kamu ekonomİsİ - İstanbul...

KAMU EKONOMİSİ

MALİYE

PROF. DR. MURAT ÇAK

İSTANBUL ÜNİVERSİTESİ AÇIK VE UZAKTAN EĞİTİM FAKÜLTESİ

İSTANBUL ÜNİVERSİTESİ AÇIK VE UZAKTAN EĞİTİM FAKÜLTESİ

MALİYE LİSANS PROGRAMI

KAMU EKONOMİSİ

Prof. Dr. Murat Çak

Yazar Notu

Elinizdeki bu eser, İstanbul Üniversitesi Açık ve Uzaktan Eğitim Fakültesi’nde okutulmak için

hazırlanmış bir ders notu niteliğindedir.

I

ÖNSÖZ

II

İÇİNDEKİLER

ÖNSÖZ ............................................................................................................................ I

İÇİNDEKİLER .............................................................................................................. II

KISALTMALAR ......................................................................................................... XI

YAZAR NOTU ........................................................................................................... XII

1. KAMU EKONOMİSİ DİSİPLİNİ ............................................................................. 1

Bu Bölümde Neler Öğreneceğiz? ................................................................................... 2

Bölüm Hakkında İlgi Oluşturan Sorular......................................................................... 3

Bölümde Hedeflenen Kazanımlar ve Kazanım Yöntemleri ........................................... 4

Anahtar Kavramlar ......................................................................................................... 5

Giriş ................................................................................................................................ 6

Kamu Ekonomisi Disiplinine Tarihsel ve Analitik Bir Perspektiften Bakış .................. 7

1.1. Kamu Ekonomisi Analizinin Ardında Yatan Doktriner Görüşler ........................ 7

1.1.1. Sosyal Sözleşmeci Gelenek........................................................................... 8

1.1.2. Faydacı Felsefe............................................................................................ 10

1.1.3. Marjinalist Temeller .................................................................................... 11

1.1.4. Kamusal Seçiş Paradigması ........................................................................ 13

1.1.5. Kurumsalcı İktisat ....................................................................................... 14

1.1.6. Marxist Kamu Ekonomisi Yaklaşımı .......................................................... 15

Uygulamalar ................................................................................................................. 17

Uygulama Soruları........................................................................................................ 18

Bu Bölümde Ne Öğrendik Özeti .................................................................................. 19

Bölüm Soruları ............................................................................................................. 20

2. KAMU EKONOMİSİ VE DEVLET BAĞINTISI................................................... 21

2.1. Kamu Ekonomisi ve Devlet................................................................................... 22

2.2. Adam Smith’den Günümüze Devletin Ekonomideki Rolü ................................... 23

2.3. Devlet Türleri ........................................................................................................ 24

2.3.1. Minimal Devlet ........................................................................................... 25

2.3.2. Kamu Hizmetleri Devleti ............................................................................ 25

2.3.3. Kalkınmacı Devlet ...................................................................................... 25

2.3.4. Refah Devleti .............................................................................................. 26

2.3.5. Küresel Çağın Devleti ................................................................................. 28

Bu Bölümde Neler Öğreneceğiz? ................................................................................. 30

III

Bölüm Hakkında İlgi Oluşturan Sorular....................................................................... 31

Bölümde Hedeflenen Kazanımlar ve Kazanım Yöntemleri ......................................... 32

Anahtar Kavramlar ....................................................................................................... 33

Giriş .............................................................................................................................. 34

Uygulamalar ................................................................................................................. 36



Bölüm Soruları ............................................................................................................. 39

3. BÖLÜM KAMU KESİMİNİN YAPISI ................................................................... 40





Giriş .............................................................................................................................. 45

3. Kamu Kesiminin Yapısı, Bileşimi ve Büyüklüğü .................................................... 46

3.1.Kamu Kesimi ve Özel Kesim .......................................................................... 46

3.2. Kamu Kesiminin Büyüklüğünün Ölçülmesi .................................................. 50

Uygulamalar ................................................................................................................. 67



Bölüm Soruları ............................................................................................................. 70

4. PİYASA EKONOMİSİ ............................................................................................ 71





Giriş .............................................................................................................................. 76

Piyasa Ekonomisinin İşleyiş Modeli Ekonomide Etkinlik ve Adalet Kavramları ....... 77

4.1. Piyasa Ekonomisinde Etkinlik ve Adalet Kavramları ........................................... 77

Etkinlik .................................................................................................................. 78

Adalet .................................................................................................................... 79

4.2. Piyasa Ekonomisinin İşleyiş Modeli ve Toplumsal Refahın Ençoklaştırılması .... 80

4.2.1. Rekabetçi Dengenin Sağlanması ................................................................. 80

IV

4.2.2. Pareto Optimallik Kriterleri ........................................................................ 81

4.2.3. Refah İktisadının Temel Teoremleri ........................................................... 83

4.3. Sosyal Refah Fonksiyonları ........................................................................... 86

Uygulamalar ................................................................................................................. 93



Bölüm Soruları ............................................................................................................. 96

5. TOPLUMSAL FAYDA VE MALİYETLER .......................................................... 97



Bölümde Hedeflenen Kazanımlar ve Kazanım Yöntemleri ....................................... 100

Anahtar Kavramlar ..................................................................................................... 101

Giriş ............................................................................................................................ 102

5. Toplumsal Fayda ve Maliyetlerin Ölçülmesi ......................................................... 103

5.1. Tüketici Rantı Kavramı ve Kamu Ekonomisinde Kullanımı ....................... 103

5.2. Refah Değişimlerinin Ölçülmesi .................................................................. 108

5.3. Ayni ve Nakdi Devlet Yardımlarının Etkinlik Açısından Değerlendirilmesi ......................................................................................................................................... 110

5. Bölüme EK 1: Ramsey Kuralı......................................................................... 111

5. Bölüme EK 2: Aşırı Yük Formülünün Türetilmesi......................................... 112

Uygulamalar ............................................................................................................... 114

Uygulama Soruları...................................................................................................... 115

Bu Bölümde Ne Öğrendik Özeti ................................................................................ 116

Bölüm Soruları ........................................................................................................... 117

6. PİYASA AKSAKLIKLARI ................................................................................... 118

Bu Bölümde Neler Öğreneceğiz? ............................................................................... 119

Bölüm Hakkında İlgi Oluşturan Sorular..................................................................... 120



Giriş ............................................................................................................................ 123

6. Piyasa Aksaklıkları ve Devletin Rolü..................................................................... 124

6.1. Piyasa ve Devlet ........................................................................................... 124

6.2. Musgrave’e Göre Piyasa Aksaklıkları Teorisi ............................................. 126

6.3. Devletin Müdahale Araçları ......................................................................... 128

V

6.4. Bir Kurum Olarak Piyasa ve Devletin Rolü ................................................. 129

6.5. Piyasalar Neden Aksar? ............................................................................... 130

6.6. Piyasa Aksaklıkları Teorisine Yeni Katkılar................................................ 131

Uygulamalar ............................................................................................................... 134



Bölüm Soruları ........................................................................................................... 137

7. KAMU MALLARI ................................................................................................. 138





Giriş ............................................................................................................................ 143

7.1. Kamu Malları Teorisinin Gelişimi ...................................................................... 144

7.2. Kamu Mallarının Sınıflandırılmasında Kullanılan Kriterler ............................... 144

7.2.1. Faydadan Mahrum Bırakılamaz Olma Özelliği ........................................ 145

7.2.2. Tüketimde Rekabet Olmaması Özelliği .................................................... 146

7.3. Çeşitli Mal Türleri ve Devletin Müdahalesi ........................................................ 147

7.3.1. Özel mallar ................................................................................................ 147

7.3.2. Ortak Kamusal Mülkiyet ........................................................................... 150

7.3.3. Kulüp Malları ............................................................................................ 151

7.3.4. Tam Kamusal Mallar................................................................................. 152

Uygulamalar ............................................................................................................... 156



Bölüm Soruları ........................................................................................................... 159

8. KAMU MALLARININ FAYDASININ YAYILMA ALANI ............................... 160





Giriş ............................................................................................................................ 165

8.1. Kamu Mallarının Faydasının Yayılma Alanına Göre Sınıflandırılması.............. 166

VI

8.1.1. Yerel Kamusal Mallar ............................................................................... 166

8.1.2. Ulusal Kamusal Mallar ............................................................................. 166

8.1.3. Küresel Kamusal Mallar ........................................................................... 167

8.2. Kamu Malların Sunumu ve Finansmanı .............................................................. 172

8.3. Kamu Mallarının Etkin Üretim Düzeyi ............................................................... 173

8.3.1. Lindahl Modeli .......................................................................................... 174

8.3.2. Samuelson Modeli ..................................................................................... 174

8.3.3. Yeni Tercih Açıklama Mekanizması ........................................................ 179

Uygulamalar ............................................................................................................... 181



Bölüm Soruları ........................................................................................................... 184

9. DIŞSALLIKLAR ................................................................................................... 185





Giriş ............................................................................................................................ 190

9.1. Geleneksel Piyasa Aksaklıkları Yaklaşımı İçinde Pozitif ve Negatif Dışsallıklar ................................................................................................................................................ 191

9.2. Dışsallıkların Sınıflandırılması ............................................................................ 192

9.2.1. Pozitif Dışsallıklar ..................................................................................... 192

9.2.2. Negatif Dışsallıklar ................................................................................... 194

9.3. Dışsallıklar ve Devletin Müdahale Araçları ........................................................ 195

9.4. Dışsallıklara Piyasa Çözümü: Coase Teoremi .................................................... 197

Uygulamalar ............................................................................................................... 202



Bölüm Soruları ........................................................................................................... 205

10. DOĞAL TEKELLER ........................................................................................... 206





VII

Giriş ............................................................................................................................ 211

Doğal Tekeller, Regülasyon ve Özelleştirme ............................................................. 212

10.1. Doğal Tekeller ................................................................................................... 212

10.1.1. Doğal Tekellerde Etkin Üretim Düzeyi .................................................. 213

10.1.2. Doğal Tekellerde Regülasyon ................................................................. 214

10.1.3. Regülasyonda Fiyat Belirleme Yöntemleri ............................................. 215

10.2. Kamusal Fiyatlama ............................................................................................ 217

10.2.1. Kamusal Fiyatlama Kriterleri .................................................................. 218

10.2.2. Kamusal Fiyatlama Çeşitleri ................................................................... 220

Uygulamalar ............................................................................................................... 223



Bölüm Soruları ........................................................................................................... 226

11. ETKİNLİK VE ÖZELLEŞTİRME ...................................................................... 227





Giriş ............................................................................................................................ 232

11.1. Kamu Kesiminde Etkinlik ve Özelleştirme ....................................................... 233

11.1.1. Etkinlik ile Mülkiyet Arasındaki İlişki ................................................... 233

11.1.2. Kamu Kesiminin Etkinsiz Çalıştığım İleri Süren Görüş: ........................ 234

11.1.3. X-Etkinsizliği .......................................................................................... 234

11.2. Kamu Kesiminde Etkinlik ve Performans Yönetimi ......................................... 235

11.2.1. Performans değerlendirmesine İlişkin Tanımlar ve Kavramlar .............. 236

11.2.2.Kamu Hizmetleri Sunumunun Yerelleşmesi ............................................ 237

11.3. Özelleştirme: Amaçlar ve Teknikler ................................................................. 238

Uygulamalar ............................................................................................................... 245



Bölüm Soruları ........................................................................................................... 248

12. GELİR DAĞILIMI VE GELİRİN YENİDEN DAĞILIMI ................................. 249


VIII




Giriş ............................................................................................................................ 254

Ekonomide Gelir Dağılımı ve Gelirin Yeniden Dağılımı Politikaları........................ 255

12.1. Gelir Dağılımı .................................................................................................... 255

12.1.1. Bir Refah Ölçümü Olarak Gelir .............................................................. 256

12.1.2. Gelir Dağılımının Tanımlanması ve Ölçülmesi ...................................... 257

12.2. Yoksulluk .......................................................................................................... 259

12.3. Gelir Dağılımındaki Eşitsizliğin Kaynakları ..................................................... 261

12.4. Devletin Gelir Dağılımına İlişkin Rolü ............................................................. 262

Uygulamalar ............................................................................................................... 267



Bölüm Soruları ........................................................................................................... 270

13. FAYDA-MALİYET ............................................................................................. 271





Giriş ............................................................................................................................ 276

Fayda-Maliyet Analizi ................................................................................................ 277

13.1. Fayda Maliyet Analizinin Refah İktisadı Temelleri .......................................... 277

13.2. Kamu ve Özel Kesimde Proje Değerlendirme Tekniklerinin Karşılaştırılması 278

13.3. Fayda ve Maliyetlerin Tanımlanması ve Ölçülmesi .......................................... 279

13.4. Proje Sıralama Yöntemleri ................................................................................ 281

13.4.1. Net Bugünkü Değer Yöntemi ................................................................. 281

13.4.2. İçsel Getiri Oranı Yöntemi ...................................................................... 283

13.5. İskonto oranının seçilmesi ................................................................................. 284

13.5.1. Sosyal Zaman Tercihleri ......................................................................... 285

13.5.2. Sermayenin Fırsat Maliyetleri ................................................................. 285

13.6. Gölge Fiyatlar .................................................................................................... 285

13.6.1. Mal ve Emek Piyasalarında Gölge Fiyatlar ............................................ 286

IX

13.6.2. İnsan Hayatının Değerlendirilmesi ......................................................... 288

13.6.3. Zamanın Değerlendirilmesi ..................................................................... 289

13.7. Kamu Yatırım Projelerinin Gelir Dağılımı Etkilerinin Dikkate Alınması ........ 289

13.7. Projelerin Değerlendirilmesinde Risk ve Belirsizlik ......................................... 290

Uygulamalar ............................................................................................................... 293



Bölüm Soruları ........................................................................................................... 296

14. KAMUSAL SEÇİŞ .............................................................................................. 297





Giriş ............................................................................................................................ 302

Kamusal Seçiş Teorisi ................................................................................................ 303

14.1. İktisadi Sistemler ve Karar Alma Mekanizmaları ............................................. 303

14.2. Kamusal Seçiş Teorisinin Dayandığı Devlet Modeli ........................................ 304

14.3. Kamusal Seçiş Teorisinin Temel Varsayımları ................................................. 304

14.4. Kamu Ekonomisinde Karar Alma Sürecinin İncelenmesi: Devletin Aksaklığı 305

14.4.1. Rasyonel Seçmenin İlgisizliği ................................................................. 306

14.4.2. Politikacı ve Bürokrat Davranışları ......................................................... 307

14.4.3. Oydeğiştokuşu (Logrolling) .................................................................... 308

14.4.4. Rant Kollama .......................................................................................... 309

14.4.5. Mali Yanılsama ....................................................................................... 310

14.5. Oylama Kuralları ............................................................................................... 311

14.5.1. Oy Çoğunluğu Kuralı .............................................................................. 311

14.5.2. Oylama Paradoksu .................................................................................. 312

14.5.3. Ortanca Seçmen Hipotezi ........................................................................ 313

14.6. Kamu Kesiminin Büyüklüğünü Açıklayan Kamusal Seçiş Teorisi Modelleri .. 316

14.6.1. Arz Yanına Dayalı Modeller (Leviathan Modeli) ................................... 316

14.6.2. Niskanen Modeli ..................................................................................... 317

14.6.3. Ortanca Seçmen Modeli .......................................................................... 318

14.6.4. Çıkar Grupları ......................................................................................... 318

X

14.7. Devletin Merkezi ya da Federal Devlet Olmasının Kamu Kesiminin Büyüklüğü Üzerindeki Etkileri ....................................................................................... 319

14.8. Normatif Kamusal Seçiş Teorisi ....................................................................... 319

14.8.1. Sosyal Refah Fonksiyonları ve Arrow’un İmkânsızlık Teoremi ............ 320

14.8.2. Optimal Karar Alma Kuralları- Anayasa Teorisi .................................... 321

Uygulamalar ............................................................................................................... 323



Bölüm Soruları ........................................................................................................... 326

KAYNAKÇA ............................................................................................................. 327

XI

KISALTMALAR

XII

YAZAR NOTU

1

1. KAMU EKONOMİSİ DİSİPLİNİ

2

Bu Bölümde Neler Öğreneceğiz?

3

Bölüm Hakkında İlgi Oluşturan Sorular

4

Bölümde Hedeflenen Kazanımlar ve Kazanım Yöntemleri

Konu Kazanım Kazanımın nasıl elde edileceği veya geliştirileceği

5

Anahtar Kavramlar

6

Giriş

7

Kamu Ekonomisi Disiplinine Tarihsel ve Analitik Bir Perspektiften

Bakış

Kamu mâliyesi, ya da daha güncel deyişiyle kamu ekonomisi, iktisadın disiplini olmakla birlikte, diğer birçok disiplin ile de yakından bağlantı bir alandır. Kamusal karar alma süreçlerinin yapısı ve işleyişi dolasıyla siyaset bilimi ile kamu ekonomisinde bireyin

davranışları dolayısıyla ve sosyal psikoloji ile içinde yer aldığı toplumun kültürü, gelenekle toplumsal dinamikleri dolayısıyla sosyoloji ile içerdiği normatif kuralların gerektirdiği adalet normları dolayısıyla etik, felsefe ve hukuk ile kamu kurumlarının etkin çalışma ilkelerini yakından izleme gereği dolayısıyla yönetimi disiplinleri ile birçok kesişme alanı vardır. Bu bölümde, kamu ekonomisi disiplininin araştırma yöntemleri kendi sınırlan içinde tartışılacaktır, ancak bu disiplinin ardında yatan farklı doktrinler ele alındığı zaman zorunlu olarak bu kesişme alanları gündeme gelmektedir. Ayrıca, kamu örgütleyen kurum olan devletin nasıl farklı biçimlerde ortaya çıktığı bu durumun bizim inceleme alanımız olan kamu ekonomisini nasıl de bu bölümde üzerinde durulan konular olacaktır.

1.1. Kamu Ekonomisi Analizinin Ardında Yatan Doktriner Görüşler

Devlet, bir siyaset bilimci için ya da bir hukukçu için farklı bir anlam ifade edebilir; ancak, bir iktisatçı veya maliyeci gözü ile bakıldığı zaman, kamu kesiminin örgütlendiği kurum olan devlet, ekonomide belirli işlevleri olan bir üretim ve finansman birimidir. Bu işlevlerin neler olduğu, kamu ekonomisinin sahip olduğu doktriner bakışa göre değişmektedir. Devlete ekonomide çok küçük bir rol yükleyen minimal devlet anlayışından, devletin bütün ekonomiyi

örgütlemesi gerektiğini düşünen kolektivist devlet anlayışına faklı yaklaşımlar altında ortaya çıkan çeşitli devlet modelleri vardır.

Bu yaklaşımları, devletin ve kamu ekonomisinin işleyişinin anlaşılmasında kullanılan teori ve modellerin dayandığı 3 temel paradigma1 olarak sınıflandırmak mümkündür. Bunları neoklasik paradigma, kamusal seçiş paradigması ve Marksist paradigma olarak ayırabiliriz. Neoklasit paradigmada devlet piyasa aksaklıklarını düzeltme görevi olan bir iyi devlet olarak ele alır. Kamusal seçiş paradigması ise, devleti, her biri kendi çıkarları için çalışan politikacı ve bürokratlardan oluşan bir alan olarak modelleştirmektedir. Marksist paradigmaya göre, devlet, sermaye sınıfının ideolojisinin ve çıkarlarının korunması ve sürdürülmesi için bir araç olma niteliğindedir.

Gerek iktisat, gerekse siyaset bilimi doktriner tarihi içinde, ilk iki paradigmayı besleyen ve kökleri 17. yüzyıl siyaset felsefesine kadar uzanan çeşitli düşünsel gelenekler mevcuttur. Bu

gelenekler başlıca faydacı gelenek ve sözleşmeci gelenektir. Aşağıda bu iki gelenek

1 Paradigma terimi, ilk kez T.Kuhn tarafından kullanılan tanımıyla, ‘bir bilimsel topluluk tarafından kabul edilmiş

yöntem, varsayımlar, değerler kümesi’ anlamına gelmektedir.

8

incelendikten sonra faydacı geleneğe dayalı majinalist ve neoklasik paradigma, sözleşmeci geleneğe dayalı kamusal seçiş paradigması ve kurumsalcı iktisat ve son olarak Marksist para-

digmanın kamu ekonomisinde nasıl temsil edildiği konulan ele alınacaktır.

1.1.1. Sosyal Sözleşmeci Gelenek

Devlet neden vardır ve neden olmalıdır sorusunun cevabı, bazı 17. ve 18. yüzyıl batı filozofları tarafından sistematik olarak incelenmiş ve aralarında önemli farklar olmakla birlikte, sosyal sözleşme fikrine dayanarak ortaya çıkmıştır. Bu filozoflar, Hobbes, Locke ve Rousseau’dur.

Thomas Hobbes, 17. yüzyılda yaşamış bir İngiliz filozofudur. Ünlü eseri Leviathan’da devletin (Monarşik devletin) neden gerekli olduğunu inceler. Hobbes’a göre, toplumların doğal durumu anarşi durumudur. Hayat insanlar için kötü, acımasız ve kısadır. Bu durumdan

kurtulmak için bir egemen gücün boyunduruğuna ihtiyaç vardır. İnsanlar bütün haklarını, toplumda güvenliği sağlaması için kendi iradeleri ile bu egemen güce (Monark’a) bırak-

malıdırlar. Bu bir tür sözleşmedir ancak; bu sözleşmenin uzlaşma ile mi yoksa güç kullanarak mı olduğunun önemi yoktur.

John Locke ise yine 17. yüzyılda yaşamış bir İngiliz filozofudur. Locke da devletin temeli olarak sözleşme kavramı üzerinde durmuştur. Ancak, Locke’un sözleşme anlayışı Hobbes’un anlayışından oldukça farklıdır. Locke’a gore, insanlar doğuştan özgür ve eşittirler ve doğal hakları vardır. Monarkın mutlak bir egemenliği yoktur. Hiçbir egemen güç bu haklan ortadan kaldıramaz. Bu haklann başında mülkiyet hakkı gelmektedir. Rasyonel bireyler bu korumak için devleti oluşturmuşlardır. Vergiler sadece devletin bireylerin koruması karşılığında meşrudur.

Lacke, etkileri günümüzde de devam eden kurucu (constructivist) yaklaşımın temellerini atmıştır. Bu düşünce, siyasi kurumların ve siyasi yapıların bir şekilde kendiliğinden

geliştiği yönündeki kendiliğindencilik anlayışına karşı, insan iradesinin ürünü oldukları görüşüne dayanmaktadır2.

Jacques Rousseau ise, 18. yüzyılda Fransa’da yaşamış bir filozoftur. Rousseau da sosyal sözleşme üzerine yazdıysa da, O’nun sözleşme anlayışı Hobbes ve Locke’dan çok farklıdır. En başta, Hobbes ve Locke’un bireyci olmalarına karşılık Rousseau kolektivist bir filozoftur.

Rousseau için de önemlidir ancak; bireyleri bir yanıyla kendi özel iradelerine sahipkene diğer yanıyla da genel toplumsal bir iradeye tâbi olduklarını kabul eder. Bu genel iradeye tâbi olmak insanları özgür kılacaktır. Rousseau, bu iadeyi temsil eden bir egemen güç fikrini kabul eder. Rousseau’ya gore, bu güç toplumun iyiliği için çalışan bir güçtür ve hiçbir zaman hata yapmaz.

Hobbes ve Locke’daki doğal durum yerine, Rousseau’da toplumsal anlaşma durumu vardır. Bireylerin bir ulusa ait olması fikri ilk defa Rousseau ile ortaya çıkmıştır.

2 Kurumların evrim geçirerek kendiliğinden oluştuğu yolundaki düşüncenin temellerini atan yine İngiliz Filozof David Hume’dur. Bugün, nasıl ki Locke’cu düşüncenin takipçileri Kamusal Seçiş ekolü ise, Humee’cu düşüncenin takipcisi ise Hayek’tir.

9

Hobbbes’dan ve Locke’dan itibaren gelişmiş olan liberal düşünceye dayalı sözleşmeci siyaset felsefesi akımları, kurumların insanın iradesiyle kurulduğu ve ekonomik yapılan incelemektedir. Kamusal seçiş teorisi de böyle kurucu bir siyaset felsefesi temeline

dayanmaktadır. Ancak, bütün liberal felsefesi, kurumların gelişimi konusunda böyle kendiliğindenci değildir. Liberal filozof ve iktisatçı Hayek için kurumlar kendiliğinden doğarlar, insanlar tarafından kasıtlı ve bilinçli olarak kurulmazlar, çünkü insanların bilgisi ve

rasyonelitesi sınırlıdır. Toplumların evrimi içinde bazı kurumlar hayatta kalır ve güçlenir; bazıları ise yok olur.3

Çerçeve Yazı: 1

Sosyal Sözleşme Fikri:

Bir dereceye kadar gönüllü olan toplumsal ilişkiler, her ne kadar çıkar çatışmalarını içerirse de, bütün olarak bakıldığı zaman karşılıklı fayda sağlayan ilişkilerdir. İnsanlar her

zaman diğer insanlara ihtiyaç duyarlar; ancak, bazen tam bir uyum içinde olurlar bazen de

birbirlerine karşı acımasız davranırlar. Hume ve Rawls, işte tam bu durumlarda adalet ilkelerinin ne kadar gerekli olduğuna işaret ettiler. Çıkar çatışmalarının zararlarını önleyecek

ve karşılıklı işbirliğini güvenceye alacak olan bu normatif ilkeler, bir tür sosyal sözleşme fikrin-

den doğmaktadır. Bu fikir Plato’nun Cumhuriyet (Republic) adlı eserinde de vardır (Hernekadar Plato, insanların yaşamı kolaylaştırmak için kabul ettiği ilkelerin gerçek adalet ilkeleri olduğunu reddetse de). 17. ve 18. Yüzyıllarda, artık toplum için kabul edilen ‘doğal hiyerarşi’ görüşü çöktükten sonra, siyaset felsefecileri, adalet ilkelerini de kapsayacak şekilde, sosyal normlar ve siyasi yükümlülüklerin kaynağı olarak ‘toplumsal sözleşme’ nosyonunu

yeniden canlandırdılar.

Sosyal sözleşme teorilerinin temel nosyonuna göre, ilke ve kurumlan değerlendirirken sorulacak soru, insanların bu kurumları sosyal yükümlülüklerle kısıtlandırılmış oldukları değil, sadece aydınlanmış, rasyonel özçıkarları (17. ve 18. yüzyıl filozoflarının doğal hukuk olarak adlandırdıkları) ile yönetildikleri bir ‘doğal durum’ içinde kabul edip etmedikleri olmalıdır. Bütün filozoflar, bu sözleşmeci fikre değer vermez, örneğin, David Hume, hiçbir sözleşmenin, bu sözleşmeye uymayı garanti etmediğini iddia etmiştir. Diğer yandan, sözleşmecilik yanlıları da, adalet fikrini, rıza gösterme ve rasyonalite kavramları ile bağdaştırdığı için sözleşme

kavramını cazip bulmuşlardır; çünkü insanlar, doğal durumda bu ilkelere uymayı kabul

ediyorlar ise bu, söz konusu ilkeler rasyonel olduğu içindir. Önemli olan nokta, insanların bu ilkelere hangi koşullar altında uyduklarıdır; farklı sözleşme teorileri, tasarladıkları farklı hipo-

tetik durumlar bakımından birbirlerinden ayrılırlar.

Brian Barry (1989)* iki temel sosyal sözleşme sınıflandırması yapar. Birinci olarak,

Hobbes ve Hu-me’ın dahil olduğu grupta, rasyo-naliteyi özçıkara ve anlaşmayı pazarlık sonucuna bağlayan ve karlışıklı avantaj’a dayanan bir adalet görüşüne yol açan bir sosyal sözleşme anlayışı hakimdir. Burada sosyal sözleşme farklı çıkarları uyumlaştıran bir anlaşmadır. Kant ve Rousseau’nun dâhil olduğu ikinci grup ise, rasyonaliteyi, bireylerin

3 Bu konuda bakınız. Yayla (1993), Yay (2007)

10

otonom hedeflerine (mutlaka özçıkarcı olmayabilir) ve anlaşmayı uzlaşmaya bağlar ki burada adalet bir tarafsızlık (impartiality) durumudur. Sosyal sözleşme, hangi ilkelerin tarafsız ajanların onayladığı ilkeleri olacağını belirtirler. Burada tarafsızlık ile karşılıklılık (reciprocity)

arasındaki fark önemlidir. Karşılıklılık, ki daha çok Rawls’un savunduğu bir kavramdır, insanların işbirliği içinde davranırlarsa, karşılarındakinin de öyle davranacağını düşündükleri bir şema içinde ele alınmaktadır.

(D.M Hausman-M.S.McPherson,1996, Economic Analysis andMoral Philosophy,

Surveys of

Economic Literatüre, Cambridge University Press, s.151-152)

* Bran Berry, 1989, Theories of Justice, Volüme I of Treatise on Social Justice: Berke-

CA, University of California Press

1.1.2. Faydacı Felsefe

Faydacı (utilatarian) felsefe bugün kullandığımız anlamda bütün refah iktisadın ve büyük ölçüde normatif kamu ekonomisinin temelinde olan felsefedir. Faydacı felsefe, hem bir ahlâk felsefesidir, hem de kamu politikalarının değerlendirilmesi için bazı kriterler sunar (Sheng, 2004). Böylece kamu politikalarının değerlendirilmesini ahlâki temellerde yapar ancak, ahlâki olanın ne olduğu sorusu günümüze kadar devam eden birçok tartışmaların konusu olmuştur.

En basit anlamıyla faydacılık, ahlâk bakımından doğru eylem ya da politikaların toplumun üyelerine en büyük mutluluğu getiren eylem ya da politika olduğunu savunur’ (Kymlicka, 2004: 13)

Faydacı felsefenin bir doktrin olarak kurucusu Jeremy Bentham’dır. Faydacı felsefenin

temelinde hazcılık (hedonizm) vardır. Hazcılık, eski Yunan Epiküryen felsefesine kadar dayanan bir düşüncedir. Faydacı görüşe göre insan davranışlarını dürtüleyen iki temel etken vardır: haz ve acı. İnsan, zevki maksimum kılmaya ve acıdan kaçmaya çalışır. Faydacılığın bir ahlâk felsefesi olması için ‘iyi olan nedir?’ sorusuna cevap vermesi gerekir. Faydacı felsefede

iyi olan en çok mutluluk ve haz verendir. Bentham’a göre, ‘en fazla sayıda kişiye en fazla mutluluk sağlayan’ bir durum iyidir.

Faydacı felsefenin diğer ilkeleri, sonuççuluk ve toplam faydanın ençoklaştırılmasıdır. Sonuççuluk ilkesine göre, bir durumun sonuçlan iyi ise bu durum iyidir. Bir durum, sürecin işleyişine değil, sonucuna bakarak değerlendirilir. Toplam faydanın ençoklaştırılması ilkesine göre ise bir toplumun refahı, bu toplumu oluşturan bireylerin tek tek faydalarının toplamına eşittir. Bir durumdan bazı bireyler zarar görse de faydalananların yararı daha yüksekse, bu durum tüm toplum için iyi kabul edilir.

Bu ilkeler gerek teknik olarak (faydayı nicel olarak ölçmek mümkün değildir) ve gerekse ahlâki olarak (çoğunluğun haz duygulan, azınlığın acılan pahasına tatmini meşrulaştırılmaktadır) oldukça eleştirilmiştir.

11

Faydacı görüşün kurucusu Bentham olsa da en çok geliştiren ve günümüzde kullanılan şekline yakın hâle getiren filozof John Stuart Mill’dir. Mili, faydacılığa biraz daha ahlâki bir içerik yükleyerek, faydacı felsefeyi sadece fiziki haz yerine kültürel ve entelektüel haz doğrultusunda genişletmiştir. Diğer insanlara sempati duyma, onların duygularına karşı duyarlı olma dürtüsü geliştirilebilirse, faydacılık toplumsal refahı değerlendirmek için bir kriter oluşturabilir. Bu da, Mili’e göre, eğitim ile mümkündür. Mili’in ahlâk felsefesinde özgürlük çok önemlidir, insanların kendi özgür iradeleri geliştirilirse, baskı altında olmadan toplumsal kuralları oluşturabilirler. Bentham’cı tarzda faydayı ölçmek mümkün değildir ancak; Mili faydayı nicel değil, nitel bir kavram olarak ele almıştır (Gray - Smith, 1991).

Faydacı felsefe, faydayı ölçme sorunları olsa da, etkileri günümüzde de devam eden bir sosyal politikaları değerlendirme yaklaşımıdır. Refah iktisadının faydacı temelleri çok güçlüdür, ancak, yeni refah iktisadı faydanın ölçülebilir ve karşılaştrılabilir olduğunu değil, sadece sıralanabilir olduğunu kabul etmektedir.

Faydacı felsefeye dayanan refah iktisadı geleneksel olarak faydaların ölçülmesi ve karşılaştırılması temeline dayanmaktaydı (kardinal fayda), ancak Lionel Robbins’in (1931) geliştirdiği yeni refah iktisadı, artık, faydaların karşılaştırılması yerine sadece sıralanabileceği (ordinal fayda) kabulüne dayanmaktadır. Bu farkın neden bu kadar önemli olduğu, ulaşılan sonuçlara bakarak değerlendirilebilir. Bu sonuçlar arasında, kamu mâliyesi için en önemli olanı, bir sosyal refah fonksiyonunun tanımlanıp tanımlanamayacağı ile ilgilidir. Kardinal fayda

yaklaşımında, geleneksel faydacı görüşün benimsediği gibi bir faydaları toplayarak en yüksek faydayı gösteren sosyal durumu seçebiliriz. Ancak faydaların sıralanması söz konusu olduğu zaman, bu sorun bu kadar basit bir şekilde çözülememektedir. Arrow’un geliştirdiği (1954) ‘imkânsızlık teoremi bireysel sıralamalardan, belirli ilkeleri sağlamak koşuluyla, toplumsal bir sıralamaya yanlamayacağını göstermiştir (Bu konu 11. Bölümde ayrıntılı olarak ele

alınacaktır). Arrow’un bu teoreminden sonra, gelişmeye başlanan sosyal seçiş’ (social choice)

yaklaşımı, bu ilkelerden hangisini veya hagdermi gevşeterek bir toplumsal refah fonksiyonu oluşturulabilir arayışı içinde günümüzde hâlâ şekillenmeye devam etmektedir.

1.1.3. Marjinalist Temeller

1870’ler iktisadi düşünce tarihinde köklü bir dönüşüme işaret eder. Marjinalist iktisadın farklı yerlerdeki öncüleri, mallarının değerini açıklamak için aynı kavrama yönelmişlerdir: Fayda. Başta Jevons olmak üzere, Menger ve Walras, değerin ölçüsünün fayda olduğu ve faydanın matematik ve aksiyonmatik bir temelde incelenebileceği görüşü üzerine bir dizi çalışmalar yaptılar Bu iktisatçıların öncülüğünde, marjinalist ekol, Smith, Malthus, Ricardo

çizisindeki klasik politik iktisadın emek değer kavramı yerine fayda değer kavramını geliştirmiştir.

İlk nesil Avusturya ekolü temsilcileri von Wieser ve Böhm Bawerk, ekolün etkisinin yayılmasında önemli rol oynadılar. Daha sonraki nesil, von Mises, Hayek ve Schumpeter

öncülerinin görüşlerini daha da geliştirdiler. Bu görüşler, ana hatları ile şöyle sıralanabilir (Gunning, 1991):

12

Metodolojik bireycilik: iktisadi kararları alan bireydir.

Sübjektivizm: Fayda tüketicinin sübjektif değerlendirmesine dayanır.

Tümdengelimcilik: Evrensel düzeyde açıklayıcılığı olan hipotezlerin verilerle test edilmesine dayanan bilimsel yöntem.

Bireylerin rasyonel ve özçıkarcı davranışları.

Marjinalist teorinin kamu mâliyesi analizi üzerinde birçok etkileri olmuştur. Bu etkiler en çok şu sorulara aranan cevaplar karşısında ortaya çıkmıştır:

Kamu kesiminin büyüklüğü ne kadar olmalıdır?

Vergilerin optimal kaynak dağılımım bozmaması için ne yapılmalıdır?

Maıjinalizm, bireylerin herhangi bir maldan elde ettikleri marjinal faydaların, bu malın üretiminin marjinal maliyetine eşit olduğu noktada kaynak dağılımının optimal olduğu yolundaki analizin temelini oluşturur. Buradan yola çıkarak, kısmi denge yaklaşımı içinde arz-

talep modelini ilk defa oluşturan Marshall’dır (1890). Bu modelin kamu ekonomisine

uygulaması da çok fazla gecikmemiştir. îlk kez İtalyan iktisatçıları Viti de Marco ve Pantaleoni, 19. yüzyıl sonunda, marjinalist yöntemin kamu ekonomisine uygulanabileceğini düşünmüşlerdir.

19. yüzyılın sonunda Wicksell’in, kamu harcamalarının etkin üretim düzeyinin vergiler ile birlikte ele alınması gerektiği yolundaki çalışmaları, daha sonraları R.Musgrave’in ‘Gönüllü Değişim Modeli’nin (1939) ve Sa- muelson’ın (1954) geliştirdiği kamu harcamaları analizinin ilk temellerini oluşturmuşlardır.

Samuelson (1954)’in kamu harcamaları modelinden çok daha önce, Lindahl (1919) özel ekonomideki arz talep modelinin kamu ekonomisi versiyonunu yaratarak, kamu mallarının optimal üretim düzeyi üzerine çalışmıştır. Lindahl’in 2 bireyli modeli daha sonra Samuelson

tarafından genelleştirilmiştir. Ancak her iki modelde de, kamu mallan talebinin açıklanması problemi (bedavacılık sorunu nedeniyle) göz ardı edilmiştir. Etkisi günümüzde de devam eden bu ‘gönüllü değişim’ modellerinde, kamu mallarının fiyatı olarak kabul edilen vergi-fiyat ile

kamu mallarının üretim miktarı arasındaki İnse, bir talep fonksiyonu ortaya çıkarmakta ve kamu mallarının optimal üretim miktarı, buradan yola çıkarak, tahmin edilmektedir.

Günümüzde, Lindahl -Samuelson geleneğini takip eden iktisatçılar, talep açıklanması sorununu ortadan kaldırmak için bireylere ne tür dürtüler verilmesi gerektiğini araştırmakta ve daha çok oyun teorisi tekniklerini kullanmaktadırlar. Bu yaklaşım vergiler ile harcamaları karşılıklı ilişki içinde ele almaktadır.

Marjinalist iktisadı faydacı felsefe ile birleştirerek, toplumun faydasını encoklaştıracak kamu politika araçlarını inceleyen iktisatçı Pigou (1928) olmuştur. Bunlar arasında, negatif dışsallıkların çözümü için önerilen Pigou vergisi ve artan oranlı vergileme sayılabilir.

13

Pigou’nun kamu mâliyesi teorisi genel olarak, marjda faydaların maliyetlere eşitleneceği marjinal noktada refahın ençoklaşacağı görüşüne dayanmaktaydı.

Ele alman konuların kapsamı sanayi sonrası toplumun karmaşıklaşan yapısına paralel

olarak son derece çeşitlenmiş ve genişlemiş olmasına ve kullanılan matematik araçlar çok gelişmiş olmasına rağmen, marjinalist köklere dayanan neoklasik kamu mâliyesi teorisinin dayandığı devlet modeli, aynıdır. Bu modellerde devlet, toplumun refahını maksimum kılmaya çalışan. iyiliksever (benevolant) bir devlettir. Devlet, piyasanın aksadığı alanlarda bu

aksaklıkları gidermek ve kaynak dağılımını düzeltmek ile yükümlüdür. Eiasen, neoklasik temelli kamu mâliyesi, piyasa aksaklıkları teorisi üzerine kurulmuştur. Buna göre, devletin temel işlevleri, başlıca kaynak dağılımı, gelir dağılımı ve makro ekonomik istikrar sağlama işlevleridir.

Bu yaklaşımda, devletin hangi ajanlardan oluştuğu ve davranış itkilerinin ne olduğu araştırma konusu olmaz. Diğer yandan, bu modellerde, kurumsal yapı dışsal olarak verilmektedir, diğer bir deyişle, genel olarak ekonominin, özel olarak de kamu ekonomisinin kurumsal yapısının bireylerin davranışları üzerindeki etkisi ve dolayısıyla alternatif kurumsal

yapıların sonuçları incelenmez. İşte bu noktaların eleştirisinden yola çıkarak iki farklı yaklaşım, kamusal seçiş ve kurumsalcı iktisat geliştirilmiştir.

1.1.4. Kamusal Seçiş Paradigması

Kamu ekonomisine farklı bir paradigmadan yaklaşan kamusal seçiş ekolü, en başta neoklasik iktisat ve refah iktisadının kabul ettiği ‘iyi devlet’ anlayışını reddetmektedir. Neoklasik anlayış, nasıl ki kamu ekonomisi analizini piyasa aksaklıkları (market failure) teorisine dayandırmaktadır, kamusal seçiş anlayışında ise, aynı şekilde devlet aksamaktadır (govemment failure).

Bu ekol iktisatçıları, başta kurucusu sayılan James Buchanan olmak üzere, neoklasik

iktisadın ‘iktisadi adam’ (homoeconomicus)4 varsayımının sadece piyasada geçerli olmasını, kamu ekonomisi alanında geçerli olmamasını tutarsızlık olarak görürler. Bu nedenle, kendi teori ve modellerini neoklasik iktisadın araçlarının kamu ekonomisi alanında da uygulanmasını sağlayacak şekilde geliştirmişlerdir. Bunların başında, kamu ekonomisini bir siyasal değiş-

tokuş süreci olarak görmek gelir. Artık, devlet, toplumun refahı için çalışan, toplumun üstünde bir varlık olmak yerine, kendi hedef fonksiyonları olan ajanlardan oluşmaktadır. Devleti oluşturan birimler, oy maksimizasyonu hedefi ile davranan politikacılar ve etki alanlarını genişletmeye çalışan bürokratlardır. Bunlar kamu ekonomisinin arz yanını oluşturur. Talep yanında ise, seçmenler ve çıkar grupları olacaktır. Siyasi piyasada karşı karşıya gelen bu taraflar, çoğu zaman aldıkları kararlar ile kaynakların yanlış tahsisine neden olurlar. Bu

durumun en belirgin olarak ortaya çıktığı alan, kamusal seçiş iktisatçılarına göre, kamu kesiminin ekonomideki payının aşın büyümesidir. Bu durum, gerek bugün kaynakların

14

verimsiz alanlarda kullanılmasına, gerekse gelecek nesillerin kaynaklarının azalmasına neden olmaktadır.

Kamusal seçiş teorisinin normatif alanında ise, bu durumun ortadan kaldırılması için ne yapılmalıdır sorusuna cevap aranmaktadır. Piyasa aksaklıklarının olduğu durumda devletin bunları gidereceği yaklaşımı reddedildiğine göre, burada araştırılan, piyasaların bunları kendi başına giderebilmesi için hangi düzenlemelerin yapılması gerektiğidir. Bunun sonucu devletin alanının küçülmesi ve politikacı ve bürokratların toplumun kaynaklarından elini çekmesi olacaktır. Böylece, özel çıkar gruplarının rant kollama faaliyetleri de engellenmiş olacaktır.

Kamusal seçiş iktisatçılarına göre, devletin aksamasına neden olan en önemli uygulamalardan bir tanesi, oyçoğunluğu kuralıdır. Böylece, çoğunluk veya çoğunluk oluşturan koalisyonlar, faydası kendilerine yönelik hizmetleri rüşvetleri azınlıklara yükleyerek kamu kesiminin büyümesine neden olmaktadırlar. İşte bu noktada, konu, anayasal iktisat tartışmasına doğru yönlenmektedir. Anayasal iktisat düşüncesinin temeli Buchanan ve Tullock tarafından yazılan ‘Uzlaşmanın Matematiği’ (Calculus of Consent, 1962) adlı eserdir.

Anayasal iktisat, çoğunluğun kararları karşısında, azınlıkların ve gelecek korunması için, hangi kararların anayasal (yani oybirliği ile) dü- alınması gerektiğini araştıran bir alt disiplindir.

Kamusal seçiş yaklaşımı, siyaset bilimi ile ekonominin kesiştiği bir alandır. Neolasik varsayımları ve araçları kullanmasına rağmen, kurumlan ardı etmez. Bu nedenle kurumsalcı iktisat ile, özellikle yeni kurumsalcı ile örtüştüğü birçok alan vardır.

1.1.5. Kurumsalcı İktisat

Klasik iktisatçıların birçoğunun iktisadi analizlerinde kurumsal bir perspektif vardır, ancak neoklasik teorinin iktisat teorisine egemen olması ile birlikte bu kurumsal perspektif göz ardı edilmiştir. 19.yüzyılda geliştirilmiş olan klasik kurumsalcı iktisat, neoklasik teoriye alternatif bir teori olarak ortaya çıkmıştı. Alman Tarihçi Ekolü’nden de etkilenen eski kurumsalcı iktisadın neoklasik teoriye eleştirisi, bireyi, tarihsel, toplumsal ve kurumsal

varlığından tamamen soyutlayarak ‘atomik’ bir birey alması ve birey davranışlarımı kurumlardan tamamen bağımsız bir şekilde evrensel olarak modelleştitirilmesiydi.

Kurumsalcı iktisadın en önemli temsilcisi, bir sosyolog olan Veblen 1857-1929) idi.

Kurumsalcı iktisat, toplumların sahip oldukları kurumsal yapıların tarihsel süreç içinde farklı evrilmesi sonucu farklı iktisadi yapılara sahip olduklarını ve bu iktisadi işleyişin evrensel bir model içinde açıklanmayacağını savunuyordu. Kurumsalcı yaklaşım içinde birey-kurum

ilişkilenme iki farklı bakış ayrıştınlmaktadır. Birincisinde, bireyler kendi ihtiyaçları, bireylerin ve içinde bulundukları ortam doğrultusunda kurumlan oluştururlar Weberei yaklaşım). İkincisinde ise, kurumlar bireylerin ihtiyaç ve imkânlarım yansıtmaz ancak; bunlar şekillendirirler. Bireylerin davranışlarını belirleyen kurumlardır. Bu yapısalcı yaklaşım sosyolog Durkheim tarafından geliştirilmiştir (.Nee-Swedberg (ed), 2005: xi.) Günümüzde

15

kamu ekonomisi analizine alternatif paradigma getirmiş olan kamusal seçiş ekolü ve diğer rasyonel seçiş teorileri birinci yaklaşım temelinde gelişmiştir.

Kurumsalcı iktisat, 1920’li yıllardan sonra, akademik çevrelerde neoklasik iktisadın egemen olmasıyla önemini kaybetti. Neoklasik iktisat, kumruların rolünü zevkler ve teknoloji adı altında dışsal olarak kabul etmiştir. Ancak, bu durum metodolojik olarak bazı sorunlar doğurmakta; örneğin muamele maliyetleri gibi iktisat teorisindeki önemli bir meselenin göz ardı edilmesine neden olmaktadır. Coase, ilk defa ‘firma teorisi’ (1937) ile bu muamele

maliyetleri sorununa dikkati çekmiş ve firmanın bir kurum olarak bu muamele maliyetlerini azaltma işlevi olduğu fikrini savunmuştur. Daha sonra çalışan kurumsalcı iktisatçılar (en önemlileri Douglas North ve Oliver Williamson) toplumdaki birçok kurumun (gelenekler, adetler, din, yasalar, bilim, üniversiteler, devlet kurumlan) piyasaların işleyişi üzerindeki etkile-

rini incelemişlerdir. Böylece ‘Yeni Kurumsalcı İktisat’ doğmuştur.

Yeni kurumsalcı iktisat, neoklasik teoriyle çelişen değil, aksine onun boşluklarını doldurmaya çalışan bir teoridir. Burada da özçıkarcı ve rasyonel davranan birey esastır. Yeni kurumsalcı iktisat şu iki temel soruya cevap arayışı içindedir: Rasyonel bireyler, kurumlan,

muamele maliyetlerini minimize edecek şekilde nasıl oluştururlar ve bu kurumlar birey davranışlarını nasıl şekillendirir?

Kurumsalcı iktisadın, evrimci iktisat ile de birçok ortak noktası vardır. Evrimci biyolojiyi iktisada ilk uygulayan Schumpeter olmuştur. Ancak, biyolojinin tersine, ekonomide

mutasyon bilinçli ve amaca yöneliktir, tesadüfi değildir. Schumpeter, teknolojideki ilerlemelerin ekonominin itici gücü olduğunu ve kurumsal yapının bu ilerlemeleri sağlayacak şekilde tasarlanması gerektiğini öne sürmüştür. Schumpeter’e göre, tam rekabetçi piyasalar bunu sağlamaz, tersine rekabet aşırı kârları azaltacağı için teknolojik yatırımlara zarar verir. Bu noktada devletin çok büyük bir rolü vardır. Örneğin patent haklarının korunması ve Araştırma-

Geliştirme hizmetlerinin finansmanı devletin bu itici gücü sağlamasının önemli koşullandır.

Yeni kurumsalcı iktisat çerçevesinde daha sonra yapılan çalışmalarda, devletin fonksiyonları farklı bir açından değerlendirilmiştir. Piyasa aksaklık- lan olarak ortaya çıkan birçok durumun (örneğin asimetrik bilgi, ahlâki tehlike) devlet ya da başka kolektif yapılarda nasıl çözülmesi gerektiği konusundaki araştırmalar bunlar arasında sayılabilir.

1.1.6. Marxist Kamu Ekonomisi Yaklaşımı

Kasik politik iktisadın emek-değer temeline sahip olmakla birlikte, klasik politik iktisada en radikal eleştiri Karl Marx tarafından yapılmıştır. Marx, kapitalist sistemin eleştirisini şu 3 temele dayandırır (Pierson, 1998: 9)

1-Kapitalizm, özel mülkiyet altında meta üretim ve ticaretini kısıtsız piyasalarda gerçekleştirir.

2-Her metanın değeri içerdiği emek miktarı ile belirlenir.

16

3-Kapitalist sınıfın kâr için rekabet etmesi sonucu uzun dönemde kâr oranlan düşme eğilimindedir.

Marxist paradigma ile bakıldığı zaman, kapitalizmin temel özelliği, emekçi sınıfın sömürülmesine ve ücretlerin düşmesine yol açan dinamiklere sahip olmasıdır. Devlet de bu sınıf çatışmasında kapitalist sınıfın çıkarlarını çatışan sınıfın sömürülmesine yol açan yapıyı koruyan bir niteliğe sahiptir.

Kamu ekonomisi alanında devletin iktisadi rolünü marxist açıdan ele Kaan maliyeci James O’Connor olmuştur. O’Connor’a göre, 20. yüzyılda devletin artan harcamaları, tekelci sermayenin büyümesinin bir sonucudur, Tekelci sermaye, sermaye maliyetlerini yani üretim ve

yatırım harcamalarını uzun dönemde toplumsallaştım. Toplumsallaştırmanın anlamı, bu harcamaları devlet harcaması olarak devlet bütçesinden karşılanması ve maliyetlerin tüm topluma yayılmasıdır.

Devlet harcamaları, devletin toplumsal sermaye harcamaları ve toplumsal harcamalar

oluşur. Toplumsal sermaye harcamaları ise toplumsal sermaye harcamaları ve toplumsal tüketim harcamaları olarak iki grupta incelenmektedir. Toplumsal yatırım harcamaları, ulaşım ve. haberleşme gibi ekonomide verimliliği artıran altyapı harcamalarıdır. Toplumsal tüketim harcamaları ise, emeğin yeniden üretim maliyetlerini düşürerek kâr oranlarını artışa harcamalardır. Sağlık ve emeklilik harcamalar gibi harcamalar bunlar arasında sayılabilir. Toplumsal sermaye harcamaları devletin birikim fonksiyonuna işaret etmektedir.

Bunların dışında, bir de, devletin savunma, güvenlik, adalet gibi, toplumsal düzeni sağlamak için yaptığı harcamalar vardır ki bu harcamalar, O’Connor’a göre, devletin, meşruiyet fonksiyonunun yerine getirilmesini sağlar.

O’Connor, tekelci kapitalist sistemde devletin mali krizini, üretim araçlarının özel mülkiyet altında olmasına karşın, sermaye maliyetlerinin toplumsallaştırılmış olmasına bağlı olarak açıklamaktadır (O’Connor: 2002).

17

Uygulamalar

18

Uygulama Soruları

19

Bu Bölümde Ne Öğrendik Özeti

20

Bölüm Soruları

21

2. KAMU EKONOMİSİ VE DEVLET BAĞINTISI

22

2.1. Kamu Ekonomisi ve Devlet

İnsan topluluklarının göçebe kabile yaşamından yerleşik tarım toplumuna geçişi ile birlikte ‘devlet’ dediğimiz kurum da biçimlenmeye başlamıştır. Devletin kökeni ve varlık nedenleri üzerine birçok görüş mevcuttur. Bunlardan bir kısmı, devletin kuruluş amacının topluluğu dış saldırılardan korumak olduğunu ve bu askeri güce sahip olan kişi ya da grubun topraklar üzerinde mülkiyet gücüne de sahip olarak mutlak iktisadi ve siyasi bir erk haline gel-diğini savunur. Bunun yanında, devletin, tarım toplumunun sulama kanalları gibi bazı ortak ihtiyaçlarından doğduğu ve farklı biçimlerde evrildiği yönünde tezler de vardır. Görüldüğü gibi, her şekilde, devletin ortaya çıkışı, bugün de ihtiyacı fazlasıyla duyulan savunma, altyapı hizmetleri vs. gibi kamusal hizmetlerin sunumu ile yakından ilgilidir.

Adı Kamu Mâliyesi veya Kamu Ekonomisi olsun, bu disiplinin temelinde devlet vardır. Devlet neden vardır? Toplumlar devlet olmadan yaşayamazlar mı? Devletin müdahale alanı ne kadar geniş olmalıdır gibi sorular, eski Yunan filozofları Platon ve Aristo’dan bu yana, farklı bağlamlarda tartışılmaktadır.

Platon siyaset felsefesi üzerine ilk yazılı eser olan Cumhuriyet’te ideal devleti betimlemiştir. Platon’a göre, toplum 3 sınıfa bölünmüştür ve eğitim düzeyi yükseldikçe sınıfların statüsü de yükselir. En altta işçi ve zanaatkârlar sınıfı, daha sonra asker, polis ve diğer kamu hizmetlileri ve en üstte filozof kral vardır, ideal Devlet’te filozof kral, toplumun nasıl yönetilmesi gerektiğini ve halk için neyin iyi olduğunu bilmektedir.

Aristo ise, devleti en iyi yönetme biçiminin iyi yapılmış yasalar aracılığı ile ve iyi politikacılar ile gerçekleşen bir anayasa olduğunu savunmuştur. Şehir devletleri, vatandaşların (vatandaş tanımına yabancılar, köleler ve kadınlar hariç bütün yaşayanlar girmekteydi) mutlu bir yaşam sürmelerinin en doğal ve kendiliğinden yoluydu. Politik insan, doğası gereği, adil olanla olmayan, erdemli olanla olmayan arasındaki farkı biliyordu. Aristo’ya göre, toplum ile

devlet arasında bir ayırım yoktur.

Devletin varlığının gerekliliğine ilişkin daha sistemli düşünceler, 17. filozoflarının insan doğası, insanın toplum içindeki varoluş koşulları, hak ve özgürlükler üzerine düşünmeleri ile ortaya çıkmıştır. Temelleri Hobbas’a dayanan bu devlet görüşleri, genel olarak ‘sosyal sözleşme teorileri’ altında İncelenmektedir. Hobbes, Locke ve Rousseau 17. ve 18. yüz-

yaşamış filozoflardır. Bu yüzyıllarda, henüz sosyal bilim disiplinleri günümüzde olduğu gibi kesin sınırlarla ayrılmış olmadıkları ilim, hukuk, etik, psikoloji, siyaset bilimi hatta tıp gibi konular filozofların inceledikleri konular arasında yer alıyordu.

Daha önceki kısımda açıklandığı gibi, sosyal sözleşme konusu, her üç tarafından farklı şekilde ele alınmıştır. Bu görüşlerin etkileri günüde devam etmekte ve liberal veya devletçi olarak adlandırılan yaklaşımların çekirdeği çoğu zaman bu filozofların yazılarında bulunmaktadır.

23

2.2. Adam Smith’den Günümüze Devletin Ekonomideki Rolü

Toplumlar geleneksel tarım toplumundan modern sanayi toplumuna fen geliştikçe, devletin

ekonomideki rolü ve büyüklüğü ile ilgili tartışmada artmıştır. Bu süreç içerisinde devletin

mülkiyet ilişkileri de değişime ir. 19.yüzyıl sonlarına kadar özellikle Kıta Avrupası’nda

devletin mülkiyetin sahip olduğu ve işletmeciliğini üstlendiği ormancılık, madendik gibi birçok

faaliyet alanı mevcuttu. Kral veya prens yönetiminde olan Mal kamu hizmetlerini ve kalkınma

amaçlı faaliyetlerini bu işletmelerden «aâe ettiği gelirler ile karşılamaktaydı. Ancak 19. yüzyıl

sonlarına doğrudur doğrudur ki 'cameeralism’ olarak adlandırılan bu dönem sona ermiş ve

devlet mülkiler bağlarından sıyrılarak ‘vergi devleti’ haline gelmeye başlamıştır (Schum- Jtsr.

1918).

Feodal ilişkilerin çok daha önceden çözüldüğü ve kapitalist üretim tarzımı oluşmaya

başladığı İngiltere’de ise, piyasaların serbest işleyişinin ulusları nasıl zenginleştireceği üzerine

yazan Adam Smith, etkisi günümüzde devam eden iktisadi liberalizm akımının öncüsü

olmuştur. Adam Smith, piyasalara devlet müdahalesinin en az olması gerektiği görüşünü

savunmakla birlikte, bazı alanlarda devletin rolünü yadsımamıştır. Adam Smith, ‘Uluslararası

Zenginliği’(1776) adlı ünlü kitabının oldukça uzun bir bölümünü niçin bazı hizmetlerin devlet

tarafından yapılması gerektiği konusuna ayırmıştır. Adam Smith devletin yapması gereken

hizmetleri 3 grupta toplar: Savunma, Adalet ve Eğitim. Ayrıca büyük ölçekli altyapı hizmetleri

de devlet tarafından yapılmalıdır, çünkü bunların kârlılığı hiçbir zaman yatırım maliyetlerini

karşılamayacaktır. Savunma ve adaletin devletin fonksiyonları arasında sayılması zaten bütün

liberal iktisatçıların kabul ettiği bir husustur. Ancak Adam Smith, eğitime de devletin

faaliyetleri arasında yer vermiştir.

‘ ...eğitimli ve akıllı bir halk, cahil bir halka göre, daha düzgün ve düzenli bir yönetimi

mümkün kılar.’ (Smith, (1776), The Wealth of Nations, Bantam Classic Edition, 2003: 994)

Burada, A. Smith, günümüzde pozitif dışsallık olarak adlandırılan hususun, adı konmamış

da olsa, ilk fikrini taşıdığı izlenimini vermektedir. Adam Smith’in karşı olduğu husus, devletin

transfer harcamaları yoluyla gelirin yeniden dağılımını sağlamasıdır. Liberal iktisatçıların

doktrinleri, piyasanın işleyişinin kaynaklan etkin dağıtacağı ve devletin müdahalesinin nispi

fiyatları ve dolayısı ile etkin kaynak dağılımını bozacağı yolundadır. Ancak, bazı liberter

iktisatçılar devletin müdahalesine sadece etkin kaynak dağılımını bozacağı için değil, mülkiyet

haklarına ters olduğu için karşıdırlar. Kökeni John Locke’a dayanan bu doğal hukuk doktrini

24

insanın her türlü mülkiyet haklarına sahip olduğunu ve devletin bunlara dokunamayacağını

ileri sürer. Locke’a göre, bireylerin ödemeleri gereken vergi, sadece devletin onları koruması

durumunda meşrudur. Gelir transferleri ve diğer kamu harcamaları liberter düşünceye göre

devletin alanının dışında kalmalıdır. Daha çok Anglosakson dünyada geçerli olan bu yaklaşıma

karşılık, Kıta Avrupası geleneğinde devletin ekonomideki rolü daha müdahaleci olarak

görülmektedir. Organik devlet anlayışı olarak adlandırılan bu yaklaşım toplumu organik bir

bütün ve bireyleri de bu bütünün ayrı işlevleri olan parçalan olarak görür. Bu görüşe göre,

devlet, bu bütünü yöneten adeta bir beyindir. Bireylerin bu bütün içindeki yerleri

tanımlanmıştır ve toplumun iyiliği için bunun dışına çıkmamalan beklenir, bu çerçevede

devlet, toplumun üzerinde ve toplumun koruyucusudur.

Organik devlet anlayışının karşıtı ise, mekanik devlet görüşüdür (Rosen, 2005: 5) Bu

görüşe göre, devlet, bireylerin kendi bireysel faydalarını kolektif olarak gerçekleştirecek

hizmetleri sağlamak için ortak çıkarlar doğrultusunda kurdukları bir örgüttür.

Günümüzde anaakım maliye teorisi devleti dışsal olarak kabul etmekte, yani devleti

toplumun Günümüz anaakım maliye teorisi devleti dışsal olarak kabul ekmekte, yani devleti

toplumun üstünde ve toplumun iyiliği için çalışan bir birim olarak ele almaktadır. Anaakım

maliye teorisi içinde devletin ekonomideki rolü tartışması, piyasa aksaklıkları teorisine

dayanmaktadır. Piyasa aksaklıkları modeli, bu neoklasik temelli maliye teorisinin kamu

ekonomisini analiz alanı ortaya çıkmaktadır; buna göre kaynakların etkin dağılımını sağlayan

mekanizma esas olarak piyasadır; ancak, piyasa mekanizmasının aksadığı durumlarda kamu

ekonomisi gerekli hale gelmektedir. Kamu ekonomisinin temel ajanı devlettir. Devletin,

merkezi yönetim ve yerel yönetimler gibi farklı düzeyleri olsa da kamu ekonomisini

örgütleyen, işleten ve denetleyen kurum devlettir.

2.3. Devlet Türleri

Günümüzde, devletlerin idari yapısı başlıca ‘üniter devlet’ veya ‘federal devlet' şeklinde örgütlenmiştir. Federal devlet, yetkilerinin bir kısmı eyalet yönetimlerine bırakılmış ancak; savunma, dış politika ve temel bazı ekonomik alanların federal yönetimde kaldığı bir devlet biçimidir. Üniter devletleri ise, yerel yönetimlere yasa ile bırakılmış bazı hizmetler mevcut olmakla birlikte, kamusal hizmet kararlan merkezi olarak alınmaktadır.

Gerek üniter, gerekse federal devletlede, devlet kurumunun ekonomi ile ilişkisi incelendiği zaman ortaya farklı devlet türleri çıkmaktadır. Bunlar, bazen tarihsel olarak

birbirlerini izlemiş, bazen de aynı dönemde farklı toplumlarda ortaya çıkmıştır. Bunlar arasında en temel olarak şu devlet tiplerini ayırabiliriz: minimal devlet, kamu hizmetleri devleti, kalkınmacı devlet, refah ataktı ve küresel çağın devleti.

25

2.3.1. Minimal Devlet

Liberal devlet anlayışına dayanan minimal devlet, ekonomiye en az müdahale eden, sadece saf kamusal mallan sunan devlettir. 19. yüzyıl klasik liberalizmine ve liberter bir siyaset

felsefesine dayanan bu devlet tipi, saf haliyle çok az yerde ortaya çıkmıştır. Temelleri, John

Locke ve Adam Smith gibi 18.yüzyıl liberal filozoflarına dayanan bu görüşe göre, bireyin özgürlükte temeldir. Burada, özgürlüklerin nasıl tanımlandığı önemlidir. Liberter felsefe

negatif özgürlükleri savunur; buna göre, bireyin devlet tarafından herhangi bir zorunluluk altına sokulmaması gerekir. Bu zorunluluklar arasında en önemlilerinden bir tanesi, bireyin faydalanmadığı kamu hizmetleri için vergi ödemesi gelir. Böylece, gelir transferi içeren harcamalar özgürlüklere aykırı olacağı için meşru kabul edilmez.

Bu düşüncenin günümüzdeki en önemli temsilcisi Nozick’tir. Nozick (1974), toplumun doğal halinin anarşi olduğunu, ve devletin görevinin bu anarşiden düzen yaratacak olan kuralları koymakla sınırlı olduğunu iddia etmiştir. Minimal devletten daha fazlasının bireylerin haklarını ihlal etmek anlamına geleceğini ve bireyin özgürlüklerine sınır getireceğini düşünmüştür. Ancak, Nozick’in tasarladığı devlet daha çok bir ‘düşünce deneyi’ olarak kalmış, gerçek hayatta hiçbir devletin fonksiyonları, Nozick’in önerdiği kadar sınırlı kalmamıştır.

2.3.2. Kamu Hizmetleri Devleti

Bu devlet şekli, minimal devletin daha gerçekçi bir şeklidir. Burada da piyasanın işleyişi esastır, yani ekonomide kaynaklan asıl olarak dağıtan kurum piyasadır; ancak, piyasanın çeşitli

nedenlerle ‘toplumsal optimal’ sonuçlar vermediği durumlarda devlete rol düşer. Devlet sadece saf kamusal malların sunumunda değil, piyasanın aksadığı birçok alanda faaliyet göstermelidir,

örneğin dışsallıklar, doğal tekeller, piyasaların düzenlenmesi, makro-ekonomik istikrar, gelir

dağılımındaki bozukluklar, yoksulluk bunlar arasında sayılabilir. Bu devlet şeklini savunan maliyeciler arasında R.Musgrave ve J.Stiglitz en önemli iki tanesidir.

Piyasa aksaklıkları teorisi ilk olarak, Musgrave’in (1959) devletin 3 temel fonksiyonu

olarak; kaynak dağılımı, gelirin yeniden dağılımı ve istikrar fonksiyonlarını ayırması ile şekillenmeye başlamıştır. Bu teori ve bunlara dayanan kamu politikaları, özellikle Keynesyen talep yönetimli istikrar politikalarının çok yaygın olarak uygulandığı 1945-1973 yıllan arasında çok geçerli olmuştur. Çünkü, keynesyen istikrar sağlayıcı politikalar, durgunluk dönemlerinde talebin uyanlması için kamu harcamalarının artırılmasını gerekli kılmıştır.

2.3.3. Kalkınmacı Devlet

1950 ve 1960’lı yıllar kalkınma ekonomisinin yükseliş yıllandır. Birçok iktisatçısı, az gelişmiş ülkelerin uygun kalkınma politikaları ile belirli donem sonra gelişmiş ülkelerin gelir ve kalkınmışlık düzeyini elde edebileceğini gösteren teoriler geliştirmişlerdir. Az gelişmiş ülkelerin en ciddi sorunu olarak görülen sermaye birikimi yetersizliği, devletin planlı kalkınma yoluyla bu alana müdahalesini gerekli kılmıştır. Bir yandan ithal ikameci iktisatt politikaları ve diğer yandan geniş bir kamu işletmeciliği sistemi devletin kalkınmada belirleyici ajan olmasını sağlamıştır. Ancak böyle bir anlayışı her ülkede başarılı olmamış ve devletin ‘kalkınmacı

26

devlet’ kazanmasını sağlamamıştır. Bu tür devletin başarılı olduğu tipik ör- i Güney Kore, Tayvan ve Hong Kong gibi Güney Doğu Asya ülkeleridir.

Kalkınmacı devlet, gelişmiş ülkelerde de tarihsel olarak önemli rol oy- Hemen hemen

bütün sanayileşmiş ülkelerde, en azından belirli dö- î, devlet mutlaka çok yoğun olarak korumacı ve müdahaleci bir rol jgfmiştir (Chang, 2000: 16).

Korumacı politikalar ve büyük ölçekli kamu yatırımları, birçok ülkenin sanayileşme aşamasında uyguladığı politikalar olmuştur. Günümüzde birçok küresel ekonomiye entegre olmayı hedefleyen liberal politikaların hakim olmasıyla, kalkınmacı devletin araçları ve fonksiyonları ortadan kalkmaya başlamıştır.

2.3.4. Refah Devleti

Refah devleti, kamu kaynaklarından finanse edilen çeşitli sosyal harcamalarla halkın refah düzeyini yükseltmeye çalışan devlet tipidir. Bu anlamda refâh devleti tarihte birçok devlette (örneğin İngiltere’de 1844 Yoksul Yasası) görülmüş olmakla birlikte, modern refah

devleti, 2. Dünya Savaşı sonrasında Batı ve Kuzey Avrupa ülkelerinde ortaya çıkmıştır.

Refah devleti teorisyenlerinden olan Esping-Andersen, refah devletlerini 3 tipe ayınr (Esping-Andersen, 1990): Liberal, muhafazakâr ve sosyal demokrat tip refah devletleri. Liberal

ve sosyal demokrat tip sosyal refah devletinde, bireyin özgürlüğü esastır. Ancak, liberal tipte bireyin emeği bir meta16 iken, sosyal demokrat tip sosyal refah devletinde meta olmaktan

çıkartılmıştır.

Liberal tip refah devletinde, devletin amacı bireyin piyasaya girmesini sağlayacak minimum değerleri vermektir. Daha fazlası bireyin yeteneğine ve çalışmasına bağlıdır. Sonuçta yoksulluk ortaya çıkarsa, bu durumdan devlet sorumlu değildir. Bazı liberal yazarlar, devletin belirli bir gelir düzeyi altında kalan kesimlere ‘minimum gelir’ uygulamasını savunmakla beraber, bazıları da bunun çalışma dürtülerini azaltacağını savunmaktadırlar. Bu tür refah devleti tipi Anglo-Amerikan toplumlarda egemendir.

