cial y real pueden llegar a tener aplicación respecto de los senadores en los casos en que, primero, se trate de ejecutar un mandamiento administrativo en contra de su persona o sus bienes si se encuentran dentro del recinto respectode las faltas cometidas con anterioridad al ejercicio del car­go; segundo, se trate de ejecutar en contra de los bienes del senador por las sanciones económicas que se le apli­quen con motivo de las faltas administrativas, respecto de los bienes ubicados dentro del recinto.240

Responsabilidad penal

Dado que no se trata de exponer aquí los elementos esencia­les de todo proceso penal, nos limitaremos a señalar algu­'nos puntos generales. En el Código Penal Federal existe un apartado específico (el Título Décimo) relativo a los de­litos que, en principio, pueden ll�gar a cometer los servi-

�40Hacemos la distinción en razón del carácter de senador, sin atender a que la inmunidad puede oponerse también respecto de la ejecución judicial o administwtiva respecto de la persona o los bienes siempre que se encuentren dentro del recinto, evi­dentemente por los ilícitos (salvo los penales) cometidos fuera del ejercicio de su cargo.

José n.arnón Cossio [),

dores: "ejercicio indebido de servicio público", "abuso de autoridad", "coalición de servidores públicos", "uso inde­bido de atribuciones y facultades", "concusión", "ejercicio abusivo de funciones", "tráfico de influencias", "cohecho", "peculado" y "enriquecimiento ilícito". Fuera del Título Décimo, existen otros supuestos delictivos para los mismos sujetos: otorgamiento de información a rebeldes, delitos con­tra la seguridad de la nación, genocidio, y varias modalida­des en materia electoral. La posibilidad de llevar a cabo un juicio de atribución entre, por un lado, el acto ilícito y, por otro, la sanción, pasa por la realización de un proceso pe­nal que, en lo general, no guarda modalidades específicas al tratarse de servidores públicos o senadores. 241 Las san­ciones se encuentran previstas respecto de cada una de las modalidades delictivas, por lo que más que hacer aquí un juicio particular respecto de cada una de ellas, convie­ne remitirnos a la legislación aplicable. 242

En lo que sí puede resultar más específico y digno de mención aparte, es la relación que guarda la responsabi­lidad penal y las prerrogativas de los senadores. Primera­mente, resulta completamente aplicable lo dicho respecto del fuero y la inviolabilidad al tratar los casos de las respon­sabilidades política y administrativa.243 En lo que toca a la inmunidad procesal, aquí se da su sentido específico, en

2'1 En donde sí se plantea una excepción constitucional es en lo relativo al plazo de prescripción, mismo que se encuentra previsto en el segundo párrafo del artículo 1 14 constitucional.

24'Nuevamérite, los dos párrafos finales del artículo 1 1 1 establecen supuestos específicos en materia de sanciones.

243 La Primera Sala sostuvo en mayo de 2002 (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a., X!l, diciembre de 2002, p. 248), que aun cuando el juicio político y el de procedencia son distintos, "existe la posibilidad de que en materia penal se presente la conjugación de ambas figuras, precisamente en el caso de que un diputado federal atribuyera a una persona un hecho que puede ser constitutivo de delito, supuesto en el cual para proceder contra aquél, primeramente habría necesidad de hacer la declaración de procedencia prevista en el artículo 1 1 1 constitucional y después determinar si se está o no en el caso de la inmunidad a que se refiere el artículo 6 1 en cita",

1 Los órganos ele! senadode la Rcpúbllca 171

172

T términos de lo previsto en el primer párrafo del artículo 1 1 1 constitucional: "Para proceder penalmente contra los dipu-tados y senadores al Congreso de la Unión . . . , por la comi-sión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miem-bros presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado." Es importante comenzar distinguiendo que la inmunidad procesal a que acabamos de referirnos, alude a cualquier tipo de conducta delictiva llevada a cabo por los titulares del órgano "senador", de ahí que sea irrele-vante saber si las funciones se realizaron o no con motivo de su cargo. Lo único que importa tener en claro es que el delito se haya llevado a cabo durante el tiempo en e! que se ocupó el cargo. 244 Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servi-dores Públicos, la inmunidad procesal tiene por objeto impedir la consignación de la averiguación previa que el ministerio público haya integrado en contra de un senador. 245 Una vez concluido el procedimiento correspondiente, y en caso de que la Cámara de Diputados considere que existen el delito y la probable responsabilidad del inculpado (art. 25), dictará resolución a efecto de proceder contra el incul-pado, lo cual producirá que sea separado de su cargo mientras se encuentre sujeto al proceso penal, y sometido a las autoridades correspondientes (art. 1 1 1 , const.).246 Como el mismo precepto constitucional lo precisa, si la resolución es absolutoria y se encuentra en posibilidad de reintegrarse al cargo, así lo hará.

2'11 En este sentido, el párrafo primero de! artículo 1 12 dispone que no se requeri­rá declaración de procedencia en los casos en los que el senador se encontrare separado de su cargo, con lo cual se comprueba el sentido de la afirmación anterior.

245Semanario judicial de la Federación y su Gaceta , 9a., 111, junio l996, p. 387.246 Lo que, como apuntaba don Raúl F. Cárdenas (Responsabilidad de los fimcionarios

públicos, México, Porrúa, 1982, p. 299), no implica que el senador se encuentre impe­dido de cualquier forma para desempeflar sus tareas profesionales.

José Rarnón Cossio D. 1

En lo tocante a los dos últimos tipos de inmunidad, po­demos decir que ambas están encaminadas a proteger la función legislativa, con independencia de si el delito se cometió antes del encargo o durante el encargo (como resultado o no de las funciones senatoriales). En el primer caso, lo que tenemos es que si el delito se cometió antes del comienzo de las funciones pero, por las razones fác­ticas que se quieran, la sanción debe imponerse al mo­mento en el que lo ocupa, no podrá ejecutarse el manda­miento judicial de detención o el de ejecución en contra de los bienes, si el senador o éstos últimos se encuentran dentro del recinto. En el segundo caso, y a pesar de que se haya emitido una resolución afirmativa en el juicio de procedencia o se haya dictado una sentencia judicial con­denatoria, no podrá producirse ejecución sobre la persona o sobre las cosas en caso de que se encuentre ubicadasdentro del recinto parlamentario, tal como antes se afirmó.

Responsabilidad ciuil

La responsabilidad civil implica un juicio de adjudicación entre el acto ilícito consistente en no haber cumplido la obligación de reparar el daño causado, y la asignación de una sanción pecuniaria al sujeto como consecuencia del incumplimiento de su primera obligación. Para estar en posibilidad de saber de qué manera puede llevarse a cabo ese juicio de atribución, conviene recordar que los sena­dores pueden actualizar los supuestos de los actos ilícitos que traen aparejada la reparación directa del daño "obje­tivamente" causado sobre las personas los bienes de los particulares con motivo de su actuar administrativo, penal o civil. La Ley Federal de Responsabilidades Administra­tivas de los Servidores Públicos prevé en su artículo 33

Los órganos de! S<��nado ele !a r::epúb!ica 173

que si en el "procedimiento administrativo disciplinario" se determinó la responsabilidad del servidor público (esto es, el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones previstas en el artículo So. del mismo ordenamiento), "y ésta haya causado daños y perjuicios a los particulares", hay obligación de reparar mediante indemnización el daño causado. Sobre la posibilidad de que existan obligaciones civiles derivadas de la comisión de delitos (penales), diji­mos que la reparación del daño es tenida por el Código Penal como una sanción pecuniaria derivada de la comi­sión de un delito, lo que no evita darle el sentido de repa­ración por el daño causado. Finalmente, también habla­mos de la existencia de actos ilícitos que obligan a los senadores a reparar el daño con independencia de la comisión de ilícitos administrativos o penales, ello en tér­minos del Código Civil.

Por ser tres los modos como pueden producirse daños a los particulares, cabe preguntarse si la fijación de los daños y perjuicios deben llevarse a cabo por un solo proce­dimiento o mediante varios de ellos."7 En primer lugar, cabe decir que tratándose de la reparación derivada de los daños causados por la comisión de un ilícito penal o admi­nistrativo, la vía de determinación del daño causado es el propio procedimiento en la materia correspondiente san­cionador (art. 33, Ley Fed. Resp. Admva.). Esta solución no implica, sin embargo, el que los daños y perjuicios causados no puedan demandarse por la vía civil, ello en los casos en los que la autoridad administrativa no haya estimado la existencia de daños y perjuicios ( art. 33, párrafos tercero y cuarto) , o en los que la víctima estime seguir un proceso diferenciado para determinar el monto de los mis-

w E!lo, evidentemente, dejando a salvo el principio non bis in idem a que alude el segundo párrafo de la fracción li del artículo 109 constitucional.

José Hamón cossio D.

mos con motivo de la realización de ilícitos administrativos o penales (art. 34, párrafo final, Código Penal). Tratándosede los primeros, la obligación del servidor público de pagar los daños causados es directa (art. 33, párrafo final, Ley Fe d. de Resp. Admvas.); en el penal, la forma de hacer frente al pago de las indemnizaciones será solidaria con el Estado si el delito hubiere sido doloso, y subsidiaria, cuan­do fuere culposo (art. 32, fracc. VI, Código Penal) .

En lo relativo a la responsabilidad civil de los fun­cionarios públicos derivada de actos u omisiones que causen daño de modo independiente a la realización de un ilícito administrativo o penal, aquella se determinará a través de un proceso civil en términos de lo dispuesto en los códigos Civil y de Procedimiento Civiles. En el mismo, y simul­táneamente, deberá establecerse la existencia de un acto ilícito que produzca un daño, el vínculo entre quien lo realizó y quien lo sufrió, la determinación de restablecer la situación anterior o el pago de daños y perjuicios y, en su caso, la cuantificación de este último, primordialmente. La obligación que le sea fijada al senador debe ser, en su caso, solidaria con el Estado cuando aquél actúe de modo doloso, y subsidiaria en los demás casos, en el entendido de que "sólo podrá hacerse efectiva en contra del Estado cuando el servidor público directamente responsable no tenga bienes o los que tenga no sean suficientes para res­ponder de los daños y perjuicios causados por los servi­dores públicos" (art. 1927, Código Civil) .248

Otros tipos de responsabílidad

Además de los supuestos de responsabilidad tradiciona­les, identificamos otros como consecuencia de la realiza-

213En lo tocante a la relación entre prerrogativas y responsabilidad civil, no estima­mos necesario abundar m<ís, pues lo ya dicho es suficiente para establecer su sentido.

1 Los órganos ele! senado de la l�ep(ll)Jica 175

176

ción de ilfcitos que, de modo convencional, denominados "parlamentarios": uno, si los senadores no se presentan dentro de los 30 días siguientes al inicio de los periodos de sesiones, se entenderá que no aceptan el encargo se llamará a los suplentes (art. 63 const.) ; dos, si los senadores faltan 10 días consecutivos, "sin causa justificada o sin previa licencia" del presidente de la Cámara, se entenderá que re­nuncian a concurrir hasta el periodo inmediato (art. 63 const.); tres, si los diputados no concurren a una sesión sin causa justificada o sin permiso de la Cámara respectiva, "no tendrán derecho a la dieta correspondiente al día en que falten" (art. 64. Const.) Estos tres supuestos de actos ilfcitos traen aparejadas sanciones, mismas que se actuali­zan a través de los proceso internos llevados a cabo por los órganos de la Cámara. De modo más preciso, en el artículo 67. 1 , incisoj, de la Ley Orgánica del Congreso General delos Estados U nidos Mexicanos, se establecen las atribu­ciones del presidente para, de modo personal, imponer las sanciones previstas en los mencionados artículos 63 y 64 de la Constitución, 249 como consecuencia del incumpli­miento de las obligaciones previstas en esos mismos pre­ceptos.

En lo tocante a la protesta constitucional (art. 128 const.), dijimos que el supuesto de responsabilidad se actualiza con motivo de la comisión del delito de ejercicio indebido de servicio público, previsto en la fracción I del artículo 214 del Código Penal Federal (ejercer "las fun­ciones de un empleo, cargo o comisión, sin haber tomado posesión legítima, o sin satisfacer todos los requisitos legales"). Desde este punto de vista, no es mucho lo que podemos agregar respecto a lo dicho sobre la responsa-

24"En relaCión con el segundo de los preceptos mencionados, ver también lo pre­visto en et artículo 1 1 1 . 1 ,f, de la propia Ley Orgánica del Congreso Genera!.

José Harnón cossío =::_c__J

bilidad penal, pues sólo se trata de una modalidad espe­cífica. En lo que sí vale la pena pronunciarse, es en lo relativo a la inmunidad procesal, puesto que si el delito de que se acusa a un senador es el de, justamente, no haber satisfecho todos los supuestos normativos para ocuparlo, no es posible suponer que goce de inmunidad la persona que no llevó a cabo tal protesta y nunca estuvo en posi­bilidad de ejercer el cargo por el cual se le confiere la prerrogativa.

Eduardo

CAPÍTULO 4

Los órganos secundarios (Y complejos)

EN EL capítulo precedente analizamos a los "senadores", los cuales consideramos como órganos primarios del Senado de la República. Es decir, los órganos a partir de los cuales se producen las normas y se llevan a cabo los nombramientos relacionados con el propio Senado.250 Esto significa que la totalidad de las normas (totales o parciales de fuente senatorial) , los nombra­mientos y la composición de los órganos del Senado, exige la participación de los senadores. Respecto del primer caso, es claro que la emisión de la ley en el tramo del proceso de su competen­cia, o la emisión de un decreto, posiblemente en su totalidad, exige de la participación de uno o más senadores; en lo tocante al segundo, la integración de los órganos compuestos por servi­dores públicos distintos a los senadores, exige su participación mediata o inmediata; finalmente, la integración de éstos en cual­quiera de los órganos que deban estar compuestos por senado­res, exige su participación directa. Por ser el objeto de este traba­jo la explicación del sistema orgánico del Senado, no aludiremos a las maneras de intervención de los senadores en la creación de normas o en la integración de órganos senatoriales en los cuales

:!>0Un uso semejante de esta expresión lo hicimos, aun cuando con diversa aplicación, en Cambio social y cambio jurídico, México, Miguel Ángel Porrúa, 2001, pp. 30 y ss.

l79

180

ellos no participen, nos limitaremos a estudiar todos aquellos órganos, nominados o innominados, que deban ser integra­dos, precisamente, por senadores; órganos a los que, por esta última condición, habremos de denominar "secundarios" .251

A efecto de estar en posibilidad de analizar la totalidad de los órganos secundarios, en primer término se impone la nece­sidad de un criterio de identificación. Sobre este punto, nos parece adecuado establecer a qué le llamaremos órganos se­cundarios. Así, haremos objeto de nuestro análisis a todos aquellos conjuntos normativos que sean capaces de producir normas en virtud de las actuaciones llevadas a cabo por los individuos que tengan la calidad j urídica de senadores, y siempre que se encuentre agregado un plus de normatividad respecto a la titularidad exclusiva de este último cargo. Esta acotación produce varios elementos que es preciso tener en cuenta. En primer término, estamos hablando de conjuntos normativos y no de individuos debido a que, como se indicó antes, el análisis que se viene realizando es de órganos jurídi­cos y ellos se componen, precisamente, por normas mediante las cuales a sus titulares se les imponen obligaciones, confie­ren derechos, etcétera. En segundo lugar, se estima como órgano a aquellos conjuntos normativos que, a partir de los procesos de individualización llevados a cabo por sus titulares, estén en posibilidad de crear normas, ello con independencia de si resultan de funciones de carácter legislativo, administra­tivo o judicial. En tercer lugar, sólo se atenderá a los casos en que los órganos (primarios) que deban integrar o ejecutar tareas de órgano secundario tengan la calidad de senadores, por ser esta acotación lo propio del Senado de la República. Finalmente, y en estrecha relación con el punto anterior, se estimará como órgano secundario a aquel que signifique una

251Jdem.

José Fl.<Jmón cossío u. 1 ---------------------------

agregación de normatividad respecto de la exclusiva calidad de senador. En este sentido, por ejemplo, el presidente de la Mesa Directiva será considerarlo como órgano secundario, ello debido a que tal calidad jurídica únicamente puede darse respecto de quien previamente funge como senador, ya que significa una importante adición de competencias y obligacio­nes respecto del cargo primario.

El orden de exposición que seguiremos será cronológico, en la manera como en general vayan surgiendo los órganos a partir del otorgamiento de las constancias que acrediten a ciertos individuos como senadores. En todo momento, es preciso tener en cuenta que aquello que estamos exponiendo son órganos derivados y, normalmente, complejos (i.e., inte­grados por varios senadores), de forma tal que al hablar de atribuciones, responsabilidad, etcétera, aludimos a estos complejos orgánicos, y en modo alguno a los senadores en lo individual, pues los mismos fueron objeto de estudio en el ca­pítulo anterior.

Antes de pasar a su tratamiento, debemos formular la si­guiente pregunta: ¿qué criterios debemos seguir para saber en qué casos estamos frente a uno u otro órgano? Por un momento, esta cuestión puede parecernos ociosa, como cuando nos preguntamos pór la Mesa de Decanos, la Mesa Directiva o tal o cual comisión. Sin embargo, y visto el asunto con más detalle, la cuestión no lo parece tanto si percibimos que, en ocasiones, la mención que se hace en nuestro orden jurídico es al Senado, sin mayor precisión orgánica, lo que puede implicar la actuación del Pleno, o la de su Mesa Direc­tiva o el presidente de esta última. Para evitar confusiones, contrastaremos las menciones genéricas, sobre todo la de Senado o Cámara de Senadores, contra diversos preceptos legales, reglamentarios o acuerdos, a efecto de determinar a qué órgano específico están aludiendo.

1 Los órganos del Senadocie la Hepúbllca ------------------ 181

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LA MESA DE DECANOS

En aquellos sistemas electorales en los que, como el mexi­cano, no existe la posibilidad de reelección inmediata de los legisladores a la misma cámara, se presenta un problema insti­tucional interesante: ¿cómo llevar a cabo la instalación del nuevo órgano legislativo (o legislatura) , dado que la totalidad de los miembros anteriores concluyen su encargo? Este pro­blema fue resuelto en el pasado mediante la autocalificación. Aun cuando admiten cierto grado de generalidad en su afirma­ción, Becerra, Salazar y Woldenberg han sostenido que entre 1821 y 1977, en nuestro país se dio un sistema de autocali­ficación electoral,252 afirmación que debe corregirse en el sen­tido en que durante ese periodo (excepción hecha del lapso conserv�dor que inicia en 1835), lo que tuvimos es un sistema de autocalificación "simple".253 A partir de 1977, como se sabe, fue corregido debido a la previsión del recurso de reclamación que, en términos de la adición al artículo 60 constitucional, correspondía resolver a la Suprema Corte de Justicia. De 1977 a 1994, la calificación de las eleccio­nes de los senadores se realizaba por el Colegio Electoral establecido a partir de la actuación de los integrantes de la Comisión de Instalación nombrada de entre los miembros de la Legislatura que concluía su encargo (art. 67, Ley Orgá­nica del Congreso publicada en el Diario Oficial de la Fede­ración del 25 de mayo de 1979). Esta Comisión Instaladora calificaba el quórum de asistencia de los senadores que habrían de integrar la nueva Legislatura, para que ésta llevara a cabo la elección de la Mesa Directiva del Colegio Electoral (art. 69, ult. ordenamiento citado). El colegio, a su vez, lleva­ba a cabo la calificación de las constancias de mayoría a

m La reforma electoral de 1996. Una descripción general, México, FCE, 1997, p. \28. mJ_ Patiño Camarena, Derecho electoral mexicano, México, UNA.,\1, J994, pp. 462-463.

Jos(� HarTt(m Cossío D. j ---------------------------------

partir de la actuación de dos comisiones dictaminadoras. Una vez calificadas las constancias, el presidente de la Mesa Directiva del Colegio Electoral tomaba la protesta de los inte­grantes del Senado, y acto seguido se procedía a la elección de los integrantes de la Mesa Directiva (arts. 73-75, mismo ordenamiento) . Dentro del sistema de autocalificación inme­diatamente precedente, se daba una situación en la que este proceso y el establecimiento de la Mesa Directiva y, a partir de ahí, del resto de los órganos senatoriales, se daba de manera sucesiva. De este modo, el complejo tránsito entre la declaración de los resultados electorales y la constitución de nuevos órganos, estaba resuelto por el "puente" construido por los legisladores de la Legislatura saliente y los senadores encargados de calificar las elecciones.

Por otra parte, entre 1994 y 1999,254 el procedimiento sufrió algunas modificaciones importantes, particularmente la desvinculación entre instalación y autocalificación, lo cual no evitó, sin embargo, que el hilo de la continuidad legitimado­ra se siguiera estableciendo a partir de la Legislatura que ter­minaba sus furdones. Al igual que se describió en el párrafo anterior, la Legislatura saliente nombraba una Comisión Insta­ladora compuesta por cinco miembros, la cual tenía como única función recibir las constancias, entregar las correspon­dientes credenciales de identificación de los senadores elec­tos que hubieren de integrar a la nueva Legislatura, citarlos a una junta previa, declarar el quórum de asistencia y condu­cir la elección de la Mesa Directiva (arts. 59c61) . Al finalizar esta tarea, sus funciones concluían y era la mesa electa la que tomaba la protesta y permitía la generación de los órganos de la nueva Legislatura. Si bien es cierto que con motivo de las modificaciones de 1994 se introdujo un" sistema de integra-

m Recuérdese que en julio de 1994 se publicó en el Diario Oficial de la Federaci6n, una importante reforma a la Ley Orgánica de! Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

Los órganos del Senado ele la H.epltb!ica 183

184

ción de la nueva Legislatura ajeno a la autocalificación, es hasta la Ley Orgánica del Congreso General de 1999 que se logra el establecimiento de un sistema desvinculado por com­pleto de la Legislatura anterior, al punto de poder afirmarse que se trata de un sistema de autogeneración orgánica. Al ter­minar una Legislatura, Jos senadores concluyen en la totali­dad de sus funciones, y son los nuevos integrantes los que, por sí mismos, llevan a cabo la constitución de sus órganos a partir del establecimiento de uno inicial: la "Mesa de Deca­nos". Es decir, del órgano colegiado competente para condu­cir la sesión constitutiva de la Cámara que tendrá verificativo el día Z9 de agosto del año de la elección, esto es, tres días antes de la constitución de la nueva Legislatura.

La Mesa de Decanos se constituye por cinco miembros, uno de los cuales será su presidente, dos serán vicepresiden­tes y dos serán' secretarios. Debido a su carácter autogenera­do, el asunto más complejo de este. órgano es el relativo al sistema de designación de los integrantes. Dentro de las alter­nativas posibles, el legislador eligió la experiencia senatorial, la edad y; en su caso, la experiencia legislativa, seguramente por ser criterios objetivos que no exigen actuaciones por parte de quienes, en rigor, y por no haber protestado el cargo en términos del artículo 1Z8 constitucional, todavía no tienen el carácter de senadores.255 Con este proceder está tratando de salvarse el problema de cómo es que aquellos que no cuentan con el carácter de senadores, llevan a cabo actos de elección de personas, otros senadores, para que les permi­tan la constitución del Senado.256 La apelación a los criterios

msobre el modo como, por ejemplo, se constituyó la lista de senadores en la LVIII Legislatura, cfr. Quién es quién en el Congreso. LVIII Legislatura 2000-2003, México, tETO,

2002, pp. 542 y SS. 256El problema se resuelve, salvo los dos problemas que comentamos unas notas adelante,

a partir de los criterios de edad y experiencia, debido a que la actuación de la Mesa de Decanos no se da hasta después de que sus integrantes hubieren llevado a cabo la protesta constitu­cional, correspondiendo al Secretario General de Servicios Parlamentarios, quien se sobreen­tiende ya estaba designado y, por lo mismo, había protestado el cargo .

.Jos(: Harnón Cossío D

de edad y experiencia se realiza a partir de las listas prepara­das por el Secretario General de Servicios Parlamentarios a partir de la recepción de las constancias que acrediten a los senadores electos, de modo tal que ocuparán los cargos en la Mesa de Decanos, en orden decreciente, los senadores que anteriormente hubieren desempeñado con mayor antigüedad el mismo cargo; en caso de presentarse antigüedades iguales, la precedencia se dará en favor de los de mayor edad; en caso de que ninguno de los senadores se hubiere desempeñado con anterioridad en ese cargo, se acudirá a la mayor anti­güedad como diputado federal y, a falta de ésta, de diputado local (art. 60).Z57

Una vez establecida la Mesa de Decanos, sus funcio­nes son estrictamente constitutivas del Senado, al extremo de que su existencia misma se agota en el momento en que este último queda establecido ( art. 60.1 O). Inmediatamente después de su instalación y, se entiende, dentro de la misma sesión constitutiva, el Presidente de la Mesa ordenará el pase de lista,258 a efecto de que uno de los secretarios compruebe el quórum de la sesión,259 mismo que de conformidad con el artículo 63 constitucional, debe ser de más de la mitad de sus miembros.2w En caso de que el quórum esté satisfecho, el Presidente de la Mesa abrirá la sesión en la que, en términos del artículo 60.6, rendirá la protesta constitucional ante

257Una última regla, por lo mismo residual, alude a la edad en caso de que el resto de los criterios apuntados no se satisfaga (art. 60.4).

m Éste es el primer momento en que se actualiza un salto, si puede decirse así, en tanto el presidente de la Mesa ejerce funciones públicas sin haber tomado protesta del cargo.

259 A partir del ';Acuerdo para la Instalación de un Mecanismo de Registro Electrónico de Asistencia y Verificación de Quórum", del 13 de marzo de 2001, la tarea del secretario consistirá en la declaración del propio quórum.

2«1 Aun cuando el órgano competente para Hevar a cabo la constitución del Senado se compo­ne, a su vez, de cinco órganos parciales (presidente, dos vicepresidentes y dos secretarios), salvo el caso mencionado del secretario, en la Ley Orgánica únicamente se otorgan atribuciones espe� cíficas al primero, de modo que puede entenderse que el resto de los órganos parciales cumple funciones de sustitución o aquel!as que le sean delegadas por el propio presidente (pase de lista, en su caso; lectura de actas, etcétera).

