512

K a n s a n t a l o u d e l l i n e n a i k a k a u s k i r j a – 1 0 1 . v s k . – 4 / 2 0 0 5 E S I T E L M I Ä

KommenttejaPalvelualojen tuottavuus jakilpailu -projektista1

Markku StenborgErityisasiantuntija

Valtiovarainministeriö

Suomessa palvelujen osuus BKT:sta ja työlli-syydestä on yli 60 %, vaikkakin osuudet ovatselvästi alhaisemmat kuin vertailukelpoisissamaissa tyypillisesti. Globalisaation etenemisenja teollisuuden tuottavuuden nousun myötäpalvelualojen merkitys hyvinvoinnin tuotan-nossa ja työllisyydessä tulee korostumaan. Suo-messa tuottavuus monilla palvelualoilla on keh-no ja hintataso korkea vertailtaessa Suomeavertailukelpoisiin maihin. Erityisesti alhainentuottavuus monilla palvelualoilla vaatii selitys-tä. Suomessa monen teollisuussektorin ja muunmuassa finanssipalveluiden tuottavuus on erin-omainen, miksei sitten muissa palveluissa?

Talousneuvoston järjestämä Palvelualojentuottavuus ja kilpailu -projekti on siten tärkeäja ajankohtainen hanke ja tärkeä panos suoma-laiseen keskusteluun. Hanke ja sen tuotos onniin laaja, ettei sitä voi lyhyen kommenttipu-heenvuoron puitteissa kattavasti eikä tasapuo-

lisesti arvioida. Näkökulmassani korostuu kil-pailu sekä analyysien ja tulosten politiikkare-levanssi ja käytännöllisyys. Tulokulmaani värit-tää muun muussa tarpeeni Valtiovarainminis-teriössä sekä aiemmat kokemukseni kilpailuoi-keuden ja alakohtaisen sääntelyn parissa. Ajan-puutteen vuoksi keskityn pikemminkin kriitti-siin kommentteihin kuin työn tasapuoliseenarviointiin, mutta toivottavasti kritiikkini onrakentavaa.

Palvelukilpailua ja erityisesti sen intensi-teettiä ei ole aiemmin paljoa empiirisesti tut-kittu, eikä Suomessa juuri lainkaan. Toimialantaloustiede on enemmän suuntautunut teolli-suuteen, osaltaan datan vuoksi. Jo kansantalou-den tilinpitokin on paremmin suunnattu maa-talous- ja teollisuustuotannon kuin palvelutuo-tannon mittaamiseen.

Millä tasolla kilpailua tulisimitata?

Kilpailuviranomaiset ja eräiden alojen regulaat-torit mittaavat (tai ”mittaavat”) kilpailua ja sen

1 Kommenttipuheenvuoro Kansantaloudellisen yhdistykseniltapäiväseminaarissa 19.10.2005. Kommentit ovat omiani,eikä niillä tarvitse olla mitään tekemistä VM:n tai kansan-talousosaston käsitysten kanssa.

513

M a r k k u S t e n b o r g

intensiteettiä lähes päivittäin. Esimerkiksi kil-pailuoikeudessa ja telealan sääntelyssä kilpai-lua arvioidaan niin sanotun merkityksellisen tairelevantin markkinan tasolla. Lyhyesti sanottu-na relevantti markkina on läheisten substituut-tien markkina, joka sisältää vain tärkeimmätkilpailupaineen lähteet. Olennaista tässä ontarkastelun yksityiskohtaisuus ja herkkyys de-taljeille. Esimerkiksi telealalla erotetaan (aina-kin) 20 erillistä markkinaa, muun muassaGSM-liittymien vähittäismarkkinat ja tietynoperaattorin verkkoon laskevan liikenteenmarkkinat.