Muhafazakâr tip sosyal refah devlette ise önemli olan birey değil, sosyal tabakalardır. Devlet bu sosyal tabakaların hiyerarşisini koruyabilmek için yardım yapar (örneğin Bismark Almanyası).

Sosyal demokrat tip refah devleti ise, daha çok eşitlik ve adalet amaçları ile çalışır. Birey önemlidir, devlet bireyin gerek aile gibi sosyal bağlardan, gerekse piyasadan bağımsız olabilmesi için gerekli olan sosyal ve iktisadi hizmetleri sunar. Bu tip refah devleti çok geniş kapsamlı bir modeldir ve devletin ekonomideki payının diğer iki modelin de çok üzerinde olması sonucunu doğurur.

Günümüzde refah devleti terimi ile daha çok sosyal demokrat tip refah devleti anlaşılmaktadır. Bu tip refah devleti 20.yüzyılın 2. yansında Kıta Avrupası ülkelerinde ortaya çıkmıştır. Pierson refah devletinin neden ve nasıl ortaya çıkmış olduğuna ilişkin bazı tezler ileri sürer (Pierson, 1998). Bu tezleri aşağıda kısaca ele alacağız.

27

1. Refah devleti sanayileşmenin getirdiği bazı ihtiyaçlara cevap olarak ortaya çıkmıştır. Bu teze göre, sanayileşme ve kentleşme ile birlikte geleneksel toplumsal biçimler ve aile yapısı büyük bir değişikliğe uğramış ve bu yapıların sağladığı bazı hizmetler (örneğin çocukların ve yaşlıların bakımı, işsizlik ve emeklilik sigortası gibi) devlet tarafından sağlanmak zorunda kal-mıştır. Diğer yandan gelişen endüstrilerin ihtiyacı olan eğitimli ve sağlıklı emek gücünü de sağlama görevi devletin olmuştur. Bu tezin en yetkin savunucusu Wilensky’ye göre, teknolojinin belirlediği bu gereksinimler çoğu zaman siyasi sistemlerden bağımsız olarak ortaya çıkarlar. Bu tezin en önemli çıkarması şudur: Ülkelerin siyasi ve kültürel gelenekleri ne kadar farklı olursa olsun, endüstrileşme süreci sonunda benzer refah devleti yapılarına sahip

olacaklardır. 1960’lı ve 1970’li yıllarda hakim olan bu görüş günümüzde önemini kaybetmiştir. Bu görüşün bazı versiyonları da piyasaların gelişme sonucu devlete daha çok ihtiyaç duyulduğu ve refah devletinin piyasanın tamamlayıcısı olduğu yönündedir (Thernbom, 1987).

Bir ülkedeki sermaye ve emek arasında mevcut olan güç ilişkilerine göre, refah devleti emekten yana veya sermayeden yana olabilir. Emekten yana bir refah devleti, emeğin ihtiyaçlarına göre (haklara dayanan, geniş kapsamlı ve devlet tarafından finanse edilen) sosyal

harcamaları gerçekleştirirken, sermayeden yana bir refah devleti daha sınırlı ve çalışma inisiyatiflerini ortadan kaldırmaya özen gösterir bir yapıdadır.

2-Refah devleti sanayileşme çerçevesinde tam yurttaşlık haklarını kazanmanın bir sonucudur. Bu görüş birinci tezin yurttaşlık haklarını içeren bir şeklidir. Birincisinden ayrıldığı nokta demokratikleşme dinamiklerini de diktam almasıdır. Endüstrileşme, teknolojik ilerleme yanında demokratikleşme de sağlamakta ve böylece kazanılan haklar giderek derinleşmektedir. Öyle ki,. Ingiltere’de ilk olarak 18. yüzyılda ortaya çıkan medeni haklan (esas olarak serbestçe sözleşme yapma hakkı), 19. yüzyılda siyasi haklar (oy kullanma hakkı) ve 20. yüzyılda sosyal haklar takip etmiştir. Bu görüşe göre refah devleti bu sürecin bir sonucudur.

3-Refah devleti sosyal demokrasinin siyasi güçleri ile sermayenin iktisadi güçleri arasındaki mücadelenin bir ürünüdür. Bu tezin altında iktisadi güçler ile siyasi güçlerin ayırımı görüşü yatar. İktisadi anlamda sermayenin gücü birincildir. Siyasi alanda ise oy verme hakkı olan kitleler ve örgütlü gruplar (özellikle sendikalar) güçlüdür. Bu mücadelenin yansıması refah devletin ve sosyal vatandaşlıkta ortaya çıkmaktadır.

4-Sosyal refah devleti kapitalizmin varlığını sürdürmesi için gerekli olan bir düzenlemedir. Piyasaların otomatik olarak istikrar sağladıkları ve dengesizlikleri önledikleri yönündeki liberal piyasacı görüş zayıflayınca, Keynesyen müdahaleci görüş ağırlık kazanmaya başladı. Keynesyen görüşe göre, piyasaların otomatik olarak dengeyi sağlaması için hiçbir neden yoktur. Bu denge ancak devletin müdahalesi ile sağlanabilir. Bu müdahale araçlarından bir tanesi de kamu harcamaları artışıdır. Böylece efektif talep artar; tüketimin artması yatırımları ve böylece istihdamı da artıracaktır. Gelişmiş kapitalist ülkelerde 1945-1975 yıllan arasında yaşanan bu süreç, savaş sonrası kâr oranlarının konjonktürel olarak artması ile de bağdaşık olarak, refah devleti politikalarının ağırlık kazanmasına olanak sağlamıştır. Ancak, 1973 dünya petrol krizinden sonra kâr oranlan düşmeye başlamış ve birçok ülkede, refah devleti

modelinin etkinlik maliyetleri tartışılmaya başlanmıştır.

28

2.3.5. Küresel Çağın Devleti

1980’li yıllardan bu yana dünyada giderek egemen olmaya başlayan küreselleşme ve neoliberalizm akımlar karşısında, devletin klasik fonksiyonların bir miktar daralmaya başlamıştır. Devlet, birçok alanda üretimden çekilmiş, mümkün olan alanları (yan kamusal mallar, bazı doğal tekeller gibi) piyasaya bırakmaya başlamıştır. Ancak, buna karşın, ulus devletin rolünün ortadan kalktığı veya gelecekte kalkacağı yönünde çok ciddi iddialar bulunma-

maktadır. Hatta bazı iktisatçılar (Rodrik, 1997) küreselleşen dünyada devletin rolünün daha da arttığına ilişkin bulgular öne sürmektedir.

Küreselleşmenin iki temel boyutu vardır: 1. Üretimin küresel düzeyde örgütlenmesi. 2. Mali piyasaların bütünleşmesi. Üretimin küresel düzeyde yeniden örgütlenmesi, 1960’lardan itibaren başlamış olan bir süreçtir18. Büyük şirketlerin üretimlerini maliyetlerin daha düşük olduğu bölgelere (özellikle Güney Doğu Asya) kaydırmaları uluslararası işbölümünün yeni bir safhası olarak ortaya çıkmıştır. 1980’li yıllardan itibaren ise, giderek artan bir şekilde (bazı ülkelerde geri dönüşler olsa da), sermaye hareketlerinin serbestleşmesi ve haberleşme teknolojisinin gelişmesi, mali piyasaların bütünleşmesi olgusunu ortaya çıkarmıştır. Bu iki olgu birlikte, küreselleşme olarak ifade edilen ekonomik süreci yaratmıştır.

Küreselleşme sürecinde devletin fonksiyonlarında nasıl bir değişme olacağı konusunda iki farklı görüş vardır. Birinci görüş, küreselleşmenin devletin fonksiyonlarını zayıflatacağı, yetki alanını daraltacağı ve siyasi erkin büyük ölçüde uluslararası kurumlara devredileceği yönündedir, ikinci görüş ise, küreselleşmenin devletin bazı yetkilerini kaybetmesine neden olmakla birlikte, başka alanlarda, daha güçlü bir ulus devlete ihtiyaç duyulmasına neden olan

bir ortam yarattığı yolundadır.

Yakından incelendiği zaman, görülebilir ki, küreselleşme devletin bazı fonksiyonlarını azaltmakta, bazılarını ise artırmaktadır. Mali piyasalarda sermayenin uluslararası dolaşımı ve uluslararası ticarette küresel piyasalarda etmek, sermayenin yeniden üretimi için gerekli unsurlardır. Bu noktada devletin en önemli rolü, bu dolaşımı kolaylaştırmak ve bu rekabeti güçlendirmek olmuştur.

Devletin artan fonksiyonları, şöyle sıralanabilir:

1- Şirketlerin küresel piyasalarda rekabet edebilmesi için gerekli harcamaları yapmak. Bunlar arasında rekabet ve verimliliğin önemli bir unsuru olan teknolojinin geliştirilmesi için Araştırma-Geliştirme harcamaları yapmak.

2- Şirketlerin rekabet edebilmek için ihtiyacı olan sübvansiyonları vermek

3- Piyasaları düzenleyici faaliyetlerde bulunmak: mülkiyet haklarının korunması, önceden kamunun alanında olan faaliyetleri özel kesime açabilmek için gerekli yasal düzenlemelerin yapılması ve bunların denetlenmesi.

Devletin azalan fonksiyonları özellikle sosyal refah devletlerinde daha belirgindir. Dış ticarette uluslararası rekabetin sağlanması için emek maliyetlerinin düşürülmesi bunlar

29

arasındadır. Ancak bu durum özellikle sermaye üzerindeki yüklerin kaldırılması ya da azaltılması şeklinde olmuştur. Refah devletinin kapsamı bir miktar azalmakla birlikte, birçok sanayileşmiş ülkede çok büyük bir düşme göstermemiştir. Ancak, bu hizmetlerin finansman

biçimleri değişiklik göstermiştir.

Küreselleşmenin önemli unsurlarından bir tanesi sermayenin uluslararası dolaşımı olduğuna göre, sermaye gelirlerinin vergilenmesi konusunda ciddi kısıtlar oluşmuştur. Sermaye üzerindeki vergiler azaltılmıştır. Dolayısıyla, fevktin gelirleri yeniden dağıtımı fonksiyonu azalmış ve bunun sonucunda birçok gelişmiş ülkede gelir dağılımı bir miktar bozulmuştur.

Sonuç olarak küresel çağda devletin fonksiyonları azalmamış ancak defosun geçirmiştir.

30


31


32



33

Anahtar Kavramlar

34

Giriş

36

Uygulamalar

37

Uygulama Soruları

38


39

Bölüm Soruları

40

3. BÖLÜM KAMU KESİMİNİN YAPISI

41


42


43



44

Anahtar Kavramlar

Kamu harcaması, Kamu hizmeti, Merkezi yönetim, Genel yönetim, Reel harcamalar, Transfer harcamaları, Kamu açığı, Birincil denge

45

Giriş

46

3. Kamu Kesiminin Yapısı, Bileşimi ve Büyüklüğü

Ardında yatan güçlü doktriner temeller olmasına karşın, kamu kesimi derece ampirik

bir konudur. Kamu kesiminin yapısı, ülkenin siyasi ve idari yapısı ile yakından bağlı olduğu için kolayca değişikliğe uğramaz ancak, kamu kesiminin büyüklüğü siyasi iktidarların tercihlerine ve iktisadi konjonktüre bağlı olarak değişime uğrayabilir. Bu bölümde, kamu kemin

nasıl çizildiği ve kamu kesimine ilişkin büyüklüklerin ve karşılaştırılabilir hale getirildiği konulan ele alınacak ve daha sonra, gerek Türkiye’de gerekse bazı gelişmiş ülkelerde kamu maliyesine ilişkin büyüklüklerin son yıllarda nasıl geliştiği izlenecektir.

3.1.Kamu Kesimi ve Özel Kesim

ie birçok ülkede ekonominin işleyişi, giderek artan bir şekilde, özel kesim tarafından örgütlenmekte ve kamu iktisadi birimlerinin faaliyet alanı daraltılmaya çalışılmaktadır. Bu durum, gerek gelişmiş ülkelerde, gerek gelişmekte olan ülkelerde ve gerekse geçiş ekonomilerinde (eski Doğu Blok ülkeleri) farklı düzeylerde olmakla birlikte, genel bir eğilim olarak ortaya çıkmaktadır. Ancak, piyasa egemenliği ne düzeyde olursa olsun, bileşimi ve fonksiyonları farklılık gösterse de, kamu kesiminin bütün ülkelerde mutlaka mevcut olduğunu görüyoruz.

Kamu kesimi, kamu mülkiyeti altında bulunan kurum ve kuruluşlardan kesimdir. Mülkiyet ilişkisi kamu kesimi ile özel kesimi ayıran en temel Ancak tabii ki bu iki kesim

arasında mülkiyet dışında da ayırıcı bulunmaktadır. Kamu kesiminde yer alan kuruluşların birçoğunun örgütlenmesi, yönetilme biçimi, personel istihdam etmeleri, sermaye kullanımları gibi birçok konuda bağlı oldukları yasalar özel kesimden farklıdır.

Kamu kuruluşlarının bazılarında mal ve hizmet üretiminde bulunulur; bazılarının ise sadece düzenleyici ve eşgüdüm sağlayıcı işlevleri vardır. Kamu kesiminde üretilen mal ve hizmetler, savunma ve adalet gibi devletin temel hizmet alanlarından başlayarak, şeker ve

ayakkabı gibi tamamen piyasa koşullarına göre üretilebilecek olan mallara kadar uzanabilir. Bu konu maliye bilimi içinde teorik olarak incelenmekte ve hangi faaliyetlerin kamu alanına girmesi gerektiğine ilişkin kriterler aranmaktadır. Kamu faaliyet alanı ile piyasa arasındaki sınır nerede başlamalıdır, kamu kesimi ne kadar genişlemelidir ve hangi alanları piyasaya bırakmalıdır soruları, birçok iktisatçı tarafından, ekonomide etkinlik ve adalet açısından ele alınmaktadır. Neoklasik varsayımlara dayanan maliye teorisi bu sorulara piyasa aksaklıkları teorisine dayanarak cevap vermektedir. Buna göre, piyasa mekanizmasının hiç çalışmadığı veya eksik çalıştığı alanlarda kamu iktisadi birimlerine rol düşmektedir.

47

3.1.1. Kamu Kesiminin Yapısı ve Bileşimi

Kamu kesiminin yapısı bir ülkeden diğerine farklılık gösterebilir. Ancak en genel özellikleriyle kamu kesimi idari olarak başlıca 3 kategoriye ayrılabilir:

Merkezi yönetim (Bazı ülkelerde Federe yönetimler ayırımı da yapılmaktadır) Yerel yönetimler Kamu işletmeleri İktisadi anlamda, merkezi yönetim ve yerel yönetimler, daha çok kolektif olarak

topluma sunulmaları daha etkin olan, yani piyasaya bırakılmaları etkin ve/veya adil sonuçlar vermeyen hatta çoğu zaman piyasanın hiç oluşmadığı hizmetlerin üretildiği birimlerdir. Bu özellikleri gösteren bir hizmet üretiminin, merkezi düzeyde mi yoksa yerel düzeyde mi gerçekleştirileceği konusu aynı zamanda belirli bir iktisadi etkinlik anlayışı ile de bağlantılıdır. Merkezi veya yerel düzeyde örgütlenmenin etkin olması için, sunulan hizmetin faydasının yayıldığı alan dikkate alınmalıdır. Merkezi düzeyde örgütlenme, sunulan hizmetin faydasının yayıldığı alan, merkezi yönetimin egemenlik hakkının yayıldığı alana tekabül ediyorsa etkindir. Eğer, sunulan hizmetin faydası sadece belirli bir bölge içinde ortaya çıkıyorsa, bu hizmeti söz konusu bölgenin kolektif yönetiminin (örneğin belediye) sunması daha etkindir. Örneğin, faydası bütün ülke sınırlarına kadar uzanan savunma hizmetin, merkezi hükümet tarafından gerçekleştirilmesi daha etkin iken, fayda ilanı belirli bir bölgeye yayılan bir çevre sorununun çözümlenmesi hizmetinin o bölgenin yerel yönetimi tarafından sunulması daha etkin olabilir.

Kamu ekonomisi içinde sadece yerel ve merkezi hükümetlerin harcamaları yer almaz.

Bazı özellikleri dolayısıyla piyasa içinde etkin olarak sunulamayan, rekabet koşullarının mevcut olmadığı endüstriler (doğal tekeller) de, dünyada birçok ülkede kamu işletmesi şeklinde örgütlenmektedir.

Diğer yandan doğal tekel niteliğinde olmayan, yani piyasa ekonomisi koşullarında çalışabilecek olan bazı sektörlerde de kamu işletmelerinin mevcut olduğunu görmekteyiz. Günümüzde sayılan azalmış olsa da, bu tür kuruluşlar, rekabetçi piyasaların çalışmadığı ve özel kesimin yeterince gelişmemiş olduğu dönemlerde birçok ülkede gerek sanayileşme politikalarının başarısı için temeğin özel kesime ucuz girdi sağlamak), gerek tarım kesimi için (tarımsal girdileri değerlendirmek) gerekse tüketiciler için (ucuz ve kaliteli mal sunmak) önemli roller üstlenmişlerdir. Ancak 1980’li yıllardan bu yana, dünyada takım olan eğilim, bu tür kamu işletmelerinin özelleştirilmesi yönündedir.

Son yıllarda, kamu hizmetlerinin sunumunda, sivil toplum örgütleri (non-governmental

organizations) gibi, devletin ve piyasanın dışında olan kurumlar veya kamu-özel ortaklıkları (public-private partnership) gibi devletin ve piyasanın işbirliği içinde olduğu alternatif örgütlenmeler ortaya çıksa da, bunlar sonuç itibarıyla piyasanın alanını genişleten oluşumlardır.

48

3.1.2. Kamu Kesiminin Sınırlarının Çizilmesi

Kamu kesiminin büyüklüğünü hangi faktörleri göz önüne alarak ölçeceğimizi belirlemek için 5 ayrı noktaya dikkat çekmek faydalı olabilir (Gemmeli, 1993: 2). Bunlara göre, devletin elinde, ekonominin kaynaklarını kullanarak kamu kesiminin büyüklüğünü etkileyebileceği birçok yetki ve araçlar ardır. Bunlar 5 grupta toplanmıştır:

1. Kaynak kullanımı 2. Harcama yapma

3. Üretim yapma

4. Mülkiyet 5. Özel kesim üzerinde kontrol

1. Devlet hangi kaynakları, ne kadar kullanır?

Ekonomik faaliyetlerde kullanılan üretim faktörleri (sermaye, emek, toprak) ile maddi girdiler kamu sektöründe, gerek kamu hizmetlerinin üretiminde olsun, gerekse özel mal üretiminde olsun, çeşitli bileşimlerde kullanılırlar. Devletin bu kaynaklan ne ölçüde kullandığı devletin sınırlarını belirleyen önemli faktörlerden bir tanesidir. Bir sektörde kullanılan kaynakların alternatif maliyeti getirisinden yüksek olduğu sürece, bu sektörün büyümesi etkinlik açısından istenilir bir durum değildir. Ancak kamu sektöründe üretim faktörlerinin

getirisini (verimliliğini) ölçmek, belirli bir çıktı birimi ve ölçümü olmadığı için çoğu zaman mümkün değildir. Bu amaçla kullanılan bazı özel teknikler vardır.

2. Kamu kesimi ne kadar harcama yapar?

Kamu kesiminin büyüklüğü en temel olarak kamu harcamaları ile ölçülür. Kamu hizmetlerinin sunumunu gösteren kamu harcamaları, merkezi ve yerel yönetimlerin bütçelerinde yer alır. Ancak kamu harcamalarının kapsamı konusunda her zaman tam bir kesinlik olmayabilir. Özellikle bazı kamu hizmetleri farklı ülkelerde farklı kamu birimleri tarafından yapıldığı zaman ülkelerarası karşılaştırmalarda sorunlar ortaya çıkabilmektedir. Bu nedenle kamu harcamalarının merkezî ve yerel yönetimleri kapsayan genel kamu harcamaları olarak ele alınması daha doğru olur.

3. Kamu kesimi nelerin mülkiyetine sahiptir?

Kamu kesiminin sınırlarının büyüklüğünün bir ölçümü de, devletin ekonomideki

kaynakların ne kadarının mülkiyetine sahip olduğudur. Bu kaynaklar arazi veya orman gibi

çeşitli doğal kaynaklar şeklinde olabilir. Ancak, devlet, kendi mülkiyeti altında bulunan kaynakların ne kadarını kullanmaktadır? Bazı ülkelerde, toprağın veya diğer doğal kaynakların

49

mülkiyeti büyük oranda devlette olmasına rağmen, bu topraklar kullanılmamaktadır. Kamusal mülkiyet, devletin işlevselliği üzerine her zaman doğru bir fikir vermeyebilir.

4. Devlet neyi kontrol eder?

Devlet ekonomideki kaynaklan fiilen kullanmasa da, özel kesimin faaliyetleri üzerinde geniş ve etkili bir düzenleyici role sahip olabilir. Devlet, tüketici haklan, çalışma saatlerinin

düzenlenmesi, asgari ücret gibi birçok kornada düzenleme (regülasyon) yapma yetkisine sahiptir. Yukarıdaki tanımlara göre kamu kesiminin çok büyük olmadığı bazı ülkelerde, devletin düzenleyici denetleyici rolünün çok olduğu görülebilir.

5. Devlet ne üretir?

Devletin bütçesi her zaman ne kadar ürettiğini göstermez. Devlet, bazen, özel sektörün ürettiği hizmetleri sadece finanse eder. Bunlar arasında, devletin özel okullarda öğrenci burslarını finanse etmesi, hastanelerde temizlik hizmetlerini özel kesime ihale etmesi gibi örnekler sayılabilir.

Devletin üretimi (production) ile sunumu (provision) arasındaki ayırıma da dikkat

etmek gerekir. Devlet işletmelerinin yaptığı faaliyet üretimdir; ancak bütçede yer alan harcamaların ifade ettiği husus, hizmetlerin üretiminden ziyade sunumudur. Burada devlet,

büyük ölçüde, özel sektörden satın aldığı ürünleri kullanarak bir hizmet sunumu yapar. Bunlar özel sektör için bir nihai mal üretimi ama devlet için bir girdi niteliğindedir. Örneğin, savunma hizmetlerinde silahların, eğitim hizmetlerinde eğitim araç gereçlerinin kullanılması gibi.

3.1.3. Kamu Harcamalarının Bileşimi

Kamu harcamaları, iktisadi etkileri açısından asıl olarak 2 kategoride ele ılınmaktadır:

1. Reel harcamalar

2. Transfer harcamaları

Reel harcamalar ekonomide reel olarak kaynak kullanılarak yapılan harcamalardır. Bu harcamalar kamu tüketimi veya kamu yatırımı şeklinde olabilir. GSYH hesaplanırken tüketim harcamaları unsuru altında özel tüketim harcamaları yanında kamu tüketim harcamaları da yer almaktadır. Bu harcamalar, bütçe harcamalar içinde cari harcamalar olarak adlandırılmaktadır. Cari harcamalar veya tüketim harcamalar hizmetin aynı yıl içinde tüketildiği harcamalardır. Yatırım harcamaları ise, hizmetin faydasının uzun yıllara yayıldığı harcamalardır. Cari harcamaların büyük bir kısmını personel harcamaları oluşturmaktadır. Personel harcamaları

50

hükümetin kamu çalışanları ile yaptığı akit sonucu belirlendiği için, üzerinde çok fazla etkiye sahip olamadığı harcamalardır.

Transfer harcamaları ise, ekonomide kaynak yaratan değil, mevcut kaynaklan bir

kesimden bir diğerine aktaran harcamalardır. Transfer harcamaları iktisadi, mali veya sosyal transfer harcamaları şeklinde olabilir. İktisadi transfer harcamaları bazı sektörlere, örneğin tarım sektörüne veya KİT’lere, üretim yapmaya devam edebilmeleri için verilen transferlerdir. Tarım sektöründe, üretimin doğal koşullara bağlılığı yüksek olduğu ve ayrıca ürün fiyatlarının gelir esnekliği düşük olduğu için, üreticiler desteklenmedikleri durumda, üretim azalmaktadır. KİT’lere transferler ise, doğal tekel durumlarından dolayı zarar eden KİT’lerin zararlarını karşılamak için verilmelidir. Mali transferler ise büyük oranda faiz ödemelerinden oluşmaktadır. Bütçedeki faiz harcamaları, faiz oranlarına bağlı olduğu için, personel harcamalarında olduğu gibi, hükümetin iradesi ile kontrol edilmesi zor olan harcamalardır.

Bütçe içinde yer almadığı halde, kamu gelirlerinde azalmaya neden olduğu için ‘harcama’ olarak nitelendirilen bir harcama türü de ‘vergi harcamaları’dır. Vergi harcamaları, belirli sektörleri, faaliyetleri veya kişileri teşvik etmek için vergi ödeyicilerin bazı giderlerini vergi matrahlarından kısmen ya da tamamen düşmeleri veya hiç mükellef olmamaları sonucu daha az vergi ödemeleri veya hiç vergi ödememeleri dolayısıyla vergi gelirlerinde ortaya çıkan azalmadır. Ancak, bu harcamaların gerek tanımı, gerekse ölçülmesi oldukça zordur. Vergi harcamalarının neler olduğu her ülkenin vergi mevzuatına göre değişmektedir. Vergi mevzuatına göre matrah, mükellef ve oranlar tanımlandıktan sonra, bunların istisnaları vergi harcamalarını oluşturacaktır. Ayrıca, vergi harcamalarının mevcudiyeti de kamu kesiminin büyüklüğü konusunda ülkeler arasında karşılaştırma yapılmasını zorlaştıran bir husustur.

3.2. Kamu Kesiminin Büyüklüğünün Ölçülmesi

3.2.1. Kamu Harcamaları ve Vergiler

Yukarıdakiler içinde en fazla ölçülebilir olan tanım, devletin yaptığı harlamalara ilişkin olan tanımdır. Kamu harcamalarının GSMH veya GSYH içindeki pay olarak ölçümü kamu kesiminin büyüklüğünün ülkelerarası kartlaştırılması için en çok kullanılan ölçümdür. Bunun yanı sıra, başka ölçüler de vardır. Sağlıklı bir ekonomik yapıda kamu kesiminin büyüklüğü asıl olarak:

Kamu harcamalarının Gayri Safi Yurt İçi Hasıla içindeki payı: Burada reel harcamalar

ve transfer harcamalarının toplamından oluşan toplam kamu harcamaları dikkate alınır.

Reel kamu harcamalarının Gayri Safi Yurt İçi Hasıla içindeki payı: Devletin ekonomideki kaynak kullanımım yansıtan bu ölçü kamu kesiminin ekonomideki doğrudan etkisini daha iyi göstermektedir.

Kamu nihai tüketiminin ve kamu sermaye oluşum harcamalarının Gayri Safi Yurt İçi Hasıla içindeki payı: Bu büyüklük ekonominin genel dengesi hesaplan içinde, toplam kaynak

51

kullanımının (iç ve dış) tüketim ve yatırım bileşimi kamu ve özel kesim için ayrı olarak he-

saplandığı durumda önem kazanmaktadır.

Toplam vergilerin Gayri Safi Yurt İçi Hasıla içindeki payı: Kamu kesimi büyüklüğünün bir ölçüsü olarak devletin toplam vergi gelirlerinin GSYH içindeki payı kullanılmaktadır. Vergi yükü de denilen bu oran devletin özel ekonomiden kaynakların ne kadarını kamuya aktardığını göstermektedir. Ancak, bu ölçü, kamunun toplam kaynak kullanımını göstermez, çünkü, devlet, harcamalarının bir bölümünü borçlanma yoluyla da karşılayabilir.

Kamu kesiminin büyüklüğü konusunda bize yardımcı olan diğer ölçüler ise, kamu

kesimindeki istihdamın toplam istihdam içindeki payı ve kamu yatırımlarının toplam yatırımlar içindeki payı olarak gösterilebilir. Kamu istihdamı ve kamu yatırımları kamunun kaynak kullanımı ile ilgili ölçülerdir.

Kamu kesimi istihdamı, genel kamu bütçesine dahil kuruluşlarda (merkezi veya yerel)

veya kamu işletmelerinde istihdam edilen ‘memur’ ve ‘işçi’ kadrolarını göstermektedir. Bu oran genel eğilim olarak son yıllarda birçok ülkede azalmakla birlikte, yine de önemini korumaktadır (bakınız Tablo 2.4).

Kamu kesiminin ölçmek için en yaygın olarak kullanılan ölçü, kamu harcamalarının gayrisafi yurtiçi içindeki payıdır. Ancak bu ölçü kullanılırken dikkat edilmesi gereken bazı hususlar vardır. Bunlar arasında en önemlisi reel ve nominal büyüklüklere dikkat edilmesidir.

Kamu harcamalarının yıllar içindeki artışını nominal olarak, yani cari fiyatlar ile

ölçmek, özellikle enflasyon olan dönemlerde doğru sonuçlar vermez. Bunun için kamu harcamalarını enflasyonun etkisinden arındırmamız gerekir. Bu amaçla, ekonomideki bir çok nominal büyüklüğü reel hale getirmek için indeks ya da deflatör kullanılmaktadır. Ancak, kamu hizmetlerinin fiyatlarının artış oranları bu indekslerin artış oranını takip etmeyebilir. Bu amaçla kamu harcamaları için ayrı bir deflatör oluşturmak gerekir, ancak kamu harcamaları deflatörünü pratikte oluşturmanın bir çok zorlukları vardır. Çünkü kamu kesiminde sunulan hizmetler özel

mal niteliğinde olmadığı için gerek bu hizmetlerin piyasa fiyatları oluşmaz, gerekse üretim miktarlarını birimlendirmek çoğu zaman mümkün değildir. Örneğin, buzdolabı üretimini adet olarak veya demir üretimini ton olarak ifade edebiliriz ancak savunma, adalet, eğitim, sağlık gibi konularda çıktıyı miktar olarak ölçmek mümkün değildir. Bu hizmetlerin değeri daha çok kullanılan girdilerin değerleri ile ölçülür Bu noktada kamu sektöründe reel bir üretim artışı mı olduğu yoksa nominal değerlerde bir şişme mi olduğu konusunda bir çok tartışma vardır.

3.2.2. Kamu Açıklan ve Kamu Borçları

Yukarıdaki göstergeler kamu kesiminin büyüklüğü hakkında fikir verir ancak, bu kesimin ne kadar sağlıklı olduğunu göstermez. Kamu kesiminin yapısının ne kadar sağlıklı olduğunu görmek için ise bakmamız gereken göstergeler şunlardır:

52

3.2.2.1. Kamu kesimi açıklarının Gayri Safi Yurt İçi Hasıla içindeki payı

Kamu kesimi açıklan, 1.Merkezi hükümetin bütçe açıkları 2. Konsolide kamu kesimi açıklan (merkezi yönetim + yerel yönetimler + KIT’ler + sosyal güvenlik kuruluşları + fonlar) olarak incelenebilir.

Kamu kesimi açığını ifade etmek için kullanılan büyüklüklerden bir tanesi de, kamunun

harcamaları ile gelirleri arasındaki farkın, borçlanılarak karşılandığı ve bir akım değer olarak

ifade edildiği, ‘Kamu Kesimi Borçlanma Gereği’dir. Bu terim son yıllarda, ‘Kamu Kesimi Net Nakit Gereksinimi’ KKNNG) olarak kullanılmakta ve böylece kamunun nakit gereksinimini borçlanma dışı araçlarla da karşılayabileceği durumu yansıtmaktadır (Bailey, 2002: 271).

Kamu kesimi açıklarını, özellikle sürdürülebilirlik açısından incelerken kullanılan kavram ‘birincil denge’ kavramıdır. Birincil denge, bütçe harcamalarından faiz ödemeleri çıkartıldıktan sonra kalan faiz dışı kısım ile bütçe gelirleri arasındaki farkı göstermektedir. Eğer bu fark pozitif ise, yani bütçede ‘birincil fazla’ sözkonusu ise, bu fazla ile faiz ödemelerinin bir kısmı karşılanacağı için yeni kamu borçlanmasına daha az başvurma gereği ortaya çıkacaktır, aksi halde, faiz ödemeleri için de yeni borçlanmaya başvurulacağı için borç stokundaki artış daha da yüksek olacaktır.

3.2.2.2. Kamu borçlanmasının yapısı ve Gayri Safi Yurt İçi Hasıla içindeki payı

Kamu borçlanması başlıca iki şekilde olur:

1 .Resmi ya da özel kuruluşlardan kredi almak yoluyla

2. Devlet borç kağıtlan ihracı yoluyla

Birinci yol daha çok dış borçlanma, İkincisi ise iç borçlanma araçları arasında sayılmaktadır.

İç ya da dış borçlanma olsun, kamu kesimi borçlarının farklı tanımlan mevcuttur. Bu tanımlar aşağıdaki kriterlere göre belirlenmektedir:

Borçlanmış olan kamu birimine göre: Genel yönetim veya merkezi yönetim borçlanması. (Genel yönetim, merkezi yönetim yanında sosyal güvenlik kuruluşları ve yerel yönetimleri de kapsamaktadır)

2.Borçlunun yükümlülüklerinin brüt ya da net olarak değerlendirilmesine göre: Son yıllarda IMF tarafından benimsenen ‘net’ borçlanma, brüt borçlardan, kamu kesiminin sahip olduğu likit aktif değerlerin çıkartılmasıyla bulunan değeri ifade etmektedir.

53

Borcun nakit ya da nakit dışı olmasına göre: ‘Nakit borç stoku, karşılığında Hazine’ye nakit imkânı sağlayan devlet iç borçlanma senetlerinden doğan yükümlülüklerin toplamını göstermektedir. Nakit dışı borç stoku, özel kanunlar kapsamında ihraç edilen ve karşılığında Hazine’ye nakit imkânı sağlamayan senetlere ilişkin stok tutarını göstermektedir. Nakit dışı borç stokunun en tipik örneği görev zararları nedeniyle oluşan borçlara karşılık verilmiş bulunan senetlerdir. Burada Hazine yeni bir nakit girişi sağlamış değil, geçmişte doğmuş bir borcunu senede bağlamış olmaktadır.’ (Mahfi Eğilmez, Radikal, 21.08.2007)

Borç senetlerini ellerinde tutan kişilerin yurtiçinde yerleşik olup olmadıklarına göre: Yurtiçi yerleşiklerin ellerinde tuttukları Devlet İç Borçlanma Senetleri ile yurtdışı yerleşiklerin

ellerinde tuttukları Devlet İç Borçlanma Senetleri özellikle vergileme açısından farklı uygulamalara tâbi olabilir.

3.2.3. Dünyada Kamu Kesiminin Büyüklüğüne İlişkin Trendler

3.2.3.1. Kamu Kesiminin Büyüklüğüne İlişkin Bazı OECD Göstergeleri

Bir ekonomi içinde kamu kesiminin büyüklüğünü ölçmek için kullandığımız göstergeleri yukarıda ele aldık. Şimdi, bu göstergelerin, dünyada bazı gelişmiş kapitalist ülkelerde son yıllarda nasıl bir gelişme gösterdiğini inceleyelim.

Tablo 2-1’de, bazı OECD ülkelerinde kamu harcamalarının GSYH içindeki payının 1960’lı yıllardan bu yana olan gelişimi gösterilmiştir. Ülkeler arasında önemli derecede değişiklik gösteren bu oranlar, 2005 yılı için, % 28.9’dan (G.Kore), % 56.6’ya (İsveç) kadar uzanan geniş bir aralıkta yer almaktadır. Diğer bir deyişle, kamu sektörünün ekonomideki payı, yaklaşık olarak 1/3 ile 1/2 arasında değişmektedir. Kamu harcamalarının GSYH içindeki payının OECD Avrupa ortalaması, OECD dünya ortalamasından daha yüksektir. Bunun nedeni, önceki bölümde ele aldığımız sosyal refah devleti tipi devletlerin daha çok Avrupa’da, özellikle Kıta Avrupası ve Kuzey Avrupa ülkelerinde ortaya çıkmasıdır. Bu devlet tipinde eğitim, sağlık, sosyal yarımlar gibi birçok sosyal harcamaların bütçe içinde önemli yer tutmaktadır (Bakınız Tablo 9-2). Bu durumun sonucu olarak kamu bütçesi de büyümekte hatta bazı ülkelerde, GSYH’nın %50’sinden fazlasını kapsamaktadır. Tablo 2-1’e göre, kamu harcamalarındaki artış trendinin en yüksek olduğu döşen 1960-1980 dönemi; bazı ülkeler için ise 1960-1990

dönemidir. Bu yıllardan itibaren artış eğilimi genel olarak devam etmemiştir. Ancak, küresel-leşme ve liberal devlet anlayışının yükselmesi ile birlikte kamu kesiminin rayının küçülmesi gerektiği yönünde görüşler varsa da, bu küçülme ciddi boyutlarda olmamış, hatta bazı ülkelerde artış yönünde olmuştur. Dünyada küreselleşme eğilimlerinin başladığı 1980 yılı ile 2005 yılını karşılaştırdığımız zaman, kamu harcamalarının payında, OECD Avrupa ortalaması olarak sadece % 1.3 puan; OECD Dünya ortalaması olarak ise % 2.3 puan bir azalış gözlenmektedir.

2008 dünya mali krizinden sonra ise, kamu harcamalarında yeniden bir artış trendine girilmiştir. Kapitalist sermaye birikiminin yarattığı üretim ve finans dengesizliklerinin bir

54

sonucu olan bu kriz, 1990’lı yıllardaki krizlerden farklı olarak, gelişmiş ülkelerden yayılmış ve çeşitli derecelerde bütün ilkeleri etkilemiştir. Tablo 2.1 de krizin kamu harcamaları üzerindeki etkileri açık olarak görülmektedir. Kamu harcamalarının GSYH içindeki payında birçok ülkede 3-4 puanlık artışlar olmuştur. Bu artışlar, krizin maliyetlerini devletin karşılaması sonucu ortaya çıkmıştır. Kamu bütçelerinde transfer harcamaları artmış ve birçok durumda da otomatik istikrar sağlayıcılarının devreye girmesiyle harcamalarda artış ve vergilerde düşme meydana gelmişin-. Kriz dolayısıyla artan işsizlik, ‘işsizlik sigortası’ ödemelerini artırmış ve diğer yandan durgunluk nedeniyle azalan gelirler, artan oranlı vergi tarifeleri yapısına uygun olarak, daha az hasılat sağlamaya başlamışlardır. Kurum kazançlarındaki azalmalar dolayısıyla da kurumlar vergisi hasılatlarında düşüşler yaşanmıştır.

Tablo 2-2’de ise, toplam vergi gelirlerinin GSYH içindeki payı gösterilmiştir. Bu tablodan da görüldüğü gibi, ülkelere göre, toplam gelirlerin yaklaşık ı/4 ile 1/2 arasında bir pay, özel kesimden kamu kesimine vergi olarak aktarılmaktadır. Yine OECD ortalamaları olarak incelersek, vergi gelirlerinin GSYH içindeki payı 1980-2005 yıllan arasında OECD dünya ortalaması olarak hemen hemen aynı kalmış; Avrupa ortalaması ise çok hafif bir artış göstermiştir. Kriz yılından sonra ise, yukarıda belirttiğimiz gibi, birçok ülkede vergi gelirlerinde azalmalar meydana gelmiştir. Bu durum bütçe açıklarına da yansımıştır. Özellikle 2009 yılında mali krizin bütçe dengeleri üzerindeki olumsuz yansımaları ortaya çıkmış ve ekonomik kriz, devletin mali krizi haline gelmiştir.

Tablo 2-3’de, kamu kesiminin büyüklüğünün önemli göstergelerinden biri olan kamu istihdamının toplam istihdam içindeki payı (1999 ve 2008 yıllan için) gösterilmiştir. Birçok ülkede, kamu istihdamı, toplam istihdamın 1/6 sı ile 1/4 ü arasında bir yer tutmaktadır. Bu tabloda dikkat çeken bir husus, kamu istihdam payının birçok ülkede artış göstermesi olmuştur.

Tablo: 2.1

Kamu Harcamalarının GSYH İçindeki Payı

1960 1980 1990 1995 2000 2005 2008 2009 2010

ABD 27.0 31.4 37.1 37.0 34.2 36.6 39.0 42.2 42.3

İngiltere 32.2 43.0 42.4 44.9 37.5 44.7 47.4 51.2 51.0

Kanada 28.6 38.8 48.8 48.5 41.1 39.3 39.8 44.1 43.8

Fransa 34.6 46.1 49.4 54.4 51.6 54.0 52.9 56.2 56.2

Almanya 32.4 47.9 43.6 48.3 45.1 46.9 43.8 47.5 46.7

İtalya 30.1 42.1 52.9 52.5 46.1 48.3 48.8 51.8 50.6

İsveç 31.0 60.1 61.3 67.1 57.1 56.6 49.7 52.9 49.5

Yunanistan -- -- 39.1 39.8 40.7 37.5 49.7 52.9 49.5

Kore -- -- 20.0 20.8 23.9 28.9 30.4 33.1 30.9

Türkiye -- -- 17.1 21 36 -- 34.2 39.4 37.1

OECD

Avrupa 27.6 48.6 50.4 50.5 46.1 47.3 47.0 50.9 50.5

Toplam

OECD 27.9 43.1 41.0 42.2 39.1 40.8 41.4 44.9 44.5

55

Kaynak: Tanzi - Schuknectt, (2000), IMF Goverment Finance Satistics Yearbook, 2006

OECD Economic Outlook. V 2011, issue 1, no:89

56

Tablo: 2.2

Toplam Vergi Gelirlerinin GSYH İçindeki Payı

1960 1980 1990 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

ABD 27.0 30.0 30.0 29.9 28.8 26.5 25.7 25 27.1 27.9 27.9 26.1 24

İngiltere 29.9 39.6 38.7 37.2 37 35.5 35.4 36 35.7 36.5 36.2 35.7 34.3

Kanada 26.0 36.1 41.9 35.5 34.8 33.7 33.6 33.5 33.4 33.3 33 32.3 31

Fıransa 37.3 46.1 48.3 44.4 44 43.4 43.1 43.4 43.9 44 43.5 43.2 41.9

Fransa 37.3 46.1 48.3 42.9 44.1 44.3 44.2 45.2 44.4 44.0 43.4 43.1 43.4

Almanya 35.2 45.0 43.0 37.2 36.1 35.4 35.5 34.7 34.8 35.4 36 37 37

İtalya 24.8 36.9 42.4 42.3 42 41.4 41.8 41.1 40.8 42.3 43.4 43.3 43.5

İsveç 32.5 56.1 63.3 53.4 51.3 49.7 50.1 50.4 48.9 48.3 47.4 46.3 46.4

Yunanistan 37.3 36.2 37.2 36.3 35 31.8 31.7 32.3 32.6 29.4

Kore 23.6 24.1 24.4 25.3 24.6 24 25 26.5 26.5 25.6

Danimarka 49.4 48.4 47.8 47.7 48.8 50:8 49.6 49 48.2 48.2

Türkiye 32.3 35.1 31.1 32.8 31.3 24.3 24.5 24.1 24.2 24.6

OECD

Toplam 36.6 36.3 35.9 35.8 35.9 35.2 35.4 35.4 34.8

Kaynak: Tanzi - Schuknectt, (2000), IMF Goverment Finance Satisfies Yearbook, (2006). OECD

Economic Outlook, V2011, issue 1, no: 89

Tablo 2.3

Kamu Çalışanlarının Toplam İstihdam Oranları

Ülke İstihdam Oranı (%) 1999

2008

ABD 14.6 16.4

Kanada 17.5 19.9

Fransa 21.3 29

Almanya 12.3 14

İtalya 15.2 14.3

İspanya 15.2 14.6

Finlandiya 24.3 26.3

Macaristan 21.4 29.3

Türkiye 9.1 13.9

Kaynak: OECD Public Management Service 2001 ve http://laborsta.ilo.org/STP/guest

(Türkiye için 2006 yılı rakamı kullanılmıştır.)

http://laborsta.ilo.org/STP/guest

57

3.2.3.2.Türkiye’de Kamu Kesiminine İlişkin Bazı Göstergeler

Türkiye’de 2006 yılına kadar olan kamu gelir ve giderleri sınıflandırmasında, konsolide bütçe gelir ve giderleri (genel bütçe ve katma f-3çeler toplamı) en önemli yeri tutmaktaydı. 2001 yılma kadar sürekli artış içinde olan konsolide bütçe giderlerinin GSYH içindeki payı, daha sonra azaltma eğilimine girmiş olsa da oldukça yüksek seyretmiştir. Konsolide bütçe giderlerinin bu kadar yüksek olmasına neden olan asıl husus, artan kamu borçlanmasına bağlı olarak faiz ödemelerinin bütçe içindeki payının çok yüksek seviyelere ulaşmasıdır. 2001 yılında yaklaşık % 50 olan bu oran, 2005 yılında yaklaşık % 33 seviyesine inmiştir ve giderek azalmaya devam etmektedir. Toplam kamu harcamalarından faiz harcamalarını çıkardıktan sonra kalan faiz dışı harcamalar (devletin güvenlik, adalet, sağlık, eğitim, genel hizmetler gibi asıl işlevlerini yerine getirmek için yaptığı harcamalar) bize kamu keşişinin gerçek büyüklüğü hakkında daha doğru bir fikir vermektedir.

Tablo 2-4’de Türkiye’de kamu bütçesi dengeleri, merkezi yönetim gelir ve harcama büyüklükleri üzerinden gösterilmektedir. 2005 yılından 2009 yılına kadar olan seyirde, toplam gelirde çok önemli bir artış olmamasına karşılık toplam harcamalarda 2009 yılında bir miktar artış görmekteyiz. Bu artışın kaynağına baktığımız zaman en çok transfer harcamalarında artış olduğu dikkati çekmektedir. Daha önce belirttiğimiz gibi, 2008 krizinden sonra dünyadaki birçok ülkede yaşanan bir gelişme olan krizin maliyetlerinin devlet bütçesinden karşılanması, Türkiye’de 2009 bütçe dengesini etkilemiştir ve etkilemeye devam etmektedir. Dünyadaki gelişmenin aksine vergi gelirlerinde azalma olmamasına rağmen nihai bütçe dengesinin bozul-muş olduğunu görmekteyiz. 2008 yılında % 1.8 olan merkezi yönetim bütçe açığı 2009 yılında % 5.5’a yükselmiş ve % 3.5 olan faiz dışı fazla sıfır düzeyine inmiştir.

58

Tablo: 2.4

Merkezi Yönetim Bütçe Dengesi

GSYH oranı(%) 2006 2007 2008 2009

Bütçe Giderleri 23.5 24.2 23.9 28.2

Faiz Hariç Bütçe Gidirleri 17.4 18.4 18.6 22.6

Bütçe Gelirleri 22.9 22.6 22.1 22.6

Vergi Gelirleri 18.1 18.1 17.7 18.1

Diğer Gelirler 4.7 4.5 4.4 4.5

Bütçe Dengesi -0.6 -1.6 -1.8 -5.5

Faiz Hariç Bütçe Dengesi 5.4 4.2 3.5 0.0

Kaynak: Maliye Bakanlığı-Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü

3.2.3.3. Türkiye’de Kamu Harcamalarına İlişkin Yeni Sınıflandırımalar

Türkiye’de 2006 yılından bu yana, Kamu Yönetim ve Kontrol Yasası uyarınca, kamu kesiminin düzenlenmesi, sınıflandırılması ve kodlanması değiştirilmiştir. Bu değişimin amacı, kamu mali sisteminin OECD standartlarına yaklaştırmaktadır. Buna göre, Türkiye’de kamu sektörü, en gelen ifadesiyle Genel Yönetim ve Kamu İktisadi Kuruluşları olarak iki grupta toplanmaktadır. Genel yönetimin mali yönetim ve kontrolü ile Kamu İktisadi Kuruluşların mali yönetim ve kontrolü farklı yasalara tabi olarak gerçekleştirilmektedir.

1. Genel Yönetim

Genel yönetim, başlıca 3 grup kamu yönetim biriminden oluşmaktadır:

1. Merkezi yönetim

2. Yerel yönetimler 3. Sosyal Güvenlik Kuruluşları

1-1. Merkezi Yönetim:

‘Merkezi yönetim içinde devletin temel fonksiyonlarını yerine getiren, kamusal ve yan kamusal mal üreten kurumlar yer almaktadır’(Mutluer-Öner-Kesik, 2005:188). Merkezi

59

yönetim bütçesi, genel bütçe, özel bütçeler ve Düzenleyici-denetleyici kurum bütçelerinden

meydana gelmektedir. Genel bütçe kapsamındaki kuruluşlar ile özel bütçeli kuruluşlar arasındaki temel fark, birincilerin kendi gelirleri olmayıp, hizmet maliyetlerini vergi gelirleri ile karşılamalarıdır. Özel bütçeli kuruluşların (örneğin üniversiteler) gelirlerini ise, genel

bütçeden aktarılan gelirler yanında, kendi öz gelirleri de oluşturmaktadır. Özel bütçeli kuruluşlar, daha çok, eğitim, sağlık gibi, fiyatlandırabilir hizmetler üreten kuruluşlardır.

Düzenleyici-Denetleyici Kurumlar, enerji, telekomünikasyon ve bankacılık gibi altyapı kuruluşlarının, ‘siyasi müdahalelerden uzak’ ve daha etkin çalışmaları amacıyla, bu kuruluşları düzenleyen ve denetleyen kurumlardır. Bu kurumların bütçelerinin hazırlanması ve denetiminde, diğer merkezi yönetim birimlerine göre, görece özerklikleri vardır.

1-2. Yerel Yönetimler:

Yerel yönetimler de merkezi yönetimler gibi kamusal hizmet sunan, ancak, sundukları hizmetin faydasının yayılma ölçeği, belirli bir bölge ile sınırlı olan yönetim birimleridir. Türkiye’de genel yönetime dahil ve kendi bütçeleri olan yerel yönetimler, belediyeler ve il özel idareleridir. Ancak gerek İl Özel idareleri ve gerekse belediyeler, genel bütçe vergi gelirlerinden pay alırlar.

1-3.Sosyal Güvenlik Kuruluşları:

Türkiye’de başlıca sosyal güvenlik kuruluşları olan Emekli Sandığı, Sosyal Sigortalar ve Bağ-Kur, Sosyal Güvenlik Kurumu çatısı altında birleşmiştir. Kurumun gelirleri, ödenen primler ve merkezi bütçeden alınan paydır.

2. Kamu İktisadi Teşebbüsleri

Kamu iktisadi teşebbüsü (KİT), iktisadi devlet teşekkülü (İDT) ile kamu iktisadi kuruluşunun (KİK) ortak adıdır. İktisadi devlet teşekküllerinin, piyasa koşulları içinde, ekonomik gereklere uygun olarak verimlilik ve kârlılık ilkeleri doğrultusunda çalışmaları öngörülmektedir.

‘İktisadi devlet teşekkülü, sermayesinin tamamı devlete ait olan ve iktisadi alanda ticari

esaslara göre faaliyet göstermek üzere kurulan, kamu iktisadi teşebbüsüdür.’(Kamu iktisadi Kuruluşları Hakkında 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname).

Kamu iktisadi kuruluşları ise, kâr amacından ziyade sosyal amaçlar ile çalışırlar. Kendilerine verilen görev ve kamu hizmetlerini ekonomik ve sosyal gereklere uygun olarak

verimlilik ilkesi doğrultusunda yürütmeleri öngörülmektedir.

60

2-1. Teorik Temeller

2-1-1. Kamu Açıkları ve Kamu Borçlanmasının İktisadi Etkilerini İnceleyen Teoriler

1-Klasik Teori

J.M. Keynes’den önce kamu borçlanması konusunda klasik görüş hakim durumdaydı. Klasik görüşe göre, devletin gelir ve giderlerinin denk olması esastır. Bu teoriye göre, kamu

açıklarının ve dolayısıyla kamu borçlanmasına başvurmanın tek istisnası (altın kural) bu açıklara neden olan harcamaların, uzun döneme yayılan yatırım harcamaları olmasıdır. Böylece, borçların faiz ödemeleri, bu yatırımların gelecekteki getirileri ile karşılanacaktır. Bu teorinin aha sonraki temsilcileri ise, kamu açıklan ve kamu borçlanmasının iktisadi skilerini daha çok parasalcı yaklaşım içinde incelemişlerdir. Buna göre, kamu borçları, enflasyon ve yüksek faiz oranlarına neden olacaktır. Özellikle, yüksek faiz oranlan, özel yatırımların azalmasına neden olacaktır (kovma etkisi).

2-Keynesyen Teori

Keynesyen görüş, klasik anlayışı tamamen yıkarak, kamu açıklarının konjonktürel dalgalanmalara karşı bir politika aracı olarak kullanılmasını meşru hale getirmiştir. 1929 Dünya ekonomik krizinden sonra, devletin, gerek para gerekse maliye politikalarıyla, ekonomiye müdahale ederek istikrar ağlaması işlevi önemli bir işlev olarak kabul edilmiştir. 1973 Dünya birinci petrol krizine kadar bu politikaların başarılı olduğu ve birçok batı ekonomicide ciddi bir

enflasyon yaratmadan önemli büyüme oranlan sağladığı gömmektedir. Ancak daha sonra,

dünya konjonktürünün değişmesiyle bu etki ortadan kalkmış ve parasalcı görüşün giderek güçlenen etkisiyle, politika önerileri kamu açıklarının ve kamu borçlanmasının önemli oranda azaltılması yönünde olmaya başlamıştır.

Keynesyen görüşe göre, kamu harcamaları çarpan etkisiyle geliri artıracak ve

konjonktürün büyüme dönemlerinde, artan oranlı tarifenin varlığı bir otomatik istikrar sağlayıcı olacak ve vergi gelirleri otomatik olarak artacaktır. Böylece kamu açıklarının daralması sağlanacaktır. Keynesyen teori, bütçe açıklarının uzun dönemli parasal etkilerini değil, kısa dönemli reel (fiziksel) etkilerini dikkate aldığı için, kamu açıklan ve kamu borçlanması bir so-

run olarak görülmemiştir.

3-Kamusal Seçiş Teorisi

Keynesyen görüşün bütçe açıklarını bir politika aracı olarak meşrulaştırmasına karşı en büyük tepki, kamusal seçiş paradigmasını benimsemiş olan iktisatçılardan gelmiştir. Kamusal

61

seçiş iktisatçıları, kamu borçlanmasını, en çok, gelecek nesillere yük aktarımı yaratacağı nedeniyle eleştirmişlerdir. Politikacılar, sadece kendi çıkarları için davranan bugünkü seçmenlerin oylarını kazanabilmek için vergileme yerine borçlanmayı tercih edeceklerdir. Oy maksimizasyonu hedefiyle davranan politikacılar, böylece, açık bütçe ve borçlanma politikalarını gelecek nesiller aleyhine olarak sürdüreceklerdir. Kamusal seçiş ekolüne göre, bütün bu yanlış ve haksız politikaların sebebi, önceki klasik geleneği bozarak kamu açıklarını ve kamu borçlanmasını meşrulaştıran Keynesyen görüşe sahip politikacılardır.

4-Ricardo’cu Denklik Teoremi

Kamu borçlanmasının etkileri konusunda farklı bir görüş, ‘rasyonel beklentiler’ ekolüne bağlı iktisatçılardan R. Barro tarafından, kamu borçlanması ile vergileme tercihleri karşısında bireylerin tarafsız kalacağı görüşünü savunan Ricardo’ya atfen geliştirilmiştir. Barro’nun modelinin varsayımları arasında bireylerin gelecek nesilleri kendi hayatlarının bir devamı olarak görmeleri ve sermaye piyasalarının tam rekabet koşullan altında çalıştığı gibi hususlar vardır. Bu modele göre, bireyler, bugün ödemekten vazgeçtikleri verginin gelecek nesiller

tarafından ne kadar ödeneceğini tam olarak bilmekte ve bugünkü tasarruflarını gelecekte ödenecek bu verginin bugünkü (iskonto edilmiş) değeri kadar artırmaktadırlar. Barro modeline göre, bireyler, devlete vergi verme ile borç verme konusunda tamamen yansızdırlar. Yani, dev-

let borçlan, ne Keynesyen modellerde olduğu gibi ekonomi üzerinde genişletici etkiye sahiptir;

ne de klasiklerde ve kamusal seçiş ekolünde olduğu gibi yatırımları kovucu ve gelecek nesillere yük aktancı etkilere sahiptir. Barro modeli, 1980’li yıllarda oldukça tartışılmış, ancak varsayımlarının kısıtlılığı nedeniyle, işletilmesi ve sınanması çok mümkün olmamıştır.

2-1-2. Kamu Kesiminin Büyümesini Açıklayan Teoriler

Bölüm 2.3’deki tablolarda izlenebileceği gibi, kamu harcamalarında 20. Yüzyılın ilk yarısında başlayan ve özellikle 2. Dünya Savaşı’ndan sonra İkilere kadar artarak süren, ve daha sonra artış hızı bir miktar yavaşlayan ancak hiçbir şekilde mutlak olarak azalma göstermeyen bir trend sözkonusudur. Bu artışın nedenleri nelerdir? Kamu kesimi gerek mutlak olarak, gerek-

li nispi olarak neden büyüme eğilimi göstermektedir? Bu sorular kamu maliyesi disiplininde uzun yıllardır tartışılan ve çeşitli teorilerle açıklanmaya çalışılan sorulardır. Bu açıklamaların bir kısmı, kamu harcamalarının artışını iktisadi ve sosyal faktörlere bağlamakta; kamusal seçiş teorisine dayanan diğer bir kısmı ise politikacı, bürokrat ve seçmenlerin davranışlarına bağlı olarak açıklamaktadır. Kamusal karar alma sürecini inceleyen modellerde, kamu mallarının ne miktarda üretileceğini belirleyen faktörler esas olarak talep fanına ya da arz yanma ağırlık veren faktörlerdir. (Kamusal seçiş modellerini 11. Bölüm’de ele alacağız).

Aşağıda kamu kesiminin büyüklüğünü açıklayan modeller arasında kant maliyesi

literatüründe en çok sözü edilen 3 tanesini; Wagner Modeli, Peacock-Wiseman Modeli ve

Baumol Modeli’ni ele alacağız.

62

1-Wagner Yasası

19. yüzyıl Alman iktisatçısı Wagner (1890), kamu harcamalarının artışını, genel bir kural olarak, ülkelerin gelir düzeyinin artışı ile açıklamıştır. Wagner yasası olarak adlandırılan bu ilişki, gelir arttıkça, kamu harcamalarının gelir içindeki payının da artacağını iddia eder. Diğer bir deyişle, Wagner Yasası’na göre, kamu harcamalarının gelir esnekliği 1’den büyüktür. Wagner’e göre, bir ülkede kamu harcamalarının artışının 3 nedeni vardır.

1. Eğitim, sağlık gibi bazı harcamaların artışı gelir artışından daha fazladır. Diğer bir deyişle bunlar lüks mal özelliği göstermektedir.

2. Kalkınmada devletin uygun bir ortam yaratması için güvenlik, adalet ve genel idare harcamalarını artırması gerekir.

3. Büyüme ve kalkınma ile birlikte, altyapı hizmetleri gibi büyük ölçekli ve tekel

niteliğinde olan hizmetlere ihtiyaç artar.

Ancak yapılan ampirik araştırmalar her zaman Wagner hipotezini doğrulamamaktadır. Bu iki değişken arasında ilişki arandığı zaman, birçok ülkede uzun dönemli olarak birlikte artış trendi bulunsa da, gelirden kamu harcamalarına doğru tek yönlü bir nedensellik ilişkisi bulunamamıştır.

Geçen yüzyıldan bu yana kamu harcamalarının artış seyrine bakıldığı zaman çok büyük bir artış ile karşı karşıya olduğumuz görülebilir. 19. Yüzyıl boyunca, savaş dönemleri hariç, kamu harcamalarının milli gelir içindeki payı birçok ülkede ortalama olarak % 10 civarında iken, 20 yüzyılın sonlarında, ülkelere göre %20 ile % 45 arasında değişen bir aralıkta yeralmaktadır. Dünyada hemen hemen bütün ülkelerde kamu harcamalarında önemli bir artış vardır, ancak bu artış ülkeden ülkeye çok büyük farklar göstermektedir. Ülkelerin özellikleri ve

devlet tipleri dikkate alındığı zaman, bu farkların nereden kaynaklandığı daha iyi anlaşılabilir. Ayrıca, kamu harcama kategorileri ayrı ayrı ele alındığı zaman, her bir kategorinin gelir esnekliğinin farklı olduğu bulunabilir. En genel olarak iki kategori; reel harcamalar ve transfer

harcamaları göz önüne alındığı zaman, sosyal refah devletlerinde sosyal transfer harcamalarının, kalkınmacı devletlerde altyapı ve iktisadi transfer harcamalarının daha çok artmış olacağını öngörebiliriz.

Wagner modelinin benzer bir şekli Musgrave tarafından sunulmuştur (Musgrave, 1969). Musgrave, kamu harcamalarının artışının demografik faktörler, kentleşme ve sanayileşme gibi sosyal ve iktisadi kalkınmışlık düzeyi ile bağlantılı faktörlere bağlı olarak açıklanması gerektiği fikrini savunmuştur.

Musgrave, kamu harcamalarını, sermaye oluşumu, kamu tüketimi harcamaları ve transfer harcamaları olarak ayırmış ve bu harcama çeşitlerinin artış oranlarının kalkınmanın farklı aşamalarında farklı olacağı görüşünü öne sürmüştür. Buna göre, kalkınmanın ilk aşamalarında, kamu harcamaları içinde altyapı yatırımlarının yoğunluğu dolayısıyla sermaye

63

oluşumu daha ağırlıklı olarak yer alacaktır. Demografik yapı, genç nüfus ağırlıklı ise, daha çok eğitim harcamaları artış eğilimi gösterecek, nüfus yaşlandıkça, sağlık, emeklilik ve diğer sosyal hizmetler ağırlık kazanacaktır. Musgrave’in yaklaşımı birçok ülkede doğrulanmakla birlikte, bir teori oluşturmak için çok genel olarak değerlendirilmektedir (Gemmell, 1993: 103-118).

Gelir ve demografik faktörlerin yanında kamu harcamaları talebini belirleyen önemli bir faktör de bir toplumun sosyolojik yapısıdır. Geleneksel nie ilişkilerinin güçlü olduğu toplumlarda devletten olan sosyal hizmet taleri çok önemli boyutlarda değildir. Sanayileşen, kentlileşen ve geleneksel aile ilişkilerinin çözüldüğü toplumlarda, bunun yerini devlet tarafından yapılan sosyal harcamalar alacaktır.

2-Peacock-Wiseman Sıçramah Artış Hipotezi

Peacock-Wiseman (1961) kamu harcamalarının, Wagner hipotezinde olduğu gibi

sürekli bir seyir içinde değil, sıçramalarla artacağı hipotezini ileri sürmüşlerdir. Buna göre, savaş gibi belirli olağanüstü durumlarda devletin harcamaları artar ve bu artış beraberinde vergilerin artmasını da zorunlu kılar. Ancak bu olağanüstü durum sona erdikten sonra, artmış olan harcama ve veril düzeyi yeniden eski düzeyine dönmez, çünkü insanlar bu durumu kabullenmişlerdir. Bu yüksek düzey, yeniden bir olağan üstü dönem meydana gelip harcama

düzeyi yeni bir sıçrama yapana kadar devam eder. Bu sıçramalar 2zun dönemde kamu harcamalarının düzeyini artırmış ve gerek kamu harcamalarının gerekse vergilerin milli gelir

içindeki payı giderek yükselmiştir.

Bazı yazarlar, Peacock-Wiseman hipotezinin Wagner hipotezi ile çelişmediğini, bu iki açıklamanın birlikte ele alınması gerektiğini ifade etmişlerdir. Öyle ki, normal zamanlarda kamu harcamaları milli gelirdeki artışa bağlı olarak bir artış trendi göstermekte, ancak savaş veya iç çatışmalar gibi olağanüstü dönemlerde yukarıya doğru bir sıçrama beklenmektedir

(Henrekson, 1993: 53-71).

3-Baumol Hipotezi

Baumol (1967), kamu kesiminin ekonomideki payının artışını nisbi fiyatlar (kamu

sektöründe üretilen bir birim ürünün özel sektörde üretilen bir birim ürüne göre fiyatı) ile açıklamıştır. Baumol, ekonomiyi verimli ve verimsiz sektörler olmak üzere 2 sektör olarak ele almıştır. Verimli sektör, örneğin imalat sanayi, sermaye yoğundur ve bu sektördeki ücret artışları verimlilik artışına dayandığı için, fiyatları artırıcı etki yapmaz. Verimsiz sektör ise,

daha çok hizmet sektörü gibi, emek yoğundur ve bu sektörlerde yıllar içinde verimlilik artışı olmaz. Kamu kesimi de daha çok hizmet sektöründen oluştuğu için emek yoğundur ve bu nedenle yıllar itibarıyla bakıldığında önemli bir verimlilik artışı görülmez. Örneğin, Baumol’a göre, bir hakim bir günde kaç dosyaya bakıyorsa, veya bir hemşire kaç yarayı sarıyorsa bu miktar 20-30 yıl içinde çok fazla değişmez. Ancak, kamu sektöründe ücretler özel sektörü takip

64

ettiği için, verimlilik artışına dayanmayan bir fiyat artışı yaşanacak ve bu artış bütçeyi şişirecektir.

Bütün hipotezler gibi, Baumol hipotezinin de doğru olup olmadığının verilerle sınanması gerekir. Bu konuda yapılmış çalışmalardan bir tanesi ABD’de 1949-1998 yıllan arasını kapsayan döneme ilişkindir. ABD’de sözkonusu dönemde kamu harcamalarının artışını etkileyen faktörleri araştırmak için yapılmış olan bir çalışmada, cari harcamaların artışında nispi fiyat etkisinin (Baumol etkisi) yatırım harcamaların artışında ise ekonomik büyümenin

(Wagner etkisi) önemli olduğu bulunmuştur (Blackley, 2003: 241-262).

Düşünme Konuları

1. Bir kamu hizmetinin kamu harcamasına dönüşmesi için neler gereklidir?

2. Kamu kesimi ile kamu ekonomisi arasında ne fark vardır? Kamu kesimini oluşturan birimler arasında özel ekonomi alanında faaliyet gösteren kuruluşların mevcut olma nedenlerini tartışınız.

3. Aşağıdaki 3 durumda kamu borçlanmasının seyri hakkında ne söylenebilir?

(hükümetin dövizle borçlanmasının olmadığı kabulü ile)

a) Birincil bütçe açığı var ve reel faiz oranlan reel büyüme oranından büyük

b) Birincil bütçe fazlası var ve reel faiz oranlan reel büyüme oranından büyük

c) Birincil bütçe fazlası var ve reel faiz oranlan reel büyüme oranından küçük

Çerçeve Yazı: 2-1

2007 Bütçesi

İzzettin Önder

acikgazete.com, 21 Ekim ’06

İktidarların değişimi ile ekonomide ve toplumda fazla bir şey değişmeyeceği gibi, bir takvim yılının değişmesi ile de kamu bütçesi değerlerinde fazla bir değişiklik görülmez. Zira, hem siyasal iktidarın değişiminde hem de yıl değişiminde, ekonomik alt-yapı değişmemektedir.

Ekonomik alt-yapı ve gelişmişlik düzeyi değişmediği sürece siyaset alanında veya yıllık bütçelerde fazla değişimler gözlenmez. 2007 yılı bütçesi ile ilgili bazı açıklamalarda

bulunurken bu temel ilkeyi gözönünde bulundurmamız mutlak gerekliliktir. Bununla beraber,

2007 yılı hem Cumhurbaşkanlığı, hem de genel seçim yılı olduğundan, bütçede bazı ufak sapmaları görmemiz olasıdır.

65

2000 başından beri bütçelerin şekillendirilmesinde başat rol oynamış olan IMF açısından bakıldığında, bütçelerin sosyal yönü törpülenmekte, ağırlık faiz ödemelerine

verilmektedir. Bu politika, içte burjuvazinin de ittifakı ile, dönem hükümetleri tarafından tavizsiz öne çıkarılmış ve büyük bir sadakatle uygulanmıştır. Bu bağlamda, önümüzdeki yıl bütçesinde toplam kamu harcamaları % 19 oranında artarken, faiz harcamaları da % 15 oranında yükselmiştir. 2006 ve 2007 yılları bütçelerinde de faiz harcamalarının bütçedeki oranı, ufak farkla, aynı düzeydedir.

2007 bütçesinde faiz ödemelerinin mutlak miktarında bir artış gözlenmektedir. Söz konusu faiz artışı, geçen Mayıs ayı içinde yaşanan malî sarsıntının oluşturduğu yükten kaynaklanmaktadır. Alt-yapısı güçlü olmayan ekonomilerin denetimsiz finansal serbestleşmeye yönelmeleri ve sıcak paraya ağırlık vermeleri sonucunda spekülatörlere muhtaç olacakları açıktır. Mayıs sarsıntısı ile hem faiz hem de döviz kuru ani yükselişe geçmiş, sonradan biraz gerilemiş olmakla beraber, eski düzeylerine inmemiştir.

