Koju ulogu može imati javno-privatno partnerstvo u zdravstvu?

Dubravka Jurlina Alibegović Ekonomski institut, Zagreb

Četvrti okrugli stol časopisa Banka i Ekonomskog instituta, Zagreb 4. lipnja 2012., Zagreb

Sadržaj izlaganja

  Općenito o javno-privatnom partnerstvu   Javno-privatno partnerstvo u Hrvatskoj   Javno-privatno partnerstvo u zdravstvu   Kako javno-privatno partnerstvo u zdravstvu u Hrvatskoj odvesti korak dalje?

2

Javno-privatno partnerstvo – jednostavna definicija ... s velikim značenjem   Srednjoročan ili dugoročan ugovorni odnos između javnih i privatnih tijela   Za pružanje javnih usluga za što je odgovorna javna agencija   Jasno se definiraju rezultati u pružanju konkretne javne usluge ili javne infrastrukture koja je

predmet ugovara o JPP-u   Značajni se rizici transferiraju privatnom sektoru kako bi se njihovo privatno ulaganje i

financijski povrati povezali sa stvarno postignutim rezultatima/učincima   Ugovara se na temelju provedenog natječajnog postupka javne nabave

Tradicionalna javna nabava

Potpuna privatizacija

Tradicionalna javna nabava

Ugovori za upravljanje

i održavanje

Lizing ugovori

DBFMO

Build, Operate, Transfer Koncesije

Potpuna privatizacija

Javno-privatno partnerstvo

3

  JPP dozvoljava svakom od partnera fokusiranje upravo na ono u čemu je najbolji

  Privatni partner □  Inovativnost, nova tehnologija □  Poduzetništvo i korištenje imovine □  Profesionalno upravljanje □  Projektiranje, gradnja, upravljanje projektima □  Operativna efikasnost □  Održavanje i optimizacija životnog ciklusa projekta □  Financiranje

  Javni partner □  Osiguranje javnog interesa □  Politika i planiranje □  Konkurentna javna nabava □  Nadzor

Zašto se uopće uključuje privatni partner u pružanje javne usluge?

 

 

 

 

 

Učinci koje postiže privatni sektor, potaknuti ostvarenjem profita i smanjivanjem rizika, …

… mogu stvoriti javnu vrijednost i koristi …

… ali samo onda kad javni sektor efikasno upravlja procesom JPP-a

  U proračunu je uvijek manjak kapitalnih rashoda za investiranje u: □  Odgovarajuće održavanje □  Rekonstrukciju postojećih objekata □  Izgradnju novih objekata   JPP omogućava raspodjelu troškova financiranja infrastrukture u vremenu i time uklanja

pritisak na javne financije

Više je razloga privlačnosti javno-privatnog partnerstva …

proračunska ograničenja

HRK (proračunski

rashodi)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 … 40

godine

Ograničenje u kapitalnim rashodima

5

1.  Specifikacija rezultata za javnu uslugu □  Specificiranjem rezultata za svaku javnu uslugu dolazi se do prostora za inovativna rješenja privatnog

sektora □  Prilagodba veličine programa potrebama stanovnika/korisnika usluga □  Javna se tijela mogu više posvetiti nadzoru u pružanju javnih usluga, što ima pozitivan utjecaj na kvalitetu

javnih usluga 2.  Podjela odgovornosti i rizika □  Podjela odgovornosti i rizika kreira poticajnu strukturu za oba partnera □  Odgovornost i rizik za neuspjele projekte snosi uglavnom privatni sektor, a ne porezni obveznici

3.  Konkurentno ugovaranje na temelju javnog natječaja □  Tržišno natjecanje za ugovaranje JPP-a (a ne ograničavanje monopolskog ponašanja)

  Ali, o JPP-u treba voditi računa i kontrolirati dosljedno poštivanje ugovora … zato što: □  Viši profiti mogu voditi porastu cijena i smanjivanju kvalitete javnih usluga □  Poboljšanje razine usluge ili brze reakcije na promijenjenu potražnju mogu biti usporene ili čak

onemogućene zbog ugovornih ograničenja □  Konkurentska borba za dobivanje ugovora može povećati korupciju