Los órgm1os del Senado ele la República 185

186

los integrantes de la Cámara.261 Posteriormente, tomará la protesta al resto de los senadores, conducirá la elección de los miembros de la Mesa Directiva, declarará la legal consti­tución de la Cámara,Z62 citará para sesión de Congreso Gene­ral (el 1 o. de septiembre, para efectos del artículo 69 consti­tucional) , y designará a los integrantes de las comisiones de cortesía para el ceremonial de la propia sesión de Congreso General.

Adicionalmente a lo acabado de exponer, conviene señalar dos problemas relacionados con el ámbito temporal de actua­ción de la Mesa de Decanos. Por lo que toca al primero, antes apuntamos que si bien es cierto que, en principio, el Senado se constituye efectivamente el día Z9 de agosto (frac. VIII, art. 60.6, Ley Orgánica) , no comienza a ejercer sus funciones sino hasta el dÍa l o. de septiembre, ello en términos del artículo Z. l de la misma ley, y del artículo l Z del Reglamento para el Gobierno Interior del Congr�so. En este sentido, el presidente de la Mesa de Decanos no está en posibilidad de ejercer las funciones relacionadas con el respeto al recinto (pues ello corresponde al presidente de la Mesa Directiva de la Legislatura saliente), ni tampoco exigir respeto a cualquie­ra de las prerrogativas de los integrantes del nuevo Senado, pues los mismos no tienen la calidad de senadores. En segun­do lugar, y en relación con el anterior punto, no cabe admitir que el Senado no se encuentre constituido para el día 1 o. de

261 Éste es el segundo salto en la cadena de legitimidad, en tanto que el Presidente de la Mesa protesta ante el Pleno de una Cámara que, en rigor, no ha sido constituida.

262El orden de las fracciones V y VI del artículo 60.6 está invertido, pues primeramente debiera declararse la constitución de la Cámara y, posteriormente, la elección de los integrantes de su Mesa Directiva. Este mismo problema se repite en el artículo 61. Lo que se desprende de tales fracciones es que en la disyuntiva entre, por un lado, tener por constituida la Cámara y hacer que la correspondiente declaratoria fuera hecha por la Mesa de Decar.os o, por otro lado, en no tener por constituida la Cámara y llevar a cabo la elección de la Mesa Directiva a efecto de que ésta declarara la constitución de la propia Cámara, se optó por la segunda posibilidad. En este sentido, se prefirió más el acto solemne declarativo, al acto de constitución jurídica del órgano.

Jos6 Harnón C:ossío O. 1 ---------------------------

septiembre.263 En términos del párrafo tercero del artículo 63 constitucional, en caso de que los senadores propietarios no acudan a las sesiones de instalación del propio Senado, la Mesa de Decanos llamará a las personas que tengan el carác­ter de senador suplente a efecto de lograr la constitución del órgano. En otros términos, y por el tipo de fórmulas a que alude el artículo 57 constitucional, se entiende que al no poderse llevar a cabo la instalación el día 29 de agosto, la misma debe realizarse el 30 o el 3 1 del mismo mes con los senadores suplentes. Esta situación permite, entonces, arribar a dos conclusiones: una, la existencia de la Mesa de Decanos difícilmente podrá extenderse más allá del 31 de agosto; otra, la mesa o su presidente no podrán ejercer las prerrogativas propias de la Cámara o exigir el respeto a las de sus integrantes, debido a que no tienen el carácter de órgano de gobierno por no encontrarse constituida y por estar en fun­ciones los órganos de la Legislatura saliente.

PLENO

Un segundo órgano, en ocasiones mal identificado o no aten­dido en la literatura especializada, es el Pleno de la Cámara de Senadores.264 Se debe distinguir, desde luego, de la posición individual de cada uno de los senadores, y entenderse como la suma de ellos; en otros términos, debe entenderse como el órgano complejo resultante de la suma de los órganos simples

21i1 En este sentido, adicionalmente a lo que enseguida se dirá, lo dispuesto en el artículo 17.6 de la Ley Orgánica del Congreso, relativa a la Cámara de Diputados, no tiene repetición en ningún precepto respecto de !a Cámara de Senadores. Cfr. J. Moreno Collado, "Teoría y práctica de la legislación parlamentaria en México. La nueva Ley Orgánica del Congreso", Iniciativa, núm. 7, en abril-junio de 2000, p. 135; C. Mora-Donatto, "Estructura orgánica y funcional del Poder Legis­lativo mexicano", en Temas selectos de derecho parlamentado, Universidad Anáhuac del Sur­Miguel Ángel Porrúa, 2001, p. 47.

<M lbidem, pp. 44-59.

Los órganos del Senüdo ele la HepúJ)!ica 187

188

denominados senadores. Esta última determinación, sin embargo, se aplica a un pluralidad de entes; es más, a todo el que se componga de, al menos, dos senadores. Por lo mismo, en lo que sigue debemos establecer los criterios para distinguir.265

Integración

En primer lugar, parece conveniente diferenciar entre integra­ción y constitución de la Cámara y, dentro de esta segunda modalidad, entre quórum de asistencia y quórum de vota­ción. El criterio tienen sentido si se distingue entre el número de personas que integran al Senado, entre el número de sena­dores que es necesario se encuentren presentes para decla­rar constituido al órgano, y el número de personas necesa­rias para que pueda tomar decisiones válidas (i.e. , crear normas jurídicas o realizar sus funciones normativas). En lo tocante al primer tema, el artículo 56 dispone a partir de agosto de 1996, que la Cámara se compondrá de 128 miem­bros, de los cuales 64 serán elegidos por el principio de mayo­ría relativa, 32 serán asignados a la primera minoría, y 32 se elegirán por el principio de representación proporciona!.266 En este sentido, la integración del Senado se da por la totali­dad de los senadores propietarios electos, sin que exista ningún requisito adicional que cumplir, ni posibilidad de dife­renciar el estatus jurídico de los senadores en razón de las fórmulas mediante las cuales hubieren sido electos.

Un primer tema tiene que ver con la siguiente cuestión: les preciso que el número de 128 miembros se mantenga

261 Es importante apuntar que, en realidad, los criterios que utilizaremos, y que de algún modo quedaron esbozados al analizar a la Mesa de Decanos, son aquellos que, a nuestro juicio, deben aplicarse a la totalidad de los órganos legislativos pero que, sin embargo, la doctrina nacio­nal suele aplicar únicamente al propio Pleno de la Cámara de Senadores.

Y�> E. Andrade Sánchez, "La nueva configuración del Senado", Revista del Senado de la República, vol. 2, núm. S, octubre-diciembre de 1996, pp. 15-19.

Jos6 Hamón Cossío D. 1

constante, o puede darse el caso de que por diversos motivos disminuya a lo largo del tiempo de duración de las dos legisla­turas que a todo senador corresponde desempeñar ?267 Por principio de cuentas, los casos que impiden la integración constante en el número de Senadores, son las licencias, las renuncias, los fallecimientos, las separaciones, las destitucio­nes y las ausencias definitivas. El primer caso, se trata de un supuesto de ausencia temporal condicionado por los términos de duración de la propia licencia, supuesto este al que ya antes nos referimos; el segundo y tercer casos, aluden a sustitu­ciones definitivas, ello en tanto no existen condiciones sus­pensivas que permitan que los senadores vuelvan a ejercer su cargo con motivo de su cumplimiento; el cuarto, se da con motivo de una resolución de trámite, en la que a efecto de permitir las averiguaciont;s, el senador se ve privado de su cargo de modo provisional hasta en tanto se llega a una reso­lución definitiva (declaración de procedencia) ; el quinto caso, por el contrario, puede da lugar a una separación definitiva del cargo, en tanto que la destitución viene impuesta como sanción a partir de un fallo definitivo e inatacable (responsa­bilidad penal o política); el sexto, se trata de la constatación de un hecho público y notorio, consistente en la falta de pre­sentación del senador al ejercicio de sus funciones (lo que en términos del segundo párrafo del artículo 63 constitucional, sólo tiene efectos suspensivos por el periodo legislativo en el cual lleguen a acumularse más de 1 0 faltas consecutivas). Las anteriores distinciones son importantes, en virtud de que producen distintos efectos a fin de mantener el principio de completitud del Senado. En primer lugar, y en todos los casos, la sustitución de cualquiera de ellos produce la inmediata

u,, En caso de que la primera parte de la pregunta deba ser respondida afirmativamente, podríamos hablar de ur1 principio de completitud; en el segundo caso, por el contrario, debié­ramos hablar de una situación de integración abierta. En el primer sentido, mismo en el que por lo demás coincidimos, cfr. E. Arteaga Nava, Tratado de derecho constitucional, vol. 1, p. 249.

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designación de la persona que haya tenido el carácter de suplente al registrarse la fórmula electoral (art. 57, const.) , pudiendo ser esta designación temporal (licencia, separación o ausencias) o definitiva (renuncia, fallecimiento o destitu­ción), dependiendo por supuesto del carácter de la falta.

Fuera de esta regla general, la siguiente cuestión tiene que ver con la forma de sustitución en los casos en los que, por cualquier motivo, se encontrare impedido el senador suplen­te que debiera ocupar el cargo de propietario. Este caso exige, por supuesto, la celebración de elecciones extraordinarias, mismas que cualquiera de las cámaras puede convocar sin intervención de la otra (art. 77, fracc. N, const.). El artículo 20 del Cofipe dispone sobre este particular que si la falta (lato sensu) corresponde a la fórmula electa por el principio de ma­yoría relativa, hf Cámara de Senadores convocará a elecciones extraordinarias ( art. 20.2); si corresponde a una fórmula elec­ta por el principio de representación proporcional, la vacante será cubierta por aquella fórmula de candidatos del mismo partido que siga en el orden de la lista nacional respectiva ( art. 20.4). El problema, sin embargo, se presenta con la elec­ción de los senadores que hubiera sido designados por haber ocupado la primera minoría, pues en términos del artículo 56 constitucional, su fórmula de elección no es la representación proporcional ni la mayoría relativa.268 Teniendo que optar por una solución frente a la laguna técnica propiciada por el legis­lador ordinario, nos parece que debiera seguirse la solución concerniente a la mayoría relativa, por ser la elección de la primera minoría una consecuencia directa de este procedi­miento electoral, de ahí que, a nuestro juicio, sea necesario

ussobrc este tema no existe jur:isprudencia, pues el Tribunal Electoral únicamente se ha pronunciado en una ocasión sobre las elecciones extraordinarias y ello respecto, de un tema con muy poca relación en el asunto que venimos tratando. Cfr. Justicia electoral, Suplemento, 2002, México, TEPJ[I, 2002, núm. 5, pp. 61-62.

José Harnón Cossío O. 1 ---------------------------------

llevar a cabo elecciones extraordinarias, ello a pesar de encon­trarse electa una segunda fórmula que bien podría utilizarse para efectos de sustitución.

Constitución (quórum de asistencia)

Con el término constitución vamos a tratar el tema relativo al quórum de asistencia, es decir, a los criterios normativos para saber cuándo puede decirse que se está en presencia de un órgano o, lo que es igual, cuándo puede decirse que el mismo está formado. En este caso, la Constitución presenta dos supuestos:269 primero, el general, previsto en la primera parte del artículo 63, mismo que exige la presencia de, al menos, más de la mitad de los integrantes de la Cámara, es decir, de 65 senadores; segundo, el previsto para integrar al Congreso General, que habrá de llevar a cabo las actuaciones previstas en los artículos 84 y 85 de la Constitución. 270 En lo que toca a la formación del quórum general, el Reglamento para el Gobierno Interior dispone que se considerarán ausen­tes de una sesión a los senadores que no estén presentes al pasarse lista inicial, si no estuvieren presentes al emitirse una votación nominal, o si con posterioridad no respondiese a un pase de lista (art. 45) .271 La verificación del quórum debe llevarse a cabo por instrucciones del presidente de la Mesa Directiva, pero la solicitud de verificación se encuentra deseen-

269Por ejemplo, E. Arteaga Nava, Tratado de derecho . . . , op. cit., pp. 247-248; H. Fix� Zamudio y S. Valencia Carmona, Derecho amstitucional mexicano y comparado, México, Porrúa, 1999, pp. 661-662; J. Gamas Torruco, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 2001, pp. 845-846.

270Podría pensarse que otro caso es el previsto en el inciso e del artículo 72 constitucional, en tanto exige que la superación del veto presidencial exige la confirmación de las "dos terceras partes del número total de votos". Esta disposición, sin embargo, alude claramente a los votos, por lo que el tema del quórum es de esa rlaturaleza, y no de asistencia.

z11 Lo anterior debe acotarse en términos de lo previsto en el 'Acuerdo para la Instalación de un Mecanismo de Registro Electrónico de Asistencia y Verificación de Quórum", de 13 de marzo de 200 l .

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tralizada en todos los integrantes del órgano. Una vez hecho el planteamiento, y si la falta fuere notoria, el presidente podrá levantar la sesión mediante simple declaración; si, por el con­trario, fuere dudosa, deberá ordenar el pase de lista y, en su caso, proceder de igual forma (arts. 106 y 1 12).

Tratándose del quórum de asistencia del Congreso Gene­ral para proceder en los casos de recepción del informe presi­dencial, de designación de Presidente interino o sustituto, de aceptación de renuncia o de toma de protesta, la formación del quórum de asistencia del Senado es, si puede decirse así, un paso previo a la Constitución de un órgano distinto llama­do "Congreso General". El artículo So. de la Ley Orgáni­ca dispone, ya se dijo, los casos en que los integrantes del Senado posteriormente deban constituirse en Congreso, esto es, los previstos en los artículos 69 y 84 a 87 constitucionales. Sin embargo, ello no quiere decir que se esté ante un solo supuesto de quórum de asistencia, ello debido a que la deter­minación del mismo cambia dependiendo de la situación: así, en los casos de recepción de informe presidencial ( art. 69 const.), otorgamiento de licencia (art. 85 const) , calificación de renuncia (art. 86 const.) y toma de protesta (art. 87 const.), se trata del previsto en la primera parte del artículo 63 consti­tucional, tal como lo dispone el artículo So. de la Ley Orgáni­ca;m en los dos casos restantes de designación de Presidente

moe lo acabado de decir surgen, sin embargo, dos cuestiones de importancia, en virtud de que pudiéramos estar frente a un conflicto entre la Ley Orgánica y la Constitución. Las fracciones XXVI y XXVII del artículo 73 constitucional, aluden al Congreso de la Unión como órgano compe­tente para otorgar, respectivamente, conceder las licencias y aprobar las renuncias del Presidente de la República. Debido a que comúnmente se ha entendido que las competencias conferidas en ese artículo al "Congreso de la Unión" deben ejercerse mediante la actuación consecutiva de ambas Cámaras, se ha llegado a decir que pudiera existir una contradicción entre ese precepto y lo dispuesto en el artículo 5.1 de la Ley Orgánica (por ejemplo, y mutatis mutandi, E. Artcaga Nava, op. cit. , p. 268; M. Herrera y Lasso, "El Reglamento del Congreso", enEstudiospolfticos y constitucionales, México, Miguel Ángel Por rúa, 1986, p. 142). La interpretación que apunta a la contradicción puede ser superada, sin embargo, si realizamos otra de carácter sistemático y entendemos el término Congreso de la Unión no en el sentido de dos Cámaras actuando suce­sivamente, sino como unidad que realiza funciones normativas diversas.

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interino o sustituto ( arts. 84 y 85), el quórum mínimo de asis- . tencia habrá de ser de las dos terceras partes del total de los 128 senadores (arts. 9o. y 10, Ley Orgánica) .

Sesiones

Dentro del tema sesiones existen varios asuntos a tratar, como los relativos a los periodos, los tipos de sesiones, la forma de ordenar los trabajos el modo de procesar las discu­siones y la forma de poner las determinaciones en estado de votación. Se trata, desde luego, de una serie de temas que, en principio, parecieran no guardar una completa conexión entre sí, pero que, sin embargo, y desde nuestro punto de vista, con­viene analizar bajo el mismo rubro en tanto que, y salvo la votación, que merece un apartado propio, constituye las condi­ciones de actuación del órgano Pleno. 273

U na vez instalada la Cámara, las actuaciones en el tiempo de los órganos del Senado tienen diversas modalidades, por lo que es preciso hacer varias distinciones. Por ejemplo, y como ya se vio, la Mesa de Decanos debe actuar, en rigor, por espacio de unas cuantas horas; las comisiones, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 96 del la Ley Orgánica, durante los periodos ordinarios y los recesos del Congreso. Referente al tiempo de actuación temporal del órgano Pleno, convie­ne distinguir entre periodos y sesiones.2'4 Por los primeros,

m Es evidente que a pesar de lo genérico de esta afirmación, es conveniente tener en cuenta que el Pleno no actúa sólo por referencia a sí mismo, sino también a partir de la intervención de otros órganos, tales como la Mesa Directiva o las comisiones, todo lo cual quedará en claro al analizar en los capítulos siguientes !os procesos de creación normativa.

274La falta de distinción entre ambos conceptos es frecuente entre nosotros, tanto a nivel normativo (Reglamento para el Gobierno Interior, arts. 35 a 40) como doctrinal (S. Pedroza, El Congreso de la Unión, México, UNAM, 1997, p. 77). Para una crítica puntual sobre este asunto, M. Herrera y Lasso, "Errores técnicos y vicios institucionales de la Constitución", El pensamiento

jurídico de México en el derecho constitucional, México, Manuel Porrúa, 1961, pp. 1 1 y ss; del mismo autor, "El Reglamento del Congreso", en Estudios políticos y constitucionales, pp. 143-144.

Los órganos del senado de la República 193

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debemos entender los lapsos totales de duración de las actuaciones del órgano (Cámara o Senado en este caso), mientras que por el segundo, los lapsos parciales en que es posible dividir la actuación del órgano dentro de un lapso total (o periodo).

En lo tocante a los periodos, la única posibilidad de distin­ción es entre los ordinarios y los extraordinarios, ello debido a que cubren la totalidad del año calendario. Respecto a la actua­ción ordinaria del Pleno, la Constitución habla de dos perio­dos generales: del lo. de septiembre hasta el l S de diciembre y del l S de marzo hasta el 31 de abril de cada uno de los 3 años en que se divide toda Legislatura ( arts. 65 y 66 const.). Igual­mente, alude a una temporalidad particular dentro de los pe­riodos ordinarios, la cual consiste en que el primero de los dos periodos se extienda del l S hasta el 3 1 de diciembre, como consecuencia de la toma de posesión del Presidente de la República en el mismo año calendario (art. 66) . Como puede observarse, mientras la fecha de inicio de los periodos ordinarios es cierta, la de conclusión no lo es así, dado que la Constitución utiliza el término "hasta" a efecto de identificar un término final máximo y no uno de realización necesaria. Sin embargo, como la duración de los periodos ordinarios es propia del Congreso de la Unión y no de una sola de las cáma­ras, es preciso que exista un acuerdo a partir del voto emitido por los plenos de las cámaras de Diputados y de Senadores, sobre la fecha de conclusión anticipada.275 En los casos en que este acuerdo no exista, pero sí la voluntad de ambos de concluir anticipadamente las sesiones, la decisión correspon­derá al Presidente de la República (art. 66 const.). Concluido

015 La ft�cultad de los presidentes de las mesas directivas de las cámaras de Diputados (art. 23.1, b, Ley Orgánica) y de Senadores (art. 67.1, a, Ley Orgánica), es relativo a las sesiones, mas no así a los periodos. En el mismo sentido, E. Arteaga Nava, Tratado de derecho o p. cit. , p. 265.

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el periodo ordinario, el Pleno del Senado se suprimirá de modo temporal, ello hasta en tanto no llegue el siguiente perio­do ordinario o se convoque a uno extraordinario.

Fuera de los lapsos ordinarios, toda otra actuación del Pleno deberá hacerse en la modalidad de periodo extraordina­rio. Esta forma de expresión no significa, desde luego, una mención de lo obvio, sino la identificación de una importante restricción al legislador federal, sencillamente porque la con­vocatoria, celebración y materias a tratar durante los periodos extraordinarios se encuentran claramente regladas y, por lo mismo, sus alcances están restringidos. En otros términos, los periodos ordinarios representan modalidades específicas de actuación del Congreso o de una de sus Cámaras, y no así la mera continuación de las actuaciones de cualquiera de eso órganos en el tiempo. El artículo 6 7 constitucional dispone desde noviembre de 1923 que el Congreso o cualquiera de sus Cámaras, cuando se trate de facultades exclusivas, podrán reu­nirse en sesiones extraordinarias cada vez que al efecto sean convocados por la Comisión Permanente, la cual podrá tomar tal determinación motu propno o a propuesta del Presidente de la República (art. 78, trace. IV const.) .276 La actuación del Congreso o de una de las cámaras durante los periodos extra­ordinarios, además de no poderse autogenerar por una sola de éstas en lo individual, imponen la restricción de tener que circunscribirse a la materia o materias objeto de la convocato­ria ( art. 6 7 y 78, frac c. IV const.), de ahí que en ese caso la Comisión Permanente continúe realizando muchas de las funciones de gobierno del Congreso (art. 124.1 Ley Orgáni­ca) . La actuación del Pleno del Senado dentro de los periodos extraordinarios únicamente podrá darse respecto de materias específicas, por lo que agotado su tratamiento, se disolverá

216El texto original de la Constitución de 1917, exclusívamente otorgaba al Presidente de la República la posibilidad de llevar a cabo la convocatoria.

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temporalmente el órgano hasta en tanto no llegue el siguiente periodo ordinario o se convoque a un nuevo periodo extraor­dinario.

Determinado el periodo en que pueden llevarse a cabo las sesiones, y definidas estas últimas como los lapsos en que es posible dividir la actuación de un órgano dentro del primero, debemos identificar tales modalidades parciales de actuación temporal. La forma en que son diferenciadas en nuestro orde­namiento no atiende exclusivamente a un criterio temporal, es decir, a sus condiciones de duración o tiempo de celebra­ción; en realidad, existen dos criterios: uno que se determina por la materia a tratar en las sesiones (secretas y solemnes), y otro que se refiere a las condiciones temporales de realiza­ción de las mismas (extraordinarias y permanentes). 277 Adicio­nalmente, y en primer lugar, el caso de las sesiones ordinarias bien puede ser entendido como una manifestación de ambos criterios. Si se quiere, como perteneciente a uno u otro de ellos a partir de un cierto énfasis, en tanto que las mismas se definen (art. 28 Reglamento) , simultáneamente, como aquellas que se celebran en los días hábiles de los periodos constitucionales, y cuya temática no debe tratarse de forma secreta o solemne."' La dificultad en este caso (misma que afecta también al entendimiento de las sesiones extraordi­narias) , radica en saber qué se entiende por "periodo consti­tucional": para algunos, comprende tanto a los ordinarios como a los extraordinarios, de forma tal que en un periodo ordinario o extraordinario podrían darse sesiones ordina­rias o extraordinarias;279 por el contrario, otros autores esti-

217Elisur Arteaga habla también de sesiones conjuntas, para aludir a los casos en que las dos cámaras del Congreso actúan como Congreso General. Esta distinción nos parece, sin embargo, equivocada, pues en realidad no hay una sesión conjunta sino la formación de un nuevo ó¡gano. Cfr. 1Yatado del derecho . . . , op. cit. , p. 268.

27llSu realización pública significa, de acuerdo con el Reglamento (art. 205), la posibilidad de que el público general pueda asistir a las galerías.

z19lbidem, p. 267.

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man que la relación entre las dos modalidades de sesiones con los dos tipos de periodos no se da en esos términos, sino que como las sesiones extraordinarias únicamente pueden darse en los periodos extraordinarios, no podría haber sesio­nes extraordinarias en los ordinarios.280 La solución que es posible apuntar es la siguiente: por "periodo constitucional" debe entenderse al ordinario y al extraordinario ( art. 2o. Regla­mento) , de forma tal que las sesiones extraordinarias son aquellas que se celebran fuera de los horarios convenidos como propios de los periodos ordinarios o extraordina­rios, como en el caso en que se quiere tratar un asunto diver­so al que llevó a acordar una sesión permanente (art. 42), o aquellas que se celebran en los días feriados dentro de cualquier tipo de periodo (art. 28, segundo párrafo).281

Las sesiones permanentes, son aquellas que resultan de un acuerdo de la mayoría de votos de los miembros presentes en el Senado ( art. 42 Reglamento) , a efecto de tratar un asun­to previamente determinado ( art. 28). Su característica es que durante su celebración no puede darse curso a ningún asunto distinto a los acordados, y que deben continuar hasta alcanzar una resolución (art. 43). Las sesiones secretas son aquellas que deben celebrarse a efecto de tratar los asuntos económi­cos de la Cámara "u otros que exijan reserva" ( art. 3 1 , Regla­mento), teniendo este último carácter las acusaciones en contra de ciertos funcionarios federales; los documentos que les sean enviados con la nota de "reservados" por otros po­deres públicos; los relacionados con las relaciones exteriores y, en general, aquellos a los que el presidente de la Mesa les asigne tal carácter ( art. 33, Reglamento). La condición de reserva significa, ya se dijo, que no podrá haber público en

UlOH. Fix Zamudio y S. Valencia Carmona, op. cit., pp. 661-662. �..�1 En contra, l. González Rebolledo, "Las sesiones", en M. Ochoa Campos (dir.), Derecho

legislativo mexicano, México, XLVIII Legislatura/Cámara de Diputados, 1973, pp. 157 y ss.

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las galerías; adicionalmente a ello, puede darse otra condición, si los integrantes deciden que los asuntos tratados en ella exigen "estricta reserva", caso en el cual los presentes estarán obligados a guardarlo ( art. 34, Reglamento) . ¿Cuál es la rela­ción entre sesiones secretas, sesiones ordinarias y periodos de sesiones? A esta pregunta responde Elisur Arteaga di­ciendo que "puede afirmarse que las sesiones secretas pueden ser ordinarias o extraordinarias y darse en un periodo ordinario o extraordinario" .282 A nuestro juicio, esta afirma­ción es parcialmente correcta, debido a que si bien es cierto que las sesiones secretas pueden darse en periodos ordinarios o extraordinarios, no pueden tener el carácter de ordinarias,ello debido a que la definición que de las mismas da el Regla­mento para el Gobierno Interior, es que tendrán el carácter de públicas (art. 28).283 Por ello, toda sesión secreta tendrá, simultáneamente, carácter extraordinario. La sesiones solem­nes son aquellas en las que se exige el cumplimiento de un protocolo determinado, dado el carácter de los asuntos que en ella se tratan. Así, el artículo 100 de la Ley Orgánica dispo­ne que en el mes de octubre se celebrará una sesión de ese tipo a efecto de imponer la medalla de honor "Belisario Domínguez ", al ciudadano que haya sido seleccionado por el Senado en términos del decreto emitido por el Presidente Ruiz Cortines el 3 de enero de 1953. El artículo 46 del regla­mento, y aun cuando sin calificar expresamente a la sesión, exige el cumplimiento de ciertas formas específicas en el vestir de los senadores a efecto de abrir los períodos constitu­cionales y recibir la protesta del Presidente de la República.

