KOVÁCS ÁRPÁD EGYETEMI TANÁR

SZEGEDI TUDOMÁNYEGYETEMKÖLTSÉGVETÉSI TANÁCS

A KÖLTSÉGVETÉSI TANÁCSOK LEHETSÉGES SZEREPE A KÖZÉPTÁVÚ KÖLTSÉGVETÉSI TERVEZÉSBEN

•A szabályalapú fiskális politika célja és alkalmazhatósága •Szabályalapú költségvetés, mint a megalapozott tervezés feltétele•Intézményi és szabályozási megoldások: a „szabályalapú” költségvetés a gyakorlatban•A költségvetési tanácsok lehetséges szerepe a középtávú költségvetési tervezésben; A magyar Költségvetési Tanács makroszintű előrejelző szerepének lehetőségei

Tartalom

•A szabályalapú fiskális politika célja és alkalmazhatósága •Szabályalapú költségvetés, mint a megalapozott tervezés feltétele•Intézményi és szabályozási megoldások: a „szabályalapú” költségvetés a gyakorlatban•A költségvetési tanácsok lehetséges szerepe a középtávú költségvetési tervezésben; A magyar Költségvetési Tanács makroszintű előrejelző szerepének lehetőségei

Tartalom

4

Miért van szükség a „szabályalapú” költségvetésre? • a tartósan magas államháztartási hiány velejárója a külső eladósodás, ez

az egyensúlytalanságok válságszerű korrekciójának veszélyét hordozza; • a tartós hiány és a növekvő eladósodás csökkenti a megtakarításokat ;• a csökkenő megtakarítások megnövelik a reálkamatokat; • az államháztartás magán (beruházási) forrásokat von el, ami hosszabb

távon visszaveti a foglalkoztatottságot, csökkenti a tőkeállományt;• a magas, vagy növekvő ikerdeficit ( az államháztartás és a folyó fizetési

mérleg tartós hiánya) mérsékli a növekedés lehetséges ütemét, emeli a reálkamatokat, így kétszeresen is nehezíti az adósságszolgálatot és hozzájárul az adósság növekedéséhez;

• a magas költségvetési hiány és adósság a beruházások csökkenéséhez vezet (részben a vállalatok hitelpiacról való kiszorulása, részben a magasabb jövőbeli adókat érintő várakozások miatt), ami alacsonyabb növekedéssel jár együtt;

• a túlzott újraelosztás magas adószintet eredményez és pazarló jellegű lehet a közszféra;

• a magas adószint károsan hat a foglalkoztatásra, a humántőkébe való beruházásra, ugyanakkor ösztönzi az adóelkerülést, ami az adózók számának szűkülése és az ebből következő magasabb adókulcs révén visszafogja a növekedést.

A „szabályalapú” fiskális politika több mint a költségvetés készítésének és végrehajtásának szabályozott folyamata

• Az elmúlt évtizedekben a feltörekvő és a fejlett országok sorában állt elő a költségvetési túlköltekezés, a fenntarthatóság problémája, az adósság növekedése, aminek következményeit a válság súlyosan elmélyítette.

• Alkalmazásától azt várják, hogy általa az egyensúlyi feszültségek visszaszoríthatók, megteremthetők a tartós államháztartási finanszírozhatóság, majd a fenntartható fejlődés feltételei.

• A szabályalapúság azt jelenti, hogy törvényekbe, alkot-mányos előírásokba foglalják – numerikus szabályok for-májában, meghatározott eljárásrend szerint tervezve és intézményesen ellenőrizve – a költségvetés kiadásait és bevételeit, hiányának, eladósodottságának mértékét.

•A szabályalapú fiskális politika célja és alkalmazhatósága •Szabályalapú költségvetés, mint a megalapozott tervezés feltétele•Intézményi és szabályozási megoldások: a „szabályalapú” költségvetés a gyakorlatban•A költségvetési tanácsok lehetséges szerepe a középtávú költségvetési tervezésben; A magyar Költségvetési Tanács makroszintű előrejelző szerepének lehetőségei

Tartalom

A felelős költségvetési politika céljait nemcsak az éves, hanem a középtávú költségvetési tervezésben is érvényesíteni kell

A cél•az államadósság hosszú távon fenntartható szintjének elérése,•a költségvetés tartósan egyensúly közeli állapotának biztosítása,•az állami újraelosztás mértékének optimalizálása.Alkalmazása elősegíti•a költségvetés egyensúlyi állapotának fenntartását, •az ország regionális és globális versenyképességének erősítését.