Spekülâtörler kamu bütçesi üzerinde baskı oluşturdukça, bütçe kısıtı altında bu baskı kamu kesimi emekçileri özlük haklarına, kamu hizmetlerinin miktar ve kalitesine ve kamu

yatırımlarına yansıtılmaktadır. Böylece, kamu kesiminde insan gücü erirken, buna bağlı olarak kamu hizmetlerinin niteliği de zayıflamaktadır. Bu koşullar altında uygulanan böyle bir bütçe politikası, sadece kamu personelinin değil, aynı zamanda kamu hizmetlerinden yararlanma

durumunda olan halk kesiminin de refahının kısılmasına yol açar. Bu yönü ile 2007 Bütçesi, geçmiş yıllar bütçelerinde olduğu gibi, gelir dağılımını bozucu etkiye sahip görülmektedir. Bütçenin gelir dağılımını bozucu bir başka etkisi de, yine geçmiş yıllar bütçelerinde olduğu gibi, finans kesimine dünya piyasalarının çok üzerinde reel faiz aktarımı yapıyor olmasıdır. Üstelik, reel faiz aktarımı yoluyla sadece iç ekonomide gelir dağılımı bozulmamakta, aynı zamanda dış faiz ödemeleriyle ülkeden dış dünyaya reel kaynak aktarımı da gerçekleştirilmiş olmaktadır. Bu politikalarla, bir yandan dış borçlarla boğuşan, diğer yandan da kalkınmasını gerçekleştirmeye çalışan ekonomi, giderek daha fazla dış borca boğulmaktadır.

2007 yılı için enflâsyon % 4, reel büyüme ise % 5 olarak öngörülmektedir. Bu verilerle, 2007 yılı nominal büyüme oranının % 9,2 olacağı hesaplanır. Nominal gelir % 9.2 oranında yükselirken, bütçe hacminin % 19 oranında yükselmesi, bütçenin milli gelirdeki payının yükseleceği sinyalini vermektedir. Bütçenin yükselmesinde faiz dışı reel harcamaların % 21 gibi oldukça yüksek orandaki artışı rol oynamaktadır. Kısıtlı bilgilerle kamu harcama kalemleri hakkında detaylı olarak kesin bir şey söylemek olası olmamakla beraber, önümüzdeki yılın seçim yılı olmasının bu artışta önemli rol oynadığı düşünülebilir. İçinde bulunduğumuz yıl içinde sağlıkta dönüşüm programının da, hükümetin öngöremediği harcama artışına yol açtığı bilinmektedir. Bu politika, kamu hizmetlerinin özelleştirilmesinin kamu bütçesinden özel kuruluşlara kaynak aktarıldığı görüşünü doğrulamaktadır. Bütçeye konan harcamaların, devlet hastanelerinde daha düşük maliyetle halka hizmete dönüştürülmesi yerine, sevk sistemi ile

tedavi masrafları yükseltilmekte ve bütçeden özel kuruluşlara kaynak aktarılmaktadır.

Bütçenin gelir yönüne baktığımızda, nominal milli gelirin % 19 artışı karşısında, vergi gelirlerinin % 15 dolayında yükseleceği tahmin edilmektedir. Bu durumda, vergi sistemimizin

gelir elâstikiyetinin % 79, vergi gayretinin düşük olduğu anlaşılmaktadır. Vergi gayretinin

66

düşüklüğü yanında, vergi sistemin de dolaylı vergiler oranının % 60’lara yükselmesi de, bütçenin gelir yönünden de ekonomide gelir dağılımını bozduğunu göstermektedir.

2007 bütçesinde faiz dışı harcamalarda, yani birincil dengede fazla verildiğinden, harcamalar yoluyla bütçenin ekonomide enflâsyonist etki yapması düşünülemez. Faiz

giderlerinin de dahil edildiği nihaî hesaplamada ise, 2007 Bütçesinin bir önceki yıl bütçesine göre % 8 oranında daha fazla açık vereceği öngörülmekle beraber, bu açığın faiz ödemelerinden kaynaklanıyor olması, ekonomide enflâsyon tehlikesi oluşturmamaktadır.

Bu verilerden ve kısa açıklamadan anlaşılıyor ki, 2007 Bütçesinin, önümüzdeki yılın seçim yılı olmasından kaynaklanarak, faiz dışı harcamalarda ufak bir değişiklik göstermesi dışında, geçmiş yıllar bütçelerinden çok büyük bir farkı yoktur. Buna ilâveten, 2000 yılından beri bütçeler üzerinde IMF’nin büyük baskısının olduğu da dikkatlerden kaçmamalıdır. Kısacası, hükümet, bütçe konusunda IMF kıskacı ile seçimin dayatmaları arasında sıkışmış durumdadır.

67

Uygulamalar

68

Uygulama Soruları

69


70

Bölüm Soruları

71

4. PİYASA EKONOMİSİ

72


73


74



75

Anahtar Kavramlar

76

Giriş

77

Piyasa Ekonomisinin İşleyiş Modeli Ekonomide Etkinlik ve Adalet Kavramları

Piyasaların herhangi bir müdahale olmadan serbestçe işleyişinin toplumların refahını nasıl artırdığım inceleyen ilk iktisatçı Adam Smith olmuştur. Adam Smith ünlü eseri ‘Ulusların Zenginliği’ni (1776), yaşadığı dönemde Brintanya dış ticaret politikalarına egemen olan Merkantilizme karşı yazmıştır. Merkantilizm, dış ticaret politikalarında korumacılığı savunan ve ulusların ne kadar çok altın biriktirirlerse o kadar zengin olacaklarını öne süren bir görüştür. Smith, buna karşı olarak, piyasaların serbest bırakılması gerektiğini bir tür görünmez elin fiyatlar yoluyla piyasalarda dengeyi sağlayacağını toplumdaki işbölümü sayesinde bundan herkesin kazançlı çıkacağını iddia emiştir. Adam Smith’ten günümüze gelene kadar geçen 200 yılı aşan sürede iktisat bilimi gelişmiş, diğer sosyal bilim dallarından ayrılmış ve piyasa ekonomisinin işleyişini evrenselleştirmeye ve bu işleyişi bazı çok kısıtlayıcı varsayımlar altında modelleştirmeye başlamıştır. Ancak, iktisat bir mühendislik Dalı değil, bir sosyal bilim dalı olduğu için adalet kavramı da iktisatta çok önemli ve üzerinde çok tartışılan bir kavramdır.

Bu bölümde, etkinlik ve adalet kavramları çerçevesinde, neoklasik teoriye dayalı rekabetçi piyasaların işleyiş modeli ve bunun refah iktisadındaki karşılığı olan ‘pareto optimum’ kavramı ele alınacaktır. Bu kavramlar, devletin ekonomideki rolünü ve bunun gerekçelerini açıklayan piyasa aksaklıkları teorisinin temellerini oluşturmaktadır.

4.1. Piyasa Ekonomisinde Etkinlik ve Adalet Kavramları

Ünlü iktisatçı Amartya Sen iktisadın iki ayak üzerinde yükseldiğini belirtir. Bunlar,

etkinlik ve adalettir. Kaynakların etkin dağılması, daha fazla refah sağlayacak başka hiçbir dağılım biçiminin olmaması anlamına gelmektedir. Tabii bu yargı, birçok kurumsal değişkenin veri olarak kabul edilmesi ile mümkündür. Ancak, veri bir mülkiyet haklan rejimi ve mülkiyet dağılımı altında kaynakların etkin dağılımından söz edebiliriz. Ayrıca, ekonominin durağan değil devingen bir sürece tâbi olduğunu düşünürsek kaynakların etkin dağılımını belirleyen kriterlerin de değiştiğini dikkate almalıyız.

Günümüzde, dünya ekonomisinin küreselleşme süreci içinde olması ve ülke ekonomilerinin büyüyebilmek için rekabet gücüne sahip olması zorunluluğu, etkinlik ve verimlilik kaygılarını daha fazla ön plana çıkarmış bulunmaktadır. Giderek artan rekabet

zorunluluğu, gerek özel sektörde, gerekse kamu sektöründe kaynakların israfını daha maliyetli hale getirmiştir. Kaynakların ne oranda kamu kesimine aktarılacağı ve aktarılan kaynakların nasıl kullanılacağı konusunda karar verilirken, etkinlik ve verimlilik kavramlarının artık daha fazla gözönünde bulundurulduğu dikkati çekmektedir. Diğer yandan, iktisat teorisinde özel kesimin kaynakları her zaman verimli kullanacağına dair bir kural bulunmamaktadır. Tam rekabet dengesinin kaynaklan optimal olarak dağıtacağını gösteren modeller, yalnızca belirli

varsayımlar altında geçerlidir. Kârlılık ile etkinlik sadece rekabetçi piyasaların varlığında

aynıdır.

78

Adalet kavramı ise, iktisat teorisinden çok siyaset felsefesi disiplini içinde tartışılmakta olan bir kavramdır. Bu temelde belirli bir adalet kriteri kabul edildikten sonradır ki, bu kritere ulaşmak için devletin, gelirin yeniden dağılımı konusunda nasıl ve hangi araçlarla bir rolü olacağı konusu maliye teorisinin alanına girmektedir.

Etkinlik

İktisada Giriş dersinden hatırlayacağınız gibi, neoklasik iktisadın araştırma alanı, sınırlı kaynakların alternatif kullanım alanları arasındaki tahsisi ile toplumların refah ve zenginlik düzeyi arasındaki ilişki ile sınırlıdır. Neoklasik iktisat teorisi, piyasa mekanizmasının, tam

rekabet koşulları altında ve iktisadi adam (homoeconomicus) modeline dayanarak, kaynakların etkin dağılımını otomatik olarak gerçekleştireceğini gösterir. Tam rekabet koşulunun en önemli unsuru, hiç bir firmanın piyasaya tek başına hakim olmaması; fiyatlar üzerinde belirleyici olmamasıdır. Aksi halde, tekelci bir piyasa oluşur ve ortaya çıkan üretim miktarı, tüketicilerin refahını maksimum kılmak yerine tekelci kârları maksimum kılan bir üretim miktarı olur. Bu durumda kaynak dağılımı etkin değildir.

Kaynakların etkin dağılımının anlamı her kaynağın en verimli olduğu en en yüksek faydayı sağlayacağı alanda kullanılmasıdır. Üretim faktörleri çeşitli malları üretmek için sektörler arasında; üretilen mallar da tüketiciler sasında dağılır. Marjinal analiz ile biçimsel ifadesini ileride göreceğimiz gibi, 'üretimde etkinlik’ (kaynakların etkin dağılımı), üretim faktörlerinin çeşitli sektörler arasında o şekilde dağılmış olduğunu gösterir ki, herhangi bir üretim faktörünü bir sektörden başka bir sektöre kaydırarak daha fazla ürün elde etme imkânı yoktur. Aynı şekilde, ‘tüketimde etkinlik’ kavramına göre, üretilmiş olan mallar tüketiciler arasında o şekilde dağılmıştır ki, malları kişiler arasında yeniden dağıtarak en az bir kişiyi daha iyi duruma getirme imkânı yoktur.

Pareto etkinlik olarak tanımlanan bu durum, refah iktisadının kabul ettiği etkinlik kriteridir. Ancak, bu kriter, veri bir gelir dağılımı altında kaymakların etkin dağılımının koşullarını gösterir. Bir gelir dağılımı ne kadar adaletsiz olursa olsun, bu gelir dağılımına uygun bir etkin kaynak dağılımı vardır. Kısaca, Pareto etkinlik kriteri gelir dağılımında adalet sorunu ile ilgilenmez. Ancak, farklı gelir dağılımı setleri arasından hangisinin seçileceği konusu ile ilgili olarak ‘sosyal refah fonksiyonu’ kavramı geliştirilmiştir. Bu konuyu ileride ayrıntılı olarak ele alacağız.

Neoklasik iktisat teorisinde etkinlik, hem arz hem de talep ile ilgili bir husustur.

Konunun sadece arz ile ilgili yönü verimlilik olarak adlandırılabilir. Örneğin bir fabrikanın en az girdi ile en fazla çıktıyı üretmesi verimliliği gösterir ancak, eğer bu mala talep yoksa bu üretim etkin değildir. Talep ise gelire bağlı olduğu için, düşük gelir gruplarının birçok mal ve hizmete talepleri ortaya çıkmayacaktır. Öyleyse bu mal ve hizmetler üretilmeyecek ve bu durum yine de ‘etkinlik’ sınırlan içinde değerlendirilecektir. Oysa bu durum, toplumsal açıdan değerlendirildiği zaman, hiç adil olmayabilir.

79

Adalet

İktisat disiplini içinde adalet kavramının diğer disiplinlerdeki adalet kavramından farklı anlamlan vardır. Örneğin hukukta ve siyaset biliminde, yasalar önünde adalet veya haklarda adalet ön planda iken, iktisat disiplininde adalet, yaratılan kaynakların dağıtımında adalet (dağıtıcı adalet veya sosyal adalet) anlamını taşımaktadır. İktisat biliminde adalet kavramının bu şekilde gelişmesi 19. yüzyıldan itibaren ortaya çıkmıştır. Örneğin Adam Smith’de adalet daha çok karşılıklılık (commutative) yani herkesin yaptığı işin karşılığında hakkını alması anlamında bir adalet fikridir.

Dağıtıcı adalet kavramının nasıl tanımlandığı ve buna bağlı olarak piyasa ekonomisinin

işleyişi sürecinde ortaya çıkan gelir dağılımının adil bir gelir dağılımı olup olmadığı konusu önemlidir. Sosyal adalet kavramı üzerinde araştırma ve tartışma halinde olan birçok görüş ve düşünce vardır. Bu görüşleri, başlıca iki temel yaklaşım olarak gruplandırabiliriz. Birinci yaklaşım, bir ekonominin ortaya çıkardığı sonuçların adil olması, ikinci yaklaşım ise sürecin adil olmasıdır.

Sonuçların adil olması konusunda, adalet kavramına ilişkin iki farklı görüş vardır:

Birincisi, eşitlikçi görüştür; buna göre, kaynakların uçlarda değil, ortalama bir dağılım içinde olması gerektiği düşünülür. Örneğin ekonomi 100 değerinde bir gelir üretiyorsa, bunu

iki kişi arasında 50-50 olarak dağıtan bir gelir dağıtım mekanizması, 20-80 olarak dağıtan bir gelir dağıtım mekanizmasından daha adildir, ikinci görüş ise adalette, eşitlikten ziyade hakkani-yet kavramını ön plana çıkartır. Buna göre, herhangi bir gelir dağılımının adil olarak kabul edilmesi, eşitlikçi olması ile değil, herkesin hak ettiği geliri elde etmesi ile mümkündür; az çalışanın az kazandığı, çok çalışanın çok kazandığı bir gelir dağıtım mekanizması adildir.

Sürecin önemli olduğuna ilişkin yaklaşım ise, adaleti, ortaya çıkan sonuçlara göre değil, ekonominin içinde işlediği sürece göre değerlendirmektedir. Bu yaklaşımda fırsat eşitliği kavramı temel bir kavramdır. Önemli olan, bir ekonomide nihai aşamada gelirin nasıl dağıldığı değil, bütün bireylerin gelir elde etmek için eşit fırsatlara sahip olmalarıdır. Bu yaklaşıma göre, eğer fırsat eşitliği sağlanıyorsa, ortaya çıkan gelir dağılımı adil (eşitlikçi olmasa bile) olarak

kabul edilir. Daha çok liberal iktisatçıların savunduğu bu görüşe göre, kaynak dağıtım mekanizmalarını eşitlikçi sonuçlara göre ayarlayan iktisadi rejimler, yatırım ve büyüme dürtülerini zedeler.

80

İktisatta Adalet Kavramı

1. Sonuçların adil olması

1.1. Eşitlikçi görüş

1.2. Hakkaniyet görüşü

2. Sürecin adil olması (fırsat eşitliği)

Sonuç olarak, piyasa mekanizması, etkinlik ve adalet gereklerini ne derece yerine

getirebilir sorusuna verilecek cevaplar, anaakım iktisat çerçevesinde, devletin ekonomideki rolü ne olmalıdır sorusuna cevap aramaya hazırlayacak niteliktedir.

4.2. Piyasa Ekonomisinin İşleyiş Modeli ve Toplumsal Refahın Ençoklaştırılması

Bir ekonomik sistemin iyi ya da kötü olarak nitelendirilmesini sağlayan bazı normatif kurallar vardır. Bunların başında toplumun refahı kuralı gelir. Bu kavramın tanımı ve nasıl ölçüleceği, birçok siyasi doktrin içinde farklı değerlendirilmektedir; neoklasik iktisat teorisinde refah kavramı daha çok tüketici ve üreticilerin refah kazanç ya da kayıpları ile ölçülmektedir.

4.2.1. Rekabetçi Dengenin Sağlanması

Neoklasik iktisat teorisi, tam rekabet koşulları ve iktisadi adam (homoeconomicus) modeline dayalı olarak rekabetçi dengenin nasıl oluştuğunu incelemiştir. İktisadi adam modeline göre, birey rasyoneldir ve yaptığı sekişlerde kendi çıkarını (tüketici ise fayda, üretici ise kâr) ençoklaştırma dürtüsü ile davranır.

Tam rekabetçi denge modelinde, piyasalarda tam rekabet koşulları egemendir ve tüm tüketici ve üreticiler “iktisadi adam” modeline göre davranırlar. Bunun sonucunda oluşan tüketici ve üretici dengeleri bütün piyasaların dengeye gelmesini sağlar.

Tüketici dengesi, bireyin iki mal arasında kayıtsız olduğu, yani bu iki malın bireye eş fayda sağlayan farklı miktar bileşimleri arasında, kendi bütçe kısıtına uygun olanı seçtiği mal bileşimini gösterir. Diğer bir deyişle, tüketici bütçe kısıtı altında kendisine en yüksek faydayı sağlayacak olan mal bileşimini seçer.

Üretici dengesi ise, üreticinin, iki üretim faktörü arasında, bu üretim faktörlerinin maliyet kısıtı altında, maksimum üretimi sağlayan faktör bileşimini seçmesi ile gerçekleşir.

Tam rekabetçi denge modelinde, tüketiciler, bütçe kısıtı altında fayda maksimizasyonu yaparak; üreticiler ise hasıla kısıtı altında maliyet minimizasyonu yaparak, fiyatlar veri olarak

81

alınmak üzere, tüketim ve üretim miktarlarım belirlerler. Eğer bu iki miktar eşit değilse, yani herhangi bir nedenle arz fazlası veya talep fazlası varsa, fiyatlar aşağıya veya yukarıya doğru hareket ederek dengeyi sağlarlar. Kısaca, fiyat mekanizması, bu miktarların denge üretim miktarları olmasını yani arz ve talebin eşitlenmesini sağlar.

4.2.2. Pareto Optimallik Kriterleri

Piyasa mekanizmasının işleyişi sonucunda ortaya çıkan kaynak dağılımının etkin olup olmadığına ilişkin temel kriter, Pareto optimallik kriteridir. Buna göre, eğer, kaynakları yeniden dağıtarak, hiçkimsenin refahını azaltmadan en az bir kişinin refahım artırmak mümkün değil ise, kaynak dağılımı pareto optimaldir. Eğer bir ekonomide, bir kişinin refahını azaltma-

dan, diğer kişilerin refahım artırma imkanı var ise, kaynakların optimal dağılımının sağlanmamış olduğundan söz edebiliriz. O halde, Pareto optimallik noktalarına varılması aşamasına kadar yapılan her iyileştirme pareto iyileştirme olacaktır. Örneğin, bir ülkede, yeni maden kaynaklarım harekete geçirerek daha fazla metal boru üretilebiliyor ise bu bir pareto

iyileştirmedir, ancak artık, mevcut kaynaklar ile daha fazla metal boru üretmek için örneğin otomobil üretiminden vazgeçmek gerekiyor ise (diğer herşey sabit iken) pareto optimum bir

duruma varılmış olduğunu söyleyebiliriz. ‘Birinci derece koşullar’ olarak adlandırılan Pareto optimallik koşulları, değişimde etkinlik, üretimde etkinlik ve ürün karması olmak üzere üç düzeyde incelenmektedir.

Değişimde Etkinlik

Üretimin olmadığı ve veri mal miktarının sabit olduğu bir dünya varsayalım. Bireyler daha çok fayda sağladıkları malları tüketmek için birbirleriyle mal değişiminde bulunarak refahlarını artırabilirler. Bu değiştokuş, refahlarını daha fazla artıramayacakları veya birinin refahının artışı ancak diğerininkinin azalışı pahasına olacağı bir noktaya kadar devam eder. İşte bu nokta Pareto optimal bir noktadır. Bu noktada, söz konusu iki mal (örneğin elma ve portakal)

arasındaki marjinal ikame oranı bu mallan tüketen iki tüketici (örneğin A ile B) arasında eşitlenecektir.

Marjinal ikame oram (MİO) herbir bireyin, herhangi bir maldan bir birim fazla tüketmek için, ikinci maldan ne kadar fedakârlık etmeye hazır oluğunu gösteren orandır. Eğer bu oran her iki tüketici için eşit değilse, tüketicilerin daha fazla değiş tokuşa giderek en az bir

tanesinin refahını artırma imkânları vardır. Örneğin A için elma ve portakal arasındaki MİOpeA

= 3 ve B için MİOpeB = 2 olsun. A 1 elma fazla almak için 3 portakal vermeye hazır, B ise, 1 elma vererek 2 portakal almaya razı, yani elmanın A için olan değeri B için olan değerinden daha fazla; o halde, A daha fazla elma tüketip, B daha fazla portakal tüketirse her ikisinin de refahları artacaktır.

82

Tam rekabet koşullan ve fayda maksimizasyoncusu rasyonel birey varsayımları altında, marjinal ikame oranlan malların fiyatlarının oranına eşitlenir. O halde marjinal ikame oranları eşitleninceye kadar A ile B arasındaki değiş tokuş devam edecektir. Bu noktaya kadar her ikisi de değişimden kazanç sağlar. Bu noktadan sonra, artık birinin refahını azaltmadan bir

diğerininkini artırma imkânı kalmaz.

Üretimde EtkinIik

Bu koşul, birinci koşulun üretim alanına genişletilmesi ile ortaya çıkar. Üretim faktörleri (emek-L ve sermaye-K) arasındaki marjinal teknik ikame Dram bütün malların üretimi için aynı olmalıdır. Aksi halde, üretim faktörlerini bir maldan (bir sektörden) diğerine kaydırarak en az bir malın üretimini artırmak mümkündür. Marjinal teknik ikame oranı, (MTİO) üretim faktörlerinin marjinal verimlilikleri arasındaki orandır.

Tam rekabet koşullan altında maliyet minimizasyoncusu firmalar, emek ve sermaye bileşimlerini o şekilde seçerler ki, emeğin marjinal verimliliğinin sermayenin marjinal verimliliğine oranı bu iki faktörün fiyatlarının oranına eşitlenir. Eğer başlangıçta bu eşitlik sağlanmadıysa, örneğin bir sektörde, tam rekabet koşullan altında, ücret/kâr oranı bir diğer sektörden büyükse, o sektöre doğru emek akımı olacak ve o sektörde ücretler düşeceği için bu oran eşitlenecektir.

Etkin Ürün Karması

Pareto optimallik koşullarının en sonuncusu, arz edilen bütün malların aynı zamanda talep edilen mallar olması koşuludur; şöyle ki, üretimde verimlilik sağlandığı halde, yani bütün üretim faktörleri en verimli oldukları alanlarda kullanıldıkları halde, eğer üretilen mallar talep

edilen mallar değilse pareto optimalliğinin sağlandığından söz edilemez.

Diğer koşullarda olduğu gibi, burada da piyasa mekanizması tam rekabet koşullan altında bu durumu otomatik olarak sağlamaktadır. Şöyle ki, kârının maksimum olması için çalışan firma, üretimini, fiyatın marjinal maliyete eşit olduğu noktaya kadar artıracaktır. İşte bu noktada, yani fiyatların marjinal maliyete eşit olduğu noktada, aynı zamanda iki mal arasındaki marjinal ikame oranı, bu iki malın marjinal dönüşüm oranına eşit olmalıdır. Marjinal dönüşüm oranı (MDO), üretim olanakları eğrisinin herhangi bir noktadaki teğetinin eğimine eşittir ve bir birim x malı üretmek için ne kadar y malından vazgeçmemiz gerektiğini, diğer bir deyişle x malının alternatif maliyetini göstermektedir. Marjinal ikame oranı ise, bireylerin birinci mala atfettiği değeri (ikinci mal cinsinden) göstermekteydi. O halde bu iki oranın eşitlenmesi, kaynakların etkin dağılımının sağlanmasının, diğer bir deyişle fiyatların marjinal maliyetlere eşitlenmesinin nihai koşulu olmalıdır.

Belirli varsayımlar altında, tam rekabet dengesinin varlığı matematiksel olarak modelleştirilmiştir. Buna göre rekabetçi dengenin:

83

1. Bütçe kısıtı altında fayda maksimizasyonu yapan tüketici dengesi,

2. Hasıla kısıtı altında maliyet minimizasyonu yapan firma dengesi,

3. Kâr maksimizasyonu altında marjinal maliyeti marjinal hasılaya eşitleyen denge

olarak analiz edilen her üç aşaması, birer Pareto etkinlik düzeyine karşılık gelmektedir. Aşağıdaki tabloda bu ilişki gösterilmektedir.

Tablo 3-1: Tam rekabet dengesi ile pareto etkinlik kriterleri arasındaki bağlantı (İki bireyli (A ve B), iki mallı

(X ve Y), iki üretim faktörlü (K ve L) bir model için)

Tüketici dengesi: (bütçe kısıtı altında fayda maksimizasyonu)

MİOxyA = Px/ Py

MİOxyB = Px / y

Değişimde etkinlik: MİOxyA =MİOxyB

Üretici dengesi: (hasıla kısıtı altında maliyet minimizasyonu)

MTİOLKX = w / r

MTlOLKY = w / r

Üretimde etkinlik: MTİOLKX = MTİOLKy

Kâr maksimizasyonu: PX = MMX

Py = MMy

Ürün karması etkinliği: MDOxy = MMX/ MMy

= Px/Py = MİOxyİ i = A,B

Kaynak: Connolly- Munro, 1999: 31

4.2.3. Refah İktisadının Temel Teoremleri

Yukarıdaki tabloda, birinci sütundaki her bir rekabetçi denge kuralı, ikinci sütundaki bir Pareto etkinlik koşuluna karşılık gelmektedir. Bu durum, “refah iktisadının birinci temel teoremi” olarak adlandırılır. Bu teoreme göre, tam rekabet koşulları altında varılan her rekabetçi denge aynı zamanda bu Pareto optimallik noktasıdır. Daha önce bahsedildiği gibi, hiç kimsenin refahını azaltmadan, en az bir kişinin refahını artırabiliyorsak bu bir Pareto iyileştirmedir. Ancak Pareto iyileştirmeler sonunda artık öyle bir noktaya gelinir ki en az bir

kişinin refahını azaltmadan bir diğerininkini artırma imkânı kalmaz. işte bu nokta Pareto

Optimum’un sağlandığı noktadır.

84

Pareto optimum noktalar arasında da bazı noktalar 'gerçek Pareto' (Şekil 1’de A'dan C'ye

) ve bazı noktalar 'potansiyel Pareto' noktalarıdır (A'dan B'ye). Birinci konumda yeni bir kaynak

dağılımsal duruma geçiş (ekonomiyi Pareto anlamında etkin olmayan bir durumdan, kaynakların etkin kullanıldığı bir duruma getirecek bir politika) iki bireyin de durumunu

iyileştirmiştir. İkinci konumda ise bir kişi daha iyi duruma gelirken ikinci kişinin durumu

kötüleşmektedir.

A noktasından B noktasına geçerken toplumda bazı kişilerin faydası azalmış olsa da bu durum bir pareto optimumdur, çünkü B noktasından C noktasına (yani pareto etkin noktalar arasında) kaynak dağılımını bozmadan ulaşmak mümkündür. Bunun için, 1. kişiden 2. kişiye gelir aktarımı sağlayan, ancak bunu kaynak dağılımını bozmadan yapan politikalar gerekir. Bu durum “refah iktisadının ikinci temel teoremi” olarak adlandırılır. Buna göre, bireylerin başlangıç varlıklarını yeniden dağıtarak, bir rekabetçi dengeden başka bir rekabetçi dengeye piyasa koşullan içinde varılabilir. Yeniden dağılım, asıl olarak vergi ve transfer araçları ile yapılır. Öyle ki, tercihleri değiştirmeyen yansız (nötr) vergiler ve sübvansiyonlar bu tür araçlar arasında sayılmaktadır. Burada, başlangıçtaki etkinlik koşullarının bozulmaması için uygulanan vergilerin ‘saptırıcı olmayan’ vergiler olması diğer bir deyişle, bireylerin başlangıçtaki tercihlerini değiştirmemesi gereklidir, aksi halde Pareto optimal kaynak dağılımını bozulacaktır

Bireyinin faydası (ub)

Yukarıdaki modelin işleyişi bazı varsayımların kabul edilmesini gerektirir.

1. Her birey kendi refahı hakkındaki kararlan kendisi verir. Burada söz konusu malın kişiye yararlı olup olmadığı konusunda herhangi bir toplumsal değer yargısı söz konusu değildir.

2. Kişilerin tercihlerinin gücü ‘ödemeye istekli olma’lan ile ölçülebilir. Kişi ancak tercihini açıkladığı sürece diğer bir deyişle gelir kısıtı altında malın fiyatını ödemeye hazır olduğu sürece tercihi dikkate alınmaktadır.

3. Her bir gelir dağılımına uygun kabul edilebilir bir ödemeye istekli olma durumu

vardır. Gelir dağılımının iyi ya da kötü olmasının kaynak dağılımının etkinliği üzerinde herhangi bir etkisi yoktur.

85

İkinci En İyi Teoremi

Pareto optimal koşulların bütün sektörlerde sağlandığı bir ekonomi ‘birinci en iyi’ bir ekonomidir. Burada marjinal maliyetler fiyatlara eşitlenmiştir ve etkinlikten bir sapma yoktur.

Ancak, çoğu zaman bu ideal koşullar gerçekleşmez. Eğer bir ekonomide herhangi bir nedenle (tekel koşullan geçerli olduğu için veya bu sektörde fesi satış vergisi uygulandığı için) birçok sektörde bu etkinlik koşullan gerçekleşmiyor ise, o zaman bunların bazılarını düzeltmek ekonominin tamamının etkin olmasını sağlar mı? Diğer sektörlerde marjinal maliyet fiyatlaması yapmaya devam etmek etkin midir? ikinci en iyi teorisini geliştiren Lipsey ve Lancaster’in (1956-57) modeline göre, etkin değildir. Bu durumda diğer aktörlerde de bir miktar sapma olması gerekir.

Birinci derece koşullarının etkinlik sonucu, yukarıda açıklandığı gibi MİO=MDO dır. Oysa bir sektörde sapma varsa, bu sapma diğer sektörlere 2. bir kısıt olarak girecektir:

‘Eğer bir ekonomide Pareto optimalliği koşullarından bir veya daha fazlası ihlal ediliyor ise (yani marjinal ikame haddi marjinal dönüşüm oranına üstlenmiyor ise) o zaman diğer gerekli koşulların sağlanması, etkinlik açısından, istenilir bir durum değildir.’(Friedman, 1984 :410)

Diyelim ki, yukarıda açıkladığımız modeldeki 2 maldan bir tanesinde rekabet koşulları bozuldu ve tekel fiyatı uygulaması başladı. Bu durumda, ikinci en iyi teoremine göre, birinci piyasada rekabetçi fiyatların uygulanması etkin değildir. Onun yerine, bu piyasada da aynı oranda saptırıcı fiyatların uygulanması gerekir. Öyle ki,

MİOxyi, = Px+ tx / Py + ty olsun.

Kaynak Dağılımı ile Gelir Dağılımı Arasındaki İlişki

Bir ekonomide kaynakların nasıl dağıldığı (hangi maldan ne kadar üretildiği) mevcut

gelir dağılımı ile çok bağlantılı bir konudur. Çünkü, marjinal ikame oranlarının marjinal dönüşüm oranına eşitlenmesi demek olan Pareto- optimum denge, talebin arza eşitlendiği bir dengedir ve gelir dağılımı herhangi bir nedenle değiştiği sürece, gelire bağlı olan talep de değişecek ve bunun sonucunda kaynak dağılım yapısı da değişecektir.

Refah iktisadı pareto koşullarına göre optimal kaynak dağılımını analiz ederken veri bir gelir dağılımı kabul etmektedir. Neoklasik teoride, gelir dağılımı faktör verimliliğine bağlıdır, diğer bir deyişle üretim faktörleri üretimden marjinal verimliliklerine eşit bir pay alırlar. Ancak dışsal nedenlerle üretim faktörlerinin verimlilikleri değişebilir. Bunlardan en önemli bir tanesi teknolojidir. Teknoloji geliştikçe emeğin verimliliği ve ücret yapısı değişecek ve bunun

sonucunda değişen talebe göre yeni bir kaynak dağılımı ortaya çıkacaktır. Tabii, diğer taraftan gelişen teknoloji, maliyetleri ve fiyatları da değiştirecek ve bu dinamik süreç içerisinde tek bir kaynak dağılımı-gelir dağılımı kalıbı değil, dışsal faktörlere göre sürekli değişen bir ilişki geçerli olacaktır. Bu dışsal faktörler arasında teknoloji yanında başka faktörler de vardır: Fiyatlar (örneğin petrol fiyatlarında artış), vergilemedeki değişiklikler, kamu harcama

bileşimindeki değişiklikler, kurumsal yapıdaki değişiklikler bunlar arasında sayılabilir. Tam rekabetçi denge teorisi, serbest işleyen bir piyasanın doğru fiyat sinyalleri vererek bu dinamik

86

süreci her zaman yakalayan bir arz talep dengesi içinde olacağını ve kaynaklan alternatif kullanımlar arasında doğru tahsis edeceğini öngörmektedir.

Piyasanın Yetersizlikleri

Neoklasik rekabetçi piyasa dengesi teorik düzeyde tutarlı bir bütün sunuyor olsa da,

uygulamada birçok sorunlar içermektedir. Bu sorunları şöyle sıralayabiliriz:

1. Piyasalar belirli bir anda (statik olarak) etkin olabilirler ancak, yukarıda açıklandığı gibi herhangi bir dışsal nedenle bu denge bozulduğu zaman yeniden dengeye gelmelerini sağlayacak dinamik bir mekanizma mevcut değildir.

2. Piyasaların etkinliği konusunda yaygın görüş, serbest piyasa ekonomilerinin daha

fazla büyüme yarattığıdır. Ancak, ülke pratiklerine baktığımız zaman bunun tersi birçok örnek görebiliriz. 1960 ve 1970’lerde sanayileşen bazı Güney Doğu Asya ülkeleri, günümüzde Çin ekonomisi yoğun devlet müdahalelerine karşın nispeten liberal ekonomilerden daha fazla zenginlik yaratmışlardır.

3. Piyasaların serbest işleyişinin teknolojik gelişmeler için daha fazla dürtü sağladığı iddia edilir; bu bir dereceye kadar doğru olmakla birlikte, tek başına hiçbir şey ifade etmez. Teknolojinin gelişmesi için devletin iki alanda çok önemli müdahalesi gerekir: birincisi eğitim hizmetleri ve İkincisi Araştırma-Geliştirme hizmetleri. Günümüzde teknoloji üreten ülkelerde bu hizmetlere yönelik devlet harcamalarının önemli bir yeri olduğunu görüyoruz.

4.3. Sosyal Refah Fonksiyonları

Neoklasik iktisat teorisinde piyasa, tam rekabet koşullan altında ve piyasa aksaklıkları olmadığı durumda, kaynakların etkin dağılımını sağlayan bir mekanizma olarak

tanımlanmaktadır. Ancak bu durum, yukarıda açıklandığı gibi, gelir dağılımında da adalet sağlandığı anlamına gelmez.

Pareto optimallik koşulları, bir ekonomide kaynakların en verimli oldukları alanlarda kullanılmaları gerektiğini gösterir, ancak bunun sonucunda ortaya çıkacak olan gelir dağılımının adil olup olmayacağı konusunda herhangi bir ipucu vermez. Başlangıçta belirli bir gelir ve kaynak dağılımını veri olarak kabul etsek de, ajanların piyasa fiyatlarını alıcı olarak kabul ederek, kâr ve fayda maksimizasyonu sonucu bu mallardan ne kadar üretmek ve tüketmek

istediklerini bildirdikleri piyasa işleyişi sonucunda bu dağılım değişecektir. Örneğin, marjinal verimliliği yüksek bir üretim faktörü, daha fazla talep edileceği için fiyatı artacak ve zenginleşecektir; ya da daha fazla talep edilen bir malı üreten bir firmanın gelir payı artacaktır. Bu işleyiş sonucunda, bazı ajanlar daha zengin, bazıları daha fakir kalabilirler.

87

Neoklasik iktisat teorisi, ve günümüzde bu teoriye dayanan liberal iktisat anlayışı, devletin gelir dağılımını düzeltmek için fiyatlara (gerek malların gerekse üretim faktörlerinin) müdahale etmesine kesinlikle karşıdır. Çünkü bu durumda, devlet, nispi fiyat yapısını bozarak piyasanın işleyişini olumsuz yönde etkileyecektir. Öyle ki, fiyatları devlet tarafından düşük (yüksek) tutulan bazı mal ya da üretim faktörlerine talep artacak (azalacaktır). Çünkü bu ‘saptırılmış’ fiyatlar nispi kıtlıkları göstermedikleri için, sonuç olarak kaynakların yanlış ve etkinsiz dağılmalarına neden olacaktır. O halde, gelir dağılımının adil olmayan sonuçlar verdiği bir piyasa işleyişinde devletin müdahale biçimi nasıl olmalıdır? Bu soruya verilen cevap asıl olarak refah iktisadının ikince temel teoremi bahsinde açıklanmıştı. Şöyle ki, devlet, nispi fiyatları hiç etkilemeyen götürü vergi ve transferler ile başlangıç dağılımlarını değiştirerek, gelir dağılımını toplum tarafından daha adil olarak kabul edilen bir düzeye getirebilir (Şekil l’de B’den C’ye). Böylece yine pareto optimal noktalar üzerinde kalınmış ancak daha adil bir gelir dağılımı ortaya çıkmıştır.

İşte bu noktada, şu sorular ortaya çıkmaktadır: “Toplum tarafından istenen gelir dağılımı nasıl bir gelir dağılımı olmalıdır?” veya “bir gelir dağılımının adil olup olmadığına hangi kriterlere göre karar verilmelidir?” Bu sorulara verilen cevaplar bizi sosyal refah fonksiyonu

kavramına götürmektedir. Bu çerçevede başlıca iki tür sosyal refah fonksiyonu tanımlanmaktadır. Faydacı sosyal refah fonksiyonu ve Rawls’cu sosyal refah fonksiyonu. Aşa-

ğıda her iki durum ayrıntılı olarak incelenecektir.

4.3.1. Faydacı (Bentham’cı) Sosyal Refah Fonksiyonu

Birinci Bölümde açıklandığı gibi, faydacı felsefe üç temel ilkeye dayanmaktadır (Sen, 1997). Birinci olarak, toplumun bir sosyal durumdan bir diğer sosyal duruma geçmesinin iyi ya da kötü olarak değerlendirilmesi bu durumun bireylere sağladığı refah ile ölçülür. İkinci ilkeye göre sonuç önemlidir; herhangi bir sosyal durum yarattığı sonuç ile değerlendirilir. Eğer sonuç-

ta toplam refah artıyorsa o durum iyi kabul edilir. Üçüncü ilkeye göre ise, toplumun refahı tek tek bireylerin faydalarının toplamına eşittir. Herhangi bir politika sonucunda, bazı bireylerin faydası azalmış olsa dahi, toplam fayda artıyor ise bu durum, toplum tarafından kabul edilebilir bir politika olmalıdır. Bu son ilke klasik faydacı görüşün en temel ilkesidir.

Faydaların toplanması, faydaların ölçülebilir ve karşılaştırılabilir olduğu kabulüne dayanmaktadır ki, refah iktisadı 1930’lu yıllara kadar bu ilkeyi kabul etmiştir. Yeni refah iktisadı ise faydaların ölçülebilir ve karşılaştırılabilir değil, sıralanabilir olduğu görüşünü kabul etmiştir. Böylece Sosyal Refah Fonksiyonu kavramı ortaya çıkmışır. Sosyal refah fonksiyonları da, bireylerin faydalarını gösteren kayıtsızlık eğrileri gibi, toplumun farklı sosyal durumlar

arasındaki tercihlerini gösteren sosyal kayıtsızlık eğrileridir. Bunların da kayıtsızlık eğrileri gibi dışbükey olmalarının nedeni, toplumun, bireylerin ışın uçlarda olması durumuna göre ortalama gelir düzeyine yakın olması durumunu daha fazla tercih etmesidir.

Sosyal refah fonksiyonu, birinci bireyin faydası ile ikinci bireyin faydası arasında kayıtsız olduğu noktaları gösteren bir refah fonksiyonudur. Bu tür klasik sosyal refah

88

fonksiyonu, Bergson-Samuelson sosyal refah fonksiyonu olarak anılır. Bergson-Samuelson

sosyal refah fonksiyonunun Bentham tipi sosyal refah fonksiyonundan farkı, sosyal refahın bireylerin faydalarının toplanması ile değil, toplumun tercih sıralanması ile bulunmasıdır. Ancak, bu noktada tek tek bireylerin tercihlerinden toplumun tercihine ulaşılması problemi vardır. Eğer bireysel faydalar ölçülebilir ve karşılaştırılabilir değilse, yani toplumsal refahı bireysel faydaların toplamı biçiminde ifade edemiyorsak, hangi sosyal durumun en iyi

toplumsal refah durumu olduğu nasıl belirlenecektir? Samuelson-Bergson sosyal refah

fonksiyonu, bu problemi, hangi bireysel fayda dağılımının toplumsal refahı en yüksek düzeyde sağladığını silen bir ‘sosyal planlamacı’ varsayımıyla çözmüştür.

4.3.2. Rawls’cu Sosyal Refah Fonksiyonu

Bir filozof ve hukukçu olan John Rawls, iktisatçıların ve maliyecilerin uzun zamandır arayışı içinde oldukları bir adalet kriterine cevap getirmiştir. Bir sosyal politika değişikliği, toplumda bazı kişilerin refahını artırırken bazılarınınkini azaltıyorsa, bunun adil olup olmadığına nasıl karar verilecektir? Faydacı felsefe bu soruya bireylerin değil, toplumun faydası kavramını gözönüne alarak cevap getirmeye çalışmıştır. Rawls’un adalet teorisi (Rawls,

1971) ise tamamıyla birey temelindedir.

Rawls, bir toplumda malların adil dağılımını da kapsayan ancak daha geniş bir çerçeve sunan ‘hakların ve görevlerin adil dağılımı’ üzerinde durmuştur. Öyle ki, faydacı yaklaşımda olduğu gibi refahı sadece maddi olarak mallara bağlamaz, öne sürdüğü ‘birincil mallar’ (primary goods) kategorisi ile haklar, özgürlükler, güç, fırsatlar gibi kişilerin toplumda iyi durumda olmalarını sağlayan bir çok aracı da teorisine dahil eder.

Rawls’un teorisi öncelikle bir sosyal sözleşme teorisidir. Bu sözleşme, eşit ve özgür bireylerin, eğer kendilerinin toplum içinde hangi statüde olacaklarını bilmiyor olsalardı üzerinde anlaşacakları varsayımsal bir sözleşmedir. Bu sözleşmenin gerçekleşmesi için şu 2 koşulun sağlanması gerekir:

Başlangıç durumu (original position), Rawls’un temel ilkesidir. Buna göre hayata başlarken bütün bireylerin eşit bir donanıma sahip olduğu kabul edilir. Öyle ki her birey eşit haklara ve fırsatlara sahiptir. Bireyler arasında ırk, cinsiyet, gelir düzeyi vs. açısından hiçbir fark yoktur. Her birey birbirinin kopyası gibidir (Bojer, 2003:36-50).

İkinci olarak, cehalet perdesi (veil of ignorance) koşulu sağlanmalıdır. Buna göre, toplumdaki kişiler arasında refah aktarımı sağlayan bütün kararlarda, bireyler, kendilerinin

ileride hangi konumda olacaklarını bilmedikleri için, en az iyi durumda olana fayda sağlayacak politikaları seçmelidirler. Bu koşul, maximin strateji olarak adlandırılan stratejinin bir sonucudur. Maximin strateji, oyun teorisinde, en kötü sonucun minimize edildiği, diğer bir deyişle kötüler arasında en az kötünün seçildiği bir stratejidir.

89

Bu koşullardan hareketle, Rawls’un adalet teorisinin 2 temel ilkesi ortaya çıkar. Bu iki ilkenin sıralaması önemlidir ve yerleri değiştirilemez. Birinci ilke sağlanmadan İkincisine geçilemez. Bu ilkeler şunlardır:

1. Temel siyasi ve yasal haklarda eşitlik: Bütün bireyler siyasi süreçte ve demokratik hayata katılımda eşit haklara sahiptirler.

2. Farklılık İlkesi: Bir eşitsizlik, ancak, en kötü durumda olan kişinin faydasını artırıyorsa kabul edilebilir. Buna göre, maximin stratejisini uygulayan ve cehalet perdesi

arkasında karar veren bireyler, diğer bütün koşul ve ilkeler sağlanmış ise, toplumsal sözleşmede en kötü durumda olanın faydasını artırıcı politika değişikliklerine karar vereceklerdir; çünkü, kendilerinin bir dönem sonra en kötü durumda olup olmayacaklarını bilmemektedirler.

Rawls’un adalet teorisi başta Kamusal seçiş gibi sözleşmeci yaklaşımlar tarafından toplumsal adalet fikrinin dayanaklarından biri olarak kabul edilmişse de, birçok iktisatçı tarafından da başlangıç varsayımlarının gerçekdışı- lığı nedeniyle eleştirilmiştir.

4.3.3. Faydacı ve Rawls’cu Sosyal Refah Fonfksiyonlannın Karşılaştırılması

Sosyal refah fonksiyonları (sosyal kayıtsızlık eğrileri) değişik şekiller alabilirler. Bentham’ın önderliğindeki faydacı görüşe göre, toplum A kişisinin faydasında bir birimlik azalışa karşılık, B bireyinin faydasında en az 1 birimlik artış öngörmektedir (böylece toplam fayda artmış olsun). Yani iki bireyin faydalan arasında bir ikame vardır (Şekil 3.2/a).

Oysa, Rawls’cu sosyal refah fonksiyonuna göre, toplumun refahını artırmanın tek yolu, toplumun en düşük gelirli bireyinin refahını artırmaktır. Aksı halde yüksek gelirli bireyin refahı ne kadar artırılırsa artırılsın toplumun refahında bir artış olmayacaktır. Diğer bir deyişle 2 bireyin faydaları arasında bir ikame söz konusu değildir. Bu durum Şekil 3.2/b’de görülmektedir.

Şekilde görülen sosyal refah fonksiyonları matematiksel olarak şöyle rfıde edilebilir (Connoly-Munro, 1999:47)

90

1. Faydacı sosyal refah fonksiyonu: Toplumsal refah bireysel refahların toplamına eşittir (3.2/a).

W = U1 +U2 +…..Un

2. Rawls’cu sosyal refah fonksiyonu: Toplumsal refah toplumda en kötü durumda olan kişinin refahına eşittir. (3.2/b):

W = miniU)1, U2,……)

Bu kişinin fayda düzeyini yükseltmeden toplumun refahını artırmak mümkün değildir.

Çerçeve Yazı: 3

Amartya Sen’in Eski ve Yeni Refah İktisadına Eleştirileri:

19. yüzyılda, iktisadın diğer sosyal bilimler arasında ayrı bir disiplin olarak belirmeye başlaması ile beraber, iktisadın steril teorilerden mi yoksa, değer yargıları içeren normatif önermelerden mi oluşacağı tartışmaları da (günümüzde de süren) başlamış oldu.

‘Teorilerin politikalar ile bağlantısını kurma arzusu taşıyan düşünce ile, böyle bir bağlantının kesin bir şekilde kurulmasının imkansız olduğu düşüncesi arasındaki çelişki, iktisat teorisi içinde ayrı bir branşın doğmasına yol açtı Bu iki farklı yaklaşımın ‘uzlaştığı’ bir alan olarak refah iktisadı, 20. yüzyılın başından itibaren ortaya çıkmaya başlamıştır’ (Rothschild, 1993:55).

Kaynakların alternatif kullanımlar arasında nasıl daha iyi tahsis edilmesi gerektiğini araştıran refah iktisadı bu sorgulamaları daima bazı değer yargılan altında yapmıştır. Nihai amaç, refah iktisadının faydacı doktrinden esinlenerek kullandığı, insanların mutluluğudur. Soyut bir kavram olan mutluluk, haz veya tercihlerin tatmini gibi daha fiziksel olduğu düşünü-

len bazı duygularla tanımlanır.

Temellerini 18.yüzyıl filozoflarından Bentham’m düşüncesinden alan faydacı felsefenin temel ilkesi ‘daha fazla sayıda kişiye daha fazla miktarda fayda’ sağlanmasıdır. Amartya Sen, faydacı yaklaşımlı aşağıda sıralanan üç temel bileşenden oluştuğunu vurgulamaktadır (Sen,

1997:278):

1. Sonuçculuk: Bir eylemin iyi ya da kötü olması, ortaya çıkan sonuca göre değerlendirilir.

2. Refahçılık: Sosyal refah fonksiyonları, bireylerin faydalan üzerinden tanımlanır. 3. Toplam Sıralama: Herhangi bir bireysel faydalar seti (sosyal refah fonksiyonu)

bireylerin tek tek faydalarının toplamına eşittir. Sen, faydacı yaklaşımın ve buna dayanan politika değerlendirmelerinin birçok aksak ve

yanlış yönleri olduğu kanaatindedir. Amartya Sen’in eserleri incelendiği zaman, muhtelif içerik ve tarzlarda, yukarıda sayılan unsurları hepsine karşı eleştiriler bulunabilir. Ancak en önemli eleştiri, değer kavramının sadece faydaya ve fayda üzerinden gelir ve servete dayandırılması

91

konusundadır. Bullar arasında en önemlisi, faydacı yaklaşımın, fayda dışında her şeyi gözardı etmesidir.

‘Faydacılık, insan ile, insan olduğu için ilgilenmez; insan, mutluluk denilen o çok değerli şeyin bulunduğu yerdir’ (Sen, 1997:308).

Sen’göre, eğer bir fayda fonksiyonu tanımlanacaksa, bunun içine «idece mal tüketimi gibi materyel faydalar değil, hak ve özgürlük kavramları da yer almalıdır.

Faydacı yaklaşımın, Sen’e göre daha az dikkat çeken bir sınırlandırması, her şeyin refah ile ölçüldüğü dünyada, yoksul ve ezilenlerin bir çeşit ittifak yaparak kendi durumlarını normal

kabul etmeleridir. Böylece, bu yüke dayanmayı öğrenirler ve yükün kendisini algılamaz hale

gelirler (Sen, 1997:309).

Sen’in refah iktisadına bir diğer eleştirisi, gelir dağılımı konularında kayıtsız kalmasıdır.

‘Faydacı matematik, mutluluğun dağılımındaki eşitsizlikleri gözardı eder, ne kadar gayrı adil dağılırsa dağılsın, önemli olan toplam miktarıdır’ (Sen, 2000:62).

Sen, burada, faydaların ölçülebilir ve karşılaştırılabilir olduğu klasik refah iktisadından söz etmektedir; ancak şunu ilave etmek gerekir ki, faydaların ölçülebildiği eski refah iktisadında yine de, toplam fayda bir adalet kriteri olarak kullanılabilmektedir. Öyle ki, gelirin azalan

marjinal faydası postulasına dayanarak, gelir dağılımını düzeltecek gelir transferlerinin yapıldığı bir sosyal durum, toplam faydayı artıracağı için, toplum için daha ‘iyi’ kabul edilebilir. Oysa, faydaların sıralanması koşuluna dayalı paretocu yeni refah iktisadında, adalet kriteri olarak kullanılabilecek hiçbir ölçü yoktur.

Sen’in paretocu refah iktisadına olan eleştirilerini, refah iktisadının iki temel teoremi üzerinden incelemeye çalışalım.

Paretocu refah iktisadında, farklı sosyal durumlar arasında pareto kriterine göre sıralama yapılmakta, yani bir kişinin faydasını azaltmadan bir diğerininkini artıran bir sosyal durum,

‘pareto iyileştirme’ sayılmaktadır. Ancak, bu kriter adalet açısından herhangi bir değerlendirme yapılmasına olanak sağlamaz. Yeni refah iktisadı, bireylerin, mevcut gelir dağılımı içinde, faydalarını en yüksek düzeye çıkaracak şekilde mal talep ettiklerini, veya üreticilerin maliyet-lerini en düşük düzeyde tutacak şekilde üretim faktörü (sermaye ve emek) talep ettiklerini; davranışsal (homoeconomicus), kurumsal ve teknik (tam rekabet koşulları ile dışsallıkların ve azalan maliyetlerin mevcut olmadığı) varsayımlarla kabul eden neoklasik tam rekabetçi denge modelinin, aynı zamanda pareto optimum sonuçlar vereceğini (toplumsal refahı en yüksek düzeye çıkaracağını) garanti eder (Refah iktisadının 1.temel teoremi). Bu modelde, gelir

dağılımı içsel olarak belirlendiği için, ortaya çıkan gelir dağlımı (üretim faktörlerinin gelirden aldıkları paylar), üretim faktörlerinin nispi kıtlıklarını yansıtmakta, ancak bu durum bir adalet meselesi olarak değil, bir etkinlik meselesi olarak görülmektedir. Eğer piyasanın serbest işleyişi sonunda ortaya çıkan gelir dağılımı, toplum tarafından adil bulunmuyorsa, piyasa kaynak

dağılımını bozmamak koşuluyla ki bu ancak bireylerin tercihlerini değiştirmeyen götürü (lump-

sum) vergileme ve transfer yapısıyla mümkün olur- başlangıç servetleri, tanımlanmış herhangi

92

bir sosyal refah fonksiyonuna göre yeniden dağıtılabilir. Bu koşul da refah iktisadının ikinci temel teoremi olarak göstermektedir.

Amartya Sen’in refah iktisadının iki temel teoremine olan eleştirileri 3 grupta

toplanmıştır (Sen, 1997:94):

1. Varsayımların çok kısıtlayıcı olduğu yolundaki genel ve yaygın eleştiri. 2. temel teoremde ileri sürülen başlangıç servetlerinin yeniden dağılımı konusunun

aslında politik sürecin işleyişi ile ilgili bir mesele olduğu; hatta üretim araçlarının mülkiyetinin yeniden dağılımına kadar gidecek devrimsel bir mesele olduğu.

3. Eğer, yeniden dağılım piyasa süreci içinde kalınarak yapılacaksa, başlangıç kaynaklarını nasıl dağıtacağımızı karar vermemizi sağlayacak enformasyona sahip olmamız gerekir. Çünkü bu kararlar, kişilerin ne kadar çalışabilecekleri/üretebilecekleri ve ne kadar tüketecekleri/ihtiyaçları olduğu yolundaki enformasyonu gerektirir ki, eğer doğru enformasyon vermek çıkarlarına

uygun değilse, kişiler, politika yapıcıları pekala yanıltabilirler. Sonuç olarak, Sen, Pareto optimallik ilkesine uzak durduğunu şu sözlerle açık olarak

ifade etmiştir:

‘Pareto optimalliğinin ima ettiği, hiç kimsenin durumunu bozmadan bir kişinin daha iyi

duruma getirilememesidir. O halde, bazı kişiler, açık ve sürekli yoksulluk çekerken, diğer bazılarının zenginlik içinde yaşadığı bir toplumda, bu durumu düzeltmek için zenginlerin hazzının birazcık azaltılması bile pareto koşuluna ters düşecektir.’ (Sen, 1997:95)

Kaynak: Rothschild,K., 1993, Ethics and Economic Theory, Edward Elgar.

Sen, A., 1997, Resources,Values and Development, Harvard University Press, Camb-

ridge, Massachusetts, London, England.

Sen A., 2000, Development as Freedom , Anchor Boks, New York.

93

Uygulamalar

94

Uygulama Soruları

95


96

Bölüm Soruları

97

5. TOPLUMSAL FAYDA VE MALİYETLER

98


99


100



101

Anahtar Kavramlar

Sosyal maliyet, Aşırı yük, Ramsey kuralı, Telafi edilmiş değişim, Eşde¬ğerli değişim, Hicks-Kaldor telafi ilkesi

102

Giriş

103

5. Toplumsal Fayda ve Maliyetlerin Ölçülmesi

Hükümetler uygulayacakları iktisadi ve sosyal politikaları seçerken bu politikaların iyi ya da kötü olduğuna nasıl karar vereceklerdir? Bir kaynak sağılımı, bir diğerinden üstün müdür? Buna nasıl karar vereceğiz? Hemen hemen bütün sosyal ve iktisadi politikalar bazıları için fayda sağlarken, bazlarına zarar vermektedir. Bu durumda Pareto kriterlerinin uygulanması mümkün değildir. Çünkü, Pareto kriterlerine göre herkesin daha iyi durumda olduğu politikalar

seçilmelidir ancak, bu durum çoğu zaman geçerli değildir. Toplumların karşı karşıya kaldığı politika tercihlerinde, çoğu zaman, bir politika sonucunda daha kötü durumda olanlar olacaktır. Örneğin bir ticaret bilgesi ile Gümrük Birliği’ne girilmesi, tarıma sübvansiyon uygulamasının kaldırılması, toprak reformu yapılması gibi birçok örnek sıralayabiliriz.

Bu bölümde, bireylerin refahında meydana gelen değişimin ölçülmesinin çeşitli teknikleri, tüketici rantı kavramı ve ölçülmesi gibi konular ele alışacak ve bunlardan yola

çıkarak toplumsal fayda ve maliyetlerin hesaplanması, tekelin neden olduğu sosyal kayıplar, vergilemede aşın yük ölçümleri üzerinde durulacaktır.

5.1. Tüketici Rantı Kavramı ve Kamu Ekonomisinde Kullanımı

Mikro iktisat temelli kamu ekonomisinde devletin herhangi bir iktisadi eyleminin

(dışsallıkların giderilmesi, vergileme, fiyatlara müdahale gibi) bireylerin refahı üzerindeki etkisi piyasa talep ve arz eğrileri aracılığıyla analiz edilir. Piyasa talep eğrisi altında kalan alan, yani, tüketicilerin her bir miktarda ödemeye hazır oldukları değerlerin toplamı, tüketicilerin faydasını göstermektedir. Bu toplam ile fiilen ödedikleri değer arasındaki fark ise tüketici rantı olarak adlandırılır. Şekil 4-1 ’de OABQ alanı, p fiyatı ve q miktarında tüketicinin toplam fayda

alanını; pAB üçgeni ise ‘tüketici rantı’nı göstermektedir.

Örnek: 1

Bu örnekte, bir malın piyasa üretiminde marjinal maliyet fiyatlaması yapıldığı durumda, tüketici rantının ne kadar olduğu hesaplanacaktır.

Toplam maliyet (TM) fonksiyonu:

TM = 2q olsun

104

(Telafi edilmiş) talep fonksiyonu:

q = 10 - 0.5 p ise,

Denge üretim ve fiyat:

Marjinal maliyete eşit fiyat 2 ve bu fiyatta talep edilen miktar 9 birim olacaktır.

Marjinal maliyete eşit olan fiyatta, tüketicinin toplam faydası (talep eğnimin altında

kalan alan):

(2x9)+ 1/2 (18 x 9) = 99 birim olacaktır.

Ancak tüketici bu faydanın 2x9= 18 kadar kısmını ödeyeceği için, tüketici rantı: 81 birim olacaktır.

5.1.1. Marjinal Maliyet Fiyatlamasından Ayrılmanın Maliyetleri

Devletin ekonomiye müdahalesinin bireylerin refahı üzerindeki etkisi tüketici rantındaki değişim ile ölçülmektedir. Tüketici rantındaki değişmelerden yola çıkarak, bir politika değişikliğinin toplumdaki net refah etkisini (net sosyal fayda), arz ve talep eğrilerini kullanarak ölçebiliriz. Net sosyal kayıp ya da kazanç, bir politika değişikliğinin faydada meydana getirdiği artış ile maliyetlerde meydana getirdiği artış arasındaki farktır. Eğer maliyetlerdeki artış faydadaki artıştan büyük ise net sosyal kayıp söz konusu demektir.

Bir malın ilave bir birimini sunmanın yüksek marjinal maliyetleri varsa, bu mal kamusal olarak sunulduğu zaman, yani fiyatlandırma yapılmadığı veya marjinal maliyetin altında bir fiyatlandırma yapıldığı zaman, aşırı tüketimden kaynaklanan sosyal maliyetler (sosyal kayıp) oluşacaktır. Bir malın sunumunun yüksek marjinal maliyetleri olduğu halde bedelsiz olarak sunulması durumu, ‘kamusal olarak sunulan özel mallar’ olarak adlandırılmaktadır (Stiglitz, 2000:136-137). Bu durumda oluşacak olan sosyal maliyetlerin düzeyi, malın talebinin fiyat esnekliğine bağlı olarak değişmektedir. Örneğin su özel malında, talep esnekliği düşük olduğu için, sözkonusu maliyetler düşük olduğu halde, ilaç gibi bazı özel mallarda bu maliyet daha yüksek olacaktır. Bu durum aşağıdaki şekil üzerinde gösterilmiştir.

105

Şekil 4.3’de (Stiglitz, 2000:137) her iki mal da marjinal maliyet fiyatlaması yapıldığı durumda Qe miktarında, bedelsiz sunulduğu durumda Qm miktarında tüketilecektir. (a) kadranında gösterilen, talebinin fiyat esnekliği düşük olan mal için net sosyal kayıp (refah kaybı) düşük; (b) kadranında gösterilen talep esnekliği yüksek mal için ise net sosyal kayıp yüksek olacaktır.

5.1.2. Aşırı Yük Kavramı

Vergilemede ‘aşın yük’ (excess burden) kavramı da piyasa talep ve arz eğrileri ile analiz edilmektedir. Aşın yük, devletin vergi koyması sonucu bireylerin piyasadaki tercihlerini

değiştirmeleri nedeniyle ortaya çıkan fayda kaybının, devletin elde ettiği vergi hasılatından büyük olması durumunu ifade eder. Bireylerin piyasadaki tercihleri başlıca:

1. Mallar arasındaki tercihler 2. Bugünkü tüketim ile gelecekteki tüketim arasındaki tercihler 3. Çalışma ile boş zaman arasındaki tercihler 4. Yatırım alanları arasındaki tercihler

olarak ortaya çıkmaktadır. Bu tercihleri değiştiren bütün vergiler aşırı yük yaratabilir.

Biz, bu bölümde, sadece mallar arasındaki tercihlerin, vergi (özel tüketim vergisi)

sonucunda değişmesine bağlı olarak aşın yük doğup doğmadığını inceleyeceğiz.

Devletin herhangi bir malı vergilendirmesi sonucunda o malın fiyatında meydana gelen artış ve talebindeki azalma, malın talep esnekliğine bağlı olarak, tüketiciler üzerinde bir fayda kaybına neden olur. Bu fayda kaybı, yukarıda açıkladığımız gibi, tüketici rantındaki azalma ile

106

ölçülür ve Şekil 4.4’te görülen (P0Pı AB) alanı kadardır. Diğer taraftan, bu kaybın tamamı toplumun tümü açısından bir kayıp değildir; (P0P1AC) kadar kısmı devletin vergi sonucu elde

ettiği hasılatı göstermektedir. O halde net kayıp olan kısım ABC üçgeninin alanı kadardır. İşte bu alan vergilemede “aşırı yük” olarak tanımlanmaktadır.

Aşın yük formülü, eğer vergi spesifik bir vergi ise, yani birim miktar başına sabit bir tutar olarak konulmuşsa şöyle gösterilmektedir:

Aşırı Yük = (1/2) ε t2 Q0/ P0

t: vergi oranı

ε : talebin fiyat esnekliği

Aşırı yük vergi oranının karesi ile orantılı olarak artar; ayrıca malın talebinin fiyat

esnekliğine ve başlangıç denge fiyat ve miktarına bağlıdır. Eğer malın talebinin fiyat esnekliği “sıfır” ise aşın yük ortaya çıkmaz. Böyle mallar, kullanımı zorunlu olan bazı temel mallar ya da ikamesi olmayan mallardır. Etkinlik açısından aşırı yükün minimum olması yani talep esnekliği düşük olan malların vergilendirilmesi arzu edilir.

Devletin, belirli bir miktar vergi hasılasını minimum aşırı yük yaratarak elde etmesi için talep esnekliği düşük olan malları yüksek oranda, talep esnekliği yüksek olan mallan ise düşük oranda vergilemesi gerekir. Bu kurala Ramsey Kuralı adı verilmektedir (Ramsey kuralının ispatı Ek 1 ’de gösterilmiştir).

Bir mala olan talep fonksiyonu:

Q = 50 - 2 P ve Toplam Maliyet fonksiyonu:

TM = 8Q ise, (Marjinal Maliyet = 8)

Bu malın satışında, birim miktar başına 2 birim vergi (spesifik vergi) konulursa, Aşırı yük ne kadar olur?

Bu durumda, (vergi öncesi) denge fiyat: P= 8 ve denge miktar: Q = 34 olacaktır.

Bu noktada, talebin fiyat esnekliği 8 = -(16/ 34 ) olacağı için,

107

Aşın yük formülünden yerine koyarsak:

A.Y. = 1/2 (2)2 (16/34) 34 / 8 = 4 olacaktır.

5.1.3. Tekelin Neden Olduğu Sosyal Maliyetler

Eğer, bir piyasada tam rekabet koşulları yerine tekel koşullan mevcut ise, yani piyasa fiyatı marjnal maliyetin üzerinde belirleniyor ise, tüketici açısından fayda kaybı var demektir.

Bu kayıp alanı aşağıdaki şekilde gösterilmektedir.

Tüketici rantındaki azalma: PoPtAC

Net Sosyal Kayıp: ABC

Örnek: 3

Tekelci piyasada üretilen bir malın talep ve maliyet fonksiyonları aşağıda gösterilmiştir. Tekelin yarattığı net sosyal kayıp ne kadardır?

Q = 50 - 5P P: Fiyat Q: Miktar

TM = 8Q MM = 8

Toplam Hasıla = PxQ

Marjinal Hasıla fonksiyonunu bulmak için önce P’yi Q cinsinden ifade ederiz (ters talep fonksiyonu) sonra toplam hasılayı buluruz (PxQ) ve bunun Q’ya göre türevini alırız.

P= 10-0.20 Q

TH = (10 - 0.20 Q) Q = 10 Q - 0.20 Q2

MH=10-0.4Q bulunur.

Kâr maksimizasyonu için MH=MM olması lâzımdır.

108

8= 10-0.4Q

Buradan

Q=5 bulunur, (tekelci piyasada üretim miktarı)

Bunu talep fonksiyonunda yerine koyarsak:

P = 9 olacaktır, (tekel fiyatı)

Oysa tam rekabet koşullan geçerli olsaydı fiyat = marjinal maliyet olacağı için P = 8 ve

Q = 10 olacaktı, yani tekel, şekildeki ABC alanı (1/2 xl x 5 = 2.5) kadar bir sosyal kayıp yaratmaktadır.

5.2. Refah Değişimlerinin Ölçülmesi

Refah iktisadı analizinde, bir sosyal durumun bir diğer duruma göre etkin olup

olmadığına karar vermek için yalnızca Pareto kriterine göre değerlendirme yapmak her zaman

bir sonuca ulaştırmaz. Çünkü birçok durumda, bir sosyal durumdan bir diğerine geçerken bazı gruplar fayda elde ederken bazıları ise zarar görmektedir. Bu meseleye getirilen en klasik çözüm, fayda elde edenlerin toplam faydalarının, zarar görenlerin toplam kayıplarını karşılayıp karşılamadığını dikkate alarak değerlendirme yapan Hicks-Kaldor telafi ilkesidir.

Hicks-Kaldor telafi ilkesine göre, eğer, toplam faydalar toplam kayıpları aşıyorsa, diğer bir deyişle fayda elde edenler, zarara uğrayanların kayıplarını telafi edebiliyor ise, yeni durum istenilir bir durumdur. Burada, telafi etmek ile kastedilen fiilen ödemek değil, sadece ödeyebilir durumda olmaktır.

Bir politika değişikliği ve bunun sonucunda nispi fiyatlarda oluşan değişim karşısında, kişinin kaybını telafi edecek olan değer nedir? Diğer bir deyişle, kişinin kaybı (kazancı) nasıl ölçülür? Bunu kişinin fayda ölçüsünü gelir ölçüsüne çevirerek yapabiliriz; diğer bir deyişle, kişinin fayda kaybım (kazancım) gelir cinsinden ölçebiliriz. Ancak, kişilerin refah değişimlerini ölçtüğümüz normal talep eğrileri (Marshallgil talep eğrisi) bu durumda çok doğru ölçü vermezler; çünkü normal bir talep eğrisinin her noktasında kişi farklı bir fayda düzeyinde

109

bulunmaktadır. Öyle ki, bir malın fiyatında meydana gelen bir artış sonucunda o malın talebindeki azalmayı gösterirken, normal bir talep eğrisi şu 2 etkiyi göz önüne alır:

1. Diğer malın fiyatı nispi olarak azaldığı için, kişi fiyatı artan mal yerine diğer malı ikame etmektedir (ikame etkisi)

2. Kişinin geliri reel olarak azaldığı için her iki maldan da daha az talep eder (gelir etkisi). Burada gelir etkisi önemlidir; çünkü gelir etkisi nedeniyle, normal talep eğrisini kullanarak fayda kayıplarını gelir cinsinden ölçmemiz çok sağlıklı sonuç vermeyecektir; çünkü ölçümüz sabit kalmamakta, etkisini ölçmek istediğimiz politika değişikliği ile birlikte değişmektedir. Bu durumda değişmeyen, sabit bir ölçüye ihtiyacımız vardır. Böyle her noktasında sabit bir fayda düzeyini gösteren talep eğrilerine ‘telafi edilmiş talep eğrileri’t Hicksgil talep eğrisi) adı verilmektedir. Bu tür talep eğrileri iki şekilde elde edilebilir:

1. Başlangıç fayda düzeyini (U0) sabit tutarak, her bir fiyat artışının, meydana gelen fayda

kaybını telafi etmek için ne kadar ilave gelir ihtiyacı yarattığını gösteren ‘telafi edilmiş değişim’e göre.

