klimatkompensation

HELSINGBORGS STAD Kommunstyrelsen Utredare Cecilia Elmberg

Sammanträdesdatum 13 januari 2010

Ärende nr

Kommunstyrelsen · Rådhuset · 251 89 HELSINGBORG · Telefon 042-10 50 00

Fax 042-18 59 30 · [email protected] · WWW.helsingborg.se

1(6)

Utredning angående klimatkompensation av tjänsteresor i Helsingborgs stad, Dnr 1. Bakgrund Frågan om klimatkompensation av de flygresor som stadens tjänstemän och politiker gör i tjänsten har aktualiserats som ett led i stadens arbete med att minimera sin miljöpåverkan. Riktlinjer för resor i tjänsten finns i stadens personalpolicy. Vidare har kommunfullmäktige beslutat att stadens verk-samheter ska utarbeta miljöledningssystem för att systematiskt minska den negativa miljöpåverkan som verksamheterna kan ha. Intresset bland företag, organisationer, myndigheter och privatpersoner både i Sverige och i andra länder, för att frivilligt kompensera för egna klimatpå-verkande utsläpp har ökat markant under senare år. Klimatfrågorna har en-ligt de flesta forskare en avgörande betydelse för de framtida livsbetingel-serna på vår planet vilket också återspeglas på både nationell och internatio-nell nivå, inte minst genom klimatkonferensen i Köpenhamn, COP 15. 2. Vad är klimatkompensation Klimatkompensation eller klimatneutralisering, innebär i korthet att utsläpp av växthusgaser från mänsklig verksamhet kompenseras genom en rad olika åtgärder. Syftet är att motverka den egna verksamhetens negativa klimatpå-verkan genom att på andra sätt minska utsläppen av klimatpåverkande ga-ser. Några av de viktigare metoderna är investering i förnybar energi, pro-jekt för energieffektivisering, trädplantering eller köp av så kallade utsläpps-rätter som sen dras bort från marknaden (parkeras). Det finns två olika marknader för klimatkompensation, en reglerad som utgör en del av ut-släppshandeln och en oreglerad. Energislukande industri samt kraftindustrin måste klimatkompensera genom något av dessa sätt, i Europa vanligen ge-nom utsläppsrätter. Transportsektorn, där flyg ingår omfattas för närvarande inte av något system för klimatkompensation. 3. System för frivillig klimatkompensation 3.1 Reglerad marknad Kyotoprotokollet som antogs 1997 sätter ett absolut tak för industriländer-nas utsläpp av växthusgaser. Begränsningarna som de länder som skrivit

HELSINGBORGS STAD Kommunstyrelsen

2(6)

under klimatkonventionen ska uppnå är beräknade som ett medelvärde av utsläppen mellan år 2008 och 2012 och ska då ligga i snitt 5,2 % under ni-vån för de totala utsläppen 1990. Utvecklingsländerna har inga sådana be-gränsningar då de måste få utrymme för ekonomisk och industriell utveck-ling. Den ökande halten växthusgaser i atmosfären beror framför allt på för-bränning av fossila bränslen i industriländerna, men även på skogsskövling och förändrad markanvändning i utvecklingsländer. I denna uppdelning av hur olika länder påverkar växthuseffekten skapas ut-rymme för en marknad för handel med utsläppsrätter samt för investering i projekt för energieffektivisering. 3.1.1 Handel med utsläppsrätter EU ansvarar för handeln med utsläppsrätter medan projekt för energieffekti-visering kontrolleras av FN. De länder som har åtaganden om minskad kli-matpåverkan delar ut utsläppsrätter till landets energiintensiva industri samt kraftverksindustrin. Flyget omfattas för närvarande inte av systemet med ut-släppsrätter. En utsläppsrätt ger sedan innehavaren rätt att släppa ut en viss mängd koldi-oxid. Om aktören lyckas släppa ut mindre än sin tilldelade kvot kan man spara eller sälja överskottet av utsläppsrätten. Därmed skapas en marknad för handel med utsläppsrätter. Även enskilda personer samt organisationer och företag kan köpa utsläppsrätter. 3.1.2 Investering i utsläppsreducerande projekt Den andra metoden för klimatkompensation inom ramen för den reglerade marknaden utgörs av så kallade utsläppsreducerande projekt. Sådana projekt är kontrollerade av FN och granskas enligt standardiserade kriterier för att säkerställa att de uppfyller kraven i Kyoto-protokollet och FN-systemets re-gelverk. Projekten genomförs i utvecklingsländer eller i övergångsekonomi-er i Östeuropa. Det centrala syftet med dessa projekt är, förutom att åstad-komma reduktion av växthusgaser, även att bidra till hållbar utveckling i värdländerna. 3.2 Oreglerad marknad Den oreglerade marknaden erbjuder olika typer av projekt för reduktion av växthusutsläpp, såsom trädplantering, energieffektivisering och liknande. Dessa projekt är inte kontrollerade av FN eller EU. Energimyndigheten av-råder från att köpa via den oreglerade marknaden, då det råder en osäkerhet kring projektens faktiska bidrag till minskad klimatpåverkan. Det är emel-lertid viktigt att framhålla att projekten på den oreglerade marknaden myck-et väl kan ha god klimatpåverkande effekt men det är bristen på etablerade


