KROKY K UPEVNĚNÍ NÁRODNÍHO FISKÁLNÍHO RÁMCE –

IMPLEMENTACE SMĚRNICE 2011/85/EU

L U B O M Í R C H A L O U P K Alubomir.chaloupka@mfcr.cz

Smilovice 14. prosince 2012

OBSAH

I. Ústavní zákon o rozpočtové odpovědnosti

II. Další kroky

III. Zákon o pravidlech rozpočtové kázně

IV. Implementace směrnice

V. Diskuse

I.I Předpoklady přípravy

• Programové prohlášení vlády + koaliční dohoda+Strategie mezinár. konkurenceschopnosti ČR pro období 2012 až 2020 (u.v. 713/2011)

• PS ministra financí – se zástupci parlamentních politických stran (01-03 2012 - 3x)

• Předpoklady a východiska pro přípravu ÚZ o rozp. kázni a odpovědnosti (u.v. 253 z 11.4.2012)

• LRV + komise (06 až 09 2012)• ÚZ schválen vládou (u.v. 737 z 10.10.2012)• Poslanecká sněmovna – s. tisk 821 (podvýbory, výbory,

1. čtení, zpravodaj – M. Benda)

I.II Hlavní prvky

• Úvodní část – zdravé veřejné finance, transparentnost, výdajové pravidlo

• Dluhová brzda• Pravidlo pro ÚSC• Národní rozpočtová rada (NRR)

Motivace přípravy ÚZ

• Vytvořit účinný mechanismus závazků vlády, kde odklon od principů odpovědné FP znamená kromě reputačního rizika také nástup povinnosti uskutečňovat stanovená opatření a vyvození přímého postihu

• Odstranit rozpor mezi odpovědností vlády za dodržování mezinárodních závazků vyplývajících ze SoFEU v oblasti fiskální disciplíny a nástroji, kterými disponuje

• Odstranit hl. nedostatky současného fiskálního rámce:– nedostatečná závaznost, vynutitelnost a transparentnost, chybí

disciplinující prvky– sklon k deficitnímu hospodaření, absence mechanismů za-

bezpečujících anticyklický charakter fiskální politiky

Úzká místa

• Právní koncepce – rozdílné světy• Politické zadání – existuje prostor pro

kompromis?• Staré/nové pojmy• Vymezení vládního sektoru – ústavní stížnost• Aplikace• Soulad s pravidly EU

I.II.I Úvodní část (čl. 1-2)

• Zdravé a udržitelné veřejné finance (principy primární právo EU)

• Veřejné instituce (VI) sestavují rozpočet na t+1 a střednědobý výhled na t+2 a t+3 – nástroj + jednotná a konzistentní data

• Pravidla pro stanovení celkových výdajů – stanoví zákon (předpoklad pro nové numerické fiskální pravidlo)

• Veřejné instituce (VI) tvoří sektor veřejných institucí – dodržují pravidla transparentnosti, účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti nakládání s VF

• Snaha definovat - ve vazbě na nařízení č. 2223/1996, - registr ekonomických subjektů, - stávající právní řád (z.č. 85/1995 Sb., z.č. 106/1999 Sb.,

Hlava VI - Ú. ČR – jazykový výklad) • Zásadní připomínka ČSÚ

I.II.II Dluhová brzda (čl. 4-11)

• mimořádné pravidlo – regulace stavové veličiny• Princip limitů dluhu spojených s automatickými

korekčními mechanismy – opatření jsou realizována kumulativně; akcelerují; sankce: reputační (NRR), zúžení prostoru pro realizaci vládní RP, ↓platů představitelů státní moci

• Dluh dle definice ESA 95 snížený o tzv. dluhovou rezervu. Výši zadlužení vyhlašuje NRR (stejným způsobem, jakým se vyhlašují zákony – z.č.309/1999 Sb.).

