Jürgen HartmannPolitički sustavi Velike Britanije, SAD i Francuske

1. SUSTAV VLASTI. DEFINICIJA, TIPOLOGIJA I POLITIČKOTEORIJSKA POZADINA

1.1. Sustav vlasti, država i politički sustav

Prema legitimaciji državnog poglavara kao oblici države razlikuju se:1) Monarhija – državni je poglavar pojedinačna osoba, monarh, koji je postavljen doživotno

Prema postavljanju monarha razlikuju se:a) nasljedna monarhijab) izborna monarhija

Prema ograničenju prava monarha razlikuju se:c) apsolutna monarhija – sva državna vlast neograničeno pripada monarhud) staleška monarhija – kompetencija monarha ograničena je posebnim pravimae) ustavna monarhija – vlast monarha je ograničena ustavomf) parlamentarna monarhija…

Monarhija je karakterizirala mnoge režine u Europi u 19. st., dok u 20. st, u zapadnim zemljama prevladava republika ili parlamentarna monarhija.

2) Republika – vladavinski poredak u kojemu se državni poglavar postavlja izborima na određeno razdoblje.

Mogu se razlikovati ustavne monarhije i parlamentarne monarhije, kao i predsjedničke i parlamentarne republike.

Sustav vlasti označuje cjelinu svih institucija i praksi oblikovanja političke volje (izbori, glasovanja), političkog odlučivanja (zakonodavstvo, vlada) te pripreme i primjene odluka (uprava, sudstvo).

Autoritarni režimi – smješteni su između demokracije i totalitarizma.Od demokracije se razlikuju po ograničenima odn. nepostojećim prostorima slobode za društveni i politički pluralizam.Nasuprot totalitarnim diktaturama odriču se stalne mobilizacije stanovništva i formulirane ideologije koja prodire na sva područja društva. Autoritarni režimi danas su ponajprije prošireni u zemljama Trećeg svijeta u obliku jednostranačkih sustava i vojnih režima. Oni mogu nastati iz krize demokratskih sustava, ako što mogu proisteći i iz promjene totalitarnih režima.

Totalitarizam – tip novije, nasilne političke vladavine koja pod predznakom težnje za svjetonazorskom hegemonijom instrumentalizira cijelu državu, pretendirajući da obuhvati i ujednači sva područja društvenog i osobnog života.

Totalitarizam je „moderna“ pojava u masovnim industrijskim društvima, vladavina pomoću moderne tehnologije, sveobuhvatne ideologije, prividno demokratskih struktura i monopolističke državne stranke.Totalitarizmom se označuju talijanski fašizam, njemački nacionalsocijalizam i komunizam (staljinizam).

U razmatranju sustava vlasti nije važan isključivo ustavni dokument – tzv. formalni ustav, koji se, po pravilu može promijeniti samo pomoću povećanih kvoruma (dvotrećinske većine). Za sustav vlasti zanimljiviji je materijalni ustav, u koji se osim formalnog ustava, ubrajaju i brojni zakoni koje može promijeniti jednostavna većina (npr. izborni zakon, zakon o financiranju stranaka…). U cjelovitim sustavima važne su i konvencije ili uzance – politički običaji. – „nepisani zakoni“ koji su u interesu svih sudionika te se stoga ne uvažavanju ništa manje od pravnih odredbi koje su relevantne za proces vladanja (engl. constitutional conventions).

1

1.2. Tipologizacija sustava vlasti

Podjela vlasti shvaća se kao trojstvo zakonodavne, izvršne i sudbene vlasti.

U pogledu na legitimaciju djelovanja vlade pomoću volje birača mogu se razlikovati dvije grube konstrukcije:1) Predsjednički sustav vlasti – vladu, kao i parlament, određuje isto biračko tijelo, samo što je ono prostorno podijeljeno na velike odsječke birača (cjelokupno biračko tijelo, izborni okruzi). Tijekom službenog i mandatnog razdoblja oni se moraju međusobno slagati. Taj sustav vlasti suprostavlja volju birača volji birača.2) Parlamentarni sustav vlasti – vezivanje vlade za volju birača. Parlamentarna većina određuje iz svoje sredine kome će prenijeti funkcije u vladi. Ako pri tome parlament može opet opozvati vladu, onda parlamentari sustav vlasti zadobiva karakterističnu kvalitetu – gospodar događanja u vladi postaje paralament.

Razlike – parlamentari i predsjednički sustav vlasti:1. Parlamentarni sustav vlasti: pripadnost vlade parlamentu pravno je dopuštena i politički nužna

Predsjednički sustav vlasti: pripadnost vlade parlamentu ustavnopravno je zabranjena (zapovijed o nekompatibilnosti)

2. Parlamentarni sustav vlasti: obveza vlade da odstupi ako joj se izglasuje nepovjerenjePredsjednički sustav vlasti: vlada opstaje neovisno o parlamentarnim većinama

3. Parlamentarni sustav vlasti: pravo vlade da raspusti parlamentPredsjednički sustav vlasti: predsjednik ne može raspustiti Kongres

4. Parlamentarni sustav vlasti: vladinu stranku strogo kontrolira šef vlade; obvezatna frakcijska disciplinaPredsjednički sustav vlasti: predsjednikova stranka razmjerno je neovisna o predsjedniku

Polupredsjednički sustavi vlasti („mješovit sustav, „semiprezidencijalizam“) – mješoviti oblik između parlamentarnih i predsjedničkih sustava vlasti.

Najpoznatiji pojavni oblici te tvorevine jesu Weimarska Republika i Peta Republika u Francuskoj.

Ustavnopravni položaj predsjednika približuje se položaju predsjednika u predsjedničkom sustavu vlasti, a institucija predsjednika čini vrh izvršne vlasti. Predsjednik se bira izravno, a vlada ovisi i predsjedniku i o parlamentu.Predsjednik ima dalekosežne kompetencije, ponajprije u vanjskoj politici, i koji utječe na oblikovanje vlade i na zakonodavstvo.

Raspuštanje parlamenta:U predsjedničkom sustavu to sredstvo ne postoji. Vlada i parlament moraju izaći na kraj jedno s drugim tijekom unaprijed određenog mandatnog razdoblja, premda su u međusobnom sukobu.U paralamentarnom sustavu vlasti postoji moguće pravo vlade da raspusti parlament. No, postoji niz parlamentarnih sustava kojima je ta mogućnost uskraćena.

1.3. Francuska, Velika Britanija i SAD kao prototipski sustavi vlasti

U Velikoj Britaniji je parlamentarni sustav vlasti najprije uhvatio korijene, dok se predsjednički sustav vlasti najprije ostvario u SAD-u.Francuski sustav vlasti Pete Republike je polupredsjednički sustav vlasti.

Francuska , Velika Britanija i SAD su stekle status sustava vlasti prema kojima se mjere ostali sustavi vlasti.

2

Prednost parlamentarnog u odnosu prema predsjedničkom sustavu često se vidi u tome što su u pralamentarnom sustavu inicijativna funkcija i njezin funkcionalni nositelj, šef vlade, smjenjivi u svako doba.U SAD-u Kongres može zamijeniti program predsjednika u izvršnoj vlasti, ali ne može „zamijeniti“ osobu predsjednika.

1.4. Izvori sustava vlasti u klasičnoj političkoj misli: podjela vlasti kao ključ

John Locke

Charles de Montesquieu

Federalistički spisi – James Madison, John Hamilton, John Jay

Benajmin Constant

Jean-Jacques Rousseau

Abbe Sieyes

1.5. Moderno shvaćenje parlamentarnih i predsjedničkih sustava vlasti

Walter Bagehot

Richard Crossman

Richard Neustadt

1.6. Mjerila za sustavnu usporedbu vlasti

Zajedničke strukture svih demokrtaskih sustava vlasti su:a) Podjela vlastib) Vertikalna uzgradnja državec) Neovisnost sudovad) Izborie) Strankef) Savezig) Mehanizmi plebiscitarne demokracije

3

VELIKA BRITANIJA

2.1. Nastanak britanskog sustava vlasti

2.1.2. Rana povijest parlamentarizmaEngleski parlamentarizam je začet u kasnom srednjem vijeku – razdoblju koje je poznato po sukobima kraljeva s visokim plemstvom koje je dobilo velike povlastice, a u mnogim dijelovima zemlje de facto nije vladao kralj nego neka moćna plemićka obitelj. U sjeni visokog plemstva bili su i manje imućno niže plemstvo (gentry) i građanstvo (u gradovima).

Na vrhuncu svoje moći visoko je plemstvo, zajedno s najvišim crkvenim dostojanstvenicima, iznudilo od krune prvi temeljni dokument engleske ustavne povijesti – Magna Charta Libertatum (1215.) – na taj je način kruna osigurala visokom plemstvu i kleru zaštitu od samovoljnih uhićenja, zaštitu vlasništva te sudjelovanje u određivanju poreza. Sudjelovanje se ostvarivalo u Curia Regis – Krunskom vijeću – krugu povjerljivih osoba iz visokog plemstva. Kasnije je u Krunsko vijeće počelo ulaziti i niže plemstvo i predstavnici građanstva i to zato jer je Curia Regis prvotno savjetovala krunu isključivo u vlastitom interesu te kruna nije mogla stvoriti pravu sliku o odnosima u zemlji.

Za krug savjetnika na prijestolju razvila se oznaka «parlament», a tokom vremena parlament se diferencirao na Gornji dom – House of Lords kojem su pripadali pripadnici visokog plemstva peers, a očeve su naslijeđivali najstariji sinovi, te na Donji dom – House of Commons gdje su sjedili predstavnici građana i nižeg plemstva, gentry.

Britanski kraljevi su tijekom vremena sve češće sazivali parlament hoteći iznuditi proširenje svoje moći na račun visokog plemstva. Povećavala se potreba da se politički regulira društvo koje se razvojem trgovine i obrta počelo oslobađati krutih srednjovjekovnih odnosa. Povečala se važnost Donjeg doma, koji je predstavljao dinamični dio društva (posebno trgovce). Kruna je pomoću nižeg plemstva i građana (Donji dom) uvelike razvlastila visoko plemstvo, a Donji je dom na početku 17. st. već postao sredstvo građanstva koje se oslobađalo staleških granica.

2.1.3. Borbe za vlast parlamenta i krune u doba StuartaPrvih desetljeća 17. st. sitno plemstvo (koje se okrenulo komercijalnoj ili slobodnoj profesionalnoj djelatnosti u gradovima) i građanstvo razmišljali su o tome da se udruže.

U Donjem domu bila su značajna 2 mehanizma sudjelovanja:1) sudjelovanje u odobrenju poreza – izvorno staleško pravo; to je postalo važno političko oružje Donjeg doma2) pravo na službenu tužbu (impeachment) – pravo službene tužbe protiv ministara i činovnika krune kojima su se predbacivale političke greške ili prekršaji (nositelj krune je pravno nedodirljiv), a o tužbi je morao odlučiti Gornji dom, te je optuženog mogao prolasiti krivim (značilo gubitak službe, državni zatvor ili čak pogubljenje) ili nevinim; u 18. stoljeću izgubila značenjeOba mehanizma Donji je dom koristio kao politička sredstva u borbi za vlast.

Nakon 1621. god. Donji se dom sve više sukobljavao s krunom. Monarhu Karlu I. (dinastija Stuart) predbacivao je kako kani uspostaviti apsolutističku vladavinu po uzoru na kontinentalni europski apsolutizam tj. da parlament ne sudjeluje u njegovim odlukama (apsolutizam = model vladavine u 17, 18. st. koji teži monarhu kao jedinom nositelju vlasti – predstavnik: franc. kralj Luj XIV.)

1628. usvojena je Petition of Rights u kojoj je utvrđeno da su odluke kralja o porezima vezane za formalni pristanak Donjeg doma – kralj je bio obavezan ukloniti moguće nepovoljne prilike u vladi i upravi koju je parlament kritizirao. Također, posezanje kralja u vlasničke i imovinske odnose podanika bez pristanka parlamenta postalo je nezakonito – ona je postala dokument zahtjeva za političkim sudjelovanjem i želje za pravnom državom nižeg plemstva i građanstva.

Za Petition of Rights bilo je važno to što su sudovi u doba Suarta još bili ovisni i djelovali su interesu krune (suce je imenovao kralj). Vrhovna sudbena vlast bila je Star Chamber, koja je djelovala na

4

dvoru i postala simbolom samovoljne vladavine kalja. Djelovanju Star Chamber parlament je suprostavio impeachment (službenu tužbu).

Sve veća politička samosvijest Donjeg doma, koja je bila u skladu s porastom važnosti trgovine i obrta, razvijala se usporedno s pokušajima Stuarta da se oslobode ovisnosti o parlamentu. Nakon 1629. parlament nije bio sazivan dugih 11 godina. U godinama „neparlamentarnog doba“ kruna je vodila financijsku politiku koja je opterećivala ponajprije zemljoposjednike i veletrgovce (sitno plestvo i građani postali glavne žrtve takve politike). Ali još je nešto potaknulo nezadovoljstvo Sturtima.

Kralj Karlo I, koji je ujedno bio i poglavar Visoke anglikanske crkve (imenovao biskupe i odlučivao o svim pitanjima crkvenih rituala), pogodovao je crkvenoj politici anglikanstvog nadbiskupa koji je državnu crkvu nastojao strogo okrenuti protiv svih pojava vjerskog odstupanja. Ta sporna pitanja su prije toga riješena u korist parlamenta što je uzrokovala prodor kalvinističkog puritanstva u Englesku i katoličanstvo. (puritanstvo je pronašlo pristaše u gradovima i trgovačkom građanstvu, a ako su glasno propagirali svoju vjeru teško su kažnjavani. Kuna i Crkva pokazivale su veću blagost prema katoličanstvu) Vjerski su razdori potaknuli borbu za vlast između krune i parlamenta.

Karlo I. bio je u personalnoj uniji kralj Engleske i Škotske. Škoti su od reformacije imali vlastitu kalvinističku državnu crkvu. Karlo je svom anglikanskom biskupu dopustio da reformira liturgiju u Škotskoj što je shvaćeno kao pokušaj da se i u nju uvedu rituali engleske državne crkve. Škoti su na to podigli vojsku koja je umarširala u sjevernu Englesku – Karlo I se zbog nedostatka novca i postrojbi nije mogao suprotstaviti, pa je popustio u pitanju liturgije i obvezao se da će snositi troškove škotske vojske. Budući da je dodatna sredstva mogao pribaviti samo parlament, 1640. god. sazvan je parlament koji je kasnije nazvan Dugim parlamentom.

Parlament je potpuno iskoristio nepovoljan položaj kralja kako bi kruni jednom zauvijek pokazao ustavnopravne granice i spriječio svoje ponovno isključivanje. Najprije je putem impeachmenta udaljio vodeće činovnike i savjetnike kralja (98 osoba), no za ustavni razvoj bilo je važnije što je parlament isposlovao to da mora biti sazivan u redovitim razmacima. Istodobno su potvrđene neovosnost i nesmjenjivost sudaca, a Star Chamber je ukinuta. Sva ta prava 1641. god. već su stvorila potpuno izgrađenu ustavnu monarhiju u modernom smislu.

2.1.4. Ustavni razvoj nakon građanskog rataRadikalni puritanci koji su bili predstavljeni u Donjem domu krenuli su 1641. smjerom sukoba s engl. državnom crkvom. Karlo I. pokrenuo je 1642. god. uhićenje vodećih glasnogovornika radikala u Donjem domu (povrijedio povlastice parlamenta), a nakon što su ti zastupnici izmakli bijegom, kralj je pobjegao iz Londona. Parlament ga je optužio za narušavanje ustava i naoružao vojsku koja je povela građanski rat protiv kralju vjernih postojbi.

Nakon građanskog rata koji je okončan uhićenjem i pogubljenjem Karla I. (1649.), Engl. je potpala pod apsolutizam parlamenta. „Dugi parlament“ (1640. – 1653.) nametnuo je zemlji strogi puritanski ćudoredni kodeks. Do 1653. „krnji parlament“ (Dugi parlament bez članova vjernih kralju i anglikanaca) bio je najviši zakonodavni i izvršni autoritet u zemlji. – Engleska je u to doba bila republika.

Republika se 1653. potčinila ustavu (instruments of government), a na vrhu je bio diktator Cromwell, vođa pobjedničke parlamentarne vojske. Cromwell je uspostavio slobodu savjesti i vjeroispovjesti, ali time nije više mogao ugasiti sjećanje na izgrede vladavine puritanaca.

Ubrzo nakon Cromwellove smrti (1660.) republika je okončana pučem. Pučisti su opet vratili prava živim članovima Dugog parlamenta koji je 1660. odlučio o „restauraciji“, povratku na stanje prije građanskog rata. Nasljedni princ Karlo II. Stuart pozvan je da se vrati iz egzila - prvi restauracijski kralj poštovao je prava parlamenta.

5

Restauracija je Visokoj crkvi opet vratila njezina stara prava državne crkve, a vjerska su pitanja postala politički najosjetljivije stvari. Karlo II. činio je sve kako bi stekao povjerenje crkvenih dostojanstvenika – lordovi, biskupi, veliki dijelovi nižeg plemstva i građanstva pozdravili su ponašanje krune. No, u Donjem domu počele su se stvarati fronte (protenstantski motivirano protukatoličanstvo) koje su se suprotstavljele kralju – za odane pristaše kune u parlamentu udomaćila se oznaka tories, a za kritičare oznaka whigs. Torijevci su prihvaćali pravo kralja da vlada (koje je bilo ograničeno povlasticama parlamenta i vezano određenim pravnim tekovinama), a vigovci su nasuprot tome tvrdili da ako kruna povrijedi svoje obaveze vlast se vlaća parlamentu (kruna i parlament imaju obostrana prava i obveze).

Tek je uspon na prijestolje katoličkog kralja Jakova II. Stuarta dao politički zamah opozicijskim vigovcima. On je 1687. donio deklaraciju o snošljivosti koja je puritancima i katolicima trebala omogućiti jednako zakonsko prakticiranje njihove vjere. Posljedica je bio gubitak povjerenja biskupa državne crkve i parlamenta – kruna je optužena za povredu prava (optužena za pokušaj proširenja političke osnovice krune u zemlji). Torijevci su se ipak odlučili protiv krune – 1688. vigovci i torijevci suglasili su se u parlamentu da prijestolje fiktivno proglase slobodnim, a time i kraj dinastije Stuarta (Glorious Revolution – slavna revolucija koja je kao nekrvavo rušenje vlasnika prijestolja jednom zauvijek utvrdila ograničena prava krune).

