Kansalaisten kuuleminen asioiden valmistelussa ja päätöksenteossa – pakkopullaa vai mahdollisuus?

Niklas WilhelmssonNeuvotteleva virkamiesOikeusministeriö

01.05.2023 1

2

Miksi kehittää avointa ja vuorovaikutteista valmistelua?

• Kuulemisen ja vuorovaikutuksen edistäminen parantaa lainvalmistelun, vaikutustenarvioinnin ja muun valmistelun laatua, sekä edistää päätösten toimeenpanoa. Se luo kustannussäästöä koska se vähentää uudelleen valmistelun tarvetta ja tehostaa päätösten toimeenpanoa sidosryhmien ollessa tietoisia tulevista päätöksistä

• Kansalaisten osallistuminen palvelujen suunnitteluun parantaa palvelujen laatua. Kuulemalla kansalaisia voidaan tehokkaasti tuottaa sellaisia palveluita, joita he todella tarvitsevat

• Avoimuus ja osallistuminen lisää päätösten legitimiteettiä ja yhteiskunnan vakautta, mikä on erityisen tärkeää vaikeina taloudellisina aikoina. Luottamus rakentuu omakohtaisesti koetusta hallinnon oikeudenmukaisuudesta, mutta myös mahdollisuudesta osallistua päätöksentekoon

• Kansalaistoiminta ja vapaaehtoistyö ehkäisee syrjäytymistä ja tukee ihmisten mahdollisuuksia työllistyä. Kansalaisjärjestöt voivat kustannustehokkaasti tuottaa palveluja ja toimintoja julkisten palvelujen rinnalle

Miksi kehittää avointa ja vuorovaikutteista valmistelua?

Laadukkaampi prosessi ja päätökset

Kokemusasiantuntijat ja ammatillinen tai harrastusosaaminen resurssina

Oikea-aikainen keskustelu

Luottamus ja läpinäkyvyys päätöksenteossa

Lakisääteinen oikeus

4

Miten avoimuutta ja osallistumista voidaan kehittää?

4

Toimintatavat ja käytännöt

Lainsäädännön kehittäminen

Suhtautuminen ja asenteet

Demokratian kehittäminen

Lainsäädäntö luo edellytyksiä ja edistää toivottujen toimintatapojen käyttöön ottoa

Kehitetään yhteistyössä kansalaisten kanssa sopivia toimintatapoja ja otetaan niitä käyttöön

Osallistuminen ja vaikuttaminen täydentävät edustuksellista osallistumista ja kansalaiset nähdään voimavarana

5

Kuntalaisten osallistuminen uuden kuntalain mukaan mm.

• Hallituskauden aikana on valmisteltu uusi kuntalaki. Uuden kuntalain demokratiaosa astuu voimaan 1.6.2017, kun uusi valtuustokausi alkaa. Uusi laki yhdistää säädökset eri vaikutuselimistä

• Kunnat velvoitetaan perustamaan nuorisovaltuusto, vammaisneuvosto ja jo aiemmassakin laissa säädetty vanhusneuvosto. Kunnat voivat myös asettaa alueellisia toimielimiä, joiden kokoonpanosta ja tehtävistä säädetään laissa

• Lisäksi osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia tuetaan laissa säätämällä viestinnästä sekä tietojen saatavuudesta yleisessä tietoverkossa. Kuntalaisten osallistuminen ja vaikuttaminen tulee osaksi kunnan strategista suunnittelua

• Luottamushenkilöiden asemaa päätöksenteossa vahvistavina malleina laissa tuodaan esille valiokunta- ja puheenjohtajamallit. Valtuusto voi myös päättää, että toimielinten puheenjohtajat toimivat päätoimisena tai osa-aikaisena luottamushenkilönä.

Säädöstaustaa● Perustuslaki: kansanvaltaisuudesta ja osallistumisoikeuksista säädetään perustuslain

14§. Nykyinen 4 mom. edellyttää valtiovallalta aktiivisia toimia kansalaisten osallistumisen edistämiseksi (julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon)

● Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999). Lain tarkoitus 3§: tässä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

● Hallintolaki (434/2003): 41 § Vaikuttamismahdollisuuksien varaaminen (1 mom.) Jos asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin, viranomaisen tulee varata näille henkilöille mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta.

● Lisäksi useita muita säännöksiä kansalaisten oikeudesta tulla kuulluksi heitä koskevissa asioissa erityisesti opetus-, kulttuuri- ja liikunta-asioissa sekä ympäristöä ja rakentamista koskevassa lainsäädännössä.