Expuesto el tema de los tipos de sesiones,' conviene pasar ahora a considerar la forma en que las mismas deban desarro­llarse, lo cual implica dos elementos: primero, la forma de

2820p. cit., p. 268. WEn el mismo sentido, cfr. lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 39 del Reglamento

para el Gobierno Interior.

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componer el orden de procedencia de los asuntos y; segundo, la forma en que deben ser tratados. Los pocos trabajos que existen en esta materia,284 tienen dos inconvenientes: uno, que terminan exponiendo el tema de la ordenación de los temas y su tratamiento, como si existiera una solución única para todos los casos; dos, que tratan el tema desde la concep­ción individualista del Reglamento para el Gobierno Interior, y dejan de lado la concepción de los grupos parlamentarios que anima a la Ley Orgánica. Respecto del primer tema, la forma de presentación del tema debe hacerse mediante la re­lación de Jos temas de formación y discusión de.agenda (lato sensu), con Jos tipos de sesiones que puede desarrollar el Sena­do. Antes de llegar a este punto, es preciso señalar el modo en que se produce el trabajo del Pleno. Para ello, es necesario distinguir entre el programa legislativo de cada periodo de se­siones, el calendario de trabajo mediante el cual haya de desa­hogarse ese programa, y los puntos del orden del día que, a su vez, permitan desahogar el programa y el calendario (art. 82.1, Ley Orgánica) ."' La elaboración del programa y del calendario se hacen por la Junta de Coordinación Política a propuesta de su Presidente (art. 84. 1 , Ley Orgánica) ; el orden del día debe formularse por la Mesa Directiva a propues­ta de la propia Junta de Coordinación Política, y en ella deben distinguirse los asuntos sometidos a votación, deliberación o trámite (arts. 66.1 y 62.2, Ley Orgánica).286 Se trata de tres

u• E. Arteaga Nava, op. cit., pp. 256�260; S. Pedroza, op. cit., pp. 195-196; M. Gonzá!ez Oropeza, "Debate parlamentario", Diccionario uni·versal de ténninos parlamentarios, México, Cámara de Diputados, LVI Legislatura, Instituto de Investigaciones Legislativas, Miguel Angel Porrúa, 1997, pp. 315-317.

wsg¡ bien es cierto que, en general, la idea de estos tres elementos pareciera referirse a los periodos ordinarios, no parece haber ningún tipo de restricción para que los preceptos sean aplicables también a los de los extraordinarios, siempre que se tenga en cuenta la limitación mate­rial a que están sujetos el Congreso o la Cámara de Senadores.

286En otros casos, sin embargo, existen regulaciones ad hoc en la fo¡mulación de! orden del día y el modo de proceder al análisis de los asuntos. En este sentido, confrontar, por ejemplo, el acuerdo de la Junta de Coordinación Política del 19 de septiembre de 2000, en el que en el

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maneras de dividir los trabajos legislativos, no sólo del Pleno sino de una diversidad de órganos senatoriales, pues el traba­jo de los mismos bien puede verse afectado por la forma en que la Junta de Coordinación Política o la Mesa Directiva hayan decidido proceder. Sobre este punto, el artículo 65 constitucional dispone a partir de abril de 1986, que en los periodos ordinarios el Congreso se ocupará del estudio, dis­cusión y aprobación de ley que se les presenten, y de los demás asuntos que les correspondan conforme a la Consti­tución (en los términos previstos por la Ley Orgánica), lo cual deberá ser tomado en cuenta en la formulación del programa, el calendario y el orden del día.

En lo tocante a este último, y como lo señalamos, su conformación viene dada por el tipo de sesión para la cual sea formulado.287 Si la misma es ordinaria y se está en periodo ordinario, el artículo 30 del reglamento dispone que se dará cuenta con los negocios en el orden siguiente: 288discusión y aprobación del acta de la sesión anterior;289 comunicaciones de la otra Cámara, del Ejecutivo, de la Suprema Corte de Jus­ticia, de las Legislaturas locales y de los gobernadores; ini­ciativas de los sujetos previstos en el artículo 71 constitucio-

punto segundo precisa la forma en que se desarrollara el procedimiento de comparecencia de los secretarios de Estado con motivo del análisis del informe presidencial del día lo. de septiembre de ese año.

2!!7 Conviene señalar que al momento de elaborarse este trabajo, se encontraba pendiente de discusión el "Proyecto de Acuerdo de la Mesa Directiva, para la conformación del orden del día y desarrollo de las sesiones del Senado de la República", del l l de septiembre de 2001, el cual dispone que la orden del día (de las sesiones ordinarias, se entiende), será formulado por la Mesa Directiva el día anterior a la sesión.

msEl ·�cuerdo de la Mesa Directiva para la creación de la Gaceta Parlamentaria del Senado de la República", de\ 13 de marzo de 2001, prácticamente dispone en su artículo 2o. que todos los elementos que conforman el orden del día deban ser publicados en ella.

WIEJ propio "Proyecto de Acuerdo de la Mesa Directiva, para la conformación del orden del día y desarrollo de las sesiones del Senado de la República", dispone en su artículo 14 que Jos senadores podrán hacer observaciones breves y directas al contenido del acta y, en su caso, podrá abrir una lista de dos oradores en pro y dos en contra a efecto de que hagan uso de la palabra hasta por cinco minutos.

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na!; dictámenes que deban someterse a lectura antes del día de discusión; memoriales de los particulares; dictámenes se­ñalados para discutirse y minutas de ley.290 Si la sesión es ordinaria en periodo extraordinario, el orden del día se verá sustancialmente reducido, en tanto únicamente podrían consi­derarse los asuntos relativos la aprobación del acta de la se­sión anterior, y los dictámenes y las minutas de ley. Si la sesión es extraordinaria en periodo ordinario, el orden del día podrá conformarse en términos del artículo 30 del reglamento. Si la misma es extraordinaria en periodo extraordinario, los temas deberán circunscribirse a lo dicho respecto de las sesio­nes ordinarias en periodos extraordinarios. Por otra parte, si las sesiones son secretas, el orden del día vendrá determinado por los asuntos a tratar, ello debido a que los mismos son pun­tuales y de tramitación específica (art. 33, Reglamento) . En caso de que la Cámara decida declararse en sesión perma­nente, la forma y orden de tratamiento de los asuntos será aquella que se hubiere establecido en el acuerdo relativo, sin que pueda darse cuenta de ningún otro asunto, debiéndose leer, discutir y aprobar el acta de la misma dentro de la propia sesión permanente (arts. 41-43, Reglamento).

Una vez formulado el orden del día en cualquiera de las modalidades que acabamos de exponer, debe llevarse a cabo el tratamiento de los asuntos listados. Para ello, es importante diferenciar si los mismos se encuentran sometidos a trámi­te, deliberación y/o votación, pues de ello depende el modo como deban ser enfrentados por el Pleno. Igualmente, es

ZWEJ "Proyecto de Acuerdo de la Mesa Directiva, para la conformación del orden del día y desarrollo de las sesiones del Senado de la República", del 1 1 de septiembre de 2001, no intro­duce mayores modificaciones sobre este particular. Adicionalmente, el "Proyecto de Acuerdo parla­mentario para normar las intervenciones en Tribuna que se refieran a fechas conmemorativas", del 13 de marzo de 2001, dispone en su artículo lo. que en el orden del día existirá un apartado con la denominación "efemérides", "para incluir aquellas intervenciones que soliciten los Sena­dores de la República para hacer mención a las fechas contenidas en el calendario cívico nacional".

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importante hacer notar que, y a diferencia de lo dicho respec­to a la relación entre orden del día y tipo de sesión, este último resulta prácticamente irrelevante en lo que se refiere al modo de desahogar la primera, sencillamente porque una vez lis­tados, los asuntos deberán ser tratados a partir de sus propias características jurídicas.291 Para efectos de discusión, en el Reglamento Interior se alude en el mismo artículo a las ini­ciativas, las proposiciones y los oficios, y pareciera que, en principio, los mismos deben seguir el mismo trámite. Ello no puede ser así, sin embargo, y uno de los defectos del regla­mento en vigor es dar una solución general para una diversi­dad de problemas que debieran tratarse con mayor especifi­cidad.292 Con independencia de lo anterior, la primera gran distinción se hace en lo tocante a si la discusión del asunto es en lo general o en lo particular, donde el primer criterio se actualiza sobre el ordenamiento o propuesta en su conjunto, y el segundo sobre sus elementos particulares. Respecto al pri­mero, el reglamento indica que deberá darse lectura a la propuesta a discutir, para que acto seguido se inscriban orado­res en contra y en pro de la misma ( art. 97), 293 existiendo la

191 En este sentido, y por citar un solo ejemplo, tenemos que la discusión de un dictamen de ley o decreto puede llevarse a cabo en sesión ordinaria, extraordinaria o permanente de periodo ordinario, o bien en sesión ordinaria, extraordinaria o permanente de periodo ordinario. En cualquier caso, sin embargo, no habrá diferencias en cuanto a su forma de tratamiento, senci­ilamente porque lo que determina las modalidades de discusión es el tipo de asunto, y no así, hechas las salvedades ya seüaladas, el tipo de periodo o sesión.

m con mejor técnica, en el ''Proyecto de Acuerdo de la Mesa Directiva, para la conformación del orden del día y desarrollo de las sesiones del Senado de la República", del l l de septiembre de 2001, se diferencia entre el trámite de las iniciativas de ley y decreto, y el que corresponde a los puntos de acuerdo.

mJEn el propio "Proyecto de Acuerdo de la Mesa Directiva, para la conformación del orden del día y desarrollo de las sesiones del Senado de la República", del l l de septiembre de 2001, se dispone una forma diversa de actuación, a nuestro juicio mucho más adecuada, en tanto se permite que los grupos parlamentarios fijen de entrada su posición por conducto de alguno de sus miembros. Dado el sistema de disciplina partidaria que, en lo general, está sustentado en la Ley Orgánica en vigor, este modo de proceder parece razonable, tanto por permitir la expresión de los senadores independientes, por no constreñir el voto y por permitir las intervenciones en lo personaL En el caso en que se haya solicitado la remoción de uno de los integrantes de la Mesa Directiva, el número máximo de oradores será de tres a favor y tres en contra de la misma (art. 65.1, Ley) .

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posibilidad de que uno de los senadores solicite que los inte­grantes de la comisión correspondiente explique, en su caso, el dictamen que hubieren formulado (art. 108) .294 Las inter­venciones se encuentran limitadas en el reglamento a dos por senador, salvo los casos en que se trate de miembros de comisiones dictaminadoras y autores de proposiciones ( art. 1 00). Los oradores no podrán ser interrumpidos en sus expo­siciones, salvo cuando se trate de responder a quien estime se le hizo una alusión personal o quiera que se rectifique un hecho ( art. 1 02), o quien solicite una explicación pertinente o plantee una moción de orden (arts. 104 y 105) .z95 Una vez que hubieren intervenido los senadores inscritos, el presiden­te mandará preguntar si el asunto está o no suficientemente discutido. De responderse así, se procederá a su votación; en caso contrario, seguirá el debate. De aprobarse la propuesta en lo general, se seguirá la discusión en lo particular,296 ello respecto de los preceptos o elementos normativos que la compongan."" En términos del reglamento (art. 1 18), se en­tiende que cada uno de los artículos debe ser discutido y votado en lo individual,298pudiéndose hacer adiciones o modi­ficaciones a los artículos aprobados en la sesión en que defi­nitivamente se vote (art. 124). En caso de que el artículo o

1m El Proyecto de Acuerdo del 11 de septiembre, confiere la iniciativa de explicación a lacomisión misma, y no a la excitativa que sobre ella realice un senador como lo prevé el Reglamento Interior.

135Igualmente, las discusiones no podrán ser suspendidas sino por alguna de las causas siguientes: por haber llegado la hora fijada para la terminación de la sesión; porque se decida darle trámite a otro asunto por razón de su gravedad o urgencia; por los desórdenes habidos en la Cámara; por falta de quórum de asistencia; por haberse hecho una propuesta suspensiva (art. 109, Reglamento).

l%En términos del artículo 132 del Reglamento, sin embargo, si el proyecto de ley o decreto consta de más de treinta artículos, podrá discutirse por apartados siempre que lo solicite uno o más miembros de la Cámara y ésta lo acuerde favorablemente.

"97En este caso, y mediante votación económica, se preguntará al Pleno si el asunto vuelve o no a la comisión, y en caso de que no sea así, se tendrá por desechado (art. 1 1 7, Reglamento).

"98Parece mucho mejor la técnica seguida en el Proyecto de Acuerdo del l l de septiembre, sencillamente porque la discusión se hace sólo respecto de los artículos cuya discusión hubie� re sido reservada.

Los órganos del Senado ele la Hepública 203

204

una de sus partes sea desechado, deberá volver a la comisión ( art. 1 18), ello con el fin de que lo modifique y presente nueva­mente a discusión en el Pleno. 299

Como se apuntó líneas atrás, la lógica acabada de descri­bir choca con lo establecido en la Ley Orgánica, pues mientras el primer ordenamiento está concebido para privi­legiar la posición individual de los legisladores, el segundo está construido bajo la racionalidad de la actuación de éstos desde el grupo parlamentario al que pertenezcan, todo ello encaminado a la formación de una "voluntad" orgánica a través de la Junta de Coordinación Política (arts. 71 .1 , 76.1 y 82.1, a, Ley Orgánica) .300 Las consecuencias de esta doble racionalidad quedarán expuestas más adelante, pero desde ahora cabe exponer la falta de sentido de un ordenamiento cuya construcción fue hecha a partir de un modelo parlamen­tario distinto.

Votación

Agotadas las discusiones en lo general o en lo particular en los términos apuntados, es preciso que el Pleno manifieste "su voluntad orgánica". La forma de saber si existe es a través de lo que se ha dado en llamar "quórum de votación". Es decir, la suma de manifestaciones individuales mínimas necesarias para que el órgano colegiado se pronuncie sobre una propuesta (lato sensu) sometida a su consideración por alguno de los órganos de la Cámara. En lo que respecta al Pleno, órgano que por el momento estamos tratando, la técni­ca utilizada en la Constitución para establecerlo atiende a dos

Z'l'IEn lo tocante a la emisión de voto particular, hemos dicho lo necesario al tratar el tema de las facultades de los senadores, por lo que no es el caso insistir en el mismo.

300Sobre el cambio de racionalidad en los órganos legislativos o parlamentarios, M. Ramírez, "Grupos parlamentarios y sistemas de partidos", Revista PvfexiCana de Estudios Parlamentarios, vol. 1 , núm. 3, septiembre-diciembre de 1991, pp. 199-206.

Jos6 Harnón Cossío D. 1 ---------------------------------

criterios: uno, a la mención genérica "Senado" o "Pleno", sin precisar qué votación deberá darse en cada caso; dos, a la mención expresa del número de votos requeridos para que el órgano cree una norma o intervenga en una etapa específica de creación normativa. Tocante al primer caso, la pregun­ta que desde luego cabe formularse es si existe o no una regla general aplicable a todos los casos en los que no haya mención expresa del número de votos requeridos, misma que, adicio­nalmente, deberá ser residual en los casos en que no se haga mención expresa a un determinado quórum de votación. Esta pregunta está respondida en el artículo 158 del regla­mento para el Gobierno Interior: "Todas las votaciones se verificarán por mayoría absoluta, a no ser en aquellos casos en que la Constitución y este reglamento exigen las dos terce­ras partes de los votos." Esta norma, en principio, debiera conducirnos a sostener que si el Senado se compone de 128 miembros, y su composición mínima es de 65 senadores, la mayoría absoluta debiera ser la mitad más uno o "más de la mitad del total", como quería Tena.301 Esta disposición exigiría de un mínimo de 33 votos en sentido afirmativo, para que una "resolución'' resulte aprobada. Sin embargo, la prác­tica parlamentaria ha formado una norma en la que las vota­ciones tomadas en ambas cámaras resultan de mayorías simples.302 Ello quiere decir, siguiendo con el ejemplo acabado de mencionar, que si el quórum de asistencia es de 65 miembros, la votación exigida es simple y las abstenciones tienen un sentido neutro, en todos aquellos casos en que no se diga nada específico sobre el quórum de votación, las decisiones de Senado puede tomarse, en el caso verdadera­mente extremo, por el voto de un senador frente a 64 absten-

301 Op. át., p. 276. 302 En el mismo sentido, H. Fix Zamudio y S. Valencia Carmona, op. cit., p. 662; J. Gamas

Torruco, op. cit. , p. 846; ]. Moreno Collado, "Votación", Diccionan"o universal de términos parlamentarios, p. 1072.

1 Los órganos del Senado de la República 205

206

ciones. En casos más probables, la decisión del Senado será aquella que logre sumar más votos a favor o en contra, siempre teniendo en cuenta lo dicho sobre las abstenciones.

Además de la forma de votación por mayoría simple que opera como regla general residual, existen otras formas que entre nosotros se han denominado mayorías absolutas y calificadas: por las primeras se entiende, ahora sí, los casos en que la votación exigida es de más de la mitad del total de las personas que integren el quórum de asistencia; por las segundas, aquellas en las que se exija una votación superior a más de la mitad, como podría ser las dos terceras partes, por ejemplo. Los casos que nuestro orden jurídico nos presenta, son los siguientes.303Enlo que toca a la mayoría absoluta, tene­mos el previsto en la Ley Orgánica304 y en la Constitución, siendo estos últimos los siguientes: primero, el previsto en el inciso d del artículo 72 constitucional, mismo que se suscita por el rechazo total que la Cámara de Diputados hubiere hecho de un proyecto de ley en su carácter de cámara reviso­ra, el cual tendría que ser superado "por la mayoría absoluta (de votos) de los miembros presentes de la de Senadores", a efecto de que la primera volviera a discutirla y votarla y, de esa manera, darle continuidad al proceso legislativo; segundo, el del inciso e del mismo precepto, el cual se suscitaría en los casos en que la Cámara de Diputados, actuando como revi­sora, hubiere desechado en parte, modificado o adicionado el proyecto que de origen hubiera aprobado la de Senadores, en donde para darle continuidad al proceso legislativo lo in te-

)(l3En todo caso, no tratamos los relativos a faltas, licencias, renuncias y protesta del Presi� dente de 1� República, debido a que si bien es cierto que el asunto del quórum de asistencia es un problema de cada Cámara en lo individual, el de Congreso General es propio de un órgano distinto y, por lo mismo, no es en rigor el Senado mismo, como bien apuntaba Herrera y Lasso ("El Reglamento del Congreso", p. 182). En contra de esta opinión, F. Berlín Valenzuela, Derecho parlamentan"o, México, FCE, 1993, p. 282, quien justamente estima que la unión es entre cámaras y no entre individuos.

JM Aquel caso al que alude el artículo 61.1 en el sentido de que la elección de la Mesa Directiva se hará mediante cédula por la mayoría absoluta de votos de los senadores presentes.

José Ramón Cossío D. j ---------------------------

grantes de esta última debieron haber logrado una votación por mayoría absoluta de sus miembros presentes.

Es frecuente encontrar en nuestra doctrina una confusión al hablarse de quórum de votación por mayoría absoluta, al referirse a tres casos: uno, el de constituir, en términos del artículo 93 constitucional, comisiones de investigación de los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal mayoritaria; dos, el de promover acciones de incons­titucionalidad en términos del inciso b de la fracción II del artículo 1 OS constitucional;305 tres, al de solicitar la remoción del jefe de Gobierno del Distrito Federal. En los casos primero y tercero, se exige que la solicitud esté presentada por al menos la mitad de sus integrantes, y en el segundo, que esté promovida por al menos el 33 por ciento de los propios inte­grantes. En este caso, en rigor no estamos ante un problema de quórum del Pleno de la Cámara, sino ante la actuación de un fragmento de órgano. La diferencia es importante y debe ser resaltada, pues mientras en el caso del Pleno está manifes­tándose una "voluntad orgánica", en los restantes es la soli­citud de una parte de los integrantes de la. Cámara para lograr que el Pleno tome una decisión (constitución de comisiones o remoción del jefe de Gobierno), o para actuar en contra dela mayoría que logró constituir esa "voluntad orgánica". Mientras que en el caso de las acciones es evidente la diferen­cia al existir una oposición y al hecho de acudir a un tercero para que se pronuncie sobre el problema de constitucionali­dad,306 en los dos restantes es preciso que, una vez solicitada la constitución o la destitución, el Pleno se pronuncie (mayo­ría simple) sobre la solicitud. De este modo, es evidente que las mayorías requeridas en los tres casos no son del Pleno,

300Por ejemplo, S. Pedroza, El Congreso de la Unión, pp. 209-210. J(l¡)}.R. Cossío, "Comentario a! artículo 105", Derecho Procesal Constitucional, t 1, México,

Porrúa, 2002, pp. 543 y ss.

1 Los órg<Jnos del Senado de la Rcplíblíca ------------------ 207

208

sino de conjuntos orgánicos que es necesario formar para lograr el pronunciamiento de aquél.

Tocante a la mayoría calificada, los casos son más, y pueden dividirse en constitucionales y legales, atendiendo a su fuente, 307 y entre aquellos que exigen tal votación calificada sobre miembros presentes o sobre el número total de votos. El primer caso es el previsto en el inciso e del artículo 72, en el que se exige el voto de las dos terceras partes del núme­ro total de votos de la Cámara, sea en su carácter originario o de revisión, a efecto de seguir el procedimiento legislati­vo que permita superar el veto presidencial al propio ordena­miento. Dos, el previsto en el numeral So. de la fracción lii del artículo 73, en tanto exige, entre otros muchos requisitos, el voto de las dos terceras partes de los senadores presentes, a efecto de formar un nuevo estado dentro de los límites de los existentes. Tres, el caso aludido en la fracción V del ar­tículo 76, el cual exige una mayoría de dos terceras partes de los senadores presentes, a efecto de nombrar al gobernador provisional que deba convocar a elecciones como consecuen­cia de la desaparición de poderes que previamente se hubiere declarado.308 Cuatro, el nombramiento de ministros de la Suprema Corte de Justicia que, en términos del artículo 96 constitucional, debe hacerse por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes. Cinco, y aun cuando con algunos problemas de interpretación, el otorgamiento de licen­cias a los ministros de la propia Suprema Corte debe hacerse en términos del artículo 96, de ahí que pudiera requerirse esa votación calificada (art. 98 const.). Seis, la aprobación de la

J117Dentro de los segundo, únicamente identificamos el caso previsto en el artículo 65.1 de la Ley Orgánica del Congreso, en tanto dispone que los integrantes de la Mesa Directiva sólo podrán ser removidos de sus cargos por transgredir de forma directa las disposiciones de la propia ley, el reglamento y los acuerdos, siempre que la moción cuente con un mínimo de cinco simpa­tizantes y se apruebe en votación nominal por las dos terceras partes de los miembros presentes.

308 Declaración que, por lo demás, requiere de la mayoría simple de la Cámara.

José Hwnón Cos.sío D. 1 ---------------------------

propuesta hecha por la Suprema Corte de Justicia de los siete magistrados integrantes de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, deberá también aprobarse por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores (art. 99 const.) . Siete, la aprobación de los nombramientos del presi­dente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y de los integrantes de su Consejo Consultivo, en términos del apartado B del artículo 1 02 constitucional. Ocho, el Pleno debe proceder con la misma mayoría a efecto de aplicar dentro de un juicio político la sanción que corresponda a partir de la acusación presentada por la Cámara de Diputados (art. 1 10 const.) . Nueve, de la misma forma deberá proce­der respecto de la acusación que hubiere hecho la Cáma­ra de Diputados por la posible comisión por parte del Presi­dente de la República de un delito grave del orden común o de traición a la patria, ello en términos de lo previsto en losartículos 1 08, segundo párrafo, 1 10 y 1 1 1 , párrafo cuarto. Diez, las dos terceras partes de los individuos presentes, a efecto de llevar a cabo la aprobación de las iniciativas de reforma o adición constitucionales (art. 135).

Finalmente, queda por explicar el tipo de mecanismos que deben utilizarse a efecto de lograr la expresión de la "vo­luntad orgánica" a la que nos referíamos. En otros términos, mientras el quórum nos indica el número mínimo de votos que es necesario obtener para estimar que una decisión está tomada, el tipo de votación alude a las formas en que tales votos deben manifestarse. Buena parte de lo que podríamos apuntar sobre los tipos de votaciones lo dejamos asentado en el capítulo anterior, al hablar de las facultades de los senado­res. Por ello, en lo que sigue únicamente haremos algunas menciones adicionales. Las votaciones nominales son aque-

Los órganos (!el Senado rle Jq Rcpllt>lica ------------------ 209

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llas (art. 147, Reglamento) que se emiten por cada uno de los miembros al ponerse de pie, mencionar el apellido y se­ñalar el sentido de su voluntad.309 Las votaciones nominales se encuentran previstas en un número específico de casos en el reglamento, de forma tal que pareciera que la regla general de votación en los plenos de las cámaras deberá ser la econó­mica (art. 149, Reglamento). Ya dijimos que si analizamos el artículo 148 de ese ordenamiento y cada uno de los demás supuestos de votación,310 no resulta tan sencillo concluir que el sistema general de votación es el económico, sino más bien su carácter residual. Las votaciones por cédula tienen por objeto la elección de personas (art. 153, Reglamento) , sean éstas de la propia Cámara (art. 6Z, Ley Orgánica) , en los casos en que los senadores deban llevar a cabo la designación de quien deba sustituir al Presidente de la República (art. 84 const.) , o en aquellos en que deban designar a las personas que vayan a integrar la Comisión Permanente (art. 1 17.1, Ley Orgánica) . Las votaciones económicas, ya se dijo, se llevan a cabo de manera residual, es decir, en aquellos casos en los que no se prevea la emisión del voto nominal o por cédula. El sentido se logra a partir de una impresión general del número de personas que permanecieron o de pie o sentadas (art. 150, Reglamento) , y en caso de duda se lleve a cabo un recuento nominal (art. 151 , Reglamento).311

»J Aun cuando el artículo 70.2 de la Ley Orgánica del Congreso habla de las votaciones elec­trónicas, a nuestro juicio se trata sólo de una forma especifica de manifestación de la votación nominal, de ahí que no parezca necesario hacer mayores puntua!izaciones al respecto.