A felelős költségvetési politika lényeges elemei• költségvetés-politikai szabályok, amelyek egyenleg-

célokat és azok elérését szolgáló tervezési követelményeket határoznak meg (például a bevételek és a kiadások adósságszolgálat nélküli egyenlege nem lehet negatív)

• a költségvetési fegyelmet és átláthatóságot biztosító eljárási szabályok (például hatásvizsgálatok előírása)

• a költségvetési fegyelmet és átláthatóságot biztosító intézményes feltételek megteremtése, amelynek meghatározó garanciája a „független pénzügyi intézmény” (Independent Fiscal Institution, IFI), ami többféle formában, szakmai hátérrel működhet.

A gyakorlatban a szabályalapú költségvetési felelősség rendszere azt jelenti, hogy

• költségvetés-politikai szabályokat (például a költségvetés egyensúlyban tartására kiadási plafonokat) alkalmaznak,

• költségvetési-eljárási szabályokat (például középtávú költségvetési tervezést, pótlólagos kiadásokra kötelező ellentételezést) vezetnek be,

• átláthatósági normákat (például eredményszemléletű számvitel, beszámolási rendszer) érvényesítenek,

• intézményes garanciákat teremtenek az átláthatóság érvényesülésére és a szabályok betartására, illetve makro- és mikrogazdasági „felügyeletére” (például az adott ország számvevőszéke mellett – vagy esetleg annak szervezetén belül – a kormánytól független költségvetési véleményező szerv/költségvetési tanács/ működtetése).

•A szabályalapú fiskális politika célja és alkalmazhatósága •Szabályalapú költségvetés, mint a megalapozott tervezés feltétele•Intézményi és szabályozási megoldások: a „szabályalapú” költségvetés a gyakorlatban•A költségvetési tanácsok lehetséges szerepe a középtávú költségvetési tervezésben; A magyar Költségvetési Tanács makroszintű előrejelző szerepének lehetőségei

Tartalom

A megoldás az általános keretrendszer alkalmazásával is országonként más és más

• A szabályalapú költségvetés a numerikus, eljárási és (átláthatósági) szabályokon továbbá felügyeleti és (esetleges) szankcionáló mechanizmusokon, intézményes garanciákon keresztül a költségvetési felelősség általános keretrendszerét jelenti és nem uniformizált kötelezettséget.

• E szabályokból és mechanizmusokból, a lényegi, meghatározó elemek alapulvételével, az adott ország közjogi, államszervezeti rendszerével harmóniában, a sajátosságokra figyelemmel lehet felépíteni egy országban a gyakorlatban alkalmazott megoldást.

A Független Pénzügyi Intézmény pozíciója, feladata

• A közjogi rendszeren túl az adott ország államháztartásának állapota, az aktuális problémák, pénzügyi fegyelem helyzete (a „fiskális alkoholizmus” foka) határozza meg az IFI közjogi státu-szát, hatáskörét, „típusát” (például tanács, számvevőszék, par-lamenti hivatal, stb), szervezeti felépítését, súlyponti feladatait (például, hogy publikál-e „hivatalos” előrejelzéseket), szakmai hátterét, beavatkozási felhatalmazásait, véleménye hasznosu-lásának formális és tekintélyi mechanizmusait.

• A fentiek egyben azt is jelentik, hogy az IFI-k maguk is változnak, alkalmazkodnak.

• Hiba kimondani egyik vagy másik megoldásról, hogy jó vagy rossz, helyén kell kezelni a „best practice” fogalmát, a nemzetközi szervezetek ajánlásait.

• Kockázatos egyik vagy másik ország gyakorlatának másolása.

