la ampliación vertical y horizontal del concepto de seguridad
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Seguridad ha sido un concepto central en el estudio de las relaciones internacionales toda vez ha estado asociado con la sobrevivencia del Estado como actor central del escenario internacional. Sin embargo, el argumento central que se defiende en éste capítulo es que el concepto de seguridad ha sufrido grandes transformaciones en las últimas décadas, principalmente producto de acontecimientos que han estremecido el sistema internacional entre las décadas de los ochenta, noventa e inicios de siglo. Lo anterior ha generado un entendimiento de la existencia de nuevas amenazas, sobre todo las llamadas transnacionales y el ascenso de otros actores en el escenario internacional.TRANSCRIPT
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La ampliación vertical y horizontal del concepto de seguridad
Alexander López
Luis Diego Segura
Seguridad ha sido un concepto central en el estudio de las relaciones internacionales
toda vez ha estado asociado con la sobrevivencia del Estado como actor central del
escenario internacional. Sin embargo, el argumento central que se defiende en éste
capítulo es que el concepto de seguridad ha sufrido grandes transformaciones en las
últimas décadas, principalmente producto de acontecimientos que han estremecido el
sistema internacional entre las décadas de los ochenta, noventa e inicios de siglo. Lo
anterior ha generado un entendimiento de la existencia de nuevas amenazas, sobre
todo las llamadas transnacionales y el ascenso de otros actores en el escenario
internacional.
En ese sentido, se defiende que el concepto de seguridad ha sufrido una expansión
tanto horizontal como vertical. En el primer caso (horizontal) por la existencia de
nuevas amenazas, no ya exclusivamente las militares, y en el sentido vertical debido a
la ampliación de los objetos de referencia de esa seguridad, es decir ya no es solo el
Estado-Nación el sujeto primordial de la seguridad.
Es con este renovado debate que han surgido importantes aportes conceptuales
desarrollándose así una serie de «nuevos-conceptos» tales como seguridad humana,
seguridad ambiental y seguridad democrática, entre otros.
El presente capítulo presenta tres secciones donde inicialmente se resume la
evolución teórica que desde las relaciones internacionales ha tenido la seguridad, esto
desde el enfoque tradicional para posteriormente presentar la perspectiva «amplia» de
la seguridad y las nuevas amenazas y objetos de referencia. Posteriormente se
desarrolla la evolución que ha tenido este debate en función del desarrollo conceptual
y los principales debates sobre los «sub-conceptos» ya mencionados, seguridad
2
humana, seguridad ambiental y seguridad democrática. Finalmente se presentan las
conclusiones del presente documento.
A. EVOLUCIÓN TEÓRICA DE LA SEGURIDAD DESDE LAS RELACIONES
INTERNACIONALES
A. PERSPECTIVA TRADICIONAL
Seguridad ha sido, por muchos años, un concepto clave en el campo de las ri. Ello en
virtud de que el mismo ha estado vinculado a la sobrevivencia del Estado-nación. La
historia del concepto de seguridad está asociada al nacimiento del orden westfaliano, en
virtud de que la preservación de la soberanía e integridad territorial llegaron a
constituirse en los dos pilares más importantes de la seguridad del Estado. Es así como la
seguridad tradicional ha estado basada en el concepto del Estado soberano, el cuál nace
en Europa durante el siglo XVII como un resultado de la finalización de la guerra de
los 30 años (1648) que da origen al sistema moderno de Estados.1
Seguridad debe ser entendida considerando su contraparte inseguridad. Esta
última se produce fundamentalmente cuando un asunto o tema se constituye en una
amenaza existencial para un objeto de referencia designado. El objeto de referencia es
lo que debe ser protegido, en relaciones internacionales tradicionalmente ha sido el
Estado. Así, la especial naturaleza de las amenazas y la necesidad de sobrevivencia del
objeto de referencia, explica la necesidad de tomar medidas extraordinarias para hacer
frente a la amenaza.
Podría argumentarse que el concepto de seguridad ha sido moldeado por una
aproximación militar. El tema de la seguridad ha sido abordado por la escuela realista
como seguridad nacional y el principal instrumento usado en su consecución ha sido la
institución militar. Lo anterior encuentra explicación en que el área de relaciones
internacionales ha sido del dominio de la escuela realista, la cual visualiza el Estado-
nación como la pieza central del sistema internacional. Las aproximaciones
tradicionales de seguridad han asumido que la principal fuente de amenazas para el
Estado eran los otros Estados, por tanto, los analistas han entendido la seguridad como
1. El concepto de soberanía ha sido utilizado por los gobiernos para legitimar las acciones
tomadas en aparente defensa del Estado nación.