110 Adicionalmente, el artículo 41 constitucional lo prevé para la elección de tos consejeros del !FE; el 72 que son necesarias para las leyes y decretos; el 135 para la reforma cor.stitucional, por no citar sino algunos ejemplos. La Ley Orgánica, por su parte, se refiere a ella en supuestos diversos, como puede ser el de remoción de alguno de los integrantes de la Mesa Directiva (art. 65.1), por la consulta promovida por algún senador sobre la conducta que deba adoptar el presidente de la Mesa Directiva (art. 68.1), por ejemplo.

m Como se mencionó antes, mediante un acuerdo de 13 de marzo de 2001, la :viesa Directiva estableció modalidades de apreciación y control sobre esta materia.

José Harnón Cossio U

MESA DIRECTIVA

La Mesa Directiva es un órgano colegiado compuesto por ocho miembros, cuya integración puede realizarse de dos maneras. Una, en el año de las elecciones que condujeron a la renovación total del órgano, como una de las etapas de la sesión constitutiva. En ella, y como ya se dijo, el presidente de la Mesa de Decanos abrirá la sesión, rendirá la protesta constitucional ante los integrantes de la Cámara; tomará la protesta a los integrantes del Senado; conducirá la elección de la Mesa Directiva; declarará la constitución de la Cámara; citará para sesión de Congreso General, y designará a los inte­grantes de las comisiones de cortesía para esta última. En este caso, la Mesa Directiva nace en el proceso mismo de insta­lación de la Cámara. Para los años sucesivos en que los senado­res sigan desempeñando su mandato (art. 61 .5, Ley Orgáni­ca), la forma de instalación de la Mesa Directiva se llevará a cabo a través de una "junta previa" que habrá de celebrarse dentro de los 10 días anteriores a la apertura de sesiones del año legislativo subsecuente, lo que en términos del artículo 2.2. de la ley; significa antes del lo. de septiembre.312

La elección de los integrantes de la Mesa Directiva se reali­zará por mayoría de votos (por cédula) de los senadores pre­sentes (art. 62. 1 , Ley) , a partir de los "entendimientos" a que se hubieren llegado en la Junta de Coordinación Política (art. 74.1 , Ley Orgánica) .313 Aun cuando la Ley Orgánica no lo

312A diferencia de lo previsto para la elección de la Mesa de la Cámara de Diputados (art. 17.7), no se dispone nada en lo tocante al hecho de que para el lo. de septiembre no se en­cuentre electa la nueva Mesa. En este sentido, y como se mencionará en otros casos, las previ­siones respecto de la Cámara de Diputados son mucho más explícitas y adecuadas que las relativas a Senadores, de modo que no es posible afirmar, como frecuentemente se hace (R Paoli, "La nueva Ley Orgánica del Congreso", Cuestiones constitucionales, núm. 2, enero-junio de 2000, p. 155), que entre ambas existan grandes similitudes. Igualmente, cfr. Fernando R Dworak, "mi mejor arreglo? Las mesas directivas del Congreso de la Unión," Bien Común y Gobierno, noviembre 1999, pp. 35-42.

313En el sentido acabado de apuntar, el arHculo 18.1 de la Ley Orgánica dispone que en la formulación de la lista de candidatos para la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, se cui-

Los órganos del Senacio de la Rep(;blie<:l 211

212

explicita, diversas disposiciones permiten inferir que la elec­ción de las personas debe hacerse respecto de un cargo específico (Presidente, primer secretario, etcétera) , lo cual implica que la votación se hará a partir de las planillas confor­madas por la Junta de Coordinación Política y sometidas al Pleno por la Mesa Directiva."" Al igual que con el Senado en su conjunto, la Ley Orgánica recoge respecto de la Mesa lo que dimos en llamar "principio de completitud", de forma tal que las vacantes que surjan deberán ser sometidas a vota­ción,315 por lo que la persona electa ocupará el cargo que quedó vacante por el término para el cual la primera fue electa (art. 63.3). La Mesa Directiva, a diferencia del Pleno, es un órgano de carácter permanente cuyas funciones se reali­zarán a lo largo del año legislativo ( lo. de septiembre al 31 de agosto), bien sea en periodo ordinario o extraordinario.316 Lo anterior, y a pesar de la mala redacción del artículo 62..1 de la ley, debe distinguirse de la duración de sus integrantes en el cargo, misma que en términos de este mismo precepto será de un año. La ley prevé también la posibilidad de reelec­ción de los integrantes de la Mesa Directiva, y al no hacer mayores distinciones, debe entenderse que es posible para el mismo cargo o uno distinto dentro de ella.

dará que los propuestos "cuenten con una trayectoria y comportamiento que acrediten prudencia, tolerancia y respeto en la convivencia, así como experiencia en la conducción de asambleas", disposición que no se encuentra presente en la regulación de la Mesa Directiva del Senado.

314Los resultados de la elección, dispone el artículo 62.3 de la ley, serán dados a conocer a la colegisladora, a los presidentes de la República y de la Suprema Corte de Justicia, a las legislaturas de los estados, y a la Asamblea Legüdativa y jefe de Gobierno del Distrito Federal.

m Desde ahora es importante diferenciar entre la producción de una vacante y su suplencia, y la producción de una falta y su suplencia. En el primer caso, se trata de una situación en la cual, por afectar a la integración del órgano, es preciso llevar a cabo un nuevo nombramiento; en el segundo, y por tratarse de un problema de realización de funciones, únicamente debe encon­trarse el modo de suplir la falta. Por lo mismo, este segundo problema lo trataremos una vez que hayamos descrito las funciones propias de cada uno de los integrantes de !a iVlesa.

JI(· En este sentido, resulta un poco redundante el artículo 64.1, que explícitamente dispone esta segunda posibilidad.

José Harnón co::sto D. 1

Junto a su integración, la ley contempla también los su­puestos de "remoción", haciéndolos recaer sobre los integran­tes en lo individual y no sobre el órgano colegiado en su totali­dad. La diferencia es importante, pues en el caso de abrirse un procedimiento como el que enseguida habremos de anali­zar, las acusaciones deberán aludir a responsabilidades espe­cíficas de los senadores en lo individual (en su calidad de integrantes de la mesa), y no a una consideración general sobre el órgano. El artículo 65 de la ley orgánica dispone que la remoción del cargo podrá darse siempre que se satisfagan dos supuestos materiales y varios procedimental es. En cuanto a los primeros, la trasgresión en forma reiterada las disposicio­nes de la ley o del reglamento, o el incumplimiento los acuer­dos de la Mesa Directiva o de la Cámara.317 En sentido estric­to, y atendiendo a la disyunción presentada, la remoción puede darse por la transgrésión reiterada o el incumplimiento (simple) de los elementos normativos mencionados (y no otros) , lo cual no deja de plantear problemas de discrecionali­dad y confusión.318 En cuanto a los supuestos procesales nece­sarios para lograr la remoción, tenemos: la presentación de una moción por algún senador; la adhesión a ella de por lo menos otros cinco; su sometimiento a discusión con la parti­cipación de tres personas a favor y tres en contra, y la apro­bación de la moción presentada por el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros presentes. La consecuen­cia de la resolución afirmativa tendrá efectos definitivos,319

muna vez más, es mejor la técnica utilizada respecto la remoción de la Mesa Directiva de los diputados, ya que separa las causales de remoción en tres supuestos bien diferenciados, y la construcción de las mismas resulta de mucho mayor claridad (art. 19).

'18Respecto al presidente, existen una serie de elementos que, a nuestro juicio, califican su función y, por ende, los supuestos de una posible remoción: el artículo 67.1 de la ley dispone que él es el representante jurídico de la Cámara y la expresión de su unidad, y que "en su desem­peño, deberá hacer prevalecer el interés general de !a Cámara por ci'1eima de los intereses parti­culares o de grupo". De este modo, el incumplimiento de cualquiera de estas condiciones, puede ser constitutivo de remoción.

m Este término no deja de ser curioso y sumamente ambiguo, pues puede querer decir desde definitivídad para efectos de su impugnación jurisdiccional (!a cual no dejaría de tener

Los ór�<:lno.s del Senudo de la Hept.'¡blica 213

214

los cuales consistirán en remover al individuo del cargo, de ahí que ningún otro elemento personal podrá resultar afec­tado, incluyendo la posibilidad de que pueda presentarse nue­vamente como candidato a la elección de integrante de la Mesa Directiva.

Constituida la mesa, habrá de llevar a cabo las funciones normativas que tiene encomendadas respecto de determina­das competencias.320 Antes de pasar a este punto, conviene apuntar, como lo hicimos con el Pleno, que existen unas cuantas disposiciones que regulan su funcionamiento inter-

. no, las cuales deberán ser resueltas mediante acuerdos a efecto de impedir que se propicien lagunas técnicas impor­tantes, si es que no han sido resueltos ya mediante la llamada costumbre parlamentaria. 321 Por ejemplo, no se habla de las fechas de celebración de sesiones, la forma de desahogo de éstas o el tipo de votos que sus integrantes pueden emitir. Es cierto que buena parte de las cuestiones relacionadas con los trabajos vienen determinadas por el programa, el calen­dario legislativo y el orden del día del Pleno, ello en tanto que alguna parte del trabajo de la mesa es instrumental respecto de él. Otras cuestiones, sin embargo, no pueden desprender­se de esos criterios, de modo que serán los acuerdos o la costumbre su fuente de determinación. En lo que sí existen previsiones legales (art. 66.3), es en lo relativo a los quórum de asistencia y de votación: en el primer caso, se dispone que

problemas en tanto la única sede de las improcedencias es la ley de la materia), como que la misma no pueda ser revisada por ningún órgano "interno" de la Cámara.

lliJEn materia de impedimentos, los integrantes de la Mesa Directiva están sometidos, además de aquellos que anteriormente señalamos en su carácter de senadores, al previsto en el artículo 92.1 de la Ley Orgánica y 84 del Reglamento, por el cual no pueden actuar en ninguna comisión ordinaria o especiaL Hasta donde sabemos, no existen prerrogativas específicas para los integrantes de la Mesa Directiva, sino que los mismos cuentan con aquellas que les son propias a su carácter de senadores y a las cuales aludimos ampliamente en el capítulo anterior.

321 Cfr. J. Roldán Xopa, El sistema de fuentes del Senado, México, Miguel Ángel Porrúa­ITAM, 2003.

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será de más de la mitad de los integrantes; en el segundo, el acuerdo de la mayoría absoluta de votos de los miembros presentes, y en caso de empate, el voto de calidad del presi­dente de la mesa.

En cuanto a las funciones de la Mesa Directiva, deben distinguirse las siguientes cuestiones: las que son propias del órgano colegiado, las que corresponden a sus miembros, y las relativas con la suplencia de las mismas funciones. En lo que hace a las primeras, en el artículo 66 de la Ley Orgánica se hace una enunciación, la cual ni es completa, ni lleva a cabo una adecuada separación entre las que corresponden al órga­no Mesa Directiva y a sus miembros en lo individual. Como funciones propias del órgano, consideraremos aquellas que deben ser decididas o ejecutadas de manera colegiada. En este sentido, funciones propias de la mesa en cuanto tal son: la formulación y cumplimiento del orden del día ( 66.1 , b) ; la asignación de los recursos y locales que correspondan a los grupos parlamentarios (66.1 , h; 77.1 ) ; la elaboración y propuesta al Pleno de los ordenamientos que regulen la orga­nización de las secretarías generales, la Tesorería y el Servicio Civil de Carrera (66.1, z) ; la organización y supervisión de los entes mencionados en el punto anterior ( art. 66.1 ,J) ; la recep­ción de los avisos de modificación en la integración de los grupos parlamentarios (75.1) , y de sus representantes ante !a Junta de Coordinación Política (81 .3) ; la presentación al Pleno de los puntos de acuerdos, pronunciamientos y decla­raciones de la Cámara que les sean propuestas por la Junta de Coordinación Política (82.1 , b); la presentación al Pleno de las propuestas de integración de las comisiones y de sus respectivas juntas directivas hechas por !aJunta de Coordina­ción Política (82.1, e) ; la presentación al Pleno de las propues­tas de integración de la Comisión Permanente hecha por la Junta de Coordinación Política (82.1, e); la elaboración, junto

LO$ órg<:mos del senado de 1c1 República ------------------ 215

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con la Junta de Coordinación Política, del programa legislativo para cada periodo de sesiones, el calendario de trabajo para su desahogo y los puntos del orden del día (82.1 . d) ;322 la deter­minación a las personas que deberán ser invitadas a la sesión solemne de imposición de la medalla de honor "Belisario Domínguez" ( 1 00) ; el planteamiento al Pleno, previo conoci­miento de la Junta de Coordinación Política, de las decisiones de los grupos parlamentarios de modificar las adscripcio­nes de sus integrantes a las comisiones, salvo que la Cámara se encuentre en receso (105.2); proponer al Pleno a los titu­lares de las secretarías generales y la Tesorería (107.1); san­cionar las normas de carácter administrativo que hubieren sido formuladas por los entes mencionados en el punto ante­rior ( 1 08); acordar la aplicación de las partidas del presupues­to de egresos de la Cámara ( 1 1 1 . 1 , b); recibir de la ContraJo­ría, y presentar al Pleno, el informe semestral sobre el ejercicio del presupuesto de egresos de la Cámara ( 1 13.2); conocer previamente las resoluciones dictadas por el Contra­lor respecto del ejercicio de las atribuciones fijadas en el artículo 1 13.1 ( 113.3),y designar al titular del Centro de Capa­citación y Formación Permanente de los Servidores Públicos del Senado (1 14. 1 ) .323

Adicionalmente al órgano colegiado, la Ley Orgánica le confiere una gran cantidad de atribuciones a su presidente, entre ellas de representar y expresar la unidad de la Cámara de Senadores.324 Como ya lo apuntamos, le impone obligacio-

m En este caso, la disposición mencionada también prevé la posibilidad de que la reunión se realice exclusivamente con el presidente de la Mesa Directiva.

JU Adicionalmente a las anteriores y como producto de la emisión de acuerdos dictados por ella misma, la Mesa Directiva puede asignarse otras funciones de ejercicio colegiado: acordar la incorporación de fechas conmemorativas al listado "Fechas del calendario cívico" (Acuerdo de la Mesa Directiva del 13 de marzo de 2001), y realizar diversas tareas en relación con la Gace­ta Parlamentmia del Senado de la República (Acuerdo de la Mesa Directiva del 13 de marzo de 2001).

¡z.� Por ello, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia ha estimado que a él corresponde la representación jurídica originaria de la Cámara de Senadores en materia de controversias

José Ramón Cossío [), 1

nes específicas para conducir su actuación con objetividad y equidad, y le asigna un conjunto muy variado de atribucio­nes, mismas que se encuentran distribuidas en diversas dis­posiciones de la Ley Orgánica y del Reglamento para el Gobierno Interior, así como en algunos acuerdos parlamenta­rios.325 Sin embargo, el hecho de que el presidente cuente con tan importantes atribuciones no significa que tenga la posi­bilidad de un ejercicio "libre" de ellas. Por el contrario, el artículo 68 de la Ley Orgánica dispone que estará subordina­do en sus decisiones al Pleno, lo cual quiere decir, en térmi­nos del mismo artículo, que si un senador lo solicita y cinco más se adhieren a su moción, el propio Pleno deberá votar sobre el sentido de la decisión tomada por el presidente.

En cuanto a las atribuciones del presidente de la Mesa Directiva previstas en la Ley Orgánica, tenemos las siguien­tes: permitir el acceso de la fuerza pública al recinto parla­mentario, y quedar a cargo del mando de la misma ( 12. 1 ) ; solicitar el auxilio de la fuerza pública para salvaguardar el fuero constitucional de los senadores y la inviolabilidad de los recintos parlamentarios, pudiendo decretar la suspensión de la sesión hasta en tanto la fuerza pública abandona el recinto (12.2);326 presidir los debates yvotaciones del Pleno, determi­nando el trámite que corresponda a los asuntos (66.1, a; 67.1 , b y e); ejercer un control de regularidad·jurídico respecto de

constitucionales. Al respecto, cfr. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a., xw, octubre de 2001, p. 819. Dicho carácter, por lo demás, no debe establecerse en un documento previo, sino que al respecto basta con lo recogido en el Diario de Debates y, por mayoría de razón, en la Gaceta Parlamentaria (cfr., Semanario JudiCial de la Federación y su Gaceta, 9a., XH, tribu� nales colegiados, octubre de 2000, p. 1315).

m Así, por ejemplo, el artículo 9o. del Acuerdo de la Mesa Directiva para la creación de la Gaceta Parlamentaria del Senado de la República, de 13 de marzo de 2001, dispone que presi­dirá también el Consejo Directivo de ese órgano de difusión.

326 La expresión utilizada por la Ley en su artículo 12.2 es errónea, pues el Presidente de la Mesa cuenta con atribuciones para lograr el respeto a cualquiera de las prerrogativas de Jos senadores y del recinto, y no sólo el fuero de los primeros, ello por ser éste una especie del género que, a nuestro juicio, está obligado a proteger.

Los órganos del Senado ele la Hepúl)Jica --------------------- 217

218

los dictámenes, acuerdos, mociones, comunicados y demás escritos, tanto en su formulación como en su tiempo de pre­sentación ( 66.1 , e); designar las comisiones necesarias para cumplir con el ceremonial (66.1 , d); conducir las relaciones de la Cámara con la co1egisladora, los otros poderes de la Unión y las entidades federativas, así como la diplomacia par­lamentaria (66. 1 , e) ; designar, a propuesta de !aJunta de Coordinación Política, a las personas que deban representar al Senado en eventos internacionales (66.1 , e; 82.1, e); dispo­ner que la información sea difundida entre los parlamentarios y grupos con objetividad y equidad (66.1 ,}); presentar a la Cámara el presupuesto que hubiere elaborado la Comisión de Administración para cubrir las dietas de los senadores, lo sueldos de los empleados, el apoyo a los grupos parlamenta­rios y los demás gastos ( 66.1 , g; 99.!); expedir el nombramien­to o el oficio de remoción de los servidores públicos de la Cámara, mandos medios y superiores ( 66.1 , k); abrir, prorro­gar, suspender y clausurar las sesiones del Pleno (67.1, a); firmar, junto con los secretarios de la Cámara, las leyes o decretos que expida la Cámara de Senadores, y del mismo modo, pero con el presidente y un secretario de la colegislado­ra, los que apruebe el Congreso de la Unión (67. 1 , d; 1 65 y 166, Reglamento) ; firmar la correspondencia y demás comu­nicaciones oficiales de la Cámara (67. 1 , e); representar al Senado en las ceremonias en que concurran los titulares de los poderes de la Federación o de las entidades federativas (67.1,}); excitar a las comisiones a la rendición de los dictá­menes que les correspondan si han transcurrido más de 20 días hábiles, para que lo hagan en un plazo de 1 O días (67. 1 , g) ; exigir el orden al público asistente (67. 1 , h) ; requerir a los senadores faltistas a concurrir a las sesiones, y aplicar en su caso las sanciones correspondientes (67. l ,j; 1 1 1 . 1 ,}) ; dirigir las tareas de las secretarías generales, la

José Ramón Cossío D. 1 ---------------------------

Tesorería, las unidades administrativas y el Centro de Capa­citación y Formación Permanente del Servicio Civil de Carre­ra (67.1, k); otorgar poderes para lograr la representación de la Cámara (67.1 , /) ; declarar la constitución de los grupos parlamentarios (73.1 ) ; determinar de manera definitiva la ocupación de los espacios y escaños de los grupos parlamen­tarios en el salón de sesiones (78. 1 ) ; realizar, en su caso, reuniones con la Junta de Coordinación Política a efecto de determinar el programa legislativo y calendario de cada periodo de sesiones, y los puntos del orden del día (82.1 , d); acordar provisionalmente la sustitución de los integrantes de las comisiones que hubieren sido decididas por los grupos parlamentarios, previa solicitud a la Junta de Coordinación Política (105.2); remitir a "la entidad de fiscalización superior de la Federación" el informe semestral sobre el ejercicio del presupuesto de egresos de la Cámara, una vez que haya sido aprobado por el Pleno ( 1 1 3.2), y recibirlo de la Contraloría . Interna una vez que haya sido aprobado por la Comisión de Administración. 327 Por lo que ve al reglamento, el presiden­te cuenta con las siguientes atribuciones: determinar la celebración de sesiones de carácter secreto siempre que, a su juicio, debiera tratarse un asunto que exija reserva (32) ; convocar a sesiones extraordinarias y explicar a moción de quién hubieren sido convocadas (38, 39) ; recibir los avisos relativos a los impedimentos de los integrantes de una comi­sión (82); ejecutar diversos actos durante el trámite de los asuntos ante el Pleno (96, 104-107, 109, 1 12, 1 1 5 y 1 16, pri­mordialmente).

Al igual que el presidente, los vicepresidentes y los secre­tarios tienen, en primer lugar, un conjunto de atribuciones precisadas en la Ley Orgánica y en el Reglamento para el

m por vía de ejemplo, cfr., Gaceta Parlamentaria, aflo 2002, núm. 53, jueves 25 de abril, 2o. año de ejercicio, segundo periodo ordinario de sesiones.

Los órganos del Senado ele la Hepltblica ------------------ 219

220

Gobierno Interior. En este sentido, los primeros asisten al presidente en sus funciones; los segundos, por el contrario, tienen las funciones precisadas de modo puntual en el artículo 70.1 de la Ley Orgánica, mismas que en términos generales pueden reducirse a ordenar y tramitar las compe­tencias de la Cámara, así como actualizar los trámites. Igual­mente, y precisamente en relación con este segundo asunto, el Reglamento para el Gobierno Interior les asigna funciones específicas (por ejemplo, las previstas en los artículos 50, 1 13, 147 y siguientes).

Una cuestión por completo diversa, es la relativa a la posi­bilidad de sustitución de las ausencias de los integrantes de la Mesa Directiva, misma que mencionamos antes al diferen­ciarla de la sustitución de las vacantes.328 En este caso, de lo que se trata es que ante una falta temporal, uno de los miembros de la mesa pueda desempeñar las funciones que le corresponden a otro. En este sentido, el artículo 69.1 de la Ley dispone que los vicepresidentes lo harán respecto del presidente, ello en el orden en que hayan sido designados (art. 63. 1 ) , y en caso de que los tres vicepresidentes se en­cuentren ausentes, el propio presidente podrá designar a un secretario para que cumpla con tal función (art. 63.3) .J29

GRUPOS PARLAMENTARIOS

La introducción en nuestro orden jurídico de la noción de los grupos parlamentarios, es el resultado de la reforma política de 1977. En la iniciativa presidencial, el artículo 70 constitu­cional se adicionó con un segundo párrafo, disponiéndose que

323Nuevamente, sobre el tema de la sustitución de ausencias y suplencia en el ejercicio de funciones, la Ley Orgánica (art. 19) es mucho más completa tratándose de la Cámara de Dipu� tados que de Senadores.

!2'1Una cuestión interesante y que, sin embargo, no habremos de desarrollar, es la relativa a la identificación del tipo de funciones del presidente que pueden llegar a ser delegadas o suplidas

José Hmnón Cosslo D. ¡ ---------------------------------

"la ley determinará las formas y procedimientos para la agru­pación de los diputados, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideo­lógicas representadas en la Cámara de Diputados". 330 Posible­mente por la dificultad de justificar la asimetría con la Cáma­ra de Senadores en la exposición de motivos, 331 en el dictamen de las Comisiones Unidas de Estudios Legislativos y Prime­ra de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, 332 en las discusiones de la iniciativa en lo general, 333 en el dicta­men de las Comisiones Unidas Segunda de Puntos Constitu­cionales y Legislativos, Primera Sección, de la Cámara de Senadores,334 en las discusiones en los general o en lo parti­cular sobre la reforma o el artículo 70,335 no se expusieron los argumentos acerca de los grupos parlamentarios. La única mención que se produjo fue en la discusión en lo particular de la propuesta de adición al artículo 70 en la Cámara de Diputados:336 ahí se dijo que la adición resultaba innecesaria en tanto el artículo 9o. constitucional preveía la garantía indi­vidual de libre asociación (Paoli Eolio); que la misma resulta­ba necesaria pues de ese modo quedaban garantizada la exis­tencia de las corrientes minoritarias, y su derecho a expresar sin cortapisas su ideología y principios (Guerrero Mier); y que debido a que el artículo 9o. no se refería a la asociación de

por los vicepresidentes o secretarios. En otros términos, ¿Jos vicepresidentes pueden suplir todas las funciones del presidente, o sólo algunas de e !las? La única solución expresa con te� nida en la Ley Orgánica es la prevista en el artículo 67.1, k), relativa a la posibilidad de delegar las atribuciones que le correspondan para dirigir las tareas de las secretarías, la Tesorería, las unidades administrativas y el Centro de Capacitación y Formación Permanente del Servicio Civil de Carrera.

330Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, t. 2, p. 383. 311 lbidem, pp. 370 y ss. >>2Jbidem, pp. 385 y ss. m Jbidem, pp. 407 y ss. lHJbidem, pp. 680 y ss. m Ibidem, pp. 696 y ss. y 731 y ss., respectivamente. >JOfbidem, pp. 559 y ss.

1 Los órg<:mos cie! .serkKlo ele la Rcpúblico 221

222

diputados en el seno de su Cámara, debía rechazarse la prime­ra de las posiciones mencionadas (Priego Ortiz).