Slavna revolucija okončana je 1689. postavljanjem Vilima III. Iz protenstantske nizozemske dinastije Orange za kralja Engleske. Vilim III. morao je prisegnuti na Bill of Rights.

1689. Bill of Rights – potvrđivala je prava parlamenta da bude redovito sazivan, sudjelovanje Gornjeg i Donjeg doma te krune u zakonodavstvu, neovisnost sudova, a prenijela je vrhovni autoritet nad državnom engleskom crkvom na parlament, zabranila je kruni da drži stajaću vojsku, a njezino uspostavljanje morao je potvrditi parlament. To je označilo početak razdoblja u kojem je kralj bio vladar samo milošću parlamenta – ukorijenjena je ustavna monarhija, a kruna je podređena pravu.

Gornji i Donji dom bili su izjednačeni; Gornji je dom još uvijek predstavljao nasljedno visoko plemstvo i najviše dostojanstvenike anglikanskog klera, dok se Donji dom obnavljao izborima. Engleska je 1689. u biti stvorila ustav s podjelom vlasti: parlament kao zakonodano tijelo (podijeljeno na Gornji i Donji dom), krunu kao izvršnu vlast i neovisne suce kao sudbenu vlast. Act of Settlement (1701.) je uređenjem prijestolonasljedstva kuće Orange zapečatio rezultate Slave revolucije.

2.2. Razvoj britanskog parlamentarizmaUnion Act 1707. označio je ujedinjenje Engleske i Škotske – personalna unije pretvorila se u realnu, a parlament u Londonu predstavljao je oba dijela zemlje (do tada je monarh bio jedina spojnica dvaju kraljevstava).

Act of Settlement (1701.) potvrđivao je ovlast parlamenta da odredi prijestolonasljednika, neovisnost sudaca i podjelu državne suverenosti između parlamenta i krune.

Što se tiče novčanih potreba krune i prva parlamenta da se suglasi s financijskim zahtjevima krune, Donji dom je 1706. i 1713. god. usvojio odredbe prema kojima je inicijativa u poreznim i proračunskim pitanjima morala poteći isključivo od vlade i prema kojima je Donji dom neodgodivo i brižljivo morao biti savjetovan o tome – tako je Prvi lord državne riznice (First Lord of Treasury) stekao važan položaj. Pripala mu je zadaća da u Donjem domu propagira financijske želje krune i skupi potrebne većine. U toj se funkciji krije zametak današnjeg premijera.

Veto krune na zakonske odluke parlamenta propao je početkom 18. st. Doduše, do danas je opstala royal assent, formalna suglasnost krune na svaki zakon, ali ona se daje automatski.

Od Slavne revolucije parlament se nije više nudio da će sam poduzimati političke inicijative. Zadovoljio se time da uskrati suglasnost inicijativama krune s kojima nije bio suglasan. Kruna je bila sposobna djelovati samo onda kada joj je polazilo za rukom da posredstvom lorda rizničara pridobije većinu u parlamentu (osobito Donjem domu) za svoje planove. Uvriježio se i običaj nagrađivanja

6

zastupnika Donjeg doma koji su u glasovanjima poduprli krunu (patronaža). Najčešći i najvažniji oblik patronaže bilo je imenovanje na ceremolijalne, djelomice i plaćene dužnosti u vladi i državi.Government by corruption dovedena je do savršenstva pod sirom Robertom Walpoleom (premijer od 1725. – 1740.). Brzo se učvršćivao sukob između vladine većine i manjine u parlamentu – parlamentarna je manjina sve više djelovala i polemizirala jednistveno i tako se pretvorila u opoziciju (u pripravnosti kao nepotrošena alternativa).

Druga posljedica dualizma „vlada i parlamentarna većina nasuprot opoziciji“ bilo je stvaranje kabineta kao vodeće, zatvorene političke momčadi u izvršnoj vlasti. Pod premijerom Pittom ministri krune (kabinet) nastupali su kao predstavnici zajedničke politike. Odlučujuća poveznica između kabineta, krune i parlamenta ostao je premijer: on je predlagao kruni osobe za svoj kabinet.

U odnosu krune, kabineta i parlamenta, Donji dom i kabinet stjecali su sve veću važnost. Reforma biračkog prava za Donji dom bila je sve hitnija – mnogi imućni građani i obrtnici još uvijek su bili isključeni iz biračkog prava. Reforma se nije mogla provesti zbog otpora Gornjeg doma, no Gornji je dom popustio kad je premijer potaknuo kralja prijetnjom da će udariti na peerove (značilo je da bi kruna imenovala onoliko novih članova Gornjeg doma koliko ih je o spornom pitanju biračkog prava zastupalo stajališta vlade, čime bi fronta protivnika reforme dospjela u manjinu.). Gornji dom je 1832. popustio pa je reforma biračkog prava ozakonjena – time se povukao iz uloge prvog doma koji je ravnopravan s Donjim domom. Ovlast da zakonske odluke Donjeg doma učini nedjelotvornim formalno je uzgubio 1911.

Već u doba Walpolea (1725. – 1740.) opozicija je iskušala novo sredstvo kritike vlade – glasovanje o nepovjerenju. Prvotno čak ni uspješno glasovanje o nepovjerenju, koje je poduprla većina u Donjem domu, nije imalo neposredne posljedice. Kruni je bilo dopušteno da zadrži kabinet kojemu je većina u Donjem domu izrazila povjerenje, no, premijeru koji više nije imao povjerenje Donjeg doma bilo je veoma teško pronaći većinu za svoju politiku.

Nakon reforme biračkog prava 1832. izborni su okruzi iznova podijeljeni. Bilo je više birača nego prije, ali su to još uvijek bili ponajprije pripadnici obrazovanih i posjedničkih klasa. U tim je okolnostima monarh izgubio utjecaj na politiku vlade – premijer se osamostalio od krune, ali je istodobno postao ovisniji o povjerenju parlamenta.

Donji dom je nakon 1832. i do druge reforme biračkog prva 1867. birala veća biračka osnovica nego ikad prije. No, još nije bilo modernih masovnih stranaka s profesionalno vođenim stranačkim organizacijama. U Donjem domu su postajali konzervativci i liberali koji su se tada smatrali nasljednicima torijevaca i ranih vigovaca – izvan parlamenta nisu imali ni članove, ni djelotvornu organizaciju.

To doba u kojemu je Donji dom odlučivao o egzistenciji vlada, ne riskirajući da bude prijevremeno raspušten, i u kojemu se glasovanje nekih zastupnika stvarno određivali argumenti, neovisno o njihovoj stranačkoj pripadnosti, u povijest parlamentarizma ušlo je kao „era klasičnog parlamentarizma“ .

Do 1832. god. važile su stare podjele izbornih okruga na podlozi grofovija. Kako je stanovništvo migriralo zbog porasta važnosti morskih trgovačkih metropola i početne industrijalizacije, iz mnogih se izbornih okruga stanovništvo iselilo. Reforma biračkog prava 1832. god neznatno je proširila krug birača (od 2,1 % na 4,2 % stanovništva – ponajprije tvorničari, trgovci i bogati obrtnici) – reforma se uvelike ograničila na gradske izborne okruge.

Druga reforma biračkog prava 1867. proširila je biračko pravo i na dio stanovnika seoskih izbornih okruga i snizila cenzus. Na taj se način broj birača udvostručio, ali je još uvijek ostao mali (8,3 %). No, i to je iziskivalo stvaranje organiziranih zemaljskih stranaka.

Treća reforma biračkog prava 1884. dala je biračko pravo, otprilike, polovici odrasloga muškog stanovništva (15.9%) Ta bi se reforma dosita mogla označiti kao napredak u demokratizaciji, a i učvrstila je ulogu stranaka. Žene su dobile biračko pravo tek 1925. god.

7

Nakon prve reforme biračkog prava 1832. god. nastala su tzv. registration societies – njihova je zadaća bila da se pobrinu za to da birači budu pravodobno uneseni u biračke popise. Registration societias stajala su iza zastupnika koji je pripadao nekoj stranci (u prvom je redu bio posrijedi izbor ličnosti, a ne stranke). Njegovanje osobnog kontakta mnogim je zastupnicima i kandidatima za Donji dom još uvijek bilo ostvarivo. Reforma 1867. stvorila je drukčije pretpostavke – veće biračko tijelo iziskivalo je novu kvalitetu u oblikovanju političke volje.

Stranački vođa konzervativaca, Disraeli, napravio je prvi korak utemeljenjem prve moderne stranačke organizacije u Britaniji – Konzervativne stranke (1865.). Uspjeh u osnutku organizacije, koji je konzervativcima ubrzo donio uvjerljivu izbornu pobjedu, prislio je Liberalnu stranku da ih oponaša.

Novom velikom reformom biračkog prava 1884., koja je snizila cenzus, i neki su se radnici mogli kvalificirati za biračko pravo. Od 1868. postojao je suvremeni sindikalni savez Trades Union Congress (TUC) koji je nastojao utjecati na parlament u smislu zakonodavstva sklona radnicima. Sindikati su prvotno pokušali unaprjeđivati svoje interese potporom Liberalnoj stranci, ali su liberali tradicionalno zastupali interese industrijskih vlasnika. Sindikati su zato sa Socijalističkom strankom osnovali Labour Representation Committee koji je isticao sindikalne kandidate za Donji dom – iz toga je proistekla Laburistička stranka. Nakon Prvog svjetskog rata ona je potisnula liberale kao drugu veliku stranku uz konzevatice.

U razdoblju između dva svjetska rata bio je razoren uobičajeni dvostranački sustav – Konzervativna i Laburistička stranka povremeno su bile prisiljene stvarati vladinu koaliciju s liberalima (loša iskustva s koalicijskim vladama).

Proširenje biračkog prava i stvaranje modernih stranačkih organizacija unijeli su novog čimbenika u britansku politiku koju je obilježao parlament – stranke su postale mjerodavne poveznice između birača, parlamenta i vlade, a njihovo postojanje promijenilo je odnos između parlamenta i vlade: parlamentarna većina shvaćena je kao sredstvo glasovanja birača i izraz naloga nekoj stranci da vlada.

U prošlosti je bilo povremenih suparništava između vodećih krugova u parlamentu i stranačkog aparata izvan parlamenta: 80-tih godina 19. st. organizacijske vođe izvanparlamentarnih aparata dviju velikih stranaka, Joseph Chamberlain (konzervativci) i Randolph Churchill (liberali), zahtijevali su da sudjeluju u politici vlade. Sukob je izbjegnut time što su ondašnji premijeri (Disraeli, Gladstone) primili Chamberlain-a i Churchill-a u kabinet, te su od tada podlijegali kabinetskoj disciplini (morali su odustati od svojih funkcija u stranci).

Posljedično najznačajniji učinak demokratizacije bilo je to što se većina u Donjem domu ubuduće shvaćala kao utjelovljenje volje birača, odnosno kao sredstvo povjeravanja vlade jednoj stranci. Birači se preko kandidata odlučuju za stranku (a ne za osobe). Parlamentarna opozicija utjelovljuje drugu veliku stranku u zemlji koja je poražena u izborima. Na osnovi prava manjina u Donjem domu, ona napada vladu kako bi je prisilila da javno opravdava svoju politiku, s jedne strane, te kako bi skrenula pozornost na sebe i stekla prednost u slijedećim izborima, s druge strane.

8

2.3. Struktura i način rada državnih institucija

2.3.1. Aktualni ustavni naukPrema proširenome pogrešnom mišljenju, Velika Britanija nema pisani ustav. Ipak, postoje začeci pisanog ustava, u njih se ubrajaju: Magna Charta (1215.), Habeas Corpus Act (1679.), Bill of Rights (1689.), Act of Settlement (1701.), Union Act (1707.) i Parlament Acts (1911., 1949.). Ti dokumenti nikada zapravo nisu objedinjeni. Ne postoji neki proglašeni dokument koji ima više rangirane pravne kvalitete, a ne postoji ni ustavno pravo koje se štiti zahtjevom za posebnom većinom (npr. dvotrećinskom većinom).

Moderni britanski sustav vlasti temelji se na tim dokumentima (Magna Charta itd.) te, u većoj mjeri, na ustavnim konvencijama, constitutional conventions – one su ključ načina funkcioniranja britanskog sustava vlasti. Opis ustavnih konvencija stvara stanovite poteškoće, ali zajednički nazivnik im je to da su nastale tijekom vremena iz prakse i da se u određenim, standardnim stanjima koja su bila značajna za ustavnu politiku, postupalo na određen način. Njihovo je nužno obilježje zahtjev da svi važni akteri u sustavu vlasti (premijer, kabinet, članovi Donjeg doma, vođa opozicije, stranke, mediji) priznaju obvezatnu ustavnu praksu izgrađenu na mnogim primjerima. Na tim sporazumima osobito se temelje politički položaj krune i kabineta – oni u praksi poništavaju praktično značenje kraljevskih ovlasti, tj. ovlast monarha da vlada.

Britanska ustavna tradicija ne dopušta ustavno sudovanje. Kao glavni stup političkog procesa slovi sovereignty of parliament (već 110 godina vladajuće mišljenje u izricanju presuda) – volja parlamenta, kako je artikulirana u zakonskim odlukama, jest apsolutna, Najnovija odluka parlamenta poništava sve prethodne, pa i stare ustavnopolitičke odredbe kojih se ona tiče. Britanski parlament do danas se usteže prihvatiti sutoritet koji bi mogao ograničiti njegovu zakonodavnu slobodu.

No, suverenost parlamenta ne smije se pogrešno shvatiti kao nešto neograničeno - parlament poštuje najvažnije formalne zakone koji imaju značenje ustavnog dokumenta, zatim ustavne konvencije koje se svode na parlamentarni običaj i na kraju Common Law. Common Law označava usvojena svojstva britanskog pravnog sustava koji, nasuprot onom u ostatku Europe, uzdiže sudačko pravo. Neovisnost sudaca ubraja se u područje zaštite britanskog ustava.

U načelu, sudovi postupaju s pravnim slučajevima koji su ustavnopolitički važni tako da sporni zakon interpretiraju prema predodžbi Rule Of Law, koju je u 17. st. razvio sudac Coke. Sudovi zastaju uvijek kad parlament može posegnuti za političkom kontrolom. U graničnom području prava i politike sudovi imaju stanoviti slobodni prostor.

Zaštita ustava ostaje ponajprije stvar samog parlamenta i posebno se ubraja u kontrolnu zadaću parlamentarne opozicije.

2.3.2. Parlament i zakonodavni procesZakonodavstvo se formalno pokorava ustavnom obrascu queen/king-in-parliament – to znači da zakon što su ga donijela oba parlamenta mora potvrditi monarh. Stvarnim obezvređivanjem Gornjeg doma i krune, središnje legitimacijsko tijelo britanske politike je Donji dom.

Donji dom se bira prema najjednostavnijem izbornom sustavu – sustav relativne većine postavljen je tako da pogoduje predstavnicima najjače stranke u parlamentu da se iz njihovih redova može formirati vlada.

Velika Britanija danas ima 659 izbornih okruga koji se u redovitim razmacima iznova dijele kako bi razlika između najvećeg i najmanjeg bila što manja. Zakonski je ta razlika ograničena na 20 % birača. U svakom izbornom okrugu izabran je onaj kandidat koji prikupi relativnu većinu glasova, a od takvog sustava pogoduju dvije tradicionalne britanske stranke – Konzervativna i Laburistička. Svaki zastupnik, pa i sam premijer mora izaći pred birače svog izbornog okruga.

9

Ako neki zastupnik umre, u dotičnom se izbornom okrugu morju provesti naknadni izbori koji izazivaju najveću pozornost javnosti jer se vrednuju kao glasovni barometar popularnosti vlade.

Manje su stranke u najboljem slučaju minimalno predstavljene u Donjem domu ili svi njihovi glasovi propadaju. Ipak, u Donjem je domu redovito predstavljeno više od dviju stranaka, no samo dvije stranke vladaju događajima u parlamentu i britanskom politikom – u tom je smislu točno govoriti o britanskom dvostranačkom sustavu. Britanski Liberali, koji su glavne žrtve takvog izbornog sustava, redovito se zalažu za razmjerne izbore.

Donji domNaziva ga se „debatni parlament“ jer je najvažnija djelatnost raspravljanje u plenumu (time i javno). Parlamentarna većina misli da je njezina najvažnija zadaća održavanje na položaju vlade koju ona nosi, te da je brani od opozicije. Odriče se vlastitih zakonskih inicijativa i dopušta da vlada uvelike propisuje što Donji dom treba odlučiti i kada.

Za plan rada i oblikovanje rasprava u Donjem domu odgovoran je jedan ministar u kabinetu – Leader of House – zauzima značajnu funkciju, ali ona nije izvana posebno istaknuta.

Vlada i većinska parlamentarna frakcija zajedno čine vladinu većinu: članovi vlade u Donjem domu nazivaju se front bench (govermnent bench) tj. po mjestima u prvom redu u Donjem domu oni predstavljaju većinu, a svi zastupnici bez dužnosti i funkcija čine back bench (stražnja mjesta).

Westminsterska palača tradicionalno je sjedište obaju domova parlamenta. Plenarna dvorana Donjeg doma je toliko mala da ne nudi ni dovoljno mjesta za sjedenje svih 659 zastupnika – njegova uskoća ide u susret debatnom karakteru britanskog parlamentarizma, a potcrtava ga i konfrontacijski raspored sjedenja – desno od speakera vladina frakcija, izravno nasuprot opoziciji. Plenarna dvorana Gornjeg doma odaje sliku zjapeće praznine.

Vlada potpuno kontrolira zakonodavni proces – predlaže sve važne zakonske prijedloge, takozvane public bills. Osim toga postojae i tzv, private member bills, tj. prijedlozi što ih podnose obični zastupnici, a odnose se na zakonske odluke o pojedinačnim osobama, općinama ili javnim tijelima – njima se ne pridaje veliko značenje.

Zakoni prolaze tri čitanja: predaja zakonskog prijedloga slovi kao prvo čitanje, u drugom čitanju Donji dom raspravlja o temeljnim crtama zakonskog prijedloga te se onda prijedlog predaje odboru. Ako je pitanje važno, kao npr. proračun, Donji dom se konstituira kao glavni odbor (Committee of the Whole) koji omogućuje sudjelovanje svim zastupnicima – tu se glasa strogo prema frakcijskoj disciplini. U trećem čitanju još se jednom iscrpno raspravlja o prijedlogu i na kraju se glasuje. U glasovanjima je presudna stranačka pripadnost.

