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presuntamente vulnerados.
3.3. Legitimación. Los actores están legitimados por tratarse de
ciudadanas y ciudadanos que promueven el juicio por sí mismos y hacen
valer presuntas violaciones a sus derechos políticos-electorales.
3.4. Interés jurídico. El requisito se surte, pues los actores participaron
como candidatos independientes en la elección para la renovación del
ayuntamiento de San José de Gracia, Aguascalientes; y controvierten la
sentencia que confirmó el acuerdo mediante el cual se asignaron las
regidurías por el principio de representación proporcional en ese
municipio, mismo que es contrario a las pretensiones de los promoventes.
No pasa desapercibido que, en su escrito de comparecencia, el tercero
interesado señala que los actores consintieron la aplicación de la
legislación de Aguascalientes; sin embargo, no le asiste la razón, ya que
conforme la jurisprudencia 35/2013, de rubro “INCONSTITUCIONALIDAD
DE LEYES ELECTORALES. SE PUEDE PLANTEAR POR CADA ACTO
DE APLICACIÓN”,4 es factible inconformarse contra los actos posteriores
en que se materialicen los efectos de una ley, además de que el tema
sobre el consentimiento deberá analizarse al resolver el fondo del asunto.
3.5. Definitividad. Se satisface esta exigencia, pues en la legislación local
no existe medio de defensa por el que se pueda combatir la resolución
impugnada.
4. ESTUDIO DE FONDO
4.1. Planteamiento del caso
La controversia tiene su origen en el acuerdo CG-A-58/16, por medio del
cual el Consejo General del Instituto Electoral Local asignó las regidurías
por el principio de representación proporcional en los ayuntamientos del
estado de Aguascalientes.
4 Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 6, Número 13, 2013, páginas 46 y 47.
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asignación de regidurías de representación proporcional.8
• Si bien para la asignación que solicitaron los actores no existe
prohibición expresa en la Constitución Federal, tampoco lo ordena o
prevé en ese sentido.
• El asignar regidurías de representación proporcional a las
candidaturas independientes que fueron postuladas por el principio
de mayoría relativa infringiría el principio de certeza, porque
ocuparían los cargos candidatos respecto de los cuales los
electores no votaron.
Inconformes con esta decisión, los actores expresan ante esta Sala
Regional lo siguiente:
a) La Suprema Corte de Justicia de la Nación no ha validado alguna
restricción constitucional o legal en el estado de Aguascalientes,
referente a prohibir a las candidaturas independientes acceder a
regidurías de representación proporcional; además, la parte
conducente de la acción de inconstitucionalidad 67/2012 y sus
acumuladas no obtuvo el mínimo de ocho votos de los Ministros.
b) Solicitan la inaplicación de los artículos 232, tercer párrafo, y 374
del Código Electoral Local, pues consideran que son contrarios a
los derechos humanos reconocidos en la Constitución Federal y en
el derecho convencional.
c) En virtud del porcentaje de votación valida emitida que obtuvieron,
es procedente que se les asigne la regiduría de representación
proporcional que corresponda, pues no se justifica la diferencia de
trato respecto a los partidos políticos.
d) No existe imposibilidad formal y material para implementar
mecanismos adecuados que les permita acceder a la repartición de
regidurías, pues de conformidad con la jurisprudencia 4/2016 de la
Sala Superior de este Tribunal Electoral,9 tienen derecho a
Corte de Justicia de la Nación consideró que las legislaturas de los estados, en su facultad de libre configuración, pueden establecer la prohibición a los candidatos independientes de acceder a cargos de representación proporcional. 8 Se sustentó la afirmación en la tesis P. III/2014 (10a.) que emanó de la acción de inconstitucionalidad 67/2012 y sus acumuladas, de rubro: “CANDIDATURAS INDEPENDIENTES. LOS ARTÍCULOS 116, 254, FRACCIÓN III, 272 Y 276 DE LA LEY ELECTORAL DE QUINTANA ROO, SON CONSTITUCIONALES”. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 3, febrero de 2014, Tomo I, página 310, Décima Época, Registro 2005520. 9 Jurisprudencia 4/2016, de rubro: “CANDIDATURAS INDEPENDIENTES. LAS RELACIONADAS CON LA INTEGRACIÓN DE AYUNTAMIENTOS, TIENEN DERECHO A QUE SE LES ASIGNEN REGIDURÍAS POR EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN
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Federal, a efecto de establecer la obligación de las constituciones y leyes
de los estados de fijar bases para regular el régimen aplicable a la
postulación, registro, derechos y obligaciones de los candidatos
independientes; por lo que puede afirmarse que al momento de emitir ese
criterio todavía no se observaba la aceptación desde el texto constitucional
de esta nueva forma de participación ciudadana y la intención del
Constituyente Permanente de que dicha disposición fuera aplicable para
los cargos de elección popular locales.12
En este sentido, vale la pena destacar que en la acción de
inconstitucionalidad 67/2012 y sus acumuladas, la Suprema Corte de
Justicia de la Nación realizó un control de constitucionalidad a la luz de los
artículos 52, 54, 115 y 116 de la Constitución Federal, que configuran el
sistema de representación proporcional para los partidos políticos, y en
ese sentido determinó que la asignación de regidurías por este principio a
candidatos independientes quedaba sujeto a la libertad configurativa de
los Estados.