De las anteriores consideraciones surgen, desde luego, dos cuestiones de la mayor importancia: primera, la poca expli­citación para constitucionalizar a los grupos parlamentarios y, segunda, la asimetría entre diputados y senadores. Tocante a la inicial debe responderse a partir del sentido general de la constitucionalización de los partidos políticos llevada a cabo con motivo de la propia reforma política de 1977. Como se recuerda, mediante ella se establece, en el párrafo segun­do de la fracción I del articulo 41 constitucional, el siguiente contenido:

Los partidos políticos tienen como fin promover la partici­pación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organiza­ciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo a los programas, prin­cipios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Sólo los ciudadanos podrán afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos.

Esta determinación del órgano revisor de la Constitución vino a constituir entre nosotros lo que García Pelayo denomi­naba "Estado de partidos", es decir, "la forma del Estado democrático de nuestro tiempo: sin la mediación organizati­va de los partidos entre los individuos y la totalidad sería impo­sible la formación de una opinión y voluntad colectivas"Y7 Por esta forma de Estado, "los partidos son tanto en su cali­dad de grupos sociales de base destinatarios de reivindica­ciones y opiniones del pueblo, como en su calidad de titulares

311 "El Estado de partidos", Obras completas, u, Madrid, Centro de Estudios Constitucio­nales, 1991, p. 198S.

José Harnón Cc)ssio D. 1 ---------------------------------

de cargos y mandatos estatales productores de decisiones vinculantes a las que dotan de la lealtad de las masas" .J38 Si ésa es la función de los partidos, y buena parte de su presencia y posibilidad de acción se realiza en el órgano legislativo, 339 1cómo lograr que sus integrantes constituyan decisiones al interior de un órgano cuya composición viene reconocida ab initio como plural? En la dualidad entre la preeminencia del individuo o de los partidos, nuestra Constitución ha ele­gido por la segunda, de forma tal que las posiciones individua­les se subordinan a las propias de cada una de las asociaciones que, en principio, los postularon,340 ello a efecto de, por un lado, fortalecer el sistema de partidos prescrito en la Consti­tución y, por otro, y a partir de ahí, garantizar condiciones de constitución, funcionamiento y expresión de los órganos legis­lativos. La garantía de actuación de los órganos legislativos es la garantía de desarrollo del modelo estatal previsto en la Constitución y, por lo mismo, de la gobernabilidad constitucio­nal en un sentido amplio.

La forma institucional que buena parte de las constitu­ciones han elegido para llevar a cabo la conexión entre la volun­tad popular representada por los partidos y la efectiva actua­ción de un órgano caracterizado por la pluralidad es, en primera instancia, la de los grupos parlamentarios y,341 en se­gunda, la de los órganos en que participan los coordinadores o portavoces de esos grupos. Respecto de los primeros se han

JJS D. Grimm, "Los partidos políticos", E. Benda et al. ( coord.) ,Manual de derecho consti­

tucional, A López Pina (trad.), Madrid, NAP-Marciai Pons, 1996, p. 399. mJ.R. Cossío, Cambio social y cambiojuridico, México, Miguel Ángel Porrúa, 200,

pp. 93 y SS. l-10J.j. Gomes Canoti!ho, Direito constitucional e teoda da constitucao, 4a. ed., Almedi­

na, Coimbra, 2000, p. 613;A.J. Sánchez Navarro,Las minorías en la estructura parlamentaria, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1995, p. 98.

J.ll Es decir, "una emanación de !os partidos merced a la vinculación entre ambos que se de­riva del proceso electoral en el que han participado Jos primeros y que tiene por finalidad tmsladar a los órg.mos de representación política la concreta representatividad surgida de las eleccio­nes" (M .A. Presno Liera, Los partidos y las distorsiones jurídicas de la democracia, Barcelona, Ariel, 2000, p. 239).

Los órganos del senado ele la República 223

224

planteado varios problemas, tales como el de su concepto y, más puntualmente, el de su caracterización. Antes de anali­zar estos temas, consideremos brevemente el segundo de los pendientes que dejamos apuntados derivado de la reforma política de 1977: la asimetría en la regulación constitucional de los grupos parlamentarios en las cámaras de Diputados y de Senadores. Con independencia de las razones políticas que sustentaron la diferenciación,342 la cuestión jurídica a re­solver es la de si existe algún inconveniente o restricción para que en la Ley del Congreso se establezca la existencia de grupos parlamentarios respecto del Senado.343 A nuestro juicio, la correcta interpretación que debe darse a este precep­tos es que en términos de lo dispuesto por el artículo 70 constitucional, la existencia de grupos parlamentarios en la Cámara de Diputados es de contenido obligatorio en la Ley Orgánica, mientras que lo es de contenido potestativo en la de Senadores. Con esta interpretación se logra darle sentido a la expresión efectivamente recogida en la Constitución; man­tener el sentido jerárquicamente superior de la norma consti­tucional sobre la legal, e interpretar la mención a la Cámara de los Diputados en un sentido potestativo para la de Senado­res, y no así en un sentido de prohibición, lo cual resultaría absurdo y contrario al sentido que suele darse a este tipo de menciones en nuestro texto constitucional.

Los grupos parlamentarios han sido definidos en nuestro orden jurídico como "las formas de organización que podrán adoptar los senadores con igual afiliación de partido, para

m Las que en todo caso pudieron explicarse en el contexto de la reforma misma y laapertura a los partidos minoritarios exclusivamente en el seno de la Cámara de Diputados, pero que actualmente no se justifica más.

w En este sentido, en la Ley Orgánica del Congreso General publicada en el Diario Oficial del 25 de mayo de 1979, sí contenía disposiciones expresas respecto a los grupos parlamentarios en la Cámara de Diputados (arts. 38 a 45), y no así respecto de la Senadores, en la Ley Orgánica publicada en el Dian·o Oficial de\ 20 de julio de 1994, se contenía tanto respecto de la Cámara de Diputados (arts. 31 a 37), como la de Senadores (arts. 91 a 99).

José Harnón Cossío D. ) ---------------------------------

realizar tareas específicas en el Senado y coadyuvar al mejor desarrollo del proceso legislativo" ( art. 71 . 1 , Ley Orgánica) , lo que simultáneamente, y derivado de la cohesión de sus miembros, habrá de permitirles "el mejor desempeño y cum­plimiento de sus objetivos de representación política" (art. 76.1 , Ley Orgánica) . En lo tocante a su "naturaleza jurídica", la cuestión es más compleja, en tanto suelen ser con­siderados como órganos de los partidos políticos, de las cáma­ras o del Estado.344 Desde nuestro punto de vista, los proble­mas que plantean las diversas clasificaciones se derivan del hecho de no entender que un mismo órgano puede tener diversas formas de consideración jurídica, dependiendo del punto de vista que se haya tomado. Así, por ejemplo, y si­guiendo con la mención anterior, no vemos problema en esti­mar que un grupo parlamentario puede ser, simultáneamen­te, órgano del Senado y del Estado o, aún más, órgano de partido y de la Cámara.345 Si lo que en un lenguaje equívoco suele llamarse "naturaleza jurídica" depende de las funciones normativas que los órganos cumplan, e.s evidente que, simul­táneamente, existe la posibilidad de una relación normativa y funcional con un partido político, con el conjunto normati­vo parcial denominado "Senado de la República", y con el orden jurídico general que, finalmente, permite estimarlos como órganos del Estado.

Los grupos parlamentarios se integrarán por todos los senadores de la misma afiliación partidista, siempre que alcan­cen un mínimo de cinco personas (art. 72.1, Ley 0rgánica).346 A efecto de producir la inducción funcional a que aludimos

J« Al respecto, cfr. RJ. Paoli Bolio, op. cit., p. 1 SO. m A. Pizzorruso, Lecciones de derecho constitucional, t. 1, J. Jiménez Campo (trad.),

Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1984, p. 274. :w. En caso de que este número no se alcance, los senadores no podrán integrar grupo P1tla�

mentario e interpretando el artículo 78 por mayoría de razón, deberán tener "la consideración que a todos los senadores correspondan y los apoyos para que puedan desempeñar con eficacia sus funciones, de acuerdo con las posibilidades presupuestales".

1 Los órg;;mos ele! Senado de la República 225

226

antes, la ley dispone también que sólo podrá haber un grupo político por cada partido político representado en la Cámara ( art. 72. 1) . Esta determinación impone un fuerte incentivo a los senadores a efecto de resolver sus conflictos al interior del propio grupo y a mantener una dirigencia estable, pues en el caso de disputas o secesiones, existe el peligro de perder las prerrogativas que la ley otorga a Jos grupos formados. De estas determinaciones, y debido al sistema de renovación total en fecha cierta, es posible desprender que la dura­ción de Jos grupos será por el lapso del encargo, ello con inde­pendencia de que a su interior se lleven a cabo modificaciones estatutarias, la renovación de la dirigencia o modificacio­nes en su integración (arts. 75.1 y 73. 1 , Ley Orgánica). La forma de constitución del grupo es un caso típico de descen­tralización normativa, entanto determina la decisión de cons­tituirse como grupo; su denominación; la relación de inte­grantes; el nombre del coordinador y demás senadores con funciones directivas al interior de él, y las normas de funcio­namiento (art. 72.1) .347 Una vez satisfechos Jos requisitos y alcanzados los acuerdos relativos por mayoría de votos de sus integrantes, el grupo parlamentario deberá asentarlos en un estatuto (art. 72.1) que deberá ser entregado al secretario general de servicios parlamentarios de la Cámara a más tardar el 28 de agosto del año de la elección, ello a efecto de que el Presidente de la Mesa Directiva lo declare constituido en la primera sesión ordinaria del Pleno (art. 73.1).348

Sobre este último acto, cabe preguntarse si la declaración hecha por el presidente de la mesa tiene carácter constitutivo o puramente declarativo. En otros términos, ¿puede el presi-

m Dentro de estas últimas deberán estar precisados los criterios de quórum de asistencia y votación al interior de los grupos parlamentarios, ello en virtud de que la Ley Orgánica, al no prever nada en lo particular, lo delegó a los estatutos.

l-13Tratándose de la Cámara de Diputados, la entrega de documentos deberá realizarse en la primera sesión ordinaria de la Legislatura (art. 26.3, Ley Orgánica).

Jos6 Harnón Cossio D. 1 ---------------------------------

dente fundado, por ejemplo, en lo dispuesto por el artículo 66.1 , inciso e, y en el artículo 66.2, ejercer un control sobre el contenido o tiempo de presentación del estatuto de un grupo de senadores que aspire a constituirse en grupo parlamenta­rio y no declararlo constituido por encontrar irregularida­des de uno u otro tipo? Desde nuestro punto de vista, esta interrogante debe responderse en sentido afirmativo, toda vez que los preceptos citados dan base suficiente para ello. A partir de esta respuesta, y sustentados también en la parte final del artículo 73.1 de la Ley Orgánica ("El grupo parla­mentario ejercerá desde ese momento . . . ") , creemos que la declaración del presidente de la mesa tiene un carácter consti­tutivo, y no meramente declarativo.349

Las prerrogativas de los grupos parlamentarios son un asunto importante, y debieran ser vistas de un modo instru­mental a las funciones que tienen encomendadas respecto a las funciones de los propios grupos para llegar a la construc­ción de consensos. En general, deberán ser de carácter presu­puestario y material y, adicionalmente, deberán verse refleja­das en espacios de trabajo (art. 77, Ley Orgánica) y de ubicación en el recinto de sesiones (art. 79, Ley Orgánica) . La asignación de recursos (no así la de espacios en el recin­to), se encuentra sujeta a los criterios de disponibilidad presu­puesta! y de proporción de integrantes respecto al total de la Cámara (art. 77. 1) . Como se apuntó, al elaborar el proyecto de presupuesto la Comisión de Administración fijará los montos necesarios para cubrir, entre otros gastos, el apoyo a los grupos parlamentarios (66.1, g; 99.1), de las cantidades aprobadas las asignaciones se harán con base en los crite-

.>�9De cualquier manera, quedan por resolver problemas de la mayor importancia, tales como los parámetros de control, el carácter sustantivo o adjetivo de éstos, la posibilidad de impugna� ción de las resoluciones, por ejemplo. Esta solución privilegia el sentido del artículo 73.1 respecto del 72.2, pues desde un cierto punto de vista parecería que el primer artículo permite la constitución de los grupos con la mera presentación de documentos.

Los órgzntos ele! Senaclo de la FWpüblica 227

228

rios apuntados. En el artículo 74.1 de la ley se dispone que el coordinador del grupo "ejercerá las prerrogativas y dere­chos que este ordenamiento otorga a los grupos parlamenta­rios". Con esta determinación se pretende dotar a esa perso­na de una serie de elementos para incentivar la conducción del grupo y, de esa forma, se incide en la obtención de acuer­dos al interior de la Cámara.

Si las funciones generales de los grupos parlamentarios quedaron ya apuntadas, es importante mencionar que la ley, nos parece que adecuadamente, no les confiere atribuciones específicas a efecto de realizarlas. Es este un punto de la mayor importancia pues, y aun cuando expresada para el dere­cho español, nos parece correcto lo apuntado por Sánchez Navarro: "Los grupos son los actores parlamentario ordina­rios, como prueba el examen de los concretos procedimientos establecidos para cada ordenamiento, ya para elegir a los titu­lares de los diferentes órganos, ya para desarrollar las funcio­nes sustantivas propias de las cámaras."350 Es decir, si lo que los grupos hacen es unificar las voluntades individuales res­pecto de un punto de acuerdo o decisión, resultaría por demás extraño tratar de establecer de qué modo o respecto de qué, esas voluntades deben coordinarse y expresarse.351 Por ello, la delegación llevada a cabo a efecto de que sea en el estatuto de cada grupo donde se precisen las funciones, resulta, insis­timos, adecuada. Adicionalmente a esta manera de previsión de las funciones asignadas a los grupos, la Ley Orgánica preci­sa de un modo más puntual las del coordinador, el que en su carácter de representante del grupo, es el encargado de promo­ver los entendimientos necesarios para la integración de la

3500p. cit., p. 99. ��Una excepción puede constituirla la obligación impuesta en la Cámara de Diputados a

los grupos respecto de sus integrantes (att. 28.1, Ley Orgánica), en tanto dispone que para el ejercicio de las funciones constitucionales de éstos, les deberán proporcionar "información, otorgar asesoría y preparar los elementos necesarios".

J()s6 H�<m(m COSS[ü D. \ ---------------------------

Mesa Directiva, de participar con el voto ponderado del g¡;upoen las sesiones de !aJunta de Coordinación Política (art. 81.2.,Ley Orgánica) , ejercer las prerrogativas y derechos que corres­pondan a su grupo (art. 74.1 , Ley Orgánica) y de comunicar a la Mesa Directiva las modificaciones que ocurran al interior del grupo (art. 75.1). El cargo de coordinador depende exclu­sivamente de la decisión de grupo, de ahí que pueda ser nombrado y sustituido libremente por aquél mediante el acuerdo firmado por la mayoría de los integrantes (art. 81 .3, Ley Orgánica). 352

JUNTA DE COORDINACIÓN POLÍTICA

Al considerar a los grupos parlamentarios, dijimos que consti­tuían una de las dos partes que en el Estado moderno se han establecido para pasar, por intermediación de los partidos, de la pluralidad ciudadana a la formación de decisiones por los órganos representativos. La segunda parte de esa fórmula la constituyen los órganos en los que se encuentran repre­sentados los coordinadores de esos grupos. Decimos que se trata de una segunda y realmente relevante pieza, en virtud de que su inexistencia únicamente produciría la reproduc­ción, si bien es cierto que en un grado mayor de concen­tración, de las diversidades aglutinadas en los distintos parti­dos políticos. En otros términos, ante la falta de .ese órgano final, existirían grupos representativos de la pluralidad que no necesariamente garantizarían la toma de decisiones. Para facilitar éstas es que en Jos ordenamientos modernos se han

m Por vía de ejemplo, cfr. la muy escueta fundamentación y motivación del "Acta de la reunión extraordinaria de trabajo del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de Méxi­co en la Cámara de Senadores, referente a la renuncia y elección del Coordinador y Vicecoordina­dor del mismo", verificada el23 de noviembre de 2001, en la cual se designó a la senadora Gloria Lavara Mejía, coordinadora de ese grupo parlamentario (Gaceta Parlamentm'ia, núm. 28, afw 2001, 27 de noviembre, 2o. año de ejercicio, primer periodo ordinario).

Los órganos del Senado de la H.epública 229

230

constituido órganos que articulan a los coordinadores de los grupos y, con ello, se propician las condiciones institucionales para lograr acuerdos. Independientemente de si tales órga­nos plantean inconvenientes para el desarrollo individual de los parlamentarios, o se sustituyen al órgano legislativo,353 lo cierto es que los mismos representan las formas institucio­nales más recurridas para lograr los consensos necesarios para pasar de la pluralidad partidista a la construcción de deci­siones legislativas.354

En el artículo 80.1 de la Ley Orgánica se define a !aJunta de Coordinación Política como el órgano colegiado que, simul­táneamente, expresa la pluralidad de la Cámara e impulsa "entendimientos y convergencias para alcanzar acuerdos que permitan el cumplimiento de las facultades que la Constitu­ción le asigna a la Cámara". Salvo por la limitación a la fuente, el concepto nos parece bien logrado, pues recoge los dos ele­mentos primordiales para su caracterización y los sitúa en una posición dinámica. La junta se integra por los coordinadores de los grupos parlamentarios que el presidente de la Mesa Directiva hubiere declarado constituidos, así como por dos senadores por el grupo parlamentario mayoritario, y uno por aquel que constituya la primera minoría (art. 81.1) . La junta, sin embargo, y previo aviso al presidente de la Mesa Direc­tiva, podrá convocar a los miembros de las juntas directivas de las comisiones, los senadores en lo individual o los funcio-

m Entre muchos, cfr. E. Recoder de Casso, "Las Cortes Generales", La Constitución española de 1978. 20 años de democracia, Madrid, Congreso de los DiputadosMCentro de Estu­dios Políticos y Constitucionales, 1998, p. 357.

"'En este sentido, y hasta haber hecho esta afirmación, es posible comprender en toda su dimensión la diferencia entre los órganos de coordinación de los grupos parlamentarios, y los órganos de gobierno de las cámaras: mientras los primeros tienen el cometido de formular deci­siones de carácter sustantivo, los segundos se constituyen en instancias de trámite y formali­zación de esas decisiones. Esta doble situación no es percibida con frecuencia, debido a que los órganos visibles de las cámaras suelen ser los de trámite y formalización, y no así los de actuación material que, por otro lado, y como enseguida veremos en el ejemplo del Senado mexicano, determinan también, y por ello su carácter material, las condiciones de funcionamiento de los órganos de gobierno.

José Ramón Cossío D. 1

narios de la Cámara, siempre que vaya a tratar un asunto de la competencia de cualquiera de ellos (art. 83.1 ) . En cuanto al sistema de suplencias de los coordinadores, la ley dispone que es atribución de ellos mismos designar al senador, evi­dentemente de su grupo, que deba hacerlo (art. 81 . 1 ) ;355 en cuanto a la sustitución se prevé, en consistencia con la de coor­dinador de grupo, que podrá darse mediante comunicación firmada por la mayoría de sus integrantes (art. 8 1 .3) .356

Debido a que la sesión en la que se hacen las declarato­rias de constitución de grupos es la primera ordinaria del primer periodo del primer año de ejercicio, la junta no estará constituida sino con posterioridad al inicio de sesiones, lo cual explica que las determinaciones que hasta ese momento se hayan tomado correspondan formalmente a la Mesa Direc­tiva, lo que en modo alguno implica desconocer la posición que los integrantes de los partidos hayan podido ejercer de manera informal respecto a, por ejemplo, la constitución de la misma mesa. Una vez constituida,357 la junta sesionará, por lo menos, una vez a la semana durante los periodos de sesiones y, al menos, una vez al mes durante los recesos (art. 83. 1 ) . Las decisiones del órgano colegiado se tornarán por el voto ponderado de los coordinadores de los grupos parla­mentarios, realizándose la ponderación a partir del número de senadores con que cuente el respectivo grupo (art. 8 1 .2).

355Por e l contrario, no se prevé e l sistema de suplencia de los senadores que representen a la primera y a la segunda mayorías.

"1' Encaminada a una mayor institucionalización, respecto de la Cámara de Diputados esta sustitución deberá hacerse de conformidad con las reglas internas de cada grupo parlamen­tario (art. 32.2).

357La que corresponde a los senadores actualmente en ejercicio, se integró como resultado de la junta celebrada el 4 de septiembre de 2000, misma que en su momento estuvo integrada por los senadores: Enrique Jackson Ramírez, Diego Fernández de Cevallos Ramos, Jesús Ortega Martínez y Emilio González, en su carácter de coordinadores de los grupos parlamenta­rios del PRI, l't'l!'l', PRD y PVEM, respectivamente, así como por Fernando Gutiérrez Barrios y Genaro Borrego Estrada, por el Grupo Parlamentario del PRI, y Jorge Zermeño Infante, por el grupo parlamentario del PAN (Gaceta Parlamentaria, núm. 2, año 2000, primer año de ejer­cicio, primer periodo de sesiones) .

Los órganos del Senado cie !<:1 Hepública 231

232

Debido a esta forma de decisión, la presencia de los integran­tes de las dos primeras mayorías que no tengan el carácter de coordinadores, así como la de las personas que sean convoca­das a las sesiones, será únicamente con derecho a voz, pues posibilitarles cualquier modalidad de voto rompería con el criterio de ponderación apuntado.

Las funciones de la Junta de Coordinación Política en tanto órgano, son varias y, como se dijo, están encaminadas a producir las decisiones materiales de la Cámara: formular propuestas a la Mesa Directiva sobre el orden del día y modo de desahogado (66.1 , b, Ley Orgánica) ; impulsar los acuer­dos respecto al contenido de las propuestas, iniciativas o mi­nutas que requieran la votación del Pleno (82. 1, a); presentar al Pleno, por conducto de la Mesa Directiva, propuestas de puntos de acuerdo, pronunciamientos y declaraciones de la Cámara que signifiquen su posición política (82.1 , b); propo­ner al Pleno, por conducto de la Mesa Directiva, la integra­ción de las comisiones, tomando en cuenta la pluralidad repre­sentada en la Cámara, y señalar a quienes deban integrar las respectivas juntas directivas (82.1 , e; 104.1 , 104.2) ; proponer al Pleno, también por conducto de la Mesa Directiva, a los senadores que hayan de integrar la Comisión Permanente (82.1, e); elaborar el programa legislativo de cada periodo de sesiones, el calendario de trabajo y los puntos del orden del día, realizando al efecto H reuniones con la Mesa Directi­va o su presidente (82. 1 , d) ; proponer al presidente de la Mesa Directiva a los senadores que habrán de integrar delega­ciones para atender reuniones internacionales (82.1 , e); pro­poner al Pleno la constitución de "grupos de amistad", para la atención y seguimiento con órganos de representación popular de países con los que México sostenga relaciones diplomáticas (1 04.4) ; recibir las solicitudes hechas por los coordinadores de los grupos parlamentarios sobre la susti-

Ju.sé Rarnón Cossío D. ) ---------------------------------

tución de sus integrantes en las comisiones, ello con el fin de que la Mesa Directiva lo plantee al Pleno de la Cámara (105.2); proponer al Pleno al titular de la Contraloría Inter­na (1 12.1) ; proponer al Pleno la designación de los tres sena­dores que hayan de integrar la Comisión Bicameral del Canal de 1elevisión del Congreso de la Unión (132.1 y .2) .

La ley dispone que será presidente de la junta por el espa­cio de una legislatura, el coordinador del grupo parlamentario que, por sí mismo, cuente con la mayoría absoluta del voto ponderado de la junta o, lo que es igual, que cuyo grupo parla­mentario constituya por sí sólo esa mayoría en la Cámara (art. 81 .4). En este caso, al darse el término de la primera de las dos legislaturas en las que corresponda actuar a los senado­res, simplemente deberá volverse a considerar la integración de cada grupo a efecto de saber si uno de ellos alcanza tal mayoría y, en su caso, designar como presidente de la junta al coordinador del correspondiente grupo parlamentario. Para el caso de que no se actualice el supuesto anterior, la ley prevé que la presidencia de la junta será ejercida en forma alternada y para cada año legislativo, "por los coordinadores de los grupos parlamentarios que cuenten con un número de senadores que representen, al menos, el 25 por ciento del total de la Cámara", correspondiendo al coordinador del grupo mayoritario determinar el orden anual (81.5) .358

La Ley Orgánica confiere algunas atribuciones y prerro­gativas específicas al presidente de la junta, mismas que, a nuestro entender, no se encuentran sometidas a las decisio­nes de la junta, como sí lo están las del presidente de la Mesa Directiva respecto del Pleno. Tales atribuciones o prerrogati­vas son: nombrar al secretario técnico encargado de preparar

m Aquí se da una diferencia notable con la presidencia de !aJunta de la Cámara de Dipu­tados, pues en ésta, y también en el caso de que ningún grupo hubiere obtenido la mayoría absoluta de ella, corresponderá a los coordinadores de los grupos "en orden decreciente del núme­ro de legisladores que los integren" (31.3),

Los órganos del Senado ele la Hepública 233

los documentos para las reuniones, elaborar las actas y comu­nicar los acuerdos (81.6); promover la adopción de acuerdos para el desahogo de la agenda legislativa en cada periodo de sesiones (84.1 ,a) ; proponer a !ajunta el proyecto de progra­ma legislativo y el calendario para cada periodo de sesiones (84. 1 , b) ; asegurar el cumplimiento de los acuerdos de la junta (84.1 , e); representar a la junta, en su ámbito competen­cia!, ante los órganos de la Cámara (84. 1 , d); coordinar las reuniones de !aJunta (84. 1 , d), y ser auxiliado por el Secre­taría General de Servicios Parlamentarios en la elaboración del programa legislativo que deba ser desarrollado en cada periodo de sesiones (109.1, d).

COMISIONES

En lo tocante a las comisiones, último de los órganos colegia­dos que debemos tratar, en primer término llama la atención el que a pesar de su importancia, sean tan pocos los estudios que sobre las mismas se han producido entre nosotros. María Amparo Casar ha resaltado que mediante las mismas se logra que la Cámara tenga una adecuada división del trabajo; favorecen la especialización que suele acompañar a la prime­ra; permiten un trabajo más discreto y técnico que el realizado por otros órganos, y fomentan la participación de los integran­tes de ella.359 Por otra parte, los estudios sobre las comisiones prácticamente se han reducido a aquellas que tienen que ver con el cumplimiento de funciones de investigación. En lo que sigue, utilizamos criterios semejantes a los que hemos ma-

359"Los sistema de comisiones en los reglamentos parlamentarios de América Latina", UDH-Cuademos de Trabajo, núm. 83, pp. 2-3. A su vez, Rivera Sánchez sostiene que entre más fuerte sea el sistema de comisiones, serás más factible que las cámaras ejerzan influencia en las políticas producidas dentro de un sistema de gobierno ("Las comisiones en las legislaturas: su papel en las políticas públicas", Politica y Gobierno, voL v, núm. 2, segundo semestre de !988, pp. 531-569).