Vlada propisuje po kojim se uvjetima raspravlja o nekom prijedlogu. Svaki se zastupnik ima pravo javiti za riječ, no ovisi o speakeru, govorniku Donjeg doma, hoće li njegovo javljanje biti i uvaženo. Govornik je čisti proceduralni moderator koji je vezan za okvire tema i dnevnog reda što ih je utvrdila vlada. Frakcije u Donjem domu interno određuju tko će iz njihovih redova izreći važna stajališta.

O prijepornim prijedlozima vlade koji bi mogli isprovocirati mnoga javljanja za riječ raspravlja se po postupku „giljotine“ - za raspravu o svakoj točki prijedloga vlada postavlja maksimalni vremenski rok, a nakon što on istekne speaker proglašava raspravu završenom. Postoji i postupak „kangaroo“ kada speaker dopušta raspravu samo o određenim točkama prijedloga, dok se o svim ostalim točkama odlučuje bez rasprave.

Osim članova užeg kabineta kojih ima 20-tak, u vladu u širem smislu ubrajaju se i ministri bez kabinetskog ranga, zamjenici ministra ili niže rangirani ministri, državni parlamentarni tajnici i „privatni“ državni parlamentarni tajnici (PPS).

10

Opozicija, kao i vladina većina u Donjem domu, prakticira frakcijsku disciplinu. Vodeće zadatke ima kabinet u sjeni, tim vodećih opozicijskih političara koji se shvaća kao protuigrač kabinetu.

Kako bi održale frakcijsku disciplinu i vlada i opozicija služe se whips – parlamentarni poslovoditelji koji se brinu kako bi svi zastupnici njihove frakcije bili nazočni na važnim glasovanjima. Svaki pojedinačni whip brine se o nekom broju zastupnika čiju nazočnost u slučaju potrebe on jamči.

Posljednjih se godina povećala neovisnost zastupnika pa se događa da vladin prijedlog propadne u vlastitim redovima. Ipak, frakcijska se disciplina općenito poštuje. Parlamentarni zastupnici obično se ne biraju zbog svoje ličnosti nego ponajprije zbog svoje stranačke pripadnosti. Povrede stranačke discipline stoga djeluju spektakularno, jer odstupaju od uobičajenog slučaja.

Gornji domSporan je već nekoliko desetljeća, a Laburistička je stranka već nekoliko puta najavljivala da će ga ukinuti.

Gornji se dom 1999. sastojao od tisuću nasljednih i doživotnih članova te biskupa Anglikanske crkve. Dugo su samo glave obitelji britanskog visokog plemstva imale mjesto i glas u Gornjem domu. Od 1958. postoji institut life peers: kruna može zaslužne osobe imenovati doživotnim članovima Gornjeg doma sa svim pravima člana Gornjeg doma po rođenju – pritom se strogo pridržava prijedloga vlade. Tako su u Gornji dom dospjeli mnogi političari Donjeg doma i stranaka koji su se povukli iz politike. Ta reforma je bila zemišljena s nakanom da se rad Gornjeg doma profesionalizira.

1999. godine prema odluci Blairove laburističke vlade Gornji je dom reformiran – nasljedni članovi, osim malog broja, izgubili su svoja mjesta.

Gornji dom već dugo nema više važnu političku ulogu, no ipak se formalno mora očitovati o svakoj odluci Donjeg doma. Prema Parliament Actu iz 1949.on može odgoditi stupanje na snagu odluku Donjeg doma samo na godinu dana, a kod zakona o proračunu ne može ni to. Povremeno obavlja koristan postao jer ima više vremena baviti se tehničkim pojedinostima nekih zakona.

2.3.3. ReferendumiNeposredno sudjelovanje britanskih podanika u odlučivanju slabo je razvijeno. Tek je potkraj 70-ih godina 20. st. bilo pojedinačnih referenduma. Britanski kabinet je 1975. god. odlučio da sazove referendum na kojemu bi britanski birači sami kazali žele li ili ne pristupiti Europskoj zajednici (danas EU- glasovanje bilo pozitivno). Bila su i dva referenduma u Škotskoj i Walesu u pogledu regionalne samouprave (1979. i 1997.).

U Velikoj Britaniji referendum se ne shvaća kao regularno sredstvo političkog odlučivanja.

2.3.4. KrunaKruna je izgubila samostalnu vlast u sustavu vlasti. Na prijedlog premijera raspušta parlament i utvrđuje termin izbora. Otpušta službenog premijera ako on nakon poraza u glasovanju ponudi odstup, te imenuje vođu najjače frakcije u Donjem domu njegovim nasljednikom. Program vlade koji se svake godine čita kao prijestolni govor krune piše premijer. Kruna već odavno automatski potvrđuje svaki zakon i svaku vladinu uredbu.

Društveni ugled krune posljednjih je godina okrnjen jedva manje od ugleda Gornjeg doma – čak i više, jer kruna izaziva mnogo jaču javnu pozornost.

11

2.3.5. Premijer i kabinetNeprijeporni vođa vlade je premijer, koji je uvijek i formalni vođa vladine stranke.

Ako se tijekom mandata zakonodavnog tijela promijeni premijer novoga određuje većinska stranka u Donjem domu. Premijer može u svako doba, i prije isteka petogodišnjeg mandata zakonodavnog tijela, raspustiti Donji dom (on moli krunu da ga raspusti, a ona mora prihvatiti taj prijedlog). Novi izbori održavaju se u roku od tri tjedna.

Premijer imenuje, odnosno kruna na njegov prijedlog, sve ministre i može ih otpustiti u svako doba. On raspodjeljuje zadatke ministarstvima i u svako doba može donijeti odluke koje su temeljne za njegovu politiku.

Whitehall, odn. Downing Street 10, je službeno sjedište britanskog premijera.

Položaj premijera, kao i kabineta, se zasniva na ustavnim konvencijama. Premijer je formalno, kao i svi ministri u kabinetu, samo član jednog kolektiva, no u stvarnosti kabinet prepušta premijeru da osobno izvršava neke njegove najvažnije skupne ovlasti.

Zakonski prijedlozi vlade parlamentu donose se u kabinetu. Kabinet se sastoji od 20-tak ministara koji su na čelu nekog ministarstva ili odjela. U kabinetu su predstavljene samo uprave najvažnijih ministarstava, među njima resori financija, obrane, vanjskih poslova, rada, socijalne politike, zdravstva i poljoprivrede. Svi članovi vlade moraju biti članovi parlamenta (Gornjeg ili Donjeg doma), a za premijera vrijedi nepisano pravilo da mora biti iz Donjega doma (od 1923.) Ministri u kabinetu trebaju biti članovi Donjeg doma.

Osim resora koji su zastupljeni u kabinetu postoji još niz ministarstava ili odjela koji imaju više tehničke zadatke, a kojima upravljaju članovi parlamenta bez ranga ministra u kabinetu. Te manje vrijedne resore obvezuje, kao i važnije resore u kabinetu, kabinetska disciplina.

Kabinet je stvarno kolegijalno tijelo, a svi ministri sudjeluju u raspravi o odlučujućim pitanjima, no nema formalnih glasovanja – raspravu u kabinetu vodi i završava premijer koji „sažima“ rezultat rasprave. Članovi kabineta koji ne žele prihvaitit odluku kabineta odstupaju.

Premijer raspolaže i kabinetskim uredom (Cabinet Office) – pomoćno sredstvo koje mu pomaže da upravlja poslovima u vladi. Kabinetski ured priprema premijeru sjednice kabineta i održava kontakt s resorima ministara u kabinetu, izrađuje i aktualizra pregled tekućih poslova u ministarstvima, sudjeluje u stvaranju kabinetskih odbora...

Ministri u kabinetu potpuno su odgovorni za područje svojih resora.

2.3.6. Uprava ministarstava (Civil Service)Britanska ministarstvena uprava, Civil Service, ne poznaje političke činovnike. Političari su samo upravitelji i parlamentari državni tajnici koji moraju biti članovi Donjeg doma. Kako se odustalo od toga da visoka činovnička mjesta zapodjedaju stranački vezane osobe, povećala se politička važnost najviših karijernih činovnika u britanskim ministarstvima.

Ministri obično dolaze u vodstvo nekog resora bez stručne kvalifikacije i oni ne mogu voditi resor neovisno o najvišim resornim činovnicima, pa su tako činovnici na najvišoj dužnosti u ministarstvima koji nisu odgovorni parlamentu od istaknuta značenja. Činovnici ipak ostaju uvijek odani sluge parlamentarnih većina. Iako obavljaju velik dio posla gotovo su nepoznati javnosti.

Najviši činovnici u upravi britanskih ministarstava čine zatvorenu elitu – studirali su na prestižnim fakultetima, pragmatični su i diskretni.

Na čelu svakog ministarstva je državni tajnik (permanent secretary of state) koji je najuže upućen u organizaciju i način funkcioniranja svoga resora.

12

2.4. Teritorijalna organizacija državeKao teritorijalno tijelo, Velika Britanija je kuriozum. Službeni je naziv Ujedinjeno Kraljevstvo Velike Britanije i Sjeverne Irske, a prema državnopravnoj konstrukciji ona je više kvazifederativna zajednica. Sastoji se od teritorijalnih dijelova Engleske, Škotske, Walesa i Sjeverne Irske.

Prvo su se ujedinile Engleska i Wales već 1536.-1542. čime je engleska kruna postala poglavar obaju područja, a zakoni engleskog parlamenta važili su i u Walesu.

Engleska i Škotska povezale su se najprije kroz personalnu uniju (povezivao ih je samo državni poglavar), a Union Actom 1707. u realnu uniju – otada su zakoni britanskog parlamenta važili i u Škotskoj (ali je do danas zadržala neka posebna prava – policiju, komunalno pravo…).

Godine 1801. uspostavljena je realna unija između Irske i Velike Britanije. Dotadašnji irski parlament bio je ukinut. Irci (ortodoksno katoličko stanovništvo) to nisu prihvatili i pobuna, koja je nalikovala na građanski rat, trajala je cijelo 19. st. 1922. Irska je postala neovisna, a dio Sjeverne Irske ostao je pod britanskom krunom kao Ulster (22 grofovije Sjeverne Irske).

Sjeverna Irska (Ulster) ima znatna posebna prava i uživa veću autonomiju nego Škotska te ima i vlastiti parlament. No, Sjevernu Irsku ne nastanjuju samo protestanti nego i katolici koji su težili pripojenju Ulstera Republici Irskoj. Iz tog sukoba (društvena dimenzija: katolici su donji sloj pogođen nezaposlenošću) razvio se problem, koji se 1969. pretvorio u otvoreni građanski rat. Potkraj 1999. kad je stvorena vlada stranaka koje su predstavljale obje vjere, oblikovana je nosiva autonomija, no, nakon nekoliko mjeseci autonomija je opet oduzeta. Taj dio zemlje ima malo toga zajedničkoga s odnosima u ostaloj VB.

Škotska i Wales znatno su zapostavljene u odnosu prema engleskom dijelu zemlje (nadprosječna nezaposlenost), a i galski se jezik potisnuo. Stoga je 70-tih postala privlačna ideja devolucije – djelotvorne samouprave – a ona je i uvedena 1997. – u međuvremenu su u Edinburgu i Cardiffu uspostavljeni škotski i velški parlamenti koji slabe intervenciju londonske vlade

Među svim zapadnoeuropskim državama VB, uz Švicarsku, ima najjaču komunalnu samopravu – sastoji se od grofovija: 54 counties u Engleskoj i Walesu, 12 parishes u Škotskoj i 22 counties manjeg opsega u Sjevernoj Irskoj. Counties su odgovorni za policiju, sigurnost i red, građevinske poslove... Osim counties, postoji i oko 150 tzv. special districts koji, kao komunalne uprave imaju poreznu vlast, održavaju škole, odvoze smeće…Counties i ostala općinska tijela su samostalna, no mogu pokriti samo oko trećine izdataka svojim sredstvima, a ostatak financira središnja vlada pa one postaju samo mjesni ogranak opće državne uprave.

2.5. Stranke i savezi

2.5.1. StrankePolitički krajolik VB odavno obilježavaju 2 stranke: do Prvog svjetskog rata to su bile Konzervativna i Liberalna, a od 1945. Konzervativna i Laburistička stranka.

2.5.2. KonzervativciKonzervativna stranka ne zna za zatvoreni stranački program, ali njezine vođe i pristaše nepredvidivo prepoznaju interese vlasnika. Oni poštuju sustav tržišne privrede i privatne poduzetničke inicijative te prihvaćaju grube društvene nejednakosti. Iako su prihvatili socijalnu i zdravstvenu politiku države, u eri Thatcher i Majora konzervativci su se okrenuli ka razgradnji socijalne države, državnih industrija i sindikalnih prava – britansko je društvo radikalno preustrojeno od socijaldemokratski inspirirane države blagostanja u liberalnu državu. Država blagostanja ima mjesta samo još ondje gdje društveno bitne zadatke ne mogu preuzeti privatni ponuđaći.

70-ih godina neoliberalne ideje našla su plodno tlo u Konzervativnoj stranci. Jamstva socijalne države nisu ukinuta, ali su jako smanjena. Mnoge su državne uprave raspuštene, a njihov je servis prepušten privatnim ponuđivačima prema konkurentskom načelu. Naposlijetku je uslijedila potpuna

13

reforma britanske komunalne i ministarstvene uprave. Konzervativna stranka, zadržavajući svoje tradicionalno ime, postala je stranka liberalne privrede.

2.5.3. LaburistiDo najnovijeg doba imali su radikalni program – od 1918. temeljni program obvezivao je stranku da sredstva za proizvodnju prenese u javno vlasništvo i da se pobrine da se proizvodnja ne smije usmjeriti na profitna očekivanje vlasnika nego da mora slijediti potrebu društva.

U Laburističkoj stranci dugo je bila važna politika umjerenoga ili desnog krila koje se oslanjalo na „mješovitu ekonomiju“, na usporedno postojanje privatne i podržavljene industrije u režiji vladine politike. Lijevo krilo laburista slijedilo je mnogo radikalniju koncepciju po kojoj bi sve grane privrede trebale biti prenesene pod izravno državno upravljenje, no to krilo ipak nije određivalo pravac laburističke vlade.

Zbog lijevog radikalnog krila 1980. su iz stranke izašli istaknuti vođe umjerenog krila laburista i utemeljili vlastitu stranku SDP (Social Democratical Party). U razdoblju od 1979. do 1997. Laburistička stranka sve je više zapadala u defenzivu, no devedesetih godina došlo je do reforme stranke i probilo se umjereno krilo. Laburistička stranka prilagodila se okolnostima te se najprije oslobodila imidža sindikalne stranke, no ostali su usko povezani sa sindikatima. U pogledu socijalno slabijih u svojem biračkom tijelu ona još uvijek naglašava obveze socijalne države.

2.5.6. Ostale strankeSve ostale stranke, osim Konzervativne i Laburističke, već više od dvadeset godina stalno dobivaju između 10 do 25 posto glasova birača, a izborni ih sustav sprečava da u parlamentu dobiju spomena vrijednu ulogu. Među tim strankama tradicijom su najbogatiji Liberali, no su oni nakon 1935. izgubili svoje mjesto konkurentske stranke Konzervativcima.

Nakon formiranja SDP-a (Socijaldemokratske stranke) dolazi do uske suradnje njih i Liberala, a uspjeli su povremeno osvojiti i 25 posto glasova – 1983. dolazi do spajanja Liberala i SDP-a u Liberalnodemokratsku stranku (LDP) – no i ona je snažno deprivilegirana izbornim sustavom.

U Škotskoj i Walesu djeluju regionalne stranke koje od 70-ih godina povremeno postižu velike uspjehe, no, u Donjem su domu uvijek slabe. Škotska nacionalna stranka (SNP) mobilizira svoje pristaše pozivajući se na veću samoupravu i na okončanje tutorstva Londona, a sliči su i zahtjevi velške nacionalne stranke Plaid Cymru (PC).U Sjevernoj Irskoj stranački je krajolik rascjepkan, no ionako one ne daju puno zastupnika za parlament. Ukidanje diskriminirajućeg izbornog prava relativne većine ubraja se u glavne zahtjeve malih stranaka.

2.5.7. SaveziKrajolik britanskih saveza slabiji je od onoga kakav je znan u pograničnim zemljama Srednje i Sjeverne Europe, a za to postoje 2 razloga. Prvo, indrustrija, trgovina, banke i obrt dugo nisu uopće trebale posezati za pomoći države kako bi osvojili tržišta zato jer je VB kao najranija industrijska nacija u 19. st. dugo imala „prirodnu“ početnu prednost u odnosu prema ostalim europskim nacijama. Drugo, slabost saveza ima uzroke i u osobitostima britanskog sustava vlasti – premijer ne bira britanske resorne ministre prema tome jesu li strukovno kompetentni za svoje ministarstvo (oni samo učinkovito zastupaju inicijative i prijedloge što dolaze iz njihova ministarstva), a izrada planova, inicijativa i zakonskih nacrta zadaća je Civile Servisea, činovništva (koji se obvezuju na ideal političke neutralnosti). Stoga je upravo činovništvo točka koju napadaju udruge, tvrtke i savezi. Činovnici su upućeni na razmjenu informacija sa strukovnim savezima ili predstavnicima tvrtki, ali ta se razmjena obavlja u uvjetima tajnosti.

U Velikoj Britaniji djeluje oko 1500 saveza poduzetnika, a većinom je riječ o tzv. trade associations koje predstavljaju branše ili strukovne djelatnosti unutar određenih branši. Nadalje, postoje stotine saveza poslodavaca, ali je važnost i tih saveza mala – britanski poduzetnici većinom pregovaraju o

14

nadnicama i uvjetima rada s pojedinačnim sindikatima koji su zastupljeni u njihovu poduzeću. Glavna je zadaća saveza poslodavaca savjetovanje pojedinih poslodavaca o tome kako se najbolje ophoditi sa sindikatima u njhovim poduzećima.

Središnji britanski savez poduzetnika je Confederation of British Industry (CBI) koji je 1965. god nastao spajanjem 3 odvojenih saveza – on je trebao učiniti djelotvornijim rad poduzetničkih saveza uklanjanjem mnoštva krovnih saveza – ali ostao je slab krovni savez.

Britanski sindikati su najstariji, ali danas u mnogo pogleda ujedno i najarhaičniji, u industrijalizianom svijetu. Nastali su u 19. st. kao strukovni sindikati kvalificiranih stručnih radnika i obrtnika, a nakon prelaza u novo stoljeće postupno su se otvarali i za neizučene radnike.Sindikalni svaze Trade Union Congress (TUC) danas organizira oko 75 strukovnih sindikata.

