116ResumenDesde hace quince aos aproximadamente, la literatura sobre la gobernanza y la democracia local se hamultiplicado. En un contexto de importantes transformaciones del Estado en las democracias occidenta-les y de desconfianza ostensible por parte de la sociedad civil hacia la esfera de lo poltico, se consideramuy a menudo el nivel local como la matriz a partir de la cual es posible refundar el vnculo poltico en unaagenda participativa y menos centrada en los personajes polticos. Este artculo tiene por objetivo evaluarel impacto de la democracia participativa en la transformacin del orden poltico. Para ello se focalizaen el cuestionamiento aparente del carcter central de los representantes elegidos, sobre el alcance delas polticas de habilitacin y sobre las transformaciones de la ciudadana.AbstractSince the early nineties, the literature on governance and local government has grown exponentially. In acontextofdeeptransformationsoftheStateinWesterndemocraciesandanevidentdistrustofcivilsociety towards the political sphere, the local dimension is considered the matrix from which it is possibleto rebuild, with a smaller attention on political personages, a political bond centered on a participativeagenda. The objective of this article is to evaluate the impact of participative democracy in the transformationof the political order. In doing so, it inquires on the central character of the elected representatives on thescope of policies and transformation of citizenship.PALABRASCLAVEGovernanceLocalDemocracyCitizenshipPoliticalParticipationEmpowermentINTRODUCCINLos debates sobre la democracia local, en una agenda participativa, toman cuerpo en sociedadesenlascualeslarelacinentrelasociedadcivilylopolticosedescomponeprogresivamente(Skocpol, et al., 1999). Ms exactamente, es un tipo de organizacin de lo poltico asociado conel cuestionamiento de la primera modernidad (Beck, 1998). En efecto, ha sido inconcebible duran-LA DEMOCRACIA LOCAL: ENTRE EL ESPEJISMONEOTOCQUEVILLISTA Y LA GLOBALIZACIN*BERNARD JOUVEUNIVERSIDAD DE QUBEC, CANAD*Este articulo se inscribe en el marco de la investigacinGobernanza metropolitana y competitividad international: losejemplos de Montreal y Toronto, financiada por el Consejo de Investigacin en Ciencias Humanas de Canad (#410-2003-1207). Este artculo fue traducido por Felipe de Alba.REVISTA DE CIENCIA POLTICA / VOLUMEN XXIV / N 2 / 2004 / 116 132LA DEMOCRACIA LOCAL: ENTRE EL ESPEJISMO NEOTOCQUEVILLISTA Y LA GLOBALIZACIN117te mucho tiempo pensar lo poltico fuera del Estado, de sus instituciones y de su territorio contro-lado por medio de un conjunto de fronteras y de instrumentos normativos. Este modelo polticoparece haber tenido su tiempo o por lo menos es cuestionado.Es en este contexto general de crisis de la primera modernidad centrada en el Estado y en larepresentacin como principio de agregacin de las preferencias individuales formadoras de unacomunidad poltica, donde observamos el desarrollo de un conjunto de discursos y prcticas quereconocen la importancia de la democracia local, con caractersticas participativas.Ms precisamente, estos discursos y prcticas ponen de antemano la adaptacin de los represen-tantes elegidos a las dificultades nuevas que pesan sobre ellos y que justifican el recurso cada vezmssistemticoalaconcertacin,alaparticipacin,aladeliberacinenlaelaboracinylaaplicacin de las polticas pblicas (Blondiaux et al., 2002). Este artculo tiene por objetivo, preci-samente, intentar una evaluacin del alcance de estos discursos y prcticas sobre la transforma-cin del orden poltico.Desde hace varios aos, asistimos tambin a un incremento considerable, tanto en el campo de lopoltico como en la esfera acadmica, de las reflexiones sobre la democracia local y la gobernanza.Esencialmente, se sostiene la hiptesis general o incluso el postulado de que los regmenespolticos contemporneos tienen una tendencia clara a la pluralizacin. El espacio local se convier-te en un terreno de observacin privilegiado de esta dinmica, en la cual se cuestionan el rol de lospolticos electos y el de la democracia representativa. No obstante, como lo sostiene G. Hermet,Solo damos vueltas en crculos, sin responder de manera sustancial a las preguntas sobre larelacin del concepto de gobernanza con la democracia, a lo sumo, en lo que a m concierne,meconsuelaqueestaniebladepalabrashagaresurgirenmiespritulasdoscuestionesprimordiales que Aristteles colocaba sobre el ejercicio de la poltica como poder. Primeracuestin: cul es el mejor gobierno? Segunda cuestin: quin tiene derecho de gobernar(Hermet, 2004 : 159).Sin pretender responder a estas preguntas clsicas, este artculo se fija como objetivo explicar losprocesossociopolticoseinstitucionalesdelo(re)nuevodelademocracialocal,ensumodoparticipativo. Se trata tambin de intentar definir el impacto de la democracia participativa en latransformacin del orden poltico establecido en las democracias modernas sobre la figura cen-tral de la autoridad elegida.Este artculo trata tambin de la ampliacin de esta agenda participativa desde los campos de lapoltica local hasta quedar en manos de las instituciones pblicas: el desarrollo econmico. Parti-cularmente,sehablardelaspolticasdefortalecimiento(empowerment)dealgunosgrupossocialesydelasrelacionesqueexistenentreestaspolticasderesponsabilizacindegrupossociales localizados, por medio de la participacin, y la transformacin del Estado keynesiano.La conclusin abarca el vnculo entre estas prcticas democrticas que se desarrollan en el nivel local,esencialmente en el medio urbano, y la transformacin de la ciudadana en su versin liberal y universalistaen el seno de sociedades cada vez ms divididas y que son objeto de reivindicaciones en favor delderecho a la diferencia (cultural, de clase, religiosa, racial...) de algunos grupos sociales. Desde unpunto de vista metodolgico, este artculo se fundamenta en la movilizacin de un corpus bibliogrficoque contempla estas tres cuestiones en Norteamrica y en Europa del Occidental.BERNARD JOUVE118I. LA CRISIS DE LO POLTICO Y EL CUESTIONAMIENTO DE LA PRIMERA MODERNIDADA mediados de los aos setenta, se haban definido las primeras seales de agotamiento