• ČR musí mít nižší poměr veřejného dluhu k HDP, než stanovují unijní pravidla (60 %) – strop nikoli cíl

• Jako malá a otevřená ekonomika je citlivější na vnější šoky a vyšší zadlužení se tak citlivěji promítá do výnosů vládních dluhopisů a potažmo i do růstu ekonomiky.

• Podíl příjmů GG na HDP2000 2005 2011

ČR 38,0 39,8 39,8EU27 45,3 44,3 44,7EA17 46,0 44,8 45,4EA16 46,1 44,8 45,4nejnižší 58,7 32,4 31,9nejvyšší 33,9 57,8 56,0

• Pět dluhových pásem - stupňování opatření a jejich postupné kumulování spojené s růstem dluhu:

• Nižší než 40 % HDP – žádná specifická opatření. Fungují operativní fiskální pravidla.

• 40 a nižší než 45 %: vláda PSP ČR předloží zdůvodnění zvýšení dluhu a představí přijatá opatření a návrhy opatření na následující rok. Rozsah opatření je konzultován s NRR. Dochází k omezení poskytování nových státních záruk (schválení nadpoloviční většinou poslanců a senátorů).

• 45 – nižší než 48 %: vláda rozhodne o snížení výdajů schváleného SR již v daném roce.

• Navazující zákon – stanoví výši snížení (např. 3 %) v poměrné části ke zbývajícímu období běž. rozpočtového roku, mechanismus stanovení základny (bez výdajů na důchody, správu SD, odvodů vlastních zdrojů EU, výdajů krytých prostředky z rozpočtu EU nebo NF, výdajů na likvidaci škod způsobenými živ. pohromami, příspěvků MO – mez. sml.)

• Vláda zmrazí výdaje SR, SF i ZP (kromě vybraných položek). Pro ZP účinnost od 1. 1. 2018.

• Dále dojde ke snížení platů představitelů státní moci o 1/5 a zmrazení mzdových výdajů v sektoru VI (reálně platy dané nařízeními vlády 564/2006, 565/2006 a 477/2009)

• 48 – nižší než 50 %: vláda předloží návrh na vyrovnaný či přebytkový SR, rozpočty SF a ZP. Totéž platí pro ÚSC. Ostatní VI nesmí po období, v němž zadluženost překračuje 48 % HDP, přijímat nové dlouhodobé dluhové závazky zvyšující zadlužení (s výjimkou refinancování).

• Vyšší než 50 %: vláda žádá PSP ČR o vyslovení důvěry (vyrovnaný nebo přebytkové SR, SF, ZP, ÚSC + ostatní jednotky nesmí přijímat dlouhodobé dluhové závazky)

• Žádost neznamená automatické odstoupení vlády – zdůvodnění (specifické)

Únikové klauzule (čl. 12)• Významné zhoršení ekonomického vývoje• Zhoršení bezpečnostní situace státu spojené s vyhlášením

mimořádných opatření vládou ke zvýšení jeho obranyschopnosti

• Nouzový stav; stav ohrožení státu nebo válečný stav• Odstraňování následků živelních pohrom• Výdaje vyplývající z plnění mezinárodních smluv a jiných

mezinárodních závazků ČR • Podle čl. 8 a 11 se nepostupuje po 12 měsíců od vyslovení

důvěry vládě po jejím jmenování

Podle čl. 8 a 11 se nepostupuje po 12 měsíců od vyslove-ní důvěry vládě po jejím jmenování

V navazujícím zákoně • Únikové doložky aplikovány po dobu 24 měsíců od 1. dne

kal. m. následujícího po kal. m., v němž:– ČSÚ zveřejní ve čtvrtletních NÚ meziroční pokles HDP

očištěného o cenové vlivy za poslední čtvrtletí o nejméně 5 % meziročně nebo o 10 % za 3 roky.

– MF zveřejní, že nezbytné veř. výdaje spojené s odstraňováním následků živ. pohrom a výdaje vyplývající z plnění mezinár. sml. a jiných mezinár. závazků státu přesáhly v úhrnu 3 % HDP.Povinnosti se neaplikují 12 měsíců ode dne vyslovení důvěry vládě jejím jmenování dle čl. 68, odst. 3 Ústavy.