Tri najvažnije prednosti javno-privatnog partnerstva ..., ali uz oprez

6

Dvije osnovne vrste javno-privatnog partnerstva … i niz izvedenih vrsta

JPP koji se temelji na dostupnosti korištenja javne usluge

Karakteristike   Privatno pružanje javnih usluga   Javni partner plaća privatnom partneru   Plaćanje koje se temelji na dostupnosti

(ostvarenim rezultatima)   Naglasak je na poticajima koji su sadržani u

ugovoru   Prenosi se rizik ostvarenje rezultata

JPP koji se temelji na ostvarivanju prihoda

Karakteristike   Privatno pružanje javnih usluga   Korisnik plaća privatnom partneru   Gubitak podnosi javni partner   Naglasak je na poduzetničkim slobodama u

ugovoru o JPP-u   Prenosi se rizik ostvarenja rezultata

Primjeri Model dizajn, izgradnja, financiranje i održavanje (djelovanje) DBFM(O) u sektoru infrastrukture JPP u području smještaja JPP u sektoru društvenih djelatnosti (zdravstvo)

Primjeri Ceste s naplatom cestarine Tvrtke isporučitelji energije i vode Luke

Privatni partner prikuplja prihode izravno od korisnika

Javni partner plaća privatnom partneru za javne usluge u ime korisnika

Izvedene vrste JPP-a

Kombinira dijelove

dviju osnovnih vrsta

1 2 3

7

Koju vrstu javno-privatnog partnerstva izabrati?

Pri

vatn

i

Privatni

Up

ravl

jan

je

Ugovori za pružanje usluga Održavanje opreme Vlasništvo ostaje javnom sektoru izik: privatni sektor dobiva naknadu za pružanje usluga

Trajanje: 1 - 5 godina

Ugovori za upravljanje javnim objektima Vlasništvo ostaje javnom sektoru Rizik: privatni sektor dobiva naknadu, koja je djelomično povezana s rezultatima Ne postoje / ograničena kapitalna ulaganja privatnog sektora. Trajanje: 5 – 15 godina

Lizing Potpuna odgovornost za pružanje javnih usluga Ulaganje u poslovanje Vlasništvo ostaje javnom sektoru Rizik ostvarivanja prihoda ostaje privatnom sektoru Glavna investicijska ulaganja poduzima javni sektor, a manja investicijska ulaganja poduzima privatni sektor Trajanje: 10 – 30 godina

Puna privatizacija Potpuni prijenos privatnom sektoru Trajanje: Beskonačno

Vlasništvo / kapitalno ulaganje

DBFMO / Koncesija Ulaganja u novu ili postojeću infrastrukturu poduzima privatni sektor

Privatni sektor zadužen za operativno poslovanje. Vlasništvo infrastrukture: privatni sektor za vrijeme trajanja ugovora

Riziik koji se odnosi na prihode iz proračuna snosi javni sektor; Tehničke, financijske, operativne rizike snosi privatni sektor Trajanje: 20 – 50 godina

Jednostavnije vrste JPP-a

Složenije vrsteJPP-a

8

Javno-privatno partnerstvo u Hrvatskoj

Dosadašnja iskustva i politika Vlade RH prema javno-privatnom partnerstvu   Zakonodavni okvir za javno-privatno partnerstvo u Hrvatskoj

□  Javno-privatno partnerstvo - Zakon o javno-privatnom partnerstvu (NN 129/08, 55/11) i Prijedlog zakona o JPP-u (svibanj 2012.)

□  Javna nabava - Zakon o javnoj nabavi (NN 110/07, 125/08, 90/11) □  Koncesije - Zakon o koncesijama (NN 125/08) □  Sektorski zakoni koji uređuju koncesije - Zakon o zdravstvenoj zaštiti (NN 150/08) □  Državni proračun - Zakon o Državnom proračunu (NN 87/08) i Zakon o izvršavanju Državnog proračuna za 2012.

godinu (NN 24/12)

  Izgradnja infrastrukture i objekata □  Autoceste Zagreb-Macelj i Istarski Y (BOT) □  Pročistač otpadnih voda Grada Zagreba (BOT) □  Oko 30 škola i školskih dvorana, studentski dom u Splitu, rukometne dvorane u Splitu, Zagrebu i Varaždinu (PFI) ….