Sin embargo, ha sido criterio de este Tribunal que la libertad de
configuración no es absoluta, pues no implica que las normas locales a
través de las cuales se instrumente el principio de representación
proporcional pueden tener cualquier contenido, por lo tanto, las
disposiciones relativas a la exclusión de las candidaturas independientes
de la asignación de regidurías por el principio de representación
proporcional vulneran el derecho de acceso a los cargos públicos en
condiciones de igualdad, el carácter igualitario del voto y además,
contravienen las finalidades del principio de representación proporcional.13
11 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro III, diciembre de 2011, Tomo 1, página 12, Décima Época, Registro 160544. 12 Este criterio lo sustentó la Sala Superior en la sentencia del recurso SUP-REC-835/2015. 13 Véase la sentencia SM-JDC-258/2016 y acumuladas, de esta Sala Regional, así como la sentencia SUP-REC-564/2015, de la Sala Superior.
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10
A continuación, se mencionará en el orden en que fueron invocados en la
demanda los preceptos que los accionantes señalan como
inconstitucionales:
232, tercer párrafo, 374, 361, último párrafo, y 274, todos del Código
Electoral Local.15
Ahora bien, de forma previa a realizar el análisis sobre la
constitucionalidad de los artículos en mención, se hace necesario
desestimar aquellos sobre los cuales existe alguna causa que inhiba el
pronunciamiento correspondiente:
Respecto al artículo 232, tercer párrafo, del Código Electoral Local no es
procedente realizar el análisis respectivo, toda vez que dicho numeral no
les fue aplicado a los quejosos, pues se refiere a la elección de
15 ARTÍCULO 232.- Una vez concluido el cómputo final de la elección para diputados de mayoría relativa, el Consejo procederá a la asignación de las diputaciones por el principio de representación proporcional y para tal efecto se observará lo siguiente: Para que un partido político tenga derecho a participar en la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, es necesario que obtenga por lo menos el 3% de la Votación Válida Emitida en la elección de diputados de mayoría relativa y que haya registrado candidatos a diputados por mayoría relativa en por lo menos en catorce de los distritos electorales uninominales. Los candidatos independientes no podrán acceder a cargos bajo el principio de representación proporcional. ARTÍCULO 374.- En ningún caso, los candidatos independientes participarán en los procedimientos de asignación de diputados y regidores por el principio de representación proporcional. ARTÍCULO 361.- Los ciudadanos que resulten seleccionados conforme al procedimiento previsto en el presente Libro tendrán derecho a ser registrados como candidatos independientes dentro de un proceso electoral local para ocupar los siguientes cargos de elección popular: I. Gobernador Constitucional del Estado de Aguascalientes; II. Diputados por el principio de mayoría relativa; y III. Ayuntamientos por el principio de mayoría relativa. Para cada cargo de elección, el procedimiento para el registro variará y bajo ningún motivo, se podrá registrar como candidato independiente para algún cargo de representación proporcional. ARTÍCULO 274.- El Tribunal será competente para resolver sobre el procedimiento especial sancionador. Una vez que el Tribunal reciba la documentación referida en el artículo anterior, le dará el curso normal, turnándolo al Magistrado Ponente que corresponda, el cual deberá: I. Verificar el cumplimiento, por parte del Instituto, de los requisitos previstos en este Código, así como revocar o confirmar inmediatamente la imposición de medidas cautelares; II. Cuando advierta omisiones o deficiencias en la integración del expediente o en su tramitación, así como violación a las reglas establecidas en este Código, realizará diligencias para mejor proveer, o bien, las ordenará al Instituto señalando las que deba realizar y el plazo para llevarlas a cabo; III. De persistir la violación procesal, el Magistrado Ponente podrá imponer las medidas de apremio necesarias para garantizar los principios de inmediatez y de exhaustividad en la tramitación del procedimiento; IV. Una vez que se encuentre debidamente integrado el expediente, el Magistrado Ponente, dentro de las cuarenta y ocho horas, deberá poner a consideración del Pleno del Tribunal el proyecto de sentencia que resuelva el procedimiento especial sancionador; y V. El Pleno del Tribunal, en sesión pública, resolverá el asunto en un plazo de veinticuatro horas contadas a partir de que se haya distribuido el proyecto de resolución.