Úzká místa

• Opatření pro jednotky mimo úzkou CV (SR+SF)- zejm. ZP (protiústavnost), ÚSC (konzistentnost s ostatními

pravidly)…• Transparentnost – úprava o dluhovou rezervu• Nastavení přechodného období• Nastavení stupňů dluhové brzdy• Aplikace některých opatření• Únikové klauzule

I.II.III Hospodaření ÚSC (čl. 4)

ÚSC – územní společenství občanů, která mají právní subjektivitu a Ústavou zaručené právo na samosprávu. Jednají vlastním jménem, nabývají majetek a samostatně hospodaří podle vlastního rozpočtu. Při nehospodárnosti či nedostatečné míře odpovědnosti – toto právo omezeno vysokými závazky a platební neschopností – ÚSC není schopen řádně vykonávat samosprávu (občanům ÚSC Ústavou zaručené právo).

• Dluh ÚSC by neměl překročit 60 % průměru jeho skutečných příjmů za poslední 4 roky.

• Překročí-li zmíněný poměr 60% hranici, ÚSC ročně sníží své zadlužení nejméně o 5 % z rozdílu mezi výši dosaženého dluhu a výší dluhu představujícího 60 % průměru jeho příjmů za poslední 4 roky.

• Stát ročně zadrží část daňového výnosu ÚSC ve výši požadavku na min. snižování jeho zadlužení. Zadržený daňový výnos bude možné uvolnit jen ke splacení jeho dluhu.

• Korekční mechanismus - účinnost od 1. ledna 2018.

Hospodaření ÚSC• Dle stavu k 31. 12. 2011 pravidlo nedodrželo 422 obcí (v tom 32 měst – z toho 3 statutární

– Liberec, Ústí nad Labem, Olomouc) – 6, 8 %; kraje – kolem 30 %• U 82 % obcí ukazatel pod 30 %, 56,8 % obcí bez dluhu.• Max. dluhová kapacita cca 160 mld. Kč• Nejrychleji se zvyšuje dluh malých obcí, nicméně v této skupině je zadluženo jen 20 %. • Důvody porušení:

• Předfinancování projektů s přislíbenou podporou z EU – problém bude eskalovat• Porušení rozpočtové kázně• Volatilita rozpočtu

• Sekce 06 zpracování metodickou podporu pro malé a střední obce – preventivní rovina• Monitoring obcí a jejich PO – problematické ukazatele

Další kroky

• Legislativní úprava navazující na ústavní zákon• Vymezení celkových příjmů a dluhu• MF: vyhodnocuje dodržování pravidla zveřejňuje seznam

ÚSC, které nedodržely pravidlo či povinnosti dle korekčního mechanismu; zveřejňuje ÚSC, které porušily

povinnost schválit svůj rozpočet jako vyrovnaný nebo přebytkový (čl. 10 ÚZ)

• Nesníží-li ÚSC svůj dluh – MF v následujícím roce rozhodne o zadržení jeho podílu na DPH a daních z příjmů (dle z. č. 243/2000 Sb.)

• Úprava – insolvenčního řízení (PS: MS, MV, SMO, AK…) – z. č. 182/2006 Sb.

I.II.IV Národní rozpočtová rada (čl. 3)

• Nezávislý orgán – „watch dog“• Působnost: sledování vývoje hospodaření sektoru

VI a hodnocení plnění číselných fiskálních pravidel.

• Předseda, místopředseda a člen – volen PSP ČR• Postavení, působnost, pravomoc a organizační

strukturu, pravidla jejího financování, hospodaření a další podrobnosti stanoví navazující zákon.