Kao organizacije za pregovore o tarifnoj politici, sindikati općenito nisu jako važni – u VB dugu tradiciju ima shop bargaining tj. pregovori sindikata i poslodavaca u poduzećima – postoji institucija shop stewards koji zastupaju sve zaposlenike nekog poduzeća koji pripadaju određenom sindikatu.

U sundikatima je sada organizirano mnogo manje od polovine britanskih radnika i namještenika. Vlada Thatcherove, koja je stupila na dužnost 1979. slomila je političku i ekonomsku moć sindikata.

Osim saveza poduzetnika i sindikata, ostali su britanski savezi slabi: seljački savez (NFU – National Farmers' Union – ali ima tradicionalno jake kontakte s ministarstvom poljoprivrede), britanski liječnički savez (BMA - British Medical Association)…

2.6. Povijest utjecajaBritanski sustav vlasti često se opisuje kao model za osobine parlamentarnog sustava vlasti, ali wesminsterski parlamentarizam nešto je drugo od parlamentarnig sustav vlasti u kontinentalnoj Europi – nalik je na susjedne sustave po tome što vladu načelno čini ovisnom o povjerenju parlamenta i što predviđa mogućnost opoziva vlade koju podupire parlament, ali tu završavaju paralele.

Po načinu svoga funkcioniranja britanski sustav vlasti neodvojiv je od dvostranačkog sustava. On može preživjeti samo ako ostane pošteđen koalicijskih vlada – nije tako u većini susjednih zemalja. Dvostranački sustavi su iznimna pojava u demokracijama – izborni sustav relativne većine nipošto nije jamstvo dvostranačkog sustava.

Unutoč svemu, britanski susatv vlasti oponašao se u anglofonom svijetu: Australija, Irska, Kanada, Novi Zeland.

15

SJEDINJENE AMERIČKE DRŽAVE

3.1. OD DEKLARACIJE O NEOVISNOSTI DO USTAVA SAD-a

3.1.1. Ustavni položaj britanskih kolonija u Sjevernoj Americi U vrijeme američke Deklaracije o neovisnosti (1776.) na sjevernoameričkom potkontinentu bilo je 13 britanskih kolonija, no ustavni razvoj nije počeo tek s neovisnošću već donošenjem statuta o ograničenoj samoupravi kolonija.

Najviši nositelji državne vlasti u kolonijama bili su guverneri koje je imenovao kralj. U obavljanju svoje dužnosti savjetovali su se sa skupštinama koje su bile kopije parlamenta u Londonu, sastojale su se od 2 doma - guverner je imenovao prvi, a drugi su birali dijelovi stanovništva u kolonijama koji su mogli dokazati da imaju propisani minimalni imutak. Upravne činovnike i časnike imenovali su guverneri.

Samoupravne ovlasti kolonija bile su znatne, skupštine su mogle donositi zakone za područje svoje nadležnosti. Guverneri su pripadali uglednim i bogatijim obiteljima u kolonijama (nisu bili strani, britanski činovnici). Na počasne dužnosti, činovnička mjesta i časničke poližaje imenovani su isključivo članovi obitelji starih naseljenika u kolonijama – oni su prevladavali i u „gornjim domovima“ skupština. Biračko pravo za izborne „donje domove“ imali su uglavnom dobro situirani obrtnici i trgovci.

Sustav samouprave u kolonijama imao je oligarhijske crte. Jak položaj guvernera bio je slično kao položaj monarha u matičnoj zemlji, ograničen konvencijama.

3.1.2. Uzroci američkog pokreta za neovisnost Kolonije u Sj. Americi bile su sastavni dijelovi obuhvatnoga kolonijalnog privrednog područja. Privredni promet postojao je samo s matičnom zemljom, dok je trgovina među kolonijama bila beznačajna.

Zbog sedmogodišnjeg rata s Francuskom (1756 -1763), koji se vodio u Sj. Americi, brit. je vlada dospjela u financijske nevolje. Da bi se matica rasteretila, vlada u Londonu uvukla je u financiranje imperija i kolonije u Sj. Americi - uveli su porez na pečat 1765. Porez je doživljen izrabljivačkim, te je zbog bijesnih prosvjeda opet povučen. Zatim su povećali carine na uvozne robe, došlo do novih prosvjeda te je vlada povukla jedan dio paketa mjera. Kad je u Massachusettsu simbolično uništena trgovina uvoznog čaja (Bostonska čajanka, 1773.), vlada je ukinula samoupravu kolonije. Taj je korak bio početak kraja brit. vladavine u 13 kolonija.

Kolonisti su odrasli sa sviješću o pravima brit. podanika koja je parlament u Londonu izborio u ustavnim sukobima s krunom, a u njih se ubrajalo i pravo na zaštitu od zahvata države u vlasništvo („No taxation without representation“). Mnoge kolonije bile su odgojene u duhu puritanstva koje je vladavinu shvaćalo kao ugovorni odnos između vladara i onih kojima se vlada i koje se pozivalo na pravo na otpor ako vladar raskine ugovor. Stanovnici kolonija uvidjeli su tada da su imali manja prava od podanika matične zemlje.

Dijelovi gornjeg sloja u kolonijama izvršili su popularni obrat (s obzirom na prijašnji pozitivan stav prema matici) te se priključili prosvjedima stavivši se na čelo pokreta koji se pobunio protiv politike Londona.

16

3.1.3. Deklaracija o neovisnosti Otvoreni otpor Velikoj Britaniji proširio se iz Massachusettsa na ostale kolonije i eskalirao u rat protiv kolonijalne vlasti. Političke vođe pobunjenih kolonija osnovali su 1775. „Kontinentalni kongres“ koji im je služio kao koordinacijsko sredstvo u ratu za neovisnot. Kolonije su već 1776. proglasile neovisnost - tako je nastalo 13 neovisnih država.

Deklaracija o neovisnosti jest klasični dokument građanske slobodarske i ugovorne teorije, postulirala je jednakost svih ljudi, pravo na slobodu, vezanost vlade za suglasnost onih kojima se vlada, te je zahtijevala pravo na neposlušnost ako vlast ne poštuje život, slobodu i vlasništvo svojih podanika. Ona je obilježila prvi korak u pravcu samostalnoga ustavnog poretka amer. država. Starije kolonijalne skupštine u načelu su zadržane, ali su se sada članovi gornjeg doma birali.

3.1.4. Članci o konfederaciji U godini neovisnosti (1776.) počeli su radovi na zajedničkom ustavu. Države su se najprije ujedinile oko „Članaka o konfederaciji“- taj je prvi Ustav SAD-a stvorio labavo međunarodnopravno udruženje, tj. savez država (više nego saveznu državu).

U zajedničkom Kongresu kao zakonodavnom tijelu svaka je država bila predstavljena jednakim brojem glasova, a odluke su se morale donositi većinom od 3/5 svih država. Ovlasti Kongresa bile su vrlo uske.

Vodeći političari 13 država uvidjeli da „Članci o konfederaciji“ nisu primjereni unutarnjim i izvanjskim izazovima konfederaciji (nedostatna zajednička obrana, nedostajali su prihodi, nije bilo ni zajedničke valute), stoga su zakonodavna tijela država sazvala 1787. ustavnu konvenciju u Philadelphiji (Philadelphia Convention) koja je trebala preraditi ustav.

3.1.5. Ustavna vijećanja na Konvenciji u Philadelphiji Konvencija je izradila potpuno novi ustav. Zakonodavno tijelo trebalo se sastojati od 2 doma, a izvršnu vlast trebala je obavljati jedna osoba.

Značajniji prijepori o nacrtu Ustava kretali su se oko prava država i saveza država. Delegati država s brojnijim stanovništvom stali su iza plana delegata države Virginije (Virginia plan) - oni su predlagali da države budu predstavljene u zakonodavnom tijelu sukladno veličini svoga stanovništva. Manje države podupirale su proutprijedlog države New Yersey (New Yersey plan) koji je predviđao da sve države budu jednako predstavljene. Kasnije nazvani „veliki kompromis“ premostio je suprotnost: on je predložio podjelu saveznoga zakonodavnog tijela na 2 ravnopravna doma: u Predstavničkom domu države su trebale biti predstavljene primjereno svojemu stanovništvu, a u Senatu („domu država“) svaka je država trebala poslati po 2 predstavnika koja je morao izabrati gornji dom svake države. Senat je odluke trebao donositi jednostavnom većinom.

Sve nadležnosti koje nisu bile prenesene na federaciju ostale su državama. Federaciji je prenesena isključiva nadležnost u vanjskoj politici, zajedničkoj obrani, valuti i vanjskoj trgovini; dobila je i pravo da uređuje trgovine među državama, a zahvaljujući carinama dobila je i vlastitte prihode.

Postojala je suglasnost o tome da se uvede republikanski oblik države, a na vrhu države je trebao biti predsjednik. Delegati su se suglasili o tome da mandat članova Predstavničkog doma traje 2 godine, mandat predsjednika 4 godine, a mandat članova Senata 6 godina.

17

Predsjednik i podpredsjednik do danas su ostali jedini izabrani predstavnici savezne izvršne vlasti. Predsjednik, uz suglasnost Senata, imenuje sve savezne činovnike i suce. Predsjednik može prijevremeno biti udaljen s dužnosti samo ako Predstavnički dom pokrene postupak službene optužbe (Impeachment), a Senat ga osudi na gubitak položaja. Protiv zakonskih odluka zakonodavnog tijela predsjednik raspolaže vetom, kojega Kongres može odbiti samo 2/3 većinom u oba doma.

Kao model izbora za instituciju predsjednika utvrđen je neizravni izbor posredstvom izbornika (electors) koji odlučuju prema izbornom pravu pojedinih država. Broj izbornika koji pripada svakoj državi odgovarao je broju njezinih predstavnika u oba doma Kongresa.

Tekst Ustava zahtijeva složeni postupak promjene Ustava koji iziskuje širok konsenzus, s promjenom se mora suglasiti najmanje 2/3 većina u oba doma Kongresa, promjenu potom moraju odobriti zakonodavna tijela u 3/4 svih država. Ustavne promjene su dopune izvornoga ustavog teksta, prvih 10 članaka o promjenama (Amendments) stekli su pravnu snagu već 1791.

3.2. DEMOKRATIZACIJA SUSTAVA VLASTI

3.2.1. Ishodišno stanje Američki ustav prvotno je utemeljio oligarhijsku pravnu državu koja se kasnije otvorila demokratizaciji. Oblikovanje biračkog prava za izbore saveznih tijela prepušteno je pojedinim državama - one su se dugo vremena brinule za to da biračko pravo bude ograničeno samo na građane koji su se za to kvalificirali prihodima ili imutkom.

U prvim godinama američke republike Predstavnički dom je imao ključno političko mjesto, a zastupnici u Predstavničkom domu, što ih je narod izravno izabrao, predstavljali su najveći dio biračkog tijela pojedinih država. Senatori su do 1913. bili izaslanici zakonodavnih tijela pojedinih država, a tek su kasnije birani izravno.

3.2.2 Proširenje biračkog prava Širenjem SAD-a na Jugoistok i Zapad, te osnutkom novih država društveno je značenje zadobio demokratski element. Naseljenicima na Zapadu bile su strane posjedovne i statusne razlike u životu u starijim državama utemeljiteljicama SAD-a. 20-ih i 30-ih godina 19. st. u zapadnim su državama ukinuta ograničenja biračkog prava - taj je razvoj potaknuo i sukladne težnje u starijim državama. Demokratizacija biračkog prava muškaraca napredovala je brzo i bila je dovršena početkom 40-ih godina 19. st. Biračko pravo žena ugrađeno je u savezni Ustav tek 1920.

3.2.3. Nastanak političkih stranaka Demokratizacija je promijenila politički krajolik, ponajprije zbog nastanka stranaka. Šire biračko tijelo zahtijevalo je stranačku organizaciju koja je biračima omogućavala da se informiraju o kandidatima u izborima i da izaberu među njima. Takva stranačka organizacija nastala je u obliku konvencijskog sustava, a doba ranih organiziranih stranaka nazvano je jacksonian democracy (prema predsjedniku Andrewu Jacksonu).

Pristaše neke stranke najprije su se okupljali na općinskoj razini, birali su delegate za konvenciju koja je određivala kandidate na razini upravnog okruga (county) ili kongresnoga izbornog okruga (congressional district). Konvencija je birala delegate za slijedeću višu razinu- razinu pojedine države. Stranačka konvencija pojedine države potom je birala delegate za nacionalnu stranačku konvenciju,

18

kojoj je najvažnija zadaća bila određivanje kandidata za predsjednika. Stranački dužnosnici tzv. bossovi (koji su održavali tu višestupanjsku konvencijsku građevinu) uglavnom su obnašali dužnosti gradonačelnika ili gradskih vijećnika – imali su svakodnevno posla s građanima i biračima.

Tijekom vremena korupcija je postala uobičajeno sredstvo utjecaja na birače: nagrade poput poslova u sklopu javnog zapošljavanja, pravno savjetovanje, povlastice od strane vlasti…

Snaga sustava konvencija bila je njegova blizina na područjima na kojima su građani bili osjetno pogođeni političkim odlukama. Zastupnici i senatori u Kongresu morali su se „prodavati“ kao dobri poslanici svoj izbornog okruga ili države ako su htjeli opstati pred biračima.

U epohi koja nije poznavala ni elektroničke ni tiskane medije, sustav stranačkih konvencija jamčio je povratnu spregu između volje birača i stranačkih dužnosnika, njegov je demokratizacijski učinak bio to što su konvencijske stranke morale računati na potrebe birača. Već prije sredine 19. st. na sve važne polit. dužnosti i činovničke položaje dolazilo se izborima. Izborne položaje kontrolirale su stranke i one su stranačkim vođama pružale prigodu da svoje pristaše nagrade unosnim položajima (patronage), a svatko tko je bio na izbornom položaju bio je odgovoran svojoj stranci. Pozitivna posljedica politizacije uprave i sudstva bilo je otvaranje javne uprave jednostavnim građanima, a negativne posljedice bile su neučinkovitost i korumpiranost.

3.2.4. Progresivni pokret i reforme koje su slabile stranke u 20. st. Na prijelazu u 20. st. došlo je do drugog poticaja za demokratizacijom - bio je reakcija na oligarhijsko krivotvorenje i manipuliranje voljom birača od strane bossova u stranačkim strojevima, taj poticaj djeluje do danas. Njegova najjača pokretačka opruga bilo je stvaranje kritičke javnosti, najprije u obliku budnog tiska (političko komuniciranje koje nisu više posredovali samo predstavnici stranaka, nego i novinari). U javnosti se učvrstilo i temeljno neprijateljsko raspoloženje prema strankama, ti su kritičari bili poznati kao progresivci.

U mnogim saveznim državama bili su propisani predizbori kako bi se utvrdili kandidati za polit. dužnosti. U predizborima je mogao sudjelovati svaki građanin koji se legitimirao kao pristaša neke stranke. Onaj kandidat koji je tako izabran bio je službeni kandidat svoje stranke na glavnim izborima. Nakon Prvog svjetskog rata predizbori su postali uobičajena metoda nominacije kandidata za Kongres. Predizbori su trebali oduzeti moć strankama kao organizacijama – stranke su bile osjetno oslabljene, ali su još uvijek bile nužne za pronalaženje izvora novca i vođenja propagande. Osim malobrojnih iznimaka 60-ih su nestali tradicionalni stranački strojevi.

Sustav nominacijskih konvencija održao se dulje u izborima predsjedničkih kandidata nego u izborima za ostale političke dužnosti. Pomicanjem medijske ponude s tiskanih medija na tv osoba predsjedničkog kandidata postala je važnija, a stranačka pripadnost nevažnija. Od predsjedničkih izbora 1972. na predizborima se definitivno odlučuje o kandidatima za tu dužnost.

3.2.5. Nastanak ustavnog sudstva Funkcija ustavnog suda ne može se iščitati iz doslovnog teksta Ustava. Zahtjev da Supreme Court kontrolira norme naposljetku se svodi na vlastitu inicijativu suda. Povod je bio spor Marbury protiv Madisona kojega su suci Vrhovnog suda iskoristili kako bi utvrdili svoj položaj u ustavnoj strukturi – u tom sporu 1803. Vrhovni je sud proglasio jedan zakon protuustavnim. Ustav se smije promijeniti samo dvotrećinskom većinom u oba doma Kongresa i uz suglasnost ¾ saveznih država, dok iza nekog zakona stoje jednostavne većine u Kongresu. Prema tome, Ustav je

19

nadređen jednostavnom zakonu, pa zakon koji narušava Ustav mora biti nevažeći. No tko, argumentira Sud, treba ispitati može li zakon biti prije Ustava? Smisleno je da to nije stvar zakonodavnog tijela koje je samo usvojilo upitni zakon, to ne može biti ni predsjednik jer se on tako lako može uzdići do gospdara Ustava, ostaje samo savezni Vrhovni sud da obavi to ispitivanje. Oslanjajući se na taj ustavni pravorijek savezni Vrhovni sud ima ulogu najvišega ustavnog suda.

3.2.6. Razvoj savezne države i ustavni pravorijek Tijekom 19. i 20. st. odnos između federacije i pojedinih država stalno se pomicao u korist federacije, što se uglavnom događalo bez formalnih promjena Ustava. Taj se razvoj temeljio na pravorijeku Vrhovnog suda, on je u svojem tumačenju Ustav iz 1789. koji je jedva govorio o potrebama društva za upravom, prilagođavao potrebama zemlje koja je zahtijevala jaču aktivnost vlade. Federacija i danas ima skromne ovlasti koje su navedene u Ustavu – pravo federacije da sklapa međunarodne ugovore i određuje vanjske odnose, organizira zajedničku obranu, uvede zajedničku valutu i pobliže oblikuje pravila trgovine među svaveznim državama.

Zahvaljujući ustavnom tumačenju općih klauzula o nadležnosti federacije koje je jačalo stranu federacije, SAD su srasle u jednistven pravni i privredni prostor. No, još se nije mogao postići sporazum o tome kakav bi model društva trebalo učitati u Ustav – o tom se pitanju radilo u američkom građanskom ratu od 1861. do 1865.

Južne države činile su plantažnu ekonomiju koja je prosperirala od izvoza pamuka, dok su ostale države američke unije prolazile proces industrijalizacije, koji je iziskivao osiguranje od jeftinih britanskih konkurentskih proizvoda. Interesi sjevernih država gurali su zaštitnu politiku koja je bila nespojiva s interesima južnih država za slobodnom trgovinom. Pitanje robova bilo je sporedni moralni aspekt kojega su sj. države koristile propagandistički kako bi se prikazale kao moralno nadmoćna strana. Građanski je rat odlučio o prevlasti interesa federacije oružjem - u korist industrijski nadmoćnih sjevernih država.