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Sobre el particular, se considera que les asiste la razón a los actores, pues
las porciones normativas de los artículos 361, segundo párrafo, y 374 del
Código Electoral Local que, por una parte, niegan el registro y por otra la
participación en la asignación de regidurías de representación
proporcional a las candidaturas independientes, restringen de forma
indebida el derecho de los actores a ser votados.
En efecto, se reconoce que los congresos de los Estados tienen amplia
libertad de configuración legislativa para regular los mecanismos de
participación a través de los cuales se podrá acceder a los puestos de
elección popular, pero dicha libertad debe resultar acorde a los núcleos
esenciales de los derechos de votar y ser votado y con los sistemas de
elección de representantes, los que en el caso de ayuntamientos se da de
dos formas -por mayoría relativa y representación proporcional- según lo
dispuesto en el artículo 115, base VIII, primer párrafo, de la Constitución
Federal.
En el caso de la elección a través del principio de representación
proporcional, se ha sostenido que este sistema busca atemperar la
distorsión en la integración de los órganos de gobierno generada por la
elección a través del sistema de mayoría relativa y otorgar representación
a aquellas opciones políticas que, sin haber obtenido una votación
mayoritaria, representan una fuerza política considerable y en términos de
la legislación correspondiente, suficientemente significativa para integrar el
órgano gubernamental, con lo que se garantiza la protección de la
proporcionalidad y el pluralismo político.
El artículo 35, fracción II, de la Constitución Federal reconoce el derecho
ciudadano de contender a los puestos de elección popular por la vía
independiente, de lo que se sigue que con la salvedad de que exista un
interés mayor que válidamente justifique la limitación del derecho de ser
votado por esta vía, debe dársele un trato equitativo a quienes opten por
participar en el proceso comicial bajo esta modalidad, para que estén en
condiciones de acceder al cargo en renovación y formar parte del órgano
de toma de decisiones.
En el caso de la renovación de los ayuntamientos en el estado de
Aguascalientes, debe tenerse en cuenta que según lo dispone el artículo
66 de la Constitución de dicha entidad y el diverso 125 del Código
Electoral Local, el ayuntamiento se integrará por un presidente municipal,
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recibidos en las urnas.
Aunado a lo anterior, la prohibición de que las candidaturas
independientes puedan participar en la elección de regidurías por el
principio de representación proporcional, busca favorecer el sistema de
partidos políticos, dejando de lado el carácter representativo del voto
expresado en favor de otra forma de participación política como lo son las
candidaturas independientes, dando un trato diferenciado a sufragios
válidamente emitidos, además de que causaría una distorsión al sistema
de representación proporcional, pues la integración del ayuntamiento no
sería un reflejo de la voluntad ciudadana, siendo éste el valor esencial del
sistema comicial.
En ese mismo sentido, la Sala Superior ha considerado que la limitación
del derecho de las candidaturas independientes para acceder a las
regidurías por el principio de representación proporcional, carece de
asidero constitucional por las siguientes causas:19
“…En la base I, del artículo 41 constitucional se establece que los partidos
políticos son entidades de interés público cuya finalidad consiste en
promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la
integración de los órganos de representación política y como
organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al
ejercicio del poder público.
En estos términos, resulta evidente que los partidos políticos no son un fin
en sí mismo, sino que su relevancia constitucional deriva del rol
instrumental que tienen para la democracia, al permitir el acceso de la
ciudadanía al ejercicio del poder público. Así, resultaría un contrasentido
limitar las posibilidades de los candidatos independientes de acceder a
cargos de representación proporcional, en aras de favorecer a los partidos
políticos como consecuencia de su rol para permitir el acceso ciudadano al
poder público. Esto equivaldría a limitar un derecho ciudadano en aras de
fortalecer el mismo derecho ciudadano ejercido por una vía distinta.
En efecto, para esta Sala Superior no existe diferencia alguna entre los
candidatos independientes y los candidatos postulados por un partido
19 Criterio sostenido en la sentencia dictada en los expedientes SUP-REC-186/2016, SUP-REC-187/2016, SUP-REC-188/2016 Y SUP-REC-189/2016 acumulados.