Tässä harjoituksessa on toimittu toisin, ku-ten ekonomisteille on tyypillistä. Kilpailua tar-kastellaan toimialan (esim. 3-nro) tasolla, jol-loin puhutaan esimerkiksi telepalveluiden, eiGSM-liittymien tai terminoinnin kilpailusta.Tällaiseen tarkasteluun on toisaalta hyviä syi-tä, muun muassa datan saatavuus sekä pulaajasta ja muista resursseista.

Mutta mitä tällainen toimialatarkastelu sa-noo kilpailusta? Kertooko se millaista eri mark-kinoiden yli laskettu keskimääräinen kilpailualalla on? Esimerkiksi Suomessa kilpailu GSM-puheluissa näyttää olevan hyvin ankaraa, mut-ta terminoinnissa ja paikallisverkon liittymissäon monopoli. Onko toimialan kilpailu sittenkeskimäärin ihan kivaa? Luulisi, että tällainenhyvin heterogeenisten markkinoiden ala eroaaalasta, jonka kaikkien hyödykkeiden markki-noilla kilpailu toimii kohtalaisen hyvin. Vastaa-vasti kuinka hyödyllistä on puhua esimerkiksialan HHI:stä, kun alan sisällä on hyvin erilai-sia markkinoita? Jos HHI indikoi, että kilpai-lu on keskimäärin ihan kivaa, syynä voi olla esi-merkiksi se, että kaikilla markkinoilla keskit-tyminen on kohtuullista, taikka se, että joillainmarkkinoilla on lähes täydellinen kilpailu jajoillain taas lähes monopoli.

The devil is in details

Telepalveluita koskevassa luvussa pistää sil-mään muun muassa markkinoiden vertikaali-suuden kevyt käsittely. GSM-markkinat voi-daan jakaa verkko- ja palvelumarkkinoihin.Televerkko-operaattorit toimivat ikään kuintukkumarkkinoilla, ja houkuttelevat telepalve-luoperaattoreita verkkoonsa, jotka puolestaantarjoavat palveluita loppukäyttäjille. Markkinatovat vertikaalisesti integroituneet siten, ettäkunkin verkko-operaattorin konsernissa toimiimyös palveluoperaattori. Kilpailu televerkko-jen välillä on hyvin erilaista kuin palveluissa.Tämän seikan tarkempi huomioon ottaminentelepalvelua käsittelevän luvun rakenteessa oli-si mielestäni kohentanut analyysiä ja tulostenseuraamista.

Suomessa päivittäistavaramarkkinat ovatkeskittyneet, mutta kilpailu lienee samalla ko-ventunut. Tämä (tyylitelty) fakta on heijastus-ta ilmiöstä, ettei markkinoiden keskittyneisyy-dellä ja kilpailun intensiteetillä tarvitse olla mi-tään tekemistä keskenään, vaikka esimerkiksiSCP-paradigma niin olettaa. Seikka johtuuosaltaan kilpailun monimuotoisuudesta, jotaon vaikea mallittaa yksinkertaisella ja karkeal-la mallilla. Eräs pikkuseikka, joka pisti silmää-ni, on että Kilpailuinstituutin mukaan skaala-edut syntyvät kaupparyhmän koosta, kun Aal-to-Setälän estimointien mukaan ne syntyvätmyymälän, ei ryhmän koosta.

Eräs johtopäätös tästä harjoituksesta näyt-tää olevan siis se, että on vaikea tuottaa politii-kalle relevantteja tuloksia pakottamalla karkeakuvaus maailmasta karkean tason teorian läpi(esim. Structure-Conduct-Performance -para-digma). Markkinoiden detaljit ovat usein olen-naisia. Esimerkiksi GSM-taajuuksilla on ruuh-kaa tyypillisesti vain tiheästi kansoitetuilla