de unmtodo de organizacin de lo poltico, calificado como Estadocentral. En un informe que pas a laposteridad, M. Crozier, S. Huntington y J. Watanuki mencionaban entonces una crisis de las demo-cracias occidentales que se expresaba, esencialmente, en la incapacidad del Estado para respon-der al conjunto de demandas sociales que reciba. La sobrecarga del aparato de Estado generabauna incapacidad de accin y, por lo tanto, un cuestionamiento de su legitimidad funcional (Crozier etal., 1975). En los aos ochenta, teniendo como fondo la revolucin conservadora en los EstadosUnidos y en Gran Bretaa, el tema de la crisis desaparece un tiempo del orden del da. La recurrenciaa programas liberales basados en la desregulacin y la privatizacin explica en parte esta evolucin.No es sino a mediados de los aos noventa cuando se menciona de nuevo la crisis de las demo-cracias modernas causada por la globalizacin, la recomposicin de los Estados y por transfor-maciones sociolgicas profundas. La terminologa tambin cambia. La crisis de las democraciasmodernassetransformaencrisisdegobernabilidadquerequierenuevasherramientasdegobernanza (Kooiman, 1993). Este cambio semntico permite hacer hincapi en el hecho de quela crisis no es solamente funcional y no se expresa solamente en trminos de sobrecarga delaparato de Estado, sino, bsicamente, en el marco de un doble cuestionamiento. Por una parte,de las condiciones mismas de produccin de las polticas pblicas y, por otra, de la legitimidad delpoder pblico. En los hechos, las dinmicas que alimentan este doble cuestionamiento aparecendesde los aos sesenta. En particular, se puede mencionar: El cuestionamiento de un modo de ejercicio de lo poltico que se basa en la soberana (Mayer,2000); el carcter central, por una parte, de los partidos polticos como instancias que incorporanlas preferencias de los individuos y, por otra, el desmoronamiento de las fidelidades electora-les (Pharr et al., 2000); lacrticadeunmododeagregacindelaspreferenciasbasadoenlalegitimidadlegalracional monopolizada por el Estado y sus administraciones (Habermas, 1997); el proceso de una representacin liberal del Estado moderno, abierto en teora al conjunto delas demandas provenientes de la sociedad civil. La crtica ms virulenta de esta representa-cin fue conducida por autores marxistas que vincularon la crisis del Estado a las transforma-ciones del capitalismo (Brunhoff et al., 1976); la confianza aun en lo poltico, en su capacidad para tratar el conjunto de los problemas delas sociedades modernas, y la aparicin de una sociedad civil cada vez ms reivindicadora entrminos de organizacin del poder (Keane, 1998); la fragmentacin de los sistemas decisionales tras la modificacin de la estructura interna delos Estados, a causa de las reformas descentralizadoras de las dinmicas federalistas (Loughlin,2001); la critica de una manera de toma de decisiones basada en la representacin poltica (luegoentonces, sobre el carcter central del representante poltico elegido) y en el predominio deLA DEMOCRACIA LOCAL: ENTRE EL ESPEJISMO NEOTOCQUEVILLISTA Y LA GLOBALIZACIN119la evaluacin cientfica que era ostentada por las administraciones, ahora refugiada detrsdel monopolio de la tcnica (Callon et al., 2001); la consolidacin de nuevos territorios de accin colectiva, en particular, la metrpolis en elsenodelacuallosmovimientossociales,apartirdelosaos70,fueronsujetosaunaintegracin poltica desde arriba (Hamel et al., 2000a); por ltimo, la redefinicin de la ciudadana, en su traduccin liberal y universalista, por grupossociales que reivindicaban un tratamiento comunitario permitiendo, en su modo de ver, hacercaso omiso de los polticos, que al amparo del liberalismo poltico, sustentaban la discrimina-cin de grupos dominados (en funcin de la clase, la lengua, los orgenes tnicos, las prcti-cas religiosas y la orientacin sexual, entre otras) (Beiner, et al., 2001).En este contexto general fueron poco a poco imponindose en la agenda, tanto cientfica comopoltica, un cuestionamiento del modelo de Estado central de lo poltico basado en la democraciarepresentativa, as como del peritaje cientfico no compartido y de la concepcin universalista dela ciudadana como los temas de la democracia local y de la proximidad poltica: lo local, tomadoen su doble dimensin de espacio fsico y poltico (re)deviene el nuevo territorio de referencia de lopoltico,apartirdelocualseraposiblereconsiderartantolaactuacinsobrelacrisisdegobernabilidad de las sociedades modernas como las soluciones al conjunto de la problemticamencionada anteriormente. Es necesario tener en cuenta que esta dinmica no tiene el mismoalcance en los contextos polticos nacionales. En los Estados Unidos, de hecho, se trata de unacaracterstica principal de la construccin del Estadonacin en la cual lo local es a la vez sinni-modeproximidadpoltica,dedemocraciaeficazysobretododeinstitucionesalternativasalEstado federal. Por el contrario, en Europa el proceso es ms reciente. En los dos casos, lo localesellugardondetodaslascontradiccionessociales,econmicasypolticasestnpresentes.Tiene el estatuto de instancia privilegiada, a partir de la cual es posible garantizar la transicinentre la primera modernidad que consagr el carcter central de los Estados en la organizacinpoltica y econmica de las sociedades, y una segunda modernidad en la era de la globalizacin,que solucionara la crisis de instituciones amenazadas por sociedades cada vez ms reflexivas(Beck, 1992; Giddens, 1990).Sinembargo,caeramosenunerrorsiconsiderramosqueestacrisisafectaalconjuntodelopoltico, entendido como un sistema que integra a la vez elementos ideolgicos, instituciones, actoresespecializados los polticos elegidos y de los ciudadanos (Norris, 1999). En el seno de las socieda-des occidentales, hay en efecto un consenso generalizado sobre los valores que representa la demo-cracia liberal. Por el contrario, las instituciones y los actores que se suponen traducen estos valores enactossonsujetosdevigilancia:lospartidospolticosylosrepresentanteselegidosconcentranelmayor descontento, en distintos grados, segn los pases (Pharr and Putnam, 2000; Putnam, 2002).En este contexto el recurso a la democracia