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SM-JDC-278/2016
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norma impide tal ejercicio que en su caso podría permitir la preservación
de la obra legislativa.20
Asimismo, como se ha señalado con anterioridad, no es posible considerar
que las disposiciones legales que prohíben la participación de las
candidaturas independientes en la asignación de regidurías por el principio
representación proporcional, resulten necesarias, proporcionales e
idóneas para tutelar un fin legítimo, pues atendiendo al tipo de órgano de
gobierno que se elige; genera un trato inequitativo a este tipo de
candidaturas, al no existir una restricción sistémica que justifique tal
exclusión; también genera un trato diferenciado a votos válidamente
emitidos; además busca beneficiar al sistema de partidos políticos y atenta
contra las bases del principio de representación proporcional, al evitar que
la votación ubicada dentro del umbral legal pueda transformarse en
representación, garantizando la pluralidad en la integración del
ayuntamiento.
En tal virtud, se debe inaplicar el artículo 374 en la porción normativa que
dice “y regidores” para quedar de la siguiente forma:
Artículo original Artículo con inaplicación
ARTÍCULO 374.- En ningún caso, los candidatos independientes participarán en los procedimientos de asignación de diputados y regidores por el principio de representación proporcional.
ARTÍCULO 374.- En ningún caso, los candidatos independientes participarán en los procedimientos de asignación de diputados por el principio de representación proporcional.
20 Resulta ilustrativo el voto emitido por el Ministro José Ramón Cossío Díaz en el amparo directo 3/2011, que en sus párrafos 22 y 24 señalan lo siguiente:
“…Debe tenerse presente que el principio de interpretación de la ley conforme a la Constitución, consiste en la apreciación de que una ley no ha de ser declarada nula o inaplicarse cuando pueda ser interpretada en consonancia con la Constitución. Para ello, se aplica una técnica de selección de sentido normativo entre el marco semántico posible del enunciado en cuestión, escogiendo el significado acorde (o más acorde) con la Constitución y rechazando aquellos que la vulneran. Estoy convencido de que la técnica de interpretación conforme a la Constitución constituye una herramienta sumamente útil en el control constitucional de las leyes. Sin embargo, considero que su aplicación debe ser realizada de manera clara y escrupulosa, sin que se generen fraudes a la ley o francas tergiversaciones a la obra legislativa. La operatividad de dicha técnica implica seleccionar y excluir ciertas posibilidades normativas de cualquier tipo de disposición. Si la configuración legislativa no incluye alguna posibilidad normativa que permita su ajuste con el texto constitucional, no podría propiamente hablarse de realizar una técnica de interpretación de la ley conforme a la Constitución. Creo que esta imposibilidad fue lo que aconteció en la especie…”
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SM-JDC-278/2016
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4.3.2. Interpretación conforme con los derechos de los candidatos
independientes que debe darse a la normativa del estado de
Aguascalientes
Cabe señalar que la inaplicación equivale a la expulsión del sistema
jurídico de la norma, y aun cuando esto se realice solo para el caso en
concreto, implica el ejercicio de la potestad máxima de la función
jurisdiccional y, en todo caso, dicha atribución solo debe ejercerse cuando
no sea posible hacer una interpretación que preserve la vigencia del
ordenamiento, haciendo congruente su contenido con las reglas y
principios constitucionales, además de que debe garantizarse la
regularidad y funcionalidad del sistema legal para la integración de los
ayuntamientos.
En este entendido, es posible interpretar de manera conforme el artículo
361, último párrafo, del Código Electoral Local, pues al inaplicarse las
porciones normativas del artículo 374, así como la diversa del artículo 361,
fracción III, que excluían por una parte de forma implícita el derecho de las
candidaturas independientes de participar en la elección del ayuntamiento
por ambos principios y de forma expresa en la asignación de regidurías
por el principio de representación proporcional, se puede desprender la
posibilidad de este tipo de candidaturas de ejercer en forma plena el
derecho de votar y ser votado para la integración del ayuntamiento por
ambos principios.
Asimismo, al haber quedado sentado que la asignación de diputaciones
por ese principio se sustenta en el sistema de integración del congreso
estatal, se tiene que la prohibición de acceder a cargos por el principio de
representación proporcional, solo aplica para la elección de diputaciones.