2. Eski fiyat setini koruyabilmek için kişinin gelirinden ne kadar vermeye razı olduğunu gösteren ‘eşdeğerli değişim’e göre. Aşağıdaki örnekte, bir malın fiyatında meydana gelen artışın bu malı tüketen bir bireyin

faydasında yarattığı kaybın gelir cinsinden hesaplanması 'telafi edilmiş değişim’ şekline göre gösterilmiştir.

Örnek: 4

x ve y mallarını tüketen bir bireyin fayda fonksiyonu

U (x,y) = x.y olsun

Bireyin geliri (B) ve malların fiyatı (px ve py) aşağıdaki gibidir.

B=100 px=l py “ 1

x malının fiyatı 1 birimden 2 birime çıkıyor (px = 2) ise, telafi edici değişimi bulunuz.

Talep fonksiyonlarından elde edilmiş denge miktarlarında kişinin faydasını bulmak için önce talep miktarlarını bulmalıyız (eski fiyat setine (1,1) göre).

x = B/2px = 100/2 = 50

y = B/2py = 100/2 = 50

(x,y) = (50,50)

yeni fiyat setine (2.1) göre elde edilmiş miktarlar ise aşağıdaki gibi olacaktır.

(x',y') = (25, 50)

110

Telafi edilmiş değişim (CV) i bulmak için, (2,1) fiyat setinde, tüketiciye (50,50) tüketecek şekilde refah sağlamak için, tüketicinin gelirine ne kadar ilave yapılmalıdır sorusuna cevap vermemiz gerekir.

Bunu bulmak için tüketicinin eski fiyat setinde tükettiği miktarların yukarıdaki fayda fonksiyonuna göre hesaplanmış faydasını bulalım.

50.50 = 2500 Eski fiyat setinde elde edilen fayda düzeyi

Tüketicinin yeni fiyat setinde bu fayda düzeyini elde edebilmesi için gelirine yapılması gereken telafi:

(B'/2.2) (B72.1) = 2500

B' /= 141

CV= 141- 100 = 41 olacaktır.

Bu sonuç, tüketicinin fiyat değişiminden önceki refah düzeyini yeniden elde edebilmesi

için gelirine 41 birim telafi edici bir ilave yapılması anlamına gelmektedir, ancak bu fiilen yapılacak bir ilave değildir; sadece fayda kaybının gelir cinsinden ifade edilmesi amaçlanmaktadır.

(Varian, 1996: 252’den uyarlanmıştır)

5.3. Ayni ve Nakdi Devlet Yardımlarının Etkinlik Açısından Değerlendirilmesi

Ayni ve nakdi yardımların etkinlik açısından analizi, bireyin refah düzeyini gösteren kayıtsızlık eğrileri ve bütçe kısıtı araçları ile yapılmaktadır. Devletin sosyal amaçlı harcamaları arasında yer alan ve düşük gelir gruplarına yapılan doğrudan yardımlar, gıda, yakacak ve benzeri şekillerde ayni yardımlar; ya da parasal ve benzeri şekillerde nakdi yardımlar olabilir. Neoklasik temelli maliye teorisi bu iki tür yardımı etkinlik açısından karşılaştırırken, bütçe kısıtı altında fayda maksimizasyonu yapan bireyin, söz konusu yardım sonucunda bütçe doğrusunun yukarıya doğru kayması ile meydana gelen refah kazancının her iki durumda ne kadar arttığını dikkate almaktadır.

111

Şekil 4.7

Şekil 4-7’de görüldüğü gibi, gıda ve diğer mallar olarak 2 grup mal tüketen bir bireyin

başlangıç bütçe doğrusu AB olsun (Rosen, 2005:159). Bu bütçe kısıtı altında, birey, faydasını Et noktasında maksimum kılmaktadır. Bu noktada 20 birim gıda ve 260 birim diğer mallardan tüketmektedir. Devletin, bireye 60 birim gıda yardımı yaptığını düşünelim. Birey, bu miktarı, tüketmek için kullanmakta, diğer mallarla değiş-tokuş edememektedir. Bu durumda, bireyin yeni bütçe kısıtı AFD olacak ve en yüksek faydayı sağlayan U kayıtsızlık eğrisi üzerindeki F noktasında bulunacaktır. Oysa, devlet, bu bireye gıda yardımı yapmak yerine, nakit olarak yardım yapmış olsaydı, bütçe doğrusu HD’ye kaymış olacak (AF kadar gıda yardımının diğer mallar cinsinden değerinin HA kadar olduğunu düşünüyoruz) ve bu durumda birey, daha yüksek bir refah düzeyinde (E2 noktası) bulunacaktı. Bu durumda yardımın tamamını gıda yardımı olarak kullanmak yerine diğer mallan da tercih edebilecek ve refahı daha çok artırmış olacaktı.

Bu analiz çerçevesinde, (diğer bütün koşullar sabitken) nakdi yardımlar ayni yardımlardan daha etkin olarak değerlendirilmektedir.

5. Bölüme EK 1: Ramsey Kuralı

Ramsey kuralı, aşın yükü minimum kılmak için malların esneklikleri ile ters orantılı olarak vergilendirilmesi gerektiğini göstermektedir. Bu durum, bir optimizasyon (kısıt altında minimizasyon veya maksimizasyon) tekniği olan Lagrange yöntemi ile gösterilmektedir

(Cullis-Jones, 1998:376).

Min (AYX + AYy)

Kısıt fonksiyonu: R = (Px X) tx + (Py Y) ty

AYX= 1/2 εx tx2 PxX

AYy = 1/2 εy ty2 PyY

AYX: X malının aşın yükü

AYy: Y malının aşın yükü

112

R: Vergi geliri (mallar üzerinden) Satış Hasılasının vergi oranları ile çarpılması ile bulunmuştur.

εx, εy : x ve y malların taleplerinin fiyat esnekliği

Öyleyse:

L = (1/2 εx ty2 Px X + 1/2 εy ty

2 Px Y ) + λ( R - PxX tx + PyY ty)

1. derece koşullar: ∂L/ ∂tx =ε X tx PxX - λ Px X = 0 ise λ = εX tx

∂ L/ ∂ ty = εy ty PyY - λ Py Y =0 ise λ = εy ty

Öyleyse: εx tx = εy ty

εx / εy = ty/ tx Ramsey Kuralı

5. Bölüme EK 2: Aşırı Yük Formülünün Türetilmesi

1. Advolarem Vergi (Değer üzerinden) Şekil 4-4’deki ABC üçgeninin alanı ile gösterilen aşın yük en basit şekliyle şöyle ifade

edilir:

Aşırı yük (A.Y) = 1/2 ∆P ∆Q

(1)

Esneklik formülünden: ∆Q/Q ε = AP/P

∆Q = ∆P/P . Q εolduğuna göre, A.Y = 1/2 ∆P (∆P/P . Q ε)

(2)

t = AP/P (fiyatın yüzdesi olarak)

(3)

A.Y = 1/2 AP/P (AP/P . P Q e) olarak da ifade edilebilir.

O halde: (3) ü bu denklemde yerine koyarsak: A.Y = 1/2 t2 ε P Q olacaktır.

2. Spesifik (Miktar üzerinden) vergi için: (2) No’lu denklemde ∆P yerine t koyarsak (fiyat üzerine miktar başına sabit bir tutar

olarak)

A.Y = 1/2 t2 e Q / P olacaktır. Not: ε değeri, mutlak değer olarak alınmalıdır.

113

Düşünme Konuları ve Problemler:

1. Örnek 1 de verilen malın maliyet ve talep fonksiyonlarını kullanarak, eğer bu mal bedelsiz olarak sunulsaydı meydana gelecek olan fayda kazancı (ya da kaybını) bulunuz.

2. Aşağıda iki mal kullanan bir bireyin fayda fonksiyonu, bütçesi ve mal fiyatları verilmiştir. Birinci malın fiyatı artarsa, bireyin meydana gelen refah kaybını ‘telafi edici değişim’ aracılığıyla ölçünüz.

U = x.y B = 960

Px° = 4 Px1 = 5

Py°= 6 Py1 = 6

b. Telafi edici değişim kavramının neoklasik iktisat teorisi içindeki anlamını ve ne amaçla kullanıldığını tartışınız.

1. Aşağıda bir malın talep ve maliyet fonksiyonu gösterilmiştir. Q = 100 - 0.5 P Q: miktar TM: toplam maliyet

TM = 20 Q P: fiyat

a) Bu mal tam rekabet koşullarında üretiliyor iken üzerine birim başına 4 TL vergi konulmuşsa aşın yük oluşur mu? Aşın yük formülünü kullanarak bulunuz. Bu mal tekelci bir piyasada üretiliyor ise, tekelin neden olduğu sosyal maliyet alanı

ne kadardır?

114

Uygulamalar

115

Uygulama Soruları

116


117

Bölüm Soruları

118

6. PİYASA AKSAKLIKLARI

119


120


121



122

Anahtar Kavramlar

123

Giriş

124

6. Piyasa Aksaklıkları ve Devletin Rolü

Neoklasik kamu ekonomisi teorisinde devlet bir ‘kalıntı’dır (Bailey, 2002: 8); yani piyasanın çalışmadığı veya eksik çalıştığı alanlarda devletin fonksiyonları ortaya çıkmaktadır. Piyasanın hangi durumlarda çalışmadığı ve bu durumlarda devletin hangi araçlarla müdahale edeceği ‘piyasa aksaklıkları’ teorisi ile açıklanmaktadır. Bu bölümde, temelleri Musgrave’in klasik 'devletin üç fonksiyonu’ ayırımına dayanan piyasa aksaklıklarına değinildikten sonra,

günümüzde ortaya çıkan yeni piyasa aksaklıkları ve bu temelde devletin yeni fonksiyonları üzerinde durulacaktır.

6.1. Piyasa ve Devlet

Önceki bölümlerde, kamu ekonomisinin ve piyasanın işleyişini ayrı ayrı ele aldık. Şimdi bu iki kurumun yapısındaki bazı farklara yer verelim. Kamu ekonomisi ve bu ekonomiyi örgütleyen devlet birimleri ile piyasayı karşılaştırırken ortaya çıkan farkları 3 temel özelliğe göre sınıflandırabiliriz:

1.Mal ve hizmet üretim süreci: Rekabetçi piyasaların bulunduğu ekonomide hangi

maldan ne kadar üretileceği kararı fiyat mekanizması ile belirlenir. Tüketiciler tercihlerini açıklarlar ve böylece, aşağıya ve yukarıya doğru esnek olan fiyat mekanizması, talebi düşük olan malların fiyatlarını azaltıp talebi yüksek olan malların fiyatlarını artırarak, arz ve talebi eşitleyecek şekilde kaynaklan sektörler arasında dağıtır. Diğer bir deyişle, piyasa fiyatı veridir (bütün firmalar fiyat alıcıdır), bu fiyattan her tüketici kendi talep fonksiyonu uyarınca ne kadar mal talep ettiğini bildirir ve bu talepler yatay olarak toplandığı zaman piyasa talep eğrisi oluşur. Firmaların maliyet eğrilerinden oluşan piyasa arz eğrisi ile karşılaştırılan bu miktar, eğer bir talep ya da arz fazlası varsa, yeni bir fiyat düzeyi ile dengeye gelinceye kadar yeniden belirlenir.

Bu sihirli işlemin adı ‘görünmez el’dir. 3. Bölümde gördüğümüz gibi rekabetçi piyasalar,

belirtilen varsayımlar altında, bu sonucu otomatik olarak sağlamaktadırlar. Yani kararlar tek bir merkezden verilmez (desantralizedir). Piyasa ekonomisinde bütün sistemin işleyişi bireysel taleplerin açıklanmasına ve fiyat sinyalleri ile talep ve arz arasındaki dengenin sağlanmasına dayanmaktadır.

Kamu ekonomisinde ise, talep açıklanması sorunu olduğu için bu mekanizma çalışmaz. Tüketicilerin (seçmenlerin) taleplerini bildirdikleri tercih bildirme sistemi ‘oylama’dır. Burada ‘hangi oy verme sisteminin kaynaklan en etkin dağıtacağı’ sorusu genellikle, neoklasik temelli maliye teorisinin ilgilendiği bir soru olmamıştır. Bu soru, halkın tercihlerini doğru okuyan bir sosyal planlamacı varsayımı ile gözardı edilmiştir. Buna göre, kararlar tek bir merkezden

verilmektedir; oysa demokratik bir sistemde, bireylerin talepleri kamusal karar alma süreci içinde ortaya çıkmaktadır ve bu sürecin en önemli unsuru oylama mekanizmasıdır. Kamu kesiminde etkinlik sağlanması için, birinci olarak, bireylerin taleplerinin kamusal talebe

dönüşmesini sağlayan karar alma mekanizmalarının çok iyi çalışması gerekmektedir. Yukarıdaki sorunun cevabının arandığı teorik yaklaşım, yine neoklasik araçlarla çalışan, kamusal seçiş teorisidir.

125

2. Üretim sürecinde yer alan birimler: Piyasa ekonomisi içinde yeralan birimler,

yukarıda da açıklandığı gibi tüketici ve üreticilerdir. Bu desantralize birimler sadece iktisadi güdülerle (fayda ve kâr maksimizasyonu) davranırlar. Herhangi bir birim diğerinden üstün değildir, fakat tüketici egemenliği vardır, diğer bir deyişle, bu birimler, tüketici tercihleri ile oluşan fiyatlar karşısında fiyat alıcı durumdadır. Bu keskin neoklasik model birçok bakımdan kapitalist sistemin gerçek işleyişi ile uyuşmadığı için eleştirilmekte ve reddedilmektedir.

Rekabetçi olmayan piyasalarda, üretim kararlarını alan, hatta tüketicilerin tercihlerini biçimlendiren birimler büyük tekel ve oligopollerdir.

Kamu ekonomisinde ise, karar alıcı birimler, arz yanında hükümetler (politikacı ve bürokratlar), talep yanında ise seçmenlerdir. 11. Bölümde daha yakından inceleyeceğimiz gibi, Kamusal Seçiş yaklaşımı çerçevesinde, bu birimlerin davranışlarının ve bunların kaynak dağılımsal sonuçlarının neoklasik varsayımlar altında (seçmenlerin fayda maksimizasyoncusu, politikacıların oy maksimizasyoncusu, bürokratların ise etki alanı maksimizasyoncusu olarak) incelendiği birçok model mevcuttur. Geleneksel maliye teorisi ise yukarıda belirttiğimiz gibi, seçmenlerin tercihlerini bilen bir sosyal planlamacı (örneğin Samuelson modeli) varsayımına dayanmaktadır.

3. Etkinliğin ölçülmesi: Üçüncü önemli husus, toplumun tercihleri doğru olarak

oluştuktan ve kamunun arz birimlerine bildirildikten sonra, bunların topluma etkin bir şekilde arz edilmesidir. Kamu kesiminde yer alan üretim birimleri, kamu hizmetinin niteliği gereği olarak tekel durumunda oldukları için, yani kullanıcıların bu hizmeti başka bir yerden satın almaları söz konusu olmadığı için, söz konusu birimlerin etkin olarak çalıştığını garanti eden herhangi bir mekanizma yoktur. Son yıllarda geliştirilen, kamu kesiminde performans ölçümü teknikleri mevcut olsa da, bu konuda bazı zorluklar vardır. Piyasa aksaklıkları bahsinde inceleyeceğimiz gibi, belirli nitelikleri dolayısıyla piyasa içinde üretilemeyen mallar kamu mallandır. Bu malların birimlendirilmeleri ve nicel olarak ölçülmelerinde bazı zorluklar vardır. Oysa bir işletmenin verimliliği ve etkinliğini ölçmek için, kullanılan girdilerin ve çıktıların ölçülebilmesi gerekir. Örneğin demir üreten bir işletmenin verimliliğini ölçmek için girdi başına çıktı miktarını hesaplamak mümkündür, oysa eğitim veya sağlık hizmetlerinde çıktıyı ölçmek ancak çıktı yerine geçebilecek bazı sonuçları dikkate alarak mümkündür (örneğin lise mezuniyet oranı veya tedavi edilen hasta sayısı gibi). Diğer yandan, bu tür hizmetler piyasa içinde üretildikleri durumda da aynı sorun ortaya çıkmaktadır, ancak piyasada temel gösterge kâr olduğu için, kâr eden bir firmanın etkin olduğu varsayılmaktadır. Oysa, etkinlik ve kârlılık ancak tam rekabet koşullarında örtüşen ölçülerdir. Tekelci bir piyasada yüksek kâr eden bir işletme kaynakların tahsisinde etkin olmayabilir.

126

6.2. Musgrave’e Göre Piyasa Aksaklıkları Teorisi

Piyasa aksaklıkları teorisi neoklasik iktisat ile maliye teorisinin buluştuğu alanlardan bir

tanesidir. Bu teoriye göre kaynaklan tahsis mekanizması asıl olarak piyasadır. Piyasa mekanizmasının çalışmadığı veya yetersiz çalıştığı alanlarda kamu ekonomisine gerek doğar. Devletin ekonomideki rolünün ne olması gerektiği konusundaki normatif soruyu Musgrave 3

aşamada ele almıştır (Musgrave: 1959):

5. Kaynak dağılımına ilişkin fonksiyonlar

6. Gelir dağılımına ilişkin fonksiyonlar

7. İstikrar sağlama fonksiyonu

Kaynak dağılımına ilişkin fonksiyonlar piyasa mekanizmasının işleyişine bağlı olarak ortaya çıkmaktadır. Bazı hizmetlerin sağlanmasında piyasa mekanizması hiç çalışmaz veya çalışsa da üretilen hizmetin düzeyi toplumsal optimumun altında veya üstünde olabilir. Hizmet düzeyinin toplumsal optimum olması, talebin oluşumunda toplumsal faydanın veya arzın oluşu-

munda toplumsal maliyetlerin göz önüne alındığım ifade etmektedir. Tabii, toplumsal fayda ve maliyetlerin ölçülmesinde önemli zorluklar vardır. Refah iktisadının kavramsal düzeyde ele aldığı bu konunun uygulama alanı Fayda- Maliyet Analizidir (bakınız 10. Bölüm).

Musgrave’in ortaya attığı sınıflandırma uzun yıllar normatif maliye teorisinin temel

kaynağını oluşturmuştur. Özellikle kaynak dağılımı fonksiyonu, devletin özel ekonomiye müdahalesinin sınırlarını çizmek için yol gösterici olmuştur. Piyasanın etkin kaynak dağılımını sağlayamadığı durumların en klasik olanları kamu malları, dışsallıklar ve doğal tekel durumlarıdır. Stiglitz, bu piyasa aksaklıklarına eksik piyasalar ve bilgi eksiklikleri durumlarını da ilave etmiştir (Stiglitz: 2000).

Piyasa aksaklıkları içinde en temel olanı ‘kamu mallarıdır’. Kamu mallarının en önemli özelliği bu malları bedel ödemeden kullanmanın mümkün olmasıdır. Özel mallarda bu mümkün olmaz, zira özel mallar bölünebilir ve her bireyin kullandığı miktar farklı olabilir. Kamu mallarında ise herkes ortak bir kamu malı miktarını kullanır ve bu miktar, bir kez topluma sunulduktan sonra bedel ödemeyenler de bundan yararlanabilir. Bu durumda piyasa oluşmayacağı için bir kamu biriminin (merkezi yönetim, yerel yönetim veya KİT olabilir) bu mal sunumunu yerine getirmesi gerekir. Burada mal veya hizmet devlet tarafından üretilebildiği veya sağlanabildiği gibi, piyasadan satın alınarak finansmanı devlet tarafından üstlenilebilir. Üretim veya sunum birimi, sunulan hizmetin faydasının yayıldığı alan ile bağlantılı olarak yerel yönetim veya merkezi yönetim olabilir. Örneğin bir park hizmeti belediye tarafından sunulurken, savunma hizmeti merkezi yönetim tarafından sunulur. Burada amaç hizmetin optimal ölçekte sunulmasıdır (Bu konu Kamu Mallan Bölümünde ayrıntılı olarak ele alınacaktır).

Kamu mallarının varlığı durumunda pareto optimallik koşullan gerçekleşemez, çünkü her birey aynı miktar kamu malını kullanacağı için marjinal ikame oranlarının eşitlenmesi mümkün değildir. Özel mallarda piyasa fiyatı veri iken, her birey kendi fayda fonksiyonuna

göre miktar ayarlaması yaptığı halde; kamu mallarında miktar veri iken (bu miktarın ne düzeyde

127

olacağı toplumsal tercihler ile belirlenir) her birey talep fonksiyonuna (bunun bilindiği varsayımı altında) göre fayda düzeyini yani ödemeye hazır olduğu fiyatı vergi fiyatı) belirler.

Piyasa aksaklıkları arasında bir diğer önemli olanı dışsallıklardır. Dışsallıklar, gerek faydalarda, gerekse maliyetlerde özel olanın yanında bir de topluma yayılan fayda ya da maliyetin bulunduğu durumları belirtir. Daha teklik olarak ifade etmek gerekirse, dışsallıklar fayda fonksiyonlarının veya ¿retim fonksiyonlarının bağlı olduğu durumları göstermektedir. Yani, eğer biir fabrika havaya zehirli duman salıyorsa, bu duman çevrede oturanların fayda fonksiyonlarına negatif bir unsur olarak girecektir. Piyasaların dikkate ildiği maliyetler ve faydalar, özel, yani fiyatlandırılabilir maliyet ve faydalardır. Bazı fayda ve maliyetler ise tüm topluma yayıldığı (dışsal fayda ve maliyetler) ve dolayısıyla bedel ödemeyenler de kullanabildiği için bu tür dışsallık yaratan mal veya hizmetlerin fiyatları Pareto optimum koşulları sağlayan fiyatlar olmayacaktır.

Bu durumda, devletin toplumsal optimumu sağlamak için ne tür araçlar kullanması gerektiği kamu ekonomisi analizi içinde yer almaktadır. (Bu konu Dışsallıklar Bölümünde ayrıntılı olarak ele alınacaktır).

Bir diğer piyasa aksaklığı ise, doğal tekellerin varlığı durumunda ortaya çıkmaktadır. Pareto etkinlik koşullarında gördüğümüz gibi kaynakların etkin dağılımı, tam rekabet koşullarında, marjinal maliyetlerin fiyatlara eşit olduğu durumda ortaya çıkmaktadır. Bu sonuç ancak artan maliyet veya azalan verim koşullarının geçerli olduğu sektörlerde ortaya çıkabilir. Bazı sektörler ise azalan maliyet koşullarında çalışmaktadır. Çünkü bu sektörlerde ölçek o kadar büyüktür ve başlangıç yatırımları o kadar yüksektir ki, mevcut ölçek boyunca ilave bir birim üretim ortalama ve marjinal maliyetleri sürekli olarak düşürecektir. Dolayısıyla bu durumda talebin marjinal maliyet eğrisini kestiği noktada mutlaka bir miktar zarar oluşacaktır. Bu tür doğal tekel durumlarının ortaya çıktığı sektörler elektrik, gaz, telekomünikasyon gibi altyapı hizmeti sunan sektörlerdir. Bu klasik doğal tekel durumu analizinde devlete önemli bir rol düşmektedir. Ancak günümüzde altyapı hizmetlerinin birçoğu, teknolojik gelişmelerin de sonucu olarak, bir kısmı doğal tekel olmayan ağ endüstrileri (dikey bütünleşik sektörler) haline gelmiş bulunmaktadır.

Musgrave’in bu sınıflandırmasını genişleten Stiglitz, piyasa aksaklıkları meselesine, eksik piyasalar ve asimetrik bilgi konusunu da ilave etmiştir. Hatırlanacağı gibi, rekabetçi piyasa dengesinin dayandığı varsayımlardan bir tanesi “mükemmel bilgi” yani alıcı ve satıcıların satılan mal veya hizmet hakkında tam ve doğru bilgiye sahip olmalarıdır. Eğer taraflardan bir tanesi diğerinden daha fazla bilgiye sahipse, piyasa tam olarak çalışmaz, çünkü “ters seçiş” ve “ahlaki tehlike” olarak adlandırılan durumlardan bir tanesi ortaya çıkabilir. Bu aksaklıklar ‘eksik piyasaların’ yani bazı taleplerin karşılan- mamasının nedenleri arasında sayılmaktadır. Bu konu aşağıda daha ayrıntılı olarak ele alınacaktır.

Buraya kadar ele aldığımız hususlar devletin kaynak dağılımı fonksiyonu ile ilgiliydi.

Devletin, gelir dağılımı fonksiyonu ise yine piyasa işleyişine referans ile ortaya çıkmaktadır. Piyasa mekanizması kaynak dağılımında etkinlik sağlıyor olsa bile, bunun sonucunda ortaya çıkan gelir dağılımı, kabul edilen herhangi bir adalet ölçüsüne göre adil olmayabilir. Piyasa

128

mekanizmasının gelirleri adil olarak dağıtmadığı koşullarda devletin “gelirleri yeniden

dağıtma” (redistribution) rolü ortaya çıkar. Buna göre, devlet çeşitli araçlarla (vergileme ve sübvansiyonlar) yüksek gelirlilerden düşük gelirlilere doğru gelir aktarımları sağlayabilir. Bu konu ileride ayrıntılı olarak ele alınacaktır.

İstikrar sağlama fonksiyonu ise, piyasanın konjonktürel dalgalanmalara bağlı olarak ortaya çıkan makro istikrarsızlıkları (enflasyon ve işsizlik gibi) vergi ve harcama araçları ile gidermesi olarak ifade edilebilir. Ekonominin canlanma (talep artışı ve enflasyonist baskı) dönemlerinde, devlet, vergileri artırarak veya harcamaları kısarak; resesyon dönemlerinde ise tam tersi politikalar ile ekonomide istikran yeniden sağlayabilir. Bu konudaki amaçlar ve araçlar, “maliye politikası” alt disiplininin alanına girmektedir.

6.3. Devletin Müdahale Araçları

Sözü edilen piyasa aksaklıkları sonucunda kamu ekonomisinin varlık nedeni ortaya çıkmakta ve devlete müdahale alanı doğmaktadır. Burada devlet terimi ile kastedilen, siyaset

bilimindeki egemenlik erki kavramı ile ilgili olmakla birlikte, kollektif rasyonellik için gerekli olan bir eşgüdüm birimi (tutuklunun ikilemi modelinde olduğu gibi, bakınız sayfa 128) olmaktadır. Kamu ekonomisi içindeki çeşitli üretim birimleri (merkezi hükümet, yerel yönetimler veya kamu işletmeleri) piyasa aksaklıklarının giderilmesinde çeşitli araçlar kullanarak rol oynamaktadır. Bu araçları başlıca üç grupta inceleyebiliriz:

1. Kamu mallarının üretimi (production) veya sunulması (provision)

2. Kamu mallarının finansmanı

3. Yasal düzenlemeler ve standart koyma

Birinci grupta, devletin ilgili birimi, kamu malı üretim birimi olarak, kamusal malları ya fiilen üretir ya da gerekli girdileri piyasadan satın alarak hizmetin sunumunu sağlar, örneğin savunma hizmeti için silah satın alır.

İkinci grupta, bazı kamusal mallar özel ekonomi birimlerine sipariş edilir, ancak bunlar

fiyatlandırılamadıkları veya bedava sunulmak istenildiği için (eğitim, sağlık) finansmanı bütçeden yapılır.

Bazı durumlarda ise, üretim kamu tarafından yapıldığı halde, finansman özel kesim tarafından yapılır. Bunlar daha çok üretilen çıktının birim olarak ölçülebildiği elektrik, su gibi hizmetlerdir.

Üçüncü grupta ise, devlet ne üretim, ne de finansman sağlar; ancak özel sektör üretimine bazı yasal düzenlemeler getirebilir. Bu durum, ortak mülkiyet mallan ve eksik bilgi gibi piyasa

aksaklıklarında söz konusudur.

129

6.4. Bir Kurum Olarak Piyasa ve Devletin Rolü

Neoklasik teoriye göre, kaynakları alternatif kullanımlar arasında dağıtan asıl sistem piyasalardır ve devletin müdahalesi piyasaların işleyişini saptamaktadır. Bu nedenle piyasaların (piyasa aksaklığı dışında) devletin müdahalesinden bağımsız olması istenir; ancak unutmamak

gerekir ki, piyasa da bir kurumdur ve tarihsel süreçte, diğer kurumlar gibi, toplumun sosyolojik ve kültürel dokuları içinde gelişmiştir. Söz konusu toplumda eğer politik kurumlar (devlet)

irrasyonel temellerde işliyorsa, piyasa kurumunun rasyonel işlemesi için bir neden yoktur. Fakat, biz bu bölümde, ana akım iktisadı takip ederek, devletin fonksiyonlarını ‘piyasa aksaklıkları’ içinde analiz eden teorileri ele alacağız.

Ekonomide hiçbir kamusal mal sunumu olmasa, bütün ekonomi sadece özel mallardan oluşsa bile, devlete bir rol düşecektir. Bu da piyasaların iyi işlemesini ve kaynakların etkin bir şekilde ve en az maliyet ile tahsisini sağlamaktır. Piyasaların kendiliğinden bu işlevi gerçekleştireceği bir görünmez el modeli, liberal iktisadın temellerini kuran Adam Smith tarafından tasarlanmış olsa dahi, burada da devlete bir rol vardır. Öyle ki, Adam Smith’in savunduğu ‘bekçi devlet’ bu rolü içermektedir. Ancak günümüzde, artık, piyasaların böyle otomatik olarak işleyen ve kaynakları doğru dağıtan doğal yapılar olmak yerine, birer sosyal kurum olduklarını kabul eden birçok görüş vardır. Bu görüşleri bünyesinde barındıran ‘kurumsalcı iktisat’ ve ‘yeni kurumsalcı iktisat’ teorileri kapsamında, kurumların nasıl evrildiğine ve doğru işlemeleri için devlete düşen rolün ne olduğuna ilişkin çeşitli yaklaşımlar mevcuttur.

Piyasanın doğal bir yapı değil, insan yapımı bir kurum olduğu kabul edildiği zaman, iyi işlemesi için bazı koşullar gerekir. Bu koşulların ne olduğu, aşağıdaki şekilde özetlenebilir

(Pitelis, 1993:190)

1. Mülkiyet haklan

2. Yeknesak fiyat

3. Standart ölçü ve ağırlıklar (para dahil)

4. Fiziksel değişim kanalları (haberleşme ve ulaşım)

Günümüzde, devletin müdahale alanının ve kamu sektörü büyüklüğünün minimuma indirilmesini savunan maliyeciler için bu rol son derece önemlidir. Bu rolü en temel olarak, mülkiyet haklarının tanımlanması ve muamele maliyetlerinin azaltılması olarak özetleyebiliriz. Mülkiyet haklan kavramı çok geniş olarak tanımlanabilir. Piyasa ekonomisinin kurumsal düzeyde işleyişi için çok önemli olan mülkiyet haklarının tanımlanmasında ve karşılıklı olarak tanınması meselesinde muamele maliyetleri ortaya çıkmaktadır. Yeni kurumsalcı iktisadın kurucularından olan R.Coase, geliştirdiği firma teorisi ile firmanın muamele maliyetlerini nasıl azalttığını göstermiştir (Coase, 1937). Coase’a göre devleti piyasa ile değil, firma ile karşılaştırmak daha doğrudur.

Çünkü, devlet de kamu ekonomisi içinde ortaya çıkan muamele maliyetlerini emeğin bedavacılık) en aza indirmek için kurulmuş bir örgüttür.

130

Özel mülkiyet haklarının doğal hukukun bir parçası olduğuna inanan 1 5.yüzyıl klasik liberal filozoflarından günümüze kadar geçen süre içinde, ekonomilerin üretim ve dağıtım yapıları karmaşıklaştıkça, mülkiyet hakkı kavramının içeriği de değişime uğramıştır. Günümüzde, özel mülkiyet hakları. sadece fiziki anlamda mülk edinme hakkı değil, entelektüel haklar, çevre erliliğinden korunma haklan gibi daha geniş bir yelpazeye yayılmıştır. O halde devletin rolü bu hakların korunması ve iyileşmesini sağlamak olmalıdır.

6.5. Piyasalar Neden Aksar?

Yukarıda sözünü ettiğimiz neoklasik piyasa etkinlik modelleri, piyasaların tam olarak işlediği, diğer bir deyişle piyasa aksaklıklarının olmadığı modellerdir. Bu modeller mükemmel bir dünya kurarlar. Öyle ki:

1. Her bir mal için mutlaka bir piyasa vardır.

2. Piyasalara katılım maliyetsizdir.

3. Firmalar rekabetçi bir şekilde davranırlar ve piyasa fiyatları üzerinde herhangi bir etkide

bulunamazlar.

4. Mallar üzerinde mülkiyet haklan tanımlanmıştır.

5. Her bireyin refahı sadece kendi tükettiği mallara ve her firmanın kâr- lan sadece kendi

kullandığı üretim faktörlerine bağlıdır.

6. Tüm piyasa katılımcılan mallar hakkında ve piyasa koşulları hakkında aynı bilgiye

sahiptirler. (Leach, 2004:4)

Şimdi bu koşullan bozan durumları tek tek ele alalım.

1. Bazı malların piyasası oluşmayabilir: Tam rekabet koşullarının varlığından bağımsız olarak bazı durumlarda piyasa hiç oluşmaz veya oluşsa da en fazla toplumsal faydayı yaratacak düzeyde mal ve hizmet üretiminin yapılmasını sağlamaz. Şüphesiz, piyasa mekanizmasının işleyebilmesi için öncelikle bireysel taleplerin açıklanması gereklidir. Eğer bireyler taleplerini ortaya koymuyorlar ise piyasa mekanizması çalışmaz. Bireylerin taleplerini açıklamalarının anlamı bir malı tüketebilmek için bedel ödemek zorunda olmalarıdır. Bir malı satın almak istediğiniz zaman fiyatını ödersiniz; ödemediğiniz takdirde o malın tüketiminden mahrum kalırsınız. Fiyatı ödemekle o mala olan talebinizi açıklamış olursunuz. Eğer durum söz konusu

değilse, bu mal için bir piyasa oluşmaz.

2. Piyasalara katılım maliyetlidir: Bu konuyu açıklamak için yeniden muamele maliyetleri bahsine dönmemiz gerekmektedir. Neoklasik iktisat teorisi bu maliyetleri ihmal etse

de piyasaların etkin işleyişinin kendine özgü bazı maliyetleri vardır. Bu maliyetler daha çok piyasadaki ajanların (alıcı ve satıcılar) yeterli bilgiye sahip olmayışından kaynaklanmaktadır. ‘Muamele maliyetleri piyasaların işlemesi için gerekli olan zaman, çaba ve para cinsinden bazı maliyetleri gösterir; bunlar kişilerin sözleşme yapmaları, sözleşmelere uymaları, riskleri üstlenmeleri gibi maliyetlerdir’ (Hyman, 2002:109).

131

3. Piyasalar çoğu zaman tam rekabet koşullan içinde işlemez: Neoklasik teorinin bu varsayımı birçok piyasa için geçerli değildir. Tekelci piyasaların, tekel kârlarım artırması ve tüketici rantlarını azaltması sonucu toplumsal refahı nasıl düşürdüğünü 4. Bölümde görmüştük. Ancak bazı iktisatçılar, tekel kârlarının teknolojik gelişmeler ve yeni buluşlar için gerekli olduğu görüşünü savunurlar. Kamu kesimi iktisadında tekel, ancak, doğal tekel olduğu zaman

bir piyasa aksaklığı olarak kabul edilmektedir.

4. Mülkiyet haklarının belirsiz olduğu durumlar vardır: Özel mülkiyet haklan kavramı kapitalizmin en temel unsurlarından bir tanesidir. Muamele maliyetlerinin varlığında, piyasaların etkin işleyebilmesi, mülkiyet haklarının nasıl tanımlandığına bağlıdır. Alternatif tanımlara göre farklı kaynak dağılırdan oluşmaktadır.

5. Kişilerin ya da firmaların faydalan/kârları (ya da maliyetleri) bazı durumlarda

birbirleri ile bağlıdır: Böyle bir piyasa aksaklığı durumunda, piyasa mekanizması işlemekte ancak bazı toplumsal fayda ve maliyetler (bağlı fayda ya da maliyetleri) gözönüne alınmadığı için optimal üretim düzeyinin altında veya üstünde üretim yapılmasına neden olmaktadır. Bunun altında yatan neden, özel fayda ile toplumsal faydanın (aynı şekilde özel maliyet ile toplumsal maliyetin) farklılaşmasıdır. Piyasa, özel fayda ve özel maliyetleri gözönüne alarak çalışır. Bireysel talepler tüketicilerin bireysel faydalarını: firmaların arzları ise firmaların üretimleri için yüklendikleri özel maliyetleri yansıtmaktadır. Ancak, bireysel faydalara ilave olarak topluma yayılan faydalar varsa, özel taleplere göre üretim yapan piyasa, toplumsal talebi gözö-

nüne almadığı için, optimal miktarın altında üretim yapılmasına neden olacaktır. Aynı şekilde, topluma yayılan maliyetleri gözönüne almayan ve sadece kendi içsel maliyetlerine göre üretim yapan firma, optimal miktarın üzerinde üretim yapacaktır. Bu durum kamu maliyesinde dışsallıklar olarak adlandırılır. Dışsallıkların varlığı önemli bir piyasa aksaklığıdır. Bu konu “Dışsallıklar” bahsinde ayrıntılı olarak incelenecektir.

6. Tüm piyasa katılımcıları mallar hakkında aynı bilgiye sahip değildirler. Asimetrik bilgi konusunda ilk önemli çalışma Akerlof (1970)dir. Akerlof’un limon (kullanılmış araba) örneğinde, alıcıların ve satıcıların aynı bilgiye sahip olmamaları sonucunda ortaya çıkan piyasa dengesizliği gösterilir. Bu sorun, kamu ekonomisine Stiglitz tarafından bir piyasa aksaklığı olarak cahil edilmiştir.

6.6. Piyasa Aksaklıkları Teorisine Yeni Katkılar

Musgrave’in klasik piyasa aksaklıkları alanına Stiglitz’in getirdiği 2 yeni konu vardır. Bunlardan birincisi mükemmel olmayan bilgi ve İkincisi eksik piyasalar konulandır.

6.6.1. Mükemmel Olmayan Bilgi

Bugünün gelişmiş piyasalarında, tüketicilerin bütün mallar hakkında tam ve mükemmel bilgiye sahip olmaları mümkün değildir. Birçok durumda Tüketiciler mallar hakkında yeterli bilgiye sahip değildirler. Piyasalar çoğu zaman bu bilgiyi yeterli düzeyde sunmaz. Özellikle gıda ve ilaç gibi insan sağlığı ile doğrudan ilgili konularda bu bilginin sağlanmasında devletin

132

rolü önemlidir. Stiglitz’e göre, bilgi, bir tür kamu malıdır (Stiglitz, 2000:84). Bu nedenle burada devletin düzenleme (regülasyon) rolü önemlidir.

6.6.2. Eksik Piyasalar

Eksik piyasalar, tüketicilerin ödemeye hazır olduğu fiyat, maliyetleri karşıladığı halde, hizmetin arzının tüm talebi karşılamadığı durumdur (Stiglitz, 2000:81) Bu piyasalara örnek olarak sigorta ve sermaye piyasaları gösterilmektedir. Stiglitz, bu piyasaların aksamasının 3 nedeni olduğunu ileri sürmektedir: 1. Yeni buluşların hızla gelişmesi ve bunların yeni piyasalar

yaratması 2. Muamele maliyetlerinin yüksekliği 3. Asimetrik bilgi (enformasyon).

Piyasa mekanizmasının optimal kaynak dağılımı sonuçlan verebilmesinin koşullarından bir tanesi de, piyasalar hakkında tam ve bakışımlı (simetrik) bilginin mevcut olmasıdır. Simetrik bilgi, bireylerin ya da örgütlerin birbirleri hakkında karşılıklı olarak bilgiye sahip olmasıdır. Eğer, bu bilgi karşılıklı değilse, yani bir taraf diğeri hakkında yeterli bilgiye sahip değilse, ortaya, ‘asimetrik bilgi’ adı verilen bir piyasa aksaklığı çıkmaktadır. Piyasalarda alıcıların satıcılar hakkında yeterli bilgiye sahip olmaması, giderek artan kentleşme ve sanayileşme sonucunda sık olarak görülen bir durumdur. Ancak, satıcılar, alıcılar hakkında yeterli bilgiye sahip midir? Bazı piyasalarda bu soru büyük önem kazanır. Bu piyasalar, başlıca, sağlık sigortası piyasası ve bazı kredi bankacılığı piyasalarıdır. Öyle ki, sigorta piyasasında, sigorta şirketleri, sigorta satın almak isteyen bireylerin sağlık durumları hakkında doğru bilgiye sahip olmayabilirler. Aynı şekilde, bankalar, kredi almak isteyen müşterilerinin mali durumları hakkında yeterli bilgiye sahip olmayabilirler. Bu durumlarda ‘asimetrik bilgi’ adı verilen bir piyasa aksaklığı ortaya çıkacaktır.

Bu piyasalarda bilgi eksikliğinin 2 önemli sonucu ortaya çıkar. Bunlardan bir tanesi

‘ahlaki tehlike’ (moral hazard); diğeri ise, ‘ters seçiş’ (adverse selection) durumlarıdır.

Ahlaki tehlike, sigorta satın alan bir kişinin, bu sigortaya güvenerek, sigorta yaptırdığı konuya gerekli özeni göstermemesidir. Örneğin sağlık sigortası yaptıran bir kişi (daha doğru bir deyişle bu kişinin başvurduğu hekim) aşın ilaç kullanımı veya gereksiz tıbbi tetkikler isteme yoluna gidebilir. Çünkü bu hizmetlerin kişiye olan özel marjinal maliyeti, toplumsal

maliyetinden daha düşüktür. Bunun sonucunda, maliyetler arttığı için, sigorta şirketleri kişilerin ödeyecekleri primleri artırırlar (Howard, 2001:6)

Ters seçiş ise, sigorta şirketlerinin sağlık açısından düşük riskli kişiler ile yüksek riskli

kişileri ayırt etmesindeki güçlükler nedeniyle ortaya çıkmaktadır. Sigorta piyasasında satıcılar bu bilgiye sahip olmadıkları için, prim düzeylerini belirlerken, ortalama bir fiyat uygularlar. Bu fiyat, düşük riskli kişiler tarafından yüksek olarak kabul edilmesi nedeniyle, bu kişiler pi-yasadan çekilirler. Piyasada kalan yüksek riskli kişiler ise ortalama fiyatı daha da

yükseltecektir. Böylece, piyasalar talebi tam olarak karşılayamayacak ve eksik piyasalar ortaya çıkacaktır.

Çerçeve Yazı: 4

133

Pivasa Aksaklıkları: Açıklama mı, Bahane mi?

Tarımsal fiyat destekleme programı, piyasa aksaklıklarının devletin müdahalesi için mantıklı bir neden oluşturmasından ziyade, bir bahane olarak kullanıldığı duruma örnek olarak gösterilebilir. Tarımda önemli piyasa aksaklıkları vardın Fiyatlar ve üretim oldukça değişkendir. Üreticiler fiyat ve gelir dalgalanmalarına karşı kendilerini koruyacak bir sigorta satın alamazlar. Her ne kadar future piyasalarda alım satım yaparak fiyat risklerini bir miktar azaltabilseler de, bu piyasalar oldukça spekülatifdir ve çiftçiler bu yolla zarara uğrama endişesini her zaman taşırlar. Örneğin, buğdayda piyasa hakkında daha fazla bilgiye sahip büyük tüccarlar vardır, dolayısıyla küçük üreticiler için, bu büyük oyuncularla aynı sahada oynamak zordur.

Çiftçilerin hassas olduğu nokta fiyatların değil gelirin değişkenliğidir. Gelir sadece fiyatlara değil, üretilen miktara da bağlı olduğu için, fiyat istikrarına yönelik programlar gelir

istikrarını tam olarak sağlayamaz. Hatta, bazı durumlarda, fiyat istikrarına yönelik programlar

gelirdeki değişkenlikleri daha da artırabilir. Normal olarak, ortalama düzeyde üretim miktarları düştüğü zaman fiyatlar artar. Eğer fiyatlar oransal olarak artarsa, gelirdeki değişme pek az olacaktır, çünkü artan fiyatlar sadece üretim düşüşlerini telafi eder. Böyle bir durumda fiyat istikrarına yönelik politikalar gelir değişkenliğini artıracaktır.

Fiyat destek programlarını haklı kılan bir neden de, piyasanın düzgün bir gelir dağılımı sağlama konusunda aksadığı olgusundan hareketle, fakir çiftçilere yardım amacıdır. Ancak, bu konuda eleştiriler, neden genel olarak yoksul kişiler değil de sadece yoksul çiftçilerin bu poli-tikaları hak ettiği yönündedir. Dahası, bu politikalar, çiftçilerin üretim miktarı temeline dayandığı için, büyük çiftçiler küçük çiftçilerden daha kazançlı çıkmaktadır.

Eğer tarım programlarının hedefi piyasa aksaklıklarını düzeltmek ise, bu programlar farklı şekilde tasarlanmalıdır. Aslında, ana amaç, piyasa aksaklığım düzeltmekten ziyade,

sadece yoksul çiftçileri değil çiftçi grubunu destekleyerek, kaynak transferi yapmaktır. Bu program, maliyetlerin sadece bir kısmı federal bütçede gösterilecek ve daha büyük bir kısmı gizli kalacak şekilde tasarlanmıştır; maliyetlerin geri kalanı ise, daha yüksek fiyatlar olarak tüketicilere yansır. Piyasa aksaklığı yaklaşımı, bu programın rasyonelini değil, fakat söylemini yansıtmaktadır. Bu nedenle, bakışlarımızı politikaya ve özel çıkar gruplarının rolüne çevirmeliyiz.

134

Uygulamalar

135

Uygulama Soruları

136


137

Bölüm Soruları

138

7. KAMU MALLARI

139


140


141



142

Anahtar Kavramlar

143

Giriş

144

Kamu mallan konusu kamu ekonomisinin en temel konusudur diyebiliriz. Neoklasik

iktisat teorisinde, rasyonel bireylerin kendi çıkarlarım ençoklaştırdıkları zaman toplumun refahının da en üst düzeye çıkacağı yolundaki piyasanın ‘görünmez el’ işleyişi, kamu mallarının varlığında sekteye uğrar. Birinci bölümde de gördüğümüz gibi, iktisadi anlamda, kamu mallan devletin varlığını zorunlu kılan bir durum oluşturmaktır. Siyaset biliminde bazı devlet teorileri, devletin varlığını kamu mallarına bağlı olarak açıklarlar.

Bu bölümde, ilk önce, kamu mallarının sınıflandırılmasında kullanılan kriterler ele alınacak; daha sonra, tam kamusal malların özellikleri, zaman içinde değişen koşullar göz önüne alınarak incelenecek; ardından kamu mallarının türleri, daha çok sunuldukları birimler temelinde ele alınacak; ve son olarak, kamu mallarının etkin üretim düzeyi konusu ve talep açıklama sorunu, bu konuda geliştirilmiş belli başlı modeller çerçevesinde incelenecektir.

7.1. Kamu Malları Teorisinin Gelişimi

Kamu malı teorisi ilk defa 1954 yılında Samuelson tarafından bir model olarak ortaya

konulmuştur. Bu modelde, hangi mallan kamu malı olarak sınıflandıracağımızı belirleyecek olan kriterler tanımlanmış ve kamu mallarının optimal sunumu, bu özellikler göz önüne alınarak bir piyasa işleyişi içinde, ama özel mallardan olan farkları göz önüne alınarak, analiz edilmiştir.

Aradan geçen 50 yıldan fazla zaman içinde, Samuelson modelinin kısıtlarını, en başta kamu malları için talep açıklanamaması sorununu çözmek için birçok yeni model geliştirilmiştir. Bu modellerde, kimi zaman oyun teorisi kullanılarak, bireylere doğru tercihlerini açıklatmak için verilmesi gereken dürtüler üzerinde durulmuştur. Ancak, taleplerin doğru açıklanmaması sorunu kamu mâliyesi teorisinde henüz çözülebilmiş bir sorun değildir.

Diğer yandan, kamu mallarını tanımlamamızı sağlayan özellikler de zaman içinde değişmektedir. Bu değişim birçok koşula bağlıdır. Bunlar arasında, teknolojik gelişmeler, sosyal ve siyasal yapılardaki değişmeler sayılabilir. Önceden kamu malı kategorisine giren bazı mallar, teknolojideki değişmeler sonucunda bu özelliklerinden bir ya da ikisini kaybedebilmektedir. Örneğin, klasik bir kamu malı örneği sayılan deniz feneri, gemilerin bu hizmetten yararlanmak için para ödemelerini gerektiren bir lazer okuma sisteminin

geliştirilmesi sonucunda, bazı ülkelerde, artık tam kamusal mal özelliğini kaybetmiştir.

7.2. Kamu Mallarının Sınıflandırılmasında Kullanılan Kriterler

İktisadi anlamda mal, üretimi için kaynak kullanılan, yani alternatif maliyeti olan

değerdir. Örneğin, tarlada ekilen buğday maldır, ama yabani ot pazara satılmaya getirilmedikçe mal değildir. Diğer yandan soluduğumuz hava da üretiminin alternatif maliyeti olmadığı sürece mal değildir, ancak, temiz hava (doğal atmosfer ve iklim) için endüstriyel üretimden vazgeçiyorsak (Kyoto protokolünün öngördüğü gibi) hava da bir mal haline gelecektir.

145

Samuelson’un 1954 makalesinden bu yana, bir malın özel mal mı olduğu, yoksa kamusal mal özellikleri mi gösterdiği belirli kriterlere göre değerlendirilmektedir. Bu kriterlerin

bir kısmı talebe ilişkin iken, bir kısmı da arza ilişkin kriterlerdir.

Talebe ilişkin kriter, faydanın, yalnızca o malı tüketen kişiye mi ait olduğu, yoksa diğer kişilere de mi yayıldığı sorusu ile ifade edilebilir. Bir malın faydasını sadece o malı tüketen kişi elde ediyorsa ‘özel mal’dan söz ediyoruz demektir. Eğer bir malı birden fazla kişi eşanlı olarak tüketebiliyorsa bir kamusal mal durumu söz konusudur. Samuelson bu özelliği ‘bağlı tüketim’ (joint consumption) olarak ifade etmiştir.

Eğer fayda belirli derecelerde bütün topluma yayılıyorsa, ki bu durum bir pozitif dışsallık durumudur, söz konusu mal ‘kamusal mal’ özelliği göstermektedir. O halde, tam kamusal bir mal, mutlak dışsallığın olduğu bir izciliğe sahiptir.

Arz yanma ilişkin kriterler ise iki tanedir:

1. Tüketimden mahrum bırakmanın mümkün olup olmadığı

2. Tüketimde rekabet olup olmadığı

Birinci kriter, bir malın bedelini ödemeyen kişinin o malı tüketmesinin mümkün olup olmadığına ilişkindir. Eğer bedel ödemeyen dışarıda bırakılabiliyorsa, bu mal teknik olarak özel maldır ve özel kesim tarafından sunulabilir. Eğer bedel ödemeyen dışarıda bırakılamıyorsa, bu malın piyasa içinde sunumu mümkün olmaz. Bu mal kamusal mal özelliğine sahip olur. Bu konuyu ‘bedavacılık’ meselesi içinde yeniden ele alacağız.

Ancak, bir malın tam kamusal mal olarak nitelendirilebilmesi için, tüketeninden

mahrum bırakılamaması yeterli değildir. Aynı zamanda tüketimde rekabet olmaması, yani ilave bir kişinin tüketiminin mevcut tüketicilerin faydasını azaltmaması özelliğinin de olması gerekir. Aşağıda her iki özelliği daha ayrıntılı olarak ele alacağız. Bu özellik, faydaların bağlı olması durumu ile aynı sonucu vermektedir.

7.2.1. Faydadan Mahrum Bırakılamaz Olma Özelliği

Faydadan dışlanabilirlik, bir malın bedelini ödemeyen kişinin o malın tüketiminden mahrum bırakılabilmesidir. Bir malın piyasa içinde üretilebilmesi için bu özelliğin olması zorunludur. Ancak kamu mallan bir bütün olarak topluma sunuldukları için ve bir kez sunulduktan sonra herkes tarafından eşit olarak tüketildikleri için (herkes eşit fayda sağlamayabilir) bedel ödemeyen tüketimden dışlanamaz. O halde hiç kimse bedel ödemeye istekli olmaz, yani bedavacılık problemi ortaya çıkar. Bireylerin taleplerini açıklamaları için hiçbir saik yoktur. Bu durumda, kamu malından fayda elde edecek kişilerin ödemeye istekli oldukları bedel tutan, söz konusu malın marjinal maliyetinin altında kalacağı için mal üretilemez. Bu duruma örnek olarak bir sokak lambasını gösterebiliriz. Sokak lambası bir kere sunulduğunda, bundan herkes az ya da çok düzeyde fayda sağlayabilir. Bu hizmet özel sektör tarafından sunulabilir mi? Hayır, çünkü bu hizmete fiyatlandırma yapılamaz, bunun nedeni

146

bedel ödemeyenin de bu hizmeti kullanabilmesidir. Bazı durumlarda dışlama teknik olarak yapılabilir, ancak bu çok maliyetli olabilir. Teknolojinin gelişmesi bazı durumlarda dışlanmayı mümkün kılabilir (kablolu televizyon) veya dışlanma maliyetlerini düşürebilir (paralı otoyollar).

7.2.2. Tüketimde Rekabet Olmaması Özelliği

Kamu mallarının ikinci özelliği olan tüketimde rekabet olmaması durumu ise, bir kişinin tüketimi sonucu elde ettiği faydanın ikinci bir kişinin faydasını azaltmamasıdır. Oysa özel mallarda bu özellik kesin olarak vardır. Eğer bir ekmeği bir kişi tüketiyorsa ikinci kişi tüketemez. Kamu mallarında ise, belirli bir kapasite noktasına kadar (bu kapasite sonsuz ise faydada rekabet hiçbir zaman yoktur) bir kişinin faydası ikinci bir kişinin faydasını azaltmaz.

Bu kapasite noktasından sonra, ilave bir kişinin hizmet kullanımı daha önceki kullanıcıların faydasını azaltır. Bu durumda yapılması gereken, ya kapasite noktasından sonra fiyatlandırma yaparak talebi düşürmek ya da kapasiteyi artırmaktır.

Yukarıda açıklanan iki özellik bir arada mevcut olabilir. Yani bir kamusal mal, aynı anda dışlanamazlık ve rekabet olmaması özelliklerinden ikisine birden sahip olabilir. Bu tür hizmetler için ‘tam kamusal mal’ tanımlaması yapılır. Yukarıda verilen sokak lambası örneği böyledir.

Ancak bazı durumlarda, bu özelliklerden sadece bir tanesi mevcut olabilir. Aşağıdaki tabloda bu kriterlere göre yapılan bir sınıflandırma gösterilmiştir.

Tablo 6.1: Kamu Mallarının Sınıflandırılması

Tüketimden Dışlanabilir Tüketimden Dışlanamaz

Faydada rekabet var Özel mallar (I) Ortak kullanım malları (Meralar,

denizlerdeki balık rezervleri vs.)

(II)

Faydada rekabet yok Dışsallığı olan özel mallar Meteoroloji hizmetleri,

bilimsel buluşlar

Tam kamusal mallar Savunma,

çevre hizmetleri, sokak lambası vs. (IV)

Belirli bir kapasite nok-

tasına kadar faydada rekabet yok

Kulüp mallan, karayolları, köprüler (III)

Kaynak: Brown-Jackson, 1992:42.

147

Dışlamanın mümkün olduğu durumlarda bir hizmetin sunumu, teknik olarak, özel kesime bırakılabilir, ancak tüketimde rekabet yoksa, yani ilave bir kullanımın maliyeti sıfır ise, bu durum sosyal optimuma uygun değildir. Çünkü, özel sektörün, etkinlik koşulu olan marjinal maliyet fiyatlaması uyarınca, sıfır fiyat uygulaması beklenemez. O halde, sosyal optimumun sağlanması için, kapasite noktasına kadar fiyatlama yapmamak, kapasite noktasından sonra ise,

kamusal fiyatlandırma teknikleri kullanmak gerekir. Marjinal maliyet sıfır olduğu halde, fiyatlandırma yapmak talebi kısacağı için toplumsal fayda kaybına neden olacaktır.

Bu durumu şekil üzerinde şöyle gösterebiliriz. Bir hizmete (örneğin köprü geçişi) olan talep fonksiyonunun tahmin edildiğini varsayalım. Diyelim ki köprü fiyatı 10 TL olursa hiç kimse geçmeyecek ve bedava olsa günde 1000 kişi geçecek. Bu durumda talep fonksiyonunu

aşağıdaki gibi varsayalım. Köprünün günlük kapasitesi 1000 kişi ise, fiyatlandırma yapmak, örneğin geçiş başına 5 TL fiyat koymak ABC üçgeni kadar toplumsal maliyete neden olacaktır (Tüketici rantında meydana gelen azalma(OPAC) - Geçiş hasılası(OPAB)).

7.3. Çeşitli Mal Türleri ve Devletin Müdahalesi

Tablo 6-1’deki sınıflandırmaya göre, çeşitli mal gruplarını ve devletin müdahale gereklerini ayrı ayrı ele alalım:

7.3.1. Özel mallar

Özel mallar, bir piyasa ekonomisinde, piyasa işleyişi içinde özel üretim birimleri tarafından sunulmaktadır. Çünkü bu mallar, gerek tüketimden mahrum bırakmanın mümkün olduğu, gerekse tüketiminde rekabet olan mallar olduğu için, piyasanın bu malları aksaksız olarak sunması beklenir. Bu ideal durum gerçekleşse dahi, devlete bu alanda bazı roller düşer. Bunlardan bir tanesi piyasaların aksamadan çalışması için devletin üstlenmesi gereken dü-

zenleyici faaliyetlerdir. Bunlar arasında, mülkiyet haklarının tanımlanması, muamele maliyetlerinin azaltılması sayılabilir. İkinci olarak, devlete düşen bir başka rol, bireylerin ve toplumun faydasını göz önüne alarak, bazı malların tüketimini zorunlu kılmak ya da tersi durumda yasaklamaktır. Bu mallara erdemli mallar adı verilmektedir. Bu yaklaşım

148

paternalistik bir devlet anlayışı içermekle birlikte, bugün dünyada bütün devletlerin az ya da çok derecelerde uyguladığı bir durumdur. Aşağıda bu iki durumu ele alacağız:

Erdemli Mallar

Erdemli mal kavramı ilk defa Musgrave tarafından kullanılmıştır. Hangi malların erdemli mal kapsamına girip, hangilerinin girmeyeceğini nasıl ayırt edebileceğiz? Musgrave bu tanıma, halkın sağlığı açısından gerekli olduğu halde, yeterli bilgi ve eğitim düzeyi olmadığı için talebi yetersiz olan mal ve hizmetleri dâhil etmiştir. Klasik olarak (Musgrave’in ortaya

koyduğu anlamda) çocukların aşılanmasının zorunlu kılınması, ya da okullarda bedava süt dağıtılması erdemli mallara örnek olarak verilmektedir. Bu mallarda devletin zorlayıcı olmasının nedeni, bireylerin, gerek bilgi yoksunluğundan gerekse gelir yetersizliğinden dolayı gerekli talebi oluşturamamalarıdır. Yukarıda verilen örnekler (aşı ve süt) özel mal grubuna girerler ve piyasa bunları sunabilir; ancak piyasa sunumu yanında devletin de bu mallan sunması ya da talebini finanse etmesi, özellikle kalkınma aşamasındaki ülkelerde son derece gereklidir. Düşük ve orta kalkınmışlık düzeyindeki ülkelerde, özellikle gelir dağılımının adaletsiz ve yoksulluğun yüksek olduğu durumda, bu alanlarda devletin rolü birincildir.

Bazı yazarlar, bu tür mal ve hizmetlere özel sigorta (geleceğin önemsenmediği veya çok uzak bir zamanda değerlendirildiği için yeterli talep edilmediği gerekçesiyle) hizmetlerini de dâhil etmişlerdir (Bailey, 2002: 28). Bu hizmetlerin talebinin yetersiz oluşu, kaynak tahsisinde etkinsizliğe yol açacaktır. Bailey’e göre, bu etkinsizliği düzeltmenin 3 yolu vardır:

1. Zorlayıcılık: Devletin bu hizmetlerin alimim zorunlu kılması (temel eğitimin zorunlu

olması da bu kapsamda değerlendirilebilir).

2. Bilgi edinmeyi kolaylaştırmak ve kişilere riskleri göstermek

3. Sübvansiyon yapmak: Fiyat üzerine sübvansiyon yaparak talebi artırsak.

Bu konuda farklı devlet modellerinde, farklı uygulamalar vardır. Bir uçta liberal devlet, diğer uçta kalkınmacı devlet modellerini ele alırsak, liberal devlette, daha çok bilgi edinmeyi

kolaylaştıran ve kişilere riskleri gösteren bir anlayış hakim iken, kalkınmacı devlette, bu hizmetlerin bizzat devlet tarafından sunulması anlayışı hakim olacaktır.

Kamusal olarak sunulan özel mallar

Bir malın teknik özellikleri itibarıyla, özel ya da kamusal olmasıyla, özel ya da kamu

sektöründe sunuluyor olması aynı şey değildir. Öyle ki, özel bir mal kamu sektöründe sunulabildiği gibi, kamusal bir mal da (bazı koşullarda) özel sektör tarafından sunulabilir. Kamusal olarak sunulan özel mal grubu içinde en çok söz edilenleri eğitim ve sağlık hizmetleridir. Bu hizmetler, Tablo 6.1’de gösterilen kriterlere göre özel mal kategorisine girse de, bu hizmetlerin kamu ekonomisinde sunulmaları için birçok neden ileri sürülebilir. Bunlar arasında toplumsal faydanın yüksek olması, fırsat eşitliği sayılabilir.

Ayrıca konut sunumu da kamusal olarak sunulan özel mallar arasında sayılmaktadır (Rosen, 2005:58). Konut, yukarıda saydığımız iki kriter açısından da özel bir maldır. Ancak,

149

günümüzde, en gelişmiş ülkelerde dahi, devletin düşük gelirli kesimlere tamamen bedelsiz veya sübvansiyonlu olarak yaptığı bir konut sunumu mevcuttur.

150

7.3.2. Ortak Kamusal Mülkiyet

Ortak kamusal bir kaynak, mülkiyeti kamuda olan ve birçok kişinin ortak olarak

kullandığı bir tüketim malı ya da üretim faktörüdür. Bir kişi bu kaynağı daha çok tüketirse diğerlerine daha az kaynak kalacaktır. Dolayısıyla tüketiminde rekabet vardır. Ancak, bu malı kamusal yapan özellik, tüketiminden dışlanamaz olmasıdır. Ortak kullanım malları, tüketiminde rekabet olan ancak tüketimden mahrum bırakılamayan özellikleri olan bir piyasa aksaklığı durumudur. Bu duruma örnek olarak, bir göldeki veya denizlerdeki balık rezervlerini, ormanları, doğal hayatta yaşayan canlı türlerini, soyu tükenmekte olan türleri gösterebiliriz.

Örneğin bir göldeki balık rezervini ele alalım (Leach, 2004: 124). Bu balık rezervi hiç kimse balık tutmadığı sürece sabit olsun. Gölden tutulan balıkların (Y), balık stokunun (s) ve balıkçı sayısının (b) bir fonksiyonu olduğunu düşünelim. Öyle ki bu ilişkiyi bir üretim fonksiyonu şeklinde yazabiliriz:

Y = f (s, b) ∂Y / ∂b > 0 ∂2Y / ∂b2 < 0

Bu fonksiyon, standart bir üretim fonksiyonunda olduğu gibi birinci türevi sıfırdan büyük, ikinci türevi sıfırdan küçük olan bir fonksiyondur, yani balık tutan sayısı arttıkça elde edilen hasıla artacak, ancak bu artış giderek azalan bir şekilde olacaktır.

Diğer yandan, balık tutmanın balık tutan kişi başına k kadar bir de maliyeti olduğunu düşünelim. Toplam maliyet:

C = k. b olacaktır.

Bu fonksiyonların çizimini aşağıdaki şekil üzerinde görebiliriz. (Leach, 2004:124)

Toplam hasıla eğrisi ile toplam maliyet eğrisinin çakıştığı nokta (b0), ortalama maliyet

ile ortalama hasılatı elde eden balıkçıların denge noktası olacak ve bu noktada kâr sıfıra eşit olacaktır. Oysa kârın maksimum olduğu nokta b* noktasıdır. Bu noktadan sonra balık tutulmaya devam edilirse artık net marjinal hasıla düşmeye başlayacaktır. Eğer hiçbir sınırlama getirilmezse, her balıkçı kendi ortalama maliyetini göz önüne alarak davranacak, ancak bu durum balık rezervlerinin aşın kullanılmasına neden olacaktır (Leach, 2004:124).

151

Ortak kamusal mallarda, devletin müdahale aracı olarak ortaya çıkan en 5oemli uygulama, kullanıma bazı sınırlamalar getiren düzenlemelerdir. Bu kaynaklar kamu mülkiyetinde kaldığı sürece bu düzenlemeler gereklidir. Son yıllarda gündemde olan bir tartışma da bu kaynaklan özel kişi veya kurumlara tahsis etmektir. Bazı yazarlar, tarih boyunca, özel mülkiyet altında buluşan canlı türlerinin (örneğin çiftlik hayvanları) korunduğunu ve geliştirildiğini, buna karşılık ortak mülkiyet altında bulunan birçok canlı türünün (örneğin pandalar) soylarının tükenme tehlikesi ile karşı karşıya kaldığını ileri sürerek, ortak kullanım mallarının özelleştirilmesini önermektedirler.

7.3.3. Kulüp Malları

Yukanda gösterdiğimiz sınıflandırmaya göre, tüketimden mahrum bırakılma özelliğine sahip olduğu halde, belirli bir kapasite noktasına kadar faydada rekabet olmayan mallar “kulüp malı” (club goods) adı altında sınıflandırılmaktadır. J. Buchanan’ın (1965) ortaya koyduğu ‘kulüp teorisine’ dayanan bu kategoriye giren hizmetlerde dışarıda bırakma özelliği mevcut olduğu sürece taleplerin açıklanması için yeterli dürtü olacak, dolayısıyla bu hizmetleri devletin üretmesi zorunluluğu olmayacaktır (Cullis-Jones,1998:57). Aynı hizmeti talep eden kişiler biraraya gelerek bir kulüp oluşturacak ve söz konusu hizmeti daha düşük maliyetler ile elde

edeceklerdir. Klübe üye olmayanlar bu hizmeti kullanamayacak ve kapasite noktasından sonra klübe üye kabul edilmeyecektir. Hizmetin optimal düzeyde sunumu iki değişkene bağlıdır: hizmetin sunum ölçeği ve hizmeti kullanan kişi sayısı.

Bu durum aşağıdaki şekil yardımıyla analiz edilebilir (Brown - Jackson, 1992:81):

Optimal kulüp büyüklüğünü belirleyen 2 değişken vardır: klübün üye sayısı (s) ve kulüp malının üretim miktarı (x). Her bir ölçek için optimal üye sayılan ve optimal miktarlar belirlenmektedir. Ancak birçok ölçekte optimal üye sayısı ile optimal üretim miktarı biraraya

152

gelmez; burada amaç, hem üye sayısının hem de üretim miktarının optimal olduğu ölçeği bulmaktır.

Bu analizde, gerek üye sayılarına, gerekse üretim miktarlarına bağlı olarak değişen fayda ve maliyetler olduğu kabul edilir. Öyle ki, üye sayısı arttıkça bir yandan maliyetler azalır (üye başına daha az sabit maliyet ve dolayısıyla daha düşük üyelik aidatı), ancak diğer yandan üye başına faydalar azalır (kalabalıklaşma maliyeti). Bu durum II no’lu kadranda görülmektedir. 3 farklı ölçek için azalan faydalar B(xl), B(x2) ve B(x*) ile azalan maliyetler ise

C(xl), C(x2), C(x*) ile gösterilmiştir. Her bir ölçekte fayda-maliyet aralığının maksimum olduğu üye sayılan sırasıyla sİ, s2 ve s* olmaktadır.

I no’lu kadranda ise, yine bu 3 ölçeğin ortaya çıkaracağı üretim miktarlarının üyeler için olan fayda ve maliyetleri çizilmiştir. Aynı, özel mallarda olduğu gibi burada da artan maliyetler ve azalan fayda sözkonusudur. Yine ser bir ölçek için, net faydalan maksimum kılan üretim miktarları sırasıyla x3 ve x* olmaktadır. IV Kadranda ise, her bir ölçek için, optimal üye sayısına karşılık gelen fiili üretim miktarları doğrusu (Sopt) ile optimal üye salısına karşılık gelen optimal üretim miktarları doğrusu (Xopt) gösterilmiştir. Bunlar arasında sadece bir ölçekte optimal üye sayısı (s*) ile optimal üretim miktarı (x*) bir arada bulunmaktadır (E noktası). O halde rasyonel, fayda maksimizasyoncusu bireylerin hizmetten yararlanmak için kuracağı kulüp ölçeği bu olmalıdır.

Aşağıda bahsedeceğimiz Tiebout modeli, yerel hizmetleri sunan birimleri bir tür kulüp olarak modelleştirdiği için kulüp teorisinin öncüsü sayılmakladır (Mueller, 1998:154-155).

7.3.4. Tam Kamusal Mallar

Tam kamusal mallar, yukarıda sayılan ‘tüketimden mahrum bırakılamaz olma’ ve ‘tüketimde rekabet olmaması’ kriterlerinin her ikisini birden yerine getiren mallardır. Tam kamusal malların özellikleri şöyle sıralanabilir.