Od 1929. do 1933. federacija je nastojala klauzulu o međudržavnoj trgovini pretvoriti u zakone o privrednim pravilima i zdravstvenim mjerama koje bi bile jedinstvene u cijeloj federaciji Tek je 1937. federacija dobila pravo da uspostavlja jedinstvene standarde u privrednom prometu.

Kao rezultat građanskog rata, preciziran je i katalog temeljnih prava iz prvih 10 članaka Ustava dopunskim člancima prema kojima jamstva sloboda u saveznom Ustavu neposredno važe i za savezne države. To je trebalo spriječiti diskriminaciju prema nekadašnji robovima, no oni su svejedno bili masovno diskriminirani zakonima pojedinih država. Tek se 1954. Supreme Court odlučio za strogo čitanje Ustava kojim je razlikovanje građanskih prava prema rasi i boji kože proglašeno protuustavnim.

Ustavnopolitička strana sada je samo jedan aspekt u razvoju amer. savezne države, drugi je aspekt financijsko prepletanje federacije i pojedinih država. Do toga je došlo 30-ih, a funkcioniralo je tako da je feredracija obećala državama doprinose za zadatke po područjima vlastite nadležnosti – manji izvori financiranja prisilili su države da prihvate ponude federacija – na taj je način federacija stekla utjecaj na politiku država.

3.2.7. Promjene u odnosu između Kongresa i predsjednika U 19. st. društvo SAD-a imalo je minimalnu potrebu za zakonodavstvom i upravom jer je glavnina zakonodavstva pripadala državama. U tim okolnostima zakonodavna tijela (parlamenti) država i

20

Kongres imali su premoćnu važnost u strukturi institucija. Izraz moći Kongresa bili su kongresni odbori. Odbori su vrlo opsežno određivali sadržaj zakona na području svoje nadležnosti. Moć delegiranja u odbore pripadala je speakeru Predstavničkog doma (predsjedniku tog doma) koji je do početka 1. svj. rata slovio kao netko tko je nadmoćan predsjedniku u unutarnjoj politici.

Izravnim izborima senatora, Senat je od 1913. stekao političku važnost i otada je uočljivije istupao kao drugi dom pored Predstavničkog doma.

Predstavnički se dom 1911. reformirao, većina u većinskoj republikanstvoj frakciji pubunila se protiv „diktature“ speakera i uvelike ga razvlastila. Oduzela mu je pravo da odbore sastavlja po vlastitom nahođenju, a na čelo odbora trebali su biti pomaknuti oni članovi odbora koji su bili članovi najdulje i bez prekida – etablirano je načelo senioriteta. To je načelo određivalo odnose moći u Kongresu do 70-ih godina. Ta reforma nije donijela korist predsjedniku – umjesto usklađivanja samo sa speakerom, sada je to morao činiti s nizom predsjednika odbora.

Do doba svjetske privredne krize 1929. predsjednici su ostali slabi. Predsjednik je nastupao kao davatelj poticaja i aktivan sudionik u polit. događanju u Kongresu tek od početka predsjednikovanja Franklina D. Roosevelta. Kriza je počela u SAD-u, te je propašću tvrtki i masovnom nezaposlenočću teško pogodila SAD - zamisao laissez-faire bila je diskreditirana.

Roosevelt je 1933. obznanio Kongresu New Deal s nizom zakonodavnih inicijativa, a Kongres ih je poslušno prihvatio. Američka intervencionistička država bila je etabilirana, a ostalo je i očekivanje da će predsjednici davati Kongresu zakonodavne prijedloge. U to je doba institucionalizirana promijenjena uloga predsjednika. U Executive Office of the President nastala je predsjednička birokracija koja je podupirala predsjednika kao šefa izvršne vlasti i kao partnera Kongresa.

Istaknuti položaj predsjednika u unutarnjoj politici nije toliko učvrstio 2. svj. rat koliko Hladni rat. SAD su se odlučile za trajni angažman u svjetskoj politici. U predsjedničkim nadleštvima nastalo je Vijeće nacionalne sugurnosti kao ustanova za usklađivanje i upravljanje vanjskom i sigurnosnom politikom. Tijekom Hladnog rata predsjedniku i poltičko-vojnome sigurnosnom establishmentu bile su prepuštene mnoge odluke, a da nisu morale biti izložene javnosti u kongresnoj raspravi.

Protureakcija Kongresa počela je ranih 70-ih kada je War Power Actom (1973.) uključio suglasnost parlamenta prije zapovijedi o slanjima američkih vojnih snaga u inozemstvo. Predsjednik danas ne može više reklamirati djelotvorno održavanje tajnosti kako bi zaobišao Kongres. Predsjednik i Kongres previše ovise jedno o drugome.

3.3. STRUKTURA I NAČIN RADA DRŽAVNIH INSTITUCIJA

3.3.1. Ustav Otkako je prihvaćen, amer. je Ustav doživio brojne promjene od strane propisane 2/3 većine država

21

utemeljiteljica. Nasuprot drugim ustavima, izvorni doslovni tekst Ustava nije mijenjan ustavnim promjenama. Svakom dopunom nekom novom odredbom Ustav se samo mijenja odnosno poništava - ta vrsta promjene ističe ustavni kontinuitet. Ustav je ključni element političkog folklora, slično kao zastava.

Najvažnije dopune Ustava tiču se:(a) prvih deset amandmana koji u Ustav ugrađuju moderni katalog temeljnih prava(b) modifikacije postupka izbora predsjednika i podpredsjednika(c) pravne jednakosti građana SAD-a, neovisno o podrijetlu ili boji kože(d) izravnog izbora senatora

3.3.2. Kongres

*Ustavnopravni okvir Kongres se sastoji od Senata i Predstavničkog doma. Zastupnici Kongresa biraju se sustavom relativne većine u jednomandatnim izbornim okruzima. Sastoji se od 535 članova, 100 konstituira Senat, a 435 Predstavnički dom.

Senat čine po 2 senatora iz svake države koje bira njezino stanovništvo na 6 godina, a svakom senatoru pripada po jedan glas. U Senatu se svake 2 godine bira samo trećina senatora. Savezni Vrhovni sud nameće državama obvezu poštovanja načela one man, one vote, tj. to da nijedan izborni okrug za Kongres ne smije biti bitno veći od drugoga. Samo je za najmanje države propisano da moraju biti predstavljene s najmanje jednim mandatom.

Predstavnički dom čine zastupnici koje svake 2 godine bira narod u pojedinim državama. Dva doma Kongresa potpuno su ravnopravna u zakonodavnom postupku, svaki senator ili zastupnik može podnijeti neki prijedlog zakona na raspravu u respektivni dom. Svaki dom ima posebna prava: samo Senat ima pravo ratificirati međunarodne ugovore dvotrećinskom većinom, a samo Predstavnički dom smije predlagati poreze i izdatke koje kao i ostale zakone moraju usvojiti oba doma.

*Način rada Kongres je organiziran kao radni parlament odnosno kao odborski parlament. Predstavnički dom ima 19, Senat 20 stručnih odbora, plus 200 pododbora i 4 zajednička odbora. O svakom prijedlogu zakona koji dođe u jedan dom najprije se mora raspraviti u odboru. Samo ako odbor proslijedi prijedlog plenumu dotičnog doma, dom može odlučivati o tome hoće li ga prihvatiti ili odbaciti.

U radu Predstavničkog doma posebnu ulogu ima Odbor za poslovnik. Predstavnički dom redovito odstupa od svoga poslovnika kako bi raspravljao o zakonskim prijedlozima prema jednostavnim pravilima, te odmjerene ad hoc postupke koji uvijek važe samo za određeni prijedlog, izrađuje Odbor za poslovnik. Dom iscrpno raspravlja o prijedlozima zakona u posebnom obliku Comitte of the Whole House.

Senat nema gremij koji je usporediv s Odborom za poslovnik, sličnu funkciju ima vođa većinske frakcije, na početku svakog zasjedanja on predlaže da se poslovnik suspendira. Slijedeća je posebnost Senata pravo svakog senatora da govori neograničeno vrijeme.

*Vođe i članovi Kongresa Speaker Predstavničkog doma je predsjednik tog doma, u tom je svojstvu prvi i najvažniji

22

predstavnik svoje frakcije. Uz njega je vođa većine u Predstavničkom domu kojega također bira većinska frakcija. Njih dvojica čine vodeći tim najjače skupine u tom domu. Vođa većine dirigira tzv. whips, riječ je o zastupnicima koji imaju nalog da ispitaju raspoloženje među frakcijskim kolegama, te prije važnih glasovanja prebroje koji će zastupnici podržati stajalište vodstva frakcije.

Senatom službeno predsjedava podpredsjednik SAD-a kao predsjednik Senata, ali on rijetko izvršava tu obvezu, njegovo mjesto obično zauzima Senate President pro tempore, izabrani senator koji formalno vodi senatorske rasprave - njegov je položaj nevažan. Važniji je vođa većine u Senatu- predsjednik većinske frakcije. Vođa većine uvijek ima prednost kad se javi za riječ, pomoću te povlastice upravlja raspravama.

Svaki je zastupnik Predstavničkog doma kao i svaki senator u središtu male organizacije (iskusni, stručni i motivirani suradnici) – jedni su odgovorni za organiziranje kongresnog ureda, drugi za političke teme, treći za kontakt s izbornim okrugom… Njima treba pridodati i suradnike različitih odbora – sve to čini vlastiti političku birokraciju Kongresa.

Zgrada Kongresa je Kapitol (Capitol Hill).

Sentori i zastupnici biraju se prema načelu relativne većine u jednomandatnim izbornim okruzima. Intezivna briga za izborni okrug, a to znači temeljito poznavanje i procjena glavnih društvenih interesa u izbornom okrugu, odlučujuća je pretpostavka zadržavanja mandata. Obično postoje dobri izgledi da nositelji mandata budu opet izabrani.

Članovi Kongresa njeguju intenzivan kontakt s najvažnijim ljudima u izbornom okrugu i između izbora. Brigu o izbornom okrugu vode suradnici koji se plačaju iz proračuna Kongresa.

Svaki je član Kongresa ujedno i član više odbora zbog čega su krajnje ovisni o broju i kvaliteti svojih stožernih suradnika koji obavljaju istraživanja, pišu govore, njeguju kontakte… Suradnički stožeri članova Kongresa variraju od 10 do 70 suradnika.

Svi zakoni od neke važnosti usvajaju se posebnim glasovanjem u oba doma. Interesne skupine i lokalni tisak brižljivo bilježe kako se „njihov“ zastupnik ili senator očituje o nekom pitanju, a ako član Kongresa svojim glasovanjem češće ne pogađa želje svog izbornog okruga, riskira da ga u slijedećim izborima smijeni oponent iz protivničke stranke. Ili mora biti pripravan na to da će mu vlastita stranka već u slijedećim predizborima suprotstaviti uspješnijeg protukandidata. U izbornom okrugu ne postoje „organizirane“ stranke – stranke se sastoje od labavog kruga pristaša koji u izbornoj borbi dragovoljno čine usluge kandidatima.

Frakcija demokrata u Predstavničkom domu tradicionalno se naziva caucus, republikanci nazivaju se conference kao i obje stranke u Senatu.

*Politički okvir rada u Kongresu: vlada i lobisti U najvažnije aktere u okolini Kongresa ubrajaju se predsjednik SAD-a i politički šef savezne uprave u Washingtonu. Organizacijsku vlast savezne amer. vlade nema predsjednik nego Kongres. Kongres može delegirati tu ovlast predsjedniku na ograničeno vrijeme, ali zadržava pravo da povuče to delegiranje.

23

Svako upravno nadleštvo, od golemog departmana do malog odjela ovisi o dobrohotnosti Kongresa, čiji odbori mogu uspostaviti i ukinuti neko nadleštvo. Kongres odobrava proračun za sve grane savezne izvršne vlasti.

Odnose između administracije (jezični izraz za predsjednika i njegove političke činovnike) i Kongresa ne obuhvaćaju potpuno samo čelni predstavnici dviju institucija – birokracija kao cjelina često vodi drukčiju politiku od nekoliko tisuća činovnika koji službuju na ograničeno vrijeme, a koji pripadaju administraciji vladajuće stranke.

Na polit. pozornici Washingtona djeluje nekoliko tisuća lobista. Lobisti su predstavnici prihvaćenog profesionalnog staleža i politička nužnost. Oni su plaćeni da interese svoje udruge ili svoje tvrtke što probitačnije ostvare. Oni su nužni izvori informacija za Kongres, osobito za kongresne odbore. Kongresni odbor koji želi stvoriti sliku o vjerojatnim posljedicama svojih odluka mora znati kakva je procjena onih koji su pogođeni njima. Intenzivan kontakt s lobistima njeguje i birokracija.

3.3.3. Predsjednik i izvršna vlast

*Predsjednik i podpredsjednik- ustavnopravni okvir U svojoj osobi predsjednik objedinjuje dužnost šefa vlade i poglavara države, ne smije obavljati nikakvu drugu političku dužnost. Brine se za provedbu zakona i vrhovni je zapovjednik oružanih snaga.

Imenuje savezne činovnike i suce Vrhovnog suda uz uvjet da suglasnost dade Senat. Svakom zakonu što ga usvoji Kongres potrebna je formalna suglasnost predsjednika. Ako se predsjednik pisano usprotivi zakonskoj odluci Kongresa, ta odluka ne može stupiti na snagu - veto se može staviti izvan snage samo ako 2/3 većina u oba doma Kongresa formalno potvrdi dotične zakonske odluke.

Predsjednik nije odgovoran Kongresu za svoje djelovanje. Počini li kazneno djelo ili zlorabi svoj mandat, s dužnosti može biti udaljen putem službene tužbe (impeachmenta). Tužbu može podići većina članova Predstavničkog doma, a o njoj odlučuje 2/3 većina u Senatu pod presjedavanjem suca Vrhovnog suda. Bude li proglašen krivim, posljedica je samo udaljavanje s dužnosti.

Predsjednik može biti ponovno izabran samo jedanput zaredom (svi osim F. D. Roosevelta – uspješno se kandidirao za treći i četvrti mandata – II. svj. rat).

Predsjednika, tehnički gledano, ne biraju izravno građani, nego neizravno skupština delegata, izbornički kolegij. On se sastoji od 538 delegata iz svih 50 država Unije i 3 delegata saveznoga glavnog grada. Kontingent delegata pojedinih država izračunava se sukladno ukupnom broju senatora i zastupnika pojedine države. Svaku državu u Senatu predstavljaju 2 senatora, a u Predstavničkom domu najmanje jednog predstavnika imaju i države s vrlo malobrojnim stanovništvom. Ta ustavna pravila povećavaju razmjernu važnost manjih država u Kongresu, a time i u izborničkom kolegiju. Odatle može proizaći stanje u kojemu predsjednički kandidat dobije većinu u izborničkom kolegiju, ali ne i većinu u biračkom tijelu (2000. g. slučaj G. Bush i Al Gore). Ustavotvorci su htjeli da građani sudjeluju u izboru predsjednika, ali su ostodobno htjeli spriječiti da amer. narod dobije u predsjedniku cezarističkoga narodnog tribuna koji bi mogao promijeniti ravnotežu između zakonodavne i izvršne vlasti u svoju korist. Elektori (izbornici) koje biraju birači zamišljeni su kao postaja za filtriranje.

24

Pojavom političkih stranaka izbornici što su ih izabrali građani saveznih država postali su zakonski obvezni dati glasove onim kandidatima koji su dobili većinu glasova birača u svojoj državi – izborni postupak stoga odgovara izravnome pučkom izboru.

Izbornički kolegij stoji na putu pučkim izborima samo u jednom pogledu - ako neki predsjednički kandidat ne dobije apsolutnu većinu u izborničkom kolegiju zbog pojave popularnoga „trećeg“ kandidata, nužan je izbor predsjednika u Predstavničkom domu, a u njemu svaka država ima samo 1 glas.

Podpredsjednika Sjedinjenih Država bira izbornički kolegij prema istom postupku kao i samog predsjednika. Kako nema zadataka, on je u sjeni predsjednika sve dok se predsjedniku ništa ne dogodi. Kandidata za dužnost podpredsjednika predlaže kandidat za predsjednika na nominacijskoj konvenciji (stranačkom kongresu).

Promjenom Ustava (1967.) predviđeno je da podpredsjednika moraju birati oba doma Kongresa, ako on napusti dužnost prije vremena.

*Nominiranje predsjedničkih kandidata Predsjedničke kandidate biraju delegati nacionalnih konvencija dviju stranaka. No prije toga o nominaciji predsjedničkih kandidata odlučuje se u predizborima i odlukama konvencija na razini pojedinih država.

U predizborima mogu sudjelovati svi birači koji se pod prisegom izjasne da su pristaše neke stranke. Izjava ih ovlašćuje da biraju između natjecatelja te stranke. U predizborima pristaše neke stranke obznanjuju glasovanjem za jednoga kandidata koga delegati njihove države trebaju nominirati.

Stranke službeno ulaze u izbornu borbu čim se utvrdi zajednički predsjednički kandidat. Kandidati ulaze i borbe u predizborima s vlastitim organizacijama. Ako budu nominirani, zadržavaju svoj iskušani menadžment iz predizbora kako bi s njima vodili i službenu izbornu bornu svoje stranke. Službeni stranački aparat pojavljuje se nakon nominacije kandidata, ponajprije sa svojim financijskim i novčanim resursima.

Od 70-tih godina postoji javno financiranje izborne borbe koje uglavnom pogoduje kandidatima – na svaku privatnu donaciju kandidatima u predizborima plaća se javni dodatak. Glavna izborna borba predsjedničkih kandidata financira se iz savezne blagajne. Kandidati moraju pokazati određeni prihod od malih donacija u predizborima kao pokazatelj svog uporišta u biračkom tijelu.

U usporedbi s Europom, sudjelovanje birača u predsjedničkim izborima tradicionalno je nisko.

25

*Predsjednik i Kongres Predsjednik službeno komunicira s Kongresom svojom porukom o stanju nacije što je podnosi svake godine, porukom o proračunu i posebnim porukama kojima pokreće zakonodavne inicijative.

Predsjednik može neku zakonsku odluku Kongresa potvrditi ili odbiti, ako on uloži veto protiv nekog zakona, propada cijeli zakon, a ne samo onaj dio s kojim se nije usuglasio.

Kongres je 70-ih različitim reformama ojačao svoj položaj u odnosu prema predsjedniku, a to ponajprije vrijedi za područje vanjske i sigurnosne politike. Kao posljedica Vijetnamskog rata, Kongres je odlučio da suzi slobodu djelovanja predsjednika u intervencijama američkih oružanih snaga u inozemstvu - donešen je War Powers Act (1973.)- predsjednik smije poslati postrojbe u inozemstvo samo uz sugasnost Kongresa.