A költségvetés betartásán őrködő, független fiskális intézmények 2014. január 1-én az Európai Unióban, EU-13 országcsoport (2004-2013 között csatlakozott országok)

Ország, a szabályok bevezetésének időpontja

Fiskális politikai szabály

Hiánykorlát – HKStabilizációs alap – SAÖsszkiadási korlát – ÖKÁltalános egyensúly – ÁEAdósságkorlát – AKFenntarthatóság - F

Hatáskör

Államház-tartási – ÁH Nemzeti (köz-ponti, szövet-ségi) – NGSzubna-cionális kormányzatok – SG

A létrehozásalapja

Alkotmány – CTörvény – LNemzetközi egyezmény – TPolitikai útmutató, megállapodás – P

Közjogi beso-rolásFügget-len felü-gyeleti – MVégre-hajtó – E

Szankció

Vétójog- VHírnévvesztés – RJogi – JPénzügyi – F

Önálló előre-jelzést rendsze-resen, törvényikötele-zettség alapjánpublikál

HK SA ÖK ÁE AK F AH NG SG C L T P M E V R J F

Bulgária 1998 X X X X X X X X Nem

Észtország 1998 X X X X X X Nem

Lengyel-ország

1998X X X X X X X X Nem

Lettország 1990 X X X X X X X X X Nem

Magyar-ország

2009X X X X X X X X X X Nem

Horvát-ország

2011X X X X X X X Nem

Románia 2010 X X X X X X X Nem

Szlovákia 2012 X X X X X X X Nem

Szlovénia 2009 X X X X X X X X X Nem

Forrás: DG-EFCIN/Intézményi honlapok/Saját szerkesztés

A költségvetés betartásán őrködő, független fiskális intézmények 2014. január 1-én az Európai UnióbanEU-15 országcsoport (2004 előtt csatlakozott országok)

Ország, a szabályok bevezetésének időpontja

Fiskális politikai szabály

Hiánykorlát – HKStrukturális többlet - STElsődleges kiadási korlát – EKÁltalános egyensúly – ÁEAdósságkorlát – AKFenntarthatóság – F

Hatáskör

Államház-tartási – GGNemzeti (központi, szövetségi) – NGSzubnacio-nális kormány-zatok – SG

A létrehozásalapja

Alkotmány – CTörvény – LNemzetközi egyezmény – TPolitikai útmutató, megállapodás - P

Köz-jogi beso-rolás

Függet-len felügy-eleti – MVégre-hajtó - E

Szankció

Vétójog- VHírnévvesztés – RJogi – JPénzügyi - F

Önálló előre-jelzést rendsze-resen, törvényikötele-zettség alapjánpublikál

HK ST EK ÁE AK F ÁH NG SG C L T P M E V R J F

Svédország 1997-98/2007

X X X X X X X Nem

Egyesült Királyság

1998/2010

X X X X X X Igen

Francia-ország

2013X X X X X X Nem

Németország 2010 X X X X X X X X Nem

Írország 2011 X X X X X X Nem

Portugália 2012 X X X X X X X Nem

Forrás: DG-EFCIN/Intézményi honlapok/Saját szerkesztés

I.

A költségvetés betartásán őrködő, független fiskális intézmények 2014. január 1-én az Európai Unióban EU-15 országcsoport (2004 előtt csatlakozott országok)Ország, a szabályok bevezetésének időpontja

Fiskális politikai szabály

Hatékonyság viszgálatok - HVStrukturális többlet - STElsődleges kiadási korlát – EKÁltalános egyensúly – ÁEAdósságkorlát – AKFenntarthatóság – F

Hatáskör

Államháztar-tási – ÁHNemzeti (központi, szövetségi) – KSzubnacio-nális kormányza-tok – SG

A létrehozás alapjaAlkotmány – CTörvény – LNemzetközi egyezmény – TPolitikai útmutató, megállapodás - P

Köz-jogibeso-rolás

Független felü-gyeleti – MVégrehajtó – E

Szankció

Vétójog- VHírnévvesztés – RJogi – JPénzügyi – F

Önálló előre-jelzést rendsze-resen, törvényikötele-zettség alapjánpublikál

HV ST EK ÁE AK F ÁH NG SG C L T P M E V R J F

Dánia 2010 X X X X X Igen

Belgium 1989 X X X X X X Nem

Ausztria 2012 X X X X X X X X Igen

Hollandia 1945 X X X X X X X X Igen

Olaszország 2012 X X X X X X Nem

Finnország 2010 X X X X X Nem

Forrás: DG-EFCIN/Intézményi honlapok/Saját szerkesztés

II.