7.3.4.1. Kamu Ekonomisinde Bedavacılık Meselesi

Kamu mallarının tüketiminden bedel ödemeyenlerin mahrum bırakılamaması sonucunda ortaya çıkan bir problem ‘bedavacılık” problemidir. Bu mallar topluma bir kez sunulduktan sonra bedel ödemeyenler de yararlanabildikleri için taleplerin doğru olarak açıklanması ve talebin bize göstereceği “ödemeye razı olunan fiyat” kavramları anlamını kaybetmektedir. Bu durumda sözkonusu mal ya hiç üretilemez veya optimal düzeyin altında üretilir.

Bedavacılık problemini oyun teorisinde kullanılan “tutuklunun ikilemi” modeli ile açıklamak mümkündür. Oyun teorisi modellerinde oyuncular belirli stratejilere sahiptirler ve

uygulayacakları her strateji sonucunda karşı karşıya kalacakları kazançlar (veya kayıplar) diğer oyuncunun seçeceği stratejiye bağlı olarak değişecektir.

Tutuklunun ikilemi modelinde, iki tutuklunun stratejileri suçlarını itiraf etmek ya da reddetmek şeklindedir. Bir tanesi suçu itiraf eder ve diğeri reddederse, itiraf eden adalete

153

yardımcı olması nedeniyle serbest bırakılacak, diğeri ise 20 yıl hapse mahkum edilecektir. Eğer her ikisi de itiraf ederse 5’er yıl hapis cezası alacaklar; her ikisi de reddederse 1 ’er yıl hapis cezası alacaklardır. Bu durumda, ‘rasyonel ve özçıkarcı bireylerin birbirlerinden habersiz olarak seçecekleri strateji (hakim strateji) ne olacaktır? Oyun teorisi varsayımlarına göre rasyonel bireyler minimax stratejiyi seçerler, yani maksimum zararı minimum kılmaya çalışırlar. Tutuklunun ikilemi modelinde bu strateji her iki birey için de ‘itiraf etmek’tir. Çünkü, örneğin, 1. birey, reddetme stratejisini seçtiği durumda, eğer diğer birey itiraf etme stratejisini seçerse, reddeden taraf 20 yıl ceza alacak, diğeri serbest kalacaktır. Aynı nedenle, 2. birey de

itiraf etme stratejisini seçecektir. Ancak bunun sonucunda, her ikisi de, reddetme stratejisini

seçtikleri duruma göre daha kötü durumda kalırlar.

Tablo 6.2: Tutuklunun İkilemi Modeli

2. sanık

İtiraf Red

1. sanık İtiraf -5,-5 0,-20

Red -20,0 -1,-1

Tutuklunun ikilemi modeli, bireysel rasyonellik ile kollektif rasyonelliğe varılamayacağını göstermesi bakımından önemlidir. Bu modeli kamu ekonomisine uygularsak

bedavacılık davranışının hakim strateji olacağını ve herkesin bu şekilde davrandığı durumda bundan bütün bireylerin zarar göreceğini aşağıdaki örnek ile gösterebiliriz.

Bahçeleri komşu olan ve bahçelerinin arasına bir çit yaptırma talepleri olan iki birey düşünelim. Burada çit bir tam kamusal mal özelliği göstermektedir, çünkü bir kez yapıldıktan sonra bundan her iki taraf da yararlanacaktır ve bir tanesinin faydası diğerininkini azaltmayacaktır. Burada bireylerin karşı karşıya olduğu iki strateji vardır: çitin maliyetine katılmak ve katılmamak (bedavacılık).

Bu çitin yapıldığı durumda her ikisinin de 500 birim fayda elde edeceğini ve çitin toplam maliyetinin 800 birim olduğunu düşünelim. Eğer maliyeti bölüşürlerse her biri 100 birim fayda elde edecektir. Eğer bir tanesi bedavacılık yapar, diğeri öderse bedavacılık yapan 500 birim fayda elde edecek, ödeyen ise 300 birim zarar ile karşılaşacaktır. Eğer her ikisi de bedavacılık stratejisini seçerse çit yapılmayacak; ne fayda ne de zarar ortaya çıkacaktır. Bu durumu aşağıdaki matris ile gösterebiliriz:

Tablo 6.3: Tutuklunun İkilemi Modelinin Kamu Mallarına Uygulanması

2. birey

Ödeme Bedavacılık

1. birey Ödeme' 100,100 -300, 500

Bedavacılık 500, -300 0,0

154

Bu durumda, her iki birey için de hakim strateji bedavacılık olur ve kamu malı (çit) yapılmaz. Oysa bireyler aralarında anlaşarak ödeme stratejisini kabul etmiş olsalardı bundan her ikisi de kazançlı çıkacaktı.

Bu örneği çok sayıda birey için genişletirsek, rasyonel bir toplumun -deme stratejisini

zorunlu hale getireceğini, çünkü bunun herkesin çıkarına olduğunu söyleyebiliriz. Zaten, varsayımlarımız altında, devletin iktisadi rasyoneli bu koordinasyonu sağlamaktır.

7.3.4.2.Kamusal Finansman Gerekir

Kamusal malların sunumunun finansmanı, özel mallarda olduğu gibi fiyatlama yani özel finansman, ya da kullananın ödemesi, biçiminde gerçekleşmez. Çünkü, bu mallarda, daha önce belirttiğimiz gibi, bedavacılık ve tercihlerin açıklanmaması sorunları vardır. Bunun yerine kamusal malların finansmanı, zorunlu bir finansman biçimi olan vergileme ile yapılır. Bazı tamu mal ve hizmetlerinin kullanımı karşılığında harç gibi fiyata daha yakın olan bir bedel ödenebilir; ancak genellikle harçlar tüm kamu bütçelerinin küçük bir kısmını oluşturmaktadır.

Kamusal finansmanın zorunlu olmasında, kamusal malların ‘tüketimden mahrum bırakılamaz olması’ özelliği belirleyicidir. Bu özellik gevşediği sürece, ‘tüketimde rekabet olmaması’ özelliği devam etse dahi, bu mallar fiyatlandırılabilir. Örneğin, bir köprü ya da otoyol girişine gişeler koyarak bu hizmeti fiyatlandırılabilir hale getirebilirsiniz, Ancak, tam kamusal mallarda kamusal finansman zorunludur.

7.3.4.3.Özellikleri Teknolojiye Bağlı Olarak Değişebilir

Kamu mallarını tam kamusal mal yapan kriter teknoloji ilerledikçe ortadan kaybolabilir. Özellikle, tüketimden mahrum bırakılamaz olma özelliği, birçok durumda mevcut teknolojiye bağlıdır. Başlangıçta verilen deniz feneri örneğinde olduğu gibi, bir malın bedel ödemeden kullanımım engelleyen teknolojik gelişmeler oldukça, malın sunumu özel kesim tarafından gerçekleştirilebilir. Tabii, tüketimde rekabet olmadığı sürece, bu durum kullanıcıların refahı açısından ne ölçüde istenilir bir durum olacaktır? Bu sorunun cevabı birçok başka faktör göz önüne alınarak verilmelidir.

Bazen de teknolojik gelişme, malın ‘tüketiminden mahrum bırakma olmaması’ özelliğini değil, ‘tüketimde rekabet olmaması’ özelliğini ortadan kaldırabilir. Örneğin, bilgisayar programlarının kolaylıkla kopyalanabilir olması veya internet üzerinden ulaşılan bilgi böyledir. Bu malları kullanan kişi sayısı arttıkça mevcut kullanıcıların faydası azalmaz. Ancak bu hizmetleri tamamen kamusal yapmanın sının entelektüel hakların korunmasıdır.

7.3.4.4. Talepleri Siyasal Mekanizma ile Belirlenir

Piyasa içinde sunulan özel malların üretim miktarları, üretici ve tüketicilerin fiyat

mekanizması aracılığıyla arz ve taleplerini bildirmeleri ile belirlenir. Kamu mallarında ise, fiyat mekanizmasının işlememesi nedeniyle, bu mallardan ne miktarda üretileceğine siyasi talep yani oylama mekanizması ile karar verilmektedir.

155

Kamu hizmetlerinin sunumu bütçeleme süreci içinde kamu harcaması olarak gerçekleşir ve bütçenin oylanması ile toplumun bu hizmetlere olan talebi, siyasi organ tarafından karşılanmış olur. Toplumdaki bireylerin tercihlerini doğru olarak yansıtan bir seçim sistemi mevcut olduğu sürece bu eşitlik sağlanacaktır.

Bu hizmetlerin iktisadi etkinlik kriterlerine göre sunulup sunulmadıklarını anlamamızı sağlayacak mekanizmalar özel mallarınkinden çok farklıdır. Özel mallarda bu ölçü, piyasadaki arz ve talep dengesidir. Eğer bir malın talep fazlası ya da arz fazlası varsa, bu malın üretim miktar optimal değildir. Ancak, kamusal mallarda, talepler siyasal süreç içinde oylama yoluyla bildirildiği için, bu talepler siyasal sürece tam olarak yansımış olsa dahi, arz yanı tarafından (iktidar partisi ve bürokratlar) etkinlik koşullarını sağlayarak sunulmuş olup olmadığı, ancak iç ve dış denetim mekanizmaları ile ortaya çıkartılabilir.

156

Uygulamalar

157

Uygulama Soruları

158


159

Bölüm Soruları

160

8. KAMU MALLARININ FAYDASININ YAYILMA ALANI

161


162


163



164

Anahtar Kavramlar

165

Giriş

166

8.1. Kamu Mallarının Faydasının Yayılma Alanına Göre Sınıflandırılması

Kamu mallarında bir diğer sınıflandırma kriteri kamu hizmetinin faydasının yayıldığı alanın genişliğidir. Bu fayda yayılma alanı, mahalli bir bölge, tütün bir ülke veya yerkürenin belirli bir bölgesi ya da bütün yerküre olabilir. İşte buna göre, kamusal mallar; yerel kamusal mallar, ulusal kamusal inallar ve küresel kamusal mallar olarak sınıflandırılmaktadır.

8.1.1. Yerel Kamusal Mallar

Yerel kamusal mallar, dışlanamazlık ve bir dereceye kadar faydada rekabet olmaması özelliklerine sahip mallardır, ancak şu farkla ki, bu malların faydalarının yayılma alanı belli bir coğrafi bölge ile sınırlıdır. Örneğin su ve kanalizasyon, parklar, itfaiye hizmetleri, şehir içi yollar ve trafik kontrolü, halk sağlığı ve bazı ülkelerde polis, eğitim, sağlık hizmetleri gibi hizmetler yerel idari birimler tarafından sunulmaktadır. Esasen, bu yerel birimler (belediye) bu

hizmetleri sunmak için örgütlenmiş birimlerdir.

Yerel kamusal malların kamu ekonomisi araştırma alanına girmesi, 1956 yılında iktisatçı Tiebout’un yayınladığı bir makale ile olmuştur. ‘Yerel Harcamaların Saf Bir Teorisi’ başlıklı bu makalede Tiebout (Tiebout, 1956:416- 24), hizmetlerin yerel sunumunun etkinliğini gösteren bir model kurmuştur. Bu modelde, Tiebout, hizmet tercihleri farklı olan bireylerin, kendi tercihlerini karşılayacak olan hizmet bölgelerine yerleşerek faydalarını ençoklaştırdıklarını göstermiştir. Bireyler gittikleri bölgede ödedikleri yerel vergiler karşılığında talep ettikleri hizmetleri alacaklardır. Modelin çok fazla kısıtlayıcı varsayım içermesi (bireylerin yerel hizmetler hakkında tam bilgiye sahip olduğu, seyahat maliyetlerinin olmadığı, bölgeler arasında tam akışkanlık olduğu gibi) uygulamada gerçekleştirilmesini engellemiştir.

Daha sonra Buchanan tarafından geliştirilen ‘kulüp teorisi’ Tiebout hipotezinin daha

farklı bir versiyonu olarak görülebilir.

Hangi hizmetlerin yerel, hangi hizmetlerin merkezi yönetim birimleri tarafından sunulması gerektiği ve bunların finansman kaynaklarının hangi düzeylerde karşılanacağı ‘mali federalizm’ konusu altında İncelenmektedir. Son yıllarda kamu kesiminde etkinlik tartışmalarında önemli bir yer tutan 'yerelleşme’ (decentralization) arayışları ile birlikte bu konu daha da çok önem kazanmıştır. Bu konu 13.Bölümde daha ayrıntılı olarak incelenecektir.

8.1.2. Ulusal Kamusal Mallar

Faydası bir ülke sınırlan içinde yayılan kamusal mallara ‘ulusal kamusal mallar’ diyebiliriz. Ulusal kamusal mallarda dışlanamazlık özelliği sadece ülke sınırlan içinde geçerlidir. Bu tür hizmetleri söz konusu ülkenin merkezi hükümeti merkezi bütçeden

167

karşılamak zorundadır. Bu hizmetlerin düzeyinin ne olacağı, diğer bir deyişle bütçe büyüklükleri siyasal düzeyde karar alınan hususlardır.

Ulusal savunma, adalet, iyi bir ekonomi yönetimi bu tür mallara örnek olarak verilebilir. Türkiye’de yaşayan bir kişi, Türkiye’nin neresinde olursa olsun, gerektiği durumda, Türk adalet sisteminden yararlanıyor olmalıdır. Aynı şekilde, sağlıklı bir ekonomi, bir ülkede yaşayan herkese, değişen derecelerde de olsa, fayda sağlıyor olmalıdır. Ayrıca, günümüzde artan bir şekilde, bu tür kamusal malların ülkeler arasında yayılan dışsallıkları ortaya çıkmaktadır. Bu konu ‘küresel kamusal mallar’ adı altında yeni bir kategori kamusal mal tanımını yaratmıştır.

8.1.3. Küresel Kamusal Mallar

Küresel kamusal mal kavramı ilk kez 1999 yılında Birleşmiş Milletler bünyesindeki bir Çalışma Grubu tarafından ortaya çıkartılmıştır. Bu çalışmada, küresel kamusal malların kamusal mal özellikleri yanında, sınırötesi dışsallıklar taşıyan özellikleri de ortaya konulmuştur. Buna göre, küresel kamusal mallar, daha önce kamusal mallar için sözünü ettiğimiz iki kritere bağlı olarak incelenmektedir. Bu kriterler, küresel kamusal malların tüketiminde rekabet olup olmadığı ve tüketimden mahrum etmenin söz konusu olup ol-madığıdır. Ancak, Tablo 6.1’de de görüldüğü gibi, bu iki kriteri birden sağlayan özellikler her zaman bir arada bulunmaz. İkinci olarak, küresel kamusal mallar sınırötesi dışsallıklara sahiptir, yani faydalan ya da maliyetleri tüm dünya ülkelerine yayılmaktadır (Kaul vd., 2003:23). Günümüzde, sağlık, çevre, güvenlik gibi, kamu ekonomisinin konusu olan birçok hizmetin etkileri, ulus sınırlarını aşarak dünyada belirli bölgelere ya da tüm yerküreye yayılmaktadır. Bu

yayılma sadece ülkeler arasında değil, aynı zamanda nesiller arasında da olmaktadır. Bu hizmetlerin bugün gerçekleştirilmemesi durumunda, gelecek nesiller de bundan etkilenecektir.

Küresel kamusal malların önemli bir kısmı ‘küresel kamusal zararlar’ şeklinde ortaya

çıkmaktadır. Küresel ısınma, salgın hastalıklar, iklim değişiklikleri, asit yağmurları, ülkelerarası terörizm, mali istikrarsızlıklar, küresel yoksulluk gibi örnekler bunlar arasında sayılabilir.

Tablo 6.4’de, çeşitli küresel kamusal mal örneklerinin gerek fayda, gerekse maliyet

yönünden, tüketiminden dışlanamazlık ve faydada rekabet olmaması kriterlerine göre ne düzeyde değerlendirildiği görülmektedir. Örneğin okyanuslar ya da atmosfer söz konusu olduğunda faydalardan “dışlanma” mümkün değildir; yoksulluğun önlenmesi konusunda ise “dışlanma” mümkündür. Diğer yandan, ortak mülkiyet malları niteliğindeki mallarda (okyanuslar ve atmosfer gibi) aşın kullanım, tam kamusal nitelikli mallarda eksik sunum, kulüp malı niteliğindeki mallarda (internet gibi) ise eksik kullanım söz konusudur.

Dünya Bankası’nın daha çok üzerinde durduğu bir sınıflandırma ise, küresel kamusal

malların çekirdek mallar ve tamamlayıcı mallar olarak sınıflandırılmasıdır. Örneğin, salgın hastalıkların önlenmesi, “çekirdek” niteliğinde, yoksulluğun önlenmesi ve genel sağlık hizmetlerinin iyileştirilmesi gibi ulusal düzeydeki hizmetler ise “tamamlayıcı” niteliğinde

168

küresel kamusal mal olarak değerlendirilmektedir (Binger, 2003). Dünya Bankası’nın yaptığı bu sınıflandırmaya göre, küresel kamusal mallar tüm ülkelere eşit olarak dağılsa bile, faydalarının ortaya çıkması için ilgili ülkelerde bazı temel altyapı hizmetlerinin mevcut olması gerekir ki, bu da kalkınma ile ilgili bir meseledir. Kalkınmışlık düzeyi yüksek olan ülkeler, aynı miktarda bir kamusal maldan daha fazla fayda sağlarken, düşük olan ülkeler yeterince fayda sağlayamayacaklardır. Bu nedenle, küresel kamusal malların finansmanında kalkınma yardımları önemli bir yer tutmaktadır. Özellikle, azgelişmiş ülkelerden gelişmiş ülkelere doğru yayılan dışsal maliyetler söz konusu olduğu zaman, bu ülkelere yönelik kalkınma yardımları daha önemli olmaktadır.

Tablo 6.4: Küresel Kamusal Mal Örnekleri

Faydalar Karşılık gelen zararlar

Dışlanmaz Faydada rekabet

yok

Sunum sorunları Dışlanmaz

Faydada

rekabet

yok Çevre

Okyanuslar Evet Hayır Aşırı kullanım Havadan veya

topraktan bulaşan kirlenme

Kısmen Evet

Atmosfer Evet Hayır Aşırı kullanım Küresel ısınma Evet Evet

Bio

çeşitlilik

Evet Evet Aşın kullanım Türlerin

azalması Evet Evet

Sosyal

Evrensel

insan

haklan

Kısmen Evet Eksik kullanım Kötü muamele, ayrımcılık

Kısmen Evet

Yoksulluğun

önlenmesi

Hayır Hayır Eksik sunum Suç, yolsuzluk, eşitsizlik

Sağlık Evet Evet Eksik sunum Salgın hastalıklar Evet Evet

Kaynak: Binger, 2003: 32.

Küresel Kamusal Malların Sunulma Süreci

Küresel kamusal malların sunulma süreci, ulusal düzeyde sunulan kamusal mallardan

farklıdır. Küresel kamusal malların toplam miktarı, tek tek ülkelerin ürettikleri miktarların bir

fonksiyonu olarak gösterilmektedir. Bu fonksiyonlar 3 farklı şekilde ortaya çıkmaktadır:

1. Toplama: Bu yöntemde toplam kamusal mal (veya kamusal zarar) miktarı, bütün kullanıcıların ‘katkılarının’ toplamına eşittir. Bu yöntem daha çok çevre ile ilgili hizmetlerde

ortaya çıkar. Örneğin, atmosfere yayılan toplam sera gazı, bütün ülkelerin yaydıkları gazın toplamına eşittir. Aynı şekilde, toplam gaz emisyonundaki azalma, her bir ülkenin bu emisyonu

169

kısma miktarlarının toplamına eşit olacaktır. Diğer bir deyişle, toplam miktar değişmemek üzere, bir ülkenin emisyonundaki artış, bir diğerindeki azalış ile telafi edilebilir.

2. En iyi vuruş: Bu yöntemde sunulan kamu malının miktarı, bu malı en yüksek düzeyde üreten ülkenin sunum düzeyine eşittir. Örneğin, bilimsel araştırmalarda, toplam hizmet düzeyini belirleyen unsur, bu hizmeti en yüksek düzeyde sunan ülkenin sunum miktarı olacaktır.

‘Kalkınma yardımları bağlamında, hizmetlerin ‘en iyi vuruş’ özelliğine göre davranmak çoğu zaman şu anlama gelmektedir: Bu hizmetlerin yapılması için gelişmiş ülkelerden gelişmekte olan ülkelere doğru kaynak aktarmaya gerek yoktur, gelişmiş ülkeler bu hizmetleri kendi ülkelerinde sundukları zaman faydaları nasıl olsa yayılacaktır’ (Kanbur, Sandler, Morrison, 2003: 71).

3. Zayıf Halka Teknolojileri: Bu sunum tekniğinde, kamu malının sunum miktarını belirleyen unsur, en zayıf halka yani en az katkıyı yapan ülkedir. Örneğin, bir salgın hastalık durumunda, bütün ülkeler ne kadar önlem alırlarsa alsınlar, eğer bir ülke önlem almada zayıf kalırsa, diğerlerinin aldıktan önlemler etkisiz kalır. O halde, kalkınma yardımlarının en zayıf halkaya yönelmesi, küresel kamusal mal sunumunu artıracaktır.

Küresel Kamusal Malların Sunumunda Yeralan Aktörler

Yerel ve ulusal malların sunulduğu birimler olan yerel yönetimler ve merkezi yönetimler ulus devlet örgütlenmesi içinde yeralmaktadır, buna karşılık, bölgesel ve küresel malların sunumu için oluşturulmuş devlet benzeri bir örgüt yoktur. Uluslararası kamusal malların sunumu ve finansmanında politikaların oluşturulması konularında doğrudan veya dolaylı olarak etkili olan aktörler şöyle sayılabilir:

1. Uluslararası kuruluşlar: Birleşmiş Milletler Barış Gücü, Dünya Sağlık Örgütü gibi

kuruluşlar

2. Ulus devletler: Uluslararası örgütlerden gelen yardımların kullanılması konusunda

ulus devletlerin de önemli rolü vardır.

3. Uluslararası sivil toplum örgütleri: Uluslararası alanda çalışan gönüllü yardım

kuruluşları (Oxfam, CARE gibi)

4. Özel sektörün desteklediği ve kâr amacı olmayan kuruluşlar (Gates Vakfı gibi)

Görüldüğü gibi küresel kamusal malların sunumunda farklı kurumsal düzeylerde çok aktörlü bir yapı vardır. Her bir kuruluş, sağlık, yoksullukla mücadele, çevre sorunları gibi farklı alanlarda faaliyet göstermektedir. Ancak, küresel kamusal mallar ve politikalar konusunda,

gündem oluşturmak, kural koymak ve izlemek, finansman sağlamak gibi işlevleri olan uluslararası kuruluşlar arasında en önemlisi, Birleşmiş Milletler örgütüdür.

170

Aşağıda küresel kamusal mal kapsamında ele alman bazı hizmet alanlarını daha ayrıntılı olarak inceleyeceğiz.

Küresel Kamusal Mal Olarak Çevre

Bugün küresel düzeyde ortaya çıkan çevre sorunları, başlıca ozon tabakasının incelmesi ve iklim değişiklikleridir. Her iki çevre sorunu da giderek artan sanayi üretim sonucunda

atmosfere yayılan gaz emisyonlarının sonucudur ve bu durum bütün ülkeleri etkilediği için sınırötesi bir dışsallık durumu söz konusudur. Bu dışsallıkların yayılmasında ileri düzeyde sanayileşmiş ülkelerin payı daha büyüktür. Bu nedenle, bu dışsallıkların önlenmesi için, başta sanayileşmiş ülkeler olmak üzere, bütün ülkelerin katılacağı uluslararası anlaşmalar zorunludur.

Bu amaçla oluşturulan Montreal Protokolü, ozon tabakasının incelmesine yol açan bazı gazların küresel emisyonunda azalma sağlamayı başarmıştır. Ancak, sera gazlarının seviyesinin kontrol edilmesi için oluşturulan Kyoto Konferansı, bu gazların yayılmasında en büyük pay sahibi olan A.B.D.’ nin direnç göstermesi nedeniyle, aynı başarıyı gösterememiştir ve küresel düzeyde bir çevre sorunu olan iklim değişiklikleri ciddi bir risk olarak büyümeye devam

etmektedir. Bugün dünyada yaşanan ve yaşanması öngörülen iklim değişikliklerinin insanların sanayi faaliyetlerinden mi kaynaklandığı yoksa dünyanın milyarlarca yıllık oluşumunda ortaya çıkan doğal çevrimselliklerin mi bir sonucu olduğu son yıllarda tartışılan bir konu olmuştur. Ancak, en son yayınlanan Birleşmiş Milletler Raporlarında, iklim değişikliklerinin ekonomik

faaliyetlerden kaynaklandığı bilimsel verilere dayanarak açıklanmıştır.

Birleşmiş Milletlere bağlı Uluslararası iklim Değişiklikleri Panelinin 2007 Raporunda, atmosferde biriken sera gazlarının endüstrileşme sonrası dönemde yoğunlaşmaya başladığı ve bu artışın 1970-2004 arası dönemde ciddi hale geldiği vurgulanmıştır. Sera gazı emisyonlarındaki en büyük artış, eneıji (%145), ulaştırma (%120), endüstri (% 65), tarım (%27) sektörlerinden ve konutlardan (%26) kaynaklanmaktadır.

Dünyada iklim değişiklikleri, daha yüksek ortalama sıcaklıklar, deniz seviyesindeki artışlar, bazı atmosfer ve okyanus sirkülasyonlarının zayıflaması şeklinde ortaya çıkmaktadır. Bir küresel kamusal mal olan iklimin (kamusal malların tüketimden mahrum bırakılamama ve faydada rekabet olmaması özelliklerini hatırlayalım), böyle bir tehdit ile karşılaşması sonucunda, bunun çözümünün yine küresel örgütler ile sağlanması kaçınılmazdır.

171

Küresel Kamusal Mal Olarak Bilgi

Günümüzde bilgi hizmetinin kamusal mal niteliği küreselleşmenin yarattığı olanaklarla birlikte bu hizmeti bir uluslararası kamusal mal haline getirmiştir. Bilgi hizmeti, bazen saf bilime katkı niteliğinde bir bilgi (örneğin matematiksel bir teorem), bazen de bilimsel bilgi ve teknoloji kullanılarak üretilmiş bir ürün şeklinde olabilir (örneğin yeni bir ilaç, bir bilgisayar programı veya başka yeni teknolojik buluşlar).

Bilginin hizmet olarak niteliği aslında tam kamusal mal tanımına uymaktadır. Öyle ki, tüketiminde rekabet yoktur, yani bu bilgi kullanıldıkça azalmaz ve tüketiminden mahrum bırakmak, imkânsız değilse de zordur (bir teorem bir kere yayınlanırsa onu isteyen kullanabilir) (Stiglitz, 1999). Bu özellikler küresel düzeyde de geçerlidir; öyle ki İngiltere’de üretilmiş bir bilgi Türkiye’de de, Japonya’da da kullanılabilir. Ancak, burada sorun şudur ki, bilgi tam kamusal bir mal haline getirildiği ve bilgiyi üretenlerin mülkiyet hakları (entelektüel mülkiyet) korunmadığı sürece yeni bilgi üretimi dizginlenmiş olur. Burada, Stiglitz’e göre 2 etki ortaya çıkmaktadır: 1. Patent haklarının korunmasının getirdiği dinamik etkinlik (yeni araştırmaların teşvikini sağlayarak) 2. Bilginin pahalı hale gelmesinin yaratacağı statik etkinsizlik (patent haklarının maliyeti ya da bilgiyi ellerinde tutanların tekel fiyatı uygulaması dolayısıyla).

Burada devletlerin önemli bir dengeleyici rolü ortaya çıkmaktadır. Dinamik etkinlik

statik etkinsizliği telafi ettiği sürece, entelektüel mülkiyet haklan korunmalıdır. Ancak bazı durumlarda, buluşların patent haklarının korunması daha maliyetli olabilir (sonuçlan yaygın olarak fayda sağlayan ve yeni buluşları geliştiren temel bilimsel araştırmalar gibi). Bu durumda, devletin, bilimsel araştırmaları teşvik edecek olan araştırma-geliştirme harcamalarını finanse etmesi etkinlik açısından uygundur. Bu noktada, bilginin uluslararası kamusal mal olması dolayısıyla, devletler arasında yayılan bir dışsallık etkisinden söz edilmektedir. Ancak, bilginin özel mülkiyette olması durumunda, bu dışsallık, özellikle gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler arasında bir çıkar çatışmasına dönüşmektedir (büyük ilaç tekellerinin bazı yoksul ülkelerin ucuz

ilaç üretmesine karşı mücadele etmesi örneklerinde olduğu gibi). Bu sorunların çözümü, diğer uluslararası kamusal mallarda olduğu gibi, ilgili uluslararası kuruluşların, gerek etkinlik, gerekse adalet kavramlarını gözeterek küresel düzeyde rol oynamaları ile mümkün olabilecektir.

Küresel Kamusal Mal Olarak Sağlık

Küresel kamusal malların sınırötesi dışsalıklar olarak tanımlandığını daha önce belirtmiştik. Çevresel zararlardan sonra, bu sınırötesi dışsallığın bir kamusal zarar olarak ortaya çıktığı en belirgin durumlardan bir tanesi de sağlıktır. Günümüzde, küreselleşme ile bağlantılı olarak ortaya çıkan sağlık sorunlarının nedenleri şöyle sıralanabilir (Chen, Evens, Cash,

1999:286):

172

1. Küresel ekonomik istikrarsızlık ve yoksulluk nedeniyle azgelişmiş ülkelerde yükselen

hastalık ve ölüm oranları

2. Gerek artan uluslararası turistik ve ticari seyahatler gerekse artan ülkeler arası göç nedeniyle

daha fazla yayılan bulaşıcı hastalıklar

3. Su kaynaklarının kirlenmesi veya iklim değişiklikleri gibi çevre sorunları nedeniyle ortaya

çıkan hastalıklar

4. Küresel pazarlama olanaklarının artmasıyla tütün gibi zararlı malların dolaşımının artması

ve bunlara bağlı hastalıkların çoğalması

Sağlık hizmetlerini bir kamusal hizmet olarak değerlendirmek için iki ayrı grupta ele alabiliriz. Birinci grup, önleyici ve koruyucu sağlık hizmetleri; ikinci grup ise tedavi edici sağlık hizmetleri olarak ayrılabilir. Önleyici ve koruyucu sağlık hizmetleri, dışsal maliyetleri önlemesi nedeniyle, faydası sadece hizmeti alan kişiye değil bütün topluma yayılan hizmetlerdir. Günümüzdeki küreselleşme koşullarında bu yayılma alanı ülke sınırlarını aşmaktadır. Bu nedenle, sağlık hizmetlerinin sunumu ve finansmanı daha çok uluslararası örgütler aracılığı ile olmaktadır.

Yoksulluk, yetersiz beslenme, olumsuz çevre ve toplum koşulları sonucunda bulaşıcı enfeksiyonların daha yaygın olması gibi kalkınma ile ilgili sorunlar nedeniyle, bu dışsallıklar gelişmekte olan ülkelerden gelişmiş ülkelere doğru yayılmakta ve bu nedenle, önlenmeleri için kalkınma yardımları gerekli olmaktadır. Kalkınma yardımları, Dünya Sağlık Örgütü (WHO)

gibi resmi uluslararası örgütler ve bazı uluslararası sivil toplum kuruluşları tarafından gerçekleştirilmektedir.

8.2. Kamu Malların Sunumu ve Finansmanı

Mal piyasalarının işleyişi arz ve talebin karşı karşıya gelmesi ile olur. Arzın anlamı malın üretilmesi ve sunulmasıdır. Talep ise efektif anlamda malın satın alınması yani finansmanıdır. Özel mallarda, bu ikisi de, çoğu azalan özeldir. Yani, firmaların ürettikleri mallan, tüketiciler kendi gelirleri ile satın alırlar, ancak kamu ekonomisi sözkonusu olduğu zaman bu karşılaşma daha karmaşık olabilir.

Öyle ki, bazı mal ve hizmetler, özel kesimde sunulduğu halde, finansmanı kamusal olabilir. Özel kesim eğitim ve sağlık hizmetleri sunduğu zaman, kişiler kendi gelirlerini harcayarak bu hizmeti satın alıyor iseler, burada piyasa ilişkileri egemendir. Ancak, devlet,

kişilerin gelirleri yetersiz olduğu için bu hizmeti tamamen finanse ediyor veya sübvansiyon yapıyor ise, burada piyasa işleyişi tam değildir. Burada arz yanı özel, talep yanı ise bir ölçüde tamusal (finansmanı kamusal olduğu için gelire bağlı olmayan) bir piyasa yapısı mevcuttur. Bu duruma ‘yarı piyasalar’ veya ‘içsel piyasalar’ adı verilmektedir. Bu sistem, son yıllarda bazı ülkelerde eğitim hizmetlerinde, ‘kupon sistemi’ adıyla uygulanmaktadır. Bu sistemde, devlet ihtiyacı olanlara eğitim hizmeti satın alması için belirli değerlerde kupon vermekte, kişiler,

173

hizmeti satın almak için özel kurumlar arasında seçim yapmaktadır. Bu sistemin rekabete

dayandığı için etkinlik sağlayacağı, diğer yandan eğitim talebini gelire bağlı olmaktan çıkaracağı için adil olduğu savunulmaktadır. Sağlık hizmetlerinde de benzer bir uygulama,

kamu sigortalı kişilerin özel sağlık kuruluşlarından yararlanmasıdır. Bu durum aşağıdaki Tablo 6-5’de III no’lu alanda ortaya çıkan durumdur.

Bir başka durum ise (Tablo 6.5’de II.alan), sunumun kamusal olup, finansmanın özel olmasıdır. Bunun örneğini elektrik, su, gaz gibi doğal tekel özelliği gösteren alanlarda görmekteyiz. Her ne kadar, son yıllarda, bu hizmetlerde, özellikle elektrikte bazı özelleştirmeler yapılsa da, bu durum, üretimden tüketime bütün aşamaların özelleştirilmesi demek değildir. Söz konusu hizmetler, bazı piyasa aksaklıkları nedeniyle (bu konuyu Doğal Tekeller Bölümünde daha ayrıntılı olarak ele alacağız) kamu kesiminde üretilse de, bunların bölünebilir ve fiyatlandırılabilir olmaları taleplerinin özel olmasını sağlar.

Tam kamusal mallarda ise, gerek sunum, gerekse finansman kamusaldır. Tabii, burada kamusal finansmanı (vergiler) sağlayanlar, yine özel bireyler olduğu için, yan piyasalarda olduğu gibi bir gelir transferi olmayabilir. Bu durum, kamu kesiminin büyüklüğüne ve vergi sisteminin yapısına bağlıdır. Görece küçük ve sadece tam kamusal mallardan oluşan bir kamu kesimi mevcut ve vergi sistemi daha çok faydalanma ilkesine dayanıyor ise, kamusal finansman

gelir transferlerine izin vermeyecek ve özel finansman etkisi gösterecektir.

Tablo 6.5: Özel ve Kamu Kesiminde Sunum ve Finansman

Sunum

Özel kesim Kamu kesimi Finansman Özel kesim Piyasa (I) Doğal tekeller

(II) Kamu kesimi Yan piyasalar (III) Tam kamusal

(IV)

Kaynak: Cullis-Jones,1998:99

8.3. Kamu Mallarının Etkin Üretim Düzeyi

Özel mallarda, piyasa ekonomisinin işleyişi içinde hangi maldan ne miktarda

üretileceğine nasıl karar verildiğini 3. Bölümde görmüştük. Kamu ekonomisini, piyasa işleyişi içinde modelleştiren iki iktisatçı, Lindahl ve Samuelson, kamu mallarının optimal sunumunu analiz eden bu gönüllü değişim modellerinin öncüleri olmuşlardır. Bu modellerin amacı, Pareto etkinlik koşullarının, kamu mallarının da bulunduğu bir dünyada gerçekleşmesinin koşullarını araştırmaktır. Aşağıda bu iki modeli daha ayrıntılı olarak ele alacağız.

174

8.3.1. Lindahl Modeli

Lindahl Modeli, iki bireyli bir model içinde, kamu mallarının etkin üretim düzeyini,

bireylerin taleplerini dikkate alarak gösteren bir modeldir. İktisat biliminde bütün modellerde olduğu gibi, bu modelde de bazı varsayımlarda bulunulmuştur. Bu varsayımlar, bireylerin, kamu malı için azalan marjinal faydalarını yansıtan negatif eğimli talep eğrileri olduğu ve bunların doğru olarak açıklandığıdır.

Bu modelde, bir planlamacı (devlet) belirli bir kamu malı düzeyini seçer ve bunu bireylere duyurur. Bireyler, kendi talep fonksiyonlarına göre, bu miktar kamu malı için ne kadar ödemeye istekli olduklarını açıklarlar. Eğer kişilerin ödemeye istekli oldukları bedellerin toplamı, kamu malı üretiminin maliyetini karşılıyor ise, bu miktar etkin bir kamu malı miktarıdır. Eğer kişilerin ödemeye hazır oldukları tutar, üretim maliyetini karşılamıyor ise

«örneğin G2), söz konusu miktar optimal düzeyin üzerinde demektir. Planlamacı, bu miktarı azaltarak bireylerin daha fazla ödemeye istekli olacakları bir miktara doğru yaklaştırabilir. Eğer, planlamacı kamu malı üretim düzeyini optimal olan düzeyin altına düşürürse (örneğin G1), bu defa, kişilerin ödemeye istekli oldukları tutar maliyetin üzerinde olacaktır. Bu da optimal bir miktar değildir, çünkü kişiler daha fazla kamu malı elde ettikleri sürece refahlarını artırabilmektedirler. Sonuç olarak, optimal olan öyle bir miktar vardır ki, artık maliyetler veri iken daha fazla fayda elde etme imkanı kalmamıştır. Bu Şekil 6.4’de L noktası ile gösterilmiştir. Bu denge noktasında, optimal kamu malı miktarı G0; bireylerin ödemeye istekli oldukları vergi-fiyatlar A bireyi için 0Ah* ve B bireyi için 0Bh* olacaktır. Öyle ki, bu iki vergi fiyatın toplamı, kamu malının üretim maliyetini (0A– OB) karşılamaktadır.

8.3.2. Samuelson Modeli

Samuelson Modeli ise, Lindahl modelinin çok sayıda birey için genişletilmiş bir halidir. Burada da, kamu mallarının üretim süreci piyasa sürecine benzer şekilde ele alınmış ve bireylerin taleplerinin doğru olarak açıklandığı varsayımı yapılmıştır.

175

Kamu mallarına olan bireysel taleplerin, aynı özel mallarda olduğu gibi, fiyat ve miktar arasındaki negatif ilişkiyi gösterdiği bu modelde, denge üretim düzeyi, toplam talebin maliyet eğrisi ile kesiştiği noktada ortaya çıkmaktadır. Ancak burada özel mallarla olan fark, bireysel taleplerin toplanması konusunda ortaya çıkmaktadır.

Özel ve Kamusal Mallarda bireysel taleplerin toplanması:

Özel mallarda, piyasa fiyatı veri iken, bireyler, fayda maksimizasyonu yapmalarını sağlayacak şekilde, tüketecekleri miktarı seçtikleri halde, kamu mallarında, üretilen miktar veri iken (kamu malı özelliği gereği tüm toplum aynı miktarı tüketiyor) bireyler, bu veri miktar için ne kadar ödemeye hazır olduklarını bildirirler.

Bu nedenle, özel mallarda talepler yatay olarak toplandığı halde, kamu mallarında dikey olarak toplanmaktadır.

176

Özel mallarda, piyasa fiyatı veri iken, bireyler, bütçe kısıtları altında kendilerine en yüksek faydayı sağlayacak olan mal miktarlarını talep ederler. Piyasa talebi ise, tek tek bireylerin talep ettikleri miktarların toplanması ile ortaya çıkmaktadır.

Kamu mallarında ise, üretilecek olan miktar veridir, çünkü kamu mallarının özelliği gereği tüm toplum için aynı miktar üretilmektedir. Herbir miktar için bireylerin ödemeye hazır oldukları fiyatlar, (faydalarını gösteren talep eğrilerine göre) toplandığı zaman, söz konusu kamu malı için miktar fiyat ilişkisini gösteren toplam talep eğrisi oluşturulabilmektedir. Bu miktarın (örneğin q) ne kadar olacağına kamusal karar alma sürecinde karar verilir. Bu konu 11. Bölümde ele alınacaktır.

Samuelson Modelinin İşleyişi

Samuelson modelinde, aynı Lindahl modelinde olduğu gibi, bireyler, talep

fonksiyonlarından yola çıkarak, bu veri miktar için ne kadar ödemeye hazır olduklarını bildirirler. Kişilerin ödemeye hazır oldukları bu fiyata vergi- fiyat adı verilir. Kamu

mallarında toplam talep, her bir üretim miktarı için bireylerin ödemeye hazır oldukları tutarların (vergi-fiyatlann) toplanması ile bulunur. Yukarıda gösterdiğimiz gibi, kamu mallarında, özel malların aksine talepler dikey olarak toplanmaktadır.

177

Samuelson Modeline göre, bu toplam talep eğrisinin, kamu malının maliyet eğrisi ile kesiştiği noktada ortaya çıkan üretim miktarı kamu malının etkin üretim miktarı olacaktır. Şekil 6.7’de bu modelin unsurları genel hatları ile gösterilmektedir. Şekilde A ve B bireylerinin söz konusu kamu malı için olan talep eğrileri gösterilmiştir. A bireyi daha az, B bireyi daha çok düzeyde kamu malı talep etmektedir. Burada talep eğrileri, aynı özel mallarda olduğu gibi, her bir birey için fiyat ile miktar arasındaki ilişkiyi göstermektedir, ancak şu farkla ki, özel mallarda miktar fiyatın fonksiyonu olarak değerlendirilirken, yani veri bir fiyat düzeyi için talep edilen miktar söz konusu iken; kamusal mallarda veri bir miktar için ödemeye hazır olunan fiyat (vergi-fiyat) söz konusudur.

Burada, bireylerin ödemeye hazır oldukları fiyatlar, özel mallarda olduğu gibi, bireylerin elde ettikleri faydayı göstermektedir. Şekilde kalın çizgi ile gösterilen kırıklı talep eğrisi toplam talep eğrisidir. Toplam talep eğrisi bulunduktan sonra, optimal üretim miktarının bulunması için, bu eğrinin maliyet eğrisi ile çakıştığı noktadaki fiyat ve miktarın ortaya çıkartılması gerekir. Bu noktanın optimal olmasının anlamı, bu düzeydeki kamu malı miktarı için, her iki bireyin ödemeye hazır oldukları bedelin toplamının, kamu malının maliyetini karşılıyor olmasıdır. Aynı Lindahl modelinde olduğu gibi, burada da optimal durum fayda toplamlarının maliyete eşit olduğu noktada oluşmaktadır. Optimal düzeyden daha fazla bir kamu malı miktarı marjinal maliyetin marjinal faydayı aştığı bir durumu, optimal düzeyden daha az bir kamu malı miktarı ise, marjinal maliyetin marjinal faydanın altında kaldığı yani ilave bir birim kamu malı üretilmesinin net toplam faydayı artıracağı durumu göstermektedir.

Örneğin şekilde, iki bireyin taleplerinin dikey toplamı olan toplam talep eğrisinin maliyet eğrisi ile kesiştiği noktada ortaya çıkan optimal kamu malı miktarı Q* olmaktadır. Q* kadar bir kamu malı miktarı için A bireyinin ödemeye hazır olduğu fiyat P ve B bireyinin

ödemeye hazır olduğu fiyat PB’dir. Bu iki vergi-fiyatın toplamı kamu malının maliyetini karşıladığı için bu miktar optimal bir miktardır.

Şekil 6.7: Samuelson Dengesi

178

Yukarıda açıkladığımız optimal kamu malı üretimi modelini, 3.Bölümde göstermiş olduğumuz iki malı Pareto etkinlik modeli çerçevesinde de açıklayabiliriz. Burada,

hatırlayacağınız gibi, bireylerin iki özel mal arasındaki tercihleri söz konusu idi. Eğer bu iki maldan bir tanesi kamu malı ise, yani bireyler kamu malı ile özel mal arasında tercih yapıyorlar ise bu model nasıl değişecektir? Bu durumda ekonomide sınırlı olan kaynaklar kamu malı ile özel mal arasında dağıtılacaktır. Bu dağıtımın bir yandan arz (üretim) yönü diğer yandan talep

(tüketim) yönü vardır.

Üretim yönünden bakarsak, kaynakların kamu malı ile özel mal arasında etkinlik sağlayacak şekilde dağıtılmasını sağlayan üretim olanakları eğrisini göz önüne almalıyız. Üretim olanakları eğrisi, ekonomide bir maldan (kamu malı, g) bir birim fazla üretmek için diğer maldan (özel mal, x) ne kadar vazgeçmemiz gerektiğini gösteren eğridir. Ekonomi üretim olanakları eğrisi üzerindeki noktalar üzerinde bulunduğu sürece kaynaklan verimli olarak kul-lanıyor demektir. Ancak bu noktalardan hangisi toplum tarafından talep edilen mal bileşimini göstermektedir? Bu sorunun cevabını bulabilmek için bireylerin taleplerini dikkate almalıyız. Özel mallarda, Pareto etkinlik koşulu, marjinal ikame oranlan ile marjinal dönüşüm oranının eşitlenmesi ile gerçekleşmektedir. Bireylerin bir maldan daha fazla tüketmek için diğer maldan ne kadar vazgeçmeye razı olduklarını gösteren ‘marjinal ikame oranı’ (belirli bir noktada kayıtsızlık eğrisine teğet olan doğrunun eğimi) ile ekonominin teknik olarak bir maldan bir

birim fazla üretmek için diğer maldan ne kadar vazgeçmesi gerektiğini gösteren ‘marjinal dönüşüm oranı’ (belirli bir noktada üretim olanakları eğrisine teğet olan doğrunun eğimi) nın eşitlendiği noktada kaynaklar optimal olarak dağılmış demektir.

Ekonomide üretilen mallardan bir tanesinin kamu malı olduğu durumda ise, optimal üretim miktarı, bireylerin marjinal ikame oranlarının eşitlenmesi yerine toplanması ile ortaya çıkmaktadır.

Bu durumu şöyle ifade edebiliriz:

∑ MİOgx= MDOgx

Bunun nedeni, daha önce açıkladığımız gibi, kamu mallarının bütün bireyler tarafından aynı miktarda tüketilmesi, özel mallarda olduğu gibi her birey için farklı bir miktar ayarlaması yapılamamasıdır. Bu durumda, bireyler, belirli bir düzey kamu malı için ne kadar özel maldan

vazgeçmeye hazır olduklarını bildirirler; bu, kamu malı ile özel mal arasındaki marjinal ikame oranlarını göstermektedir. Bireylerin, herhangi bir kamu malı miktarı içir vazgeçmeye gönüllü oldukları özel malların toplamı, ekonomide, söz konusu kamu malını üretmek için vazgeçilmesi gereken özel mal miktarına eşit ise. diğer bir deyişle, marjinal ikame oranlarının toplamı marjinal dönüşüm oranına eşitleniyor ise, söz konusu kamu malı miktarı optimal bir miktar demektir. Bu sonuç Şekil 6.7’de gösterilen sonuç ile aynıdır.

Dikkat edilirse, burada modelin işleyiş mekanizması özel mallar için olan model ile aynıdır. Ancak, kamu mallarının özelliği gereği olarak, bireylerin mallar arasındaki marjinal ikame oranlarının eşitlenmesi yerine toplanmaları söz konusudur.

179

Bu durumu açıklamak için şöyle bir örnek verebiliriz. Bir ekonomide kaynakların özel mal (tereyağı) ile kamusal mal (savunma) arasında optimal dağılımını bireylerin tercihlerinden yola çıkarak nasıl sağlarız? Bunun için, üretim açısından, 1 birim daha fazla silah üretmek için 3 birim tereyağından vazgeçmek gerekiyor olsun. Bu 1 birim silahı üretmek için, bireylerin tüketmekten vazgeçecekleri tereyağı toplamı 3 birim ise, diyelim ki, A bireyi için 2 birim ve B bireyi için 1 birim olsun (A bireyi savunma hizmetine daha çok değer veriyor), bu eşitliği sağlayan toplam tereyağı ve silah miktarları optimal miktarlar demektir. Ancak, A bireyi de B

bireyi de 1 birim ilave silah üretmek için 1 ’er birim tereyağından vazgeçmeye razı oluyorlarsa, o zaman toplumun kaynakları bu kamu malını üretmeye yetmeyecektir.

Bu basit model, ekonomilerde kamu açıklarını açıklamak için kullanılabilir. Kamu

açıklarının anlamı kamu harcamalarının maliyetinin vergiler tarafından karşılanamaması yani bireylerin ödemeye istekli olmamalarıdır. Bunun nedeni ise, bireylerin bu hizmetlere

taleplerinin yetersiz olması veya yukarıda açıklanmış olan bedavacılık meselesi sonucunda taleplerini açıklamamalarıdır.

Kamu mallarında talep açıklanmaması sorunu, ekonomide birçok durumda ortaya çıkan ‘asimetrik bilgi’ sorununun bir biçimidir. Burada bireyler kendi taleplerini bilmekte, ancak

devlet bunları bilmemektedir. Her birey bu durumu kendi çıkarına olarak kullanmak isterse, sonuçta, tutuklunun ikilemi modelinde olduğu gibi, herkes bundan zarar görecektir. Bu sorunu ortadan kaldırmak için, eğer gönüllü değişim modelleri içinde kalınmak isteniyorsa, yapılması gereken bireylere tercihlerin açıklanmasını sağlayacak dürtüler vermektir.

8.3.3. Yeni Tercih Açıklama Mekanizması

Samuelson modeli, bireylerin tercih açıklama problemini, tercihleri doğru okuyan bir

sosyal planlamacı olduğu varsayımı ile gidermektedir. Ancak, daha sonra kamu maliyesi yazınında, bireylere, tercihlerini açıklamaya yönelik dürtüler vererek denge kamu malı miktarlarını bulmaya çalışan birçok çalışma yeralmıştır. Bunların ilk örneklerinden bir tanesi Groves-Ledyard (1977) modelidir.

Bu mekanizmanın bir benzeri Clarke vergisi olarak kurulmuştur (Mueller, 1989:125). Burada da amaç, her seçmenin tercihini açıklaması için gerekli olan bir mekanizma bulmaktır.

180

Tablo 6.6: Clarke Vergisi

Karar Alma Konusu

Seçmen P S Vergi

A 30 — 20

B — 40 —

C 20 — 10

50 40 30

Mueller,1989:125

Her seçmene, gerçek tercihini açıklaması için:

1. Her bir proje için tahmin edilen faydayı sormak

2. Kazanan projeyi bulmak

3. Her bir seçmenin sonucu değiştirip değiştiremediğine bakmak

4. Eğer bir seçmenin tercihi sonucu değiştirebiliyorsa, bu seçmene v yoluyla tercihini

doğru açıklama dürtüsü verilebilir. Bu vergi, seçmenin faydası veri iken, projenin

kazanabilmesi için gerekli minimum açıklanmış fayda değerine eşit olmalıdır.

Yukarıdaki örnekte, A, B ve C seçmenlerinin P ve S projelerinden dikleri faydalar gösterilmektedir. Buna göre, en fazla faydayı sağladığı seçilen proje, P projesi olacaktır. Bundan fayda sağlayacak olan A ve C seçmenleri, eğer doğru tercihlerini açıklamazlarsa, bu

proje seçilemeyecektir. Örneğin A seçmeni, P’nin S’ye karşı kazanması için en az 20 fayda a malıdır, çünkü, aksi halde P projesi, S projesinden daha düşük fayda sağlayacağı için seçilmeyecektir. Bu durumda A seçmeninin ödeyeceği vergisi 20 olacaktır.C seçmeni de eğer en az 10 birim fayda açıklamazsa, projesi kazanamayacağı için, ödeyeceği vergi 10 olmalıdır.

181

Uygulamalar

182

Uygulama Soruları

183


184

Bölüm Soruları

185

9. DIŞSALLIKLAR

186


187


188



.

189

Anahtar Kavramlar

Pozitif dışsallıklar, Negatif dışsallıklar, Pigou vergisi, Coase teoremi

190

Giriş

191

Bir bireyin davranışlarının diğer bireylerin refahlarını olumlu ya da olumsuz etkilemesi, bir toplum olmanın zorunlu sonuçlarından bir tanesidir. Bu anlamda dışsallıklar toplumsal

yaşamın dinamiklerini oluşturmaktadır. Birçok sosyal bilim disiplini, örneğin sosyoloji, antropoloji, siyaset bilimi, hukuk neredeyse bu etkiler üzerine kuruludur. İktisadın işleyişinde, yani mal ve hizmetlerin üretim ve dağılım süreçleri içinde birçok dışsallıklar oluşur. Ancak bu dışsallıklar, piyasa işleyişi ve fiyat mekanizması içinde fiyatlara yansıdığı sürece kamu ekonomisinin alanına girmez.

Bu bölümde, önce, neoklasik varsayımları takip ederek, dışsallık sorulunun nasıl fiyat mekanizmasını zorlayan bir sorun olduğu ve devletin, bir piyasa aksaklığı yaratan bu sorunu çözmek ve kaynak dağılımında toplumsal optimumu sağlamak için hangi araçları kullanması gerektiği yolundaki normatif konular ele alınacaktır. Son yıllarda, devletin ekonomideki etkisinin azaltılması ve kamu ekonomisinin alanının daraltılması görüşleri iktisat politikaları üzerinde hakim durumdadır. Bu çerçevede, dışsallıkların devlet müdahalesi ile çözümü yanında, piyasa içinde dışsallıklara müdahil olan taraflar arasında anlaşma veya bir tür değiş-

tokuş yoluyla çözülmesi yönünde modeller ve bunların bazı sınırlı uygulamaları tartışılacaktır.

9.1. Geleneksel Piyasa Aksaklıkları Yaklaşımı İçinde Pozitif ve Negatif Dışsallıklar

Yerleşim yerlerine yakın bir havaalanı, zehirli atıklarını fabrikanın yanından geçen dereye bırakan bir boya fabrikası ya da tam tersi olarak çevreye fayda sağlayan bir işletme gibi toplumların karşı karşıya olduğu birçok dışsallık yaratan durumlar vardır.

İşte bütün bu negatif ya da pozitif etkiler, kamu ekonomisinde dışsallıklar adı verilen alanın konusunu oluşturmaktadır. Bunların, neden kamu ekonomisi alanına girdiği sorusunun cevabı, piyasanın bunları doğru fiyatlandıramaması ile ilgilidir.

Neoklasik kaynak dağılım mekanizmaları, mal ve hizmetlerin üretim bölüşüm kararlarının sadece fiyatlar üzerinden yapıldığı iddiasına dayanır ve başka mekanizmaların etkilerini soyutlar. Oysa, üretim kararlarında bu dışı mekanizmalar son derece etkilidir.

Dışsallıkların önemli bir özelliği, faydaların veya maliyetlerin, he bir mal veya hizmetin

piyasada oluşan fiyatı içerisinde kapsanmıyor o dır. Bunun nedeni sözkonusu faydaların özel fayda olmayıp topluma yayılmasıdır. Aynı şekilde bir malı üretmenin, firmanın özel maliyeti yanında topluma yayılan bir maliyeti daha varsa dışsallık durumu ortaya çıkar. B duruma pozitif dışsallık, ikinci duruma negatif dışsallık adı verilir. Her durumda da topluma yayılan fayda ya da maliyet bir tür kamu malı niteliğinde olduğu için piyasada oluşacak olan fiyat, bu fayda ve maliyetleri kapsamaz ve pareto optimallik koşullarından “fiyat = marjinal maliyet” kuralını zedelediği için, piyasa üretim düzeyi, negatif dışsallık durumunda toplumsal optimumun üzerinde, pozitif dışsallık durumunda ise toplumsal optimumun altında oluşur.

192

9.2. Dışsallıkların Sınıflandırılması

Dışsallıkların en temel ayrımı parasal ve reel (teknik) dışsallık ayrımıdır. Parasal dışsallıklar fiyatlar içinde zaten yer alırlar. Örneğin, bizim kullandığımız bir mala olan talebin dışsal bir sebeple aniden artması, bu malın tını artırıyorsa bu durum bizim için parasal bir dışsallıktır, ancak ek için reel anlamda bir dışsallık değildir. Çünkü bu yeni fiyattan yeni talep dengesinin doğması beklenir.

Kamu ekonomisinin alanına giren dışsallıklar, bu dışsallıkları üretim sürecinin

sonucunda oluşan mal ya da hizmet fiyatlarının içinde almazlar. Piyasa işleyiş modelinde gördüğümüz gibi, neoklasik iktisadın varsayımlan altında, fiyatlar tüketiciler açısından marjinal özel faydayı, üreticiler açısından ise, marjinal özel maliyeti göstermektedir. Piyasa ekonomi« fiyat mekanizması, özel faydalar ile özel maliyetleri dikkate alarak ; Oysa, birçok durumda özel faydaların yanında toplumsal faydalar veya * maliyetlerin yanında toplumsal maliyetler de söz konusudur.

9.2.1. Pozitif Dışsallıklar

Pozitif dışsallık veya dışsal fayda, bir mal veya hizmetin kullanımında özel faydanın yanında bir de topluma yayılan fayda olduğu anlamına gelmektedir. Bu dışsal fayda kısmı, aynen kamu mallarında olduğu gibi, fiyatlandırılamaz. Öyleyse, pozitif dışsallıkların varlığında, malın fiyatı ve dolayısıyla üretim miktarı, tüm faydalan dikkate alan, diğer bir deyişle toplumsal optimum sağlayan düzeylerde değildir. Eğer, özel ve toplumsal (dışsal) tüm faydalar dikkate alınmış olsaydı, üretim miktarı daha yüksek olacaktı. Çünkü özel talebe ilave olarak, bir de topluma yayılan dışsal fayda söz konusudur ve toplumsal talep eğrisi özel talep eğrisinin sağında yer almaktadır. Öyleyse, toplumsal faydaların olduğu durumlarda piyasa üretim miktarı, toplamsal optimumu sağlayan üretim miktarından daha düşük olacaktır. Bu durumu aşağıdaki gibi ifade edebiliriz:

Marjinal Özel Fayda + Marjinal Dışsal Fayda = Marjinal Toplumsal

(MÖF) (MDF) Fayda (MTF)

Belirli bir miktar üretim için, veri arz koşullarında, piyasa dengesini sağlayan özel fayda diyelim ki (ödemeye hazır olunan fiyat) 25 TL iken, toplumsal fayda 45 TL dir. Arada 20 TL

değerinde bir pozitif dışsallık oluşmaktadır. Burada akla gelen soru, doğal olarak, bu değeri nasıl ölçtüğümüz almalıdır. Unutmamalıyız ki, bu analiz pozitif değil, normatif bir analizdir. Toplumsal optimumu sağlamak için olması gereken devlet müdahalesini göstermek için yapılan bir kavramsal analiz niteliğindedir. Bu durumu aşağıdaki şekil üzerinde daha iyi izleyebiliriz.

193

Şekil 7.1: Pozitif Dışsallık

Şekil 7.1.’de toplumsal optimum v noktasında oluşurken, piyasa dengesi u noktasında oluşacaktır. Eğer talep eğrisi, her bir miktar için ‘uz’ kadar sağ yukarıya kaydırılırsa toplumsal optimum sağlanacaktır. Bu ise, bireyin gelirine ‘uz’ kadar ilave etmek, yani bu miktarda bir sübvansiyon vermek ile yapılabilir (Hyman, 2002:99-100).

Yukarıdaki şekilde özel talep eğrisi ile toplumsal talep eğrisinin birbirlerine paralel

olduğu görülmektedir. Bu durum her zaman böyle midir? Bu eğrilerin böyle paralel olması, dışsal faydanın bütün üretim miktarları boyunca hiç azalmadan sürekli aynı şekilde devam ettiğini göstermektedir. Oysa, pozitif dışsallık yaratan durumlarda, belirli bir üretim miktarından sonra artık bu dışsallık ortadan kalkmaya başlayabilir. Çünkü bu alanda yeterince arz sağlanmıştır. Örneğin, temel eğitim hizmetlerinin yarattığı pozitif dışsallık durumunda, toplumun eğitim düzeyi arttıkça bu dışsal etkinin azaldığını öngörebiliriz. Bir noktadan sonra artık, özel talep eğrisi ile toplumsal talep eğrisi özdeş olmaya başlar. Bu durumu aşağıdaki şekil üzerinde analiz edelim. Bu şekilde, pozitif dışsallık yaratan malın üretim miktarı arttıkça, dışsallık miktarı giderek azalmaktadır. Eğer bu dışsallık durumunda marjinal toplumsal

maliyetler S yerine S' olmuş olsaydı, piyasa optimumu ile toplumsal optimum aynı olacaktı.

194

9.2.2. Negatif Dışsallıklar

Negatif dışsallıklar veya dışsal maliyetlerin varlığı durumunda, firma maliyetleri içinde içselleştirilmeyen bazı maliyetler vardır. Çünkü bu maliyetler emek, sermaye ve girdi

maliyetleri gibi olağan üretim maliyetleri değildir. Firma, bu sayılan maliyetleri zorunlu olarak içselleştirir; çünkü bunlar için fiyat ödemek zorundadır. Bunun yanında firmanın üretim faaliyetleri sonucunda diğer firmalara veya tüm topluma yayılan maliyetler vardır ki, firma, bir zorunluluk olmadığı sürece bunları içselleştirme yoluna gitmez. Bu zorunluluk, daha ileride açıklayacağımız gibi, devletin ya vergi, standart koyma, yasaklama gibi bazı araçları kullanması ya da sadece mülkiyet haklarım belirleyerek tarafların (dışsallık yaratan ve dışsallıktan etkilenen) aralarında pazarlık yapmalarını sağlaması anlamına gelmektedir.

Negatif dışsallıkların kendisini en çok gösterdiği alan çevre ile ilgili alandır. Sanayileşme ile birlikte, fabrikaların çevreye yaydıkları atıklar ve zararlı gazlar, giderek çevremizi ve bütün yerküreyi daha zor yaşanır bir hale getirmektedir. Bu atıklar sadece havayı değil, topraklan, yeraltı sularını, ırmakları, denizleri ve hatta okyanusları kirletmekte ve buralardaki canlıların yaşamını tehdit etmektedir. Bunun yanında, bazı endüstriyel gaz emisyonları atmosferin dünyayı güneşin zararlı etkilerinden koruyan tabakalarına zarar vermekte ve bir tür sera etkisi yaparak küresel ısınmaya neden olmaktadırlar. Bu durumun zararları, küresel kamusal mallar bahsinde gördüğümüz gibi, ülkelerin sınırlarını aşar bir şekilde tüm yerküreye yayılmaktadır.

Negatif dışsallık durumunda, piyasa fiyatı bütün maliyetleri kapsamaz. Marjinal özel maliyetlerin yanında, bir de topluma yayılan dışsal maliyetler vardır. Bu durumu aşağıdaki gibi ifade edebiliriz:

Marjinal Özel Maliyetler + Marjinal Dışsal Maliyetler = Marjinal Toplumsal

Maliyetler

Firmalar üretim miktarlarını marjinal özel maliyetlerini dikkate alarak belirleyecekleri

için, toplumsal maliyetlerin olduğu durumda, piyasa üretim miktarı, toplumsal optimumu sağlayan üretim miktarından daha yüksek olacaktır.

195

Yukarıdaki şekilde, özel faydaların özel maliyetler ile kesiştiği noktada, piyasa dengesi A noktasında, toplumsal marjinal maliyetleri gösteren eğri ile kesiştiği noktada, sosyal optimum ise B noktasında oluşmaktadır. Toplumsal optimuma ulaşılması için, q0q1 kadar üretimin azaltılması gerekmektedir.

9.3. Dışsallıklar ve Devletin Müdahale Araçları

Yukarıda açıklandığı gibi, dışsallıklar bir piyasa aksaklığı kabul edilmekte ve devletin

toplumsal optimal üretim düzeyini sağlayıcı araçları kullanmasını gerektirmektedir; bunların en yaygın olarak kullanılan örnekleri negatif dışsallık durumunda vergi ve pozitif dışsallık durumunda ise sübvansiyonlar olmaktadır. Bunun yanında devletin kullanabileceği diğer araçlar aşağıda gösterilmiştir (Bailey, 2002:34-35).

1. Dışsal maliyetin vergi ile içselleştirilmesi (Pigou vergisi): Dışsal maliyetlerin firma tarafından içselleştirilmesini sağlamak için, bu maliyetlere eşit bir miktarda vergi konulması dışsallıklar teorisinin uzun yıllar en çok kabul görmüş olan önermelerinden bir tanesidir.

Devletin negatif dışsallıklar durumunda klasik bir müdahale yöntemi haline gelmiş olan bu vergi Pigou vergisi adıyla da anılır. Bu vergi, firmaların üretim miktarını belirlerken kullandığı marjinal özel maliyetleri gösteren piyasa arz eğrisinin, marjinal sosyal maliyetleri de kapsamasını ve böylece üretim miktarının toplumsal optimum düzeyinde oluşmasını sağlar. Bu toplumsal optimum üretim miktarı, piyasa üretim miktarının altında oluşacaktır. Aşağıdaki şekilde. bu durum gösterilmiştir (Hyman, 2002:102).

196

Birim üretim miktarı başına konulan T kadar bir vergi, arz eğrisini sola doğru kaydırmaktadır. Bu durumda üretim miktarı q0 dan q, e düşmektedir. Devletin vergi hasılatı HFBJ alanı kadar olacaktır. Üretim miktarının azalması sonucunda toplumsal açıdan net fayda kazancı BGA kadar olacaktır.

Söz konusu vergi hasılatı, dışsallıktan etkilenen kesimlerin zararlarını tazmin etmek için kullanılırsa, anlamlı bir politika aracı olabilir. Böylece, devlet, dışsallık yayan kesimler ile dışsallıktan etkilenen kesimler arasında bir gelir transferi gerçekleştirmiş olacaktır.

2. Negatif Dışsallıkların Yasaklanması: Devlet dışsallık yaratan bir faaliyeti yasal

olarak engelleyebilir. Örneğin İngilter’de gürültü kirliliği yaratan faaliyetler yasaklanmıştır. Ancak, bu durum, üretim azalmasının yaratacağı ekonomik maliyetler nedeniyle, fazla uygulan bir çözüm değildir.

3. Kirlilik yaratan faaliyeti, firma düzeyinde düzenleyici önlemler almak: Örneğin şekil 7-3 de üretimi q1 ile sınırlandırmak ya da firmanın kirliliği yok edici filtre ve arıtma cihazları kullanmasını sağlayıcı yasal düzenlemeler getirmek. Günümüzde en çok uygulanan çözümlerden bir tanesi budur.

4. Negatif dışsallığı içselleştirmek: Negatif dışsallığı yaratan firma ile dışsallıktan etkilenen firmanın tek bir firma olarak birleştirilmesi. Örneğin İngiltere’de, bir atık firması ile bu atık firmasının kirlettiği nehirden arıtılmış su elde eden bir su firması arasında dışsal maliyet yayma sorunu ortaya çıkmaktayken, bu iki firmanın birleşip tek bir firma haline gelmesiyle, sözkonusu dışsal maliyet firmanın içsel maliyeti haline gelmiştir (Bailey, 2002:379).

5. Pazarlanabilir Kirletme Hakları (Permiler): Negatif dışsallıkları azaltmada uygulanan çözümlerden bir tanesi de, devletin işletmelere, belirli miktarda kirlilik yayma hakkı veren permiler dağıtması ve bu permilerin piyasada alınıp satılarak, kirlilik yaratan emisyonların kontrol altında tutulmasıdır. Bu sistemde, emisyonlarını kısan bir firma, emisyon yayma hakkını, daha fazla üretim yapmak (kirletici emisyonlarını artırmak) isteyen başka bir firmaya satabilmektedir (Stiglitz, 2000:229). Böylece, hakların piyasa fiyatı, üretimi azaltmanın marjinal maliyetinden yüksek olduğu sürece firmalar emisyon yayma haklarını satacaklardır. Bu sistemin vergiler ya da cezalardan üstün tarafı, üretim sonucunda oluşacak kirlilik

197

konusunda belirsizlik olmaması, devletin ne kadar kirlilik yaratılacağına baştan kendisinin karar vermesidir. Ancak, bu hakların firmalar arasında nasıl dağıtılacağı konusunda zorluklar mevcuttur.

Avrupa Birliği Emisyon Ticaretleri Sistemi, 2008 yılından bu yana üye ülkeler arasında bu ticaretin kurumsal yapısını hızla oluşturmaya başlamıştır.

9.4. Dışsallıklara Piyasa Çözümü: Coase Teoremi

Piyasa çözümü, dışsallık yaratan ve dışsallıktan etkilenen tarafların karşılıklı anlaşmaları ve mülkiyet haklarının dağılımına bağlı olarak bir tarafın diğer tarafa ‘tazminat’ ödemesi yoluyla dışsallığın ortadan kaldırılmasıdır. Dışsallık sorununa çözümün piyasa içinde ortaya çıkması ve devletin mülkiyet haklarını belirlemek ve muamele maliyetlerini düşürmek dışında herhangi bir rolü olmaması gerektiği Chicago ekolü iktisatçılarından Coase tarafından

önerilmiştir.

Coase’un analizinde iki önemli kavram vardır: Mülkiyet hakları ve Muamele

maliyetleri. Mülkiyet haklarının tanımlanması, ekonomideki kaynakların kimler tarafından ve nasıl kullanılacağının yasalarla gösterilmesi demektir ki bunu yapacak olan devlettir.