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la capacidad del Estado para defenderse de un ataque externo. 2 Esto se debe al
principio regulador de las relaciones internacionales que el realismo ha definido como
autoayuda, es decir, al no existir una autoridad central (o mundial) que ejerza una
regulación efectiva sobre las relaciones entre los Estados, cada uno debe asegurarse su
propia protección, constituyéndose así mismo en la amenaza del otro generando el
dilema de la seguridad, entre más seguridad busca el Estado X mayor inseguridad
representa para el Estado Y quién actuará recíprocamente (dilema del prisionero).
Lo anterior ha justificado que la violencia organizada sea una prerrogativa del
Estado-nación, siendo tanto un monopolio doméstico como, en términos de
Clausewitz, una herramienta de política exterior. En ésta concepción realista, poder es
igualmente un concepto central y aún más importante, el monopolio del poder se
supone que descansa totalmente en las manos del Estado.
Es por todo lo anterior que algunos analistas como Dyer (1996) encuentran difícil el
vincular otras variables, como la ambiental, a la de seguridad. Tal y como apunta
Buzan (1991), las amenazas militares aún continúan teniendo la primacía del
pensamiento militar, y lo seguirá siendo en la medida que el sistema internacional
continué anárquicamente estructurado. Sin embargo, Buzan (1991) también señala que
en la práctica, y especialmente para los Estados más desarrollados del sistema
internacional, la relevancia de las amenazas militares está declinando, en relación con
la amenazas provenientes de otras fuentes. Además, Renner (1995) menciona que la
emergencia de nuevos temas y desafíos en la era pos-Guerra Fría apuntan hacia un
concepto de seguridad diferente, más vinculado a las preocupaciones de la gente y
menos a la del Estado.
Una pregunta central en el análisis de seguridad es ¿quién puede hacer seguridad y
en el nombre de qué? Por algún tiempo los analistas no tuvieron mayor problema
debido a que el objeto único era el Estado, y éste ejercitaba ese derecho en nombre de la
nación y el mantenimiento de la soberanía y la integridad territorial. Sin embargo, si se
piensa en otros objetos de referencia distintos al Estado, como son las cuencas
internacionales, la seguridad concebida en esos términos se puede convertir en
2. Los elementos de una aproximación realista de la seguridad nacional durante la Guerra Fría
puede ser percibida en los siguientes elementos: i. protección del territorio frente a un ataque externo;
ii. defensa contra la expansión de los enemigos ideológicos; iii. desarrollo de alianzas y ayuda externa estructurada sobre la base del balance de poder; y iv. el uso de grandes ejércitos, precencia militar global y la asistencia en materia de seguridad
como herramientas de política exterior.
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inseguridad. Esto debido a que el mantenimiento de un esquema de soberanía
absoluta, al estilo de la doctrina Harmon,3 lo único que provocaría es inseguridad en
los demás países ribereños. De alguna manera podría argumentarse que, las cuencas
internacionales son por naturaleza propiciadoras de lo que Jervis llama el dilema de
seguridad.4 El mayor aprovisionamiento de aguas por parte de un Estado ribereño, en
la ausencia de arreglos institucionales, redunda en un aumento de la inseguridad para
los otros Estados y por lo tanto, en un esfuerzo por asegurar mayor y mejor acceso al
agua por parte de los otros, lo que a su vez repercute en un aumento de la inseguridad
para toda la región. Tal situación es lo que hace que algunas cuencas internacionales
bajo determinadas circunstancias se constituyan en formadoras de (in)seguridad
regional.
2. PERSPECTIVA «AMPLIA» DE SEGURIDAD
En las dos últimas décadas algunos autores han trabajado en la idea de redefinir el
concepto de seguridad. Entre los trabajos más importantes en esa dirección están los
elaborados desde Brown (1977) y Ullman (1983), hace ya bastante tiempo, pasando por
Tuchman (1989), Renner (1989), Buzan (1991), Buzan, Wæver y de Wilde (1998),5 hasta
a algunas aplicaciones concretas más recientes que pueden ser encontradas en A.
Chenoy (2007), Brown (2008), Dodds (2009), Ramos (2010), tan solo para mencionar
algunos. El principal argumento de los proponentes de una redefinición de seguridad
es que las amenazas no militares son importantes elementos de inseguridad en el
mundo de hoy, siendo las amenazas ambientales una de éstas. Para algunos, las
externalidades negativas del proceso de cambio ambiental constituyen un nuevo tipo
de amenazas. Por ejemplo, el deterioro de la base natural de un país, que al mismo
3. La doctrina Harmon proclamaba el derecho soberano de cada Estado de usar sus recursos
hídricos dentro de su territorio de una manera unilateral indistintamente de los efectos que éstos tengan sobre los otros Estados.