• PO – nezapisovaná do OR, postavení veřejnoprávního subjektu, sídlo v Praze, schvaluje svůj statut, plán činnosti, návrh rozpočtu a jednací řád

• Nezávislost – při výkonu své činnosti nesmí přijímat ani vyžadovat pokyny

• Působnost:– zjišťuje výši zadlužení – vyhlásí do 1 měsíce po zveřejnění ČSÚ– hodnotí plnění číselných fiskálních pravidel – zpráva pro PSP ČR– hodnotí výsledky rozpočtového hospodaření dle SZÚ – sleduje transparentnost hospodaření s veř. prostředky – podněty ke zlepšení– další činnosti související se sledováním a hodnocením vývoje hospodaření

s veřejnými prostředky ČR – zpráva o dlouhodobé udržitelnosti VF (1x za tři roky – k 30. 4. a vždy do 30

dnů po vyslovení důvěry vládě po volbách)– stanoviska k legislativním návrhům zásadního významu + rozp. dopady

Stanoviska a zprávy NRR se zveřejňují + součinnost orgánů VS

• Řídící orgán NRR - pětičlenné kolegium

• Mandát na 6 let (poprvé 6,4,2), 1x opakovatelný • Požadavky, neslučitelnost, karanténa, vznik x zánik funkce,

odvolání

• Předseda - na návrh vlády se souhlasem nadpol. většiny hlasů všech poslanců - účast na jednání vlády (poradní hlas)

• Místopředsedové - voleni nadpol. většinou přítomných poslanců (1.MP - na návrh Senátu, 2.MP - na návrh BR ČNB)

• Další 2 členové - voleni nadpol. většinou přítomných poslanců (na návrh ministra financí, ? hejtmany, primátorem hl. m. Prahy a primátory statutárních měst)

• Volba do 60 dnů od předložení návrhu do PSP ČR • Odměňování, zasedání kolegia, hospodaření rady

I.IV.I Další realizované kroky – zákon o pravidlech rozpočtové kázně

• Veřejná instituce – sektor veřejných institucí• Rozpočtová strategie vlády• Pravidla pro stanovení celkových výdajů• Rozpočet veřejných institucí (?)• Zveřejňování údajů• Stanovení poměru veřejného dluhu• NRR• Postup – pravidlo ÚSC• Predikce

I.III Další postup

• Zákon o pravidlech rozpočtové kázně (dle čl. 40 Ústavy) – do 30 . dubna 2013

• Předběžný harmonogram:– před Vánocemi pracovní verze právníkům– na konci 01/2013 – VPŘ (10 dnů)– 2. polovina února PV MF– do konce března – vnější připomínkové řízení (20 dnů)– bez RIA (výjimka – vazba na ÚZ)

• VLÁDA LRV + komise

I.IV Implementace směrnice

• Kontrola a audit (novela z. č. 166/1993 – s.t. 352 - navazuje na novelu Ústavy - Senát:

kontrola hospodaření s majetkem (celý VS), u ÚSC soulad se zákony, vč. VI (kromě ČEZ)- novela z. č. 320/2001 – s.t. 595

• Zveřejňování fiskálních dat – 2 cesty (finanční výkazy, účetní data, event. bankovní statistika)

• Ostatní datové požadavky(TF Eurostat (07-11) – garance, úvěry v selhání,

majetkové účasti, závazky veřejných společností, PPP) – závěrečná zpráva (14.12. FAWG, v lednu EPC, zpráva p. ministrovi (úkol PV MF 35)

• Daňové úlevy – O25• Predikce (PV MF č. 39 – schválení záměru) –

poradní orgán ministra financí – Výbor pro makroekonomické a daňové predikce

• Nové numerická fiskální pravidloOdstranění nedostatků stávajícího pravidla – datové vstupy, konsolidace, EU toky, akrualizační úpravy atd.

• Výdajové pravidlo pro SR a SF (švýcarská dluhová brzda, slovenské pravidlo, střednědobé tempo růstu upravených výdajů)

• Ostatní jednotky – stávající pravidla, zásady:– VZP (dle z.č.551/1991 Sb.) – musí sestavovat a realizovat svůj

rozpočet tak, aby V nepřevýšily P v příslušném rozpočtovém roce. Rozdíl mezi P a V se zúčtovává v roční závěrce vůči RF.