7

KuuleminenKuulemisella tarkoitetaan keskeisten sidosryhmien näkemysten, tietojen ja kokemusten hankkimista valmisteilla olevasta asiasta. Kuulemisen tavoitteena on, että osallistujien vuorovaikutuksessa prosessin tuottama informaatio jalostuu ja yhteinen ymmärrys ja ratkaisujen hyväksyttävyys vahvistuvat

Tutkimusten mukaan kuulemista toteutetaan hyvin perinteisin menetelmin ja samoja intressiryhmiä kuullen

Merkittävänä haasteena siirtyminen kuulemisesta vuorovaikutukseen, toisaalta kuulemista ja vuorovaikutusta tukevien työvälineiden ja menettelytapojen kehittäminen

Prosessien tavoitteena tulisi olla riittävän tiedon saaminen valmisteluun, myös osallistujien tietoisuuden ja tietämyksen vahvistuminen

● -> osallistujien vuorovaikutuksessa prosessin tuottama informaatio jalostuu

● -> yhteinen ymmärrys ja ratkaisujen hyväksyttävyys vahvistuvat

(Lähde: OECD maa-arviointi 2010)

8

Valtioneuvoston demokratiatyö

–Osallistumisoikeuksista on säädetty perusoikeuksina (PL 14 §): Nykyinen 4 mom. edellyttää valtiovallalta aktiivisia toimia kansalaisten osallistumisen edistämiseksi

–Demokratiapolitiikan tavoite: demokratiapolitiikan lähtökohtana on ollut avoin ja vuorovaikutteinen hallinto sekä kansalaisvaikuttamisen edistäminen

Ajankohtaisia hankkeita demokratiapolitiikan osalta:

● Demokratiapoliittinen selonteko (2014) ja demokratiapoliittinen toimintaohjelma (2016)

● Kuntalain kokonaisuudistus

● Avoimen hallinnon kumppanuusohjelma (OGP)

● Säädösvalmistelun kuulemisohjeiden uudistaminen

● Osallistumisympäristö-hanke (SADe-ohjelma)

9

Valtioneuvoston demokratiatyö

Tausta ja tavoitteet

• On tärkeätä, että valmisteluprosessi on avoin ja vuorovaikutteinen ja että palvelut kehitetään asiakaslähtöisesti. Kansalaisten luottamus hallintoon on yksi demokratian avainkysymyksistä. Hallitus on demokratiapoliittisessa selonteossaan VNS 3/2014 linjannut että, tavoitteena on että päätöksenteko perustuu avoimuuteen, kansalaisten yhdenvertaiseen ja laajaan osallistumiseen

Toimenpiteet

• Hallituskauden aikana toteutetaan demokratiapoliittisessa selonteossa linjatut tavoitteet demokratiapoliittisen toimintaohjelman puitteessa

• Ministeriöt ja kunnat toteuttavat osallisuutta lisääviä kokeiluja. Kokeiluja koordinoi valtioneuvoston demokratiaverkosto

10

KuuleminenKuulemisella tarkoitetaan keskeisten sidosryhmien näkemysten, tietojen ja kokemusten hankkimista valmisteilla olevasta asiasta. Kuulemisen tavoitteena on, että osallistujien vuorovaikutuksessa prosessin tuottama informaatio jalostuu ja yhteinen ymmärrys ja ratkaisujen hyväksyttävyys vahvistuvat

Tutkimusten mukaan kuulemista toteutetaan hyvin perinteisin menetelmin ja samoja intressiryhmiä kuullen

Merkittävänä haasteena siirtyminen kuulemisesta vuorovaikutukseen, toisaalta kuulemista ja vuorovaikutusta tukevien työvälineiden ja menettelytapojen kehittäminen

Prosessien tavoitteena tulisi olla riittävän tiedon saaminen valmisteluun, myös osallistujien tietoisuuden ja tietämyksen vahvistuminen

● -> osallistujien vuorovaikutuksessa prosessin tuottama informaatio jalostuu

● -> yhteinen ymmärrys ja ratkaisujen hyväksyttävyys vahvistuvat

(Lähde: OECD maa-arviointi 2010)

Kuulemismenettely

• Kuuleminen on suunniteltava etukäteen ja toteutettava riittävän varhaisessa vaiheessa, jotta palautteella on todellista merkitystä;

• Suunnittelussa määritellään hankkeen sidosryhmät ja se, miten kuullaan kansalaisia ja muita kuin tiedossa olevia sidosryhmiä;

• Samoin suunnitellaan kuulemistoimenpiteet, tarvittavat resurssit ja aikataulu;

• Mahdollista useissa eri vaiheissa hanketta, esim. valmistuneista selvityksistä, hankkeen käynnistämisestä, vaihtoehtoisista ratkaisumalleista, vaikutusten arvioinnista tai säädösehdotuksesta;