participativa a nivel local sobre todo en medio urbano esconsiderada ampliamente como la solucin al problema de la desconfianza en la relacin con lo polti-co. Esencialmente, esta agenda democrtica constituye supuestamente la matriz a partir de la cualpodemos refundar sobre nuevas bases el vnculo entre la esfera de lo poltico y la sociedad civil.En esencia, lo local parece dar la espalda a la democracia representativa para preferir ahora la demo-cracia participativa y deliberativa. En una perspectiva tpicamente tocquevillista (De Tocqueville, 1842),BERNARD JOUVE120la democracia participativa organizada a nivel local, aun si es necesario sealar que trasmite represen-taciones y discursos diferentes segn los Estados y las ciudades (Boudreau, 2003), es evocada, enprimer lugar, en las democracias modernas para reconstruir un orden poltico en plena transicin.Es cierto que la democracia local, fundada sobre el principio de la participacin y no solamente de larepresentacin poltica, desarrolla supuestamente un sentimiento de pertenencia a una comunidad,el compromiso, la generosidad, el sentido de la moralidad, el inters por los asuntos pblicos, msall de los intereses individuales tanto de virtudes y de competencias cvicas que distinguen lademocracia representativa de la democracia participativa (Elkin, et al., 1999). Adems, ahora, cuan-do el lugar del Estado es impugnado cada vez ms en la regulacin de las sociedades modernas, sereconsideran los alcances de los trabajos de J. S. Mill sobre la democracia local en los EstadosUnidos.EnsuobraSobrelalibertad,J.S.MillsostienequeelEstadonodebeinterferirenlasdecisiones de los ciudadanos, que estn en mejor condicin de establecer sus opciones conformea sus expectativas y sus preferencias (Mill, 1859). Con todo, sabemos que esta visin encantada dela democracia local poco resiste a la prueba de los hechos (Bryan, 1999, Mansbridge, 1980).La cuestin de la participacin poltica se convirti as en la piedra angular de numerosas polticaslocales en Europa y Norteamrica. Este xito debe contarse a partir de la experiencia de Esta-dosUnidoseneltratamientodealgunaszonascntricasdelasciudadesconprocesosdeempobrecimiento acelerado a partir de los aos sesenta. Es evidente que en los Estados Unidosla democracia participativa a nivel local fue por primera vez concebida como una herramienta deliberacin de grupos sociales dominados.A partir de los aos sesenta, podemos situar el momento en que son expresadas las posturas analti-cas que establecan un vnculo entre la democracia local participativa y las relaciones de fuerza entregrupos sociales urbanos (Bachrach, et al., 1975; Kaufman, 1960 ; Pateman, 1970 ). Alimentando laNueva Izquierda en los Estados Unidos, este anlisis se aplica en una serie de programas de accinpblica (como el Economic Opportunity Act de 1964, el Model Cities Program de 1966 y el UrbanRenewal Project de 1968) conducidos por el Estado federal con destino a la comunidad negra que vivaen el centro de las ciudades. Por medio de medidas que orientaban a esta comunidad especfica y atravs de la temtica del neighborhood government, se trataba de favorecer el compromiso cvico enlosbarriosdesfavorecidosydepermitirelsurgimientograciasalosprocesosdeaprendizajeysocializacin poltica que fueron posibles a travs de la participacin de una elite poltica nacida de losgrupos desfavorecidos. Al mismo tiempo, se controlaba el proceso de seleccin para evitar que estaelitenoadoptaraposicionesjuzgadasdemasiadoradicalesoinclusoextremistas(Hallman,1974;Schoenberg et al., 1982). Aplicada en primer lugar en las inner cities de los Estados Unidos, la formulafue objeto despus de una exportacin en numerosos pases europeos.En este contexto general, lo local y sus instituciones pueden ser los espacios y las arenas derecomposicin del orden poltico sobre una agenda ms participativa y deliberativa?II. ESPLENDORES Y REALIDADES DE LA DEMOCRACIA LOCAL (PARTICIPATIVA)Los resultados provenientes de un gran nmero de programas de investigacin nos dejan por lomenos perplejos. En los hechos, el recurso a la participacin, a la consulta de los ciudadanosviene, paradjicamente, a reforzar las caractersticas de los sistemas polticos y el carcter cen-LA DEMOCRACIA LOCAL: ENTRE EL ESPEJISMO NEOTOCQUEVILLISTA Y LA GLOBALIZACIN121tral de los representantes elegidos. Cualesquiera que sean los contextos institucionales, la legiti-midad de la eleccin permanece como uno de los fundamentos esenciales del orden poltico.La confrontacin entre las legitimidades polticas, aquella surgida de la representacin poltica apor-tadaporlosciudadanossevuelve,muyregularmente,endetrimentodeestosltimos.Porotraparte, tal como lo haban mostrado desde el principio de los aos ochenta algunos trabajos produci-dos por investigadores de los Estados Unidos sobre la poltica federal con destino a las inner cities(Yates,1982).Eltemadelaproximidad,delaparticipacindelasasociacionesenlaspolticaspblicas aparece tal cual, es decir, una retrica que oculta mal su finalidad: cambiarlo todo (en eldiscurso) para que todo quede sin cambios en la jerarqua de las posiciones y de los roles.Sobre todo, la institucionalizacin de procedimientos de concertacin conduce inevitablemente auna de las paradojas ms aceptadas y que limita considerablemente el alcance real de la demo-cracia participativa en cuanto a la transformacin del orden poltico y a la posibilidad de cuestionarlos valores dominantes: la obligacin del pblico invitado a la mesa de deliberaciones de respetarlas reglas del juego impuestas y fijadas desde el mbito poltico.Adems, el lugar del peritaje en la mediacin vuelve muy delicada toda verdadera democratizacin(Blanc, 1999). El cdigo gentico de estos procedimientos de concertacin, de la participacindestinada a volver a entablar el vnculo entre la sociedad civil y lo poltico impide toda expresindelconflicto(Baquetal.,1999).Elapegodelarelacindelciudadanoalosprocedimientosformales de las instituciones limita considerablemente el impacto de la democracia participativainstitucionalizada. El manejo de las reglas del juego poltico es el resultado de un largo proceso desocializacin y consagra una asimetra en la constitucin del peritaje