Negatif dışsal ekonomilerin mevcudiyetinde, firmanın maliyetlerini gösteren arz eğrisi topluma yayılan maliyetleri göstermediği için, ortaya çıkan üretim düzeyi, bu maliyetlerin içselleştirildiği durumda ortaya çıkacak olan üretim düzeyine göre daha yüksek olacaktır. Aşağıdaki örnekte çevreyi kirleterek üretim yapan bir fabrikanın net marjinal hasılası ve bu üretim sonucunda ortaya çıkan dışsal maliyetler gösterilmiştir.

Dışsallık yaratan firma, tam rekabet koşullarında çalışıyor ise, üretim yapacağı nokta, net ilave bir birim hasılanın (net marjinal hasılanın) sıfır olduğu E1 noktası olacaktır. Bu noktada toplam hasıla (OME1) olacak, dışsallıktan etkilenen firmanın (veya bireylerin) katlandığı maliyet ise 0GE1 olacaktır. Dikkat edilirse, E0 noktasından sonra marjinal maliyet marjinal net hasılayı aşmaktadır, yani toplum açısından optimum üretim düzeyi E0 noktasıdır.

Buna göre, devletin herhangi bir müdahalede bulunması gerekmez, sadece firmaların anlaşması için muamele maliyetlerini düşük tutması ve mülkiyet haklarını tanımlaması gerekir.

Dışsallığı azaltmak için piyasa optimumu olan E1 üretim düzeyinden daha düşük bir düzeyde üretim yapmak mümkün müdür? Coase’a göre, eğer mülkiyet haklan dışsallık yaratan taraftan yana ise, bu durum ancak, dışsallıktan etkilenen tarafın üretimin azaltılması için ‘tazminat’ ödemesi ile mümkündür. Bu durumda, dışsallıktan etkilenen taraf, üretimin E1 den

E0 a kadar geriletilmesi için ödeme yapabilir, çünkü dışsallığın giderilmesinden doğacak kazanç (E0E1FG), dışsallığı yaratan tarafın hasıla kaybından (E0E,F) büyüktür.

Eğer, mülkiyet haklan dışsallık yayandan yana ise, ortaya çıkan üretim düzeyi E0’ın sağ tarafında, dışsallıktan etkilenen taraftan yana ise sol tarafında gerçekleşecektir. Her iki durumda

198

da, bu iki taraf aralarında anlaşarak E0’a varabilirler. Dolayısıyla dışsallıktan etkilenen taraf, dışsallık yaratan firmanın zararını üretimi E0 noktasına geriletene kadar telafi edebilir. Bu nok-

tadan sonra, kayıptaki azalış kazançtaki azalıştan küçük olduğu için telafi edemez. Aynı şekilde eğer mülkiyet hakları dışsallıktan etkilenen taraftan yana ise, dışsallık yayan taraf, diğer tarafın kayıplarını telafi ederek üretimini E0 noktasına kadar devam ettirebilir (Mueller, 1989:30).

Coase’a göre, dışsallık durumunda devletin müdahale etmesine gerek yoktur; aralarında anlaşma yapan birey veya firmalar sosyal optimum çözümüne ulaşacaklardır. Ancak, Coase teoreminin dayandığı anlaşma modeli, uygulamada birçok zorluklar içereceği için eleştirilmektedir. Bu eleştiriler aşağıdaki noktalarda yoğunlaşmaktadır (Leach, 2004: 103):

1. Anlaşma Maliyetleri: Genellikle anlaşmanın parasal maliyetleri ve aman kullanımı yüksektir ve maliyetler çok kişiye dağılmıştır. Örneğin, halayı kirleten bir fabrika binlerce

kişiye zarar vermektedir. 2. Bedavacılık: Coase’un modeli içinde, bir fabrika, çevreye zarar veriyor ise, bu zararı

ortadan kaldırmak için çevre halkı ile fabrika yöneticileri arasında pazarlık görüşmeleri olmalıdır. Ancak, bu görüşmelerin maliyetine katlanmadan sonuçtan yararlanmak biçiminde ortaya çıkacak olan ‘bedavacılık’ davranışı burada da ortaya çıkabilir.

3. Artan Pazarlık Gücü kazanmak için Anlaşmayı Geciktirme: Bir firmanın bir

topluluktaki bireylerle sırayla anlaşma yaptığım düşünelim. Anlaşma yapılan kişi sayısı arttıkça, henüz anlaşma yapmamış kişiler sayıca azalmakta ve bu kişilerin pazarlık gücü artmaktadır. O halde, bu gücü elde etmek isteyen kişiler, anlaşmayı imzalamayı sürekli geciktireceklerdir.

199

Çerçeve Yazı: 5

FABRİKALARIN KİRLETTİĞİ ERGENE, TRAKYA’YA ZEHİR VERİYOR

12 Ocak 2011

Trakya Üniversitesi'nden Yorulmaz'a göre Trakya bölgesinde fabrikaların kirlettiği nehirlerin çevresinde yaşayanlar ciddi sağlık ¿orunlarıyla karşı karşıya; doğal yaşam ise bitmiş durumda: “Raporlara göre bu sular hiçbir amaçla kullanılamaz; ilköğretim öğrencilerinde bile

kanser görülüyor.”

Trakya Üniversitesi'nden (TÜ) Prof. Dr. Faruk Yorulmaz Trakya'da fabrikaların nehirlere döktüğü kimyasal atıklar nedeniyle kanser vakalarında artış, nehirlerde kirlilik, deniz

canlıları ve tarım arazilerinde zehirlenmelerin meydana geldiğini belirtti.

TÜ Tıp Fakültesi Halk Sağlığı Anabilim Dalı Başkanı Yorulmaz, Ergene Nehri, Çorlu Deresi gibi akarsuların çevresindeki binlerce fabrikanın zehirli atıkları nedeniyle yaşanan kirliliğe dikkat çekti ve "Ergene artık Trakya'ya hayat vermek yerine ölüm kusar hale geldi"

dedi.

NEHİRLERE DÖKÜLEN ATIK, TARIM ARAZİLERİNİ ve DENİZİ DE ZEHİRLİYOR

Üniversitede hazırlanan raporlara göre Karadeniz kıyısındaki Yıldız Dağları'ndan doğarak Pehlivanköy, Babaeski, Lüleburgaz ve Uzunköprü'den geçen ve Saroz Körfezi'ne dökülen Ergene üzerinde ve Çorlu'daki akarsularda doğal hayatın bittiğini söyleyen Yorulmaz,

şunları ekledi:

"Analizlerde nehir suyunda kurşun, civa, kadmiyum, kobalt, bakır gibi ağır metaller, arsenik, fosforlu-azotlu bileşikler, solvent, asit, alkali ve boya gibi sayısız kimyasal madde tespit edildi.

"Yağışlar sonrası nehrin taşmasıyla tarım arazileri de atıklarla zehirleniyor.

"Zehirler bitkiler aracılığıyla insanlara kadar ulaşıyor ve kanser, inme, ciğer, böbrek ve kalp yetmezliği gibi çok ciddi hastalıklara neden oluyor.

"Kuzey Ege'ye dökülen akarsularla deniz canlıları da zehirleniyor; bu balıkları tüketen insanlar ciddi derecede etkileniyor."

200

KOCAELİ’NDE ANNE SÜTÜNDE KİMYASALLARA RASTLANDI

Yorulmaz, raporlarda bu akarsulardaki suların hiçbir amaçla kullanılmayacağını ve sağlık için tehlike bir kaynak olduğunun belirtildiğini ve araştırmacılara göre Çorlu'daki kanser sıklığının Türkiye ortalamasının üstünde olduğunu ve ilköğretim öğrencilerinde bile kanser

görülmeye bağlandığını vurguladı.

Kocaeli Üniversitesi Öğretim Üyesi Prof. Dr. Onur Hamzaoğlu, Dilovası'nda sanayi tesislerinin neden olduğu kirliliğin çok ciddi boyutlara ulaştığını belirtti.

Hamzaoğlu, yeni doğan bebeklerde ve anne sütlerinde dahi yüksek ağır metale rastlandığını belirterek "Benzer araştırmaların yapıldığı Dilovası ile Kandıra karşılaştırılması, cennet ile cehennemi ifade edecek boyuttadır" dedi.

Adalet ve Kalkınma Partisi Kocaeli milletvekili Eyüp Ayar ise açıklamaları "hayali iddialar" diye tanımlayarak ""Dilovası'nda kanser riski yoktur. İstanbul'da, Ankara'da, İzmir'de kanser riski ne ise Dilovası'nda risk de o kadardır" diye konuştu.

EDİRNE’DE BİNLER, KAPKARA AKAN ERGENEYE KARŞI TEPKİLİ

Geçtiğimiz Ekim ayında binlerce kişi Uzunköprü ilçesinde Ergene Nehri'ndeki kirliliğe karşı bir yürüyüş yapmış, "Ölmek istemiyoruz" sloganları atmış, "Öldürülen Sadece Ergene Nehri Değil" pankartlı bir grup ise siyah renkte akan nehrin kenarına yatarak eylem yapmıştı. (EÇ/EÖ)

Edirne-Kocaeli - BİA Haber Merkezi

Düşünme Konuları:

1.Aşağıdaki dışsallık durumlarını inceleyiniz ve kamunun rolünün ne olabileceğini irdeleyiniz.

*Bir arkadaşınızdan grip mikrobu kapmanız.

*Çok yoğun bir trafik yüzünden okula geç kalmanız.

*Belediyenin açtığı bir çukuru kapatmaması yüzünden yaralanan bir kişi.

*Komşunuzun çok yüksek sesle müzik dinlemesi.

2.Rekabetçi bir piyasada üretilen bir malın piyasa talep fonksiyonu :

201

PD= 100 -0.5 QD

Arz fonksiyonu ise:

Ps = 65 + 0.2 Qs olsun.

Bu malın her birim üretimi 7 birimlik bir toplumsal maliyet yaratıyor ise (bu dışsallığın bütün üretim ölçeği boyunca sabit olduğunu varsayalım) piyasa üretim miktarını ve dışsallığın vergi ile içselleştirildiği durumda toplumsal optimum olan üretim miktarını bulunuz.

3.Aşağıdaki haberde yeralan çevre kirliliği olayını Coase teorimi çerçevesinde değerlendiriniz.

Kaz dağlarında altın arama ve işletme için 16 firmaya ruhsat verildi. 34 ayn noktada 400 bin ton siyanür kullanılacak.

Doğal güzellikleri ve yer altı zenginlikleriyle tanınan Kaz dağlarında, 16 yerli ve yabancı firma 400 bin ton siyanür kullanarak 34 noktada altın aramak üzere ruhsat aldı. Ruhsat alınan noktalar, Bayramiç, Çan, Lapseki, Biga, Ezine, Ayvacık ve Yenice ilçeleri sınırlan içinde bulunuyor.

Bölgedeki 2 milyon insanın temiz su kaynağı da olan Kaz dağlarında yapılacak olan bu tahribat, tüm bitkisel üretim ve tarımla geçimini sağlayan 750 bin insanın yanında yüzlerce tür canlıyı ve 10 milyon zeytin, kiraz, şeftali ve elma ağacını da ciddi biçimde tehdit altına alacak.

mynet'in haberine göre, Çanakkale'nin Bayramiç ilçesi sakinleri, 2007'den beri sü-

regelen siyanürle altın arama faaliyetlerinin yaratacağı etkilerin tarıma büyük ölçüde zarar vereceğini belirterek karara tepki gösterdi. Bölge sakinleri, bu kazıların başta yeraltı suları olmak üzere tüm çevrede kirlilik yaratacağım ve kanser vakalarına da sebep olacağını vurguladı.

Çanakkale - BİA Haber Merkezi 22 Ağustos 2011

202

Uygulamalar

203

Uygulama Soruları

204


205

Bölüm Soruları

206

10. DOĞAL TEKELLER

207


208


209



210

Anahtar Kavramlar

211

Giriş

212

Doğal Tekeller, Regülasyon ve Özelleştirme

Kamu ekonomisinin önemli alanlarında bir tanesi de elektrik, su, gaz gibi geniş altyapı yatırımlarının incelendiği alandır. Bu sektörler, kamu ekonomisinde geleneksel olarak ‘doğal tekel’ başlığı altında incelenmektedir. Ancak, son yıllarda, yine doğal tekel yapısı mevcut olmakla birlikte, alternatif üretim, dağıtım ve fiyatlandırma yöntemleri gerek teorik, gerekse uygulama alanlarında sık olarak tartışılmaktadır. Bu bölümde, doğal tekel yapısı, niteliği ve denge koşulları gibi konular incelendikten sonra, günümüzdeki uygulamalara değinilecek ve düzenleme (regülasyon) kapsamı içinde yeralan kuram ve kurallar ele alınacaktır.

10.1. Doğal Tekeller

Piyasa aksaklıkları teorisine göre, kamu ekonomisinin varlığını gerekli elan nedenlerden bir tanesi doğal tekellerdir. Doğal tekel özelliği taşıyan endüstriler arasında telefon, posta, elektrik, su ve gaz gibi endüstriler sayılabilir. Doğal tekeller, 6. Bölümde açıklandığı gibi, tüketimden mahrum bırakma ve faydada rekabet özelliklerine sahip olan özel mal ve hizmet üretirler. Örneğin, elektrikte, bedel ödemeyen, tüketimden mahrum bırakılabilir ve bu nedenle, bu hizmetler fiyatlandırabilirler; ancak elektrik üretimindeki ve maliyetlerindeki bazı özellikler bunların rekabetçi piyasalarda üretilmesini engellemektedir.

Doğal tekeller azalan maliyetlerle üretim yaparlar, yani üretim boyunca ortalama maliyetler azalır ve bu nedenle marjinal maliyetler her üretim miktarında ortalama maliyetlerin altında seyreder. Bu durumun sonucu olarak, üretim ölçeği ne kadar büyük olursa firmanın maliyetleri o kadar düşük olacaktır. Bu sektörlerde, büyük ölçekli tek bir firmanın çalışması, herbiri yüksek maliyetler ile çalışacak olan küçük ölçekli birden çok firmanın çalışmasından daha etkin olacaktır. ‘Eğer herhangi bir endüstride, piyasa talebini tek bir firmanın karşılaması, iki ya da daha fazla firmanın karşılamasından daha etkinse doğal tekel durumu mevcut

demektir’ (Walters, 1987:339). Burada etkinlik üretim maliyetlerinin düşük olması anlamına gelmektedir.

Doğal tekellerde büyük ölçüde ölçek ekonomileri geçerlidir ancak bazı durumlarda ölçek ekonomileri sona erdiği halde (üretim arttıkça ortalama maliyetler yükseldiği halde) üretimin tek bir işletmede yapılması birden fazla işletmede yapılmasına göre daha etkin olabilir5.

Telefon, posta, elektrik, su ve gaz gibi sektörler kamu ekonomisi içinde geleneksel olarak doğal tekel olarak adlandırılmışlardır, ancak teknolojinin gelişmesi ile beraber bu

5Bir sektördeki tüm işletmeler aynı teknolojiyi kullanıyorsa ve herbirinin üretim fonksiyonunu C(qj

gösteriyorsak, toplam üretim ( Q=ql+q2...qn) tek bir işletmede yapıldığı zaman, ayrı ayrı işletmelerde yapıldığı duruma göre daha düşük bir maliyet ile yapılacaktır.

C(Q) = C(ql+q2...qn)< C(ql) + C(q2)+ C(qn) (Walters, 1987:342).

213

hizmetlerin bazı bölümleri ayrışmakta ve rekabete açılabilir hale gelmektedir. Örneğin telefon hizmetlerinde sabit hatlı telefonlar yanında GSM sisteminin gelişmesi buna örnek olarak gösterilebilir. Elektrik hizmetlerinde de günümüzde, elektrik üretimi, iletimi, dağıtımı ve pazarlaması aşamaları birbirlerine dikey olarak bağlı olan bir ‘ağ’ yapısındadır. Ağ endüstrileri adı verilen bu durum, bir hizmetin üretiminden piyasa içinde dağıtılmasına kadar olan

safhalarının birbirine dikey olarak bağlı olduğu endüstrileri ifade etmektedir. Bazı safhalarda üretimin özel sektöre bırakılması (örneğin elektrikte üretim safhası) konusu son yıllarda sık olarak gündeme gelmektedir.

10.1.1. Doğal Tekellerde Etkin Üretim Düzeyi

Doğal tekellerde etkin üretim düzeyinin belirlenmesi, miktar ve fiyat olarak, aşağıdaki şekilde gösterilmektedir.

Azalan maliyet ile çalışan sektörlerde, üretim özel sektöre bırakılır ve özel sektör üretimi ve fiyatlaması ‘düzenlemeye’ (regülasyon) tabi tutulmazsa özel tekel fiyatlaması durumu orta çıkacaktır. Şekilde görüldüğü gibi, kâr maksimizasyoncusu tekel, marjinal maliyetler ile marjinal hasıla eğrisinin kesiştiği noktada üretim yapacak (Qm) ve bu miktar için piyasa talebinin karşılığı olan fiyatı uygulayacaktır (Pm). Tekelin aşırı kâr CmPmAB alanı ile gösterilmektedir. Bu üretim miktarı, optimallik koşulu gereği fiyatların marjinal maliyetlere eşit olması gerektiği için, toplumsal optimum olan bir miktar değildir.

Azalan maliyetli endüstrilerde, toplumsal optimum olan maıjinal maliyet fiyatlaması yapıldığı zaman, kamu işletmesi, etkin üretim miktarı olan Q* miktarını üreterek kaynak dağılımında etkinlik koşullarını yerine getirecek, ancak, doğal tekel durumunun özelliği gereği, ortalama maliyetler marjinal maliyetlerin üzerinde olduğu için, zarar ortaya çıkacaktır. Öyle ki, kamu işletmesi Q* miktarında birim başına EF kadar zarar etmek zorunda kalmaktadır. Bu durumda, sosyal optimumun sağlanabilmesi için başlıca 3 seçenek mevcuttur:

214

1. Üretimi özel sektöre bırakmak ancak fiyat düzenlemesi yapmak. 2. Üretimin kamu kesiminde kalması ve marjinal maliyet fiyatlaması yapmak, ancak, ortaya

çıkan zararı bütçeden karşılamak. Bu durumda vergicine yoluna gidilirse ve eğer bu vergileme kaynak dağılımını bozan, saptın- a bir vergileme ise etkinlik amacından uzaklaşılmış olur.

3. Ortalama maliyet fiyatlaması yapmak. Başabaş noktasını gösteren bu üretim düzeyinde, fiyat PA ve miktar ise QA olacaktır. Başabaş fiyatta, fiyat ortalama maliyete eşit olacağı için, kâr ya da zarar ortaya çıkmayacak ve bütçe üzerinde yük oluşturmayacaktır. Bu fiyat, marjinal maliyet fiyatından yüksek, üretim miktarı ise, optimum üretim düzeyinden düşük olacaktır.

Doğal tekellerde yukarıda açıklanan ölçek ekonomileri yanında, aynı girdilere bağlı birden çok malı üretmenin maliyetleri düşürmesi anlamına gelen kapsam ekonomileri de

ortaya çıkmaktadır. Bunun sonucu olarak, bazı doğal tekellerde, çapraz sübvansiyon yapmak

mümkündür. Özellikle birden fazla mal ya da hizmet üreten işletmelerde, çapraz sübvansiyon, yani zarar edilen bir hizmet alanının kâr edilen alan ile telafi edilmesi sonucu zararların giderilmesi sağlanabilir. Örneğin posta işletmeciliğinde, ulaşılması zor olan uzak bölgelerin posta taşımacılığının yüksek maliyetleri, merkez bölgelerdeki nispeten düşük maliyetlerle karşılanabilmektedir.

10.1.2. Doğal Tekellerde Regülasyon

Doğal tekellerde, etkinlik açısından, tek bir firmanın çalışması ve doğal olarak tekel haline gelmesi toplumsal optimum açısından gerekli bir durumdur. 1980’li yıllara kadar dünyada hakim olan genel anlayış, bu sektörlerin kamu ekonomisi birimleri tarafından işletilmesi yönünde olmuştur. Ancak 1980’li yıllardan bu yana dünyada hakim olan özelleştirme ve piyasa alanının genişletilmesi yönündeki politikalar sonucunda birçok ülkede, bu alanlar özel sektöre açılmış bulunmaktadır. Birçok ülkede özel sektöre açılan doğal tekel veya doğal tekelin ayrıştırılmış bir bölümü, düzenleyici kurumlar tarafından ortaya konulmuş olan belirli kurallar altında faaliyet göstermektedir Bu sektörlerin daha etkin ve gerektiğinde kamu yararına olarak çalışması için faaliyet gösteren düzenleme (regülasyon) kurumlarının amaçlarını şöyle sıralayabiliriz:

1 .Hizmetlerin en düşük maliyetler ile üretilmesini sağlamak

2.Aşırı kâr sağlayıcı bir fiyatlama yapılmasına engel olmak

Kısaca, regülasyonun amacı tekel koşullarının hüküm sürdüğü piyasalarda üretimin ve dağıtımın etkin, adil ve istikrarlı olmasını sağlamaktır. Bu amaçlarla kurulmuş olan düzenleyici kurumlar belirli kuralların yerleşmesi ve bunlara uyulup uyulmadığının izlenmesi görevlerini üstlenirler. Bu kurulların görevlerini tam olarak yapabilmeleri için, siyasi etki alanlarından uzak

215

simaları gerekmektedir. Bu nedenle dünyanın birçok ülkesinde bu kurumlar özerk kurullar olarak işlemektedirler.

Ancak, regülasyonun da özelleştirmede olduğu gibi, mutlaka kaynak tahsisinde etkinliği sağlayacağının bir garantisi olmadığı yönünde görüşler vardır. Bu yöndeki eleştiriler aşağıdaki gibi sıralanmaktadır. (Bailey, 2002: 358)

1. Eğer etkinsiz bir işletme düzenlemeye tabi tutuluyorsa, bu yapısı iyice kemikleşir ve

teknolojik yeniliklere kapalı kalmaya devam eder.

2. Düzenleme sürecinin kendisi kaynak kullandığı için, bir fırsat maliyeti vardır.

3. Kamusal seçiş teorisinde öngörüldüğü gibi, düzenleyici kurum yöneticileri de, etkinlik

kaygılarından ziyade kendi etki alanlarını genişletme davranışları içinde olabilirler

4. Düzenleyici kurum, düzenlenen sektör firmaları tarafından ‘ele geçirilmiş’ 6 olabilir.

Örneğin, düzenleyici kurum bürokratları, firmalar tarafından yüksek maaşlarla iş teklifleri

alabilirler.

5. Düzenleyici kurum üyeleri, hükümetin etkisi ve baskılarından bağımsız olmayabilir.

Düzenleyici kurum üyelerinin sözleşmelerinin yenilenmesi, bütçelerinin onaylanması gibi

konular hükümetin kontrolünde olduğu sürece, bu kurumun bağımsız çalışması sınırlı

kalacaktır.

10.1.3. Regülasyonda Fiyat Belirleme Yöntemleri

Eğer, doğal tekeller doğrudan özel sektöre devredildiyse yani tam anlamıyla bir özelleştirme söz konusu ise, o zaman bunların özel tekel haline gelmesi ve dolayısıyla yine etkinsiz çalışmaları ve sosyal maliyetlere neden olmaları kaçınılmaz olacaktır. Bunun için, bu noktada devletin, yukarıda sözünü ettiğimiz düzenleyici rolü önem kazanmaktadır. Burada

düzenleme en çok olarak fiyatlar üzerinde olmakta ve düzenleyici kurum, uygulanan fiyat özerinde belirleyici olmaktadır. Bunun en yaygın olarak görülen örnekleri elektrik iletimi ve dağıtımı (elektrik üretimi doğal tekel olarak kabul edilmemektedir), telekomünikasyon sistemleri, bazı ulaşım ve haberleşme işletmeleri olarak sayılabilir.

Bu işletmelerin uyguladıkları fiyatlar düzenleme kurumlarının denetimi altında olmalıdır. Bu amaçla iki tür fiyatlama uygulanabilir (Kahn A.E.,1987):

1. Getiri Oranı Fiyatlaması

6Bu teori (capture theory), Chicago ekolü iktisatçılarından George Stigler tarafından geliştirilmiştir.

216

Bu tür fiyatlamada, işletmenin uygulayacağı fiyat, söz konusu sektöre, yatırdığı sermayenin maliyetlerini karşılayacak olan yıllık hasılatı sağlayan bir fiyat olmalıdır. Bu fiyatlama yönteminde herbir miktar için maliyetleri karşılayacak olan fiyat (P*) hesaplanır ve uygulanır. Burada amaç, bir yıl içinde, hasılanın (P*xQ), maliyetlere eşit olmasını sağlayacak bir fiyatın bulunmasıdır. Bir firmanın toplam maliyetleri, işletme maliyetleri (OC) ile başlangıç yatırım maliyetlerinin (K) belirli bir getiri oranı7 (p) ile çarpımıyla toplanarak bulunmaktadır. Tam rekabet koşullarında bu getiri oranı, sermayenin marjinal verimliliğine eşittir.

P* x Q = OC + p(K)

O halde, yukarıdaki denklemdeki son terim, eğer bu miktar sermaye başka bir alana yatırılmış olsaydı sağlayacağı getiriyi (alternatif maliyet) göstermektedir. Örneğin, yılda 10.000 birim üretilen bir hizmet için 100.000.000 TL değerinde sermaye yatırmak gerekiyor ise, 100.000.000 TL değerindeki sermayenin 0.10 getiri oranı ile hesaplanmış yıllık getirisi olan

10.000.000 TL sağlayacak olan fiyat birim başına 1000 TL olmalıdır (işletme maliyetleri ihmal edilmiştir).

Daha çok A.B.D.’de uygulanan bu yöntemin daha basit bir şekli “maliyet-artı fiyatlaması” adı verilen fiyatlamadır. Buna göre, maliyetlere belirli bir oranda kâr eklenerek uygulanacak fiyat ortaya çıkmaktadır. Ancak, bu yöntemin bazı olumsuz yanlan vardır (Bailey, 2002:358).

1-Bu yöntem, kaynak dağılımında etkinliği sağlamakta yani aşırı fiyatlamayı önleyerek belirli bir fiyattan tüm taleplerin karşılanmasını sağlamaktadır. Ancak regülasyonda diğer bir amaç olan maliyetlerin düşürülmesi amacına hizmet etmemektedir. Çünkü, firma maliyetlerini ne kadar yüksek tutarsa, uygulamayacağı fiyat düzeyi de o kadar yüksek olmaktadır.

2-Bu yöntem sermaye yoğun üretim tekniklerini teşvik eder, çünkü böylece sağlanan getiri oranı, izin verilen (başlangıçtaki sermayenin getirisini bulmak için uygulanan) getiri oranından yüksek olacak ve işletme daha çok kâr edecektir.

3-Söz konusu getiri oranlanın tanımlamak ve sürekli olarak kontrol etmek bakımından idari olarak uygulaması zor ve masraflıdır.

Örnek

Kuruluş sermayesi 100.000 TL olan bir firmanın maliyet yapısına göre, 2000 birim mal üretmenin işletme maliyeti 4000 TL ise, % 10 içsel getiri haddi (kâr haddi) kabul edilirse, birim başına uygulanması gereken fiyat ne kadardır?

P* 2000 = 4000 + 0.10( 100.000)

P* = 7 TL olacaktır (birim başına)

7 Burada getiri oranı sermayenin alternatif maliyetini göstermektedir.

217

2. Fiyat Kontrolü Yöntemi

Bu yönteme göre, işletmenin ürettiği mal ya da hizmetin fiyatı belirli bir sının aşamaz. Bu sınır, tüketici fiyat endeksine veya belirli bir mal sepetinin ortalama fiyatlarına göre belirlenmektedir. Bazı durumlarda, izin verilen fiyat, sözkonusu endeksin altında olabilir, bunun nedeni, işletmenin teknolojideki yenilikleri izleyerek maliyetlerini düşürmeye ve etkin çalışmaya zorlanmasıdır. Ancak bazı sektörlerde bu durum değişebilir; izin verilen fiyat, eğer işletmenin yatırım maliyetleri yüksek ise, tüketici endeksinin üzerinde olabilir. Daha yaygın olarak Britanya’da uygulanan bu yöntem, rekabetin olduğu endüstrilere daha uygundur

Bu yöntem, getiri oranı fiyatlamasının ortaya çıkardığı yukarıda sayılan olumsuz tarafları önlemektedir (Bailey, 2002:360). Şöyle ki:

1-İşletmelere, maliyetleri düşürme yönünde bir dürtü verir, çünkü böylece kâr marjları artacaktır.

2-Sermaye yoğun yatıranlara doğru bir sapma yaratmaz.

3-İdari olarak uygulaması kolaydır.

Ancak buna karşılık bazı olumsuz tarafları da vardır:

1-İşletme, maliyetleri açısından daha düşük fiyat kullanabileceği halde, izin verilen

fiyattan istifade eder.

2-Düzenleme sürecinin gerçek sonuçlarının ne olduğuna ilişkin belirsizlik yaratır. Eğer söz konusu fiyat sının uzun bir süre uygulanıyorsa, bu süre zarfında fiyatlarda meydana gelen değişiklik gerçek kârları gizler.

3-Asıl dürtü maliyetleri düşürme üzerinde olduğu için, hizmet kalitesi azalabilir.

10.2. Kamusal Fiyatlama

Ekonomide fiyat kavramı, özel kesimde üretilen mal ve hizmetlerin bedeli olarak

kullanılmaktadır. Kamu ekonomisinde ise, çoğu zaman, daha önceki bölümlerde gördüğümüz gibi, hizmetlerin kamusal niteliği gereği, hizmetin faydası ve maliyetleri ile tam karşılık gelmeyen bir bedel söz konusu olmaktadır. Bu nedenle, bu bedele, fiyat yerine harç veya kullanım bedeli demek daha doğrudur. Maliye yazınında bu harçların belirlenmesi ve

uygulanması sürecinin analizine ‘kamusal fiyatlama’ (public pricing) adı verilmektedir.

Özel sektörde fiyatların iki önemli işlevi vardır (Friedman, 1984:381, Stiglitz, 2000, 139):

218

1-Kıt olan kaynakların, ‘bunlara en fazla değer veren bireylere’ tayınlanmasını sağlarlar. Tayınlama (rationing), savaş yıllarında çok kıt olan temel gıdanın, ihtiyaçlara göre dağıtılması için uygulanmıştır. Mevcut talep, arzdan fazla ise, herhangi bir şekilde tayınlama yapılmalıdır. Bu amaçla en çok kullanılan araç fiyat mekanizmasıdır. Eğer bir malın arzı sabit iken, talebi

çok fazla artarsa, fiyatlar yükselir ve bu mala en fazla değeri atfeden kişiler bu malı tüketebilir. Unutmayalım ki, neoklasik iktisatta, fiyat, tüketicilerin bir mala ya da hizmete verdiği değeri gösterir.

2-Fiyatın ikinci bir işlevi, üreticiler için sinyal olmasıdır. Fiyatlar yükseldiği zaman üreticiler, o malın üretiminin yetersiz olduğu sinyalini alırlar ve kaynaklarını, artan maliyetler dolayısıyla, kaynakları bu alanda kullanmanın marjinal maliyeti fiyatlara eşit oluncaya kadar daha çok bu alana aktarırlar.

Kamu sektöründe ise, bu ilkeler bir dereceye kadar geçerli olmakla birlikte, fiyatlamanın tamamen farklı amaçlan da vardır. Önce şunu hatırlayınız ki kamu sektörünün büyük bir kısmı için (genel bütçe içinde kalan kısım) fiyatlama söz konusu değildir. Fiyatlamanın olduğu alanlar, piyasa mallan sunan kamu işletmeleri ve doğal tekel niteliğindeki (elektrik, ulaştırma, haberleşme gibi) yatırım alanlarıdır. Bunların yanında, kamu eğitim ve kamu sağlık hizmetleri, büyük ölçüde genel bütçede olmakla birlikte, fiyatlama yapılabilen hizmetlerdir. Ancak

buralarda fiyatlamanın amacı, kâr etmek değil, hizmetlerin maliyetini (en azından bir bölümünü) karşılamaktır. Ayrıca, devlet bu alanlarda, bireylerin gelir durumlarım gözeten fiyatlama yaparak, gelirin yeniden dağılımına da katkıda bulunabilir. Kamusal fiyatlama yaparken çeşitli değerlendirme kriterleri dikkate alınabilir. Aşağıda bunların en önemli olanları ele alınacaktır.

10.2.1. Kamusal Fiyatlama Kriterleri

Piyasa fiyatlamasından farklı olarak, kamusal fiyatlamanın, kamuya gelir sağlamak ve gelir dağılımını etkilemek gibi yönleri de vardır. Ancak, piyasa fiyatlamasına benzer olan yönünün ne olduğuna karar verebilmek için, kaynak dağılımında etkinliğin sağlanması amacına yönelik fiyatlama ilkelerinin neler olduğunun incelenmesi gerekmektedir. Aşağıda bu ilkeleri daha ayrıntılı olarak incelemeye çalışacağız (Howard, 2001).

1. Etkinlik ilkesi

Önceki bölümlerde gördüğümüz gibi, rekabetçi piyasalarda etkinlik ilkesi, refahın maksimum kılınması için marjinal maliyetlere eşit bir fiyatlama yapılmasını gerektirmektedir. Ancak, kamu ekonomisinde bu sonucu değiştiren bazı unsurlar vardır. Öyle ki, göz önüne

219

alınması gereken fiyatlar 1. sosyal maliyetleri 2. kalabalıklaşma maliyetlerini de kapsar8. Sosyal

maliyetler konusu, Dışsallıklar bölümünde ele alınmış olduğu için burada, köprü ve otoyol

hizmetleri örneği üzerinden kalabalıklaşma maliyetleri konusuna değinilecektir.

Kamusal fiyatlama konusunda en çok analiz edilen durumlardan bir tanesi, köprü ve otoyolların fiyatlandırılmasıdır. Burada etkinlik koşullarına göre uygulanması gereken fiyatlama, talep ile maliyetin kesiştiği noktadaki fiyattır. Talep, özel mallardaki talep eğrisinde olduğu gibi, bireylerin ödemeye hazır oldukları fiyatı gösterir. Arz eğrisi ise özel mallardan farklı olarak sosyal maliyetleri de kapsar. Bu durumda bu sosyal maliyet kalabalıklaşma maliyetidir. Kalabalıklaşma maliyetlerinin düzeyi köprünün kapasite sınırım gösterir. Kapasite noktasına kadar bu maliyetler sıfıra eşittir. Dolayısıyla fiyatlama yapmak etkin değildir. Kapasite noktasından sonra ise, talebi azaltmak ve kapasiteye eşitlemek için fiyatlama yapılması söz konusu olabilir. Şekil 6-1’de, kapasite noktasının altında olan bir talep durumunda fiyatlama yapmanın etkinsizliği gösterilmiştir (kapasite noktası Q1) olsun). Bu

analizde etkinsizliği ölçme kriteri faydadaki net azalmadır. Teknik olarak, köprüyü kullanmanın yaratacağı belli miktarda bakım ve onarım maliyetleri de olacaktır. Ancak bu analizde bu maliyetler dikkate alınmamaktadır.

Önceki bölümlerde gördüğümüz gibi, faydadaki azalma, tüketici rantındaki azalma ile gösterilmektedir. Ancak, Kamu Mallan Bölümünde ele aldığımız (şekil 6-1) köprü malında olduğu gibi, tüketici rantındaki azalmanın tümü toplum açısından net bir kayıp değildir. Bu şekilde, OPAB alanı kadar köprünün geçiş ücretlerinden sağlanan bir gelir vardır. Ancak bu gelir, toplam fayda kaybından (OPAC alanı) küçük olduğu için, ortaya tüm toplum açısından ABC üçgenin alanı kadar bir net kayıp çıkmaktadır.

Burada fiyatlama, bir tayınlama yöntemi olarak kullanılmaktadır. Ancak başka tayınlama yöntemleri de vardır. Örneğin bunlardan bir tanesi, trafiğe çıkacak araçların belli kurallara göre sınırlandırılması olabilir. Fiyatlarma yapmanın uygun olmadığı bazı sosyal hizmetlerde (örneğin sağlık) bu tür sıraya koyma (randevu verme) yöntemleri daha çok uygulanmaktadır (Stiglitz. 2000:139-140).

2.Maliyeti Karşılama İlkesi

Maliyeti karşılama ilkesi, çoğu zaman, marjinal maliyet fiyatlaması ile çelişir. Çünkü, köprü, otoyol gibi büyük projelerin ilk yapım maliyetleri oldukça yüksek olduğu için, bunların maliyetlerini karşılayacak olan bir fiyat normal olarak marjinal maliyete göre oluşturulan fiyatın üstünde bir fiyat olacaktır. Bu kadar yüksek bir fiyat, çoğu zaman uygulanan kamu politikalarına uygun düşmez. Bu nedenle, eğer başlangıç maliyetleri de karşılanmak isteniyorsa, uygulanan fiyatlama aşağıda incelenecek olan ‘iki parçalı fiyatlama’olmalıdır. Bu projelerin

8Kalabalıklaşma maliyetleri konusu kamu ekonomisinde daha çok, ortak kullanım mallan bahsinde geç-

mektedir. Ancak bazı kaynaklarda kalabalıklaşma maliyeti bir dışsallık durumu olarak ele alınmaktadır (örneğin, Connoly-Munro, 1999)

220

finansmanı çoğu zaman vergilerle veya borçlanma ile sağlansa da daha sonra fiyatlama yaparak maliyetin bir kısmı kullanıcılardan karşılanmaktadır.

3.Gelir Dağılımı Kriteri

Kamusal fiyatlamada göz önüne alınan tek unsur etkinlik değildir. Bazen etkinlik

pahasına da olsa, toplumdaki gelir adaletsizliklerini dikkat alan, düşük gelirli kesimlerin kullandığı hizmetleri daha düşük şekilde fiyatlayan bir fiyatlama yapmak gerekli olabilir. Bu amaçla, göz önüne alman bir diğer durum da temel ihtiyaç mal ve hizmetlerinin daha düşük fiyatlanmasıdır. Örneğin, su ve toplu taşımacılık fiyatlamasında bu ilkeye uyulabilir. Ayrıca, 4. Bölümde ele alman su örneğinde olduğu gibi, bazı tür hizmetlerin talebinin fiyat esnekliği düşük olduğu için, düşük bir fiyatla sunulmalarının etkinlik maliyeti de düşük olacaktır.

Bu çerçevede, bahsedilmesi gereken bir diğer husus, erdemli mallar kategorisine giren

bazı hizmetlerin fiyatlaması olabilir. Örneğin müzeler ve sanat etkinlikleri birçok ülkede maliyetlerinin altında fiyatlandırılmaktadır. .Ancak, dünyada gelişen akım, genellikle, bu tür hizmetlerin özel kuruluşların desteği ile yapılmasıdır. Ancak, bu amaçla özel sektöre vergi indirimleri sağlanıyorsa, o zaman bu hizmetlerin finansmanı yine bütçeden karşılanmış gibi olacaktır.

10.2.2. Kamusal Fiyatlama Çeşitleri

1. Marjinal Maliyet Fiyatlaması

Marjinal maliyetlerin iki ölçüsü vardır (Bailey, 2002:98):

a. Uzun dönemli marjinal maliyet: Bu maliyetler, gerek sermaye yatırım maliyetlerini, gerekse işletme maliyetlerini kapsar.

b. Kısa dönemli marjinal maliyetler: Bu maliyetler, kısa dönemde, yatırım maliyetleri veri olarak alındığı için sadece işletme maliyetlerini kapsar. Bu iki marjinal maliyetten hangisinin fiyatlama kararlarında kullanılacağı konusu önemlidir.

Eğer, bir işletmenin fazla kapasitesi varsa (mevcut arz talepten fazlaysa) fiyatın uzun dönemli maliyetlere eşit olması kuralından sapılabilir ve kısa dönemli maliyetlere yakın bir fiyatlama yapılabilir, ancak hiçbir zaman kısa dönemli maliyetlerin de altında bir fiyat uygulanmamalıdır.

Marjinal maliyet fiyatlamasında karşılaşılan en büyük sorun, doğal tekel durumunda karşımıza çıkan, marjinal maliyetlerin ortalama maliyetlerden küçük olması ve dolayısıyla elde edilen gelirin maliyetleri karşılamaması nedeniyle işletmenin zarar etmesidir. Bu zarar bütçeden karşılanmakta ise, vergi ödeyicilerden, hizmetin kullanıcılarına doğru bir gelir transferi söz konusu olacaktır.

221

2.Ortalama Maliyet Fiyatlaması

Bu fiyatlama durumunda, hizmetin bedelini kullanıcılar ödemektedir Marjinal maliyet fiyatlamasında olduğu gibi, vergi ödeyenlerden kullanıcılara doğru bir gelir transferi yoktur. Eğer kullanıcılar, sübvanse edilmek istenen kesim (örneğin düşük gelirli kesim) değil ise, bu fiyatlamanın yapılması kamusal politika amaçlarına daha uygun düşmektedir.

3.İki Parçalı Fiyatlama

Bu fiyatlamada, tüm kullanıcılar, önce hizmeti kullanabilmek için hizmetin sunumuna

abone olurlar. Bu sabit bir abonelik bedelidir ve amacı başlangıç yatırım maliyetlerini tüm kullanıcılar arasında eşit olarak paylaştırmaktır. Daha sonra, işletme masraflarını karşılamak üzere, kullanım ile bağlantılı olarak değişen bir kullanım ücreti ödenir. Bu yöntem etkinlik açı-sından marjinal maliyet fiyatlamasına ve ortalama maliyet fiyatlamasına göre bir çok avantajlara sahip olsa da, bazı tartışmaya açık yönleri de vardır Şöyle ki, bazı tüketicilerin talep yapısı (ödemeye hazır oldukları bedel) sabit abonelik bedeli ile uyuşmayabilir, örneğin bundan düşük; buna karşılık, değişen kullanım bedelinden yüksek olabilir. Bu durumda bir etkinsizlik doğacaktır. Ancak, kullanıcı sayısı arttıkça, bu etkinsizlikler azalmaya doğru gidecektir. Ayrıca uygulanması biraz daha fazla idari maliyetler gerektirmektedir (Howard, 2001).

İki parçalı fiyatlama, günümüzde, elektrik, doğalgaz, telefon gibi birçok hizmette uygulanmaktadır.

4.Fiyat Ayrımcılığı

Bu fiyatlamada, farklı tüketici gruplarına farkı fiyatlar uygulanmaktadır. Bu uygulama bazen gelir adaleti amaçlı olabileceği gibi bazen kamu politikaları gereği bazı gruplara teşvik verme amaçlı da olabilir. Örneğin elektrik fiyatı bazı sanayi işletmelerinde daha ucuz olabilir. Yolcu taşımacılığında yaşlı veya öğrencilere daha düşük fiyat uygulanabilir.

5.Yoğun Dönem Fiyatlaması

Yoğun dönem fiyatlaması, talebin periyodik olarak bazı dönemlerde (günün belli saatler, haftanın belli günleri veya yılın belli mevsimleri gibi) arttığı ve bu artışın önceden tahmin edilebilir olduğu kamu hizmetlerinin fiyatlandırılmasında kullanılır. Örneğin elektrik

veya telefon kullanımı bazı saatlerde daha yoğun olur veya köprü ve otoyol kullanımı haftanın belli günleri ve saatlerinde iyice yoğunlaşır. Diğer bir deyişle, bu tür hizmetlerde biri daha düşük, diğeri daha yüksek olmak üzere iki farklı talep eğrisi ile karşı karşıya kalırız. Bu durumu aşağıdaki şekilde daha kolay analiz edebiliriz. Şekil 8.2’de, bir köprüye farklı yoğunluk dönemlerindeki talep düzeyleri gösterilmiştir. Buna göre yoğun dönemde, arz eğrisinin yoğun dönem talebi ile çakışığı Pp fiyatı, yoğun olmayan dönemde ise, aynı şekilde Po fiyatı

222

uygulanacaktır. Böylece, köprü daha etkin kullanılmış; yoğun dönemde eksik kapasite ve yoğun olmayan dönemde fazla kapasite durumunun ortaya çıkması engelimmiş olacaktır. Oysa, bu farklı talepler dikkate alınmayıp, ortalama bir talep eğrisine göre fiyatlama yapılmış olsaydı, yoğun dönemde QpQp* kadar bir kapasite açığı (talep fazlası), yoğun olmayan dönemde ise QoQo* kadar bir kapasite fazlası ortaya çıkacaktı (Bergstrom-MacKie-Mason, 1991: 241-249).

İkinci bir mesele ise, yoğun dönem talebini karşılamak için kapasite artırımına gidilmesidir.

Kapasiteyi ne kadar artıracağımıza karar vermek için kural şudur: Kapasite artırımının faydası maliyetlerine eşit ya da büyük olmalıdır. Burada faydayı şöyle ölçeriz. 1-Yoğun dönem süresi ile ağırlıklandınlmış olarak yoğun dönem kullanıcılarının ödemeye hazır oldukları fiyat bulunur 2- Yoğun dönem dışı süre ile ağırlıklandınlmış olarak yoğun dönem dışı kullanıcılarının ödemeye hazır oldukları fiyat buna ilave edilir. 3- Bu şekilde elde edilen fiyat

en az uzun dönem maliyetler (birim başına kapasiteyi artırma maliyetleri) kadar olmalıdır.

Yoğun dönem fiyatını daha yüksek belirleyerek, hem kapasite artırım maliyetleri yoğun dönem kullanıcılarına ödetilmiş, hem de bir miktar talep yoğun olmayan döneme kaydırılmış olur.

223

Uygulamalar

224

Uygulama Soruları

225


226

Bölüm Soruları

227

11. ETKİNLİK VE ÖZELLEŞTİRME

228


229


230



.

.

231

Anahtar Kavramlar

Doğal tekel, Özelleştirme, Kamusal fiyatlama, Çapraz sübvansiyon, X etkinsizliği, Yoğun dönem fiyatlaması, Regülasyon

232

Giriş

233

11.1. Kamu Kesiminde Etkinlik ve Özelleştirme

11.1.1. Etkinlik ile Mülkiyet Arasındaki İlişki

Etkinlik ile mülkiyet biçimi arasında bir ilişki olup olmadığı konusu gerek teorik,

gerekse ampirik9 alanda birçok çalışmanın konusu olmuştur.

3. Bölüm’de açıklandığı gibi, piyasa mekanizmasının etkinlik sağladığına ilişkin teorik modelin temel varsayımı rekabetçi piyasaların varlığıdır. Firmalar arasında rekabet olduğu sürece, fiyatlar marjinal maliyetlere eşitlendiği noktaya kadar düşecektir. Bunun yapılabilmesi için firma yöneticileri girdilerini en verimli şekilde kullanacaklar, israf ve etkinsizlikten kaçınacaklardır. Oysa, tekellerde rekabet olmadığı için etkinlik kaygısı da olmaz. Buna göre, mülkiyeti özel sektörde de olsa, kamu sektöründe de olsa, tekel birçok etkinsizliğin kaynağıdır. Mülkiyet ile etkinlik arasındaki ilişki, Martin- Parker (1997) tarafından aşağıdaki şekilde analiz edilmiştir.

Tablo: 8.1

Bu analizde, kamu mülkiyeti altında olan fakat rekabet içinde işleyen kuruluşlar gibi, tekel konumundaki özel sektör kuruluşları da dikkate alınmıştır. Yazarlara göre, en etkin durumdan en etkinsiz duruma doğru olan sıralama A > B > C > D şeklinde olmaktadır. Öyle ki, özel kuruluşlar, rekabet koşulları altında en etkin olurken, ikinci sırayı rekabet koşulları altında çalışan kamu kesimi kuruluşları almaktadır. Tekelci koşullarda işleyen özel sektör ve kamu

sektörü ise etkinlik sıralamasında üçüncü ve dördüncü sırada değerlendirilmektedir. Her iki piyasa durumunda da kamu kesiminin özel kesime göre daha etkinsiz olacağı öngörülmektedir. Stiglitz bu nedenleri aşağıdaki gibi özetlemektedir.

9 Etkinlik ile mülkiyet arasında bir ilişki olup olmadığına ilişkin olarak yapılan ampirik araştırmalarda,

çok farklı sonuçlar bulunmuştur. Bazı araştırmalar hiçbir ilişki olmadığını (örneğin: Efficiency and Owner»- hip:

Further Evidence P. Byrnes, S.Grosskopf, K. Hayes, The Review of Economics and Statistics, V. 68, No. 2 (May,

1986), pp. 337-341); bazı araştırmalar, özel mülkiyetin daha etkin çalışmasının bazı siyasi ve organisyon

özelliklerine bağlı olduğunu (örneğin B.Villalonga, Privatization And Efficiency: Differentiating Ownership

Effects from Political, Organizational, and Dynamic Effects, Journal of Economic Behavior & Organization, Vol.

42, No. 1, May 2000); bazı araştırmalar ise her koşulda kamu işletmelerinin etkinsiz çalıştığını bulgulamalardır (örneğin: A.BartelA.Harrison, Ownership versus Environment: Why are Public Sector Firms Inefficient? NBER

Working Paper No. W7043, 1999)

Tekel Rekabet

Kamu Mülkiyeti D B

Özel Mülkiyet C A

234

Kamu Kesiminde Etkinsizliğin Nedenleri

Organizasyona ilişkin nedenler:

Yumuşak bütçe kısıtı (iflâs kurumunun olmaması) Siyasal bağlantıların rolü

Rekabet yokluğu

Birey davranışlarına ilişkin nedenler:

Maaş ve ücretlerin performansa bağlı olmaması Bürokratik davranışlar (büronun alanının büyütülmesi amacı ile davranan bürokrat) Aşırı derecede riskten kaçınma davranışı

Kaynak: (Stiglitz, 2000:205).

11.1.2. Kamu Kesiminin Etkinsiz Çalıştığım İleri Süren Görüş:

Piyasa mekanizmasının etkin çalışmasının koşullarım ortadan kaldıran bazı piyasa aksaklıkları olduğu gibi, kamu kesiminde de devlet aksaklıkları adı verilen bazı aksaklıkların olabileceği ileri sürülmüştür. Bu görüşleri benimseyen ‘kamusal seçiş” ekolünün kurduğu teorik modeller, asıl olarak politikacı ve bürokratların davranışlarına ilişkin varsayımlara dayanmaktadır. Nasıl ki neoklasik iktisat, bireyi, piyasa içindeki davranışlarında ‘iktisadi adam’ olarak modelleştirmektedir; kamusal seçiş ekolü de bireyi, sadece piyasa içindeki davranışlarında değil aynı zamanda kamu ekonomisindeki davranışlarında yani seçmen, politikacı ve bürokrat olarak aynı şekilde modelleştirmektedir. Buna göre, seçmenler kısa vadeli çıkarları ile davranırken, politikacıların hedef fonksiyonu oy maksimizasyonu ve bürokratların

hedef fonksiyonu ise etki alanlarını maksimum kılmak olarak özetlenebilir.

Kamu ekonomisinin etkinsiz çalıştığını savlayan görüş içinde, buna gerekçe olarak ileri sürülen en temel hususlardan bir tanesi bürokrat davranışlarına ilişkindir. Buna göre, bürokratların bütçe alanlarını genişletici davranışları kamu bütçesinin aşın büyümesine neden olurken aynı zamanda etkinsiz olması sonucunu da doğurur.

11.1.3. X-Etkinsizliği

X-etkinsizliği, genel olarak firma ya da resmi büroların, iyi yönetilmedikleri ve doğru örgütlenmedikleri için kaynak israfına yol açmalarıdır. Bu israf, fazla eleman kullanma, gereksiz harcamalar yapma, verimsiz çalışma gibi nedenlerle ortaya çıkabilir. Bu etkinsizlik, bazı bürokrasi modellerinde10 olduğu gibi kaynak dağılımına ilişkin bir etkinsizlikten olmaktan

çok teknik bir etkinsizliktir. X-etkinsiz olarak çalışan bir işletme, etkinlik noktalan olan, ‘üretim

10 Bu modellerin en çok kabul görmüş olanı Niskanen modelidir. Bu model 11 .Bölümde ele alınacaktır.

235

olanakları’ eğrisi üzerinde bir noktada üretimde bulunmak yerine, bu eğrinin altında bir noktada üretimde bulunur. X-etkinsizliğinin nedeni, bürokrasinin, tekel durumunda olmasına bağlı olarak, maliyetlerini marjinal maliyetler üzerinde tutmasıdır. X-etkinsizliği sadece kamu kesiminde ortaya çıkmaz, aynı zamanda rekabetçi piyasaların işlemediği, tekel koşullarında çalışan özel firmalarda da aynı tür etkinsizlikler vardır. Ancak, özel sektörün rekabetçi piyasalarda çalışması durumunda, x-etkinsizliğinin azaltılması yönünde bazı dürtülerin olduğu öne sürülebilir. Oysa kamu kesiminde büroların rekabet içinde çalışması mümkün değildir,

çünkü, Kamu Malları Bölümünde gördüğümüz gibi, bu mal ve hizmetlerin niteliği gereği bunlar topluma bir bütün halinde sunulmaktadırlar. O zaman, bu hizmetlerde sunum birimlerinin etkin çalışması için gerekli teşvik ve dürtüleri sağlayacak olan rekabetçi piyasalar hiç bir zaman mevcut olmayacaktır. Ancak, bu durum, kamu kesiminin etkinsiz olduğu için ortadan kaldırılması ya da küçültülmesi anlamına gelmemelidir.

Belirli kamu hizmetleri zorunlu olarak kamu kesiminde yapılacağına göre, bu kesimde etkinliği sağlamak için idari ve kurumsal olarak yeniden biçimlendirme (reform) ve yeniden yapılandırma yoluna gidilmelidir ve son yıllarda bu yolda bazı çalışmalar yapılmaktadır.

11.2. Kamu Kesiminde Etkinlik ve Performans Yönetimi11

Kamu kesiminde etkinliğin ölçülmesi özel kesiminkinden farklıdır. Çünkü bu kesimde üretilen mal ve hizmetlerin çıktı olarak tanımlanması ve birim olarak ifade edilmesi çoğu zaman mümkün değildir. Bu nedenle, kamu cesiminde etkinlik için kullanılan kavramlar nicelik yerine nitelik ile ilgili kavramlardır.

Günümüzde birçok ülkede kamu kesiminde etkinliği sağlayacak dürtü ve teşvik sistemlerinin sağlanması için çalışılmaktadır. Bunlar arasında en önemlileri arasında şunları sayabiliriz:

1. Hizmette kalitenin ve hedeflerin tanımlanması ve bunların ölçülebilir hale getirilmesi 2. Bu kaliteden sorumlu birimlerin saptanması. Kamu birimleri içinde üst kademelerden alt

kademelere kadar sorumlulukların belirli olması. 3. Nihayetinde, üretim birimlerinin bu hizmetin kullanıcılarına karşı hesap verme sorumluluğu

içinde olması.

Kamu kesimi, belirli hizmetlerin sunulması için gerekli olduğuna göre, ve bu kesimde birbirleriyle rekabet eden bürolar olamayacağına göre kamu kesiminde etkinlik sağlayıcı mekanizmaların kurulması mutlaka zorunludur.

11 Bu bölümde Kirmanoğlu-Çak (2000)’den yararlanılmıştır.

236

Kamu sektörünün etkinsiz çalışmasının önüne geçmek için düşünülmüş olan bazı yönetim biçimlerinde, kamu işletmelerinin yönetimi özel sektör yönetimlerine benzetilerek tasarlanmıştır.

Buna göre, mülkiyet kamuda kaldığı halde, kamuya atfedilen bazı sorunlardan

kurtulmak mümkün olabilir. Aşağıda bu çözümlerden başlıca iki tanesine değinilmiştir.

1. Özerkleştirme: Kamu işletmelerinin siyasi iradeden tamamen bağımsız olarak kendilerini yönetmeleri modeli birçok batı ülkesinde yaygın olarak kullanılmaktadır. Her ne kadar mülkiyeti devlete ait olsa ve genel müdür siyasi iktidar tarafından atanmış olsa da, bu işletmeler aynı özel işletmeler gibi kendi üretim, fiyatlama, borçlanma, istihdam vb. kararlarını kendi yönetim yapılan içinde almaktadırlar. Bunun sonucu olarak işletme daha etkin olarak çalışmaktadır. Bu yöntem çoğu zaman özelleştirme uygulamasının ilk aşaması olarak görülmektedir.

2. Performansa dayalı kamu işletmeleri: Bu tür bir yapıda, kamu işletmesinin

performans hedefleri önceden belirlenerek, yöneticilerin bunlara uyması istenir. Tabii bunun yapılabilmesi için, özerk kamu işletmelerinde olduğu gibi burada da üretilen hizmetin ölçülebilir olması gerekir, ancak bu konuda bazı teknik zorluklar vardır. Son yıllarda OECD ve

Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşların da etkisiyle, kamu kesiminde etkinliğin sağlanması ve performans değerlendirilmelerinin yapılabilmesi için bazı teknikler geliştirilmektedir. Aşağıda bu konu daha ayrıntılı olarak ele alınacaktır.

11.2.1. Performans değerlendirmesine İlişkin Tanımlar ve Kavramlar

Performans değerlendirmesi, herhangi bir kamu hizmetinin sunumunda, kullanılan girdilerden(inputs), çıktıların(outputs) ve sonuçların(outcomes) elde edilmesi sürecinin değerlendirilmesidir. En çok kullanılan belli başlı performans ölçüleri şunlardır (Caiden, 1998:3)

Girdiler: Faaliyetin yürütülmesi için gerekli olan faktörler (para, personel, ekipman vs.)

Çıktılar: Sunulan hizmetin birim olarak ifadesi (aşılanan çocuk sayısı, inşa edilen yol uzunluğu, toplanan çöp miktarı, mezun olan öğrenci sayısı vs.)

Sonuçlar: Sunulan hizmetin hedefi (Hastalıklardaki azalma, hava kirliliğinin azalması, trafik kazalarındaki azalma, yoksulluğun azalması vs.)

Verimlilik: Girdi başına çıktı veya faaliyet düzeyi (Polis memuru başına araştırılan olay, görevli başına işleme alman dosya vs.)

Maliyetler: Çıktı başına maliyet veya birim maliyet (1 km. karayolu yapmanın ortalama maliyeti, bir öğrencinin yıllık ortalama maliyeti vs.)

237

Tüketici memnuniyeti: Anket sonuçlan ile elde edilmiş bazı değerlendirmeler (yapılan şikayet sayısı ve benzeri gibi)

Kamu kesiminde performans değerlendirilmesi 3 farklı kritere göre yapılabilir:

1 .Tutumluluk 2.Etkinlik 3.Etkinlik

1. Tutumluluk: Belli bir hizmet düzeyi için, kurumun mümkün olan en düşük maliyetlerle hizmet sunma kapasitesini gösterir. Tutumluluk kriterine göre performans değerlendirilirken, göz önüne alınan bir ölçü de gerçekleşen girdi maliyetlerinin hedeflenen girdi maliyetlerinden ne kadar saptığıdır.

2. Etkinlik: Mevcut girdiler ile mümkün olan en fazla çıktının üretilmesi veya bir birim çıktının en az girdi ile üretilmesidir12. Etkinlik, verimliliği de kapsayacak şekilde 3 koşula bağlı olarak ortaya çıkar (Levitt- Joyce, 1989:93)

1. Mevcut girdiler ile mümkün olan en fazla çıktının üretilmesi (teknik etkinlik). 2. Girdi bileşimini değiştirerek, yani bir girdiyi diğeri ile ikame ederek, sabit bir çıktı miktarı

için, girdi maliyetlerini düşürmenin mümkün olmaması (kaynak dağılımsal etkinlik).

3. Veri kaynaklar ile üretilen çeşitli ürün bileşimlerinin, tüketicilerin maksimum faydasını sağlaması.

Birinci ve ikinci kriterler, kamu kesiminde etkinlik değerlendirmesinde kullanılan bazı teknikler ile ölçülmektedir. Üçüncü koşul ise, kamu kesiminde etkinliği, kalite ve ‘müşteri memnuniyeti’ gibi kavramlarla ölçmeye çalışan yeni anlayışı yansıtmaktadır

3.Etkenlik: Etkenlik kavramı daha çok sonuç ile ilgili bir kavramdır. Sonuçlara ilişkin hedeflerin ne ölçüde gerçekleştirildiğini gösterir. Etkenlik ayrıca, hizmetin taahhüt edilen sürede gerçekleşmesi, hizmetin istenilen özelliklere sahip olması (kalite) ve tüketicilerin beklentilerine uygunluk (tüketici tatmini) gibi hususları da içerir. Bu şekilde, kamu sektörünün piyasa benzeri bir şekilde değerlendirildiğini ve hizmet kullanıcısının tüketici olarak

modelleştirildiğini görüyoruz. Bu modelde, kamu yöneticisi bir işletmecidir.

11.2.2.Kamu Hizmetleri Sunumunun Yerelleşmesi

Bugün dünyada, gerek teorik olarak gerekse uygulamada, kamu yönetiminin

yerelleşmesinin daha etkin olduğu kabul edilmektedir. Dünya Bankası ve OECD’nin birçok raporlarında bu husus ele alınmış ve gelişmekte olan ülkelere önerilmiştir.

12 Bu ilişki bazı kaynaklarda verimlilik veya ‘teknik etkinlik’ olarak ifade edilmektedir (Levitt- Joyce,

1989)

238

Burada meseleye birinci olarak etkinlik, yani kaynakların etkin dağılımı yönünden; ikinci olarak hesap verilebilirlik yönünden yaklaşılmaktadır. İktisatta kaynakların etkin dağılımı talep ile ilgili bir husustur. Talebi olmayan bir hizmeti üretirseniz veya talebi olan bir hizmeti üretmezseniz, ne kadar verimli çalışsanız da etkinlik sağlayamazsınız. Belirli koşullar altında, piyasanın bu etkinliği kendiliğinden sağlayacağını savunan görüşler vardır. Ancak,

piyasa koşulları ve kurallarından tamamen farklı bir kaynak dağıtım alanı olan kamu ekonomisinde talep siyasal taleptir ve vatandaşların oylan ile siyasetçilere ve oradan da hizmeti sunacak olan bürokratlara bildirilir. Eğer sunulacak olan hizmetin faydasının yayıldığı alan yerel ise, hizmeti sunacak olan siyasetçi ve bürokratların da yerel olması gerekmektedir. Bu kişiler halkın tercihlerini ve taleplerini daha yakından tanıdıkları için hizmet sunumu daha etkin olacaktır. Yerelleşme lehinde olarak ortaya konulan en güçlü gerekçe budur. İkinci olarak, hesap verilebilirlik açısından ki kamu ekonomisinde piyasadaki gibi bir rekabet olmadığı, yani

tüketicilerin o mal yerine başka bir malı satın alma şansları olmadığı için, üreticilerin (siyasetçi ve bürokratlar) tüketicilerin (seçmenlerin) memnuniyetini sağlayacak bir mekanizma olmalıdır. Bürokrat politikacıya, politikacı da halka hesap vermelidir. Bu hesap verme mekanizması, genellikle seçim dönemlerinde işlemektedir. Oysa yeni kamu yönetimi anlayışı bu hesap vermenin sürekli olarak işlemesini sağlayan yeni modeller geliştirme arayışındadır ve bu modellerde yerelleşme önemli bir yer tutmaktadır.

Buraya kadar aktardıklarımız konunun normatif yani olması gereken yönüdür. İdeal piyasa modellerinin gerçekte işlemesini imkânsız hale sokan nasıl ki tarihsel, sosyolojik, politik birçok unsur var ise, bu tür yeni kamu yönetimi modellerinin gerçekte etkinlik sağlaması yönünde birçok engel vardır. İktisatçı/maliyeci Vito Tanzi (Pitfalls on the Road to Fiscal Decentralization. Camegie Paper No. 19, 2001) bu problemleri şöyle sıralamaktadır:

1. Yerel yönetimler, kendilerine bırakılan hizmet alanları genişledikçe, bu hizmetlere yapılan harcamaların finansmanı için ellerindeki yetkileri artırabilir ve bürokratik işlemleri (imar izni, işyeri açma, kapama izni vs.) çoğaltabilirler.

2. Yerelleşme daha çok yolsuzluğa neden olabilir. Yerel kurumlar, merkezi kurumlara göre daha zayıf ve yolsuzluğa daha açıktır.

3. Yerelleşme ile ülke düzeyinde makro ekonomik koordinasyon daha zor olur.

4. Yerelleşme ile bölgeler harcamalarını kendi iktisadi ve mali kaynakları ile karşılamak zorunda olacakları için bölgesel farklılıklar artar.

11.3. Özelleştirme: Amaçlar ve Teknikler13

Özelleştirmede asıl amaç etkinliğin sağlanmasıdır. Bu görüş, kamu sektörünün tekel konumunda olduğu için etkinsiz çalıştığı ön kabulünden yola çıkmaktadır. Buna göre, sektör, x-etkinliğini sağladığı ve bürokratik davranış göstermediği için kaynak dağılımında etkinlik ve rekabet kurallarına göre çalıştığı için kamu işletmeleri özel sektöre devredilmelidir. Ancak

13 Bu kısımda B.Şenatalar-H. Kirmanoğlu, Kamu Ekonomisi, Anadolu Üniversitesi AÖF Yayını, Eskişehir, 2003’den yararlanılmıştır.

239

etkinlik sağlama yanında, özelleştirme ile ulaşılması amaçlanan başka hedefler de vardır. Bunlar arasında:

1. İşletmenin iktisadi kararlarının alınışında hükümetin rolünü azaltmak, (Bunlar arasında kamu istihdamını azaltmak önemli bir faktördür.)

2. Sermayeyi tabana yaymak,

3. Kâr amacıyla davranan özel sektörün teknolojideki verimlilik sağlayıcı yenilikleri uygulaması,

4. Kamu açıklarını azaltmak gibi hedefler sayılabilir.

Dünyada ve Türkiye’de, 1980’li yıllardan bu yana özelleştirmeyi savunanlar bu

hedefleri ortaya koymuşlar ve özelleştirme ile bunların sağlanacağını ileri sürmüşlerdir. Özelleştirme kavramına ve uygulamasına karşı olanlar ise, özelleştirme ile bu hedeflerin sağlanamayacağını, özellikle tekel koşullarında özel sektörün etkin çalışması için bir neden olmadığı görüşünü savunmuşlardır.

Özelleştirme olgusu iki türlü İncelenmektedir. Bir tanesi, özelleştirmeyi, meselenin sadece teknik yönünü dikkate alarak ve kamu sektörü ile özel sektör arasında bir mülkiyet değiştirme süreci olarak ele alan yaklaşımdır. Bu yaklaşıma göre, özelleştirme, verimlilik ve etkinlik artışı sağlamak ve toplumsal refahı artırmak için yapılmalıdır. İkincisi ise, bu teknik yönün ötesinde, meselenin politik iktisat tarafına ağırlık vermek ve özelleştirmeyi hükümet ile

özel sektör arasında bir güç kullanım alanı olarak ele almaktır. Buna göre, özelleştirme, hükümetten özel sektöre doğru verilen ödün ve imtiyazlar sonucudur ve özel sektöre çıkar sağlama araçlarından bir tanesi olarak ortaya çıkmaktadır.

Birinci yaklaşıma göre, özelleştirmede asıl amaç ekonomide etkinlik sağlanmasıdır. Buradaki temel kabul, özel sektörün verimli, fakat kamu sektörünün verimsiz çalıştığıdır. Kamu sektörü gerek tekel niteliğinden dolayı, gerekse politikacı ve bürokratların kendi çıkarları doğrultusunda çalışmalarının sonucunda etkinsiz sonuçlar vermektedir.

Bu görüşe göre, etkinlik sağlama yanında özelleştirme ile ulaşılması amaçlanan başka hedefler de vardır. Bunlar arasında yukarıda açıklandığı gibi kamu istihdamını azaltmak, sermayeyi tabana yaymak, teknolojiyi geliştirmek, kamu açıklarını azaltmak hedefleri sayılabilir.

İkinci görüşe göre ise, özelleştirme özel sermayeye çıkar sağlamanın bir aracıdır. Devletin sermaye sınıfının çıkarlarına hizmet ettiği ve devlet harcamalarının sermaye harcamalarını toplumsallaştırma amacına yönelik olduğu savunulmaktadır. Bu görüşe göre, özelleştirme sonuçlan da çoğu zaman bu yargıları doğrular niteliktedir.

Özelleştirme Yöntemleri

Başlıca özelleştirme yöntemleri şunlardır:

240

1. İşletmelerin blok satışı

2. İşletmelerin hisse senetlerinin satışı

3. İşletme hakkı devri

4. Yap-İşlet-Devret ve Yap-İşlet modeli

5. Kupon yöntemi

1. İşletmelerin Blok Satışı: Bu yöntem en basit özelleştirme biçimidir Bir kamu işletmesinin blok satışı, tamamının veya bir kısmının özel sektöre satılması anlamına gelmektedir. Burada üretilen mal veya hizmet piyasa koşullarında üretilebilen ve rekabetin mevcut

olduğu bir hizmet ise özelleştirmenin etkinlik amacı gerçekleşebilir. Aksi halde, tekel koşulları altında çalışan bir özel işletme kamunun finansman sorununu hafifletecek ancak etkinlik ve toplumsal refah açısından olumlu sonuçlar yaratmayacaktır.

2. İşletmelerin Hisse senetlerinin satışı: Bu yöntem ile işletme blok olarak satılmak yerine, sermayesi hisselere bölünerek halka satılmaktadır. Bu satış doğrudan, birinci el piyasa ile olabileceği gibi, menkul kıymetler borsaları aracılığıyla da olabilir. Birinci yönteme göre olumlu yanı sermayenin tabana yayılmasını sağlamasıdır.