• Monipuoliset menetelmät: esim. monijäseniset valmisteluelimet, kirjalliset lausunnot, keskustelutilaisuudet, neuvottelut, epävirallinen yhteydenpito, kyselyt ja verkkokeskustelut;

• Menetelmät valitaan hankkeen laajuuden, tavoitteiden ja tavoiteltavien sidosryhmien perusteella;

• Valmistelun aloituksesta ja etenemisestä sekä kuulemisesta tiedotetaan selkeästi ja tehokkaasti;

• Vaikutuksiltaan merkittävät hallituksen esitykset ja asetukset valmistellaan pääsääntöisesti monijäsenisissä valmisteluelimissä ja valmistelun aikana mahdollisuus vaikuttamiseen järjestetään myös niille sidosryhmille, joiden edustajia ei ole valmisteluelimessä (valmistelu kuvataan hallituksen esityksessä);

Kuule kansalaista – virkamiehen huoneentaulu

Suunnittelu Hanke Päätöksenteko

Muista kuuleminen kaikissa hankkeissa – Suhteuta se hankkeen merkittävyy-teen.

Varmista, että kaikkia asianosaisia kuullaan ja että kaikilla kiinnostuneilla on mahdollisuus lähettää kommentteja.

Varaa kuulemi-seen riittävästi aikaa.

Tee yhteenveto – tuo esille myös kannanotot, jotka eivät johtaneet muutoksiin.

Arvioi onnistu-minen.

Käytä selkeää ja yksiselitteistä kieltä. Tiedota joka vaiheesta.

Ongelma Tavoitteet Vaihtoehdot Politiikkatoimi Toimeenpano Arviointi

Perinteinen tapa, hallinnon omistama prosessi, kuullaan kun työ on loppusuoralla (kyllä/ei) päätökset suljettujen ovien takana, perinteiset kansalaisjärjestöt, perinteiset keinot

Osallisuus, hallinto koordinoi, kansalaisten osallisuus, tieto avoimesti käytössä (proaktiivisuus), verkostoitunut hallinto, paljon erilaisia työkaluja ja keinoja.

KeskusteluAloitteen valmistelu• Keskustelu• Kysely• Joukkoistaminen • Chat

Aloite• Kansalaisaloite• Kuntalaisaloite

Valmistelu• Keskustelu• Kysely• Joukkoistaminen• Chat• Lausunnot• informointi

Päätös• Informointi

Arviointi• Keskustelu• Kysely• Joukkoistaminen • Chat

Tähtäimessä avoin ja vuorovaikutteinen valmisteluprosessi

Palvelujen digitalisoinnilla uusia mahdollisuuksia demokratialle ja kansalaistoiminnalle

Tausta ja tavoite• Suomen tulee tarttua digitalisaation luomiin mahdollisuuksiin täysimittaisesti myös demokratian

ja kansalaisvaikuttamisen osalta. Digitaalisilla palveluilla voidaan vähentää alueellista eriarvoisuutta ja keskitetyt ratkaisut luovat selkeyttä toimintatapoihin sekä kustannussäästöjä

• Oikeusministeriö on rakentanut ja ylläpitää sähköisiä demokratiapalveluja (Demokratia.fi; Kansalaisaloite.fi; Kuntalaisaloite.fi; Otakantaa.fi; Lausuntopalvelu.fi; Nuortenideat.fi). Palvelukokonaisuus on maailman mittakaavassa ainutlaatuinen ja se on kansainvälisesti herättänyt paljon kiinnostusta. Palvelukokonaisuuden käyttöaste on jo nykyisellään erittäin hyvä

• Sähköiset demokratiapalvelut ovat veloituksetta valtionhallinnon, kuntien ja mahdollisesti kehitteillä olevan uuden aluehallinnon käytettävissä.

Toimenpiteet• Palvelukokonaisuuden kehittämistä jatketaan hallituskauden aikana ja se liitetään kansalliseen

palveluarkkitehtuuriin (KAPA). Palvelussa olevat avoimet rajapinnat mahdollistavat palvelujen yhteensovittamisen valtioneuvoston suunnitteilla olevaan yhteiseen asianhallintajärjestelmään ja uuteen hankerekisteriin. Tietojärjestelmien yhteensovittaminen vähentää työvaiheita ja luo näin ollen kustannussäästöä.

• Lausuntopalvelu otetaan 2016-2017 täysimittaisesti käyttöön ministeriöissä ja kunnissa, mikä yhdenmukaistaa lausuntomenettelyä ja luo kustannussäästöä lausuntomenettelyyn. Keskushallinnossa asiasta ohjeistetaan Valtioneuvoston kuulemisohjeissa, jota oikeusministeriö parhaillaan päivittää.

• Kokeillaan oikeusministeriön työryhmän suositusten mukaisesti sähköistä äänestämistä kunnallisissa kansanäänestyksissä.

.