propiamente poltico (Edelman,1991). La democracia participativa a nivel local permite claramente constituirse como tales a lasnuevaselitessurgidasdelasociedadcivil,permitindolescomprometerseenunprocesodeaprendizaje de nuevas agendas de accin (Lafaye, 2001). Sin embargo, esta democracia estlejos de permitir a los ciudadanos ordinarios (Marie et al., 2002) de tener real influencia en susopciones colectivas. Por lo que se refiere a los grupos sociales dominados, incluso estigmatiza-dos, ella contribuye a su desafiliacin con relacin al sistema poltico. En sentido contrario, estademocracia participativa permite la cooptacin dentro de la esfera poltica de los representanteslegtimos surgidos de la sociedad, as como la aparicin de profesionales de la participacin.Esenesesentidocomopodemosevocarlahiptesisdeunaconsagracindelosnotableslocales hecha posible por el ejercicio de la democracia local sobre una agenda institucionalizada.Nosetrataexclusivamentedelosrepresentanteselegidosqueacaparanensubeneficiolasinstituciones locales, sino tambin de los representantes cooptados de la sociedad civil y queactanacausadelosrecursoscognoscitivoseinstrumentalesquepuedenmovilizarcomoactores inevitables de la mediacin entre la sociedad civil y la esfera de lo poltico en el nivel local.As, incluso si conviene no mitificar las dinmicas en las que se fundamenta la accin colectiva,porque sabemos que enfrentan el reto de la institucionalizacin por parte de los poderes pblicos(Hamel et al., 2000b). Sin embargo, podemos justificar la pregunta de si el alcance de la democra-cia participativa de ltima generacin en relacin con los movimientos sociales urbanos, losms radicales en sus pretensiones no es meramente simblico. Igualmente, podemos preguntar-nos tambin si ello no resulta finalmente de un mero ejercicio de comunicacin poltica.BERNARD JOUVE122Sin establecer una respuesta definitiva, se puede considerar, sin embargo, que la institucionalizacinde la democracia participativa en las polticas locales, al amparo del resurgimiento de la relacincon lo poltico y de la bsqueda de nuevas formas de gobernanza, conduce, finalmente, a poner alos representantes elegidos en el centro de la regulacin poltica y, sobre todo, a limitar conside-rablemente todo cuestionamiento del orden poltico local y de los valores que se vinculan a l.En efecto, la institucionalizacin de la participacin democrtica plantea como cuestin fundamental ladelimitacin del sistema de accin. La relacin de fuerza se construye en torno al reconocimiento, apartir de lo poltico, de algunos actores dotados del status funcional de representantes de la sociedadcivil. Una vez resuelta esta cuestin, que nos conduce a ver actuar estos representantes en el campode lo poltico y ver cmo respetan sus normas, en materia de interaccin, de jerarqua en particu-lar, podemos concluir que esta forma de democracia deja solo un pequeo espacio al cuestionamien-to de esa misma jerarqua, as como de los valores que estructuran sus opciones colectivas.La democracia local, en su versin institucionalizada, no aparece con este ttulo como una formade expresin que permite el procesamiento de las opciones colectivas estructuradas, sobre todoporelcampodelopoltico.Segnestahiptesis,conlaconvocatoriadelosrepresentanteselegidos al banquete de la democracia local participativa e institucionalizada, los actores prove-nientes de la sociedad civil participan as, muy a su pesar, en la reproduccin del orden poltico.De all, notamos una contradiccin evidente: lo que se gana en legitimidad en el campo poltico noparece haber tenido ninguna incidencia sobre la recomposicin de la jerarqua poltica, o sobre lacapacidad para incidir en las opciones en el seno de este campo. El pluralismo poltico, a travsde la apertura formal de los sistemas de toma de decisin, no conducira necesariamente a unainterrupcin del orden poltico.Otra problemtica esencial que se discute en torno a la democracia participativa es: qu tipo deespacio se puede utilizar razonablemente en esta agenda? En un contexto caracterizado por lapotenciacin de las ciudades, de las instituciones de la aglomeracin, es posible organizar estaagenda democrtica en una escala supramunicipal? En efecto, cmo concebir el ejercicio de lademocracia participativa eficaz en una escala metropolitana, mientras que es ya complejo aplicar-la a escala barrial que, desde los aos setenta, se considera como el espacio esencialmente msadaptado a la participacin, a la deliberacin (Kotler, 1969)?Incluso los ms ardientes partidarios de la tesis de la refundacin del vnculo entre la esfera de lopolticoylasociedadsobrelabasedelaparticipacinpolticaenelmbitometropolitanonorespondenanestapregunta.Laescaladereferenciadelademocracialocal,auncuandosedesarrolla en el mbito metropolitano, sigue siendo el barrio y an ms, el municipio (Berry et al.,1993). Por otra parte, es precisamente en nombre del respeto a la democracia local que ciertosprocesos secesionistas conducen a algunos municipios a separarse por medio del referndumde las instituciones metropolitanas. Estos procesos estn actualmente en boga en Norteamricay recientemente en Europa occidental (Boudreau et al., 2001; Keil, 2000).Todo cambio de escala territorial en la organizacin de la democracia local hacia el nivel metropo-litano parece traducirse en el retorno a la representacin poltica como principio de la suma depreferencias. Incluso a la hora de la edemocracia, los cenculos limitados de Platn y Aristtelesque consideraban que la democracia no poda desarrollarse eficazmente sino en instancias queLA DEMOCRACIA LOCAL: ENTRE EL ESPEJISMO NEOTOCQUEVILLISTA Y LA GLOBALIZACIN123agrupaban a lo sumo 5.040 individuos o en las cuales la palabra de uno poda orse distintamentepor el conjunto de los otros participantes1, constituyen an los cuadros territoriales y organizativosinsuperables de esta democracia participativa.III. LA DEMOCRACIA METROPOLITANA COMO INSTRUMENTO DE ADAPTACIN A LA GLO-BALIZACINLa posibilidad de reconstruir el vnculo poltico a travs de una transformacin de los mecanis-mos de gobernanza, en el sentido del pluralismo poltico y del cuestionamiento del carcter cen-tral de los representantes