4. De acuerdo a Jervis una razón que hace difícil la cooperación es cuando los Estados no cuentan con información confiable acerca de las capacidades e intenciones de los otros Estados principalmente de los vecinos. Al no contar con tal información cualquier actividad que ese Estado desarrolle puede ser percibida por el otro Estado como una amenaza a su seguridad.
5. Desde 1983 Buzan y Ullman comienzan a considerar los problemas asociados a la perspectiva tradicional. Por ejemplo, Buzan señala que el concepto de seguridad vincula de tal forma a los individuos, al Estado y al sistema internacional que debe ser tratado de una manera holística. El mismo año Ullman (1983) apunta que el drástico deterioro del ambiente, causado por fuerzas tanto dentro como fuera del Estado constituye una amenaza a la seguridad nacional.
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tiempo socava la capacidad productiva, constituye una amenaza no militar a la
existencia de una población dada (Ulrich 1989).
El fin de la Guerra Fría sería el hecho fundamental que facilitaría una mayor
apertura en cuanto al abordaje teórico de la seguridad. Al terminar la confrontación
entre la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) y Estados Unidos de
América (EUA) las oportunidades para aumentar la cooperación interestatal y la
mayor preponderancia que adquirían las instituciones facilitaron un mayor desarrollo
teórico. Desde el ámbito teórico del institucionalismo neoliberal las instituciones
internacionales han jugado un rol fundamental para acrecentar la cooperación y la
confianza entre los Estados, asegurándose así la reciprocidad en sus relaciones, de este
modo instituciones como la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), la
Unión Europea y la Organización Mundial del Comercio (OMC) son vistas como
avances importantes para contrarrestar el efecto que la anarquía (ausencia de
autoridad central) tiene en las relaciones interestatales.
Uno de los mayores aportes al debate sobre el concepto de seguridad fue realizado
por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en su Informe
sobre Desarrollo Humano de 1994. En dicho informe se plantea inicialmente como un
punto de partida que «la seguridad se ha relacionado más con el Estado-nación que
con la gente» y afirma que «al disiparse la penumbra de la Guerra Fría, puede verse
ahora que muchos conflictos surgen dentro de los países más que entre ellos» (PNUD
1994; 25).
Desde este punto de inicio, el PNUD plantea que la seguridad debería ser, no «una
preocupación por las armas» sino más bien «una preocupación por la vida y la
dignidad humana». Como bien se aprecia, el concepto de seguridad humana6 que
posteriormente desarrolla el informe, propone que el enfoque de la seguridad no debe
ser el Estado-nación, que de por sí las amenazas a este (provenientes principalmente
del conflicto este-oeste o la Guerra Fría) ya eran reducidas y más bien la principal
fuente de conflicto provenía de las condiciones internas del Estado (para este momento
los conflictos en la antigua Yugoslavia y Ruanda servían de ilustración para esta
afirmación).
6 . Ver trabajos recientes de A. Chenoy(2007), Pérez de Armiñon (2007) y el trabajo de la
Organización de Naciones Unidas titulado Teoría y práctica de la seguridad humana. Aplicación del concepto de seguridad humana (2009).
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La definición de seguridad humana que desarrolla el PNUD plantea que ésta «está
centrada en el ser humano» y que «se preocupa por la forma en que la gente vive y
respira en una sociedad, la libertad con que puede ejercer diversas opciones, el grado
de acceso al mercado y a las oportunidades sociales y la vida en conflicto o paz»
(PNUD 1994; 26).
Entonces este enfoque se plantea con dos aspectos principales, en primer lugar
«significa seguridad contra amenazas crónicas como el hambre, la enfermedad y la
represión. Y en segundo lugar, «significa protección contra alteraciones súbitas y
dolorosas de la vida cotidiana, ya sea en el hogar, en el empleo o en la comunidad»
(PNUD 1994; 26).
Como bien se aprecia, esta nueva visión no solo modifica el objeto de referencia,
pasando del Estado-nación al ser humano y la comunidad, sino también amplía la
fuente de la inseguridad, ya no siendo ésta exclusivamente otros Estados, sino
inclusive el mismo Estado que amenaza a su población en general o a comunidades
específicas.
A nivel regional centroamericano durante la Guerra Fría la doctrina de seguridad
nacional fue la que primó en el abordaje del tema, principalmente basada en el enfoque
tradicional de la seguridad con la variante de que el enemigo era interno (las guerrillas,
grupos de oposición, en fin los comunistas) y para destruirlo, el Estado de derecho, los
derechos humanos, la democracia y las libertades fundamentales eran prescindibles.