514

E S I T E L M I Ä KAK 4 / 2005

alueilla kuten Helsingin ydinkeskusta, Ruhr taiSuur-Lontoo. Tällöin herää epäily siitä, ettäSuomen edullinen hintataso ja tiheästi asuttu-jen maiden korkea hintataso kertoo taajuus-kaistan suhteellisesta niukkuudesta – kapasi-teettipulasta kantoaalloissa – ei varsinaisistaeroista kilpailussa. Jos televerkko-operaattoritietää, että kilpailijan hallussa oleva taajuus-kaista suuressa osassa toimialuetta on täydessätai lähes täydessä käytössä ja että taajuuksienkorvaaminen lisäämällä pääomaa on liian kal-lista, ei sillä ole kannusteita myydä liittymiä taitarjota puheaikaa edullisesti. Kilpailijalla ei sil-loin ole vahvoja kannusteita houkutella lisääasiakkaita itselleen, ja niinpä yritys voi huolet-ta itse periä korkeita hintoja. Onko hintatasosilloin niukkuus-, ei kilpailuindeksi?

Datan annetaan puhua vain vähänkilpailun intensiteetistä

Eräs ongelma erityisesti Kilpailuinstituutin ra-porteissa on se, että kilpailua tarkastellaan pi-kemminkin iskemällä tarinoita kuin antamalladatan puhua. Vaihtoehtona olisi ollut tehdätarkempaa empiiristä analyysiä. Teoriassa kil-pailua voidaan mitata esimerkiksi Lerner-in-deksillä L = (P–MC)/P: voittoa maksimoivamonopoli asettaa katteensa suhteessa kysynnänhintajouston käänteislukuun L = 1/ε, täydelli-sessä kilpailussa L = 0, ja muuten L jää näidenääripäiden väliin. Lerner-indeksin suora mit-taaminen on yleensä mahdotonta. Uuden em-piirisen toimialan taloustieteen rakenneyhtälö-estimoinnit perustuvat usein ajatukseen siitä,että kilpailun intensiteettiä voidaan arvioidaselittämällä hintoja, markkinaosuuksia, yrityk-sen voittoja tms. muuttujia kysynnän kulma-kertoimella ja kustannuksilla.

Kilpailun intensiteetin mittaaminen on kui-

tenkin ankara ekonometrinen harjoitus. Josmarkkinoilla on j yritystä, joilla kullakin on ikilpailevaa brändiä, estimoitavia joustoja onperiaatteessa (ji)2; hinnat ovat usein multikoli-neaarit; riittävän tarkan hinta-, määrä- ja kus-tannusdatan hankkiminen on haasteellista, el-lei sitä saada esimerkiksi alan regulaattorilta,insinööreiltä tai alaa seuraavilta yrityksiltä;asiakkaita ei aina voida käsitellä homogeenise-na massana, jne. Esimerkiksi Kim ja Knittel(2004) ovat osoittaneet, että uuden empiirisentoimialan taloustieteen menetelmät saattavatmitata huonosti katteita ja kustannuksia. Va-littu ”löysä” tapa tarkastella kilpailua on siisjossakin määrin perusteltua, varsinkin kun ote-taan huomioon projektin aika- ja muut budjet-tirajoitteet.

Kilpailuindikaattori

Etlan käyttämän kilpailuindikaattorin (välituo-tekäyttö- ja työvoimakustannusten suhde ar-vonlisään) mukaan esimerkiksi viestintämark-kinoiden kilpailullisuus on vähentynyt merkit-tävästi 1990-luvun alun jälkeen ja Suomessayksityisten palveluiden kilpailu 1990-luvun al-kuun asti oli intensiivisempää kuin muissa van-hoissa EU-maissa keskimäärin. Reaalimaailmanäyttää kuitenkin toiselta, samoin kuin eräättarkemmat estimoinnit. Indikaattori vaikuttaasiis epäonnistuneelta. Osaltaan epäonnistumi-nen johtunee kustannusten mittaamisen ongel-mista ja kilpailun monimuotoisuudesta.