Jos6 Hamón. cossío D. 1 ---------------------------

nejado para analizar otros órganos colegiados para lo cual debemos resolver dos problemas previos necesarios para llevar a cabo su identificación: ia qué órganos daremos el nombre de comisiones?; iqué tienen el común el conjunto de órganos ya identificados?

En lo que hace a la primera cuestión, la respuesta que adoptaremos será puramente nominal, i.e. , estudiaremos como comisiones a aquellos órganos que así sean denomina­dos por la disposición expresa de algún ordenamiento. La razón de proceder así deriva del hecho de que el legislador le ha dado el nombre de comisión a un conjunto específico de órganos colegiados, de modo que no hay necesidad de tratar de averiguar si se satisface o no alguna condición adicional para ello. La segunda cuestión puede resolverse, en principio, atendiendo al criterio material o al funcional. En cuanto al primero, debemos comenzar apuntando que las comisiones son órganos del Senado que cumplen con una muy amplia variedad de tareas, por lo que es difícil comprenderlos a partir de la realización de cualquiera de ellas. Desde este punto de vista, es difícil encontrar qué tiene en común el que formu­len dictámenes, presenten propuestas, analicen ciertas mate­rias o realicen investigaciones, por ejemplo. Desde el punto de vista funcional, sin embargo, podemos apreciar que las tareas que realizan son instrumentales respecto de las decisio­nes que habrá de tomar el Pleno de la Cámara. Es decir, más allá de la materia de que se trate, las comisiones tienen en común la realización de funciones que formar parte de alguna de las etapas de algún proceso normativo en el que final­mente habrá de decidir el Pleno.

El primer problema que existe con las comisiones es el relativo a los criterios que deben seguirse para lograr su clasi­ficación y, a partir de ahí, estar en posibilidad de llevar a cabo

Los órganos del Sen<:�do ele 1<:.1 República 235

236

su estudio.360 Además de la diferencia de denominaciones entre Ley Orgánica (ordinarias/especiales) y reglamento (per­manentes/ especiales) que en términos del artículo quinto transitorio de la propia ley debe resolverse en favor de la pri­mera denominación, existen algunas otras de las cuales con­viene señalar dos ejemplos. En el párrafo primero del artícu­lo 85 de la ley, se dice que las comisiones serán ordinarias y especiales, y luego se dispone, en Jos tres incisos de su segun­do numeral, las funciones de las ordinarias, de la jurisdiccio­nal, y de las de investigación. En este sentido,. pareciera que las comisiones jurisdiccional y las de investigación no son ordi­narias, sino que tienen el carácter de especiales. Sin embargo, en el artículo 90.1 , fracción XVIII, se define a la Comisión de Jurisdicción como ordinaria, de forma tal que ya no queda muy claro si se está ante un caso de comisión ordinaria o especial. U na segunda cuestión tiene que ver con la falta de colocación dentro de alguno de los criterios de clasificación, de una serie de comisiones que no son ordinarias. iEllo quiere decir que mientras el legislador estimó que éstas son numerus clausus y están contenidas en el artículo 90 de la Ley, todas las restantes tienen el carácter de especiales?

Para responder a problemas como éste, proponemos clasi­ficar a las comisiones, a partir de Jos dos grandes criterios aludidos en la ley, en los siguientes términos: como comisio­nes ordinarias, efectivamente, a aquellas que se encuentren previstas en el artículo 90 de la ley o sean creadas por un acuer­do del Pleno en términos de su artículo 95.1 , ello con inde­pendencia de que las mismas tengan o no regulaciones espe­cíficas en diversos preceptos del mismo ordenamiento (por

.JWNo se trata, desde Juego, de proponer un ejercicio de clasificación por el solo hecho de hacerlo, sino antes bien de hacerlo con el propósito de ligar a sus resultados una serie de su­puestos y consecuencias que, previstos en la Ley y el Reglamento, tienen que ser reconducidos a !as di.versas formas de organización que prevén estos ordenamientos de modo imperfecto.

José namón Cossío D. ¡ ---------------------------------

ejemplo, Estudios Legislativos, en los arts. 89.1 y 90.l , XN, o de Administración, arts. 90.1, I y 99.1, de la Ley Orgánica). Podemos considerar como comisiones especiales a todas aque-11as que no se encuentren previstas en el artículo 90.1 o no sean creadas con fundamento en el 95.1, las cuales pueden ser las previstas específicamente en el primer ordenamiento (Co­misión Bicameral del Canal de Televisión del Congreso de la Unión), o del reglamento (de cortesía, art. 1 1 ) .

Por e l hecho de darse e l nombre de comisiones a una gama muy amplia de órganos colegiados encargados, a su vez, de reillizar una variedad muy extensa de tareas, no vamos a 11evar a cabo una exposición general presuponiendo que la propia denominación sirve para agrupar a órganos conside­rados como relativamente homogéneos. Este proceder, tan común entre nuestro estudiosos en la materia, 361 presenta el inconveniente, por un lado, de ocultar las varias diferencias orgánicas yprocedimentales entre e11as y, adicionalmente, pro­duce la impresión de que lo dicho para un tipo (normalmente las que indebidamente se denominan de dictamen legislati­vo) es útil para entender a las restantes. E11o es así debido a que no resulta posible entender a las comisiones previstas en el mencionado artículo 90.1 a partir de las reglas generales que se prevén en los artículos relativos a la integración, dura­ción, etcétera, pues existen supuestos particulares respecto de comisiones que genéricamente se denominan ordinarias (la Jurisdiccional, por ejemplo) . Para tratar de evitar los proble­mas acabados de mencionar resulta necesario encontrar algu­na forma más precisa de presentación-clasificación.

La que proponemos consiste en entender, como comisio­nes ordinarias, a las llamadas de dictamen legislativo, mismas

.%! Una excepción en la clasificación de las comisiones es la que en su momento llevó a cabo Santiago Roe! en su artículo "Las comisiones", en M. Ochoa Campos (dir.), Derecho Jegisla­Hvo mexicano, México, XLVIII Legislatura/Cámara de Diputados, 1973, pp. 127-129. Otra excepción, con la que por cierto no estamos completamente de acuerdo, es la producida por Susana Pedroza, op. cit.,.pp. 174-175.

1 Los órganos del Sena(lo c.lc la Hcpt.í.hllca 237

238

que nos parece más oportuno denominar "ordinarias con atri­buciones materiales específicas". Dentro de este primer con­junto, también consideraremos a la de Administración, Estu­dios Legislativos,Jurisdiccional, Medalla Belisario Domínguez y Reglamentos y Prácticas Parlamentarias.362 La razón para tratar por un lado a un subconjunto bastante extenso de comi­siones y, por otro, a una serie de órganos que, sin embargo, comparten con el primero la cualidad de ordinarias, radica en el hecho de que mientras la Ley Orgánica prevé distintas disposiciones comunes para la totalidad de ellas, respecto de las segundas incorpora modalidades específicas, así sean éstas menores. A su vez, dentro de las comisiones especia de cortesía, y las Bicamerales de Televisión y de Biblioteca. Por ser específicos los elementos de los órganos que forman este segundo grupo o subconjunto, tampoco realizaremos ge­neralizaciones, sino que trataremos cada caso por separado a efecto de poner de manifiesto tales particularidades.

Comisiones ordinarias

Dentro de las comisiones de este primer gran tipo, están aque­llas que son definidas, en términos del artículo 85.2, a) de la Ley Orgánica como las que "analizan y dictaminan las inicia­tivas de ley o decreto que les sean turnadas, así como los asuntos del ramo o área de su competencia", mientras que en términos del artículo 86.1, como aquellas que "tendrán a su cargo las cuestiones relacionadas con la materia propia de su denominación y, conjuntamente con la de Estudios Legis­lativos, el análisis y dictamen de las iniciativas de leyes y decre­tos de su competencia". El problema con esta denomina­ción, ya se dijo, es que si se analizan las comisiones que

36� Respecto a las llamadas comisiones conjuntas, mismas que suelen ser clasificadas como especiales, haremos·una consideración particular al hablar de las comisiones ordinarias in genere.

José H�·Jrnón Cossío 1). 1 ---------------------------------

expresamente son denominadas como ordinarias en la ley (artículo 90), resulta que no todas las ahí previstas están en posibilidad de realizar funciones de dictamen legislativo. Adi­cionalmente, se presenta el problema de que las tareas asigna­das a las comisiones que se prevén en la ley como ordinarias, no pueden identificarse con la formulación de dictámenes legislativos. 363 Por estas razones, las denominaremos "comi­siones ordinarias con atribuciones materiales específicas", lo que permite comprender tanto a su actividad de formulación de dictámenes, como de desempeño de otras tareas en relación con una determinada materia. En las comisiones ordi­narias existen, a su vez, dos grandes modalidades: una, la de todas aquellas cuya regulación se encuentra establecida de manera genérica en la ley; otra, la compuesta por aquellas que además de regularse mediante las mismas disposicio­nes que las primeras, encuentran formas propias de regula­ción. Por razones de exposición, analizaremos primeramente a las primeras, y posteriormente indicaremos las especificida­des de las segundas.

a) Comisiones ordinarias in genere. Dentro de este grupo consideraremos las de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural; Asuntos Indígenas; Biblioteca y Asuntos Editoriales;364 Comercio y Fomento Industrial; Comunicaciones y Trans­portes; Defensa Nacional; Derechos Humanos; Desarrollo Social; Distrito Federal; Educación, Cultura, Ciencia y Tecno-

36'Estas comisiones, por lo demás, tienen una importancia creciente debido a que la Supre­ma Co1te de justicia ha utilizado sus dictámenes para determinar el sentido de los preceptos lega­les que debe interpretar. Por ejemplo, cfr. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a., Primera Sala, XY, abril de 2002, p. 149; 9a., Pleno, XV, febrero de 2002, p. 588, 9a., Primera Sala, XIV, agosto de 2001, p. 174; 9a., VIl, abril de 1998, p. 117, entre otras, y muy en particular, por la claridad del sentido expresado en ella, 9a., Segunda Sala, xu, diciembre de 2000, p. 440. Esta forma de interpretación contrasta con la seguida en épocas anteriores del Semanario Judicial de la Federaci6n, en donde el mayor peso interpretativo se daba a la exposición de motivos, y no así a los dictámenes. Al respecto, cfr. ].R. Cossío, Cambio social y cambiojuridico, pp. 96�97.

y,.¡ Esta Comisión no cuenta con ningún tipo específico de nota orgánica o procedimental. Por el contrario, su única particularidad es que debido a las materias que tiene asignadas, difí­cilmente está en posibilidad de producir dictámenes legislativos.

Los órg.anos (iel Senado de la Hcpl;blica 239

240

logía; Energía; Equidad y Género; J:<ederalismo y Desarrollo Municipal; Gobernación; Hacienda y Crédito Público; Justi­cia; Marina; Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; Puntos Constitucionales; Reforma Agraria; Relaciones Exte­riores; Salud y Seguridad Social; Tl:abajo y Previsión Social y Turismo, ello en términos de lo previsto en el citado artículo 90. 1 . Adicionalmente a éstas, se encuentran las comisionesque en términos de la primera parte del artículo 95.1, puede establecer el Pleno "según lo crea conveniente o lo exija el despacho de los negocios" .365 Creemos que aun cuando esta disposición pareciera poderse referir a la totalidad de las comi­siones, en realidad termina refiriéndose exclusivamente a las ordinarias.366 Ello es así debido a que no tiene sentido prever la posibilidad de establecimiento de las comisiones especia­les, cuando la ley les confiere un carácter innominado, no les precisa competencias y permite, prácticamente, su estable­cimiento en cualquier momento y por una variedad muy distinta de circunstancias. Si esta apreciación es correcta, tene­mos entonces que las comisiones que llegue a crear el Pleno con fundamento en el artículo 95.1 , deben ser explicadas a partir de los criterios que enseguida expondremos relativos a las comisiones ordinarias in genere. En términos del propio artículo 95.1 de la ley, y siguiendo un proceso de creación muy semejante al acabado de mencionar, las comisiones ordinarias pueden, igualmente, dividirse en secciones. Ello quiere decir que los negocios materia de una comisión ordinaria, sea ésta

;;o;s En la !..:VIII Legislatura, las siguientes; de Asuntos Fronterizos; de Asuntos Indígenas; de Desarrollo Regional; de Desarrollo Rural; de Fomento Económico; de Jubilados y Pensio� nadas; de Juventud y Deporte; de Recursos Hidráulicos; de Relaciones Exteriores, América del Norte; de Relaciones Exteriores, América Latina y Caribe; de Relaciones Exteriores, Asia Pací� fico; de Relaciones Exteriores, Organismos Internacionales; de Relaciones Exteriores, Organi­zaciones Exteriores No Gubernamentales Internacionales, y de Vivienda (Directorio del Congreso I'vfexicano. LVIII Legislatura, 2000/2002, México, Nuevo Horizonte, 2001, pp. 449-452).

366 Nos parece que esta interpretación se sostiene, adicionalmente, en términos de lo dis­puesto en el artículo 71 del Reglamento, en tanto !a referencia parece estar hecha a las comi­siones ahí llamadas "permai\entes", y no así a las especiales.

José Hornón Cossío D. 1

de las previstas en ley o creada mediante acuerdo del Pleno, puede distribuirse entre varios órganos a efecto de que conoz­can de ella en los términos previstos en el propio acuerdo de creación. 367

El número de integrantes de las comisiones es hasta de 15 senadores, sin que ninguno de ellos pueda pertenecer a más de cuatro de ellas (art. 104.1, Ley) . La integración de las comisiones se lleva a cabo por el Pleno de la Cámara a partir de la propuesta presentada por la Mesa Directiva formulada, a su vez, por la Junta de Coordinación Política ( arts. 82.1 , e,

Ley). Para estos efectos, la ley dispone que la junta tomará en cuenta la proporcionalidad existente en la composición de la Cámara a efecto de formular al Pleno propuestas que garan­ticen la pluralidad en la integración de las comisiones (art. 104.2, Ley) . La constitución de las comisiones deberá hacer­se durante el primer mes de ejercicio de la legislatura, esto es, durante el mes de septiembre del año en que hayan sido electos, y durante el mismo mes en el año en que se haya pro­ducido la elección de los diputados ( art. 2o.2, Ley), toda vez que cada senador actúa durante dos legislaturas. Al no pre­verse impedimento alguno para que los integrantes de las comisiones vuelvan a actuar en su segunda legislatura, es posible que permanezcan en ellas durante los seis años de su mandato. En cuanto a la propia integración, la ley prevé la posi­bilidad de que los integrantes de las comisiones sean removi­dos en su adscripción a partir de la decisión sometida por la Junta de Coordinación Política al Pleno de la Cámara. Igual­mente, se prevé la posibilidad de que la junta solicite al Pleno la sustitución provisional por causa justificada de uno de los integrantes de su fracción, por otro que pertenezéa a e'!Ta

Jó7En la LVIII Legislatura, y por razones por demás evidentes en cuanto a la carga· de traba­jo, la Comisión de Estudios Legislativos se ha dividido en la original y en dos secciones más (Directorio del Congreso Mexicano. LVJll Legislatura, 2000!2002, p. 450),

1 l.os órganos ciel Senado de la Hcpúb!ica ------------------

242

(art. 105.2, Ley) .368 Sin embargo, lo que no está contemplado es la posibilidad de renuncia del integrante de una comisión. Este caso, nos parece, debe ser tratado en términos semejan­tes a los dos anteriores, esto es, llevando la renuncia a !aJunta de Coordinación Política a efecto de que por conducto de la Mesa Directiva sea sometida a la aprobación del Pleno, y permitiendo que el partido cuyo miembro renunció lo susti­tuya por otro perteneciente a la misma fracción.

Las actuaciones de las comisiones ordinarias se realizan, siguiendo el criterio expuesto para analizar al Pleno, en dos tiempos. Por una parte, y dentro del tiempo "largo" relativo a los periodos ordinarios de sesiones del Senado, la Ley Orgá­nica dispone que las comisiones deberán seguir funcionando durante los recesos, a efecto de despachar "los asuntos a su cargo" (art. 96.1, Ley; 85, Reglamento) . En los tiempos cortos, o sesiones, la Ley señala que será en el reglamento donde seprevean Jos procedimientos y trámites para el despacho de sus trabajos, no existiendo, a nuestro parecer, ninguna dificultad para que los acuerdos parlamentarios se encuentren en la misma posición, salvo que los mismos tuvieran un carácter contra legem. 369 Es decir, resulta válido que por esta vía se esta­blezcan las condiciones en que las comisiones deban se­swnar.

Constituidas las comisiones y previstos sus ámbitos temporales de actuación, podernos preguntarnos por los ele­mentos relativos a su funcionamiento: quórum de asisten­cia, orden del día, formas de sesión, modalidades de discu-

Jl\3 Por vía de ejemplo, cfr. la propuesta del 19 de abril de 2001, dirigida por la Junta de Coordinación Política a la Mesa Directiva del Senado, en la que le solicita la aprobación del Pleno para sustituir a los integrantes de siete comisiones (Gaceta Parlamentan'a, año 2001, núm. 11 , jueves 19 de abril, ter. año de ejercicio, 2o. periodo ordinario).

>M Sobre el alcance de estos acuerdos, cfr. la opinión rendida al Presidente de la Cámara de Diputados el 18 de noviembre de 1997 por cuatro integrantes de la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias (Herrera Beltrán, Jáuregui Robles, Luna Kan y Canedo Vargas).

José Hamón Cossío D. 1

sión, quórum de votación, forma de votación y formulación de votos particulares.370 En lo que hace al primer elemento, la Ley no prevé ninguna regla específica, sino que es el reglamen­to el ordenamiento que la establece. En su artículo 93 se dispo­ne que la convocatoria a la misma corresponde al presidente y, lo que aquí interesa, "podrá funcionar con la mayoría de los individuos que la formen". Ello quiere decir que si, por ejem­plo, una comisión se integra por el número máximo posible (15 miembros), el quórum de asistencia será de ocho por lo que, satisfecho éste, podrá sesionar válidamente. 371

El orden del día, acaba de mencionarse, no está previsto de forma expresa, sino que existe una remisión al reglamen­to y, creemos, a los acuerdos parlamentarios, en especial a aquellos a que hubieren arribado las propias comisiones.372 Sin embargo, ya que el mismo tienen funciones específicas (dictaminar iniciativas de ley o decreto y tratar los demás asun­tos relacionados con su competencia) , es evidente que el orden habrá de componerse a partir de esos elementos. Igual­mente, debido a que existe la obligación de rendir los dictáme­nes dentro del plazo de 20 días hábiles a partir de que se les turne el asunto, y de 1 O a partir de que se les exija por el presi­dente de la Mesa Directiva ( art. 67.1 ,g, Ley), es posible supo­ner que tales elementos materiales y temporales deberán ser

l11lSobre estos temas, y a diferencia de lo que acontece en el Senado, la Cámara de Dipu­tados emitió el28 de noviembre de 1997, el Acuerdo Parlamentario Relativo a la Organización y Reuniones de las Comisiones y Comités, en el que expresamente se resuelven muchos de estos temas.

371 En tanto miembros de las comisiones, los senadores tienen una obligación administrati­va específica, consistente en acudir puntualmente a las reuniones, a menos que exista causa justificada debidamente autorizada por el presidente de la correspondiente comisión (art. 105.1, Ley).

m por vía de ejemplo, así se determinó proceder en el acuerdo de laJ unta de Coordina� ción Política del 27 de septiembre de 2001, relativo a las comparecencias a comisiones de diver­sos secretarios de Estado, con relación al análisis del informe presidencial. En contra de esta opinión, es decir, en el sentido de que corresponde al presidente de cada comisión la formulación del orden del día, J. Moreno Co!lado, "Comisiones y comités de la Cámara de Diputados", en Diccionario universal de términos parlamentarios, p. 239.

Los órgQnos ele! SenBclo ele !a ReptJblica 243

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un factor determinante para su elaboración. Finalmente, también será determinante para la conformación del orden del-dia, el calendario de trabajo mediante el cual haya de desa­hogarse el programa legislativo (art. 82.1, Ley Orgánica) que hubiere elaborado la Junta de Coordinación Política a pro­puesta de su presidente (art. 84.1 , Ley Orgánica).

Las formas de sesión de las comisiones admiten varias clasificaciones. En primer lugar, y en cuanto a su relación con el público, las sesiones serán privadas o secretas, y sólo por acuerdo expreso de sus integrantes, públicas (93.1, Ley) ;373 en segundo lugar, de información o audiencia, en donde se podrá citar a los "representantes de grupos de interés, aseso­res, peritos, o a las personas que las comisiones consideren que pueden aportar conocimientos y experiencia sobre el asunto de que se trate" (art. 93.1, Ley) ; en tercer lugar, las de entrevista, en las cuales los servidores públicos que sean cita­dos deberán comparecer para informar sobre los asuntos que las comisiones tengan encomendados ( art. 98.1 , Ley) ; en cuarto lugar, las sesiones de comparecencia previstas en el párrafo segundo del artículo 93 constitucional, muy similares a las anteriores, pero distinguibles por la jerarquía de los ser­vidores públicos requeridos374 para que informen cuando se estudie una ley o se discuta un negocio; en quinto lugar, las sesiones de análisis del informe presidencial, previstas en el párrafo 4o. del artículo 7o. de la Ley Orgánica, y en diversos acuerdos plenarios.375 Aun cuando están previstas en térmi­nos que pareciera posible referirlas a cualquier tipo de co-

m Esto sin perjuicio de que los senadores puedan asistir a !as sesiones con voz pero sin voto (art. 92, Reglamento).

374Secretarios de Estado, procurador general de la República, jefes de departamentos admi­nistrativos, y directores y administradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de participacíón estatal mayoritaria.

m Así, por ejemplo, mediante el acuerdo de 13 de septiembre de 2001, !ajunta de Coordi­nación Política estableció las modalidades de comparecencia de los secretarios de Estado a efecto de llevar a cabo el análisis del informe rendido por el Presidente de la República el día lo.

José Hamón Cossío lJ. 1 ---------------------------

misiones, creemos que las reuniones en conferencia a que se refieren los artículos 98.2 y .3 de la Ley Orgánica y 90 (in

fine) del reglamento, únicamente pueden darse entre las co­misiones ordinarias de carácter genérico. Ello es así en tanto que, por una parte, sólo ellas tienen materias específicas que pueden servir de base a la formulación de una agenda común; por otra, porque las ordinarias específicas tienen competen­cias exclusivas del Senado, y las especiales, por los propios supuestos de su constitución, es difícil que puedan dar lugar a reuniones encaminadas a " expeditar el despacho de los asun­tos y ampliar su información para la emisión de los dictáme­nes". En todo caso, debe tenerse claro que las reuniones en conferencia no dan lugar a un órgano nuevo, sino que exclu­sivamente se trata del modo en que sesionan dos o más órga­nos preconstituidos y autónomos.

Las formas de conducción de los asuntos en cada uno de los tipos de sesiones acabados de mencionar no está regla­mentada, por lo que habrá de resolverse en términos de las muy genéricas afirmaciones hechas respecto del orden del día. Adicionalmente, sin embargo, es posible tratar. de extraer algunos elementos a partir de los pocos ejemplos de las actas elaboradas por las comisiones ordinarias. En lo que respecta a la LVIII Legislatura, hemos podido obtener las actas de las comisiones de Derechos Humanos, de Edu­cación y Cultura y de Relaciones Exteriores América Latina y el Caribe, lo cual no significa que otras comisiones no las produzcan sino, a lo más, que las mismas no se encuentran disponibles. Entre las actas obtenidas existen los siguientes elementos comunes: uno, el pase de lista por la secretaria y la declaración, en su caso, de existencia de quórum; la

de ese mes y año. Con fundamento en ese acuerdo, la propia junta estableció mediante acuerdo del día 27 de ese mes, la lista de las comisiones y Jos secretarios de Estado que debieran comparecer ante ellas.

1 Los órganos del Senado ele la HepúbliC�l 245

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lectura y aprobación del acta anterior; los asuntos específicos a tratar, y los asuntos generales que deban ser desahoga­dos. En el orden mencionado, cada una de esas comisiones se integra por nueve, quince y nueve miembros, respectiva­mente. En cada uno de ellos se determinó la existencia de quórum de asistencia a partir de un número muy variado de senadores: cinco, seis y siete en la de Derechos Huma­nos;376 siete y falta de mención expresa en la de Educación y Cultura, 377 y seis y siete en la de Relaciones Exteriores, Amé­rica Latina. 378 Lo anterior significa que, dado el número total de integrantes, el quórum de asistencia se determinó en un promedio de más de la mitad de ellos.

Otra cuestión a considerar es el tiempo en el cual debe producirse una decisión por la comisión o, lo que es igual, pro­ducirse un dictamen. En términos del artículo 67.l , g) de la ley, deberán producirse en el plazo de 20 días hábiles a partir de que el asunto le haya sido turnado a la comisión corres­pondiente. En caso de que no se cumpla este plazo y no exis­tiere causa justificada o, entendemos, la autorización de la solicitud hecha por la comisión solicitud al Pleno (art. 91, Re­glamento) , el presidente de la Mesa Directiva excitará a la comisión para que lo haga en el de 1 O días y, de no ser el caso y los proponentes lo solicitaren, podrá turnarse a otra co­misión.379

En términos del artículo 94.1 de la Ley Orgánica, las deci­siones de las comisiones habrán de tomarse por mayoría de votos de sus miembros. Esta disposición, que parecería querer decir del total y no sólo de aquellos que se encuentre

31ó"Sesiones ordinarias" del l 7 de abril y 12 de junio de 2001, y "extraordinaria" de\ 11 de septiembre del mismo año.

m"Reuniones plenarias" de1 22 de noviembre de 2001 y de\ 22 de enero de 2003. 318"Sesiones de trabajo" de!28 de noviembre de ZOOOy 19 de diciembre del mismo año. m Debido a lo dispuesto en este precepto, y con fundamento en lo dispuesto en el artícu�

lo quinto transitorio de la Ley Orgánica, han quedado sin vigor las disposiciones del reglamento que señalaban un plazo de 5 días (arts. 87 o 91, por ejemplo).