Zahvaljujući svojim proračunskim pravima, Kongres sudjeluje u vanjskoj i sigurnosnoj politici. Senat ima pravo da 2/3 većinom ratificira međunarodne ugovore, a Ustav čak obvezuje predsjednika da Senat drži u tijeku u pogledu temeljnih crta vanjske politike. No, ovisnost većine vanjskopolit. mjera o proračunu smanjuje povlastice Senata u odnosu prema mogućnostima suodređivanja Predstavničkog doma.

Proračunski proces je složen. Ako Senat ili Predstavnički dom usvoje neki zakon, oni daju ovlaštenje (authorization) predsjedniku da za taj zakon izdvoji određeni iznos. U drugom koraku oba doma moraju usvojiti paralelno odobrenje kojim se utvrđuje iznos što ga je predsjednik, u okviru ovlaštenja, doista smije izdati.

Do 1974. američki savezni proračun nastajao je zbrajenjem mnoštva odobrenih zakona – taj se postupak pokazauo skupim jer ga je bilo teško kontrolirati. 1971. nastao je OMB (Office of Management and Budget) koji izrađuje cjelovit plan financijskih izdataka saveznih vlasti što ga podnosi Kongresu s predsjednikovom porukom o proračunu. Od 1975. su odluke o izdacima podređene obvezujućemu proračunskom planu Kongresa. Odgovarajućim zakonom Kongres se obvezao da će od proljeća do jeseni svake godine podastrijeti zakon o proračunu za slijedeću godinu. Novim proračunskim postupkom oba su doma osnovala odbore za proračun, a oni su stvorili vlastiti službu za proračun zakonodavnog tijela – Congressional Budget Office.

Ako Senat i Predstavnički dom odrede različite okvirne veličine poračuna, počinje složen proces presredovanja koji traje sve dok se odbori za proračun ne dogovore. Naposlijetku, zajedničkoj odluci Kongresa o proračunu pristanak mora dati i predsjednik.

Od predsjednika se očekuje da daje zakonodavne inicijative – „The President proposes, the Congress dispose“ (Predsjednik predlaže, Kongres odlučuje). Ured Bijele kuće za vezu s Kongresom savjetuje predsjedniku što mora poduzeti kako bi Kongres odobrio njegove projekte. To presudno ovisi o ozračju u Kongresu.

*Vodeći aparat Office of the President je predsjedničko nadleštvo koje je podređeno samo predsjedniku. U njemu su osobni savjetnici predsjednika i služba za proračun etatizirani. Ima mnoštvo odjela koji savjetuju predsjednika o određenim područjima politike. Broj zaposlenih varira, ali rijetko prelazi više od tisuću.

White House Officeu (jezgra Office of the President) pripadaju najbliži predsjednikovi suradnici. Osim uskog ureda predsjednika White House Office čine više malih, ali važnih pododjela (npr. Congressional Relations Office – ured predsjednika za odnose s Kongresom).

26

Bijela kuća, službeno sjedište predsjednika smještena je na Aveniji Pennsylvanija u Washingtonu D.C.

Executive Office sastoji se od birokratskih aparata u kojima se usklađuje rad široko razgranatih vladinih nadleštava. Vijeće za nacionalnu sigurnost je središnje koordinacijsko tijelo za vanjsku politiku SAD-a. State Department je Departman za vanjske poslove. Office of Menagement and Buget je nadleštvo za proračun američke vlade. OMB je mjerodavno mjesto gdje svi departmani i ostala savezna nadleštva postavljaju zahtjeve za sredstvima iz saveznog proračuna. Prema predsjednikovim mjerilima OMB utvrđuje izdatke i raspodjeljuje sredstva. OMB se može usporediti s ministarstvima financija u ostalim demokracijama.

Politiku američke savezne vlade određuje ličnost službenog predsjednika kao vladu nijedne druge zemlje.

*Vladina birokracija Na vrhu je amer. savezne uprave 15 tajnika, a svaki je na čelu jednog departmana (središnjeg upravnog nadleštva). Svaki tajnik upravlja svojim departmanom samostalno i snosi pravnu i polit. odgovornost za to. Status departmana je niži od statusa ministarstava.

Tajnici su najviši činovnici savezne vlade nakon samoga predsjednika. Predlaže ih predsjednik, a mora ih potvrditi većina u Senatu (predsjednik ih može i otpustiti po svojoj volji). Na položaj tajnika departmana oduvijek se dolazilo prema stranačkopolitičkim mjerilima, važni su i stručno znanje i sposobnost.

Kao i u drugim zemljama, najvažniji su departmani klasični resori: State Department (vanjski poslovi), Treasury Department (privreda i financije), Department of Defense (obrana) i Department of Justice (pravosuđe).

Premda je i tajnicima potrebna formalna potvrda Senata, uvriježilo se da se najviše rangiranim suradnicima predsjednika ne uskraćuje suglasnost. Svi tajnici zajedno čine kabinet. Kabinet nijedanput nije spomenut u Ustavu, on nema ovlasti da odlučuje, njegova je najvažnija funkcija da upozna tajnike s razmišljanjima predsjednika (nije nipošto jednak instituciji kabineta u parlamentarnom sustavu vlasti).

Tajnici departmana jesu najviši politički činovnici američke savezne vlade, ali nipošto nisu i jedini – do 3 tisuće činovnika u departmanima imenuje sam predsjednik i tajnici prema političkom sudu (politička odanost se vrednuje više ili jednako kao stručna kvalifikacija). To vrijedi i za mnoga činovnička mjesta koja bi se mogla zaposjesti prema političkim kriterijima, ali se stvarno često popunjavaju iz redova karijernih činovnika.

27

3.3.5. Sudstvo Savezno sudstvo zasniva se na tri instancije: na 94 okružna suda, 13 prizivnih sudova i jednome saveznome Vrhovnom sudu (9 sudaca). Sve suce saveznoga Vrhovnoga suda predlaže i naposljetku imenuje predsjednik. S dužnosti ih može udaljiti samo službena tužba zbog osobnog postupka ili zbog zlouporabe službe.

Savezni Vrhovni sud SAD-a (Supreme Court) kombinira zadatke najvišega prizivnog suda SAD-a i najvišeg ustavnog suda. Savezni su sudovi nadležni u svim sporovima koji se tiču saveznog prava i saveznog ustava. Niže instancije saveznog sudstva jesu okružni sudovi. Protiv njihovih odluka može se uložiti priziv saveznim prizivnim sudovima, protiv odluka prizivnih sudova može se zatražiti i priziv na saveznome Vrhovnom sudu.

Postupak certiorari: savezni Vrhovni sud uzima postupak sebi. Ako niži savezni sud presudi da se u nekom slučaju što ga je on vodio zakon ogriješio o Ustav te, slijedi da je zakon ništavan, može naložiti da se na Vrhovnom sudu provjeri njegova protuustavnost (writ-of-certiorari). Ako 4 suca Vrhovnog suda zaključe da se podneseni slučaj isplati staviti u postupak provjere (grant-of-certorari), sudački će kolegiji donijeti načelnu odluku. Velika se većina inicijativa za preispitivanjem ignorira. Zakon za kojega se tvrdi da je nezakonit uvijek mora pogađati djelovanje ili zapostavljati stranu koja to tvrdi.

Osobitost saveznoga Vrhovnog suda jest njegovo svojstvo tijela ustavnog sudovanja, on je tijelo posljednje instancije u ustavnom sudovanju.

Savezni Vrhovni sud može odlučivati o politički osjetljivima pravnim slučajevima ako zaključi koko je potrebno da ih protumači netko tko ima sudski autoritet. Ako zaključi da bi bilo prerano angažirati se u politički prijepornome pravnom pitanju, uopće ne prihvaća slučaj ili ga odbija s obrazloženjem kako je riječ o političkom pitanju o kojemu sud uopće ne smije odlučivati. Ta tzv. sudačka suzdržanost poznata je kao political-qustion-doctrine – sud se tako štiti od opasnosti da donese odluke koje bi ga uvukle u neželjene političke prijepore.

Savezni Vrhovni sud organiziran je krajnje jednostavno. Sastoji se od 9 sudaca koje predlaže predsjednik prema političkim kriterijima, ali uvijek uvažavajući i stručnu kvalifikaciju. Svaki prijedlog za suca mora potvrditi Senat apsolutnom većinom. Potom predsjednik imnuje suce, Savezni suci na dužnosti su doživotno.

3.3.6. Savezna država Američka savezna država obuhvaća 50 država koje imaju širok spektar ovlasti. Ustav poznaje samo 2 područja nadležnosti: isključivo savezno zakonodavstvo i isključivo zakonodavstvo država. U dopunskom članku piše da sve nadležnosti koje nisu izrijekom dodijeljene federaciji ostaju u državama.

Svaka razina vlasti stvara vlastite zakone i posredstvom njih obavlja vlastite upravne poslove. Savezna vlada provodi vlastite zakone pomoću široko razgranate mreže saveznih službi.

Federacija je proširila svoje stvarne nadležnosti na račun država.

Državnopravni federalizam SAD-a danas je nadvladan „fiskalnim“ federalizmom. S porezima na prihode federacija raspolaže naunosnijim poreznim prihodima. Najveći izdaci federacije otpadaju na obranu.

28

Federacija nema nikakve ovlasti u obrazovnoj, socijalnoj i prometnoj politici. Za ta područja politike nadležna su države i općine, ali one nemaju dostatnih prihoda kako bi vlastitom snagom financirale odgovarajuće poslove. Zbog toga federacija nudi dotacije, tzv. federal-grants-in-aid, s kojima sudjeluje u financiranju. Kako odobrenje otacija povezuje s obvezama, njezine zamisli utječu na politiku država.

80-tih godina počeli su napori da se državama dopusti veća samostalnost. 90-tih su federal-grants-in-aid pali ispod praga od 20 % u ukupnom opsegu državnog proračuna. Taj proces još traje. Sad se preferira sredstvo tzv. block granta – vrsta dotacijskog programa koji definira široke ciljeve primjene (npr. u području sigurnosti i reda), a države same odlučuju na što će staviti naglaske. Povremeno se čak nastoje državama dodijeliti dotacije za ciljeve koje one posve slobodno biraju (general revenue sharing) – to se nije sviđalo Kongresu koji je htio zadržati kontrolu nad time što se događa sa saveznim novcem.

Osim države Nebraske, sve države imaju dvodomno zakonodavno tijelo prema uzoru na nacionalni Kongres. Na vrhu izvršne vlasti svugdje je izravno izabrani guverner. Sve države prakticiraju sustav izbora relativnom većinom.

U procesu političkog odlučivanja u federaciji nisu predviđeni nikakvi mehanizmi neposrednog sudjelovanja građana, dok mnoge države predviđaju pučku inicijativu i referendum.

3.4. STRANKE I ORGANIZIRANI INTERESI 3.4.1. Stranke Politički život SAD-a od sredine 19.st obilježavaju dvije tradicijske stranke: demokrati i republikanci. Te stranke nisu usporedive s europskim strankama. Nemaju stalnu organizaciju i ne poznaju profilirane programe, struktura im je federalistička. Savezne su stranke vrlo labavo organizirani savezi (aktiviraju se samo periodično) stranačkih organizacija pojedinih država.

Korijeni Demokratske stranke sežu od grupacije „Demokratski republikanci“ koju je 1793. osnovao Thomas Jefferson. Drugi je otac utemeljitelj stranke predsjednik Andrew Jackson, pod kojima je prihvaćeno stranačko ime „Demokrati“. Od predsjednikovanja F. D. Roosevelta Demokratska stranka je stekla glas da se zauzima za prava privredno slabih, rasno diskriminiranih i sindikata. Dugo je slovila kao stranka skromnih socijalnih reformi i umjernoga privrednog oporezivanja. Postoji tradicionalna privrženost južnih država Demokratskoj stranci.

Republikanska stranka je utemeljena 1854. U osnivačkoj inicijativi bilo je važno odbacivanje ropstva. Predsjednik Abraham Lincoln bio je identifikacijska figura stranke. Republikanci su kao protuigrači demokrata preuzeli naslijeđe Federalističke stranke i stranke Whig. To je danas najvažnija konzervativna snaga u SAD-u. Konzervativno treba shvatiti tako da je Konzervativna stranka suglasna s demokratima o temeljnim pitanjima političkoga i privrednog poretka, a da se od njih razlikuje u pitanjima socijalne politike i opsega državnih intervencija u privredni proces. U tim se pitanjima republikanci zauzimaju za još suzdržaniju ulogu vlade. Republikansko biračko tijelo se snažno ukorijenilo u svim dijelovima zemlje - 60-tih godina republikanska stranka potisnula je u južnim državama demokratsku stranku.

U političkom jeziku SAD-a demokrati slove kao liberalni što se otprilike izjednačuje s lijevim, a republikanci kao konzervativni, odnosno desni. Obje se zauzimaju za društvo koje prihvaća razlike na temelju bogatstva i uspjeha, obje se zauzimaju za poredak tržišne privrede. Pojmove liberalno i konzervativno u uporabu je uveo demokratski predsjednik F. D. Roosevelt u eri New Deala – oba su

29

pojma danas izgubila mnogo svoje izražajnosti. Dans stranke najjače razdvajaju pitanja stila života i mjesta religije u javnom životu.

„Liberalno“ danas upućuje samo na lijevu poziciju u pogledu na građanska prava npr. stav o pravima policije, o legalnosti prekida trudnoće, o obiteljskom pravu… „Konzervativci“ misle da je loša svaka osim minimalne intervencije države u samonikle socijalne odnose; država se treba ograničiti na to da štiti pravo i poredak, te izvanjsku sigurnost.

Izborni je proces u SAD-u izrazito personaliziran, što obilježava i političke postupke u strankama. Predizbori stalno potiču natjecanje u popularnosti među različitim kandidatima.

Američke stranke doimlju se kao nemoguće „stranke bez organizacije“. U SAD-u nikad nije postojala izgrađena stranačka birokracija europskog stila s dužnosnicima koji obavljaju glavne dužnosti, članovima koji plaćaju priloge i javno političkim zadacima. U razdoblju komercijalnoga tv komuniciranja kojim se prenose vijesti i senzacije, kandidati za Kongres, za predsjednika i za druge dužnosti sami sebe uvode u igru.

Zahvaljujući svojstvenosti predsjedničkog sustava vlasti u SAD-u, koji se temelji na strogom razdvajanju izvršne i zakonodavne vlasti, većine u Kongresu i predsjednik mogu pripadati istoj stranci (party government) ili različitoj stranci (divided ili split government).

3.2.4. Savezi, tvrtke, udruge U SAD-u postoji nekoliko tisuća saveza poduzetnika. Najvećim je dijelom riječ o industrijskim savezima koji predstavljaju cijelu branšu ili dijelove neke branše. Tipična trade association bavi se lobiranjem u Kongresu, u saveznoj birokraciji ili u pojedinim državama, ali ali je ipak mnogo zaokupljenija organiziranjem trgovinskih sajmova, savjetovanjem članova, izdavanjem strukovnih časopisa. U SAD-u nema značajnijih saveza poduzetnika. Poduzeća sa sindikalno organiziranim zaposlenicima pregovaraju izravno s predstavnicima sindikata o uvjetima plaća i rada. U SAD-u ima oko 1.500 trgovačkih komora, one su posve privatnog karaktera. Trgovačke komore predstavljaju većinom manja poduzeća.

Organizacije koje su središnji krovni savezi poduzetnika: National Association of Manufactures (najstarija), National Chamber of Commerce (najveća).

Velika se poduzeća općenito skrbe za svoje interese samostalno pomoću gomile vlastiti lobista. Sva velika poduzeća drže stalne lobiste u Washingtnu koji trebaju štititi njihove interese u Kongresu ili traže usluge lobističkih tvrtki.

Amer. poduzeća vode nesređenu, individualističku interesnu politiku. Pojedinačno poduzeće je jedini, doista važan, akter interesne politike u SAD-u. Važna su samo ona poduzeća koja su dostatno organizacijski i financijski snažna da djelotvorno uređuju svoje polit. i radne odnose, mala i srednja poduzeća u nepovoljnu su položaju.

American Federation of Labor kao krovna sindikalna organizacija organizira stotine pojedinačnih sindikata. Najveći pojedinačni sindikat je sindikat vozača teretnjaka na duge pruge. Stupanj organiziranosti američkih posloprimaca tradicionalno je nizak.

Temeljne crte američkog radnog prava određuje Wagner Act iz 1935. koji je prvi put obvezao poslodavce izvan poljoprivrede da pod određenim pretpostavkama priznaju sindikate. Posloprimci se

30

imaju pravo sindikalno organizirati i utvrditi da je neki sindikat zastupnik njihovih interesa pred poslodavcima. Zakon zabranjuje sprječavanje pristupa zaposlenika nekom sindikatu.

Važni su i public interest groups, riječ je o skupinama za zaštitu potrošača, prirode i okoliša, kao i o udrugama koje se zauzimaju za good government, tj građanima bliske reforme političkog sustava. U nekom su pogledu amer. posebnost: zauzimaju se za promjene poli. procesa koje bi jamčile da će se volja građana ostvariti uz manje ometanje zastupnika i činovnika. Najvažnija je skupina te vrste građanski lobi Common Cause.

U Washingtonu danas ima više tisuća službenih i mnogo više neslužbenih lobista. Rade za saveze, tvrtke organizacije ili pružaju usluge promijenjivim klijentima.

3.5. POVIJEST UTJECAJA Nekoliko desetljeća nakon utemeljenja, predsjednički sustav vlasti u SAD-u pronašao je oponašatelje u Srednjoj i Južnoj Americi, ali i Švicarska se oslanjala na američki uzor. Većina latinskoameričkih zemalja čvrsto se drži predsjedničkoga ustavnog konstrukta, no u novijoj povijesti nijedno od tih društava nije bilo pošteđeno vojnih diktatura ili autoritarnih vladara.

SAD su potpuno liberalno društvo. Društveni je kredo na političkoj razini demokracija, a na društvenoj razini tržište. Predsjednički sustav vlasti odlično odgovara društvu koje ne polaže nikakvu vrijednost na velike promjene društva i države.