locales elegidos parece as atravesada por un conjunto de contradic-cionesydeambigedadesactualmenteinsuperables.Esloquevuelvetodaevaluacindelademocracia local relativamente paradjica: entre los deseos explcitos de los actores y su traduc-cin en actos, el desfase es a menudo muy evidente (Blondiaux et al., 1999).En sentido contrario, existe una problemtica a travs la cual esta doble evolucin, a priori, pareceterminar: aquella que se refiere a la adaptacin de las ciudades a la globalizacin de los intercam-bios y a la apertura del campo de la decisin en materia de desarrollo econmico a los protagonis-tas de la sociedad civil.Laliteraturarelativaaestacuestinesabundantecomoparaquepodamosiraldetalle(Cox,1997; Johnston et al., 2002; Sassen, 2002). A partir de los aos ochenta, result evidente queuna de las transformaciones principales del capitalismo que siguieron al doble shock petrolero delos aos setenta y al ahogo del fordismo en los pases desarrollados, se refera al papel respectivode las metrpolis y de los Estados. Desde hace treinta aos, esta transformacin condujo a unanueva divisin del trabajo entre las instancias oficiales y las metrpolis; la cuestin del desarrolloeconmico no era ya monopolio del Estado nicamente, ahora representara cada vez ms unafuncin, una competencia compartida.Cmo vincular esta evolucin funcional y el recurso cada vez ms frecuente de la participacin delos actores de la sociedad civil? En el marco de una lectura tomada claramente de la economapoltica y la escuela de la regulacin, el capitalismo definido como un rgimen de acumulacincaractersticodeunperodohistricodadoapareceaqucontinuamentecuestionadoporsuscontradicciones, sus tensiones y sus antagonismos internos. Este capitalismo requiere, para re-producirse y transformarse, un conjunto de mecanismos de regulacin fundados sobre normas,leyes, compromisos institucionalizados que instalan los conflictos sociales en marcos espaciotemporales rutinizados, estabilizados (Lipietz, 1996).Sin embargo, los elementos de esta regulacin, en particular su sujecin espacial, no son establesen el tiempo:debido a su dinamismo, el capitalismo vuelve obsoleta continuamente la base geogrfica quecrea, a partir de la cual se reproduce y se desarrolla. Muy especialmente durante las crisis sistmicas,los marcos territoriales heredados pueden ser desestabilizados en la medida en que el capitalis-mo supera las infraestructuras socio espaciales y los sistemas de relaciones de clase que noproporcionan ms una base segura para una acumulacin duradera (Brenner et al., 2002 : 7).1Citado por Berry, Jeffrey M., et al. 1993. The Rebirth of Urban Democracy. Washington: The Brookings Institution.BERNARD JOUVE124El Estado, ms concretamente el Estado Benefactor de tipo keynesiano, fue durante los TreintaGloriosos la instancia y el territorio central de la regulacin. Las recientes transformaciones delcapitalismo cuestionaron este carcter central del Estado en el proceso de regulacin. Es en estemarcodondeesnecesariocomprenderelprocesoderecomposicinpoltica,traducidoenelhecho que el Estado, ms concretamente su territorio y sus instituciones, no tiene ya el monopoliode la regulacin poltica de las sociedades modernas. As, la regulacin puede considerarse comoel conjunto de las actividades polticas que permiten el arbitraje de los conflictos entre grupossociales, la instauracin de lo poltico redistributivo entre estos grupos sociales, la produccin deidentidades colectivas localizadas y la difusin de una ideologa dominante.De esta forma, la definicin de territorios pertinentes para que esta regulacin se reposicione ala vez por el enjeu (lo que esta en juego) central de las relaciones entre el Estado y la sociedadcivil, pero, dentro de esta ltima, entre grupos sociales. La literatura de lengua inglesa relativa a lapolitical rescaling insiste muy claramente sobre este elemento central: la reterritorializacin de laaccin pblica no responde solamente a imperativos de la gestin y funcionales, sino que consti-tuye uno de los elementos esenciales de la transformacin de la regulacin poltica de las socieda-des occidentales (Cox, 1998b). Esto nos plantea la cuestin del nivel territorial a partir del cualson tratadas la justicia social, la produccin de identidades colectivas y la difusin de la ideologadominante.SilacomunidadpolticanoseconfundemsconelEstadoNacin,dondeselapuede situar?No se trata de una problemtica propiamente terica. En ella est el fundamento de las luchas yde las tensiones que estructuran el campo poltico, tanto que queda es claramente establecidoque toda nueva reestandarizacin poltica produce oportunidades y costes muy diferentes, segnlos grupos sociales (Brenner, 2000; Cox, 1998a). Como lo advierte E. McCann,las polticas que enmarcan los cambios contemporneos en los procesos de toma de decisio-nes en el mbito urbano son polticas de escala. En estas polticas, la escala no es sino unsimple receptculo. Es un marco discursivo utilizado por grupos en competicin con el fin dedefinir o redefinir la localizacin ms apegada a sus intereses de poder poltico y el marcoterritorial de polticas y mecanismos de regulacin especficos (McCann, 2003:166).La participacin poltica es uno de los vectores de esta recomposicin, ya que se inscribe, comoprctica, en territorios polticos delimitados o en construccin. Desde el ngulo de la economapoltica, las ciudades se convierten en los cuadros territoriales a partir de las cuales se opera unanuevaregulacindelcapitalismo,esdecir,delosespaciosenloscuales,porunaparte,lascontradiccionesdelcapitalismosedesplazanyseterritorializany,tambin,enelsenodelascuales son necesarios nuevos compromisos. La regulacin urbana integra, finalmente, una dimen-sin ideolgica muy importante, en el sentido de A. Gramsci: la vida cotidiana en la ciudad, escuando el urbanismo y las instituciones urbanas devienen vectores importantes en el objetivo deobtener la legitimacin el neoliberalismo (Keil, 2002; Kipfer et al., 2002).Esta adaptacin al neoliberalismo no es solamente en el caso de la esfera de lo poltico, strictosensu. En efecto, esta conversin se encuentra incluso en algunos segmentos de la sociedad civil.Rescatando de aquello