– VVŠ (dle z.č. 111/1998 Sb.) – sestavují rozpočty na kal. rok a hospodaří podle něj, přičemž jejich rozpočty nesmí být sestavovány jako deficitní.

– ÚSC (z.č. 250/2000 Sb.) – sestavují rozpočty zpravidla jako vyrovnané

Rozpočtová strategie vlády (teze)

• Rozpočtovou strategii vlády připraví nová vláda na celý horizont svého mandátu. Bude v ní kvantifikovat výdajové politiky a priority vyplývající z programového prohlášení, na jehož základě ji byla vyslovena důvěra v PSP ČR.

• Strategie se bude každoročně aktualizovat podle nových externích skutečností. Při aktualizaci vláda nebude měnit výdajové priority, bude reagovat jen na výrazný výkyv v makroekonomickém vývoji či na nové zásadní skutečnosti. Aktualizace Strategie bude předkládaná PSP pro informaci vždy do konce května.

Návrh vychází ze současné rozp. praxe ČR a dále ji modifikuje: • numer. výdajové pravidlo určí závazné SDVR formou výdajových

limitů pro SR a SF (již nebude vycházet z fiskálních cílů - podílu deficitů VS na HDP, ale bude pevně pro celý střednědobý horizont předurčovat objem celkových výdajů).

• výdajové rámce Strategie explicitně alokuje podle střednědobých priorit zformulovaných v programovém prohlášení do hlavních oblastí výdajových politik

• SDVR schválený v první 1/2 roku se stává východiskem pro přípravu ročního rozpočtu (pro SR a SF),

• explicitní stanovení výdajových limitů pomocí numer. fiskál. pravidla umožní působení automatických stabilizátorů

• Strategii i její aktualizace vypracuje MF a vláda ji po schválení předloží PSP; ta ji schválí svým usnesením. Strategii lze opět změnit jen u. PSP

Struktura Strategie: • makroekonomická východiska, • provázání s dluhovou brzdou, • indikativní stropy výdajů celého VS odvozené od

nového výdajového pravidla, • z těchto výdajových agregátů a na základě predikce

MF ohledně příjmů VS bude propočteno saldo a dluh v jednotlivých letech,

• převedení výdajových stropů z úrovně VS v akruálním pojetí na výdajové stropy SR a rozpočtů SF v metodice peněžních toků (právo se vyjádřit NRR),

• bude rovněž zohledňovat rizika vyplývající z hospodaření státních podniků a jednotek s významnou účastí VS,

• takto určené částky stropů pro objem výdajů SR a SF budou závazně dané výdajovým pravidlem,

• významnou součástí Strategie budou alokační záměry vlády, které budou obsahovat rozdělení celkových částek SDVR podle výdajových priorit, ty budou porovnány s vývojem za nezměněných politik (autonomní vývoj),

• vazby mezi subsektory VS (CV, MR, ZP), • krátkodobé a střednědobé dopady prioritních politik vlády.

• Ostatní datové požadavky(TF Eurostat (07-11) – garance, úvěry v selhání,

majetkové účasti, závazky veřejných společností, PPP) – závěrečná zpráva (14.12. FAWG, v lednu EPC, zpráva p. ministrovi (úkol PV MF 35)

• Daňové úlevy – O25 – definice, metodika, formát zveřejňování

Další kroky – právní oblast

• Srovnání – Zpráva EK o postupu implementace (01/13)

• Vyhlášky MF – zejm. 383/2009 Sb., 410/2009 Sb., 449/2009 Sb. a 419/2001 Sb.

• Novelizace zákonů mimo gesci MF – indentifi-kace ve vnějším připomínkovém řízení

• Kompetenční zákon (č. 2/1969)• Novelizace dalších právních předpisů – do konce

2013 – s účinností nejpozději od 1.1.2014

Diskuse

Děkuji za pozornost!