José Hamón Cossío D. j ---------------------------

presentes, debe sin embargo analizarse en relación con el ar­tículo 93 del reglamento: si este prevé el quórum de asistenciaen la mayoría de los miembros del órgano, la determinación legal respecto a la "mayoría de votos de sus miembros" debe entenderse en relación con el primero. Así, y siguiendo con el ejemplo, si el quórum de asistencia se satisface con la mayo­ría de los integrantes, el de votación con que al menos cinco de ellos voten en un mismo sentido.380

Respecto al tipo y formas de las decisiones, vale hacer algu­nas precisiones. En términos de lo previsto en los artículos 94.1 de la ley y 94 del reglamento, es claro que las decisiones (normativas) de las comisiones ordinarias del tipo que esta­mos analizando, únicamente pueden producirse por vía de dictamen.38' iCuál es el alcance de esta expresión? iSe refiere a todo tipo de resolución o decisión de las comisiones o, por el contrario, sólo a aquellas que tengan que ver con el pronun­ciamiento sobre una iniciativa de ley (dictamen legislativo) ? Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 95 del reglamento, nos parece posible afirmar que el género es el dictamen, y la especie es el dictamen legislativo. 382 Si esto es así, tenemos que en términos de lo establecido en el artículo 87, los die-

lOO En las Actas de sesiones que hemos analizado, no se hace alusión a los tipos de votación, dado que sólo en una de ellas se tomó ésta, por cierto en una modalidad llamada "de consenso" ('Acta de la Reunión Plenaria de la Comisión de Educación y Cultura, del 22 de noviembre d' 2001").

381 Es evidente que las comisiones pueden llevar a cabo otras tareas tales como, por ejemplo, la celebración de seminarios, la reunión con expertos, y un largo etcétera, y que al hacerlo no están produciendo, en rigor, ningún dictamen, pero también lo es que ese tipo de activida­des no tienden, al menos de modo directo, a la producción de normas jurídicas. Sobre este parti­cular, cfr., por ejemplo, la solicitud del 28 de diciembre de 2000 hecha por los senadores Presidentes de las Comisiones de Relaciones Exteriores al Presidente de la Mesa Directiva del Senado, para que comunique al Secretario de Relaciones Exteriores su inconformidad acerca del modo en que por su conducto el Presidente de la República les somete la aprobación de los nombramientos de embajadores y cónsules.

3SlEn el mismo sentido, M. González Oropeza, "Dictamen", en Diccionario universal de témlinos parlamentarios, pp. 342-343. Para un ejemplo reciente, véase el dictamen de1 13 de diciem­bre de 2002, por el que la Comisión de Hacienda y Crédito Público aprobó el nombramiento hecho por el Presidente de la República para que el ingeniero Guillermo Güémez García ocupara el cargo de subgobernador del Banco de México.

1 Los órganos del Senado de la Hepública 247

24B

támenes de las comisiones deberán contener una parte expo­sitiva de las razones en que se fundan, "y concluir con proposiciones claras y sencillas que puedan sujetarse a vota­ción". Para que los mismos sean válidos, deberán estar firma­dos por la mayoría de los senadores que las integren (arts. 94.1 , Ley; 88, Reglamento). Los senadores que disientan del parecer de la mayoría podrán formular voto particular (arts. 94.1 , Ley; 88, Reglamento) el que, al haber entendido que toda resolución dictada por las comisiones tiene el carác­ter de dictamen, pueden darse en todos los casos, y no sólo en aquellos que tengan estricta relación con el proceso le­gislativo. 383

Una vez determinada la integración de las comisiones ordi­narias, conviene plantearnos el tema de sus funciones y com­petencias. Por lo que toca a las primeras, debemos decir que tienen, fundamentalmente, carácter administrativo o legislati­vo. 384 Desde el primer punto de vista, las comisiones tienen la posibilidad de participar en el proceso de producción de normas de carácter individual que no impliquen la determina­ción de existencia de una obligación, la realización de un acto ilícito y la aplicación de una sanción; desde el segundo, están en posibilidad de participar en la producción de normas de carácter general, sean éstas leyes o reglamentos y acuerdos en los casos en los que se les hubiere otorgado esa encomien­da. Lo que importa destacar es que la acción de las comisio­nes tiene, ante todo, un carácter instrumental o, si se quiere, preparatorio, respecto de las decisiones que en su momento

JS3La única diferencia en cuanto a los votos particulares, depende de la forma en que se articulen en relación con las decisiones que tome el Pleno. Así, por ejemplo, si el dictamen formu­lado es sometido a la consideración de éste, deberá darse lectura al mismo en términos del a(tículo 95 del reglamento; si, por el contrario, el tipo de decisión no se tramita ante ese órgano, la fupción del mismo únicamente será la de dejar constancia del sentido del voto de quien lo hu� biere formulado.

3�*No mencionamos aquí a la función jurisdiccional, por el hecho de que la única comisión que realiza funciones de ese tipo es la jurisdiccional, y ella será tratada como una modalidad espe­cífica de las comisiones ordinarias.

Jo!:>é Bamón Cos::>ío D. 1

habrán de tomar otros órganos, señaladamente el Pleno dela Cámara.385 En términos normativos, esto se traduce en elhecho de que las actuaciones de las comisiones son sólo unaetapa dentro de un complejo proceso de producción norma­tivo, sea éste de carácter administrativo o legislativo, ello en razón del tipo de norma que se haya producido. Si, como ya se señaló, la actuación de las comisiones se realiza funda­mentalmente mediante la producción de dictámenes, serán éstos los elementos componentes del proceso de producción normativo que esté llevándose a efecto (administrativo o legislativo) .

Las dos funciones consideradas deben relacionarse, a su vez, con el sistema competencia! que los artículos 85.2, a) , 86. 1 y 90.1 de la Ley prevén para cada una de ellas. Es decir, y por poner un ejemplo, la Comisión de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural podrá realizar funciones admi­nistrativas o legislativas a través, fundamentalmente, de la emisión de dictámenes, respecto de las materias de agricul­tura, ganadería y desarrollo rural. Durante mucho tiempo se ha repetido que las comisiones son o deben ser reflejos de la organización de la administración pública federal.386 Sin embargo, el hecho de que haya sido así en un régimen de fuerte presidencialismo, no debe ser razón para evitar darle un sentido de autonomía a la conformación de las competen­cias materiales de las comisiones a partir de las decisiones del Congreso en tanto órgano emisor único de la Ley Orgáni-

385Enel mismo sentido, L Raigosa, "Las comisiones parlamentarias en el Congreso mexica­no", Revista Mexicana de Estudios ParlamentanOs, vol. 1, núm, 3, septiembre-diciembre de 1991, p. 179. Sin embargo, y por vía de excepción, también es posible encontrar algunos casos en los que las actuaciones tienen un carácter final, como es el caso de lo establecido en el ya citado acuer­do de 13 de septiembre de 2001, por el que !ajunta de Coordinación Política estableció las modalidades de comparecencia de los secretarios de Estado a efecto de llevar a cabo el análisis del informe rendido por el Presidente de la República el día lo. y dispuso que los presidentes de las comisiones harían llegar los resultados del análisis directamente al Ejecutivo.

136S. Pedroza, op. cit., p. 175.

! Los órganos del Senado ele la Hepública 249

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ca. Por lo mismo, no es posible seguir considerando a las mate­rias de la competencia de las comisiones ordinarias como meros reflejos de las atribuciones de la administración. De ello se deriva, desde luego, una mayor discrecionalidad en el sentido de la delimitación material y, por supuesto, la posibi­lidad de que los "traslapes" de ese tipo que pudieran existir entre las diversas comisiones, sean resueltos exclusivamente por el Senado y, en particular, por la Junta de Coordinación Política. 387

Además de la composición orgánica producida por la suma de senadores, cada una de las comisiones cuenta con un presidente y dos secretarios ( art. 91 .1 , Ley), 388 los cuales deben ser designados mediante los mismos procesos de inte­gración del órgano: propuesta de la Junta de Coordinación Política a partir de los criterios de proporcionalidad, y apro­bación del Pleno de la Cámara (104.3, Ley) . Las atribuciones de sus miembros no se encuentran diferenciadas, sino que exclusivamente se asignan a su presidente: citar a los inte­grantes (art. 93, Reglamento) ; conducir a la comisión en sus sesiones de trabajo (art. 85, Reglamento) ; formular las soli­citudes de información o documentación a las dependencias y entidades del Ejecutivo federal, previo acuerdo de la comi­sión respectiva (art. 97.1, Ley) ; autorizar las faltas de sus inte­grantes (art. 105.1, Ley) , y cuidar los expedientes que se les hayan encomendado para su estudio (art. 83, Reglamento).

b) Comisiones ordinarias particulares. Como antes seapuntó, al iado de las comisiones ordinarias que hemos deno­minado genéricas, es posible identificar a otras que si bien conservan este último carácter, tienen regulaciones particu-

387 Con independencia de las atribuciones materiales, las comisiones deben contar con los apoyos materiales que sean necesarios para el desempeño de sus tareas, ello en términos de lo previsto en el artículo 105.3 de la Ley Orgánica.

383 Adicionalmente, se prevé la existencia de un secretario técnico para cada una de las comi­siones ordinarias (art.105.4, Ley).

Jos(� Hamón cossio o. 1

lares (Administración, Estudios Legislativos, Jurisdiccional, Medalla Belisario Domínguez y Reglamentos y Prácticas Par­lamentarias), sean éstas orgánicas o materiales. Para no pro­ducir confusiones, es importante señalar desde ahora que la gran mayoría de los elementos orgánicos de las comisiones particulares son los mismos de las genéricas, de modo que al llevar a cabo su análisis únicamente destacaremos las pocas diferencias existentes.

Tocante a la Comisión de Administración, y de un modo un tanto desordenado, en la Ley Orgánica se le asignan dis­tintas atribuciones. Por un lado, en el artículo 66. 1 , g) se dispone que en los periodos ordinarios presentará al Pleno, por conducto de la Mesa Directiva, el proyecto de presupues­to anual de egresos, a efecto de que se envíe al Ejecutivo fe­deral para que sea integrado al proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, y en Jos recesos, a la Comisión Permanente para que proceda de igual modo. Por otro lado, la ley dispone en su artículo 99 que para efectos de su aproba­ción, durante Jos periodos ordinarios la comisión presentará a la Cámara por conducto de la Mesa Directiva "el presupuesto para cubrir las dietas de los senadores, los sueldos de Jos em­pleados, el apoyo a Jos grupos parlamentarios y los otros gastos de la Cámara",389mientras que en Jos ordinarios Jo hará ante la Comisión Permanente. 390 La Comisión de Adminis­tración no plantea ninguna diferencia adicional respecto de los criterios que anteriormente expusimos para las ordinarias genéricas. En todo caso, el único punto de duda vendría dado por lo establecido en el artículo 68 del reglamento, en tanto

JW Aquí habría que agregar, en términos del "Acuerdo para el Otorgamiento, Comproba­ción, Destino y Auditoria de las Asignaciones Presupuestarias para el Trabajo Legislativo de las Comisiones, via los Grupos Parlamentarios", del 20 de febrero de 2002, precisamente las cantidades que mensualmente deben destinarse a las propias comisiones.

m Adicionalmente dispone que al hacer tal presentación, dará cuenta del ejercicio correspondiente al mes anterior, e!lo a partir de los informes rendidos por la 'lhorería (art. 1 1 1 .1, e).

1 Los órganos del S�nadoele la República 251

252

ordena que la renovación de esa comisión sea anual, mientras que el artículo 104.1, en relación con el 90.1 , fracción I de la ley, permitirían suponer que debe durar tres años. Sin embar­go, y en términos del artículo quinto transitorio de la ley, en relación con los dos acabados de mencionar, permite enten­der que la duración es por toda una legislatura.

La especificidad de la Comisión de Estudios Legislativos deriva de que sus atribuciones son distintas a las de las comi­siones ordinarias genéricas en dos aspectos: primero, en que éstas, como se recuerda, tienen competencia para formular dictámenes y resolver "los asuntos del ramo o área de su com­petencia", mientras que la de Estudios Legislativos, sólo para realizar el primer tipo de funciones; segundo, en que las ordi­narias genéricas pueden actuar de forma autónoma, mientras que la de Estudios Legislativos sólo en unión con las prime­ras.391 En el resto de los temas, no existen diferencias orgáni­cas que deban ser destacadas.

En términos del articulo 85.1, b) de la Ley Orgánica, la Comisión Jurisdiccional es aquella que "interviene en lós tér­minos de ley, en los procedimientos de responsabilidad de servidores públicos". La primera cuestión es, entonces, esta­blecer cuáles sean estos procedimientos. Para hacerlo, con­viene recordar que en la vigente Ley Federal de Responsabi­lidades de los Servidores Públicos, son dos los procesos en los que pueden intervenir las Cámaras del Congreso de la Unión Quicio de procedencia y juicio polftico) , y el Senado sólo en el segundo de ellos. De esta forma, la Comisión Juris­diccional tiene la intervención que determinen las Leyes Orgá­nica y de Responsabilidades, respecto de los juicios polfticos que en su momento sean tramitados. En este sentido, el

3�1 No e s una diferencia e l hecho d e que la Comisión de Estudios Legislativos pueda divi­dirse en secciones o ramas (art. 89.1, Ley), puesto que las ordinarias también pueden hacerlo (art. 95.1, Ley).

José Ramón Cossio D. 1

artículo 101.1 de la ley dispone que esa comisión se integrará por un mínimo de ocho y un máximo de 12 senadores,392 con la única finalidad de que, en su momento, designen a quienes habrán de integrar la Sección de Enjuiciamiento en el propio juicio político. 393 Como la ley no dispone otra cosa, se entiende que la determinación del número final de integran­tes deberá hacerse por el Pleno a partir de la propuesta que por conducto de la Mesa Directiva le someta !aJunta de Coor­dinación Política (82.1 , e, Ley), debiéndose tomar en cuenta la pluralidad en la integración de la Cámara (art. 104.2, Ley). Si, como ya se dijo, tratándose de las comisiones ordinarias el quórum de asistencia es la mayoría de los individuos que la formen (art. 93, Reglamento) , y el de votación la mayoría de los presentes, las funciones que deba cumplir la Comisión Jurisdiccional deberán hacerse a partir de un número que habrá de quedar precisado al momento en el cual dicha comi­sión sea constituida.394 Aun cuando este número es incierto, la ley prevé los márgenes dentro de los cuales debe actuar la Junta de Coordinación Política; sin embargo, no acontece lo mismo en relación con el número de personas que deben integrar la Sección de Enjuiciamiento. Sobre este punto, úni­camente se dispone que en ella "deberán estar representados los grupos parlamentarios" (art. 101 .1 , Ley, in fine), lo cual

m sin embargo, y por lo que respecta a la LVIII Legislatura del Senado de la República, en la página web de esa Cámara únicamente se reporta la composición por siete miembros (Bugan­za, Zapata García, Cisneros Fernández, Henera Beltrán, Hamdam Amad, Margain Berlanga y Velasco Rodríguez, de los cuales tres corresponden al PRl, tres al PA:'< y uno al PVEM).

><>JEn términos del artículo 22 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públi­cos, la Sección de Enjuiciamiento recibirá la acusación que se hubiere hecho llegar a la Cámara de Senadores, y procederá a emplazar al acusado, a J¡¡ defensa y a la Comisión de Diputados encar­gada de la acusación, para que rindan sus alegatos. Con ellos o sin ellos, la propia sección formu­lará sus conclusiones, proponiendo la sanción que deba aplicársele (art. 23), las cuales entregará a la Secretaría del Senado. El presidente de éste anunciará que la Cámara debe erigirse en Jura­do de Sentencia y emitir su fallo a partir de !as conclusiones emitidas por la propia Sección de Enjuiciamiento (art. 24).

Jw Por ser los números mínimo y máximo pares, puede presentarse el problema del empate, mismo que no está resuelto en la ley.

1 Los órganos del senac!o de la Hcp(¡blica 253

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da lugar a una gran ambigüedad, y en su momento puede ge­nerar problemas de legitimación de la propia sección.395

Mediante decreto promulgado el 3 de enero de 1953, se creó la "Medalla de Honor Belisario Domínguez del Senado de la República, para premiar a los hombres y mujeres mexica­nos que se hayan distinguido por su ciencia o virtud en grado eminente, como servidores de nuestra Patria o de la Huma­nidad". La medalla se otorgará anualmente a la persona que hubiere sido aprobada por el Pleno de la Cámara, "previo el dictamen de la comisión respectiva y la discusión de los méri­tos del candidato". La Comisión ordinaria Medalla Belisario Domínguez debe presentar ese dictamen, de modo que sus tareas legislativas se reducen a estudiar las candidaturas pre­sentadas por "el Jefe de la Nación", los miembros de las cáma­ras federales, las legislaturas de los estados, las universidades del país, las organizaciones sociales, o "cualesquiera otras instituciones que representen el ambiente cultural de la épo­ca". Su especificidad respecto de las restantes comisiones ordinarias radica en el hecho de que sus actuaciones se agotan al dictaminar en favor de alguno de los propuestos a recibir la medalla citada.

Finalmente, en lo que toca a la Comisión de Reglamen­tos y Prácticas Parlamentarias, la Ley Orgánica la distingue claramente de otras comisiones ordinarias (genéricas o par­ticulares), en razón de las atribuciones que les confiere ( art. 1 02. 1, Ley) . Por un lado, y como toda comisión ordinaria genérica, está facultada para dictaminar las propuestas que se le presenten respecto de los proyectos de actividades de las cámaras. Por otro, y ya de modo específico, también lo está para preparar proyectos de ley o decretos para ade-

>�sEn todo caso, no deja de resultar curioso, como lo apunta Luis Raigosa (op. cit., p. 184),el que se denomine jurisdiccional a una comisión que, en rigor, cumple sólo una función indi� recta en esa materia, en tanto sus atribuciones se limitan a nombrar a quienes sí habrán de participar directamente en tareas de carácter jurisdiccional.

José Harnón Cossío D. 1 ---------------------------------

cuar las normas que rigen las actividades de la Cámara, y para resolver las consultas generales y de protocolo que les plan­teen los órganos del Senado. De este modo, en tanto que las primeras atribuciones son comunes a todas las comisiones, las segundas le dan su especificidad.

Comisiones especiales

De lo dicho en el apartado anterior, queda claro que llamare­mos comisiones especiales a todos aquellos órganos compues­tos por senadores que, por un lado, no tengan cabida dentro de las comisiones ordinarias y, por el otro, tampoco la tengan en otro tipo de órganos de ese mismo tipo pero con denomina­ción específica (grupos de amistad, Sección de Enjuiciamien­to, etcétera). Si a partir del criterio anterior consideramos lo previsto en la Ley Orgánica y en el reglamento, podemos iden­tificar las siguientes comisiones especiales: conjuntas, transi­torias, de cortesía, de investigación y Bicamerales de Televi­sión y de Bibliotecas. Como es fácilmente apreciable, las cuatro primeras son de tipo innominado, mientras que las dos restantes tienen una denominación específica. Ello quiere decir que las bicamerales tienen un objeto y fin específico, por lo que desde ese punto de vista se encuentran en estre­cha relación con las funciones que realizan las ordinarias. Por el contrario, tratándose de las comisiones conjuntas, transi­torias, de cortesía y de investigación, en realidad se está ante denominaciones funcionales. Esto último quiere decir que más que estarse frente a órganos, se está ante denominacio­nes que permiten comprender a una pluralidad de formas de organización encaminadas al cumplimiento de las funciones que, de modo equivocado, pudieran llegarse a confundir con órganos. Así, por ejemplo, cuando se habla de las comisiones de cortesía, no se está aludiendo a una en particular, como sí

1 Los órganos del Ser1kK!o de la Rcpllblica 255

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se hace cuando se habla de la Comisión de Turismo. En rea­lidad, en el primer caso únicamente se alude a una denomi­nación a partir de la cual, uno, podrá constituirse un órgano y, dos, lograr que mediante él se lleven a cabo funciones que de manera general pueden calificarse como de cortesía o de protocolo.

a) Comisiones especiales nominadas. Por su semejanza

orgánica con las ordinarias, conviene comenzar analizando a las comisiones bicamerales acabadas de mencionar. Por lo que ve a la de Televisión, el artículo 132.1 de la Ley Orgá­nica dispone que tendrá como objeto la conducción de las actividades que desarrolla en canal de televisión del Congreso. La integración de esta comisión será por tres diputados y tres senadores electos por el Pleno de cada Cámara a propuesta de las respectivas Juntas de Coordinación Política (art. l 32.2). Aun cuando la ley no lo dispone, pareciera posible inferir que la duración de los integrantes de esta comisión será de una legislatura, par ser ese el tiempo máximo posible de perma­nencia de los diputados integrantes. Sin embargo, no existe ninguna restricción para que los senadores repitan. Dentro de las obligaciones de la comisión se encuentra la de informar al inicio de cada periodo ordinario de sesiones a los integran­tes de cada Cámara, de las actividades que hubiere realizado el canal ( art. 132.3) .396 Las normas relativas a los aspectos orgá­nicos y de organización deberán contemplarse en el reglamen­to, mismo que a la fecha no se ha emitido,397 aun cuando existe un proyecto sobre el particular.398

3%Por vía de ejemplo, cfr. el Primer Informe de ActividadeB, visible en http://canaldel congreso.gob.mx/bicamaraVinforme04040l .shtml, consulta realizada el 30 de enero de 2003.

ms¡n embargo, se han emitido las llamadas "Políticas Internas 1 y2", relativas al "Funcio­namiento de la Comisión Bicameral" y al "Manual de Operación y Transmisión del Canal de 'IC!evisión del Congreso de la Unión", visibles en http://canaldel congreso.gob.rmfbicamaraVinfor­me040401 .shtml, consulta realizada el 30 de enero de 2003, y http:J/canaldel congreso.gob.mx/ bicamaraVpolítica_interna2.shtml, consulta realizada el 30 de enero de 2003, respectivamente.

3�6El mismo puede ser consultado en http://canaldelcongreso.gob.mx/cana]/reglamen­que el presidente será electo directamente por los integrantes de la Comisión, durará en su cargo

José Homón Cossío o. 1 ---------------------------------

Concerniente a la Comisión Bicameral de Bibliotecas, con­viene comenzar apuntando el doble ámbito de la materia. Por un lado, la Ley Orgánica prevé en su artículo 134 que el Con­greso de la Unión tendrá un Sistema de Bibliotecas que estará a cargo de ambas cámaras, sea a través de la actuación separada o conjunta de ellas. Por lo que ve a la primera posi­bilidad, la ley dispone que en la Cámara de Diputados el servi­cio de biblioteca estará a cargo de la Secretaría de Servicios Parlamentarios (art. 49.1,}), mientras que tratándose del Sena­do, dependerá de la Comisión ordinaria de Biblioteca y Asun­tos Editoriales (art. 90.1, IV). A partir de esta solución asi­métrica en la prestación de los servicios bibliográficos en cada Cámara, es que la propia ley determina la constitución del Sis­tema de Bibliotecas y, para ello, prevé la constitución de la ya señalada comisión bilateral. En términos del artículo 134.3 de la ley, la misma se integra por tres diputados y tres senadores, electos por el Pleno de cada Cámara a propuesta de la respec­tiva Junta de Coordinación Política. 399

b) Comisiones especiales innominadas. En lo tocante alas cuatro "comisiones" especiales restantes, creemos haber demostrado que la forma correcta de presentar el problema es hablando de funciones que exclusivamente pueden reali­zarse mediante determinados arreglos orgánicos, mismos a los que la ley y el reglamento denominan comisiones y, por lo mismo, les asigna el carácter de especiales. No se trata de un mero juego de palabras, sino del intento por aclarar las dife­rencias entre funciones y órganos, ello en tanto es una de las

12 meses, y será rotativa entre los partidos representados en ella, y no podrá repetir en el cargo (art. 14, a); el quórum de asistencia será de cuatro miembros (art. 14,c),y el de votación de la mayoría de los presentes, teniendo el Presidente voto de calidad en caso de empate (art. 14,1).

m Existe una iniciativa de reformas a los artículos 109 y 134 de la Ley Orgánica, presen­tada en octubre de 2002 por el senador Castro Cervantes, del PRD, por medio de la cual propone que exista una Biblioteca del Congreso como unidad central del sistema, y las secciones que con·es� ponden a las bibliotecas y servicios de apoyo propios de cada Cámara.

Los órgano� del Sen<Klo ele J<-) Hepública 257

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distinciones primarias del derecho que, sin embargo, no muy frecuentemente se hacen. Al realizarla, se hace posible dife­renciar entre la función de investigación o de cortesía o la transitoria (lato sensu) , y la específica modalidad orgánica esta­blecida para su realización. Igualmente, se hace posible dife­renciar entre la función que para realizarse puede asumir diversos tiempos o condiciones, y las funciones que necesa­riamente deben realizarse a través de una solución única y permanente, como es el caso de las comisiones ordinarias.

El primer tema a análisis, tiene que ver con las llamadas comisiones conjuntas, mencionadas en el artículo 88.1 de la ley. Es importante aquí comenzar distinguiendo entre estas "comisiones conjuntas" y las "reuniones en conferencia" (art. 98.2, Ley) . Ambos casos tienen en común la realización de reuniones entre los integrantes de ambas cámaras del Congre­so; la diferencia estriba, sin embargo, en que mientras en el primer caso se trata de la constitución de un nuevo órgano (de ahí el sentido de la expresión "crear") ,'00 en el segundo se trata de la reunión de los integrantes de comisiones previa­mente constituidas a efecto de "expeditar el despacho de los asuntos y ampliar su información para la emisión de dictá­menes" (art. 98.2).401 Por tratarse de la constitución de un nuevo órgano, y de un órgano que involucra la acción de ambas cámaras, lo cual da lugar al planteamiento de ciertos problemas derivados, ante todo, de las asimetrías en la regu­lación entre ellas. Por lo que respecta al Senado existe la dispo­sición expresa que hemos citado, y en lo que ve a la Cámara de Diputados, no se encuentra un contenido semejante. Sin embargo, mientras que en la parte relativa a las comisiones del Senado no se prevén disposiciones que permitan orien-

.wo Así sea éste a partir de la unión de dos existentes. illl Sobre este segundo tema, por cierto, la Ley no contempla más elementos de ordenación,

que la prevención de que la reunión deberá hacerse con la anticipación debida para que pueda resolverse el asunto que los convoca (art. 98.3).