que consideramos como la poltica de habilitacin (empowerment), estaforma de desarrollo econmico es, por numerosos aspectos, innovadora.LA DEMOCRACIA LOCAL: ENTRE EL ESPEJISMO NEOTOCQUEVILLISTA Y LA GLOBALIZACIN125Ellasenutreconunacrticabastantefuertedelasformasdeintervencinarticuladasalkeynesianismo y al Estado Benefactor, incapaces de solucionar los problemas sociales y econmi-cos de algunos barrios y ciertas comunidades donde la historia estuvo vinculada a la dominacinque sigui a la crisis del fordismo. A la vez se ha visto como un conjunto de relaciones de produc-cin internas a las empresas y, ms generalmente, como un conjunto de relaciones sociales declases, de gneros, tnicas y raciales. Esta perspectiva es alimentada en gran medida, en trmi-nos analticos, por el concepto de capital social, definido como el conjunto relaciones socialesbasadas en la confianza, la reciprocidad, el altruismo que caracterizan a un grupo social dado yquepermitealosactoresqueformanpartedelmismoactuarjuntosmseficazmenteenlabsqueda de objetivos compartidos (Putnam, 2000).Es entonces tentador considerar que estas movilizaciones colectivas localizadas en los barrioscon dificultades pueden constituir una forma particular del desarrollo local, como una alternativa alcontrol por parte del Estado o por parte de las empresas privadas. Las polticas de habilitacindescansan en gran parte sobre esta lgica encaminada a responsabilizar a los actores asociativosy comunitarios locales, a ayudarlos en la formulacin y la aplicacin de programas adaptados a laespecificidaddesuterritorio.Estalgicaseencuentratambinentodalaornamentacinquerodea la transformacin del Estado Benefactor y en el desarrollo de la democracia participativa:una relativizacin del peso de los representantes elegidos, una valorizacin de los actores localesnosurgidosdelaesferapoltica,ladefinicindelbiencomnporlasociedadcivilmisma,laalteracin de la relacin de la soberana entra el Estado y la sociedad civil.Por una extraa paradoja, el liberalismo parece constituir un terreno de accin colectiva de plenoderecho para los movimientos sociales generalmente propensos a oponerse a ste. Esto contra-dice as a B. Barbera, para quien el liberalismo limita toda afirmacin de una comunidad y, enparticular, toda participacin poltica que refuerce a esta comunidad como fuerza moral (Barber,1997 : 26). Sobre el fondo de la crisis de lo poltico y de la desconfianza cada vez ms expresa encuanto a la capacidad del liberalismo para solucionar los problemas sociales, esta alternativa es,al menos, seductora. As, este modelo de desarrollo est ampliamente sostenido por institucio-nes internacionales como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (Programme desNationsUnies pour le Dveloppement, 2002). Como referencia de la accin est tambin presen-te en el Banco Mundial, adems del Fondo Monetario Internacional, que pretende integrar inclusootros actores de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en la aplicacin desus programas.Por lo tanto, podemos preguntarnos sobre el alcance de las transformaciones inducidas por estemodelo alternativo de desarrollo local que se basa en la participacin de la sociedad civil: En primero lugar, los trabajos ms recientes sobre los regmenes urbanos en Amrica delNorte y en Europa occidental hacen hincapi en la importancia de efectos de localidad, deconfiguraciones institucionales particulares, de culturas polticas territorializadas en cuantoal xito de las polticas de habilitacin (Savitch et al., 2002) . Ensegundolugar,lahabilitacinconduceaunaverdaderatransformacindelarelacinentre la sociedad civil y el Estado? Ciertamente, el Estado no es ya el director exclusivo deldesarrollo (o de cualquier otra poltica). Sin embargo, el Estado contina teniendo el controlBERNARD JOUVE126del mismo, en particular concediendo o negando recursos financieros indispensables paralos actores de la sociedad civil. Entonces, hay en ello una notable transformacin del papeldel Estado, que pierde su carcter central aparente, pero que conserva un papel esencial enla estructuracin de los sistemas de accin. Entonces, la habilitacin solo es viable en lassituaciones donde los actores que representan a la sociedad civil son ampliamente apoyadospor las autoridades pblicas. Para reanudar la distincin de C. Stone, las autoridades pbli-cas pudieron haber perdido el poder sobre las polticas urbanas, pero guardaron el poderde estructurar la accin colectiva (Stone, 1989). En tercer lugar, podemos incorporar la crtica de B. Jessop, para quien esta movilizacin dela sociedad civil, a travs de su participacin activa en las polticas locales, se inscribe tam-bin en la transformacin del rgimen de acumulacin y del mtodo de regulacin que carac-terizan al capitalismo actual. El neocomunitarismo que se refiere esencialmente a los gru-possocialesdominadosconstituyeparaesteautorunaestrategiadeadaptacindelasmetrpolis al neoliberalismo, transformando su agenda de accin y los roles sociales y polti-cos de sus actores que emanan de la sociedad civil: se convierten en agentes econmicossobrequienespesalaresponsabilidaddesupropiodestino,enlugardeprovenirdelasinstancias estatales (Jessop, 2002).Sobre esta agenda de la participacin de la sociedad civil en las polticas destinadas a adaptarsea la globalizacin de la economa y a la competicin territorial, conviene ser prudente. La aperturade los sistemas de toma de decisiones es real, las polticas de desarrollo econmico se basan enlgicas de movilizacin colectiva, de creacin de recursos mutualizados. Con ello, las configura-ciones institucionales cambiaron, innegablemente. Aunque, por otra parte, no se trata solamentede una cuestin de forma sino del contenido de las polticas. El objeto real de todo ello es uncuestionamiento del Estado Benefactor que legitim durante ms de 30 aos, e hizo posible elfordismo. Sin duda, la participacin de la sociedad civil en las polticas de desarrollo econmico atravsdelahabilitacinnutrenestecuestionamientoentantoquenosepruebensusefectossobre la reduccin de las disparidades sociales y la desaparicin de la under class (DeFilippis,2001; Fraser et al., 2003; Perrons et al., 2003).Sin embargo, los