Esto es así, pues dada la inaplicación decretada por esta Sala Regional,
tuvo como consecuencia que el sistema normativo pudiera ser
interpretado en términos del artículo 1º de la Constitución Federal; es
decir, de forma extensiva a los derechos de votar y ser votado en favor de
los candidatos independientes y a su participación equitativa, pues al no
constreñir la participación de estas candidaturas bajo el principio
mayoritario y al expulsarse la restricción para participar en el
procedimiento de asignación de regidurías por el principio de
representación proporcional, puede válidamente reconocerse el derecho
de registro de las planillas correspondientes por ambos principios, pues la
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además de que los artículos 235 y 236 del ordenamiento en cita no
establecen como condición para realizar el desarrollo de la fórmula la
exclusión de la votación obtenida por las planillas de candidaturas
independientes.23
En los términos indicados, toda vez que no existe criterio jurisprudencial
que valide la exclusión de las candidaturas independientes de la elección
de regidurías por el principio de representación proporcional, y que los
artículos que sirvieron como sustento normativo para la sentencia
impugnada resultan contrarios a la Constitución Federal, lo procedente es
decretar su revocación.
4.4. La planilla de candidaturas independientes debe tener la
oportunidad de presentar una lista de candidaturas a regidurías de
representación proporcional, conformada por integrantes de la
planilla de mayoría relativa
Toda vez que la planilla de candidaturas independientes de los actores
obtuvo más del 2.5% de la votación válida emitida en el municipio, deben
participar en la asignación de regidurías por el principio de representación
proporcional.
En este sentido, los actores solicitan que se les permita integrar una lista
de candidaturas a regidurías de representación proporcional, para
participar en el procedimiento de asignación. Al respecto, esta Sala
Regional considera que, si bien debe otorgárseles la oportunidad de
conformar esa lista, únicamente pueden integrarla con personas que
contendieron en la planilla de mayoría relativa, de acuerdo a lo que se
razona a continuación.
En el apartado anterior se concluyó que el derecho a ser votado de los
actores fue indebidamente restringido. Siguiendo el criterio asumido por la
Sala Superior,24 no es factible aplicarles en este momento las mismas
reglas de registro que se exigieron a los partidos, concretamente la
presentación por separado de una planilla de candidaturas de mayoría
relativa y una lista para la elección de regidurías de representación
proporcional.
23 Resulta aplicable el criterio adoptado por la Sala Superior al resolver los expedientes SUP-REC-564/2015 y acumulados. 24 Véase la sentencia recaída a los recursos de reconsideración SUP-REC-186/2016, SUP-REC-187/2016, SUP-REC-188/2016 Y SUP-REC-189/2016 acumulados.
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D. Toda vez que la planilla que conforman los actores obtuvo más del
2.5% de la votación válida emitida en el municipio, se le ordena al
Consejo General del Instituto Electoral Local que requiera a la
planilla de candidaturas independientes encabezada por J. Trinidad
Ruvalcaba López, por conducto de su representante, para que
dentro del plazo de cuarenta y ocho horas presente la lista de
candidaturas por la vía de representación proporcional que se
integre con personas que hayan formado parte de la planilla de
mayoría relativa, tal como se detalla en el apartado 4.4. de esta
sentencia.
E. Con base en dicha lista, se ordena al Consejo General del Instituto
Electoral Local que emita un nuevo acuerdo de asignación de
regidurías por el principio de representación proporcional en el
ayuntamiento de San José de Gracia, Aguascalientes, en el que se
tome en cuenta a la planilla de candidaturas independientes.
F. Realizado lo anterior, dentro de las veinticuatro horas siguientes,
el Consejo General del Instituto Electoral Local deberá informar a
esta Sala Regional el cumplimiento dado a la sentencia, adjuntando
las constancias que así lo acrediten, apercibido que en caso de
incumplir lo ordenado se les aplicará el medio de apremio que
corresponda, en términos de lo previsto en el artículo 32 de la Ley
de Medios.
G. Por último, con copia certificada de la presente resolución,
comuníquese a la Sala Superior de este Tribunal Electoral la
inaplicación decretada; lo anterior para los efectos establecidos en
el artículo 99, párrafo sexto, de la Constitución Federal.
6. RESOLUTIVOS
PRIMERO. Se decreta la inaplicación de las porciones normativas del
artículo 374 y el artículo 361, fracción III, del Código Electoral para el
Estado de Aguascalientes.
SEGUNDO. Se revoca la sentencia del recurso de nulidad SAE-RN-
0137/2016, emitida por la Sala Administrativa y Electoral del Poder Judicial
del Estado de Aguascalientes.
TERCERO. Se modifica el acuerdo CG-A-58/16 emitido por el Consejo
General del Instituto Estatal Electoral de Aguascalientes, en la parte
relativa al CONSIDERANDO NOVENO, inciso D), y se dejan sin efectos
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