•A szabályalapú fiskális politika célja és alkalmazhatósága •Szabályalapú költségvetés, mint a megalapozott tervezés feltétele•Intézményi és szabályozási megoldások: a „szabályalapú” költségvetés a gyakorlatban•A költségvetési tanácsok lehetséges szerepe a középtávú költségvetési tervezésben. A magyar Költségvetési Tanács makroszintű előrejelző szerepének lehetőségei

Tartalom

Nemzetközi gyakorlat I.• Alapelv, hogy a középtávú tervezés kormányzati felelőssége

alkotmányosan nem osztható meg, s ez határozza meg az IFI-k közreműködését.

• Az IFI-nek a középtávú költségvetési tervezésben betöltött köz-vetlen szerepe makro-szintű előrejelzések, kivetítések szabályozott közreadásában, illetve az ezek alapján megfogalmazott – a kormányzat számára nem kötelező – ajánlásokban, a tervezési folyamathoz kapcsolódó – különböző mélységű – formális és informális részvételben ölt testet.

• A gyakorlat sokszínű, változó szakmai irányultságú. (Például alternatív, több éves makrogazdasági pálya számítása, vagy az alapprognózis alapján a költségvetési pozíciók előrejelzése.)

• Az EU központi intézményei – különböző szakmai, összehasonlíthatósági, kockázat-előrejelzési, képesség-hatáskör harmóniája, stb. meggondolásokból – szorgalmazzák az IFI-k (tartalmi és közzétételi kérdésekben is szabályozott) az egységes és kötelező előrejelző feladatát.

Nemzetközi gyakorlat II.• Az EU-ban vannak olyan országok, ahol az előrejelzés ma is,

hagyományosan vagy szabály által kötelezővé téve az IFI fel-adatának szerves része. (Például UK, Hollandia), és van ahol az IFI alkalomszerűen, amikor indokoltnak látja, ad közre ilyen dokumentumot (Portugália, Lengyelország).

• Ahol az IFI alapfeladata az éves tervezéshez kötődik, ott is ké-szül – különböző mélységben és tartalommal – olyan elemzés, ami részben vagy teljességében előretekint, és ez lehet publi-kus, vagy csak a megalapozásra szolgáló, belső felhasználású.

• A különböző előrejelzések, érzékenységi vizsgálatok készítésé-ben általános a nemzetközi standardok alkalmazása.

• Gyakorlat, hogy a középtávú előrejelző feladatok megoldásába – például, ha a gazdaság különböző szegmensei elemzés tárgyát képezik - az IFI szakmai hátterét képező szervezeti kapacitásokon túl külső szervezeteket is bevonnak.

A Költségvetési Tanács makrogazdasági, államháztartási előrejelző szerepének lehetőségei• A Tanács mai feladatai hangsúlyozottan az éves költségvetési

folyamatokhoz, illetve azok megvalósulása értékeléséhez kapcsolódnak.• A Tanácsnak az adott törvényi keretek között (Gst. 23.§ (1) bekezdés e) pont)

is megvan a lehetősége, hogy a középtávú tervezés fejlesztéséhez, a középtávú elképzelések jobb megalapozottságához, saját elhatározásból – jelenleg is megteheti - középtávú kitekintést készítsen, ehhez nincs szükség a törvény módosítására. Ez azonban most nem kötelező feladata a Költségvetési Tanácsnak, és jelenleg az ilyen törekvései közvetetten és nem rendszeresen közreadott külön kivetítésekben valósulnak meg. Ezzel összhangban

- véleményében mindenkor tükröződnek azok a hatáskörében készített – középtávú kitekintést is tartalmazó, a KT honlapján is rendszeresen közreadott – tanulmányok, amelyek az ÁSZ és az MNB hatáskörében, illetve a KT titkársága megbízása alapján makrogazdasági összefüggésekben külső kutatóintézetek készítenek. 2013-ban három, 2014-ben hat tanulmány készül.

- A Tanács az éves költségvetéshez kapcsolódó véleményében és a stabilitási törvényből következő hozzájárulása megalapozásában kockázat-elemzések sorát használja fel és ennek alapján, hosszabb távra is előretekintve alakítja ki álláspontját.

• A Tanács törekvése, az EU Bizottság elemzőképesség erősítése iránti elvá-rásaival is összhangban, hogy szükség esetén, távlatilag, külön is közreadjon előretekintő értékeléseket az államháztartás makrogazdasági alappályájának várható alakulásáról, illetve a középtávú költségvetési pozíciókról.

KÖSZÖNÖM A MEGTISZTELŐ FIGYELMET!