mecanismos de cohesin, de justicia social que estaban centrados en el EstadoBenefactor permanecen an poco precisos; el nivel metropolitano no constituye un territorio deredistribucin realmente alternativo al Estado. La reterritorializacin poltica es, entonces, un pro-ceso en curso, no estabilizado, ya que el conjunto de funciones que contribuan a la regulacinpoltica de las sociedades no fueron completamente transferidas del Estado hacia nuevos territo-rios polticos. No se trata ya de una lectura que pone de antemano la tesis del Estado vaco. Sinembargo,estareterritorializacinesrealyconduceparticularmentealatransformacindelaciudadanaprocesoqueseoperaatravsdelaparticipacinpolticaenlaspolticaslocales,sobre todo en el medio urbano. El Estado keynesiano se basaba en la instauracin de mecanismosredistributivos entre las clases sociales. El proyecto hegemnico (Jessop, 1995) que se constru-ye sobre las cenizas de esta forma estatal descansa, por su parte, en mecanismos de reconoci-miento de tipo comunitarista. Ya no est centrado solamente en el Estado sino se sita en lasciudades, que son por definicin los espacios de la diversidad cultural, y en las instituciones, quese convierten en arenas de primera importancia.LA DEMOCRACIA LOCAL: ENTRE EL ESPEJISMO NEOTOCQUEVILLISTA Y LA GLOBALIZACIN127IV.CONCLUSIN:LACIUDADANAURBANAYLATRANSICINHACIALASEGUNDAMODERNIDADEl repliegue cvico, la desafiliacin partidaria, la versatilidad del electorado, la cada del militantismo,el ascenso de la abstencin en las elecciones generales constituyen otras tantas seales de loque se llama crisis de lo poltico. Al menos de una determinada forma de lo poltico centrado enlas instituciones pblicas y partidarias cuyos orgenes se remontan al siglo XIX. La democraciarepresentativa organizada sobre un modelo de Estado central genera a la vez escepticismo, pro-testa y cada vez ms comportamientos polticos radicales.El conflicto del orden poltico pasa tambin por el cuestionamiento, de parte de algunos grupos,de los fundamentos de la ciudadana en su versin universalista. El contraproyecto es de ordenpluralistaidentitariominoritario, para retomar el trinomio de M. Gauchet (Gauchet, 1998). Esaqu donde se incorporan a la cuestin los mecanismos de cohesin y justicia social actualmenteen curso de redefinicin. En su definicin keynesiana, eran los Estados sobre los cuales se centra-ba la regulacin poltica global de las sociedades modernas quienes expedan la nomenclaturas(cargos), identificaban a los grupos sociales en funcin de sus derechoscreados (Schnapper etal., 2000). Sobre la base de una concepcin universalista de la ciudadana, los Estados extendie-ron progresivamente estos derechos que garantizaban la cohesin y la justicia social entre losciudadanos que integraban una misma comunidad poltica.Ahora bien, el debilitamiento del Estado keynesiano se acompaa de una movilizacin cada vez msfuerte de grupos sociales que hacen valer su particularismo (de clase, religin, lengua, etc.). Del mismomodo, se advierte un cuestionamiento de una forma de ciudadana pasiva basada en la definicin, porlos grupos dominantes, de estatutos y derechos garantizados por el Estado, hacia una ciudadanaactiva en la cual los grupos dominados hacen el proceso de estas nomenclaturas (Isin, 2003).Estadialcticadelauniversalidadyelparticularismonutreunanuevaformadeciudadanaenformacin. Las ciudades representan los espacios privilegiados de conflicto del orden social ypoltico por los grupos dominados que no disponen siempre de los derechos cvicos (libertad depalabra, movimiento, asociacin, no discriminacin, etc.), polticos (derecho de voto y derecho apresentarsealaselecciones)ysociales(polticasredistributivasconducidasporlosEstados)asociados a la ciudadana tanto como con las definidas por los Estados (Sassen, 2000).Laciudadanaurbanaremitepuesaprocesospolticosradicalesquesetraducenbajounaformacomunitaria, en contradiccin con la definicin universalista anterior. No son definidos en relacin conun conjunto de instituciones que se confunden con el Estado, ya que, bsicamente, se enfrenta esteltimo a la decadencia de la institucin que acompaa la modernidad tarda (Dubet, 2002 : 372).Este anlisis lo encontramos en los trabajos de U. Beck, que menciona un desfase institucional.Para este autor, es la equivalencia establecida en la primera modernidad entre la poltica y elEstado,entrelapolticayelsistemapolticoloquesecuestiona:ellugaryelobjetodeladefinicin del bien comn, la garanta de la paz social y de la memoria histrica son buscadosmenos dentro que fuera del sistema poltico (Beck, 1998 : 23).Este segunda modernidad en la base de una transformacin de la ciudadana, de la cohesin yde la justicia social, se desarrolla actualmente en las metrpolis, teniendo por entorno el recono-cimiento de la dignidad de los individuos y de su comunidad de pertenencia (Tully, 1995).BERNARD JOUVE128La principal evolucin resulta del hecho que los Estados no son las nicas arenas en el seno de lascuales estas demandas se desarrollan. Las ciudades ciertamente han sido los terrenos privilegia-dos de los movimientos contestatarios, ms o menos radicales. Progresivamente, se transforma-ron en espacios polticos en el seno de los cuales las acciones colectivas que cuestionaban laspolticas nacionales se presentaban en nombre de valores alternativos, progresistas (Clavel,1986; Magnusson, 1996). Actualmente, es la relacin con la ciudadana lo que est en juego.Las instituciones urbanas son consideradas debido a su porosidad con relacin a las evolucionesempresarialesysufuncindelegitimacindeprocesoscomunitaristas.Esaporosidades,enparticular, hecha posible por los procedimientos de participacin poltica. Entonces, a partir deeste reconocimiento o de su negacin podemos identificar los diferentes regmenes de ciudada-na (Jenson et al., 1996). Estos regmenes otorgan o prohben la posibilidad a las comunidades deser formalmente reconocidas como grupos y ser el objeto de un tratamiento particular por partede las autoridades pblicas a causa de su identidad, definida, entre otras cosas, sobre la base dela clase, las prcticas religiosas, la raza, la lengua, las orientaciones sexuales.Por tanto, no se podra