José Harnón Cossío o. J

tar la constitución de comisiones especiales conjuntas ni, en lo general, las comisiones especiales, en lo que toca a la Cáma­ra de Diputados se prevén un conjunto de reglas para el esta­blecimiento del número de integrantes, tareas, duración y objeto de ellas (art. 42. 1 , Ley) . A nuestro juicio, y ante las importantes lagunas que existen sobre esta materia, la solu­ción relativa a su integración y competencia deben resolverse siguiendo el proceso general de constitución de las comisio­nes: aprobación por el Pleno de la propuesta que !aJunta de Coordinación Política le someta por conducto de la Mesa Directiva. Adicionalmente, será la propia junta la que deter­mine, posiblemente en la propuesta misma, los elementos que para la constitución de las comisiones especiales prevé el citado artículo 42.1 de la ley en lo que hace a la cámara de Diputados. Finalmente, el proceso de constitución así como lo relativo a las tareas de entendimiento entre ambas cámaras durante la fase de formación, desarrollo y terminación del nuevo órgano, deberá realizarse a través de las respectivas mesas directivas y, en particular, por conducto de sus pre­sidentes.

Ejemplo de comisiones conjuntas son las Bicamerales de Televisión y de bibliotecas mismas que, sin embargo, anali­zamos con anterioridad en virtud de ser nominadas y, por lo mismo, contar con una mención expresa en la ley. Sin embar­go, pueden existir otros ejemplos de este tipo de comisiones conjuntas que en rigor no son bicamerales; ello en tanto no se componen exclusivamente de diputados y senadores. Éste es, por ejemplo, el caso de la Cocopa, la que por lo dispues­to en el artículo So. de la Ley para el Diálogo, la Conciliación y la Paz digna en Chiapas, se coinpone también por un repre­sentante del Poder Legislativo y otro del Ejecutivo del estado de Chiapas.

Los órganos del Senado c.le l<:l República 259

260

La segunda modalidad de comisiones especiales es la que la ley denomina "temporales", mismas que de acuerdo con su artículo 87.1 serán nombradas "para conocer exclusiva­mente de la materia para cuyo objeto hayan sido designadas, o desempeñar un encargo específico".'02 Existe una ciertaambigüedad en el uso del lenguaje legislativo respecto de ellas, pues mientras que de conformidad con la ley debiera Jlamárseles de esa manera, en tanto las mismas constituyen una de las especies del género "comisiones especiales", en el reglamento y en la práctica legislativa se les denomina sin más como "especiales".'03 Con independencia de que, a nuestro juicio, la expresión correcta es la de comisiones tem­porales, existen diversos problemas para su integración. Por un lado, está el relativo al proceso de integración, mismo que a falta de disposiciones expresas puede resolverse en Jos tér­minos apuntados en la parte final del párrafo anterior. Por otra parte, el concerniente al número de personas que deben inte­grarlo. Si atendemos a Jo previsto en el artículo 79 del Regla­mento, tenemos que las comisiones "no reglamentadas especialmente" deben componerse, en Jo general, por tres individuos propietarios y un suplente. msta disposición se encuentra en vigor respecto de las comisiones especiales que llegue a constituir la Cámara de Senadores ?404 La respuesta es ociosa si se lee completo el artículo, pues enseguida de

�()'l Para un muy completo análisis de la evolución y número de estas comisiones en laCámara de Diputados, cfr. C. Martínez Gallardo, Las legislaturas pequeñas. La evoluci6n del sistema de comisiones en la Cámara de Diputados, tesis de licenciatura, México, lTAM, 1998.

;01Sobre este particular, cfr. los artículos 71 y 78 del reglamento, así como los acuerdos de !ajunta de Coordinación Política de1 14 de septiembre de 2000, del l O de octubre de 2001 y del 25 de abril del 2002, relativos a la creación de las comisiones especiales "encargada de recibir y analizar las propuestas de ratificaciones y nuevos nombramientos de magistrados de los 'TI·ibunales Agrarios enviada por el titular del Poder Ejecutivo Federal", de "Seguimiento al Cumplimiento del Decreto por el que se expropiaron diversos ingenios azucareros" y de "Refor­ma del Estado en la Cámara de Senadores", respectivamente.

40-!Nos parece claro que la misma no aplica, sin embargo, respecto de la de diputados, pues en términos del citado attículo 42.1 de la ley, es la propia Cámara la que determina el número de integrantes.

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la parte transcrita se menciona que el número de tres integran­tes sólo podrá aumentarse por acuerdo expreso del Pleno de la Cámara. En este sentido, si las comisiones especiales deben ser aprobadas por el propio Pleno, a él corresponde de­terminar el número de sus integrantes. Una tercera cuestión tiene que ver con las tareas y que este tipo de comisiones debe llevar a cabo, y el tiempo de su duración. A nuestro juicio, y aun cuando no exista una disposición expresa como la prevista en el artículo 42.1 de la ley respecto de la Cámara de Dipu­tados, es el Pleno, a partir de la propuesta de !a Junta de Coordinación Política el que habrá de determinar ambos extre­mos, ello a partir de las amplias atribuciones que de modo indirecto se le confieren al preverse que su constitución será para conocer de la materia que se le encomiende o desempeñar un encargo. De este modo, es a partir de la determinación de la tarea donde deberán precisarse los dos extremos mencio­nados en último lugar.405

Con independencia de la amplitud de facultades que tiene el Pleno de la Cámara para fijar la materia de la cual haya de conocer o el encargo que pueda cumplir, cabe preguntarse si existen límites en lo concerniente a las cuestiones que las mismas puedan conocer. Es decir, ¿puede el Pleno asignarle cualquier tarea a las comisiones o, por el contrario, sólo algunas de ellas? Por principio de cuentas, nos parece que el primer límite, por obvio que parezca, es que la Cámara de Senadores sólo puede asignar funciones que sean de su competencia. En segundo lugar, el que no puede hacerlo res­pecto de materias que no se encuentren asignadas expresa-

ws Una cuestión adicional, aun cuando de difícil respuesta dadas las prácticas de las comisiones especiales, es la relativa a lo que podemos Uamar sus "condiciones de operación". En los pocos ejempios que pudimos obtener (Actas de la "Comisión Especial de Seguimiento al Cumplimiento del Decreto por el que se expropiaron diversos ingenios azucareros", del l O y 31 de octubre de 2001), se consideró el quórum de asistencia con la presencia de tres de los cuatro integrantes de la comisión, se presentó y aprobó la orden del día mediante una vota­ción no explicitada en el acta.

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mente a las comisiones ordinarias, pues ello significaría que el Pleno iría más allá de las atribuciones que le confiere la ley, y desconociendo el sistema establecido en un ordenamiento que para su modificación requiere la concurrencia de ambas cámaras. En tercer lugar, nos parece que las comisiones es­peciales no pueden realizar las funciones propias de las comi­siones ordinarias, así sean éstas de protocolo o de investi­gación, ello en tanto existen formas orgánicas específicas para el cumplimiento de esas funciones. En cuarto lugar, y de modo genérico, aun cuando menos probable, las comisiones especiales temporales no podrán sustituirse en las atribucio­nes de ninguno de los restantes órganos de la Cámara, sean éstos secciones, grupos de amistad o cualquiera que responda otra denominación. Fuera de estas limitaciones, y de las forma­les relacionadas con su creación, no nos parece que existan otros límites. Ello quiere decir, entonces, que la Cámara podrá crear tantas comisiones como le parezca necesario para la atención de materias o el desempeño de encargos específicos. Igualmente, el que pueda darles la duración que mejor le parezca, así sea que la misma transponga una o más legisla­turas. En todo caso, y aquí radica la condición de tal amplitud, la existencia de las comisiones depende de la permanencia del objeto que le hubiere sido encomendado, del vencimien­to del plazo otorgado o, a final de cuentas, del manteni­miento de la voluntad del Pleno o, lo que es más preciso, de la correspondiente Junta de Coordinación Política.

Las comisiones de cortesía se encuentran mencionadas en diversas disposiciones de la ley y del reglamento, y sus fun­ciones consisten en la realización de las tareas de ceremonial que, por lo general, se agotan al momento de su actuación.406

406 Las comisiones de cortesía son uno de esos casos en los que la clasificación depende mucho del énfasis que se haga en sus elementos componentes. Es decir, si éste se pone en aquellas comisiones que de manera expresa menciona la ley y el reglamento, podríamos llamarlas no mi-

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Se ha dicho que "la razón de ser de las reglas que previenen sobre ceremonial, es el aparato extrínseco que aportan algu­nas actuaciones legislativas consideradas especiales y a las que conviene ofrecer un marco de manifestación particu­lar" .'07 Dentro de ese conjunto de actuaciones particulares en tanto revestidas de cierto protocolo, existen algunas que, a su vez, deben desempeñarse por comisiones especiales de cortesía. En general, estas comisiones se encuentran previstas en la ley o en el reglamento. La primera recoge sólo dos: aquella que designan los senadores durante el proceso de constitución de la Cámara para cumplir el ceremonial de la sesión de Congreso General ( art. 60.6, fracc. VIIII), y aquellas que decida designar el presidente de la Mesa Directiva al concluir la sesión de instalación, a efectos de cumplir con el ceremonial de la sesión de Congreso General (art. 61 .3). Frente a esta diferenciación, cabe desde luego preguntarse si las comisiones de cortesía designadas en términos de los dos artículos acabados de citar son dos distintas o, por el contrario, se trata de una sola. A nuestro juicio, esta segunda posibilidad es la correcta, en tanto resulta imposible que dos órganos designen a las mismas comisiones a efecto de que actúen en el mismo momento. Por razón de orden y de actuación ordinaria, debe darse prioridad a la designación hecha por el presidente de la Mesa Directiva, de manera tal que las comisiones por él designadas son la que deberán actuar en la citada sesión de Congreso General (66.1, d, Ley). A su vez, el Reglamento para el Gobierno Interior menciona los siguientes supuestos de nombramiento de comisiones:408

nadas; si, por el contrario, lo ponemos en aquel!as que no se mencionan de esa forma sino que sencillamente son mencionadas a lo largo de esos mismos ordenamientos como posibilidad, bien podríamos llamarlas innominadas. En Jo que sigue, pondremos el énfasis en esta segunda modalidad y, por lo mismo, bajo ella las clasíficarernos.

'07J. Teutli Otero, "El ceremonial", en Derecho legislativo mexicano, op. cit., p. 328. ··� lbidem, p. 337.

Los órganos clel senw.lo de la República 263

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las tres compuestas por los cinco individuos que van a parti­cipar su constitución a la Cámara de Diputados, al Presidente de la República y a la Suprema Corte ( art. 1 1) ; la comisión que, unida a la de la Cámara de Diputados, va a acompañar al Presidente de la República al recinto del Congreso y a su residencia en el acto de apertura de sesiones ( art. 1 1 ) ; las que compuestas de dos miembros, sea nombrada para asistir a los funerales de algún miembro de la Cámara ( art. 52); la que integrada por seis miembros, y conjuntamente con la de Dipu­tados, sale a recibir al Presidente en el acto de toma de protesta (art. 185); aquella que en el mismo acto, lo conduce desde su residencia al Congreso y de éste a su residencia ( art. 185); aquella que compuesta de seis miembros, acom­paña la entrada y salida de las comisiones de la Cámara de Diputados ( art. 19 1 ) ; la que integrada por dos miembros, debe recibir a los senadores que protesten con posterioridad al inicio de sesiones (art. 193), y aquellas que acompañen la entrada o la toma de lugar de funcionarios, representantes o "personas de relieve" (art. 196).

Con independencia de las menciones expresadas, cabe preguntarse si las atribuciones que se confieren al presiden­te de la Mesa Directiva para designar comisiones de cortesía ( art. 66.1, d y 66.3, Ley), únicamente pueden hacerse respec­to de aquellas que prevé de manera expresa la ley o el regla­mento, o si le es posible crear otras. Nada impide que en la Cámara se creen otras que podríamos llamar "comisiones es­peciales innominadas de carácter ceremonial", las cuales tendrían como propósito la realización de funciones de proto­colo en los casos específicos que les hayan sido encomenda­dos.''" Sobre la posibilidad de creación de éstas existe alguna

WOJEn este sentido, cfr., por ejemplo, lo dispuesto en el artículo segundo del ''Acuerdo Parlamentario para Normar las Sesiones Plenarias del Senado de la República, Relativas al Análisis del Primer Informe de Gobierno", del l 3 de septiembre de 2001, en el cual se dispone

José Hamón Cossío D. 1 ---------------------------------

indeterminación legal que conviene precisar. A nuestro juicio, y evidentemente de los casos en los que las comisiones de cortesía ya se encuentra previstas, corresponde integrarlas al Pleno a partir de la propuesta hecha por !aJunta de Coordi­nación Política. Sin embargo, y con independencia de si trata de comisiones previstas en la ley o el reglamento o creadas por el Pleno, el nombramiento de sus integrantes correspon­de al presidente de la Mesa Directiva (art. 66.1, d)Y0

El último tipo de comisiones especiales innominadas son las de investigación. Las mismas pueden, por un lado, reci­bir una pluralidad de nombres específicos (en razón de las tareas que realizan) y, por el otro, desempeñar un conjunto muy variado de funciones, de forma tal que el primero depen­de, comúnmente, de la segunda. Lejos de tratar de exponer aquí la totalidad de las características propias de estas comi­siones, en los que sigue buscaremos, como lo hemos hecho con el resto de los casos, exponer sus cualidades formales generales, así como plantear algunos problemas que les son propios. ¿A qué tipo de órganos nos referimos con la expre­sión "comisiones de investigación" ? Si respondemos la pregunta en términos de la Ley Orgánica, resulta que sólo a aquellos órganos colegiados creados con fundamento en el párrafo final del artículo 93 constitucional (art. 85.1 e, Ley). Sin embargo, si nos referimos a algunas decisiones de la Su­prema Corte,411 o a la práctica que se ha producido en la creación de estos órganos,'12 es posible identificar, adicional­mente, comisiones de investigación sobre determinados

que la presidencia de la mesa Directiva designará una comisión de cortesía para recibir al servidor público compareciente.

410ldem. 111 Sobre ellas, J.M. Lujambio, La justicia constitucional y las comisiones especiales

"antidewios" de la Cámara de Diputados, tesis de licenciatura, México, ITAM, 2002, pp. 54-100. 41�Sobre este particular, cfr. L.C. Ugalde, Vigilando al Ejecutivo. El papel del COngreso en

la supervisión del gasto público 1970-1999, México, Miguel Ángel Porrúa-Instituto de Investiga­ciones Legislativas de la Cámara de Diputados, 2000, pp. 77 y ss.

LO$ órganos del Senado ele la República 265

266

aspectos particulares, aun cuando las mismas se hayan creado bajo el procedimiento y con el nombre de comisiones especiales. En otros términos, por una parte es posible iden­tificar a las que podemos llamar comisiones de investigación desde un punto de vista formal y, por otro, a las que sin deri­var del artículo 93 constitucional, podemos denominar también comisiones de investigación desde un punto de vista material. En lo que sigue únicamente vamos a ocuparnos de las primeras.

Las comisiones de investigación fueron creadas con moti­vo de la reforma política de 1977. Aun cuando se ha puesto en duda la finalidad de la reforma, 413 parece posible afirmar que la misma tuvo un sentido simbólico importante en tanto que esa reforma, por un lado, dio cabida a los partidos políticos y, por el otro, fortaleció al órgano legislativo en tanto sede del ejercicio de las funciones de ellos.414 Esta posibilidad orgánica debe verse, sin embargo, con cierta suspicacia, ya que, por una parte, es evidente que con anterioridad a su previ­sión constitucional resultaba posible formarlas, esto en el sen­tido ya apuntado de que las comisiones especiales o tempo­rales podían desempeñar el mismo objetivo.415 Por otro lado, resulta también enormemente limitado el papel de estos órganos, tanto por lo que respecta a sus requisitos de inte­gración, su objeto de investigación y el alcances de sus re so-

411C.J, Mora-Donatto, Las comisiones parlamentadas de investígací6n como órganos de control poiftico, México, Cámara de Diputados. LVII Legislatura-UNAl\1, 1998, p. 232.

m En la parte correspondiente de la exposición de motivos de la iniciativa presidencial se dispuso que "con el fin de que el Congreso de la Unión coadyuve de manera efectiva en las tareas de supervisión y control que realiza el Poder Ejecutivo sobre las corporaciones descentra­lizadas y empresas de participación estatal, se agrega al artículo 93 de la Constitución un nuevo párrafo . . . Esta facultad se traducirá en nuevos puntos de equilibrio entre la administración públi­ca y el Poder Legislativo" (Los derechos del pueblo mexicano. México a través de sus consti­tuciones, t. n, p. 378).

m M. Barquín, "E! control parlamentario del sector paraestata! (la reforma del artículo 93 de la Constitución mexicana)",Anuaáo Juridico de/Instituto de investigaciones Jurídicas, IX, 1982, p. 757.

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luciones.416 Por lo mismo, podrían resultar más importantes las comisiones de investigación que denominamos mate­riales, en tanto pueden ser constituidas con más flexibilidad, tener un alcance funcional mayor, y lograr amplios efectos con sus decisiones; esto es, constituirse sin la necesidad de lograr una solicitud de al menos la mitad de los senadores, no limi­tarse a la investigación de las acciones llevadas a cabo por las empresas y órganos del sector paraestatal, y utilizar sus resul­tados para el inicio de un proceso de responsabilidad, y no sólo para hacerlos llegar al Ejecutivo federal.

En cuanto a los elementos formales propios de estas comi­siones, tenemos que la Carta Magna dispone que la solicitud de constitución deberá formularse por, al menos, la mitad de los senadores. En este caso, por mitad debe entenderse al número total de integrantes, y no sólo a la mitad de aquellos que hubieren satisfecho el quórum mínimo de asistencia previsto en el artículo 63 constitucional. La razón que lleva a sostener esta cifra, por lo demás tan alta, obedece al hecho de que en la Constitución se habla de miembros, lo cual conduce a considerar el número total de sus integrantes y no cualquier otra combinación de ellos. La propuesta de creación de comisiones deberá seguir los trámites ordinarios de aprobación, esto es, ser insertada por la Mesa Directiva a efecto de formar el orden del día de una sesión específica, en la cual habrá de votarse. Tanto en la propuesta como, primor­dialmente, en la aprobación, deberá precisarse el objeto de la comisión, esto es, las tareas de investigación que habrá de llevar a cabo, el órgano y motivos de la investigación y las condiciones o término de su desempeño. Por ello, la apro-

116Posiblcmente es que por ello se han propuesto tantas iniciativas de modificación al artículo 93 constitucional. Así, y por vía de ejemplo: las presentadas por el Partido Verde Eco� logista de México, por el diputado Julio Castri!lón a nombre de los integrantes de varios grupos parlamentarios a la LVII Legislatura, por la diputada Margarita Pérez Gavilán del PA:\i, por el dipu­tado Francisco Agundis Arias del PVEM, y por el diputado Gregorio U rías Germán del PRD.

1 Los órganos del Senado L..:......:.... de la Rep(tblica -------------------- 267

268

bación no es sólo, como de la lectura aislada del precepto constitucional pareciera desprenderse, un ejercicio de mera propuesta de creación orgánica sino, ante todo, un ejercicio de constitución de un nuevo órgano con tareas especificas a desempeñar.

En el caso de que en los términos apuntados se logre la aprobación de la propuesta (curiosamente, a partir de los quórum ordinarios de asistencia yvotación) , queda por deter­minar el asunto de la integración. Aquí debe distinguirse entre, por un lado, la precisión del número de personas, cargos y tareas de los integrantes de, por otro, las perso­nas que individualmente deben desempeñarlos. El primer caso, ya se dijo, es una tarea que el Pleno tiene que desempe­ñar dentro del proceso de aprobación de la propuesta; la segunda, sin embargo, admite una cierta duda. Ello es así en tanto que, desde un punto de vista, podría estimarse que es el Pleno el que debe designar a tales sujetos; por otro, sin embargo, en términos de lo dispuesto por el artículo 82.1 , e) de la Ley Orgánica, corresponde a la Junta de CoordinaciónPolítica proponer al propio Pleno, por conducto de la Mesa Directiva, a los integrantes de aquéllas. Frente a esta alter­nativa, nos parece que debe darse énfasis a la atribución de la junta, de modo tal que la misma deberá proponerle al Pleno los nombres de quienes hayan de integrar a esas comisiones. Al formular la lista de integrantes, la junta, la Mesa Directiva o el Pleno, cada uno dentro de la etapa procedimental que le corresponda, deberá cuidar que las personas propuestas no se encuentren en alguno de los impedimentos previstos en la ley (art. 92.1) o en el reglamento (art. 82), i.e., integrar a la propia mesa o tener interés personal en el asunto enco­mendado a la comisión de que se trate, respectivamente.417

411Sobre las renuncias y sustituciones de los integrantes no se establecen disposiciones espe­cíficas, pero aun así no existe dificultad alguna en aplicar las reglas generales a que antes hemos

José Ramón Cossío D. 1 ---------------------------------

Por lo que ve a la primera dimensión del ámbito temporal, no es posible prever una fecha de creación del órgano (a dife­rencia de las comisiones ordinarias), en tanto que el momen­to de constitución depende de que a juicio de los senadores proponentes, exista algo que deba ser investigado. Por lo que hace a la segunda, esto es, su duración, tampoco es posible que se lleve a cabo una precisión en la materia, de ahí que lamisma derive de lo que finalmente determine el Pleno enel sentido de sujetar tal actuación a término (acontecimientofuturo de realización cierta) o a condición (acontecimien­to futuro de realización incierta) . La tercera y última dimen­sión de este ámbito, tiene que ver con las modalidades de actuación de la comisión creada. Sobre este aspecto, y en tér­minos del artículo 96.1 de la ley y 85 del reglamento, es claro que podrá seguir actuando durante los recesos del Congreso ello, claro está, bajo las modalidades que le hubiere impues­to el Pleno del Senado al momento de emitir el decreto de creación.

Las decisiones de las comisiones deberán tomarse por mayoría de votos de sus miembros (art. 94. 1 , Ley) , lo que habrá de depender del número de senadores que el Pleno haya decidido aprobar en cada caso. En el resto de los su­puestos que anteriormente tratamos (obligaciones de los inte­grantes, orden del día, procedimientos de discusión, carácter de las sesiones, formas de emisión del voto, etcétera), deben seguirse analógicamente las reglas que antes dejamos apun­tadas respecto de las comisiones ordinarias, a menos, claro está, que el Pleno del Senado hubiere establecido algunas es­pecíficas al crear la correspondiente comisión de investi­gación.

aludido, es decir, la aprobación de la solicitud por el Pleno, y la propuesta de sustitución a éste por la Junta de Coordinación Política.

Los órganos del senado ele la República 269

270

La última cuestión sobre las comisiones de investigación tiene que ver con el alcance de las decisiones que emita. El problema surge debido a que la parte final del párrafo terce­ro del artículo 93 dispone que "los resultados de las investiga­ciones se harán del conocimiento del Ejecutivo federal". iEs ésta la única posibilidad con que cuentan las comisiones una vez que han concluido su tarea? Es decir, ino resulta posi­ble que tales resultados los hagan del conocimiento de otros órganos del Estado con el objeto de que se determinen cues­tiones como, por ejemplo, las relativas a la responsabilidad de quienes actúan en un organismo descentralizado o una empresa de participación estatal? La respuesta a estas interro­gantes debe darse en dos niveles. En el primero, debe tenerse en cuenta que las tarea de la comisión sí debe redu­cirse a dar la información obtenida al Presidente de la Repú­blica, ello debido a que lo dispone el precepto constitucional. Es decir, no resulta posible que los datos obtenidos no se hagan del conocimiento de quien, en términos constitucio­nales, es el titular de la administración pública federal descen­tralizada ( art. 90, const.). En el segundo, y en lo que es propia­mente el objeto de las cuestiones planteadas, nos parece que no hay ningún obstáculo para que, cumplido el punto ante­rior, la comisión de investigación dé a conocer sus resultados al Pleno del Senado para que éste se encuentre en posibili­dad de, a su vez, ponerlos en conocimiento de quien corres­ponda a efecto de instaurar un procedimiento de responsabi­lidad. Finalmente, y en lo que toca a las actuaciones directas de la comisión de investigación y de sus integrantes, nos pare­ce que, y en la medida en que así lo permitan las disposicio­nes correspondientes, se encuentran en posibilidad de denunciar los hechos que con motivo de las investigaciones pudieran estimar ilícitos y da lugar con ello a un juicio polí­tico, averiguación previa o procedimiento administrativo, fun­damentalmente.

José Ramón Cosslo D. 1 ---------------------------

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Prólogo 9

1 Índice

Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Introducción 15

Capítulo 1 Los órganos estatales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Capítulo 2 Federalismo, división de poderes,

Congreso de la Unión y Senado de la República . . . . . 35

El sistema federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 División de poderes y funciones normativas . . . . . . 50 El Congreso de la Unión y el Senado . . . . . . . . . . . . 65

Capítulo 3 Los senadores como órganos primarios y simples 69

Requisitos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 Incompatibilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Impedimentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

Facultades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 Derechos y prerrogativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 Obligaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 3 1 Responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 62

Capítulo 4 Los órganos secundarios (y complejos)

La Mesa de Decanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Pleno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . · · . ·

179

182 187

Mesa Directiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 1 1 Grupos parlamentarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 Junta de coordinación política . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 Comisiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234

Los órganos del Senado de la República, se terminó de

imprimir en la ciudad de México durante el mes de

junio del año 2003. La edición, en papel de 75 gramos, consta de 1,000 ejemplares más

sobrantes para reposición y estuvo al cuidado de la oficina litotipográ-

fica de la casa editora.

!SBL\ 970-701-360-$ MAl': 0132!5-01