31

FRANCUSKA

4.1. NASTANAK SUSTAVA VLASTI Francuski sustav vlasti razvijao se u povremenim grubim usponima i prekidima. Istaknuto obilježje suvremenoga sustava vlasti Pete Republike jest prvenstvo vlade. S tog aspekta, Francuska je istovrsna britanskom sustavu vlasti, no dvije se stvari temeljito razlikuju: u francuskoj republici na vrhu je izvršne vlasti moćni poglavar države - predsjednik, i uz njega vlada koja je odgovorna parlamentu. Polustoljetna epoha 5. Republike pokazuje se kao razdoblje stabilnosti, a prije toga Francuska je slovila kao zemlja s notorno nestabilnim sustavom vlasti.

4.1.1. Predrevolucionarni režim Francuska revolucija označila je početak promjenjive povijesti oblika vlasti i ustava. Revolucionarni događaj 1789. pokazao je da su se u Francuskoj na kraju 18. st. država i društvo razvijali odvojeno. Prije toga, u 17. i 18. st., Francuska je dovela do savršenstva apsolutizam. Luj XIV. uspio je razvlastiti teritorijalne knezove, jer je svoj dvor izgradio kao središte društvenog života i kao mjesto društvenog uspona birokracije kojom se upravljalo iz središnjice.

Plemićke obitelji težile su k glavnom gradu Versaillesu, a pomoću držnosti na dvoru i položaja u upravi značajni dijelovi plemstva vezani su za kralja, koji je pomoću ranga i naslova odlučivao o usponu i prihodima. Plemstvo je bilo osnovica uprave i stajaće vojske.

Kralju je za njegovu unutarnju i vanjsku politiku bilo potrebno mnogo novca, jer je održavanje dvora i oružanih snaga bilo skupo. Da bi bili odobreni porezi kojima se sve to moralo plaćati, bila je potrebna suglasnost općih staleža u kojima su, osim svećenstva i plemstva, bili zastupljeni i građani i seljaci. Savjetnici, kardinal Richelieu i Mazarin pronašli su nove izvore prihoda: namete ili unutarnje i vanjske carine za koje nije bila potrebna suglasnost općih staleža – na taj je način kruna dobila u ruke sredstva za izgradnju svoje vlasti. Bourboni odustali od sazivanja staleža, te su vladali bez njih. To je bila jezgra apsolutističke vladavine u Francuskoj.

4.1.2. Revolucija U kasnom 18.st. došao je kraj isključenju staleža. Financijske potrebe države nisu se više mogle pokrivati uobičajenim sredstvima. Sudjelovanje u brojnim ratovima na eur. kontinentu, potpora pokretu za neovisnost u Sj. Americi dosegli su vrhunac u krizi državnih financija. Staleži su ponovno sazvani 1789., ali njihov se izgled u međuvremenu promijenio (razvojem trgovine i obrta nastalo je imućno građanstvo bez političke moći, treći stalež koji je do tada bio najmanji izbio je u društvenom značenju na prvo mjesto - predstavnici intelektualnih profesija, imućni trgovci, sitno plemstvo koje se bavilo trgovinom).

Dok su građanstvo i sitno plemstvo bili predstavljeni u parlamentu, predstavnici 3. staleža nisu. Treći je stalež 1789. razmišljao o idealnoj politici – u mnogim je glavama bio svijet ideja filozofa Rousseaua. Rousseau je zasnovao svoju teoriju države na maloj, preglednoj državi u smislu države-republike. U površinom velikoj Frc. neposredna vladavina građana bila je iluzija.

Treći se stalež 1789. konstituirao kao ustavotvorna skupština (Konstituanta), kao utjelovljenje cijeloga frc. naroda, sam je sebe proglasio zakonodavcem. Luj XVI. toleriran je još samo kao ustavni monarh koji je morao vladati prema mjerilima Konstituante. Konstitunata je raspravljala i raspravljala ali nije znala odgovor na praktična pitanja i probleme, narod je negodovao, nezadovoljstvo je raslo. To je dovelo do Prve republike (1792.) koja je ubrzo dospjela pod okrilje strahovlade jakobinaca,

32

radikalne republikanske frakcije u Nacionalnoj skupštini. Monarhija je bila ukinuta, a kralj ubijen. Prva Republika je opstala do 1804.

4.1.3. Napoleonovska era Politički prevrati u postbourbonovskoj Francuskoj potresali su cijelu Europu. Pad dinastije i otvoreno, agresivno poricanje monarhijskog načela probudili su ostale europske sile koje su se odlučile na vojnu lekciju protiv revolucije (htjele su ugušiti francuske promjene i zametak zaraze koju su smatrali prijetnjom vlastitim društvima). Došlo je do rata, no Pruska i Austrija daleko su zaostajale za Francuskom u ekonomskom i općem razvoju – pokušaj političke kaznene akcije bio je vojno neuspješan.

Bez obzira na to Prva Republika dospjela je u veliku opasnost, a Nacionalna skupština pokazala se nesposobnom da otkloni prijetnju. Ona je prvo prepustila 1794. svoju zaštitu direktoriju, a potom konzulu koji je bio diktator. Prvi konzul francuske republike bio je niže rangirani časnik Bonaparte (Napoleon).

Napoleon je 1804. proglasio carstvo (autokratski sustav, imperij), te tako uspostavio neku vrstu nove monarhije u Francuskoj. Ukinuta je Nacionalna skupština, ali stvorene su nove klase i novo plemstvo (koje se temeljio na vojnom uspjehu).

4.1.4. Građansko kraljevstvo, Druga Republika i Drugo Carstvo Nakon što je propao Napoleonov pokušaj da ujedini Europu u znaku frc. prevlasti, došlo je do restauracije. Najbliži srodnik posljednjega bourbonskog kralja, Luj XVIII., vratio se na obnovljeno kraljevsko prijestolje (1815.).

Ubrzo se pokazalo da restauracija bourbonskog kraljevstva nije bila održiva (Napoleonova era stvorila je nove moćne klase). Veliko političko nezadovoljstvo, ponajprije građanstva slilo se u novu revoluciju – Srpanjsku revoluciju 1830. Bogato građanstvo, bankari i tvorničari uvidjeli su da bi za njihove poslove bolje bilo kada bi Bourboni konačno nestali. Za poslove i ugled Francuske prikladnijom se činila ustavna monarhija – bogati staleži bi mogli sudjelovati u događajima u obliku parlamentarne skupštine.

Šef nove monarhije postao je dalji rođak bourbonske kuće „građanski kralj“ Luj Filip (moto njegove vladavine: „Bogatite se, gospodo“). Srpanjska monarhija propala je nakon 18 godina u pobuni pariškog proletarijata i sitnog građanstva.

Nakon revolucije 1848. Francuska se opet vratila republikanskom obliku vlasti: Druga republika. Predsjednik je 1849. postao Luj Bonaparte (Napoleonov nećak). Jedna od najvažnijih osnova njegove vladavine bio je najsiromašniji proletarijat kojemu je, kao rezultat posljednje revolucije, bilo zajamčeno biračko pravo.

Već 1851. godine i ta je republika dospjela do kraja. Luj Bonaparte je 1852. proglasio Carevinu. Industrijski je razvoj promijenio Frc. jače nego ikad dotad, to je donijelo za sobom teške društvene sukobe na koje mlađi Bonaparte nije znao odgovoriti. Njemačko-francuski rat 1870 - 1871. zapečatio je kraj Napoleonove vladavine i uspostavio novi režim.

33

4.1.5. Nastanak parlamentarne Treće Republike Poraz u njemačko-francuskom ratu bio je praćen teškim društvenim potresima. U Parizu je izbio pučki ustanak, zaslijepljen socijalističkom ideologijom (prema predlošku Komunistričkog manifesta) puk je proglasio 1871. komunu, samovladavinu radnika. Komunu su porazile preostale naoružane snage Privremene vlade Francuske, a ubrzo je sklopljen i mir s Njemačkom.

Konstituirana je Nacionalna skupština, ona je 1875. uspostavila Treću parlamentarnu republiku. U prvim godinama ta je republika bila opterećena velikim sukobima. Proturepublikanci su polagali nade generala u Boulangera koji je izveo puč čiji je pokušaj propao – tako se ugasio aktualni strah od oživljavanja bonapartizma.

Treća Republika naposljetku je došla u sukob s Katoličkom crkvom što je ojačalo republiku. Školski je sustav bio dekonfesionaliziran.

4.1.6. Treća Republika i Vichy Treća Republika bila je sustav vlasti postavljen tako da očuva političko-parlamentarni status quo, bila je konstituirana kao čista parlamentarna republika. Izborni sustav bio je zasnovan na nadpredstavljenosti seoske provincije. Izvršeno je strogo razgraničenje države od Crkve kako republika ne bi tolerirala nikakvo polit. djelovanje katoličanstva.

Zadržana je centralizirana i vrlo učinkovita državna uprava koju je uveo Napoleon. Uz sve političke slabosti, njezin upravni aparat bio je dobro podmazan stroj koji je beskompromisno ostvarirao državne ciljeve. Francuska je osvajala nove kolonije u Africi i time stvorila novu područja djelovanja svojih oružanih snaga.

Središte sustava vlasti Treće republike bio je parlament, koji se sastojao od Predstavničkog doma i Senata. Parlamentu odgovornu vladu mogao je opozvati i jedan i drugi dom. Predsjednika države birala su oba doma parlamenta. Vlada je prema Ustavu imala ovlast da, u suglasnosti s predsjednikom, raspusti parlament, ali je nikad nije upotrijebila. Nastala je parlamentarna vlast.

Zbog svjetske privredne krize (1929.) Treća Republika je zapala u duboke probleme (nezaposlenost, socijalna bijeda). Socijalisti i lijevi liberali koje su poduprli i komunisti, osnovali si 1936. tzv. Pučku frontu kao prvu i ujedno posljednju lijevu vladu u Trećoj republici. Treća je republika nestala kad je Frc. 1940. kapitulirala pred njemačkom vojskom.

Posljednja vlada Treće Republike predala je sudbinu zemlje u ruke maršala Petaina koji je trebao biti izvršni pomoćnik vlade njemačkog Reichea. Sjever Francuske postao je njemačko okupacijsko područje, a Jug je bio pod formalnom vlašću ostatka francuske države. Sjedište vlade pod vodstvom Petainea bilo je u toplicama Vichy. Zbog stalnog pogoršavanja vojnog položaja Trećeg Reicha kasnije je zaposjednuta i južna Francuska.

Dijelovi francuske vojske nisu prihvatili kapitulaciju (među njima i general De Gaulle) i koji su pobjegli u London (lipanj, 1940.) odakle su suorganizirali oružani otpor u unutrašnjosti Francuske. Pokret otpora u velikoj su mjeri nosili komunisti. De Gaulle je ušao u Pariz kao šef slobodne Frc. zajedno s postrojbama što su sudjelovale u ponovnom osvajanju Francuske 1944. i osnovao je Privremenu vladu.

4.1.7. Četvrta Republika i prijelaz u Petu Republiku

34

1945. sazvana je Ustavotvorna skupština kako bi izradila ustav. Konstituanta je odbacila De Gaulleove predodžbe o jakoj izvršnoj vlasti i smanjila proračun za obranu. De Gaulle je odstupio kao šef Privremene vlade i povukao se iz politike.

Ustav iz 1946. jasno je odstupao od ustavnih odnosa u Trećoj Republici. Ustav Četvrte republike je sadržavao mnoge izjave o odgovornosti države za socijalnu pravdu, sad je samo Nacionalna skupština mogla prisiliti vladu da odustupi. Institucija koja je naslijedila Senat je Vijeće republike (sad manja prava u zakonodavnom postupku), a Predstavnički dom je preimenovan u Nacionalnu skupštinu. Predsjednik, kao i prije, nije biran izravnim pučkim izborima nego u oba doma parlamenta.

Promijenio se i stranački sustav – komunisti, koji su zahvaljujući svojoj ulozi u otporu dobili veliku potporu, u parlamentu su bili zastupljeni jače nego ikad prije. U sredini stranačkog spektra opet su bile gotovo iste političke stranke koje su odredile sudbinu Treće republike. Parlament je u to vrijeme, živo koristio da ruši vlade i postavlja nove, no vlada se stalno sustezala od raspuštanja parlamenta kako bi disciplinirala stranke i zastupnike. Četvrta je republika snizila prosječnu trajnost kabineta na, otprilike, 6 mjeseci. Jezgru većine kabineta činile su uvijek iste stranke: socijalisti, kršćanski demokrati i lijevi liberali.

Četvrta Republika otpočetka je bila suočena s teškim problemima zbog rata i devijacija poslijeratnog doba (nosilo sa sobom mnoge društvene nepravde). Državne su financije bile narušene. Francuska se morala suočiti s činjenicom da su se vremena europskih kolonija bližila kraju. Francuska je, uz pomoć VB., opet zaposjela svoje kolonije u Indokini, ali je tamo otpočetka postajao masovni otpor koji je završio 1954. uništavajućim vojnim porazom Francuske.

Kolonijalni problem koji je bio smrtan za Četvrtu Rep. bili su posjedi u sj. Africi, napose Alžir gdje se stvorio pokret za neovisnost. Pokušaji da se slomi otpor gutali su sve veće resurse i ljudske žrtve. Vlade Četvrte republike nisu znale kako izaći iz toga. Vojska je u Alžiru 1968. izvela puč. Postojala je i prijetnja da se pobuna prenese i u domovinu, a naširoko se očekivao građanski rat. U tim okolnostima kolabirala je Četvrta Republika.

Posljednja regularna vlada te republike odlučila je zamoliti svoga zakletog protivnika generala De Gaullea da preuzme poslove vlade, a on je naredio da se izradi novi ustav i stvorena je Peta Republika koja je puno drukčija od prethodne: predsjednik je formalno još jači, parlament nije više središnji igrač na polit. pozornici, nego tek treći suigrač poslije predsjednika republike i šefa vlade.

4.2. STRUKTURE VLASTI

4.2.1. Ustav Ustav iz 1958. je parlamentaran: vladi treba povjerenje parlamenta (Nacionalne skupštine), koja može vladu i opozvati. Istodobno, Ustav daje predsjedniku više vlasti nego što je uobičajeno u parlamentarnom sustavu, on može raspustiti i vladu i parlament, također ima posebno pravo u oblikovanju vanjske i sigurnosne politike. Predsjednik se bira pučkim izborima.

Ustav Pete Republike bio je zamišljen kao tehničko sredstvo pomoću kojega bi se parlamentu suzile granice. Ustavno vijeće (koje predviđa Ustav) je trebalo bdijeti nad očuvanjem tih granica, no ono je nadraslo tu svoju ulogu i postavilo Ustav kao granicu volje većine. Danas se Ustavno vijeće razvilo u tijelo koje se može usporediti s modernim ustavnim sudovima. U važeći su Ustav integrirane

35

Deklaracija o ljudskim pravima iz 1789. i preambula Ustava Četvrte Republike o socijalnoj državi – one čine neku vrstu kataloga temeljnih prava.

Na Ustavu je uvelike vidljiv rukopis generala De Gaullea. Prema njemu za sigurnost nacije je potreban jak predsjednik koji se postavlja nadstranački i koji se može postaviti iznad svađe paramentaraca. Predsjednik bi trebao imati mandat naroda. Znatan utjecaj na nacrt ustava imao je Michel Debre, Degaulleov suborac u pokretu otpora (parlamentarni racionalizam kao obilježje Pete Republike nasuprot pretjeranom parlamentarizmu Četvrte Republike).

4.2.2. Parlament Sastoji se od 2 doma: Nacionalne skupštine i Senata. Nacionalna skupština bira se prema načelu izbornog sustava apsolutne većine neposrednim izborima, dok se Senat bira posrednim izborima. Parlamentarci se biraju u jednomandatnim izbornim okruzima. Izabran je onaj kandidat koji prikupi 50 % i više danih glasova, ako nijedan kandidat ne uspije dobiti apsolutnu većinu, nakon 2 tjedna održava se drugi krug u kojemu mogu sudjelovati kandidati s najboljim rezultatima iz prvoga kruga. Izborni sustav treba djelovati tako da stvori većinu. Francuska ima jače diferenciran stranački sustav o kojemu takav izbor vodi računa.

Senat koji ima 321 člana jest predstavničko tijelo departmana i općina. Svaki od 89 francuskih departmana bira 3 senatora. Biračko pravo imaju samo gradonačelnici, predsjednici općih vijeća i ostali nositelji općinskih funkcija. Francuska je danas decentralizirana unitarna država u kojoj departmani ne obavljaju više svoju tradicionalnu upravnu funkciju. Ustav je dodijelio Senatu važnu riječ u zakonodavnom procesu koji je potpuno jednakopravan Nacionalnoj skupštini.

Ustav točno određuje koliko dugo Nacionalna skupština smije zasjedati – do 1975. bilo je to samo 6 mjeseci. Rok je 1976. produljen na 9 mjeseci, ali je 1995. ograničen na najviše 120 dana. Ta restiktivna odredba vodila se negativnom slikom parlamentarnih skupština u režimima Treće i Četrvte republike kad su domovi zasjedali stalno. Radno vrijeme parlamenta je toliko skraćeno da mu ne ostaje vremena za bavljenje manevrima ometanja politike vlade.

Parlamentarci su se navikli na prvenstvo vlade – u Ustavu je propisano da se o prijedlozima zakona koji su podneseni na raspravu mora raspravljati tako da prednost imaju prijedlozi vlade. To vrijedi i za prijedloge same Nacionalne skupštine za koje se vlada izričito zauzme. U kabinetu je jedan parlamentarni ministar nadležan za dnevni red Nacionalne skupštine i Senata. Nacionalna skupština djeluje pod diktatom zakonodavnog plana vlade.

Prema Ustavu Nacionalna skupština i Senat smiju osnovati samo po 6 stalnih odbora (imaju između 80 i 140 članova). Odbori te veličine nosi zapravo sposobni raditi – ta se odredba tumači historijskim gledanjem: u Trećoj i Četvrtoj republici brojni stručni odbori bili su moćni, dominirali su nad ministrima, nadleštvima i činovnicima.

Nakon što bude imenovan, premijer može postaviti pitanje povjerenja u Nacionalnoj skupštini, ali može i odustati od toga. Tijekom jednog zakonodavnog razdoblja šef vlade može zatražiti povjerenje koliko puta želi.

Senat je u zakonodavnom procesu potpun jedanakopravan Nacionalnoj skupštini. Zakon se usvaja samo ako su oba doma prihvatila usuglašeni tekst. Ako se dva doma ne usuglase o nekom nacrtu, u igru ulazi odbor za posredovanje. Ako mu ne uspije stvoriti kompromis dvostruke većine, nacrt kruži između dvaju domova s uzajamnim željama da se promijeni. Ako vlada želi, može odrediti da se

36

odluka donese glasovanjem u Nacionalnoj skupštini. Parlament je uvelike obezvrijeđen, a prevlast vlade je potpuna.