3(6)

kontrollsystem som medför att Energimyndigheten kommit fram till denna ståndpunkt. 3.3 Egen fond för klimatkompensering Ett antal kommuner i Sverige har på senare tid inrättat eller håller på att in-rätta en egen ”fond” för klimatkompensering. Detta sker bl a i Karlstad, Gö-teborg, Åre, Lund och Malmö. Principen för en sådan fond är i korthet att kommunen lägger på en viss kostnad (oftast i procent av priset för resan) på varje flygresa som görs i tjänsten. Den beställande förvaltningen debiteras och avgifterna tillförs en särskild fond eller konto. På detta sätt stannar kli-matavgiften kvar i kommunen som därefter kan använda de medel som ge-nereras för olika projekt som har ett direkt syfte att minska kommunens klimatpåverkan. Den procentsats som läggs på resans pris som ”klimatavgift” varierar mellan kommunerna. En vanlig nivå är 1 – 3 %, men påslag på upp till 5-7% kan också förekomma. Det är i allt väsentligt en fråga om hur tydligt kommunen vill markera klimatkostnaden för flygresan. Ett högre påslag kan tjäna som incitament att välja annat färdsätt, dvs som regel tåg.

4. Aktuella styrande dokument i staden 4.1 Personalpolicy Till personalpolicyn för Helsingborgs stad finns kopplat riktlinjer för resor i tjänsten. I riktlinjerna anges bl a att ” Resandet ska ske på bästa möjliga sätt utifrån ekonomisk, personalsocial och säkerhetsmässig utgångspunkt samt följa de mål som antagits i Helsingborgs stads miljöprogram, särskilt under avsnittet Hållbart transportsystem. Staden som arbetsgivare har ett särskilt ansvar gentemot skattebetalare att resandet är tids och kostnadseffektivt samt belastar miljön så lite som möjligt. Tåg och kollektivtrafik bör använ-das så långt som möjligt. Resandet ska också anpassas till de ruti-ner/instruktioner som gäller den berörda förvaltningen/arbetsstället.” Av riktlinjerna framgår därmed att anställda i första hand ska välja att resa med tåg och kollektivtrafik framför flyg och bil.

4.2 Miljöprogram Stadens miljöprogram har för närvarande inga särskilda mål gällande flyg-resor, dock finns ett generellt mål om utsläpp av koldioxid, liksom mål gäl-lande ökning av andelen resor som görs med kollektiva färdmedel samt cy-kel. En revidering av miljöprogrammet pågår för närvarande. 4.3 Miljöledningssystem i stadens förvaltningar Kommunfullmäktige har beslutat att stadens förvaltningar ska arbeta fram miljöledningssystem för sin verksamhet. Här finns möjlighet att ange för-


4(6)

valtningsspecifika riktlinjer för tjänsteresor, såsom övervägande om resan måste göras samt val av färdmedel. 5. Aktuell statistik för flygresor Under 2008 flög stadens politiker och tjänstemän 1 544 enkelresor, 930 av dessa var resor till eller från Stockholm (varav en del avsåg resor med annan slutdestination där byte skedde i Stockholm). Flygresorna genererade totalt 188 ton koldioxid. 6. Kommunalrättsliga aspekter gällande klimatkompensation 6.1 Befintligt avtal för resor I stadens resebyråavtal finns en möjlighet att via en underleverantör till re-sebyrån, köpa till klimatkompensation. Den resebyrå som staden för närva-rande har avtal med, använder en underleverantör som erbjuder frivillig klimatkompensation genom investering i klimatprojekt inom den reglerade marknaden. Klimatneutralisering på detta sätt kostar exempelvis för en tur och returresa Helsingborg – Stockholm, 56 kr, från Malmö till Bryssel t o r är kostnaden 84 kr. Klimatkostnaden kan genomsnittligt beräknas till 5 öre per kilometer i den modell som reseföretaget erbjuder via sin underleveran-tör. 6.2 Kommunalrättslig bedömning av handel med utsläppsrätter samt köp av klimatneutraliserande projekt

De grundläggande principerna avseende kommunernas behörighet att befatta sig med olika slags angelägenheter återfinns i kommunallagen. Ett grundläggande krav är att en åtgärd måste ligga inom ramen för ett till kommunen allmänt knutet intresse samt till kommunens egna område eller dess invånare. För att klimatkompensation genom köp av utsläppsrätter skall vara kommunalrättsligt kompetensenligt fordras således att åtgärden bedöms rymmas inom den allmänna kompetensen samt ha en anknytning till Helsingborgs kommun eller dess invånare.

Av de grundläggande principerna om den kommunala kompetensen följer att en kommun inte får ha hand om sådana angelägenheter som ankommer enbart på staten, en annan kommun, ett landsting eller någon annan att handha. Som exempel på angelägenheter som i princip är förbehållna staten kan nämnas den svenska utrikes- och biståndpolitiken.