Mitä vaihtoehtoja tälle indikaattorille sittenolisi? Viimeaikaisessa kirjallisuudessa on esitel-ty muutamia indikaattoreita, joiden on tarkoi-tus mitata kilpailua robustisti. Boone (2001,2004) ja Boone ym (2005) kehittävät voittojensuhteellisiin eroihin perustuvaa mittaria. Aja-tus on, että ankarampi kilpailu allokoi tuotan-

515

M a r k k u S t e n b o r g

toa suhteellisesti tehottomista suhteellisesti te-hokkaammille yrityksille ja siis rankaisee enem-män tehottomamman yrityksen voittoja, olipakilpailupaineen lähteenä sitten puhtaasti hin-ta-, innovaatio- tai mikä tahansa muu kilpailu.Tämä indikaattori vaikuttaa robustilta ja saat-taa toimia toimialatason datalla. Muita mainit-semisen arvoisia kehitelmiä ovat Hinloopen jaMarrewijkin (2004) paljastettu suhteellinen etu– toimialan yritysten suhteellisen edun jakaumaverrattuna muihin toimialoihin – ja Vivesin(2004) kilpailupaineen parametrisointi – mis-sä määrin yrityksen ja toimialan voiton maksi-mointi ovat keskenään sopusoinnussa.

Hintaerot Suomi vs EU/OECD

Suomessa monien palvelujen hintataso on kor-kea suhteessa vertailukelpoisiin maihin, jokaseikka tietenkin kutsuu selitystä. Eräs tapa aja-tella ongelmaa olisi dekomponoida palvelunhinta kolmeen komponenttiin: tuotannon ja ja-kelun tehokkaat lisäkustannukset (incrementalcost), X-tehottomuus (agenttikustannuksetyms.) ja markkinavoima. Hintoihin vaikuttaasiis ainakin joidenkin resurssien niukkuus, tuo-tannon ja jakelun kustannustehokkuus, säänte-ly, verotus, skaala- ja laajuusedut, kilpailu pa-nosmarkkinoilla, yritysten hallinnon kyky mi-nimoida agentti- yms. kustannuksia ja kilpailualan tuotemarkkinoilla. Osittainenkin selitysauttaisi ongelman ytimen hahmottamisessa japolitiikan muodostamisessa. Esimerkiksi joshintaongelman juuri on kilpailun vähäisyydes-sä, olisiko politiikalla syytä poistaa palvelutuon-nin esteitä? Jos kustannukset ovat korkeat, kos-ka verokiila on leveä ja työvoimakustannuksetja palkkaamisen riskit korkeat, olisiko syytäuudistaa verotuksen rakenteita ja tuoda enem-män markkinataloutta bilateraaliseen työvoima-

kartelliin? Tästä harjoituksesta ei saada kovintarkkoja ehdotuksia politiikkasuosituksiksi.

Esimerkiksi Aalto-Setälä (2002) ja Aalto-Setälä ym. (2004) selittää vähittäiskaupan hin-taeroja melko suoraviivaisella empiirisellä ko-neistolla. Tällaisia menetelmiä (ja näitä tulok-sia) voisi soveltaa muihinkin palveluihin. Esi-merkiksi Viestintävirastolla on paljon dataa te-lemarkkinoista, joka saattaisi sallia telehintojentarkemman analyysin.

Selittävätkö kustannuksethintaeroja?

Eräs yksityiskohta, johon haluan kiinnittäähuomiota, on kustannukset hintatason selityk-senä. Kustannuksethan eivät ole vain luonnonvitsaus, vaan myös seurausta muun muassasääntelystä, verotuksesta ja ”ylävirran” panos-markkinoiden kilpailutilanteesta. Markkinavää-ristymien hyvinvointi- ja muita vaikutuksia eiole syytä vähätellä. Jos joillain markkinoilla onjo tehottomuutta ja niillä esiintyy painolastikol-mio, pienikin hinnan korotus voi aiheuttaa suu-ren lisätappion hyvinvointiin. Lähtötilanteessaemme enää ole oppikirjojen kysyntä-tarjontatasapainossa, jossa hinnankorotuksesta aiheu-tuu painolastikolmio. Jos painolastikolmio onjo olemassa esimerkiksi korkean verokiilan taityömarkkinakartellin vuoksi, lisävääristymämarkkinoilla aiheuttaa ”painolastinelikulmion”,jonka ala hinta-määrä -avaruudessa saattaa ollahyvinkin suuri. Vähäisen kilpailun vaikutuksetsiis kertautuvat vertikaalisessa ketjussa mahdol-lisesti suuriksi hyvinvointitappioiksi.