  Niti jedan projekt u sektoru zdravstva nije u Registru projekata JPP-a Agencije za JPP □  Svi dosadašnji odnosi javnog i privatnog sektora u zdravstvu imaju oblik zakupa opreme ili prostora

  Vlada RH sustavno pristupa pokretanju investicijskog ciklusa   Identifikacija konkretnih investicijskih projekata na osnovi kvalitativnih i kvantitativnih kriterija

  Za sada su identificirana tri potencijalna projekta izgradnje, dogradnje i rekonstrukcije objekata u zdravstvu putem JPP-a

9

Zašto je sektor zdravstva poseban u odnosu na ostali dio javnog sektora?

  Potrebe u zdravstvu se brzo mijenjaju, kao rezultat promjena u demografskim

trendovima, tehnološkom razvoju i razvoju novih tretmana u zdravstvu   Pružanje zdravstvene zaštite je mnogo složenije i osjetljivije u odnosu na druge javne

usluge (npr. pružanje usluga javnog prijevoza). Bolesnici su najčešće ranjivi i traže poseban i individualiziran pristup

  Opći strateški ciljevi i prioriteti u zdravstvenom sektoru uvijek se odnose na □  Kvalitetu zdravlja □  Pokrivenost, pristup i dostupnost javne zdravstvene usluge svim građanima

  Zato … sektor zdravstva … □  Ima velike potrebe za različitim investicijskim ulaganjima (zgrade, oprema) □  Traži efikasne i sigurne lijekove □  Treba efikasno upravljanje i kvalitetan nadzor

  Strategija zdravstva RH - u izradi

10

Koji se sve poslovi obavljaju u bolnici?

11

Poslovi Zaposleno osoblje

IT Zgrade Logistika Oprema

Medicinske usluge Skrb na klinici Radiologija Laboratorij Farmacija Sterilizacija Mrtvačnica Recepcija Zaštita Čišćenje Priprema hrane Administracija Arhiva Posteljina Parking/garaža

Što je osnovna djelatnost bolnice?

12

Poslovi Zaposleno osoblje

IT Zgrade Logistika Oprema

Medicinske usluge

Osnovna djelatnost

Nije osnovna djelatnost

Skrb na klinici Radiologija Laboratorij Farmacija Sterilizacija Mrtvačnica Recepcija

Nije osnovna djelatnost

Nije osnovna djelatnost

Zaštita Čišćenje Priprema hrane Administracija Arhiva Posteljina Parking/garaža

Razine javno-privatnog partnerstva u zdravstvu

13

Bolničke zgrade

Bolničke zgrade i medicinske usluge

Usluge podrške

Glavni izazov u sektoru zdravstva Kako korisnik javne zdravstvene usluge može biti siguran da će dobiti sada i u budućnosti kvalitetnu zdravstvenu uslugu uz razumnu cijenu? Određivanje inputa:   Podovi trebaju biti čišćeni dva puta dnevno   Svaka soba treba imati klimu   Bolnica treba imati 4 vozila hitne pomoći Određivanje rezultata:   Podovi trebaju biti bakteriološki čisti   Temperature u sobama trebaju biti između 20 i 25 stupnjeva

Celzijusa   Vozilo hitne pomoći s liječničkom ekipom treba odgovoriti na

poziv u roku od 15 minuta

Određivanje konkretnih rezultata kao orijentir vrijednosti u sektoru zdravstva

Ograničavaju se inovativna rješenja Ograničenja drugim rješenjima

Propisuje se samo jedan pristup

Potiču se inovativna rješenja Dopuštaju se i druga bolja rješenja

To je upravo ono što želimo!

14

  Svi rashodi i prihodi tijekom životnog vijeka projekta (npr. 5 - 40 godina)   Svi prihodi i rashodi se svode na NSV = neto sadašnja vrijednost projekta

Cjelokupni životni vijek projekta

Kosten

Opbrengsten

TijdKapitalni rashodi

Rashodi poslovanja

Prihodi poslovanja

Vrijednost nakon završetka JPP-a

Rash

odi

Prih

odi

Vrijeme

15

  “Najjeftinija cijena” nije uvijek najbolja opcija (kao u tradicionalnoj javnoj nabavi)   Traži se “vrijednost za novac” tijekom cijelog životnog vijeka projekta:

□  Specifikacija rezultata za javnu uslugu (količina i kvaliteta javne usluge) □  Rizici (preneseni privatnom partneru) □  Cijena (konkurenta)

  Uspoređuje se projekt koji bi bio napravljen prema tradicionalnom modelu (financiranjem iz proračuna/zaduživanjem) u odnosu na model JPP-a □  Javni sektor koristi metodu usporedbe troškova javnog sektora (Public Sector Comparator

– PSC) kojim se analizira nudi li privatna investicija “vrijednost za novac” u odnosu na najbolju ponudu koja se može dobiti javnim nadmetanjem

□  JPP je opravdan kada je izračunata pozitivna “vrijednost za novac” primjenom metode usporedbe troškova javnog sektora tijekom cijelog predloženog ugovornog razdoblja

□  Uz troškove građenja i/ili rekonstrukcije, uključuju se i svi drugi troškovi (upotreba i održavanje objekta) koje snosi privatni partner

Vrijednost za novac

16

Primjeri različitih vrsta javno-privatnog partnerstva u sektoru zdravstva u drugim zemljama

Ugovor o pružanju osnovnih usluga

(prehrana, sterilizacija) Njemačka, Austrija, Danska , UK

Klasični ugovor DBFMO

(projektiranje, građenje, financiranje, održavanje, funkcioniranje)

Kanada, Njemačka, Portugal, Australija, UK

Ugovor o upravljanju Austrija, Australija, UK

Manja uključenost privatnog sektora

Veća uključenost privatnog sektora

Operativni leasing Opreme

UK

Ugovor o koncesiji (zgrada i medicinske

usluge) Njemačka

UK

17

Ugovori za izgradnju, održavanje i nabavu opreme

UK

Ciljevi javno-privatnog partnerstva u sektoru zdravstva u Hrvatskoj

Zadovoljavanje interesa javnosti

Bolja kvaliteta zdravstvenih u usluga

Modernizacija zdravstvenog sektora

Pružanje veće “vrijednosti za novac”

Povećanje odgovornosti zdravstvenog sektora

Izgradnja i rekonstrukcija zdravstvenih ustanova u roku i u skladu s proračunom uz korištenje inovativnih rješenja

Zadovoljavanje interesa javnog sektora

Podjela rizika Ublažavanje pritisaka na državni proračun Smanjenje potrebe za zaduživanjem države

Zadovoljavanje interesa privatnog sektora

Podrška poslovnom sektoru u teškim tržišnim okolnostima

Poboljšanje pouzdanja javnog sektora

Stvaranje prilike za konkuriranje na natječajima

19

Kako javno-privatno partnerstvo u zdravstvu odvesti korak dalje?

  Više se ne postavlja pitanja “hoće li se koristiti JPP?”, već “kada i kako će se JPP koristiti?”

  Preporuke:   Javni sektor definira uvjete ulaska privatnog sektora u JPP   Ključan dio u JPP-u je definiranje projekta - projekt mora stvoriti novu vrijednost   Ugovori o JPP-u trebaju biti pažljivo sastavljeni u skladu s konkretnim projektom,

utvrđenim potrebama i ciljevima uključivanja privatnog partnera   Neovisna stručna analiza - omogućuje li JPP pružanje zdravstvene usluge u cijelom

ugovornom razdoblju po većoj “vrijednosti za novac” nego u slučaju kada javni sektor izravno pruža zdravstvene usluge?

□  Jasna podjela uloga i odgovornosti, rizika i koristi od JPP-a među partnerima □  Transparentnost u definiranju kriterija izbora privatnog partnera □  M&E kvalitete i rezultata u pružanju zdravstvene usluge □  Pokazatelji rezultata za praćenje ostvarivanja rezultata u pružanju zdravstvene usluge

ciljeva u zdravstvenoj zaštiti trebaju biti unaprijed utvrđeni i ugrađeni u ugovore o JPP-u i, po mogućnosti, testirani u pilot fazi projekta

20

Kontakti

Dr. sc. Dubravka Jurlina Alibegović djurlina@eizg.hr

Ekonomski institut, Zagreb

Trg J. F. Kennedyja 7 p.p. 149

10000 Zagreb tel. 385 1 2362 200

fax. 385 1 2335 165