Innebörden av allmänintresset är att en kommun får främja ett viss ändamål om det med hänsyn till arten av ändamålet anses vara av allmänt intresse att så sker – även om åtgärden bara kommer en mindre del av kommunens område eller ett mindre antal av dess invånare direkt till godo. Allmänintresset förutsätter alltså inte att ett kvantitativt betydande behov av det kommunala engagemanget, utan det får enligt motiven till kommunallagen bedömas med utgångspunkt i om det är lämpligt,


5(6)

ändamålsenligt, skäligt osv. att kommunen befattar sig med angelägenheten.

Lokaliseringsprincipen innebär att intresset av en kommunal åtgärd måste vara knutet till kommunens geografiska område eller dess invånare för att åtgärden ska vara laglig. Det är dock inget som hindrar att en kommun en-gagerar sig i en verksamhet som närmast används av andra än de egna in-vånarna eller utanför det egna området, förutsatt att verksamheten behövs och medför nytta för den egna kommunen.

Av vad som ovan anförts beträffande uppgiftsfördelning mellan offentliga organ och andra följer att köp av utsläppsrätter inom CDM-systemet, i syfte att minska utsläppen i vissa specifika utvecklingsländer, inte kan ses som en kommunal angelägenhet, eftersom ansvaret för utrikespolitiska frågor, såsom bistånd till utvecklingsländer, är en statlig angelägenhet. Åtgärden bedöms således inte förenlig med den allmänna kommunala kompetensen.

Huruvida köp av utsläppsrätter inom EU:s handelssystem kan anses vara av allmänt intresse för kommuner är inte prövat av Regeringsrätten eller någon kammarrätt. Frågan är om åtgärden kommer någon inom kommunen till godo. Gör man dock bedömningen utifrån lämplighet, ändamålsenlighet och skälighet går det möjligtvis att argumentera för att åtgärden är av allmänt intresse. Det måste onekligen ses som lämpligt att kommunen tar ansvar för sina utsläpp som en del av miljöarbetet och juridiskt stöd för betydelsen av myndigheters miljöarbete finns i förarbetena till miljöbalken.

Slutsatsen i frågan om Helsingborgs stads köp av utsläppsrätter inom EU:s handelssystem ligger inom kommunens kompetens blir alltså att rättsläget, tills frågan prövas i domstol, är oklart. Klart står dock att det går att argumentera för att åtgärden skulle kunna falla inom den kommunala kompetensen om det kan påvisas att den medför en konkret nytta för Helsingborgs stad eller dess medlemmar samt att denna står i proportion till kostnaden för utsläppsrätterna. 7. Förslag om att inrätta en kommunal fond eller konto för klimat-

kompensation Med utgångspunkt i de bedömningar som görs ovan avseende olika former för klimatkompensering av flygresor, framstår modellen med en kommunal fond eller konto för klimatkompensation som intressant att utreda vidare. Om en sådan fond eller konto inrättas, innebär detta att de medel som gene-reras i fonden, används för lokala åtgärder som bidrar till att stadens samla-de verksamheter minskar utsläppen av koldioxid. En modell är att koppla


6(6)

fonden till de åtgärder som finns i miljöprogrammet för Helsingborgs stad, men även andra alternativ bör övervägas.

Om det blir aktuellt att inrätta en klimatfond behöver ett antal frågeställ-ningar belysas ytterligare, såsom principiella ställningstaganden rörande syftet med klimatkompensering. Är det bakomliggande syftet att förändra resemönster eller att i efterhand kompensera för den klimatpåverkan stadens resande har. Andra frågeställningar av mer administrativ karaktär är frågan om redovisning inom ekonomisystemet, administrativa rutiner, statistik, uppföljning m fl liknande frågeställningar. Ett viktigt ställningstagande handlar om storleken på klimatavgiften till fon-den, oftast i form av ett procentuellt påslag på resans pris. Detta kan variera mellan 1 – 10% av priset och vilken nivå som är lämplig behöver utredas närmre. En konsekvensanalys av hur klimatkompensation påverkar såväl stadens egna verksamheter som externa leverantörer bör också genomföras. Vidare kan det vara intressant att få en bild av hur andra kommuner hanterar lokal klimatkompensation. Det är också väsentligt att belysa frågan om även annan verksamhet än flyg-resor ska kunna ingå i ett system med en lokal fond för klimatkompense-ring, och i detta sammanhang kan det vara lämpligt att göra en heltäckande analys av vilken klimatpåverkan stadens olika verksamheter har. Källor: Promemoria från Energimyndigheten (25 november 2007) Pressmeddelande från föreningen Svenskt Flyg (8 juli 2008) Tjänsteskrivelse, Karlstad kommun ang klimatkompensation Tjänsteskrivelse, Lunds kommun ang klimatkompensation Tjänsteutlåtande, Stockholms läns landsting ang klimatkompensation Tjänsteutlåtande, stadsjuridiska enheten Helsingborgs stad Stadens avtal för resebyråtjänster (Dnr 117/09)

klimatkompensation

Documents