deducir de estas tendencias una prdida total de la centralidad de losEstados en el proceso de transformacin de la ciudadana. Estas tendencias siguen siendo princi-pales, en particular a causa de su capacidad y eficacia, de su ideologa, en la construccin deregmenes de ciudadana. Por ejemplo, la situacin en cuanto al multiculturalismo es muy diferenteen Canad que en Gran Bretaa y Francia, casos especialmente ilustrativos: Canad y Franciaocupandosposicionesdiametralmenteopuestas.Elrgimencanadienseesclaramentemulticulturalista, lo que, por otra parte, funda la personalidad y la identidad poltica del pas (Kymlicka,2003). El rgimen britnico integra cada vez ms elementos comunitarios aun cuando los actoreslocales pretenden muy a menudo establecer reglas mnimas de corte universalista. Como lo mues-tra la reciente legislacin en la que se prohbe portar de manera ostensible todo signo religioso enlas escuelas pblicas.El rgimen francs permanece instalado en una concepcin republicana y universalista de la ciuda-dana,quenoreconoceformalmenteningnderechoparticularaindividuosporcausadesupertenencia a comunidades especficas. Con todo, algunos autores sugieren la hiptesis de unatendencia en el mediano plazo hacia un republicanismo moderado (Jennings, 2000) que encon-trar en las polticas urbanas, a travs de la participacin, un vector esencial de concretizacin.Para resumir al extremo el contenido de este artculo, las prcticas participativas a nivel local nopermiten una verdadera transformacin del orden poltico, sino que tienden ms bien a reforzar lascaractersticas preexistentes de los distintos sistemas polticos, consagrando el papel central delos representantes elegidos. En cambio, estas formas de renovacin de la poltica se integran enel marco global de la transformacin del capitalismo y permiten a este ltimo reproducirse en laescala urbana, en asociacin con los grupos sociales desfavorecidos que tienen una ilusin depoder controlar los procesos de dominacin de un orden econmico que se expresa a la vez en elnivel global, nacional, regional y de las metrpolis.No obstante, algunos de estos instrumentos participativos son portadores de una nueva concep-cin de la ciudadana definida por los grupos sociales marginados, que son objeto de procesos deestigmatizacin. Esta redefinicin no se opera sobre una base no universalista, pero si comunita-ria. En ese sentido, la cuestin urbana de Manuel Castells se alimentaba y encontraba solucionesLA DEMOCRACIA LOCAL: ENTRE EL ESPEJISMO NEOTOCQUEVILLISTA Y LA GLOBALIZACIN129en el interior de los relaciones de produccin (Castells, 1972); la cuestin metropolitana reneesta dimensin aadindole la redefinicin de la ciudadana a modo de categora.La reterritorializacin poltica que caracteriza a las sociedades occidentales se refiere tambin aesta transformacin de la ciudadana en medio urbano a causa de la diversidad cultural que carac-teriza a la Gran ciudad y que en realidad es un objeto sociopoltico particular (Simmel, 1989).Noobstanteyparadjicamente,sinosreferimosaunabuenapartedelaliteraturasobrelagobernanza, sta no est centrada tanto en la problemtica de la recomposicin del orden polti-co, y menos en el lugar de los representantes elegidos; lo que est en primer nivel de atencin esla representacin poltica que est en el centro de la discusin actual. Los grupos sociales queabastecenestadinmicacomunitaria(inmigrantes,feministas,minoraslingsticas,religiosas,etc.) se adaptan muy bien al principio de la representacin poltica; quieren precisamente que esteprincipio se les aplique con el fin de ser parte integrante del sistema poltico.Las ciudades y las instituciones polticas que son constituidas en este marco son los vectoresprivilegiados para estos grupos. Queda por saber precisamente cmo reaccionan estas instan-cias polticas a dichas pretensiones. Por qu y cmo algunos grupos tienen acceso, y otros no, adichas instancias? Resta tambin considerar si la seleccin del personal poltico sobre la base dela pertenencia de algunos de sus miembros a grupos calificados de minoritarios tiene impactos enel contenido de las polticas pblicas.Sabemos por ejemplo que en Blgica, el Reino Unido, Francia y en las metrpolis canadiensescomo Montreal, los representantes polticos de las minoras resultantes de la inmigracin se fun-den fcilmente en el mainstream en las instituciones locales. Una vez elegidos, su orden del da nodifiere de la de sus homlogos que vienen de los grupos mayoritarios (Crowley, 2001; Geisser,1995; Geisser et al., 2001; Simard, 2003 ). Este proceso de alineacin de las pretensiones en lasinstancias democrticas traduce la importancia de las separaciones sobre todo socioeconmicasen las democracias liberales y los efectos de mtodos de escrutinio que favorecen la lealtad a lospartidos y a las formaciones polticas.As,elresultadodelaobservacindeestosgruposnopuede,sinembargo,generalizarsealconjunto de los grupos que defienden posiciones comunitarias. Adems, no hay que olvidar a losmovimientos sociales portadores de estas mismas aspiraciones y cuyo alcance, en trminos detransformacin de los valores que estructuran a nuestras sociedades, es seguramente ms im-portante. Hay, pues, lugar para un programa de trabajo comparativo que trate sobre la diversidaden las metrpolis insertadas en regmenes polticos, que tienen como fundamento el liberalismo,pero que ofrecen estructuras de oportunidad (Kriesi et al., 1992) muy diferentes en cuanto a laconsideracin y a la gestin poltica de la diversidad cultural.REFERENCIASBachrach, Peter, et al. 1975. Les deux faces du pouvoir. En Le pouvoir politique, editado por P. Birnbaum. Paris: Dalloz, 6173.Baqu,MarieHlne,etal.1999.Lespacepublicdanslesquartierspopulairesdhabitatsocial.EnEspacepublicetengagement politique, editado por C. Neveu. Paris: LHarmattan, 115148.Barber, Benjamin R. 1997. Dmocratie forte. Paris: Descle de Brouwer.Beck, Ulrich. 1992. Risk Society:Towards a New Modernity. London: Sage Publications.BERNARD JOUVE130Beck, Ulrich. 1998. Le conflit des deux modernits et la question de la disparition des solidarits. Lien social et politiques 39:1525.Beiner, Ronald, et al. 2001. 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