Francusku javnost oduvijek su odlikovali nedostatak respekta pred vlašću i pripravnost na javni politički prosvjed.

4.2.3 Plebiscitarno sudjelovanje Peta Republika je prvi put nakon Druge Repuplike opet ugradila plebiscit. Za De Gaullea je plebiscit, uz pučki izbor predsjednika, bio drugi stup Ustava. Ako bi se pokazalo nužnim, predsjednik se mogao izravno obratiti narodu kako bi donio odluku bez miješanja parlamenta i stranaka. Referendum može raspisati predsjednik na prijedlog vlade.

U početnom razdoblju Republike plebiscit je korišten razmjerno često (neovisnost Alžira, ukidanje Senata…). Kasnije su referendumi više služili tome da se šef države uvjeri uživa li još uvijek naklonost većine Francuza. U frc. konstrukciji referendum nije sredstvo izražavanja pravog sudjelovanja naroda u politici - nije predviđena pučka inicijativa. Taj instrument služi samo predsjedniku da njime stekne neku polit. prednost.

4.2.4. Parlament, vlada i predsjednik Nakon okupljanja novoizabrane Nacionalne skupštine ili nakon raspuštanja vlade, predsjednik predlaže novu vladu, ta vlada može potom zatražiti glasovanje o povjerenju u parlamentu. Predsjednik predlaže premijera, a ministre predlaže premijer. Od 1986. se uobičajilo da i onda kada premijer ne dolazi iz predsjednikova političkog tabora, predsjednik sudjeluje u imenovanju ministra obrane i ministra vanjskih poslova – to se oslanja na ustavne odredbe koje predsjedniku kao vrhovnom zapovjedniku oružanih snaga dodjeljuju posebnu ulogu u sigurnosnoj i vanjskoj politici.

Predsjednik ne smije raspustiti vladu, osim ako premijer ne zatraži da vlada odstupi, no predsjednik ima pravo raspustiti parlament te tako sazvati nove izbore za Nacionalnu skupštinu. Nacionalna skupšina se ne smije raspustiti više od jedanput godišnje.

Ministri moraju biti iz redova Nacionalne skupštine, ali moraju vratiti mandat nakon što uđu u vladu.

Do 1981. predsjednik države i vlada odnosno premijer dolazili su iz istog, degolističkog tabora. De Gaulle je vladao kao ustavni monarh, nije pripadao i nije pristupio nijednoj stranci, te je zabranio osnutak neke stranke u svoje ime.

(Pariz) Elizejska palača je službeno sjedište predsjednika, hotel Matignon sjedište premijera, Bourbonska palača Nacionalne skupštine, a Luksemburška palača Senata.

Cohabitation je suživot predsjednika iz jednoga i vlade iz drugog tabora. Cohabitation, koji se dogodio za vrijeme predsjednika Mitteranda (socijalistički kandidat) i šefa vlade Chiraca (vođa degolističke stranke), dokazao je stvarnu fleksibilnost Ustava Pete Republike.

Odnos između predsjednika i vlade u Petoj Republici: u homogenoj taborskoj konstelaciji, kad predsjednik i vlada dolaze iz istog političkog tabora, postoji praktična podjela rada, ali konačnu odluku o temeljnim pitanjima vanjske i unutarnje politike donosi predsjednik. U heterogenoj taborskoj konstelaciji, kad predsjednik i vlada pripadaju različitim političkim taborima, predsjednik odustaje od svojih ovlasti, te prepušta unutarnju politiku i pojedinosti iz vanjske i sigurnosne politike vladi koja je

37

odgovorna parlamentu. Dosadašnja praksa i iskustvo pokazali su da ako se u stanju nejedinstvenog tabora predsjedniku pruži prigoda da raspuštanjem skupštine ponovno uspostavi taborsku homogenost, on neće oklijevati da to i učini.

4.2.5. Predsjednik Kao vrhovni zapovjednik oružanih snaga, predsjednik ima dalekosežne ovlasti i u stanjima unutarnje i vanjske nužde. On imenuje premijera. Otpušta ga iz službe, ako mu on ponudi da vlada odstupi. Na prijedlog premijera imenuje i otpušta druge članove vlade. Predsjednik može nakon savjetovanja s premijerom i predsjednicima domova raspustiti Nacionalnu skupštinu.

Od 1962. bira se izravnim pučkim izborima. Izabran je kandidat koji dobije apsolutnu većinu glasova u prvome izbornom krugu, a ako ne bude apsolutne većine, u užim izborima u drugom izbornom krugu natječu se dva najecatelja s najviše glasova. Mandat predsjednika do 2002. je trajao 7 godina, a sada 5. Moguć je ponovni izbor.

Vlada donosi odluke u Ministarskom vijeću. Ministarsko vijeće vodi predsjednik. Dnevni red predlaže premijer. Ako predsjednik i premijer pripadaju istom tabori, predsjednik može neposredno iznijeti svoje političke zamisli, ali u stanju kohabitacije odnosi su delikatniji – predsjedniku preostaje da se povuče i glumi moderatora. Predsjednik, neovisno o većinskim konstelacijama, može posegnuti za doista velikim aparatom suradnika – on ima vlastiti „kabinet“ tj. stožer pažljivo odabranih suradnika.

Vlada određuje i vodi politiku nacije, ona raspolaže upravom i oružanim snagama te je odgovorna parlamentu. Premijer upravlja djelatnošću vlade.

Domaine reserve (katkad stvara protokolarne poteškoće) se oslanja na ustavne odredbe koje predsjedniku kao vrhovnom zapovjedniku oružanih snaga dodjeljuju posebnu ulogu sigurnosnoj i vanjskoj politici. Tu postoji potreba za suglasnošću vlade i predsjednika budući da na važnim međunarodnim konferencijama Francusku često predstavljaju i predsjednik i šef vlade.

4.2.6. Vlada i ministarstvena birokracija U frc. polit. birokraciji malo je političkih činovnika. Političke položaje zauzimaju samo generalni ravnatelji na čelu ministarstava. Hijerarhijski visoki položaji podliježu pravilima o napredovanju u javnoj službi. Svi činovnici pripadaju jednome upravnom korpusu, tj. javnopravnom tijelu, koje prima isključivo apsolvente određene upravne škole (ENA, osnovama 1946.).

Mali broj političkih činovnika izaziva dvojbu ministra. Postoje, doduše, dobri razlozi zbog koji se napredovanje u osjetljivim aparatima ne prepušta stranačkoj knjižici. S druge strane, postoji i legitimna potreba za političkim upravljanjem nadleštvima i stjecanjem suradnika koji uživaju njihovo osobno povjerenje.

Već u početnoj fazi Pete Republike djelovao je tip ministara koji u prethodnim republikama uopće nije postojao – političari koji nisu imali gotovo nikakve parlamentarne karijere. Ta vrta ministara posezala je za ponudom brojnih apsolvenata ENA kako bi sastavila svoje ministarstvene kabinete. Brzo su se u taboru vladinih stranaka gomilale parlamentarne kandidature bivših apsolvenata ENA, koji su se nadali skoku u ministarske službe. Tijekom dobrih 40 godina parlamentarno-politički pogon Pete Republike stekao je glas elitnog posla kojega dobrim dijelom određuju upravni tehnokrati.

38

Snaga tehnokrata u birokraciji u ministarstvima proizlazi iz sigurnije procjene stanja, prikladna izbora financijskih i administrativnih sredstava i putova, te izrade razumnijih scenarija koji jamče najbolji mogući rezultat.

Francuski sustav vlasti najviše problema ima zbog razmjerne udaljenosti političko-upravnih eleta od društva.

4.2.7. Sudstvo Sudačka kontrola zakonodavca u Francuskoj još je zapravo nova. Ustavno vijeće svojedobno je bilo koncipirano kao pomagač kako bi se parlament uputio na svoje granice. Ustavno vijeće mora tzv. organske zakone, tj. zakone koji se odnose na same državne institucije poput parlamenta, vlade i pravosuđa, preispitati prije nego stupe na snagu. Ostali zakoni podliježu fakultativnom preispitivanju: predsjednik republike, premijer, predsjednik jednog ili drugog doma ili 60 zastupnika ili senatora mogu uputiti zakone prije njihove objave Ustavnom vijeću.

Po 3 od 9 članova Ustavnog vijeća imenuju predsjednik države, predsjednik Nacionalne skupštine i predsjednik Senata. Nema pravnog sredstva protiv odluka Ustavog vijeća. Ustavno vijeće je još vrlo nepotpun ustavni sud: nijedan frc. sud ne može se pozvati na Ustavno vijeće kako bi se uvjerio u ustavnost nekog zakona, ni građani još nemaju pravo na ustavnu žalbu.

Državno vijeće čini vrh vrlo razgranatog upravnog sudstva.

Teritorijalna uprava Francuska je još prije nekoliko desetljeća bila primjerna centralizirana država. U Petoj republici poticani su ciljana privredna modernizacija i razvoj regionalne infrastrukture. Od 1982. Frc. prakticira samoupravni regionalizam koji je znatno promijenio frc. državu. Promjenom Ustava 2003. utvrđena je decentralizirana organizacija države.

Današnje 22 regije uživaju samostalnost na područjima regionalnoga privrednog planiranja, gradnje i održavanja škola i kulturnih ustanova. Regije biraju vlastite parlamente, a oni vlade. Departmani također su pretvoreni u komunalne samouprave i samostalno se brinu za jedan dio zadataka koji su im unaprijed dodijeljeni. Prefekti postoje i u regijama i u depertmanima, oni uređuju cjelokupno područje sigurnosti i reda (više ne donose odluke na područjima socijalne i kulturne samouprave).

Slaba je točka procesa regionalizacije mala porezna osnovica departmana i regija. Veliki i unosni izvori poreza uglavnom pritječu u blagajne ministarstva financija u Parizu. Nakon što je najnovijom promjenom Ustava povećana važnost regija, predviđeno je i poboljšanje njihova financijskog stanja. Regionalizacija je promijenila politički život Francuske – uska usredotočenost na Pariz pripada prošlosti. Općine su dobile više slobodnog prostora. Politika ispod razine središnje države postala je slobodnija ali i složenija. Regije su otvorile polit. elitama novo polje djelovanja.

39

4.3. INTERESNO POSREDOVANJE

4.3.1. Stranke Suvremeni stranački sustav oblikovan je osnutkom Pete Republike. Jedina stranka koja i danas ima kontinuitet sa strankama prethodnih republika jest Komunistička partija Francuske. Aktualna stranačka konstelacija postoji tek od početka 70-ih godina. Stranačke sustave prethodnih republika obilježavale su stranke male i srednje veličine koje su se smjestile na sredinu stranačkog spektra. Te su stranke bile za republiku i za tržišnu privredu, ali protiv države ondje gdje je ona istupala nasuprot građaninu.

Tradicionalne stranke centra uglavnom su bile ukorijenjene u seoskoj i malogradskoj sredini, koja je Frc. tada obilježavala mnogo jače nego danas. Program tih stranaka često se doimao radikalnim. Izraženi sekularizam u političkoj tradiciji zemlje do danas spriječava djelotvorno organiziranje katolika u politici. Čak je i kršćansko-demokarstka stranka (MRP - Pokret za okupljanje stranaka) koja se formirala iz kršćanskog pokreta otpora njemačkoj okupaciji u Četvrtoj republici imenovanjem izbjegla odnos s kršćanstvom.

Na ljevici su, osim komunista, djelovali i francuski socijalisti (SFIO). Za razliku od komunističke partije koja je bila čvrsto ukorijenjena u sredini industrijskih radnika, socijalistička stranka je predstavljala uglavnom državne službenike i obrazovane građane. SFIO, MRP i manje stranke – nijedna od njih nije dugo nadživjela prijelaz u Petu republiku.

Prva dramatična promjena što je nastala zbog promjene republike bilo je oslobađanje polit. konzervativizma od stigme neprijateljstva prema republici. De Gaulle je zamoljen da se u njegovo ime osnuje jedna stranka. Kako bi poduprili predsjednika, degolistički zastupnici povezali su se u savez koji je 1967. načino korak ka tome da postane stranka (UN – Savez za novu republiku). De G. popularnost bila je temelj stranke. Tadašnji vođa degolista Chirac započeo je 1975. graditi učinkovitu stranačku organizaciju. Degolistička stranka preimenovana je RPR (Pokret za okupljanje za republiku) i pretvorila se u snažnu organizaciju. U kasnim 90-tim godinama RPR je zapao u krizu.

RPR se 2002. ujedinio s UDF-om (Demokratski savez frc.). Vođa mu je bio kasniji predsjednik države Giscard. Između UDF-a i RPR-a nema velikih sadržajnih razlika. UDF nastupa kao liberalna stranka u privrednom pogledu, dok RPR više uzima u obzir socijalno slabije. RPR i UDF ujedinili su se u savez za predsjedničku većinu - UMP.

Socijalistička stranka (PS) je tvorevina kasnijeg predsjednika Mitteranda. Ona je ponajprije stvorena kao sredstvo slamanja konzervativne većine u Petoj Republici. Od početka je bila postavljena tako da podupre kandidaturu socijalističkog predsjednika. Socijalistička stranka ujedinjuje različite struje koje su se organizirale kao unutarstranačke grupacije, djeluju kao „stranke u stranci“. Mitterand je uvijek bio popularniji od svoje stranke.

Komunistička partija (PCF) u stalnom je padu. Sredina industrijskih radnika dugo je bila glavni oslonac komun. partije. Danas su komunisti samo mlađi partner socijalista.

Desno populistična stranka Front national, riječ je o političkoj snazi koja je dosad bila posve pod prevlašću svoga utemeljitelja Le Pena. On je 80-tih iskorištavao teme koje je politika zapostavljala.

U opisu stranačkog sustava prije 1958. frc. polit. publicistika služi se pojmom „političke obitelji“, odgovarajuće značenje danas ima „taborska struktura stranačkog sustava“ (lijevi i desni). Fenomen tabora razlikuje se od klasičnoga dvostranačkog sustava brit. oblika po jednome: uz

40

konkurenciju među taborima, postoji i unutarnja konkurencija u taborima. Ona je sada oslabljena - Komunisti su blizu tome da postanu beznačajni u parlam. politici. U Petoj Republici koalicije nikad nisu bile važne.

Francuske su stranke oduvijek uvelike bile usredotočene na ličnosti. Najveća cijena koju ispostavlja sustav vlasti jest institucija predsjednika, ona stranka koja osvoji mjesto predsjednika ima mnoge mogućnosti da povuče za sobom i ostale institucije.

4.3.2. Interesne skupine Utjecaj saveza je manji nego u susjednim zemljama. Francuska birokracija u ministarstvima ne njeguje savjetodavni stil u odnosu prema društvenim adresatima.

Prve poslijeratne vlade blagonaklono su pratile reorganizaciju franc. poduzetništva u savez CNFP koji je izvorno predviđen kao zajednički krovni savez veleindustrije, te malih i srednjih tvrtki. Nakon nekog vremena pripala mu je uloga predstavljanja velikih i jakih industrijskih poduzeća, dok je interesni predstavnik malih i srednjih poduzća postao CGPME. Krajem 90-tih CNPF se reorganizirao i preimenovao u MEDEF. MEDEF preferira diskretne razgovore s ministrima i činovnicima. MEDEF objedinjuje funkcije industrijskog saveza i saveza poslodavaca.

Poljoprivreda je najbolje organizirana grana privrde, najvažniji je agrarni savez je FNSEA.

Sindikati su oduvijek slabi, jedan razlog treba tražiti u tome što mnogi frc. posloprimci rade u tradicionalnoj sitnoj trgovini i sitnom obrtu, te u malim i srednjim industr. poduzećima, u njima je tradicionalno volja poslodavca zakon. Ozračje za sindikalni pokret pogoršala je privatizacija mnogih državnih poduzeća sredinom 80-ih, tome treba pridodati i opći razvoj u pravcu produktivnijih tehnika proizvodnje.

Sindikalni krajolik diferencira se na polit. pravce. Organizacijski najjači pravac utjelovljuje OGT koji je usko povezan s Komunističkom partijom i organizira klasična industrijska područja metalske proizvodnje. Slijedeći važan sindikat je Confederation Francaise Democratique du Travail (CFDT) – organizira zaposlene u branšama budućnosti – kemija i elektronika. Među manjim sindikatima važan je Confederation Generale du Travail-Force ouvriere (CGT-FO) – uglavnom organizira javnu službu.

Svi sindikati često premještaju svoju aktivnost na ulicu, jer ih od svih saveza vlada najmanje traži kao partnere za razgovor.

4.4. POVIJEST UTJECAJA Demokratizacija Istočne Europe, koja je započela prije desetak godina, uzela je kao primjer, među ostalima, i sustav vlasti Pete Republike. To je osobito očito u Rusiji, u državama nasljednicama Sovjetskog Saveza i u J-I Europi. Kao ishodište su većina tih zemalja imale, poput Francuske nakon Četvrte republike, tabulu rasu (nije bilo političkih stranaka). Frc. ima polupredsjednički sustav vlasti.

Portugal i Grčka su se 1975, godine odlučile za polupredsjednički sustav vlasti, ali su ga nakon kratkog vremena odbacile u korist parlamentarnih.

5. REZULTATI USPOREDBE

41

Parlamentarni sustav vlasti zasniva se na ovisnosti vlade i politike vlade o suglasnosti parlamentarne većine. U predsjedničkom sustavu vlasti vlada ostaje na dužnosti i kad njezina politika nema većinu u parlamentu. Parlamentarni sustav vlasti temelji se na jedinstvu vlade i parlamentarne većine, tzv. vladine većine. Predsjednički sustav vlasti ne poznaje vladine većine jer parlament ne može razriješiti vladu.

Parlamentarni sustav pretpostavlja djelotvorne stranke (one su nužne) i poznaje fenomen političke opozicije. U predsjedničkom sustavu stranke nemaju toliko važnu ulogu.

Kriteriji razlikovanja sustava vlasti:1) Pitanje potrebe za povjerenjem parlamenta, tj. ovisnosti vlade o parlamentarnoj većini2) Važnost državnog poglavara kao političkog vođe3) Pitanje kompatibilnsti ili nekompatibilnosti, tj. spojivosti držnosti i mandata – pokazalo se

navažnim4) Pitanje sudstva i ustavnog sudstva – ne dotiču se tipološkog svojstva sustav vlasti – one se

tumače iz pravne tradicije5) Pitanje savezne ili unitarne strukture države – ne tiču se posebnosti sustava vlasti6) Struktura sustava vlasti snažno određuje strukture stranaka i saveza

42