3. İşletme Hakkı Devri: Bu yöntemde mülkiyet kamuda kalmak üzere, işletme hakkı belirli bir bedel karşılığında ve belirli bir süre için özel sektöre devredilmektedir. Bu süre sonunda mülkiyet devri de gerçekleşebilir. Burada amaç bu hizmetin özel sektör tarafından daha etkin olarak sağlanmasıdır. Ancak, burada da söz konusu olan çoğu zaman bir doğal tekel olduğu için, sözleşmenin, işletmenin tekel durumundan yararlanarak tüketici refahını azaltacak şekilde davranmasını önleyecek şekilde düzenlenmesi gereklidir.

4. Yap-İşlet Devret Modeli ve Yap-İşlet Modeli: Yap-İşlet-Devret modelinde, devletin

finansman yetersizliği içinde bulunması nedeniyle yerine getiremediği bazı altyapı yatırımları belirli koşullar altında özel sektör tarafından gerçekleştirilmektedir. Buna göre, özel sektör yatırım yapması karşılığında sermayenin amortismanı ve belirli bir oranda kârı elde ettikten sonra, belirli bir süre sonunda (örneğin 20 yıl) tesisi kamu

idaresine devretmektedir. Türkiye’de 1984 yılında çıkarılan bir yasa ile Yap-İşlet-Devret modeli uygulanmaya başlanmış ve bazı enerji santralları bu şekilde kurulmuştur. Daha sonra, bu model, yol, köprü, baraj gibi yatırımlar için de kullanılmıştır. 1997 yılında ise, devretme zorunluluğunu ortadan kaldıran Yap-İşlet modeli uygulamaya konulmuştur. Bunun nedeni, işletmelerin, belirli bir süre sonunda devir edecekleri

yatırımlarının kârlılık sağlaması için söz konusu hizmete yüksek fiyat uygulamaları olmuştur.

5. Kupon Yöntemi: Bu yöntem ile hizmet rekabet koşullan altında özel sektör tarafından sunulmakta ancak, finansmanı devlet tarafından sağlanmaktadır. Bu yöntemin kullanıldığı alanlar çoğu kez eğitim ve sağlık gibi, kamu malı bölümünde sayılan kriterlere göre tam kamusal mal olmayan hizmet alanlarıdır. Ancak bu hizmetlerin taleplerinin, topluma yayılan faydaları veya diğer nedenlerle, bireylerin gelirlerine bağlı olması istenmiyor olabilir. Diğer yandan bu hizmetlerin üretiminde rekabetin

241

sağlayacağı etkinlikten yararlanmak için piyasa üretimine gidilmektedir. Bu durumda, hizmetin kullanıcılarına devlet tarafından kupon verilerek hizmetin arz yanı özel, talep yanı ise kamusal finansman ile sağlanmaktadır.

Çerçeve Yazı: 6

SIRADA ELEKTRİK ÜRETİM ÖZELLEŞTİRMELERİ VAR

Elektrik dağıtım özelleştirmelerinin tamamlanmasının ardından gözler elektrik üretim özelleştirmelerine çevrildi. Üretim özelleştirmelerinde öncelikli 4 termik üretim tesisi portföy gruplarından ayrı olarak, 13 termik ve 28 hidroelektrik santral ise 9 portföye bölünerek özelleş-

tirilecek.

Özelleştirilecek elektrik üretim tesislerinin toplam gücünün 16 gigavaın (GW) üzerinde olması hedefleniyor. Özelleştirilecek tesislerin toplamı EÜAŞ kurulu gücünün yüzde 68’ini, Türkiye’deki kurulu gücün ise yüzde 39’unu oluşturuyor. Termik santrallerin mülkiyet satışıyla, hidrolik santrallerin ise işletme hakkı yöntemiyle özelleştirilmesi öngörülüyor.

Özelleştirilecek bölgeler hangileri?

Elektrik üretim tesislerinin özelleştirilmesine ise öncelikle 4 adet termik santral ile başlanacak. Bu santraller arasında, Hamitabat, Kangal, Seyitömer, Soma A-B santralleri yer

alıyor. Kırklareli’nde bulunan Hamitabat santrali yakıt olarak doğal gaz kullanırken, Sivas’ta bulunan Kangal, Kütahya’da bulunan Seyitömer ve Manisa’da bulunan Soma A-B santrali

linyit kullanıyor. Söz konusu 4 santral EÜAŞ toplam termik santraller brüt üretiminin yüzde 28,5’ini oluşturuyor.

Kapasite artırım potansiyeli olan santraller arasında Soma, Tunçbilek, Seyitömer ve Orhaneli termik santralleri bulunurken, bu termik santralleri besleyen havzalarda yeni kapasite

için minimum 45 senelik linyit rezervi bulunuyor.

Portföyler geniş yatırımcı yelpazesine hitap edecek

Alınan bilgiye göre, portföyler farklı ilgi alanlarını kapsayacak ve geniş yatırımcı yelpazesine hitap edecek şekilde hazırlandı. Portföyler oluşturulurken coğrafi konumlar dikkate alındı. Aynı akarsu üzerinde bulunan hidroelektrik santraller, ileride doğabilecek olası anlaşmazlıkların ortadan kaldırılması ve operasyonel kolaylık sağlanması adına aynı portföyde yer aldı.

356 MW ile 2 bin 795 MW aralığında 9 portföy oluşturulurken, 3 adet sadece termik

santralden oluşan portföy, 2 adet termik ve hidroelektrik santrali içeren karma portföy, 4 adet sadece hidroelektrik santralden oluşan portföy bulunuyor.

242

Kaynak: http://enerjienstitusu.com/2011/01/04/sirada-elektrik- uretim-ozellestirmeleri-

var/

Düşünme Konuları

Bir altyapı hizmeti (örneğin elektrik santralı) kurulurken yapılmış olan yatırımın maliyetlerini karşılamak için nasıl bir fiyatlama uygulanması gerekir?

Rekabet koşullarında çalışabilecek bir üretim kuruluşunun özelleştirilmesi ile doğal tekel özellikleri gösteren bir kuruluşun özelleştirilmesi arasında etkinlik sağlanması açısından ne gibi farklar vardır?

Bir kamu kesimi biriminin etkinsiz çalıştığım hangi göstergelere bakarak

anlayabilirsiniz?

11. Bölüme Ek: Etkinliği Ölçme Teknikleri

Kamu kesiminde performans ölçümü yapmak için geliştirilmiş olan birçok teknik vardır. Bu alanda başlıca üç teknik kullanılmaktadır: Oran (rasyo) analizleri, Regresyon analizi, Veri

zarflama analizi (Kirmanoğlu-Çak, 2000).

1. Oran Analizleri

1980’lerden önce, etkinlik analizleri daha çok, oran analizi kullanılarak yapılmaktaydı. Oran analizi ile, tek bir girdi ile tek bir çıktı arasındaki ilişkiyi bularak, aynı hizmeti sağlayan birimler ortalaması arasında karşılaştırma yapmak mümkündür. Bu yöntem, etkinliği tek boyutlu olarak ele aldığı için bize oldukça kısıtlı bir bilgi sunmaktadır. Ayrıca ortalamanın da etkinlikten çok uzak olması mümkündür (Craycraft, 1999).

Dünyada kullanılan bazı oranlar (Nyhan-Martin, 1999) şunlardır:

Birim çıktı başına maliyet

Çalışan başına (tam zamanlı eşdeğeri olarak) çıktı

Sonuç başına maliyet

Çalışan başına (tam zamanlı eşdeğeri olarak) sonuç

Çıktı başına (birim olarak ölçülemeyen çıktı) maliyet

Çalışan başına (tam zamanlı eşdeğeri olarak) nitel çıktı

243

Oran analizi, performansın etkenlik kriterine göre ölçülmesine daha uygundur.

Gerçekleşen çıktının beklenen çıktıya oranı (çıktı etkinliği), gerçekleşen girdinin beklenen girdiye oranı (girdi etkinliği) olarak ifade edil oranlar veya birden çok çıktı veya girdi kullanımında ağırlıklandırılmış bileşimleri, bu amaçla kullanılabilir.

2. Regresyon Analizi

Oran analizlerinde tek bir girdi ile tek bir çıktı arasındaki ilişki izlenebildiği halde, regresyon analizlerinde, birden çok girdinin tek bir çıktı " üzerindeki etkisini ölçmek mümkündür.

Açıklanan değişken olarak seçilen kamu hizmeti, bir çıktı veya son olarak ifade

edildikten sonra (örneğin eğitim hizmeti için ‘başarı oranı’ veya ‘okula devam etme süresi’; sağlık hizmetleri için ‘tedavi edilen hasta sayısı' iç güvenlik hizmetleri için ‘aydınlığa kavuşturulan olay sayısı’ gibi) bu değişkeni etkileyen faktörler (açıklayıcı değişkenler) belirlenir.

Regresyon analizlerinde daha çok kesit analizi yapılmakta; aynı hizmeti üreten farklı birimlere (Belediyeler, Üniversiteler, Hastaneler gibi) ait veriler kullanılmaktadır.

Açıklayıcı değişkenlerin bir kısmı, toplumun sosyo-ekonomik durum bağlı olan ‘çevresel’ değişkenler olacaktır (işsizlik oranı veya gelir dağıl gibi). Bunlar, söz konusu hizmeti sunan kamu otoritesinin kontrolü dışındadır. Bu değişkenler nasıl bir ortam içinde çalışıldığını göstermesi bakıdan önemlidir.

Tüm değişkenler belirlenerek model doğru olarak kurulduktan sonra, modelin kalıntıları (e i), birimin teknik etkinlik düzeyini gösterir. (Smith, 1990).

Yi = a0 + aj Xü+ Xin + ej

Herhangi bir birime ait kalıntının pozitif olması, söz konusu biri performansının ortalamanın üzerinde olduğunu gösterir.

244

3. Veri Zarflama Analizi

Veri zarflama analizi, aynı veya benzeri hizmeti sunan birimlerin nispi etkinliklerini ölçme tekniğidir. Bu yöntemin kamu sektörü etkinlik analizlerinde sık olarak kullanılmasını sağlayan özellik, birden çok girdi ve çıktının kullanılabilmesine imkan vermesidir. Burada bağımlı değişken (açıklanan değişken) çıktı, sonuç veya kalite gibi bir performans ölçümü olabilir.

Bu analizde etkinlik, en basit ifadesiyle, çıktıların ağırlıklı toplamının girdileri ağırlıklı toplamına oranıdır. Her karar birimi için bu ağırlıklar bir optimizasyon problemi çözülerek bulunur. Buna göre, karşılaştırma yapılan karar alma birimlerinin (KAB) etkinlik oranlan bir’e eşit veya küçük kısıtı altında, söz konusu KAB’nin etkinlik oranını maksimum kılacak ağırlıklar bulunur. Bu nedenle, veri zarflama yönteminde herhangi bir KAB’nin etkinliği mutlak olarak değil, diğer KAB’lerine göre nispi olarak bulunur. Boylere, her KAB için, karşılaştırma seti içindeki diğer KAB’ne üstün gelen (onları zarflayan) çıktı/girdi oranlan (veri bir ağırlıklar seti için) bulunur. Bu şekilde yapılan bir sınır analizini kullanarak, her bir KAB’nin mevcut çıktı/girdi oranını potansiyel çıktı/girdi oranı ile karşılaştırarak etkinlik skoru oluşturulmaktadır.

Bu yöntemin bazı sınırlayıcı yönleri vardır. Birincisi, parametrik olmadan bir teknik

olduğu için, hipotez testi için uygun değildir. İkincisi ise, kamu birimlerinin etkinliklerini birbirlerine göre (nisbi olarak) tanımladığı :çın, ‘teorik olarak optimal bir performans standardına’ (Nyhan-Martin, 1999:356) dayanmamaktadır.

245

Uygulamalar

246

Uygulama Soruları

247


248

Bölüm Soruları

249

12. GELİR DAĞILIMI VE GELİRİN YENİDEN DAĞILIMI

250


251


252



253

Anahtar Kavramlar

254

Giriş

255

Ekonomide Gelir Dağılımı ve Gelirin Yeniden Dağılımı Politikaları

Adalet konusu toplumsal hayatın her alanında çok önemli bir konudur. Hukuk ve siyaset bilimi gibi iktisat bilimi de adalet nedir ve nasıl sağlanır sorusuna her zaman cevap aramış ve aramaktadır. Ancak, iktisat disiplini, diğer sosyal bilim disiplinlere göre ölçülebilir büyüklükler ile daha fazla çakışma şansına sahip olduğu için, daha kesin adalet ölçüleri geliştirebilmiştir. Bunlardan en önemlisi gelir dağılımıdır.

Gelir dağılımı, bir ekonomide yaratılan kaynakların, piyasa tarafından veya merkezi siyasi karar mekanizması yoluyla, bu kaynakları üreten faktörler arasında dağıtılmasıdır. Kapitalist piyasa ekonomilerinde, bu dağılım birincil düzeyde piyasa tarafından yapılır, ancak merkezin uyguladığı çeşitli iktisat politikalarının bu dağılım üzerinde, ülkelere göre değişen düzeyde az ya da çok, mutlaka etkisi vardır. Bu politikalar arasında, özel olarak gelir dağılımını düzeltmeye yönelik olan politikalara ‘gelirin yeniden dağılımı’ (income redistribution)

politikaları adı verilmektedir.

Bu bölümde, önce gelir dağılımı tanımlarını ve belli başlı ölçüm tekniklerini ele

alacağız. İkinci olarak, bir ekonomide gelir dağılımını etkileyen faktörleri inceleyeceğiz. Üçüncü olarak adil olmayan gelir dağılımı ile çok yakın bir durum olan yoksulluk meselesine değineceğiz. Son olarak da, devletin uygulaması önerilen gelir dağılımı politikalarını (birincil ve ikincil düzeyde) gözden geçireceğiz.

12.1. Gelir Dağılımı

Gerek klasik, gerekse neoklasik iktisatçılarda, gelir dağılımı konusu, daha çok faktörel gelir dağılımı, yani üretim faktörlerinin gelirden aldıkları paylar olarak ele alınmaktadır.

Klasik iktisatçılar (Smith, Ricardo) gelir dağılımını, ücretlerin geçimlik düzeyde olduğu bir ekonomide, dışsal faktörler (kıtlık ve azalan kârlar gibi) karşısında kâr ve rantın paylaşımı olarak incelemişlerdir.

Neoklasik iktisat teorisi ise, gelir dağılımının piyasanın işleyişi içinde içsel olarak

belirlendiğini, diğer bir deyişle, üretim faktörlerinin marjinal verimliliklerine eşit pay aldığını öngörmektedir. Buna göre, tam rekabet koşullarında, üretime katılan bütün faktörler, veri teknoloji altında, marjinal getirilerine eşit pay almaktadırlar. Ancak, tam rekabet koşullan mevcut değilse, ekonomide rantlar oluşur. Tam rekabet koşulları adil bir gelir dağılımı için gerekli koşuldur, ancak yeterli olmayabilir. 3. Bölümde gördüğümüz gibi, eğer, piyasanın ortaya çıkardığı gelir dağılımı adil olarak kabul edilen bir dağılım değilse, etkinlik koşullarını (nispi fiyatlan) bozmamak üzere, gelirin (başlangıç gelir veya servetlerin) yeniden dağılımı yoluna gidilebilir (refah iktisadının 2. temel teoremi). Pareto kriterine göre değerlendirilen bir etkinlik ve refah analizinde, yukarıda değinilen analizin dışında bir gelirin yeniden dağılımı analizine yer yoktur, ancak, belirli refah yargıları yapmak için sosyal refah fonksiyonları kavramı geliştirilmiştir. Sosyal refah fonksiyonları, bize, farklı gelir dağılımları arasında

256

toplumun en çok tercih ettiği gelir dağılımının hangisi olduğu konusunda karar vermemiz için, bir kriter sağlamaktadır.

Sonuç olarak, hangi ekonomik sistemde olursa olsun, bir ekonominin sahip olması gereken özelliklerden bir tanesi etkinlik ve büyüme ise, diğeri de adalettir. Bazen bu iki ilke

birbirleriyle çelişir. Daha fazla etkinlik, ancak bir miktar adaletten fedakârlık ederek gerçekleşebilir veya tersi geçerli olabilir.

Büyümenin özel sermayenin yatırım yapma inisiyatiflerine bağlı olduğu kapitalist bir ekonomide, bu durumun çok tipik örneği vergilemede ortaya çıkmaktadır. Daha üst gelir gruplarının bir gelir unsuru olan sermaye kazançlarının vergilendirilmesi, adalet açısından gerekli olduğu halde, etkinlik ve büyüme açısından olumsuz sonuçlar yaratabilir. Günümüzde, vergi teorileri ve politikaları, ince düşünülmüş ve işlenmiş istisna ve indirim yapılan ile bu sorunu bir dereceye kadar çözmekteyseler de, reel ekonomilerin güç dengeleri, özellikle gelişmekte olan ülkelerde, çoğu zaman bu soruna duyarsız kalmaktadır. Küreselleşme hareketi,

sermayenin uluslararası dolaşımını serbestleştirdiği ölçüde, vergi politikaları sermaye gelirleri lehine olmaya devam etmekte ve bu durum, gelir dağılımını emek gelirleri aleyhine bozmaktadır.

12.1.1. Bir Refah Ölçümü Olarak Gelir

Gelir ve servet ölçülebilir büyüklükler olduğu için, bir ülkedeki refah dağılımı, gelir ve servete; daha yaygın olarak gelire bağlı olarak ölçülür. Ancak, refahı belirleyen başka birçok unsur vardır. Bunlar arasında en önemlisi, ülkedeki sosyal politikaların mevcudiyetidir. Eğer devlet, düşük gelirli kesimlere parasız olarak ve kabul edilebilir bir kalitede eğitim, sağlık ve konut gibi sosyal hizmetler sunuyorsa, gelir dağılımındaki bozuklukların refah düzeyine

yansıması daha az olacaktır. Refah dağılımının belirlenmesinde diğer bazı sosyal ve siyasal faktörler de rol oynayabilir. Örneğin, toplumsal cinsiyet açısından veya etnik özellikler açısından, bazı gruplara karşı ayırımcılık ve baskı varsa, bu durum, yine, refahın dağılımında ciddi sorunlar ortaya çıkartacaktır.

Refah ölçümlerini gelir veya servete bağlayan refahçı (welfarist) yaklaşım dışında, insan yaşamının maddi olmayan niteliklerini göz önüne alan yaklaşımlar da vardır. Amartya Sen (Sen,1997:305-324), adalet sorununu tartışırken, neyi adil dağıtacağız sorusunun cevabını işlevsellik(functionings) ve yapabilirlik (capabilities) kavramları ile yanıtlamaktadır. Amartya Sen’in ‘işlevsellik ve yapabilirlik’ kavramları, bireylerin, sağlıklı olma, iyi beslenme, eğitim imkânlarına sahip olma, toplumdan dışlanmama, yurttaşlık haklarına ve siyasi özgürlüklere sahip olma haklarım ön plana çıkartır. Amartya Sen’in dikkat çektiği kavramlar, bazı kalkınma göstergelerine esin kaynağı olmuştur. Birleşmiş Milletlerin, ülkeler arası kalkınmışlık karşılaştırmaları yapmak için hazırladığı ‘insani kalkınmışlık indekslerinin’ temelinde bu kavramlar vardır.

257

12.1.2. Gelir Dağılımının Tanımlanması ve Ölçülmesi

Gelir dağılımını ölçmeden önce, hangi tip bir gelir dağılımından sözettiğimizin belirlenmesi gerekir. Gelirin dağılımını hangi kıstaslara göre ölçeceğimizi belirleyen başlıca gelir dağılımı tipleri şunlardır:

1. Gelirin kişisel dağılımı

2. Gelirin faktörel dağılımı

3. Gelirin bölgesel dağılımı

Gelirin Kişisel Dağılımı

Gelirin kişisel dağılımı, gelirin bireyler ya da hane halkları temelinde nasıl dağıldığını göstermektedir. Kavramsal düzeyde amaç, her bir bireyin (ya da hane halkının) toplam gelirden ne kadar pay aldığının gösterilmesidir. Bu ölçümü operasyonel hale getirmek için kullanılan teknik araçlar, Lorenz eğrisi ve Gini katsayısıdır.

1. Lorenz Eğrisi ve Gini Katsayısı

Lorenz eğrisi, gelir dağılımını ölçmek için en yaygın olarak kullanılan ölçümlerden bir tanesidir. Lorenz eğrisini oluşturmak için, yatay eksende nüfus (yüzde paylar olarak kümülatif) dikey eksende ise gelir (yüzde paylar olarak kümülatif) gösterilir. Nüfus % 20’lik 5 dilime ayrılır ve her bir dilimin gelirden aldığı yüzde payı gösteren oranlar kümülatif olarak işaretlenir. Bu noktaların oluşturduğu eğriye Lorenz eğrisi adı verilmektedir (Şekil 9.1).

Şekil: 9.1 Lorenz Eğrisi, Gini Katsayısı

258

Bu şekildeki çapraz hat gelirin mümkün olabilecek en adil dağılımın, göstermektedir. Örneğin nüfusun ilk yüzde yirmisi gelirin yüzde yirmisini sonraki yüzde yirmisi yine gelirin yüzde yirmisini almakta ve böylece devam etmektedir. Tabii, gerçekte gelirin bu şekilde dağıldığı hiçbir toplum yoktur14.

Lorenz eğrisi, bu mutlak eşitliği gösteren çaprazdan az ya da çok bir sapma gösterir. Bu sapma ne kadar fazla olursa, gelir dağılımı o kadar bozuk demektir. Bu sapmayı ifade eden

katsayı Gini katsayısıdır. Gini katsayısı, çapraz eğri ile Lorenz eğrisi arasında kalan kısmın (A), bütün üçgene (A+B) bölünmesi ile bulunur ve 0 ile 1 arasında bir sayıdır. Bu katsayı 1 ’e ne kadar yaklaşırsa, gelir dağılımı o kadar kötü demektir.

Aşağıdaki tabloda bazı ülkelerin Gini katsayıları gösterilmiştir.

Tablo: 9.1

Bazı Ülkelerin Gini Katsayıları (2004) İsveç 25

Danimarka 24.7

Fransa 32.7

İsviçre 33.1

Almanya 28.3

Norveç 25.8

Avustralya 35.2

Finlandiya 26.9

İtalya 36

Ingiltere 36

Belçika 25

Hollanda 32.6

Yunanistan 35.4

Kanada 33.1

İrlanda 35.9

ABD 40.8

Türkiye 40.0

Kaynak: http://hdr.undp.org/hdr2006/pdsf/report/HDR2006

14Her toplumda çeşitli iktisadi ve siyasi güçler vardır. Bazı dönem ve bazı toplumlarda iktisadi güçler siyasi

güçlere hakim olur ve gelir ve servet dağılımının kendileri lehine bozulmasını sağlarken; bazı dönem ve

toplumlarda ise, siyasi güçler iktisadi güçlere hakim olur ve yine gelir dağılımının kendileri lehinde olmasını sağlarlar. Ancak bazı durumlarda, siyasi güçlerin hakimiyeti gelir dağılımının düzelmesini sağlar (örneğin Batı Avrupa Refah Devleti modeli).

http://hdr.undp.org/hdr2006/pdsf/report/HDR2006

259

2. Amartya Sen Eşitsizlik Ölçümü

Amartya Sen’in eşitsizlik ölçümü, toplumun kabul ettiği ‘sosyal kayıtsızlık eğrilerine’ bağlı olarak değerler almaktadır. Her eşitsiz dağılımı gösteren bir durum için (örneğin Tablo 9-

1’de Y01, Y0

2 dağılımı, bu dağılımda gelirlerin ortalaması m0 olsun), bununla aynı refah düzeyini sağlayacak, ancak gelir ortalaması daha düşük olan (mE olsun, mE < m0) bir eşitlikçi dağılım vardır.

mE ile mO arasındaki fark eşitsizliğin ortalama sosyal maliyetini gösterir, diğer bir deyişle, toplumun daha eşitlikçi bir gelir dağılımı uğruna feda etmeyi göze aldığı ortalama gelir farkını gösterir. Bu fark arttıkça, eşitlikçiliğin maliyeti artmaktadır. Bu maliyetin düzeyi, başlangıçta tanımlanan sosyal kayıtsızlık eğrisine bağlıdır (Bojer, 108).

Gelirin Faktörel Dağılımı

Gelir dağılımının bir diğer ölçüsü olan faktörel (fonksiyonel) gelir dağılımı, üretim faktörlerinin milli gelirden aldıkları paylara göre dağılımını ölçerek elde edilir. Başlıca, ücret, kâr, faiz ve rant gelirlerinin paylan olarak ölçülmektedir. Bu gelir dağılımı daha çok ülkenin sanayileşme düzeyini ve uygulanan iktisat politikalarının niteliğini gösterir. Sanayileşmiş ülkelerde ücretlilik oranı yüksek olduğu için milli gelir içinde ücretlerin payı da yüksek

olmaktadır.

12.2. Yoksulluk

Adalet konusunda gelir dağılımı kadar önemli bir mesele de yoksulluktur. Yoksulluk,

kişilerin, gıda, sağlık, barınma gibi temel ihtiyaçlarım karşılamada zorluk içinde olacak kadar düşük gelir elde etmeleri durumu olarak tanımlanabilir. Ancak, yoksulluk, içinde bulunulan

toplumun genel refah düzeyi ile de bağlantılıdır.

260

Mutlak Yoksulluk

Mutlak yoksulluğun tanımlanması için belirli bir eşik gelir değeri seçilir. Bu eşik değere ‘yoksulluk sınırı’ adı verilmektedir. Bu eşik değer, birçok ülkede şöyle bulunur: Önce bireyin

veya ailenin15 minimum temel harcamaları belirlenir. Daha sonra, geliri bu eşik değer altında kalan nüfusun toplam nüfus içindeki payı hesaplanır. Gelir düzeyi bu eşik değerin altında kalan kişilerin toplam nüfusa oranı, yoksulluk oranını göstermektedir. Bu oran kafa hesabı (head count) olarak da adlandırılmaktadır16.

Nispi Yoksulluk

Nispi yoksulluk, yoksulluğu toplumun bütününün gelir düzeyine bağlı olarak ölçer. Nispi yoksulluğun ölçülmesinde, yoksulluk sının, ortalama veya ortanca (medyan) gelire bağlı olarak belirlenir. Örneğin, Avrupa Birliğinde bu sınır, ortanca gelirin yansı düzeyindedir. Yoksulluk oranı, ortanca gelirin yansından azını elde edenlerin sayısının toplam nüfusa oranlanması ile bulunur. Ancak, bu ölçümün bazı sakıncaları vardır. Çünkü, gelir dağılımı ne kadar düzelirse düzelsin, ortanca gelirin yansından azını elde eden kişiler olacaktır. Bu bakımdan, yoksulluk, gelir dağılımı ile doğrudan bağlantılı bir durum değildir. Gelir dağılımı bozuldukça, ortanca gelir ortalama gelirden giderek daha düşük olacaktır.

Gelir Dağılımı -Yoksulluk ve Büyüme Arasındaki İlişki

İktisadi büyüme ve kalkınma ile gelir dağılımı arasındaki bağlantıyı ilk olarak teorikleştiren iktisatçılardan bir tanesi Simon Kuznets’dir. Kuznets’in (1955) ‘ters U hipotezi’ olarak adlandırılan hipotezine göre, büyümenin ilk aşamalarında gelir dağılımı nispeten adildir. Bu aşamada zaten toplum fakir olduğu için dağıtılacak çok fazla kaynak bulunmamaktadır. Kalkınmanın daha sonraki aşamalarında ki, bu aşama daha çok sanayileşme ve kentleşme sürecine karşılık gelmektedir, gelir dağılımı bozulmaya başlar. Sanayileşme belli bir aşamaya geldikten ve toplum kalkınmasını büyük ölçüde tamamladıktan sonra, gelir dağılımı yeniden düzelmeye başlar. Yapılan ampirik araştırmalar, Kuznets hipotezinin bazı ülkelerde geçerli olmadığını ortaya koymuştur17.

15Bazı ülkelerde hem birey hem de aile (örneğin ABD) bazı ülkelerde ise sadece aile (örneğin Türkiye) temel

alınır. 16Dünya Bankasının kullandığı mutlak yoksulluk tanımına göre ise, günde 1 dolar (aşın yoksulluk) veya 2 dolar altında gelir ile yaşayan kişilerin oranı göz önüne alınmaktadır 17 Örneğin, Anand, S-S.M. Kanbur, 1993, ‘The Kuznets Process and the Inequality (Development Relationship,

J. of Development Economics, 40, nol).

261

12.3. Gelir Dağılımındaki Eşitsizliğin Kaynakları

Eğer devlete gelir dağılımını düzeltme ve yoksulluk ile mücadele etme görevi verilecekse, sağlıklı politikalar önermek için, önce gelir dağılımındaki bu bozukluğun nedenleri ortaya çıkartılmalıdır. Gelir dağılımındaki adaletsizliğin arkasında yatan nedenler ülkeden ülkeye değişmekle birlikte, genel olarak aşağıdaki başlıklar altında gruplanabilir. Bu nedenlerden bazıları gelişmekte olan ülkelerde daha fazla görülmektedir.

1. Sermaye ve toprak gibi üretim faktörlerinin dağılımındaki eşitsizlik: Sanayileşmenin ilk aşamalarında, bir ülkede toprak dağılımındaki eşitsizlik, sanayileşme ile birlikte sermaye dağılımına da yansımakta ve özellikle hızlı kentleşme gösteren ülkelerde, kentlerde biriken ucuz emek sonucunda faktörel gelir dağılımının bozulmasına neden olmaktadır.

2. Eğitimin dağılımında eşitsizlik: Eğitim ile gelir dağılımı arasında önemli bir ilişki olduğu gerek teorik, gerekse ampirik düzeyde araştırılmış ve birçok kez doğrulanmıştır (Gregorio-

Wha Lee, 1999). Ülkenin gelişmişlik düzeyine göre farklılık göstermekle birlikte, birçok ülkede, özellikle mesleki ve yüksek eğitimin getirisi ihmal edilemez düzeydedir.

3. Düşük gelir gruplarının daha yüksek nüfus artış oranına sahip olması: Birçok gelişmekte olan ülkede, en alt % 40 lık gelir diliminde olan ailelerin nüfus artış hızının yüksek gelir dilimindeki ailelerden fazla olması, bu alt gruptakilerin kişi başına gelirlerini azaltıcı ve

dolayısıyla gelir dağılımını bozucu bir etkisi olmaktadır (Ahluwalia, 1976). 4. Makroekonomik dengesizlikler: Enflasyon ve işsizlik gibi bir ekonomide oluşan bazı

makroekonomik dengesizlikler gelir dağılımının bozulmasına yol açabilir. Şiddetli enflasyon dönemlerinde, gelirleri enflasyona karşı ayarlanmayan kesimlerin, özellikle ücretlilerin, diğer kesimler ile aralarındaki gelir farkı reel olarak giderek açılır. İşsizlik ise gelir dağılımını en çok bozan faktörler arasında yer almaktadır. Çünkü bu durum, çoğu zaman en alt gelir gruplarının tamamen gelirden yoksun kalması anlamına gelmektedir.

5. Politik faktörler: Bir ülkede siyasi özgürlüklerin, özellikle sendikal hareketlerin, kısıtlı olması gelir dağılımını etkileyen faktörlerden bir tanesidir. Ücretli kesimin gelir payı, neoklasik iktisat teorisinde içsel olarak belirlenen (emek verimliliğine eşitlenerek) bir büyüklük olsa da, gerçekte emek kesiminin örgütlü siyasi gücüyle daha çok ilişkilidir. Demokratik ülkelerde, gelir dağılımının daha iyi olmasının nedenlerinden bir tanesinin de

sendikal hareketlerin daha yaygın olması olduğu kabul edilmektedir.

262

12.4. Devletin Gelir Dağılımına İlişkin Rolü

Piyasa ekonomisinin etkin olarak işlemesi, bir ekonomide gelir dağılımına ilişkin sorunların olmayacağı anlamına gelmez. Piyasanın bazı kişileri daha zengin, bazı kişileri daha fakir yapması kuvvetli bir ihtimal olarak her zaman vardır. Demokratik toplumlarda, bu durumun ortaya çıkmaması veya ortaya çıktıktan sonra düzeltilmesi için bazı kurumsal düzenlemeler yapılmıştır. Batı Avrupa ülkelerinde İkinci Dünya Savaşı sonrasında ortaya çıkan ‘refah devleti’ olgusunu sağlayan kurumlar bunların en önemlisidir. Bu politikalar, orta sınıfları güçlendirmiş, ve çoğu zaman, bu politikaları uygulayan hükümetlerin yeniden seçilmelerini sağlamıştır.

Devletin gelir dağılımı rolü incelenirken, bu konu, ‘gelirin yeniden dağılımı’ veya ‘ikincil gelir dağılımı’ olarak tanımlanmaktadır. Bunun anlamı şudur: Piyasa, devletin hiçbir müdahalesi olmadığı durumda, belirli bir gelir dağılımı yaratmaktadır. Buna ‘birincil gelir dağılımı’ adı verilmektedir. Bu aşamada, üretim sürecine katılan üretim faktörleri, üretim sonucunda kendi faktör paylarını gelir olarak almaktadırlar. Bu pay, neoklasik iktisat teorisine göre, tam rekabet koşullarının varlığında faktörlerin marjinal verimliliklerine eşit olmalıdır. Böylece, piyasada belirli bir gelir dağılımı ortaya çıkar, ancak bu mutlaka adil bir gelir dağılımı demek değildir. Devlet, bu birincil aşamada gelir dağılımına bazı araçlarla müdahale edebilir.

Bunlar, daha çok, yasal düzenlemeler şeklindeki müdahalelerdir. Ancak, devletin gelir dağılımı fonksiyonu, asıl olarak ikincil düzeyde, yani piyasa gelir dağılımı oluştuktan sonraki aşamada ortaya çıkar. Devlet, bu aşamada gelir dağılımını vergi ve sübvansiyon gibi araçlarla değiştirebilir. Bu duruma ‘ikincil gelir dağılımı' adı verilmektedir.

Sonuç olarak, devletin gelir dağılımı rolü, gerek birincil gerekse ikincil gelir dağılımı aşamasında ortaya çıkmaktadır. Her iki düzeyde, gelir dağılımım istenilen düzeyde değiştirmek amacıyla kullanılan araçlar farklılık göstermektedir18.

Birincil Gelir Dağılımı Araçları

Devletin, piyasaya, gelirin dağılması aşamasında müdahalesi daha çok yasal düzenlemeler yapma yoluyla gerçekleşir. Faktörel gelir dağılımı, yani üretim faktörlerinin gelirden aldıkları paylar, özellikle emek piyasasına ilişkin olarak yapılan yasal düzenlemeler ile etkili bir şekilde değiştirilebilir ve tamamen piyasanın kendi işleyişine bırakıldığı duruma göre daha adil bir gelir dağılımı elde edilebilir. Bunun en tipik örneği asgari ücret yasaları olarak gösterilebilir. Piyasa ücret düzeyi, özellikle emek verimliliğinin düşük olduğu ülkelerde, ücret geliri elde ederek yaşayan kesimlerin milli gelirden aldıkları payın oldukça düşük olmasına neden olur. Bu nedenle devlet, diğer faktör paylan sabitken asgari ücret yasası ile ücretlerin belirli bir düzeyin altına inmesine izin vermez ise, emek faktörünün geliri olan ücretin, milli gelir içindeki payını artırmış ve faktörel gelir dağılımını ücret lehine düzeltmiş olacaktır.

18 Bu konuda bakınız N.Barr, 1994, ‘The Economics of the Welfare State’, Wiedenfeld and Nicolson.

263

Birincil gelir dağılımı aşamasında etkili olan bir diğer yasal düzenleme ise, devletin toprak reformu yoluyla, önemli bir üretim faktörü olan toprağın dağılımını değiştirmesidir. Burada amaç, sözkonusu üretim faktörünün payı olan kira ve rant gelirlerinin daha adil dağılmasını sağlamaktır. Benzer şekilde, devlet, sermaye mülkiyetini değiştiren yasal düzenlemeler de yapabilir ve birincil gelir dağılımı üzerinde etkili olabilir.

İkincil Gelir Dağılımı ve Araçları

Devletin, piyasada oluşmuş olan gelir dağılımını bazı araçlarla değiştirerek, daha adil

kabul edilen bir gelir dağılımı oluşturması “gelirin yeniden dağılımı” (redistribution) olarak

adlandırılır.

Gelirin yeniden dağılımının en önemli araçları vergi ve sübvansiyonlardır. Devlet, bazı vergileme teknikleri ile yüksek gelirli kişileri daha fazla vergilendirebilir. Bu teknikler içinde en çok kullanılanı artan oranlı vergi tarifesidir. Aynı zamanda özel indirim gibi bazı tekniklerle, düşük gelirlilerin daha az vergi ödemesi veya bazı ülkelerde hiç ödememesi, bunun yanında çeşitli sübvansiyonlardan yararlanması, gelirin yeniden dağılımı fonksiyonunu güçlendiren uygulamalardır. Bu tür araçlar kullanılırken, kişisel gelir dağılımı veya faktörel gelir dağılımı dikkate alınabilir.

Sadece vergi araçlarım kullanarak gelir dağılımının düzeltilebileceğine ilişkin çok sağlam teorik ve ampirik bilgilerimiz yoktur. Sosyal harcama programlan ile desteklenen gelir dağılımı politikaları ise bu konuda daha başarılıdır. Ancak, sosyal olaylarda, çoğu zaman, bir olguyu açıklayan birden fazla neden olduğuna dikkat etmeli ve kesin yargılardan kaçınmalıyız. Öyle ki, iyi bir gelir dağılımı sonucunun ortaya çıkmasında ülkenin siyasi yapısı, toprak dağılımı, mülkiyet ilişkileri, beşeri sermaye düzeyi gibi birçok faktör rol oynamaktadır.

Devletin, özellikle sosyal refah devletinin, gelir dağılımını düzeltmek ve yoksulluğu önlemek amacıyla kullandığı en önemli araç sosyal güvenlik harcamalarıdır. Sosyal güvenlik harcamaları sosyal yardımlar ve sosyal sigorta harcamalarından oluşmaktadır. Sosyal yardımlar, devletin, belirli bir gelir grubunun altındaki kişilere verdiği ayni (gıda, yakacak gibi) veya nakdi (kira yardımı, çocuk yardımı gibi) yardımlar şeklinde olabilir.

Sosyal sigorta harcamaları ise kişileri çeşitli risklere karşı koruyan sigorta hizmetleri

için yapılan harcamalardır. Bunlar emeklilik sigortası, sakatlık sigortası veya işsizlik sigortası şeklinde olabilir. Bütün bu harcamalara, devletin sağlık ve eğitim harcamalarını da ilave edersek, kamunun sosyal harcamalarına ulaşırız. Bir ülkede sosyal harcamaların yüksekliği, devletin gelirin yeniden dağılımındaki rolünün önemli olduğunu gösterir. Tablo 9.2’de bazı ülkelerde sosyal harcamaların GSYÎH’deki payı gösterilmiştir. Sosyal harcamaların payının yüksek olduğu ülkeler, Tablo 9.1 ’de görüldüğü gibi, aynı zamanda gelir dağılımının da daha adil olduğu ülkelerdir (örneğin Fransa, Almanya, İsveç).

264

Tablo: 9.2 Bazı OECD ülkelerinde Sosyal Harcamaların GSYİH İçindeki Payı

Sosyal Harcamalar

1980 1985 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

ABD 13.3 13.0 13.4 15.4 15.2 14.9 14.4 14.2 14.2 14.7

İngiltere 17.9 21.1 19.5 23.0 22.8 22.0 21.5 21.2 21.7 21.8

Kanada 14.3 17.4 18.6 19.6 18.8 18.3 18.4 17.4 17.3 17.8

Fransa 21.1 26.6 26.6 29.2 29.4 29.4 29.0 28.9 28.3 28.5

Almanya 23.0 23.6 22.8 27.5 28.1 27.6 27.4 27.4 27.2 27.4

İtalya 18.4 21.3 23.3 23.0 23.5 24.2 23.7 24.1 24.1 24.4

İsveç 28.8 30.0 30.8 33.2 32.7 31.3 31.1 30.6 29.5 29.8

Yunanistan 11.5 17.9 20.9 21.4 22.1 22.1 22.8 23.6 23.6 24.3

Kore 3.1 3.6 3.9 4.2 5.9 6.9 5.6 6.1

Türkiye 4.3 4.2 7.6 7.5 9.7 10.8 11.1 13.2

Kaynak: oecd.org/els/social/expenditure

Çerçeve Yazı: 7

TÜRKİYE’DE YOKSULLUK ORANI YÜZDE 18.08’E YÜKSELDİ

06 Ocak 2011

Hükümetten gelen enflasyon düşüyor, vergiler azalıyor, alım gücü artıyor açıklamalarına karşın Türkiye'deki yoksul sayısı giderek artıyor. Türkiye İstatistik Kurumu, '2009 Yoksulluk Çalışması Sonuçlarını' açıkladı. Türkiye'de yoksulluk oranı, 2009 yılında, bir önceki yıla göre 0,97 puan artarak yüzde 18,08'e yükseldi. Rakamlara göre Türkiye'de her 6 kişiden biri yoksul.

İşte o rapordan çarpıcı sonuçlar:

Türkiye'de yoksulluk oranı, 2009 yılında, bir önceki yıla göre 0,97 puan artarak yüzde 18,08'e yükseldi. Yoksulluk oranı 2008 yılında yüzde 17,11 düzeyindeydi.

Buna göre, 2009 yılında Türkiye'de fertlerin yaklaşık yüzde 0,48'i yani 339 bin kişi sadece gıda harcamalarını içeren açlık sınırının, yüzde 18,08'i de yani 12 j milyon 751 bin kişi ise gıda ve gıda dışı harcamaları içeren yoksulluk sınırının altında yaşıyor. 2008 yılında bu oranlar sırasında yüzde 0,54 ve yüzde 17,11 idi.

265

1 DOLAR SINIRI

Türkiye'de kişi başı günlük harcaması, satınalma gücü paritesine göre 1 doların altında kalan fert bulunmuyor.

Buna karşın satınalma gücü paritesine göre kişi başı günlük 2,15 dolar olarak tanımlanan yoksulluk sınırı altında bulunan fert oranı yüzde 0,22, yoksulluk sınırı 4,3 dolar olduğunda yoksul fert oranı ise yüzde 4,35 olarak tahmin edildi.

2009 yılında 4 kişilik hanenin aylık açlık sınırı 287 Ura, aylık yoksulluk sınır ise 825 lira tahmin edildi.

Kırsal yerleşim yerlerinde yaşayanlarda 2008 yılında yüzde 34,62 olan yoksulluk oranı 2009 yılında yüzde 38,69'a yükselirken, kentsel yerlerde yaşayanların yoksulluk oranı yüzde 9,38'den yüzde 8,86'ya düştü.

BÜYÜKLÜK RİSKİ ARTTIRIYOR

TÜİK araştırmasına göre, 2009 yılında hanehalkı büyüklüğü 3 veya 4 kişi olan hanelerde bulunan fertlerin yoksulluk oranı yüzde 9,65 olurken, 7 ve daha fazla olan hanelerde fertlerin yoksulluk oranı yüzde 40,05 olarak hesaplandı.

7 ve daha fazla kişiden olu- şan hanelerden kentsel yerlerde oturanlar için yoksulluk riski yüzde 25,21 iken, kırsal yerlerde bu oran yüzde 54,06 oldu.

Hanehalkı türüne göre çocuklu çekirdek ailede bulunan fertlerin yoksulluk oranı yüzde

15,98 olurken, çocuksuz çekirdek ailelerdeki fertlerde bu oran yüzde 9,86'ya düştü.

Ataerkil veya geniş ailelerdeki fertler için yoksulluk oranı ise yüzde 24,48 olarak tahmin edildi. Kentsel yerlerde çocuklu çekirdek ailede yaşayan fertlerin yoksulluk riski yüzde 8,47 iken, kırsal yerlerde bu oran yüzde 39,71'e yükseliyor.

EĞİTİM DURUMU ÖNEMLİ ETKEN

2009 yılında okur-yazar olmayan veya bir okul bitirmeyenlerde yoksulluk oranı yüzde 29,84 olurken, ilkokul mezunlarında bu oran yüzde 15,34, lise ve dengi meslek okulları mezunlarında yüzde 5,34, yüksekokul, fakülte ve üstü mezuniyete sahip fertlerde yüzde 0,71 oldu. İlköğretime başlamamış olan 6 yaşın- dan küçük çocukların yoksulluk riski ise yüzde 24,04.

2009 yılında ücretli-maaşlı çalışanlarda yoksulluk oranı yüzde 6,05 iken, yevmiyeli

çalışanlarda bu oran yüzde 26,86, işverenlerde yüzde 2,33, kendi hesabına çalışanlarda yüzde 22,49 ve ücretsiz aile işçisi olanlarda ise yüzde 29,58 oldu. En yüksek yolluk riskine sahip olan

266

tarım sektöründe çalışanlarda yoksulluk oranı, 2008 yılında yüzde 37,97 iken, 2009 yılında yüzde 33,01 olarak tahmin edildi.

Sanayi sektöründe çalışanlarda 2009'da yoksulluk oranı yüzde 9,63 olarak hesaplanırken, bu oran hizmet sektöründe çalışanlarda yüzde 7,16 olarak tahmin edildi. 2009

yılında ekonomik olarak aktif olmayan fertlerin yoksulluk oranı yüzde 14,68 ve iş arayan fertlerin yoksulluk oranı yüzde 19,51 olarak hesaplandı.

267

Uygulamalar

268

Uygulama Soruları

269


270

Bölüm Soruları

271

13. FAYDA-MALİYET

272


273


274



275

Anahtar Kavramlar

Fırsat maliyeti, Gölge fiyatlar, Net bugünkü değer, İçsel getiri oranı

276

Giriş

277

Fayda-Maliyet Analizi

Fayda-maliyet analizi kamu yatırım projelerinin değerlendirilmesinde ve alternatif kamu projeleri arasından seçim yapılmasında kullanılan bir yöntemdir. Yatırım projelerinin değerlendirilmesinde kullanılan diğer yöntemler ise, bir bütçeleme yöntemi olan Planlama Programlama Bütçeleme Sisteme (PPBS) ve Maliyet Etkinlik (Cost Effectiveness) yöntemleri olarak sayılabilir. PPBS, kamu bütçelerine uygulanan ve bütçenin aynı zamanda bir etkinlik

değerlendirmesi olmasını hedefleyen bir bütçeleme tekniğidir. Fayda-Maliyet Analizi ve

Maliyet Etkinlik Analizi ise, tek bir proje temelinde uygulanan tekniklerdir. Projenin

faydalarını ölçmenin mümkün olmadığı durumlarda, sadece maliyet analizlerine dayanarak

projenin etkinliğini ölçme Maliyet Etkinlik Analizi ile yapılmaktadır.

Kamu yatırım projeleri, özel projelerden farklı olarak sosyal faydaları ve sosyal maliyetleri de dikkate almak zorundadır. O halde kamu projelerinin değerlendirilmesinde dikkate alınacak sosyal fayda ve maliyetlerin neler olduğunun tanımlanması ve bunların ölçülmesi önem kazanmaktadır. Bir diğer önemli husus, faydaları ve maliyetleri uzun döneme yayılan yatırımların gelecekteki getirilerinin (net faydalarının) bugünkü değere indirgenmesinde kullanılacak iskonto oranının seçimidir. Ayrıca, geleceğe ilişkin risk ve belir-sizlik olduğu durumlarda gelecekteki fayda ve maliyetlerin nasıl hesaplanacağı; projenin gelir dağılımı etkileri gibi konular da fayda maliyet analizinin refah iktisadına dayanarak incelediği konular arasındadır.

13.1. Fayda Maliyet Analizinin Refah İktisadı Temelleri

Fayda-Maliyet analizi, refah iktisadının bir uygulama alanı olarak ortaya çıkmıştır ve fayda-maliyet analizcisi, yatırım kararlarının alınmasında kaynakların etkin dağılımını sağlayan piyasa koşulları mevcutmuş gibi çalışmaktadır. Nasıl ki, refah iktisadının birinci temel teoremine göre, tam rekabetçi dengede (Şekil 10-1’de E noktası) toplumun faydası maksimum kılınıyor olmaktaysa (tüketici rantı ve üretici rantı toplamlarının maksimum olduğu alan) fayda-

maliyet analizcisi de bu koşulları izleyerek toplumun refahını maksimum düzeye çıkartacaktır.

278

Rekabetçi piyasaların aksadığı yerlerde, örneğin tekel durumunda, piyasa fiyatlarının değil, etkinlik fiyatlarının kullanılması gerekmektedir. Etkinlik fiyatları, tam rekabet piyasalarında oluşan denge fiyatlandır. 3. Bölümde gördüğümüz gibi, bu fiyatlar, fırsat

maliyetlerine eşittir. Örneğin x malının fiyatı, bu malı üretmek için üretiminden vazgeçilen y malının değerine eşittir.

Fayda-maliyet analizinin refah iktisadına dayanan temellerinden bir tanesi de talep

eğrilerinden elde edilen ve projenin tüketiciye olan faydalarını gösteren tüketici rantlarıdır. Yatırım projelerinde, özellikle doğrudan nihai mal ya da hizmet üretecek olan yatırımlar için, faydaları hesaplarken dikkate alman en önemli unsurlardan bir tanesi, tüketicilerin refahlarında meydana gelecek olan artıştır. 4. Bölümde gördüğümüz gibi, tüketicilerin refahındaki artış, mikro iktisat teorisinde tüketici rantı ile ölçülmektedir. Tüketici rantını, tüketicilerin bir mal ya da hizmet için ödemeye hazır oldukları fiyat ile fiilen ödedikleri fiyat arasındaki fark olarak açıklamıştık. Fayda-maliyet analizinde, tüketici rantının bir fayda ölçümü olarak kullanılabilmesi için öncelikle talep fonksiyonunun tahmin edilmesi gerekir. Talep fonksiyonlarının, 4. Bölümde ele alınmış olan ‘telafi edilmiş talep’ fonksiyonları şeklinde olması, faydanın gelir cinsinden ifade edilmesini sağlayan bir tekniktir.

Çıktıları piyasada alınıp satılamayan projelerin (kamu mallan veya toplumsal faydalar

gibi) faydalarının ölçülmesinde bazı zorluklar ortaya çıkmaktadır. Bu durumlarda (örneğin insan hayatının değerlendirilmesi ya da zamanın değerinin ölçülmesi) ileride açıklayacağımız bazı teknikler kullanılmaktadır.

13.2. Kamu ve Özel Kesimde Proje Değerlendirme Tekniklerinin Karşılaştırılması

Kamu projelerinin değerlendirilmesinde, özel sektör projelerinin değerlendirilmesine

göre bazı farklar vardır. Bu farkları şöyle sıralayabiliriz:

279

1. Özel sektör, sermayedârın kârını (sermaye şirketi olduğu sürece hissedarların kâr payını)

ençoklaştırmak amacıyla yatırım yapacağı halde (finansal değerlendirme), kamu sektöründe

birincil hedef, etkin kaynak dağılımı (iktisadi ve toplumsal değerlendirme) olacaktır. Teorik

bir kavram olan etkin kaynak dağılımının pratikteki ölçümü refah düzeyinin artışıdır. Bu

artış ise, uygulamalı refah iktisadında tüketici kesimin refahının artışı ile özdeşleştirilir ve

tüketici rantındaki artış ile ölçülür. Ayrıca, istihdamdaki artış, sürdürülebilir ekonomik

büyüme, gelir dağılımı adaletsizliğindeki azalma gibi faktörlerde göz önüne alınır.

2. Özel sektör, finansal kârlılığı hesaplarken, toplumsal fayda ve toplumsal maliyetleri dikkate

almaz; kamu sektörü ise, toplumsal optimum hedefiyle davrandığı için bu tür maliyetleri

dikkate alacaktır. Özel sektörün yaptığı finansal değerlendirmelerde proje ile doğrudan ilgili

olan ve özel mal niteliğinde olan girdi ve çıktılar dikkate alınır. Oysa kamusal projelerde,

doğrudan veya dolaylı dışsal fayda (toplumsal fayda) ve dışsal maliyetler (toplumsal

maliyet) de hesaplamalara katılır. Tabii, burada, bu malların piyasa fiyatlarının oluşmadığı

için fiyatlandırma sorunu ortaya çıkmaktadır. Bazı unsurlar ise, zaten mal niteliğinde

değildir. Bunların en önemli iki tanesi ‘insan hayatı’ ve ‘zaman’dır. Bunların fayda-maliyet

analizinde değerlendirilebilmesi için bazı tekniklerle ölçülebilir hale getirilmesi

gerekmektedir.

3. Özel sektör proje değerlendirmelerinde girdi ve çıktıların değeri piyasa fiyatları ile

hesaplanırken, kamu yatırım projelerinin değerlendirilmesinde, etkinlik fiyatlarını gösteren

‘gölge fiyatlar’ kullanılır çünkü piyasa fiyatları çoğu zaman etkinlikten sapmış fiyatlardır.

13.3. Fayda ve Maliyetlerin Tanımlanması ve Ölçülmesi

Fayda-Maliyet analizcisinin değerlendirdiği yatırımlar kamu yatırımlar, olduğu için, fayda ve maliyetlerin analizini yaparken toplumsal fayda ve toplumsal maliyetlerin göz önüne alınması gerekmektedir. Bu konuda iki önemli husus vardır: Faydaların ve maliyetlerin tanımlanması ve ölçülmesi.

Bir kamu projesi değerlendirilirken, faydalar ve maliyetler önce reel ve parasal olarak

ayrılır. Parasal fayda ve maliyetler fayda maliyet analizindi gözönüne alınmamalıdır, örneğin bir karayolu projesinin uygulanması sonucunda meydana gelecek arazi değer artışları (rantlar) fayda olarak dikkate alınmamaktadır, çünkü bunlar reel bir değer artışını ifade etmez.

Reel fayda ve maliyetler, doğrudan ve dolaylı fayda ve maliyetler olarak ayrılabilir. Bir projenin doğrudan doğruya hedeflediği fayda artışları olduğa gibi (örneğin bir sulama projesi

280

için tarımsal üretim artışı) dolaylı faydalıda oluşabilir. Ayrıca her bir grup fayda ve maliyetler fiyatlandırılabilir (piyasada bir fiyatı oluşabilir) veya fiyatlandırılamaz nitelikte olabilir. Kısaca, bu sınıflandırmayı şöyle gösterebiliriz (Musgrave, 1989: 137):

1. Reel Faydalar (Maliyetler)

1.1. Doğrudan Faydalar (Maliyetler)

Fiyatlandırılabilir Doğrudan Faydalar (Maliyetler)

Fiyatlandırılamaz Doğrudan Faydalar (Maliyetler)

1.2. Dolaylı Faydalar (Maliyetler)

Fiyatlandırılabilir Dolaylı Faydalar (Maliyetler)

Fiyatlandırılamaz Dolaylı Faydalar (Maliyetler)

2. Parasal Faydalar

Örnek olarak bir sulama projesini ele alalım. Dikkate alınması gereken fayda ve maliyetler neler olacaktır? Böyle bir projeden beklenebilecek fayda ve maliyetleri aşağıdaki tablodaki gibi sınıflandırabiliriz.

Tablo 10.1: Sulama Projesinin Fayda ve Maliyetlerinin Sınıflandırılması

Faydalar Maliyetler

Reel Doğrudan

Fiyatlandırılabilir Ürün artışı

Fiyatlandırılamaz Doğanın tahrip olması Dolaylı

Fiyatlandırılabilir Traktör üretimi artışı Kuru tahıl üretiminde azalma

Fiyatlandırılamaz Tarımsal araştırmaların artışı Kentte işgücü azalışı, kente göçte azalma

Parasal Tarla değerinin artışı (dikkate alınmaz)

281

13.4. Proje Sıralama Yöntemleri

Alternatif projelerin değerlendirilmesinde kullanılan belli başlı iki yöntem vardır. Bir tanesi gelecekteki net faydaların bugünkü değerini hesaplamamıza yarayan Net Bugünkü Değer Yöntemi; diğeri ise, projeye ayrılan sermayenin içsel verimliliğini hesaplamamızı sağlayan İçsel Getiri Oranı yöntemidir.

13.4.1. Net Bugünkü Değer Yöntemi

Tam rekabet koşullarında denge fiyatları nasıl toplam net faydayı maksimum kılıyorsa (tüketici ve üretici rantları toplamı olarak), fayda- maliyet analizcisi de toplam net faydaların bugünkü değerini (NBD) maksimum kılmak ister, diğer bir deyişle alternatif projeler arasında en yüksek NBD’i olan projeyi seçer.

NBD şu şekilde hesaplanır.

n

NBD = - C0 + ∑ Ft-Mt

t=1 (l+r)1

C0 : başlangıç yatırım

F : faydalar

M : maliyetler

r : iskonto oranı

n : yatırımın ömrü

Örneğin, başlangıç yatırımı 1000TL olup 100TL net fayda sağlayacak (fayda-maliyet)

olan 3 yıllık bir projenin %10 iskonto oranı ile NBD’i şöyle bulunur19.

19 1 değerine iskonto faktörü (discount factor) adı verilmektedir. İskonto faktörlerinin belirli

bir yıl

(1+r)'

için kümülatif toplamı ise annüite faktörü (annuity factor) olarak adlandırılır. Örneğin %10 iskonto oranı ile hesaplanan 3 yıllık bir yatırımın annüite faktörü:

19 + 1 + 1 = 2.487 dir.

(1+0.1)1 (1+0.1)2 (1+0.1)3

282

100 + 100 + 100

NBD = -1000 + (1+0.1)1 (1+0.1)2 (1+01)3

Görüldüğü gibi bu değerin hesaplanmasında seçilen iskonto oranı ve projenin uzunluğu yani ne kadar yıla yayıldığı önemlidir. İskonto oranı arttıkça bir projenin net bugünkü değeri düşer ve özellikle uzun dönemli projelerin seçilme şansı azalır.

Kamu projelerinin değerlendirilmesinde kullanılan en önemli kriter net bugünkü değer kriteridir. Buna göre alternatif projeler arasında net bugünkü değeri en yüksek olan proje seçilir.

Aşağıdaki örnekte alternatif projelerin (X,Y ve Z projeleri) bu kritere göre nasıl değerlendirileceği gösterilmiştir. Bu örnekte yıllık fayda akımlarının net bugünkü değeri gösterilmiştir.

Tablo: 10.2

X Y Z

Yıl sayısı 5 15 25

Yatırım Maliyeti (dolar) 10380 10380 10380

Yıllık Faydalar (dolar) 2397 1000 736

NBD (%3 isk. oranı ile) (dolar) 10987 11938 12816



Kaynak: Musgrave, 1989: 151

Bu örnekte proje ömürleri farklı 3 proje karşılaştırılmıştır20. NBD kriterine göre iskonto oranı yükseldikçe uzun dönemli projelerin seçilme şansı azalır. Düşük iskonto oranlarında net faydaları uzun döneme yayılan projeler seçilir.

%3 iskonto oranı ile Z projesi seçilirken, %8 iskonto oranı ile X projesi seçilecektir.

20 Fayda-Maliyet analizinde, projeler arasında seçim yapmak için proje ömürleri aynı olan projeler

karşılaştırılır. Ancak, burada, farklı iskonto oranlarının NBD üzerindeki etkilerini göstermek amacıyla bu karşı-laştırma yapılmıştır.

283

NBD yöntemin bir diğer hesaplama şekli Fayda - Maliyet oranıdır (Fayda-Maliyet). Bu

yöntemde, bugüne indirgenmiş faydaların (B) yine bugüne indirgenmiş maliyetlere (C) oranı hesaplanmaktadır. Buna göre:

B=B0+ B1 + B2 +…………+ Bn

(1 +0.1)1 (1 +0.1)2 (1 +01)n

C=C0+ C1 + C2 +…………+ Cn

(1 +0.1)1 (1 +0.1)2 (1 +01)n

Bir projenin kabul edilebilir olması için B/C oranının l’in üzerinde olması gerekir.

13.4.2. İçsel Getiri Oranı Yöntemi

Yatırım projelerinin değerlendirilmesinde kullanılan bir diğer kriter içsel getiri oram (veya iç kârlılık oranı) kriteridir. İçsel getiri oranı projenin net bugünkü değerini sıfıra eşitleyen orandır.

Projeye yatırılan sermayenin verimliliğini ifade eden bu oran, sermayenin alternatif

kullanımlarının getirisine eşit veya büyük olmalıdır.

Aşağıdaki örnekte alternatif iki projenin içsel getiri oranı kriterine göre nasıl değerlendirileceği gösterilmiştir. Bu örnekte, yatırım ilk yıl yapılmakta ve ondan sonraki yıl getiri elde edilmektedir. Projenin ömrü 1 yıl olarak alınmıştır. Aynı yöntem uzun dönemli projelerde uygulanabilir, ancak hesaplama zorluğundan dolayı 1 yıllık proje örnek olarak gösterilmiştir.

X Y

Başlangıç

yatırımı

100 500

1. yıl yatırım

değeri

110 540

İçsel getiri oranını (i) bulmak için

X projesi için:

110

0 = - 100 + denkleminden i = 0.10

1 +i

ve Y projesi için 540

0 = - 50 0 + denkleminden i = 0.080 bulunur.

l+i

284

X projesinin içsel getiri oranı %10 ve Y projesinin içsel getiri oranı %8 olarak bulunmuştur. İçsel Getiri oranı kriterine göre X projesi seçilmelidir Ancak kaynakların özel kesim ile kamu kesimi arasındaki dağılımında etkinlik sağlanması için, bu oranı özel

yatırımların getiri oranı ile karşılaştırmalıyız. Sermaye piyasalarında tam rekabet koşulları geçerliyse bu oran piyasa faiz oranına eşitlenecektir. Bu durumda piyasa faiz oranını, proje seçimimizde bir tür test oranı olarak kabul edebiliriz. Örneğin yukarıdaki örnekte, piyasa faiz

oranı %12 ise kaynak dağılımında etkinlik açısından her iki projenin de reddedilmesi gerekir.

Piyasa faiz oranı % 6 ise her iki proje de etkindir ancak öncelikle X projesi seçilir.

Örnek:

Başlangıç yatırımı 8000 TL olan ve 10 yıl boyunca yılda net 1000 TL gelir getirecek olan bir projenin;

a. % 10 iskonto oranı ile Net Bugünkü Değerini

b. % 2 iskonto oranı ile Net Bugünkü Değerini bulalım.

1000 1000 1000 1000

a. NBD — 8000 + ——— + —— + ——— + ——

(1+0.1)1 (1+0.1)2 (1+01)3 (1+01)10

% 10 iskonto oranınma göre hesaplanmış iskonto faktörlerinin 10 yıl için kümülatif toplamı olan annüite faktörü 6.145 dir. O halde:

NBD = -8000+ 6.145 (1000) = -1865

NBD negatif olduğu için proje kabul edilmeyecektir.

b. % 2 iskonto oranına göre hesaplanmış iskonto faktörünün 10 yıl için kümülatif toplamı olan annüite faktörü 8.98 dir. O halde:

NBD = -8000 + 8.98 (1000) = + 898

NBD pozitif olduğu için proje kabul edilecektir.

13.5. İskonto oranının seçilmesi

Kamu projelerinde gelecekteki faydaların bugünkü değere indirgenmesini sağlayan oran olan iskonto oranının nasıl seçileceği kavramsal olarak iki yönden ele alınabilir: Birincisi, sosyal zaman tercihlerine bağlı olarak ve İkincisi de sosyal fırsat maliyeti olarak (Howard,

2001:107).

285

13.5.1. Sosyal Zaman Tercihleri

Sosyal zaman tercihleri tüketicilerin bugünkü tüketim ile gelecekteki tüketim arasındaki marjinal ikame oranlarını gösterir. Toplum, gelecekte bir birim fazla tüketmek için bugünkü tüketimini ne kadar kısmaya (tasarruf etmeye) razıdır. Diğer bir deyişle, toplum, kaynakları bugün mü tüketmeyi, yoksa gelecek nesillere mi bırakmayı tercih etmektedir?

Bu sorunun cevabım neoklasik iktisat teorisi çerçevesinde vermek için şu postulayı kabul etmemiz gerekir: Bugünkü tüketim gelecekteki tüketimden daha fazla değerlidir (Böhm-

Bawerk;1912). Bunun anlamı şudur ki, bireyler bugünkü tüketimden, ancak gelecekte daha

fazla tüketime sahip olmak için vazgeçerler. Bu ikisi arasındaki dönüşüm oranı, sosyal zaman tercihleri oranı olarak adlandırılır. Eğer, bireyler, bugünkü 100 TL ile bir dönem sonraki 110

TL arasında kayıtsız iseler, sosyal zaman tercihi oranı % 10 demektir.

Iskonto oranının bu yönden ele alınması her zaman iyi sonuç vermeyebilir. Çünkü bireyler çoğu zaman gelecek nesillerin faydasından çok kendi faydalarını düşünürler (miyop olurlar). Bu nedenle devletin gelecek nesilleri düşünerek, uzun dönemli projelerin daha çok seçilmesini sağlamak için net bugünkü değeri hesaplarken düşük iskonto oranlarını kullanması gerekir. Buna “sosyal iskonto oranı” adı verilir. Sosyal iskonto oranının ne kadar olacağı, siyasi otorite tarafından belirlenir.

13.5.2. Sermayenin Fırsat Maliyetleri

Iskonto oranının bir diğer anlamı sermayenin fırsat maliyetlerini yansıtmasıdır. Bu yaklaşım yatırımcı açısından önem taşır. Bir birim kaynak kamu kesimi yerine özel kesimde yatırım olarak harcanmış olsaydı ne oranda getiri sağlayacaktı sorusunun cevabı sosyal fırsat maliyetlerini gösterir.

Sermayenin fırsat maliyeti olarak iskonto oranı, tam rekabet koşullarında sermayenin

marjinal verimliliğini gösterir. Yatırımların alternatifler arasında bu verimli alana yapılmasını amaçlayan bu yaklaşımı operasyonel hale getirmek için ‘içsel getiri oranı’ tekniği kullanılmaktadır.

13.6. Gölge Fiyatlar

Fayda maliyet analizcisinin karşılaştığı en önemli sorunlardan bir tanesi maliyetleri hesaplarken hangi fiyatları kullanacağı konusudur. Daha önce belirttiğimiz gibi fayda maliyet analizcisi refah iktisadının kurallarına göre çalışır, yani tam rekabetçi piyasa koşullarını izler. O halde tam rekabet koşullarında oluşan fiyatları yani marjinal maliyet fiyatlarını kullanmalıdır. Ancak piyasalarda oluşan fiyatlar her zaman marjinal maliyet fiyatlarını göstermez. Piyasa fiyatlarının saptırılmış fiyatlar olduğu durumda fayda maliyet analizcisi, kaynağı özel sektörde kullanmanın fırsat maliyetlerini gösteren bir fiyat kullanır. Bu fiyatlar “gölge fiyatlar” (shadow

prices) olarak adlandırılmaktadır.

286

13.6.1. Mal ve Emek Piyasalarında Gölge Fiyatlar

Rekabetçi dengede, piyasa talep eğrisi ile piyasa arz eğrisinin kesişmesi sonucunda oluşan tek bir piyasa fiyatı sözkonusu iken, rekabetçi olmayan dengede etkili olarak iki denge

fiyatından bahsedilebilir: Bunlardan biri arz fiyatı, diğeri ise talep fiyatıdır. Arz fiyatı, marjinal maliyetleri (fırsat maliyetlerini) gösteren fiyat iken, talep fiyatı tüketicilerin bu mala olan değerlendirmesini gösteren fiyattır. Talep fiyatının arz fiyatından saptığı başlıca iki durum, tekel piyasaları ve fiyatların üzerine vergi (veya sübvansiyon) konulduğu durumlardır. Bu durumda, fayda maliyet analizcisinin kullandığı fiyatlar talep fiyatları mı arz fiyatları mı yani alternatif maliyetleri gösteren fiyatlar mı olmalıdır?

Gölge fiyat kullanımını daha iyi anlayabilmek için etkinlik kuralına göre, bir projenin

girdi olarak kullandığı malların veya hammaddenin ve çıktı olarak ürettiği malların nasıl fiyatlandırıldığını inceleyebiliriz (Campell- Brown, 2003:93-94).

1. Girdilerin Değerlendirilmesi

Proje dolayısıyla ekonomide artan girdi talebi tamamen yeni üretim artışı ile mi karşılanıyor, yoksa fiyat artışı nedeniyle özel kesimin talebi kısıldığı için, mevcut üretim artmadan veya kısmen artarak özel kesim talebinin yerini kamu kesiminin talebi mi alıyor?

Tam rekabet koşullarında, piyasa fiyatı zaten marjinal maliyet fiyatına eşit olduğu için marjinal maliyet fiyatı (arz fiyatı) kullanılır. Ancak, bu girdi, fiyatların saptırılmış olduğu bir piyasada üretiliyor ise (örneğin tekelci bir piyasa veya, satış vergilerinin olduğu bir piyasa), girdi maliyetlerini hesaplarken şu hususa dikkat etmeliyiz: Eğer projenin girdi talebi yeni üretim artışı yaratıyorsa, girdiler, marjinal maliyet fiyatlaması ile değerlendirilir. Ancak, bir

miktar girdi talebi özel kesim talebinin yerine geçiyor ise, bu kısım ağırlıklandırılmış olarak piyasa fiyatı (talep fiyatı) ile değerlendirilir, çünkü burada piyasa fiyatı yani saptırılmış fiyat özel kesimin söz konusu girdiye atfettiği değeri göstermektedir.