Muita syitä korkeaan hintatasoon?

Hinta- ja tuottavuusongelmia näyttää olevanlaajalti palvelualoilla, jolloin herää epäily siitä,

516

E S I T E L M I Ä KAK 4 / 2005

ettei kyseessä ole alakohtainen vaan yleisempiongelma talouden toiminnassa. Ongelmia näyt-tää olevan aloilla, joilla ICT ei ole korvannuttyövoimaa – olisiko kyseessä heijastusvaiku-tus työmarkkinoilta? Työmarkkinoilla meilläon pikemminkin jäykkä kartelli kuin toimi-va markkina, alhaisen tuottavuuden työt lie-nevät ylihinnoiteltuja, työllisyysaste on kehno,eikä kapea palkkahajonta heijasta eroja työntuottavuudessa. Onko yrityksillä kehnot kan-nusteet panostaa työvoimaa käyttäviin palvelui-hin?

OECD:n mukaan Suomessa sääntely olisiaika hyvin kohdallaan eikä merkittävästi estäi-si markkinoita toimimasta, paitsi eräillä tunne-tuilla aloilla. OECD:n käyttämän karkean in-dikaattorin mukaan olemme OECD:n keskiar-voa parempia. Sääntelyn yksityiskohdista saat-taa kuitenkin löytyä merkittäviä kilpailuvaiku-tuksia. Näihin vaikutuksiin päästään käsiksivain tutkimuksilla, jotka menevät hyvin pitkällenäihin yksityiskohtiin. Lisäksi monilla aloillaon erilaista epävirallista sääntelyä, esimerkiksiitsesääntelyä, kotimaisia standardeja ja toimin-tatapoja, joilla saatetaan poistaa ulkomaisiltaentranteilta kilpailukeinoja ja siten ylläpitääkorkeaa hintatasoa. Suomessa palvelutuonti onalhaista suhteessa vertailukelpoisiin maihin,joka saattaa viitata ulkomaisten toimijoidenkohtaamiin ongelmiin.

Korkeita hintoja saattaa selittää myös skaa-la- ja laajuusetujen puute. Jos pienen maan yri-tys ei kykene hankkimaan tällaisia etuja, ongel-man juuri on EU:n yhteismarkkinoissa ja mui-den maiden ylläpitämissä kilpailun esteissä.

Johtopäätöksiä

Mitä olemme oppineet, mitä politiikkajohto-päätöksiä voidaan vetää ja millaisia tutkimuk-

sia jatkossa olisi syytä harkita? Projektissa eilöydetty selviä syitä korkeisiin hintoihin eikäsurkeaan tuottavuuteen. On luultavaa, että syytovat osaltaan moninaiset ja spesifit kullekinmarkkinalle tai toimialalle, jolloin tällainen la-vea projekti ei voi pureutua yksittäisiin toimi-aloihin tai markkinoihin. Mutta jos emme tie-dä mistä vika johtuu ja mitkä mekanismit niitäajavat, politiikalla on vaikea yrittää korjata näi-tä vikoja. Jatkossa olisi syytä pohtia tarvetta tar-kempaan markkinoiden detaljien tarkasteluunja kilpailun mittaamiseen. Olisiko esimerkiksisyytä yrittää tunnistaa tarkemmin ne palvelu-markkinat, joilla kilpailu toimii erityisen huo-nosti? Olisiko syytä tunnistaa, miksi tuottavuustietyllä alalla on kehno?

Toisaalta hinnoissa ja tuottavuudessa näyt-tää olevan laaja ja kattava ongelma, jolloin he-rää epäily, että niiden taustalla saattaa kuiten-kin olla yhteisiä tekijöitä. Mikä on esimerkiksityömarkkinoiden toimivuuden tai toimimatto-muuden merkitys tuottavuudelle ja hinnoille?Onko taustalla business-osaamisen puute pal-veluissa, kun olemme historiassa keskittyneetpanostamaan teollisuuteen? Onko taustallasurkea kotimainen ostovoima, jolloin palvelui-ta ei kotimaassa haluta käyttää?

Vaikka karkeiden indikaattoreiden mukaansääntely Suomessa on kuulemma kohdallaan –paitsi eräillä markkinoilla – otetaanko säänte-lyn valmistelussa ja soveltamisessa kilpailu- jamuut markkinavaikutukset riittävästi huo-mioon? Esimerkiksi Rahoitustarkastus on huo-lissaan siitä, että pankit tarjoavat liian hyvääpalvelua asiakkailleen, ikään kuin sen utili-teettifunktiossa painoa saa vain vakaus, muttaei esimerkiksi kuluttajien ylijäämä; osakeyh-tiöiltä vaaditaan minimipääoma, joka saattaaolla esimerkiksi siivoojalle merkittävä oy-muo-toisen yrittäjyyden este; tilintarkastuksesta hyö-

517

M a r k k u S t e n b o r g

tyvät rahoittajat ja muut osannevat sitä itsekinsilloin vaatia, kun siitä on riittävästi hyötyä,ilman että siitä täytyy tehdä taakka kaikillepienyhtiöille.

Politiikkajohtopäätösten osalta johdannos-sa suositellaan tiukempaa kilpailupolitiikkaa.Onko hintataso ja muut ongelmat seuraustamääräävän markkina-aseman väärinkäytöstä jakielletyistä kilpailunrajoituksista? EsimerkiksiICT- ja paperiteollisuus on kilpailukykyinen,vaikka niiltä on epäilty ja löydetty kartelleja taimerkittävää markkinavoimaa. Onko palveluis-sa vielä pahempia kartelli- tai dominanssiongel-mia? Vai onko tarkoitus suositella viranomai-sille ja tuomioistuimille alempaa puuttumis-kynnystä ja tiukempaa tulkintaa? Entä muu kil-pailuun vaikuttava politiikka? Kilpailupolitiik-kaa laajassa mielessä tehdään muuallakin kuinKilpailuvirastossa, esimerkiksi monissa minis-teriöissä. Olisiko syytä katsoa sääntelyn yksi-tyiskohtia tarkemmin? �

Kirjallisuus

Aalto-Setälä, V. (2000): ”Economies of scale in gro-cery retailing in Finland”, Journal of Retailingand Consumer Services 7, s. 207–213.

Aalto-Setälä, V. (2002): ”The effect of concentra-tion and market power on food prices: evidencefrom Finland”, Journal of Retailing 78, s. 207–216.

Aalto-Setälä, V., J. Kinnunen ja K. Koistinen (2004):”Reasons for High Food Prices in Small MarketAreas: The Case of the Åland Islands”, Agribus-iness, Vol. 20 (1), s.17–29.

Boone, J. (2000): Competition, CEPR discussionpaper no. 2636.

Boone, J. (2004): A new way to measure competition,CentER DP No. 2004–31.

Boone, J., R. Griffith ja R. Harrison (2005): Meas-uring Competition, AIM WP No. 022-August-2005.

Hinloopen, J. ja C. v Marrewijk (2004): A new em-pirical measure for competition intensity,mimeo, University of Amsterdam.

Kim, D-W ja C.R. Knittel (2004): Biases in StaticOligopoly Models? Evidence from the CaliforniaElectricity Market, NBER Working PaperW10895.

Vives, X. (2004): Innovation and Competitive Pres-sure, CEPR DP No. 4369.