Bu durumu Şekil 10.2’de izleyebiliriz (Layard-Glaister, 1995:16). Şekilde, girdi

üretiminin fırsat maliyetlerini gösteren arz eğrisi (SS) ve vergili maliyetleri gösteren arz eğrisi (S'S') ile, proje öncesi girdi talebi eğrisi (DD) ve proje sonrası girdi talebi eğrisi (D'D') gösterilmiştir. Girdi piyasasında, önceki miktar ve fiyat Q0 ve P0 iken, proje sonrasında ve Q1

ve Pd olmuştur. Öyle ki, projenin kullandığı Q1Q2 kadar girdi, üretimde Q0 Q1 kadar ilave artış ile, Q0 Q2 kadar girdi ise özel kesim talebindeki kısılmayla karşılanmıştır. Bu miktarlara sırasıyla b ve a diyelim.

O halde, fiyatlama kuralına göre, gölge fiyat:

P*= ( a )Pd + ( b )Ps olacaktır.

a+b a+b

287

Gölge fiyat, ağırlıklandınlmış olarak, yeni üretimin arz fiyatı (fırsat maliyetlerini

gösteren fiyat) (Ps) ve özel kesim tüketiminden çekilen kısmın ise talep fiyatının (saptırılmış piyasa fiyatı) (Pd) toplanması ile bulunmuştur.

Şekil 10.2 2. Çıktıların Değerlendirilmesi

Projenin ürettiği çıktı (tam rekabet koşullarında üretiliyor olsun) tamamen yeni bir

tüketim yaratıyor, veya piyasada başka bir malın tüketiminin yerini alıyor olabilir. Birinci durumda bu çıktı arz fiyatı ile (marjinal maliyet veya fırsat maliyeti) ikinci durumda ise talep fiyatı ile hesaplanır.

Tablo 10.4: Etkinlik Fayda-Maliyet Analizi Fiyatlandırma Kuralı

Değerlendirilecek

kalem Talep Eğrisi Üzerindeki Denge Noktasında Değer Biçilmesi (TALEP FİYATLAMASI)

Arz Eğrisi Üzerindeki Denge Noktasında Değer Biçilmesi (ARZ

FİYATLAMASI)

ÇIKTI İlave Talep Yaratıyorsa Alternatif alanlardan

mevcut talebi

karşılıyorsa

GİRDİ Alternatif Piyasa

Kullanımından Sağlanıyorsa

İlave Arz Yaratıyorsa

Kaynak: Campell-Brovvn, 2003: 93.

288

Ayrıca, projenin tüm girdileri ve çıktıları, piyasalarda alınıp satılan dolayısıyla “piyasa fiyatlarının” oluştuğu özel mallar olmayabilir. Bazı proje çıktılarının, örneğin ulusal park hizmetleri vb., piyasa değeri oluşmayabilir veya bazı proje çıktılarının (girdilerinin), örneğin sulama suyu vb., üretimi doğal tekel özelliği gösterebilir. Bu durumlarda piyasa fiyatları marjinal faydanın (maliyetin) tam bir ölçüsü olamaz.

Gölge fiyatın kullanıldığı bir diğer girdi ise emektir. Emeğin fiyatı yani ücret nasıl değerlendirilecektir? Emeğin gölge fiyatı, emeğin alternatif maliyetine, eğer sözkonusu proje yerine başka bir alanda üretim yapmış olsaydı, yaratmış olacağı ürün artışına eşittir. Örneğin kırsal kesimden gelen işçilerin ‘gölge ücreti’, eğer kırsal kesimde kalmış olsalardı elde edecekleri gelire bağlıdır; ancak bunun yanında, göç etmenin reel ve parasal maliyetleri ve kentte yaşamanın ilave maliyetleri de gölge ücret hesaplanırken dikkate alınmalıdır (Lal, 1974).

Tam rekabet koşullarında piyasa ücreti emeğin marjinal verimliliğine eşit olacağı için, gölge ücret ile piyasa ücreti aynıdır. Ancak, tam rekabet koşullan geçerli değilse gölge fiyatın ne olacağı, emeğin alternatif maliyeti ile değerlendirilmektedir. Eğer işsizlik varsa yani emeğin alternatif maliyeti sıfır ise gölge ücret sıfır olmalıdır.

13.6.2. İnsan Hayatının Değerlendirilmesi

Fayda-maliyet analizi yapılırken, faydaların değerlendirilmesinde, karşımıza çıkan zorluklardan bir tanesi de insan hayatının değerlendirilmesidir. Birçok projenin, örneğin karayollarının iyileştirilmesi, kanser araştırmaları gibi, doğrudan faydaları arasında insan hayatının kurtarılması vardır. O halde bu projelerin net bugünkü değerlerinin hesaplanabilmesi için insan hayatının parasal olarak değerini bilmemiz gerekir. Elbette ki, insan hayatının değeri para ile ölçülemeyecek kadar büyüktür, ancak fayda-maliyet analizcisi, bazı teknikler kullanarak bu değeri ölçmek zorundadır, çünkü ölçülemeyen hiçbir fayda, fayda-maliyet

analizinde kullanılamaz.

İnsan hayatının değerinin belirlenmesinde sözü edilen 2 teknik vardır. Bunlardan birincisinde, kaybedilen bir hayatın değeri, fırsat maliyeti ile, diğer bir deyişle meydana gelen gelir veya üretim kaybı ile ölçülür. Bu yaklaşım insanı bir beşeri sermaye olarak ele almaktadır. Ancak, burada sorun, meydana gelecek olan üretim kaybının bireyden bireye çok değişiklik göstermesidir, örneğin farklı sektörlerde çalışan kişiler, bir ev kadını, bir tarım işçisi, her biri çok farklı üretim kaybı yaratır. Bunlardan hangisi alınacaktır sorusunun cevabı açık değildir.

İkinci olarak, kişinin hayatına verdiği değer insan hayatının değeri olarak alınabilir. Bu ölçü çok sübjektif bir ölçüdür. Kişinin hayatına ne kadar değer verdiği, ölüm riskini azaltmak için ödemeye hazır olduğu ençok tutar ile ölçülmektedir. Bu ifade şu şekilde formülleştirilmektedir (Cullis-Jones, 140).

HD = ∆V / ∆p

289

HD : Hayatın Değeri

V : Yaşamı kaybetme ihtimalini 1 birim azaltmak için ödemeye hazır olunan

maksimum tutar

p : ölüm riskindeki 1 birim azalma

Örneğin, bir kişi, 5000 TL daha fazla ödeyerek deprem riski %1 daha az olan bir ev satın alıyorsa, hayatına verdiği değer 5000/0.01 = 500.000 TL olarak hesaplanacaktır. Bu yaklaşım, kişilerin risk alma davranışlarının gelir düzeylerinden bağımsız olduğu varsayımına dayanmaktadır.

13.6.3. Zamanın Değerlendirilmesi

Kamu yatırım projelerinin bir bölümünde, özellikle ulaştırma hizmetleri sağlanmasına yönelik projelerde, ortaya çıkan faydaların önemli bir özelliği seyahat süresini kısaltmak yönündedir. Örneğin, Ankara-İstanbul arasını 2 saat kısaltacak olan bir hızlı tren projesinin Net Bugünkü Değerini hesaplarken dikkate alacağımız faydaların arasında ‘zaman kazancı’ da olmaktadır Bu amaçla birim zamanın faydasının ölçülmesine ilişkin bazı teknikler kul-lanılmaktadır. Zamanın en standart değer ölçüsü olarak saat başına ortalama ücret kullanılmaktadır. Buna göre, temsili çalışan bir kişinin, bir saatinin fırsat maliyeti ortalama

ücrete eşittir.

Örneğin, hızlı tren projesi sonucunda seyahat süresi 2 saat kısalıyor ve yılda bu tren ile 500.000 seyahat gerçekleşiyor ise 500.000 x 2 = 1.000.000' saat kazancın parasal değeri 1.000.000 x ortalama ücret kadar olacaktır.

13.7. Kamu Yatırım Projelerinin Gelir Dağılımı Etkilerinin Dikkate Alınması

Kamu yatırım projeleri doğrudan veya dolaylı olarak gelir dağılımını etkiler. Bazı projeler yüksek gelir gruplarına yönelik iken, bazıları düşük gelir gruplarına daha çok fayda sağlar. Aşağıdaki örnekte, yüksek ve düşük gelir gruplarına farklı fayda düzeyleri sağlayan 2

proje gösterilmiştir.

290

Net Bugünkü Fayda

Yüksek gelir Düşük gelir Toplam Ağırlıklandınlmış fayda

Proje

A 60 40 100 (60 x 1.0) + (40x3.0)= 180

B 40 50 90 (40 x 1.0) + (50x3.0)= 190

Campell-Brown, 2003:244

Bu iki proje eğer gelir gruplarına göre ağırlıklandırılmadan değerlendirilecek olursa,

(düşük gelir grupları için harcanan her 1 TL’nin faydasının, yüksek gelir grupları için harcanandan 3 misli fazla olduğunu varsayalım) yüksek gelir gruplarına daha çok fayda sağlayacak olan A projesi seçilecekken; düşük gelir gruplarının faydası ağırlıklandırarak değerlendirilirse, daha yüksek toplam faydayı sağlayan B projesi seçilecektir.

13.7. Projelerin Değerlendirilmesinde Risk ve Belirsizlik

Yatırım projeleri uzun zamana yayılan projeler olduğu için geleceğe ilişkin

hesaplanabilir ve hesaplanamaz belirsizlikler vardır. Hesaplanabilir belirsizliklerin yani

risklerin hesaplanmasına ilişkin 3 temel yöntem vardır t Brown-Jackson, 1992:246-247):

1. Bayes Kuralı 2. Maximin kuralı 3. Enaz zarar kuralı

Aşağıdaki tabloda, 3 alternatif projenin (1,11 ve III) 3 alternatif durum (A, B ve C) altında alacağı öngörülen Net Bugünkü Değerler gösterilmiştir. Bu durumda, her bir kritere göre hangi projenin seçileceğini inceleyelim.

Risk beklentileri altında NBD’ler

Projeler A B C

I 200 180 120

II 350 100 200

III 180 240 150

291

1. Bayes Kuralı

Bu yöntemde, her bir muhtemel durum için eşit ihtimaller olduğu yılmaktadır. Bizim örneğimizde her bir durumun gerçekleşme ihtimali 1/3’c Öyleyse, her bir projenin beklenen

faydası, aşağıdaki gibi olacaktır:

1. proje: (l/3)200+(l/3)180+(l/3)120 =166

2. proje: (l/3)350+(l/3)100+(l/3)200 = 216

3. proje: (1/3)180+(l/3)240+(l/3)l50 = 190

Buna göre, beklenen faydası en yüksek olan Il.proje seçilecektir.

2. Maximin Kuralı

Maximin kuralına göre her bir projenin mümkün olabilecek en düşük değeri (I için 120, II için 100, III için 150) arasından en yüksek değerlisi seçilir. Bu durumda III. Proje seçilecektir.

3. Enaz Zarar Kuralı

Tablo 10.7

A B C Toplam Zarar

I (350-200)150 (240-60)60 (200- 120)80 290

II (350-350)0 (240-100)140 (200-200)0 140

III (350- 180)170 (240 - 240)0 (200- 150)50 220

Bu kurala göre, herbir risk durumu için, en yüksek faydayı sağlayacak olan projeyi seçmediğimiz için uğradığımız fayda kaybı hesaplanır.

A durumunda I.projeyi seçmekle kaybımız 350-200 = 150 olacaktır, göre, toplam zararı en düşük olan seçilir. (Il.proje),

Çerçeve Yazı: 8

GAP’A YAPILAN KAMU YATIRIMLARI TAHSİSİ (1999-2010)

Güneydoğu Anadolu Projesi (GAP) kapsamındaki yatırımların hızlandırılarak büyük bir bölümünün 2012 sonuna kadar tamamlanması, ekonomik büyüme, sosyal gelişme ve istihdam artığı sağlanarak bölgede yaşayan vatandaşların refah, huzur ve mutluluğunun artırılması

292

amacıyla GAP Eylem Planı (2008-2012) hazırlanmış; gerekli finansmanı önceden

programlanarak ve bütçeyle ilişkilendirilerek uygulamaya konulmuştur.

1990-2007 dönemi itibarıyla GAP yatırımlarına kamu kaynaklarından yılda ortalama % 7,0 düzeyinde pay ayrılmıştır. 2008 yılı bağında GAP yatırımları için 1 milyar 63 bin TL kaynak tahsis edilmiştir. GAP Eylem Planı'nın uygulamaya bağlanmasıyla birlikte 2008 yılında kurumlara aktarılan 1 milyar TL ek ödenek ile yıllık yatırım tutarı iki katına yükselmiştir. GAP yatırımlarının toplam kamu yatırımları içindeki payı da ilk kez % 10'un üzerine çıkarak % 12 olmuştur. 2009 yılında 3,1 milyar TL ile bu oran % 14,4'e ve 2010 yılında da yaklaşık 4 milyar TL ile % 14,2 olarak gerçekleşmiştir.

GAP HİDROELEKTRİK ENERJİ PROJESİNDEKİ GERÇEKLEŞMELER

GAP kapsamında, 2009 yılı itibariyle toplam 9 adet (5.513 MW) hidroelektrik santrali tamamlanmış; santral kurulu güçleri itibariyle hidroelektrik enerji projelerinin % 74'ü gerçekleşmiştir. Bu çerçevede GAP kapsamında yer alan Karakaya, Atatürk, Batman, Kralkızı, Dicle, Birecik ve Karkamış hidroelektrik santrallerinin işletmeye açılışından bu güne kadar Türkiye ekonomisine ve Bölge halkının refahına doğrudan katkı sağlayan duruma gelmiştir.

Türkiye'de 2009 yılında üretilen 35.9 milyar kilovat-saatlik hidroelektrik enerji içinde,

GAP 12,1 milyar kilovat-saatlik hidroelektrik üretimiyle % 33,7'lik bir paya sahiptir.

Yine 2009 yılında Türkiye'nin 194,06 milyar kilovat-saatlik toplam enerji üretimi (termik, hidrolik, rüzgar ve jeotermal) içinde GAP'ın payı % 6,2 olmuştur.

http://includes.gap.gov.tr/files/ek-d o s y a l a r / g a p / g a p - s o n -

durum/Son%20Durum-2010.pdf

Düşünme Konuları:

1.Yukarıdaki çerçeve yazıda yeralan GAP eneıji projelerinin ekonomiye ve bölge halkına sağlayacağı faydaları ve yaratabileceği maliyetleri değerlendiriniz..

2.Bir proje değerlendirme tekniği olan Net Bugünkü Değer tekniğinin, içsel getiri oranı tekniğinden temel farklarının neler olduğunu, avantajlı ve dezavantajlı yönlerini göz önüne alarak araştırınız.

3.Başlangıç yatırımı 1000 TL olan 3 yıl boyunca yılda net 500 TL gelir getirecek olan bir projenin % 5 iskonto oranı ile ve % 10 iskonto oranı ile Net Bugünkü Değerini bulunuz.

http://includes.gap.gov.tr/files/ek-

293

Uygulamalar

294

Uygulama Soruları

295


296

Bölüm Soruları

297

14. KAMUSAL SEÇİŞ

298


299


300



301

Anahtar Kavramlar

302

Giriş

303

Kamusal Seçiş Teorisi

Geleneksel kamu mâliyesi paradigmasına alternatif bir paradigmaya dayanan Kamusal

Seçiş Teorisi, kamu ekonomisinin alanına giren konuları kamusal karar alma mekanizmalarını dikkate alarak incelememizi sağlayan araç ve yöntemleri içermektedir. Esasında tek bir kamusal seçiş teorisi yoktur; temel kabulleri aynı olmakla birlikte, farklı tekniklere dayanan farklı çözümleme yöntemleri vardır. Bunlar arasında en ünlüsü, ulaştığı sonuçlar, devletin

iktisadi müdahale alanının daraltılması yönünde olan Virginia ekolüdür.

Bu bölümde, önce kamusal seçiş ekolünün devletin aksaklığı kuramını destekleyen pozitif analiz alanını; daha sonra ‘anayasal iktisat’ olarak ortaya çıkan normatif alanını ele alacağız.

14.1. İktisadi Sistemler ve Karar Alma Mekanizmaları

Dünya üzerinde geçerli olan iktisadi sistemlerin en önemli ayırıcı özellikleri, başlıca, özel mülkiyetin var olup olmadığı ve üretim kararlarının piyasa içinde mi, yoksa merkezi karar alma organı tarafından mı alındığı sorularına verilen cevaplara bağlı olarak ortaya çıkar. Özel mülkiyet üzerinde hiçbir sınırlamanın olmadığı, mal ve hizmet üretim kararlarının (buna bağlı olarak faktör kullanım kararlarının) siyasi karar alma sürecinden tamamen bağımsız olduğu liberal piyasaya dayalı kapitalist sistemden, özel mülkiyetin olmadığı ve bütün üretim kararlarının merkezi karar alma organı tarafından alındığı kollektivist sisteme kadar uzanan geniş bir yelpaze düşünürsek, bu sistemlerin ülkelerdeki uygulamaları, bu saydığımız özelliklerinin derecelerine göre, bu iki uç arasında farklı noktalarda yer alabilir. Örneğin, kapitalist bir sistemde piyasalara devlet müdahalesi olabileceği gibi, kollektivist bir sistemde

sınırlı da olsa özel mülkiyete yer olabilir. Bu iki sistem arasında yer alan karma ekonomilerde ise, mal ve hizmet üretimi hem piyasa içinde hem de devlet işletmeleri içinde gerçekleşir.

En saf kapitalist sistemde dahi piyasalar, kamu ekonomisi ve kamusal karar alma

mekanizmaları olmadan tek başına işleyemez. Çünkü piyasaların etkin çalışabilmesi için, mülkiyet haklarının korunmasından, tam rekabet koşullarının sağlanmasına kadar bir dizi yasal önlem gerekir.

Piyasalar etkin çalışsa dahi, bazı durumlarda piyasa aksaklıkları ortaya çıkabilir. 5. Bölümde açıklandığı gibi, piyasa aksaklıkları, kapitalist sistemin işleyişini homoeconomicus birey modeline göre açıklayan neoklasik teoriye dayalı maliye teorisinin temel sorunsalıdır. Piyasaların hiç işlemediği veya işlese dahi optimal olmayan üretim miktarlarını ortaya çıkardığı kaynak dağılımında etkinliği sağlamak için devletin müdahalesine gerek vardır. Burada devlet, toplumun refahı için çalışan ‘iyi devlet’ modelidir. Kamusal Seçiş yaklaşımı ise, tamamen farklı bir devlet anlayışına dayanmaktadır. Buna göre, devleti oluşturan birimler, aynı özel ekonomideki bireyci, rasyonel ve fayda (veya kâr) maksimizasyoncusu iktisadi aktörler gibi, kendi hedef fonksiyonları olan aktörlerden oluşur. Bu gruplar, oy maksimizasyonu hedef: ile

davranan politikacılar ve etki alanlarını genişletme hedefi ile davranan bürokratlardır. Politikacı ve bürokratlar, kamusal karar alma mekanizmasının arz yanını oluşturmaktadır. Talep yanında

304

ise seçmenler ve çıkar gruplan bulunmaktadır. Seçmenler, kendi fayda fonksiyonlarını maksimum kılacak şekilde oy vermekte; çıkar gruplan ise, politikacılar ve bürokratlara kendi çı- karlan doğrultusunda kararlar aldırmak için faaliyetlerde bulunmaktadırlar.

14.2. Kamusal Seçiş Teorisinin Dayandığı Devlet Modeli

Kamusal seçiş teorisine göre, devlet, kamusal karar alma sürecinin kimsenin zararına olarak işlememesi için, bireylerin sözleşme ile kurdukları bir örgüttür. Bu devlet modelinin temelinde, Rawls’un da adalet yaklaşımının dayandığı ‘cehalet perdesi’ (veil of ignorance) görüşü vardır. Bu görüşe göre, bireyler karar alma kurallarını seçerken, başlangıçta herkesin eşit durumda olduğu ve oyun içindeki durumunu bilmediği bir oyunun kurallarını seçer gibi

seçerlerse, adaletli bir toplum düzeni sağlanır. Oyunun kuralları, hiç kimsenin yararına ya da zararına olmamalıdır. İşte bu şekilde seçilmiş kural ve kurumlardan oluşan bir devlet, piyasa analojisi ile ifade etmek gerekirse pareto optimumdur, çünkü bireyler, herhangi bir kişinin zararına olacak kararlan engelleyen bir sözleşme yapmışlardır. Bu sözleşme oybirliği ile yapılır (anayasa) çünkü herkes, eşit derecede ‘aleyhine karar alınan azınlık’ içinde olma riski ile karşı karşıyadır.

14.3. Kamusal Seçiş Teorisinin Temel Varsayımları

Kamusal seçiş teorisi (public choice theory) ilk kaynağını 19. yÜ2yıl İtalyan iktisatçılarından (Pantaleoni, De Viti De Marco, Mazzola) almaktadır. Bu iktisatçılar Anglosakson iktisatçılardan farklı olarak kamu kesiminin analizinin politik düzeyden bağımsız olamayacağı görüşünü savunmuşlardır.

Kamusal seçiş ekolünün etkilendiği bir diğer iktisatçı Wicksell olmuştur. Wicksell’in sistemi, bireyin, devlet ile yararlanma ve karşılık ödeme biçiminde bir mübadele ilişkisi içinde olmasına dayanmaktadır. Wicksell’in ortaya attığı tez, kamu maliyesinin karar alma süreci (seçmenlerin doğrudan ya da temsilcileri yoluyla, hangi kamusal mal ve hizmetlerin ne düzeyde üretileceği ve maliyetlerinin nasıl paylaşılacağına karar verilmesi süreci) ile birlikte ele

alınması gerektiğidir. Wicksell’e göre, Pareto anlamında bir etkinliğe ulaşabilmek için oybirliği veya yaklaşık oybirliği kuralı gereklidir.

Wicksell, görüşlerini analitik bir model çerçevesinde sunmuş değilse de, getirdiği yeni bakış, kamusal seçiş ekolünün (Virginia Ekolü) kurucusu, James Buchanan’ın yeni bir kamu mâliyesi kuramı geliştirmesinde son derece etkili olmuştur. Kamusal seçiş ekolüne göre, toplumda vergi ve kamu harcamalarının düzeyine ve bileşimine nasıl karar verildiğine ilişkin kurumsal yapı ortaya çıkacak sonuçlar üzerinde son derece etkilidir. Yukarıda sözü edilen siyasi aktörlerin davranışları kurumların ve kuralların seçimine göre değişmektedir.

Kamusal Seçiş (Public Choice) adı verilen bu kuram, ‘siyasetin iktisadi araçlarla analizi’ olarak nitelendirilmektedir (Mueller, 1989:1). Burada iktisadi araçlar ile kastedilen neoklasik

305

kuramın iki temel varsayımıdır. Bu varsayımlar, iktisadi adam (homo economicus) ve

değişimden kazançlar (catallaxy) olarak adlandırılmaktadır.

İktisadi adam (homo economicus): Bu varsayıma göre, birey, nasıl ki özel ekonomide kendi çıkarına göre davranıyorsa, kamu ekonomisinde de aynı şekilde davranmaktadır. Kamusal tercih yaklaşımına göre, bireyin bir piyasada öz çıkarcı (fayda maksimizasyoncusu), diğer piyasada (siyasi piyasa) ise diğergam (başkalarını düşünen, altruist) olarak

modelleştirilmesi yöntemsel olarak yanlıştır. Kamusal seçiş ekolü, neoklasik iktisat gibi, felsefi olarak, ‘yöntemsel bireycilik’ akımını benimsemektedir. Buna göre, iktisadi, siyasi ya da

toplumsal bütün olayların öznesi sınıf veya grup gibi herhangi bir kolektif birim değil bireydir.

Değişimden kazançlar (catallaxy): Bireyler, özel ekonomide nasıl malların mübadelesi ile daha yüksek bir fayda düzeyine sahip oluyorlar ise. yani bu mübadeleden herkes

fayda sağlıyor ise (oyun teorisi deyimi ile pozitif toplamlı oyun söz konusu ise), kamu ekonomisinde de vergi ve harcamaların oylanacağı kurumsal çerçeve o şekilde seçilmelidir ki bundan herkes kazançlı çıksın. Oysa geleneksel (neoklasik temelli) maliye teorisinde deği-şimden kazançlar yoktur; bir tarafın kazancı diğer tarafın kaybına eşittir (sıfır toplamlı oyun geçerlidir). Zaten bu teorinin temeli, değişim kavramına değil, birey ile devlet arasındaki tek yanlı ilişkiye dayanmaktadır ve harcamalar ile vergiler arasındaki bağlantı, karar alma mekanizmaları aracılığıyla kurulmamıştır.

Kamusal seçiş ekolüne göre, ekonomi, bir değişim ve anlaşma sürecidir. Bu ekol neoklasik iktisadın öne sürdüğü değişimden kazançlar ilkesinin kamusal karar alma sürecinde de geçerli olması gerektiği tezini savunmaktadır Ancak, özel piyasaların işleyişinde ortaya çıkan ve bireysel faydaların toplumsal faydaya dönüşmesini sağlayan ‘görünmez el’ mekanizması burada mevcut değildir. Kamu ekonomisinde önemli olan husus, toplumdaki tüm bireylerin çıkarlarını sağlayacak olan karar alma kurallarının ve kurumların seçilmesi olmaktadır.

Kamusal seçiş ekolünün öncüsü James Buchanan, bu ekolü maliye teorisi içinde yeni bir paradigma olarak nitelendirmekte ve bu yeni teoriyi aynı piyasa aksaklığı gibi bir ‘devlet aksaklığı’ (government failure) modeline dayandırmaktadır. Aşağıdaki bölümlerde ‘devlet aksaklığı’ teorisini daha ayrıntılı olarak ele alacağız.

14.4. Kamu Ekonomisinde Karar Alma Sürecinin İncelenmesi: Devletin Aksaklığı

Kamu ekonomisinde karar alma süreci incelenirken, piyasa ekonomisinde olduğu gibi talep ve arz yanlarının ayrı ayrı ele alınması, işleyiş mekanizmasının analizi için gereklidir. Kamu ekonomisi karar alma sürecinin, piyasa işleyişinden farklı olduğu noktalar aşağıda gösterilmiştir.

Tablo 11.1: Piyasa ve Kamu Ekonomisinin Karşılaştırılması

306

Piyasa Kamu ekonomisi

Talep yanı Tüketiciler Seçmenler, baskı gruplan

Hedef Fonksiyonu Fayda maksimizasyonu Hizmetlerin artırılması, vergilerin düşürülmesi

Arz yanı Firmalar Politikacılar, bürokratlar Hedef Fonksiyonu Kâr Maksimizasyonu Politikacılar: oy

maksimizasyonu Bürokratlar: etki alanı maksimizasyonu

Tercih Bildirme Aracı Ödemeye hazır olan fiyat Oylama

Çıktı Özel mal/hizmet Kamu hizmeti

Geleneksel maliye teorisi, bazı alanlardaki piyasa aksaklıklarının kaynakların etkin dağılımını nasıl engellediğini ve bunun için devletin nasıl müdahale etmesi gerektiğini açıklıyor iken; kamusal seçiş teorisi, devletin nasıl aksadığım ve bunun önlenmesi için ne yapılması gerektiğini açıklamaktadır. Devlet aksaklıklarının neler olduğuna ilişkin ipuçlarını yukarıdaki tabloda görebiliriz. Bu amaçla önce kamu ekonomisindeki karar alıcıları talep ve arz yanı olarak incelememiz gerekir. Kamusal seçiş yaklaşımının ilk yıllarında, kamusal karar alma mekanizmaları daha çok talep yanlı olarak, yani seçmen tercihleri dikkate alınarak incelenmiştir (Black, 1948). Ancak, daha sonraki gelişimi içinde politikacı ve bürokrat davranışlarına ilişkin modellerin ön plana çıktığını görmekteyiz (Downs, 1957 ve Niskanen,1971).

Devlet aksaklığı sonucunu ortaya çıkaran hususlar, başlıca, siyasi aktörlerin

davranışlarının yarattığı sorunlardır. Bu sorunları açıklayan hipotezleri şu şekilde sıralayabiliriz21:

1. Rasyonel seçmenin ilgisizliği

2. Politikacı ve bürokratların kendi çıkarları için davranmaları

3. Oydeğiştokuşu

4. Rant kollama

5. Mali yanılsama

Şimdi bu hususları daha yakından inceleyelim.

14.4.1. Rasyonel Seçmenin İlgisizliği

Bildiğimiz gibi, siyasi piyasada seçmenler tercihlerini oy verme yoluyla bildirirler. Bu

oylar belirli kurallara göre toplanarak toplumun tercihini oluşturmaktadır. Ancak her şeyden

21 Bu konuda bakınız (Aktan, 1994).

307

önce şu soru sorulmaktadır: Rasyonel bir seçmen neden oy verir?22 Burada seçmenin rasyonel olması ile kastedilen bireysel faydasını en üst düzeyde tutmaktır. Eğer seçmen, kendi bir oyunun, sonucu etkileme ihtimali son derece küçük, hatta sıfır ise, neden oy verme maliyetine

katlanır?

Kamusal seçiş varsayımlarına göre, aynı faydasını maksimum kılan bir tüketici gibi davranan seçmen, aşağıdaki koşul yerine geldiği takdirde oy verecektir (Mueller, 1989: 354-

355).

pB - C > 0

Burada,

pB : seçmenin desteklediği adayın (veya partinin) kazanması durumunda beklenen

fayda

p : faydanın gerçekleşme ihtimali

C : oy verme maliyeti

Bu modelde seçmen davranışları bütünüyle maddi faydaya bağlı olarak değerlendirilmektedir. Oysa, seçmenlerin oy verme kararlarında etkili olan, vatandaşlık bilinci, ulusal duygular gibi maddi olmayan unsurlar da geçerli olmaktadır. Riker-Ordeshook(1968),

yukarıdaki denklemi, PB + D - C > 0 olarak yeniden göstermişlerdir (D: oy vermenin sağladığı maddi olmayan faydalar). Tabii, bu büyüklükler ölçülebilir büyüklükler olmadığı için, bu kavramsal analizi testedilebilir bir hipotez haline getirmek mümkün değildir.

14.4.2. Politikacı ve Bürokrat Davranışları

Daha önce açıkladığımız gibi, kamusal seçiş teorisinin temel ayırıcı özelliği, kamusal karar alma sürecinin arz yanını oluşturan politikacı ve bürokratların davranış modelleridir. Oy maksimizasyonu hedefiyle davranan politikacılar ve siyasi partiler, özellikle seçim dönemlerinde, seçmen tabanlarının tercihlerine yönelik harcamaları artırırlar. Seçim ekonomisi olarak incelenen bu alan, kamusal seçiş teorisine göre, önemli bir devlet aksaklığı ya-

ratmaktadır. Diğer yandan, bürokratların hedef fonksiyonları olan etki alanlarını genişletmek için çalışmaları, devlet aksaklığı yaratan unsurlardan bir tanesidir.

22 Rasyonel seçmen hipotezi ilk defa A.Dovvns (1957) tarafından ortaya atılmış ve Riker-Ordeshook

(1968) tarafından geliştirilmiştir. Bu konuda bakınız: Mueller (1989, s.348-369)

308

14.4.3. Oydeğiştokuşu (Logrolling)

Oydeğiştokuşu, farklı tercihleri olan seçmenlerin, birbirlerinin tercihlerine oy vererek

kendi faydalarını sağlayacak olan projelerin kabul edilmesini sağlamalarıdır. Bu durum, seçmenlerin gerçek tercihlerinden ayrılmalarına ve kaynakların Pareto etkin dağılımından sapmasına yol açar. Tercih yoğunluklarının ifade edildiği bir sistemde, yani bazı seçmenler bazı tercih konularından diğerlerine göre daha fazla fayda sağlıyorsa ve bunu açıklayabiliyorsa, seçmenler arasında oy değiş tokuşu (logrolling) yapmak için daha fazla motivasyon vardır. Oy değiştokuşu hipotezine göre, eğer oy çoğunluğu kuralı geçerli olduğu durumda hiçbir seçenek tek başına kazanamıyorsa, herhangi iki birey oy değiş tokuşu yaparak, yani birbirlerinin projelerine oy vererek, faydalarını yükselteceklerdir. Oy değiştokuşu, öngörülebileceği gibi, daha fazla sayıda kamu projesinin kabul edilmesine neden olacağı için kamu harcamalarını artıran bir uygulamadır23.

Aşağıdaki örnekte, X, Y ve Z projelerinin herbiri sırasıyla A, B ve C kişilerine fayda sağlamaktadır ve her bir projenin maliyeti tüm bireyler arasında paylaşılmaktadır. Diyelim ki her üç projenin de maliyeti 300’er lira olsun ve her bir kişinin sağladığı faydalar eşit olsun (500 lira).

Eğer, kabul edilen oylama kuralı ‘oybirliği’ ise, her üç proje de gerçekleşecektir. Çünkü herkes fayda sağladığı için kimse söz konusu projeleri veto etmeyecektir. Ancak, eğer oy çoğunluğu kuralı geçerli ise, oy değiştokuşu olmadan hiçbir proje tek başına kabul edilmeyecektir.

Tablo 11.2: Oybirliği Durumu

X Y z

A 500-300 0 0

B 0 500 - 300 0

C 0 0 500 - 300

Bu durumda herhangi 2 bireyin koalisyon yaparak birbirlerinin projelerini oylamaları (maliyeti tüm topluma yayarak) mümkündür. Örneğin, Ave B bireylerinin koalisyonu sonucunda X ve Y projeleri yapılacak ve maliyet (300 + 300 = 600) 3’e bölünecektir (kişi başına 200). Bu durumda net faydaları aşağıdaki gibi olur:

Tablo 11.3: Oy Çoğunluğu Durumu

X Y Z Net Fayda

A 500 - 200 -200 --- 100

23 Bu konudaki ilk çalışma G.Tullock (1959) a aittir.

309

B -200 500 - 300 --- 100

C -200 -200 --- -400

Aynı şekilde, A ve C bireyleri koalisyon yaparsa maliyet B bireyi üzerine; veya B ve C

bireyleri koalisyon yaparlarsa maliyet A bireyi üzerine aktarılacaktır.

Yukarıdaki bütün örneklerde koalisyon dışında kalan birey, oyçoğunluğunu oluşturmak için yapılan koalisyonlardan zarar görmektedir 24 . Bu örnek çerçevesinde bunun nedeni, maliyetlerin, faydalanma ilkesine dayanmaksızın tüm topluma yayılmasıdır. işte, bu durumda, kamusal seçiş yaklaşımına göre., azınlıklara zarar verici oy değiştokuşunun anayasa ile engellenmesi gerekmektedir (örneğin, vergilerin faydalanma ilkesine bağlanması gibi)

Çünkü çoğunluğun azınlık üzerindeki hakimiyeti ancak anayasal düzende

engellenebilir. Daha ileride ele alacağımız gibi, Anayasal İktisat öğretiş., bu temel üzerinde, hangi kararların anayasal düzeyde (yani oybirliği kuralı ile) alınması gerektiğini

incelemektedir.

14.4.4. Rant Kollama

Kamusal seçiş yaklaşımı içinde devletin aksamasına ve kamu kesimini» etkinsizlik yaratmasına neden olarak gösterilen durumlardan bir tanesi de ‘rant kollama’ davranışlarıdır. Rantlar özel ekonomide olduğu gibi kame ekonomisinde de kıtlıklardan doğmaktadır. Ancak burada, rantların doğal değil, hükümet tarafından suni olarak yaratılmış olması sözkonusudur.

Neoklasik iktisat teorisinde Ricardo’cu rant kavramı doğal bir rant olarak kabul edilmektedir, çünkü toprak kullanımı arttıkça giderek daha az verimli topraklar tarıma açılmaya başlanacak ve verimli toprakların sahipleri bundan bir rant elde etmeye başlayacaklardır. Oysa, hükümetin bazı faaliyet alanlarına girişi sınırlandırarak bu alanlarda bir tekel hakkı yaratması ve sonra bu hakkı dağıtması, yapay olarak yaratılmış bir ranttır. Firmalar bu rantı elde edebilmek için hükümet nezdinde (politikacılar ve bürokratlar üzerinde) faaliyetlerde

bulunmaktadırlar. Bu faaliyetler rant kollama faaliyetleri olarak adlandırılmakta ve kamu

ekonomisinde etkin kaynak dağılımını saptırıcı bir etki olarak ortaya çıkmaktadır.

Klasik rant kollama teorisi, tekelin sosyal maliyetlerine rant kollama maliyetlerini de

ilave edilmesi fikrine dayanmaktadır25. Tullock’un rant kollama maliyetleri analizine göre, bir tekelin uyguladığı fiyatlama dolayısıyla R kadar tekelci rant elde etmesi ve bunun S kadar tüketiciler üzerinde sosyal kayıp yaratması (4.Bölümde açıklandığı gibi) yanında bir de bu rantı

24 Buradaki koalisyonlar istikrarlı değildir, çünkü azınlıkta kalan koalisyonu bozarak kendisi başka bir

koalisyon kurabilir.

25 Rant kollama teorisini ilk kez sistematik olarak ele alan ve geliştirenler G.Tullock (1967) ve A.Krueger

(1974)’dir.

310

elde edebilmek için politikacılar ve bürokratlar üzerinde yaptığı rant kollama faaliyetlerinin (rüşvet vermek, lobicilik gibi) yarattığı maliyetler (fırsat maliyetleri olarak) vardır (Mueller, 1989:230).

Buchanan, rant kollama faaliyetlerinin 3 yoldan sosyal israf yaratacağını belirtmiştir. 1. Tekelin potansiyel sahiplerinin gösterdikleri çaba ve yaptıkları harcamalar 2. Devlet görevlilerinin bu harcamalara karşı gösterdikleri tepki sonucu yaptıkları harcamalar 3. Her iki

tarafın rant kollama davranışlarını' üçüncü taraflarda yarattığı saptırıcı davranışlar. Bunlara örnek olarak sırasıyla şu durumlar gösterilebilir: 1. Bir havayolu şirketi bazı hatlarda tekel ol-mak için hükümet görevlilerine rüşvet vermeleri 2. Hükümet görevlilerinin potansiyel tekellerin harcamalarına tepki vermek için çabalan, örneğin böyle rüşvet alıcı pozisyonlara atanmak için yaptıkları faaliyetler 3. Diğer sektörlerin kendilerine yönelik vergi indirimi veya sübvansiyon taleplerinin artmas (Mueller, 1989:230).

Bir ekonomide kaynakların verimli yatırımlar yerine böyle israf yaratan faaliyetlere harcanması büyümeyi de yavaşlatan bir etken olarak ortaya çıkmaktadır.

14.4.5. Mali Yanılsama

Mali yanılsama hipotezi, vergi ödeyicilerin, kamu kesiminin büyüklüğünü, ödedikleri vergiye göre değerlendirdiklerini ve bazı vergileri alternatiflerine göre daha düşük (yüksek) algıladıkları için kamu kesimini de olduğundan daha küçük (büyük) olarak değerlendirdikleri fikrine dayanmaktadır Buna göre, vergi ödeyeciler bazı vergileri yeterince algılayamazlar ve kamu harcamalarının fiyatını daha düşük olarak görürler; bunun sonucunda kamu hizmet talebi artar. Mali yanılsamanın kaynaklan arasında şu hususlar satılabilir26 : (1) Vergi sisteminin

karmaşıklığı (2) Vergilerin artan oranlılığı (31 Vergilerdeki otomatik artışlar (4) Vergileme yerine borçlanma veya para basmanın tercih edilmesi.

26 Bu konudaki temel kaynaklar, Puviani (1897) den etkilenerek bir analiz geliştiren J.Buchanan (1967)

ve Oates (1988) dur.

311

1. Vergi sistemi ne kadar karmaşıksa, vergi ödeyiciler tarafından o kadar az hissedilir ve

bu durum kamu harcamalarının artmasına yol açar. Dolay L vergiler doğrudan vergilere göre daha fazla yanılsama yaratırlar. Ayrıca, çok sayıda ve küçük küçük verginin yaratacağı yük, aynı hasılatı sağlasa bile, az sayıdaki büyük verginin yaratacağından daha düşük olarak algılanacaktır.

2. Vergi tarifesinin artan oranlı olması da mali yanılsamayı artıran bir faktör olarak nitelendirilmektedir. Mali yanılsama hipotezine göre, vergi ödeyeciler, marjinal vergi oranlarına karşı daha çok duyarlıdırlar ve marjina] vergi oranlarının ortalama vergi oranlarından yüksek olduğu artan oranlı tarifelerde27, ödedikleri vergiyi daha yüksek olarak algılamaktadırlar. Oysa, bir kişinin gelirinin ne kadarını devlete vergi olarak ödediği ‘ortalama vergi oranı’ ile belirlenir. Bu durumda da kamu hizmetlerinin fiyatı daha yüksek olarak algılanacağı için kamu malı talebi düşecektir.

3. Bazı konjonktürel dönemlerde vergi gelirlerinde otomatik artışlar olur. Örneğin, enflasyon dönemlerinde nominal gelir dilimlerinin enflasyona göre düzeltilmediği durumlarda, gelirler daha yüksek dilimlerden vergiye tâbi olmaya başlayacaklardır. Ancak vergi ödeyeciler bu durumun farkında olmayabilirler ve vergi yüklerini daha düşük olarak algılarlar.

4. Kamu harcamalarının finansmanı vergileme yerine, gelecek nesillere yük aktaran borçlanma veya enflasyon yaratan para basımı ile sağlanıyorsa bu durum, bugünkü vergi ödeyiciler tarafından bir fiyat olarak algılanmayacak ve kamu hizmetlerinin talebi

artacaktır. Kamusal Seçiş iktisatçıları, kamu kesiminin aşın büyümesine yol açan etkenlerin başında, 1950’li yıllardan sonra yaygın olarak kullanılan Keynesyen açık bütçe politikalarının da etkisiyle giderek büyüyen kamu borçlanmasının geldiği görüşünü birçok çalışmalarında ileri sürmektedirler.

14.5. Oylama Kuralları

14.5.1. Oy Çoğunluğu Kuralı

Oy çoğunluğu kuralı, ‘basit oy çoğunluğu’ veya ‘salt oy çoğunluğu’ biçiminde

uygulanabilir. Basit oy çoğunluğu, en çok oy alan seçeneğin kazanması; ‘salt oy çoğunluğu’ ise oyların yansından bir fazlasını alan seçeneğin kazanmasıdır. Oyçoğunluğu kuralında tercih

yoğunlukları dikkate alınmaz. Burada her oy’un değerinin (faydasının) 1 olduğu özel bir durum söz konusudur. Salt oy çoğunluğu kuralına göre, bir seçeneğin kazanması için tüm oyların % 51 ini alması gerekir; böylece en fazla toplam fayda sağlanmış olacaktır.

Kamusal seçiş teorisi, kamu kesiminin aşırı büyümesinde oylama kurallarının da etkili olduğunu savunmaktadır. Kamusal seçiş teorisine göre, gelirin yeniden dağılımına yol açan harcamalar (örneğin transfer harcamaları) toplumda bazı grupların faydasını sağlarken bazılarının kaybına neden olacağı için (sıfır toplamlı oyun), bu tür harcamalara oyçoğunluğu

27 Bu konu 12. Bölümde ele alınmaktadır

312

kuralı ile karar verilmemelidir. Buna karşılık, kaynak dağılımında etkinlik amaçlı harcamalar,

herkesin kazançlı çıkacağı harcamalar olacağı için (pozitif toplamlı oyun) oyçoğunluğu ile karar alınabilir. Bu konu Anayasal İktisat bahsinde yeniden ele alınacaktır.

14.5.2. Oylama Paradoksu

Oy çoğunluğu kuralının bireylerin tercihlerinden toplumun tercihine varmak için kullanılan bir tercih kuralı olarak aksayan bir yanı bazı durumlarda çevrimsellik yaratmasıdır. Bu durum, ‘oylama paradoksu’ olarak incelenen bir durumdur.

Bu paradoksu bir örnek üzerinde gösterebiliriz.

3 bireyin (A, B ve C), 3 tercih konusu ( X, Y, Z) arasında yaptığı sıralama aşağıdaki gibi olsun:

A Bireyi: X > Y > Z

B Bireyi: Y > Z > X

C Bireyi: Z > X > Y

Bu durumda, 2 kişi X’i Y’ye, 2 kişi Y’yi Z’ye tercih etmektedir. O halde, toplumun tercihinin rasyonel olması için X, Z’ye tercih edilmelidir. Ancak, tercihlerin yukarıdaki gibi sıralandığı durumda, bireylerin tercihlerinden yola çıkarak toplumun tercihine varılamaz. Çünkü, bu durumda 2 kişi Z’yi X’e tercih etmektedir.

Bu örneği, tek boyutlu bir sosyal tercih problemine uygulayabiliriz, yanı bireylerin

sıralamalarının, tek bir konu üzerindeki tercih düzeylerine bağlı olduğu duruma göre yeniden düzenleyebiliriz. Örneğin eğitim harcamalar, için düşük (lOO), orta (200) ve yüksek (300) düzeyleri arasında bir tercih sıralaması şöyle olsun:

A Bireyi: 100 > 200 > 300

B Bireyi: 200 >300 >100

C Bireyi: 300 >100 >200

Bu sıralamada yine oylama paradoksu ortaya çıkmaktadır.

Tek boyutlu bir konuda, oylama paradoksunu yaratan husus, bazı tercihlerin ‘çok zirveli’ olmasıdır. Yukarıdaki örnekte, C bireyinin tercih sıralaması çok zirvelidir, yani bu kişi için, en yüksek harcama düzeyi 1. tercih olurken, en düşük harcama düzeyi 2. tercih olmakta ve orta harcama düzeyi, sıralamanın en sonunda yer almaktadır.

Bu durum şekil 11.2’de gösterilmiştir.

313

Oylama paradoksunun çözümü için, bütün tercihlerin tek zirveli (single peaked) olması gerekir. Yukarıdaki örnekte, C bireyinin tercih sıralamam 300>200>100 biçiminde olsaydı, oylama paradoksu ortaya çıkmayacaktı.

14.5.3. Ortanca Seçmen Hipotezi

Kamu harcamalarının optimal talep düzeyini analiz eden ilk modeller28 ortanca seçmen modelleridir. Bu model, daha çok, tek boyutlu tercih konularında geçerlidir. Ortanca seçmen29,

kendisi dışında daha yüksek harcama düzeylerini tercih eden birey sayısı, daha düşük harcama düzeylerini tercih eden birey sayısına tam eşit olan kişidir. Diğer bir deyişle, ortanca seçmenin tercihi, kendisi dışında kalanların, birbirlerine karşı yeğledikleri tercihtir. Bu nedenle, oyçoğunluğu kuralı altında (ve oylama paradoksu oluşmadığı yani bütün tercihlerin tek zirveli

olduğu durumda), eğer salt çoğunluk oluşamıyorsa, her zaman ortanca seçmen kazanır.

Yukarıda eğitim ile ilgili verdiğimiz örnekte, orta düzeyi tercih eden B kişisi ortanca seçmendir, çünkü salt çoğunluk oluşmadığı için, ortanca seçmenin tercihi, diğer bütün seçmenler için (birinci tercihlerinden sonra) en yüksek tercih olmaktadır. Dolayısıyla, ortanca seçmenin tercihi, tüm toplumun tercihi olacaktır.

28 Örneğin Bowen 1943.

29 istatistikte bir sayı dizisinde ortanca(medyan) değer, sayılar sırayla dizildiği zaman tam ortada kalan değerdir.

314

Şekil 11.3: Ortanca Seçmen 11.5.4. Oyçoğunluğuna Alternatif Kurallar

Alternatif karar alma kuralları olan Condorcet ve Borda kurallarını inceleyebilmek için 27 seçmenden oluşan bir topluluğun X, Y ve Z gibi üç seçenek karşısında tercih yapılarının aşağıdaki tablodaki gibi olduğunu düşünelim. Burada her bir seçenek diğer seçeneklere karşı oylanmaktadır. Örneğin 1. satırda X seçeneği, Y seçeneğine göre oylandığı durumda, 10 kişi X, 17 kişi Y seçeneğine oy vermektedir. X seçeneği, Z seçeneğine göre oylandığı zaman, 18 kişi X, 9 kişi Z seçeneğine oy vermektedir. 2. ve 3. satırları da aynı şekilde düşündüğümüz zaman Condorcet ve Borda kurallarına göre, kazanan seçenekler şöyle olacaktır30.

Condorcet Kuralı

Elemeye dayalı bir seçim yöntemidir. Bir seçeneğin kazanmasını, tüm öteki seçeneklere karşı oylamaya sokularak kazanmış olmasına bağlayan kurala ‘Condorcet kuralı’ adı verilmektedir.

Bu kuralda, kazanan seçenek diğerlerinin hepsine üstün gelmiş olduğu için, oylama paradoksu ortaya çıkmaz. Aşağıdaki örnekte, Condorcet kuralına göre, Y seçeneği diğer seçeneklerin hepsini elediği için kazanan seçenek olmaktadır.

30 Bu konuda daha zengin örnekler için bakınız. Kenan Bulutoğlu, Kamu Ekonomisine Giriş, 2003, YKY.

315

Borda Kuralı

Tüm seçenekler çifter çifter oylamaya sokularak, her bir seçeneğin diğerlerine karşı aldığı oy (kaç kişi tarafından tercih edildiği) bir oylama matrisi üzerinde gösterilir. Bu ikili karşılaştırma sonucunda en çok oy alan seçenek kazanır. Aşağıdaki örnekte, bu kurallara göre hangi seçeneklerin kazanacağı gösterilmiştir.

27 kişilik bir toplulukta, x, y ve z seçenekleri arasındaki tercihler şu şekildedir:

10 kişi: x > y > z

8 kişi: y > x > z

9 kişi: z > y > x

Bu örnekte görüldüğü gibi,

x ’ i , y’ye tercih eden 10 kişi, z’ye tercih eden 18 kişi vardır (1.satır).

y’yi, x’e tercih eden 17 kişi, z’ye tercih eden 18 kişi vardır (2.satır).

z’yi, x’e tercih eden 9 kişi, y’ye tercih eden 9 kişi vardır (3.satır)

Bu durumda, (basit) oy çoğunluğu kuralına göre X kazandığı halde, Borda kuralına göre, diğer seçeneklere göre tek tek oylandığında, en yüksek oyu alan Y kazanmaktadır.

Tablo 11.4: Condorcet ve Borda Kuralları

Karşı X Y Z Borda sayısı

Yandaş X 0 (10,17) (18.9) 28

Y (17,10) 0 (18,9) 35

Z (9,18) (9,18) 0 18

Tercih yoğunluğunu Dikkate Alan Kurallar (Puan verme sistemi)

Basit oy çoğunluğu modellerinde, bireyler için, tercihlerinin yoğunluklarını ifade etmek mümkün değildir. Tercihlerini tek bir oy ile ifade edebilirler; oysa piyasa benzeri bir modelde,

kişilerin, belli bir oy miktarına sahip olduklarını ve bunu çeşitli tercihleri arasında dağıttıklarını kurgulayabilirdik. Örneğin her biri 100’er oy sahibi olan 3 bireyin, tercihlerinin X, Y ve Z politikaları arasındaki dağılımı şöyle olsun:

316

Tablo 11.5: Tercih Yoğunluklarının Dikkate Alınması

X Y Z

A 70 15 15

B 10 50 40

C 45 45 10

125 110 60

Bu tercih dağılımına göre, en yüksek puanı alan X seçeneği diğerlerine karşı kazanır. Burada tercihler ordinal değil, kardinal olarak ele alındığı için, bu oylama kuralı, sosyal seçiş teorisine uygun değildir.

14.6. Kamu Kesiminin Büyüklüğünü Açıklayan Kamusal Seçiş Teorisi Modelleri

Kamu harcamalarının düzeyinin yüksek olması ile harcamalardaki artışların oranlarının yüksek olması birbirlerinden ayrı hususlardır. Kamusal seçiş modelleri daha çok kamu harcama düzeyinin yüksek olmasını açıklamaya çalışan modellerdir; ancak harcama düzeyinin yüksek olması, zaman içerisinde kamu harcamalarının giderek artmış olması ile oluşmuş bir durumdur.

Kamu harcamalarını nispi olarak (örneğin milli gelir içindeki pay olarak) ölçtüğümüz zaman kamu harcamaları mutlak olarak artsa da, diğer yandan milli gelir de arttığı için nispi büyüklükte çok önemli değişmeler ile karşılaşmış olmayacağız. Ancak, Wagner modelinin

açıkladığı gibi, zaman içinde kamu harcamalarındaki mutlak artış, gelirdeki mutlak artıştan büyük olduğu sürece, kamu harcamalarının milli gelir içindeki payı da artacaktır. Elbette ki, bu

artışın bir sının olacaktır. Kapitalist ekonomilerde kamunun ekonomideki kaynakların tamamını kullanması düşünülemez. O halde bu pay belli bir düzeye geldikten sonra yavaşlamaya başlayacaktır. Bu belli bir düzeyin ne olması gerektiği konusunda açıklayıcı bir teori ortaya konmuş değildir. Bu düzey, ülkelerin devlet şekilleri, kurumsal yapılan, toplumun tercihleri gibi birçok faktöre bağlı olarak değişmektedir. Kamusal seçiş teorisi içinde, kamu harcama düzeyinin yüksekliğini kamusal karar alma düzeyinin (siyasi piyasalar) arz yanı (politikacı ve bürokrat davranıştan) ve talep yanı (seçmen davranıştan) ile açıklayan modeller vardır.

14.6.1. Arz Yanına Dayalı Modeller (Leviathan Modeli)

Kamusal Seçiş teorisinin temel varsayım ve hipotezlerine dayanan bu modelde, kamu kesiminin büyümesi politik nedenlere bağlıdır. Gerek politikacılar, gerekse bürokratlar, kendi

317

çıkarları doğrultusunda, gerekli olandan daha fazla harcama yaparlar ve bu da kamu kesiminin

büyümesine yol açar31.

Burada sorunlu olan nokta, kamu harcamalarının artışından çok, vergilerin aynı düzeyde artmadığı için bu süreç sonunda kamu açıklarının büyümesidir. Seçmenler mali yanılsama içinde oldukları için daha yüksek kamu harcama düzeyleri için oy verecekler ve oy maksimizasyonu hedefiyle davranan politikacılar da bu yönde politikalar uygulayacaklardır. Bunun sonucunda, devlet bir Leviathan32 gibi kaynaklan kendisine çekecek ve kamu kesimi aşırı derecede büyüyecektir.

Bu büyümeyi önlemek için, bazı ülkelerde kamu harcamalarının artışına anayasal düzeyde sınırlar konulması düşünülmüş ve uygulanmıştır. Örneğin, Alman Anayasasında, çok önemli makro iktisadi sapmalar olmadığı durumda, federal net borçlanma federal düzeydeki yatırım harcamalarını aşamaz maddesi vardır (Kirschgassner, 2001:147). ABD’de 1985 yılında Gramm- Rudman-Hollings yasası çıkartılmış, ancak 1986 yılında Yüksek Mahkeme tarafından iptal edilmiştir. 1990 yılında ise Bütçe Tatbik Yasası (Budget Enforcement Act) yürürlüğe konmuştur. Ancak bu tür yasaların ne kadar etkili olduğu konusunda kesin bir ampirik bilgi yoktur. Kamu açıklarının azalması, daha çok konjonktürün uygun olduğu dönemlerde meydana gelmektedir.

14.6.2. Niskanen Modeli

Bürokrasi kesiminin iktisadi analizi ilk defa Niskanen tarafından yapılmış ve daha sonra başka iktisatçılar tarafından geliştirilmiştir. Niskanen modelinin sonucuna göre, bürokrasi, kamu kesiminin büyüklüğünü sosyal optimumun çok üzerine çıkarma eğilimindedir. Bu

durumun nedenleri, bürokratların kamusal üretimde tekel olmaları ve üretimleri hakkında tek yanlı (asimetrik) bilgiye sahip olmalarıdır. Kamu hizmetini talep eden seçmenler ve seçmenlerin temsilcisi olarak bu kamu hizmetini sipariş eden politikacılar, sözkonusu kamu hizmetinin maliyetleri tam olarak bilmemektedirler. Kendi faydaları, kamu bütçesini maksimum kılma yönünde olan bürokratlar, bu tek yanlı bilgiden yararlanarak kamu bütçesini en üst noktaya kadar genişletirler Bu en üst nokta hizmetin toplam maliyetlerinin toplam

faydaya eşit olduğu noktadır (Qbc). Oysa sosyal optimum toplam maliyetlerin toplam faydaya değil, marjinal maliyetlerin marjinal faydaya eşit olduğu daha düşük bir kamu bütçesine karşılık gelmektedir (Q*) (Hyman, 2002:207).

Niskanen modeline göre bürokratların bu tür davranışları ile kaynak dağılımında bir etkinsizlik ortaya çıkar. Bu etkinsizlik bir kaynak dağılımı etkinsizliğidir, şöyle ki, ilave bir birim kaynak daha etkin olacağı (daha fazla fayda sağlayacağı) bir alana aktarılmak yerine, bürokratik davranışlar nedeniyle kamu kesiminde kullanılmaktadır. Bu model, kamusal tercih

31 Kamusal Seçiş teorinsinin bu konuda çok geniş bir literatürü vardır, örneğin: Brennan-Buchanan, 1980.

32 Incil’de tarif edilen, önüne çıkan canlıları yutan bir deniz canavarı

318

teorisinde bir çok iktisatçı tarafından kamu kesiminin aşırı büyümesi ve kaynakların etkinsiz

kullanılmasının nedeni olarak gösterilmiştir.

14.6.3. Ortanca Seçmen Modeli

Kamu harcama düzeyini seçmenlerin tercihlerinin belirlediği modeller, ilk kez A.

Downs ve D. Black tarafından geliştirilmiştir (Downs,1957). Bu modellerde, harcama

düzeyinin ne olacağına karar veren ortanca (medyan) seçmendir. Ortanca seçmen, daha önce açıklandığı gibi, herhangi bir hizmet için, kendi harcama talebi tam ortada kalan, yani kendisinden az harcama talep eden kişi sayısının, daha fazla harcama talep eden kişi sayısı ile eşit olduğu seçmendir. Ortanca seçmenin tercihlerinin neden kamu kesiminin büyümesine yol açacağı konusu ise, Richard-Metzler tarafından, transfer harcamalarının artması durumu ile birlikte ele alınmış ve bir model olarak ortaya konulmuştur. Richard-Metzler (Meltzler, 1981)

modeli, kamu harcamalarının artışını, ortanca seçmen gelirinin ortalama gelire göre ne düzeyde olduğuna bağlı olarak açıklamaktadır. Demokratik toplumlarda, gelir dağılımı bozulduğu yani ortanca gelir, ortalama gelirin altına düştüğü sürece, ortanca gelir sahibi olan seçmenler kendilerine yönelik kamu transfer harcamalarını ve bunları finanse etmek için artan oranlı vergilemeyi daha çok talep etmeye başlayacaklardır. Bunun sonucu olarak da kamu harcama düzeyi artacaktır. Ancak, transfer harcamalarını alanların verimlilik düzeyi düşük, yüksek vergi

dilimlerinde olanların verimliliği ise yüksek olduğu için, bu durum, Richard-Meltzler’e göre, ekonomide verimliliği azaltan bir durumdur.

14.6.4. Çıkar Grupları

Kamusal seçiş teorisi, kamusal karar alma sürecinde talep yanını oluşturan ajanlar

olarak, seçmenlerden sonra çıkar gruplarının davranışlarını incelemiştir. Çıkar gruplarının politikacılar ve bürokratlar üzerinde baskı yaparak kendi çıkarlarına olan harcamaları kabul ettirdikleri modeller kadar, politikacıların çıkar gruplarının desteğini kazanmak için birbirleriyle rekabet ettikleri modeller de mevcuttur. Her iki durumda da, çıkar gruplarının varlığı sonucunda kamu harcamalarında artış olmaktadır.

319

Çıkar gruplan ve baskı gruplan güçleri değişik olmakla birlikte hemen hemen bütün ülkelerde vardır. Bazı ülkelerde sermaye üzerinde hakimiyeti güçlü olan çıkar gruplan, örneğin belli bir sektördeki üreticiler, daha ağırlıklıyken bazı ülkelerde emek hakimiyeti, örneğin sendikalar daha ağırlıklıdır. Bu durum ülkenin kamu bütçesinde söz konusu çıkar gruplanma yönelik harcama kalemleri, özellikle transfer harcamalarının büyüklüğü üzerinde önemli etkiler

yaratır.

14.7. Devletin Merkezi ya da Federal Devlet Olmasının Kamu Kesiminin Büyüklüğü Üzerindeki Etkileri

Devletin yönetim biçiminin merkezi veya federal olmasının kamu kesiminin

büyüklüğünü nasıl etkilediği konusunda farklı görüşler vardır. Kamusal seçiş ekolü iktisatçılarının görüşleri, merkezi hükümetin kamu harcamalarını büyüttüğü yönündedir. Harcama ve vergi kararlarında merkezi hükümetin yetkileri arttığı ölçüde harcamalar ile vergiler arasındaki bağlantı azalacak ve kamu bütçesinin büyüklüğü artacaktır.

Brennan-Buchanan (1980) diğer faktörler sabit kalmak üzere, harcama ve vergileme kararlarının yerelleştiği ölçüde, kamu harcama düzeyinin daha düşük olacağını iddia etmişlerdir.

58 ülke üzerinde yapılmış bir çalışmada kamu kesiminin büyüklüğü ile mali federalizm arasında negatif bir ilişki bulunmuştur (Oates, 1972). Ancak ülkeler, gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler olarak ayrıldığı zaman, regresyon analizinin test sonuçlarının anlamlılığını kaybettiği görülmüştür. Bu da göstermektedir ki, kamu kesiminin büyüklüğünde idari yapı önemli olmakla birlikte, ülkelerin gelişmişlik düzeyi daha önemlidir.

14.8. Normatif Kamusal Seçiş Teorisi

Kamusal seçiş teorisinin pozitif alanını oluşturan ‘devletin aksaklığı’ teorisi, kamusal

karar alma sürecinin işleyişi sonucunda birçok etkinsizlik ortaya çıktığını iddia etmiş ve bunların ortadan kaldırılması için karar alma sürecinin nasıl olması gerektiği konusunu ‘Anayasal İktisat’ başlığı altında incelemiştir. Anayasal iktisat çerçevesinde ‘anayasa’, refah iktisadındaki ‘sosyal refah fonksiyonu’nun yerini tutmaktadır.

Kamusal seçiş yaklaşımı içinde bir ‘sosyal refah fonksiyonu’ fikri reddedilmektedir.

Refah iktisatçılarının arayışında olduğu bu sosyal refah fonksiyonunun mevcut olmadığı, 1954 yılında K.Arrow’un ortaya attığı ‘imkânsızlık teoremi’ ile aksiyomatik olarak kanıtlanmıştır.

320

14.8.1. Sosyal Refah Fonksiyonları ve Arrow’un İmkânsızlık Teoremi

Sosyal refah fonksiyonu, bireysel tercihlerden toplumun tercihine ulaşılmasını sağlayan bir kural olarak tanımlanabilir. Bu kural, topluma, bireyler üzerinde farklı refah dağılımları yaratacak olan alternatifler arasından hangisinin seçileceğine ilişkin bir kriter sunar. ‘Sosyal seçiş’ teorisine bağlı iktisatçılar, bu kavrama‘sosyal tercih kuralı’ adını verirler. Bir sosyal tercih kuralının etik olarak kabul edilebilir olması için sağlaması gereken minimum koşullar vardır. Arrow bu koşullan şöyle sıralar33:

1. Rasyonellik: Herhangi bir bireysel tercihler seti için, sosyal seçiş kuralı tam ve geçişli bir sosyal sıralama sunmalıdır34.

2. Pareto ilkesi: Eğer toplumdaki her birey x’i y’ye tercih ediyorsa, sosyal sıralamada da x, y’ye tercih edilir. Ancak herkes kayıtsız iken, bir tek birey için dahi x > y ise, sosyal sıralamada x, y’ye tercih edilir. Tabii ki, herkes kayıtsız iken, bir tek birey için y > x ise sosyal sıralamada y, x’e tercih edilir (bazı bireyler için x > y ve bazı bireyler için y > x ise Pareto ilkesi

kullanılamaz).

3. Diktatörlük olmaması: Tek bir bireyin tercihleri toplumun tercihi sayılamaz.

4. İlgisiz alternatiflerin bağımsızlığı: Bir alternatifler seti arasından yapılan seçiş, sadece ve sadece bireylerin bu alternatifler arasındaki sıralamalarına dayanır. Örneğin, eğer seçiş x ve y arasında ise, x ve w arasındaki sıralamada meydana gelen bir değişiklik x ve y sıralamasını etkilememelidir.

5.Sınırsız alan: sosyal sıralama, mantıksal olarak mümkün tüm bireysel sıralamaları kapsayan bir alandan türetilmelidir. Yani, bazı sıralamaları dışarıda bırakacak biçimde sınırlandırılmamalıdır.

Arrow, imkânsızlık teoreminde, herhangi bir kollektif karar alma kuralının yukarıdaki 5 koşulu birden yerine getirmesinin imkânsız olduğunu aksiyomatik olarak kanıtlamıştır. Günümüzde sosyal seçiş disiplini içinde, bu koşullardan hangilerinin gevşetilerek bir sosyal refah fonksiyonu tanımlanabileceği halen tartışılmakta olan konulardandır. Kamusal seçiş ekolü ise sosyal refah fonksiyonu arayışlarını tamamen reddetmekte ve anayasa teorisine yönelmektedir.

33 Bu konudaki temel kaynaklar; K.J.Arrow, Social Choice and Individual Values, 1951, A.Sen, Collective

Choice and Social Welfare,1970. 34 Tamlık: iki alternatiften ya biri diğerine tercih edilir veya ikisi arasında kayıtsız kalınır; Geçişlilik: x>y ve y>z ise x>z olmalıdır

321

14.8.2. Optimal Karar Alma Kuralları- Anayasa Teorisi

Kamusal karar alma sürecinin bir değiş-tokuş süreci olarak modelleştirildiği kamusal seçiş yaklaşımına göre, kamu ekonomisinde etkinlik ve adaletin sağlanması için karar alma kurallarının seçimi çok önemlidir. Optimal karar alma kuralının, oybirliği mi, yoksa oy çoğunluğu kuralı mı olacağı, karar alma maliyetleri ile belirlenir.

Oy çoğunluğu kuralı, kamusal seçiş yaklaşımı tarafından, azınlıkta kalanların sömürülmesine (vergi ve harcama konularında) neden olabileceği için eleştirilir ve Wicksell’den devralınan oybirliği kuralı, kamu ekonomisinde etkinlik (Piyasa ekonomisinde

Pareto kuralının karşılığı olarak) için gerekli bir kural olarak nitelendirilir. Ne var ki, bütün oylama konularında oybirliği ilkesini sağlamak pratik olarak mümkün olmayacağı için, kamusal seçiş yaklaşımında, anayasal düzey ve anayasa sonrası düzey ayrımı yapılır. Anayasal iktisat görüşüne göre, anayasal düzeyde oybirliği kuralı ve anayasa sonrası düzeyde oy çoğunluğu kuralı benimsenmesi gerekir. Hangi konuların anayasal düzeyde, hangi konuların anayasa sonrası düzeyde oylanması gerektiği, karar alma maliyetleri ile belirlenir35. Karar alma

maliyetleri iki tür maliyetten oluşur:

1. Dışsal maliyetler: Karara katılmayanlar üzerine yayılan maliyetler (Şekil 11.5’de C eğrisi). 2. Muamele maliyetleri: Ortak bir karar oluşturmak için yüklenilmesi gereken maliyetler

(Şekil 11.5’de D eğrisi).

Şekil 11.5: Optimal Karar Alma Kuralı

Bir kollektivite içinde herhangi bir konuda karar alırken her iki maliyet de söz konusu olmaktadır. Karara katılan kişi sayısı arttıkça dışsal maliyetler azalmakta, ancak muamele maliyetleri artmaktadır. Her iki maliyetin toplamının minimum olduğu noktada, optimal karar

35 Kamusal seçiş teorisi içinde, formel bir anayasa teorisi geliştirilen temel eser Buchanan-Tullock (1962),

‘Calculus of Consent’dir.

322

kuralı oluşur. Bu kural bazı kararlar için oyçoğunluğu iken, bazıları için oybirliği olabilir. Optimal karar alma kuralının oybirliği veya yaklaşık oybirliği olduğu durumlar, karara ka-

tılmayanlar üzerine yüklenilen dışsal maliyetlerin çok yüksek olduğu kararlardır.

Bir kararda çoğunluk dışında kalmanın yaratacağı dışsal maliyetlerin en yüksek olduğu konular, temel insan haklan, birey özgürlükleri ve mülkiyet haklan gibi konulardır. Bu nedenle bu konular, demokratik ülkelerde, mutlaka anayasal koruma altındadır.

Anayasal iktisatçıların yukarıdaki anayasa teorisine dayanarak geliştirdikleri ‘mali anayasa’ önerisi ise, bu konulara ‘denk bütçe’ konusunu da ilave etmiştir. Çünkü, oy maksimizasyonu hedefiyle kamu harcamalarını artırmayı ve vergileri aynı oranda yükseltmemeyi tercih eden politikacılar, açık bütçe politikalarına yönelecekler ve bu karara katılmayanlar üzerinde yüksek dışsal maliyetler oluşturacaklardır. Bu maliyetler 1. Bugün karar alma süreçlerine katılma hakkı olmayan gelecek nesillerin vergi yükleri artacaktır. 2. Kamu hizmetinden yararlanmadığı halde vergi ödeyen azınlıkların yükleri artacaktır. Bu duruma örnek olarak yüksek gelir gruplarının ödedikleri vergilerle sosyal refah harcamalarını finanse

etmesi gösterilmekte ve bu nedenle sosyal refah devleti anlayışı kamusal seçiş ekolü iktisatçıları tarafından reddedilmektedir.

323

Uygulamalar

324

Uygulama Soruları

325


326

Bölüm Soruları

327

KAYNAKÇA

kamu ekonomİsİ - İstanbul...

Documents