Con el fin de la Guerra Fría y los acuerdos de paz en Centroamérica la región inicia un
proceso de discusión para redefinir la integración regional y para dar seguimiento a la
agenda de seguridad regional postconflictos. Con la firma del Protocolo de
Tegucigalpa (1991) se
…encomendó a la Comisión de Seguridad de Centroamérica la elaboración de un nuevo Modelo de Seguridad regional, cuyo contenido debería estar sustentado en un balance razonable de fuerzas, el fortalecimiento del poder civil, la superación de la pobreza extrema, la promoción del desarrollo sostenido, la protección del medio ambiente, la erradicación de la violencia, corrupción, el terrorismo, el narcotráfico y el tráfico de armas” (Matul & Segura 2009; 6; énfasis agregado).
En 1995 la XVII Cumbre de Presidentes de Centroamérica firma el Tratado Marco de
Seguridad Democrática (TMSD) el cual constituye el nuevo modelo de seguridad
regional nombrado como de seguridad democrática, modelo que «se basa en la
democracia y el fortalecimiento de sus instituciones y el Estado de Derecho; en la
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existencia de gobiernos electos por sufragio universal, libre y secreto y en el irrestricto
respeto de todos los derechos humanos en los Estados que conforma la región
centroamericana» (TMSD, artículo 1).
La seguridad democrática ha sido definida como «la aplicación al nivel de los
problemas de la seguridad de los Estados de los principios y valores de la democracia,
y por lo tanto, se entienden como seguridad todas aquellas condiciones que propicien
el bienestar de los seres humanos» (Somavia & Insulza citados en Jácome 2004).
Si uno pudiera resumir la mayoría de los argumentos desafiando el concepto
tradicional de seguridad posiblemente encontraría algunos de los siguientes elementos:
i. un intento para formular el análisis de la seguridad allende de la escala
nacional, es decir, incorporando la dimensión subnacional e internacional, por
encima y por debajo del Estado;
ii. un esfuerzo por incluir la participación de nuevos actores con gran influencia
sobre la agenda nacional e internacional, tales como organizaciones
intergubernamentales, no gubernamentales, grupos sociales y la opinión
pública;
iii. la existencia de nuevos objetos de referencia, además del Estado nación;
iv. el reconocimiento de nuevos tipos de amenazas, no solamente las militares;
v. la idea de que la noción clásica de fronteras políticas sea suplantada por una de
unidad ecológica;
vi. se establece también un esfuerzo por redefinir los vínculos entre desarrollo
económico, calidad ambiental y necesidades sociales; y
vii. finalmente, las nociones clásicas de soberanía e interés nacional son
reformuladas y se argumenta que éstas deben ser suplantadas por una de
interdependencia ecológica y de interés común.
3. NUEVAS AMENAZAS Y OBJETOS DE REFERENCIA
Tomando en consideración los elementos mencionados, se puede argumentar que la
discusión vinculando el ser humano, el ambiente, la democracia, y seguridad es
articulada como un intento por expandir el concepto de seguridad, tanto horizontal
como verticalmente. La expansión horizontal enfatiza el hecho de que las amenazas no
son solo militares. Por ejemplo, de acuerdo a ésta posición las amenazas ambientales y
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la escasez de recursos pueden contribuir a generar inestabilidad política. En el caso del
ambiente se consideran dos tipos de amenazas. Primero, amenazas a la civilización
humana desde el ambiente natural, las cuales pueden o no ser causadas por la
actividad humana. Segundo, amenazas por la actividad humana en los ecosistemas
naturales. Por lo tanto, algunas de las diferencias entre las amenazas militares y las
nuevas amenazas ambientales son:
i. muchas amenazas ambientales son regionales y globales, se configuran en un
espacio de tiempo largo y son transfronterizas, mientras las militares son
conceptualizadas en términos de Estado vrs Estado, y mayormente en el corto
plazo;
ii. las amenazas ambientales ponen en riesgo tanto al individuo y la sociedad
como al Estado, mientras que las amenazas tradicionales, fundamentalmente,
estaban relacionadas con el Estado;7 y
iii. las amenazas militares son más fáciles de identificar en términos de su origen.
En contraste, las amenazas ambientales son básicamente sistémicas en origen.
Esto significa que son causadas por un proceso complejo, no siempre por un
factor fácilmente identificable.
En el caso de la seguridad humana, al ser un concepto que engloba tantos aspectos de
la vida en sociedad, las amenazas a la seguridad son agrupadas en siete categorías
(PNUD 1994; 28; y Baylis, Smith & Owens 2008; 492):
i. seguridad económica: entendida como asegurar que el individuo tenga un ingreso
mínimo, principalmente a través del trabajo productivo y remunerado o, de
alguna red de financiamiento público;
ii. seguridad alimentaria: cómo asegurar que todas las personas en todo momento
tenga acceso físico y económico a la alimentación básica;
iii. seguridad en materia de salud: garantizar un mínimo de protección contra
enfermedades y estilos de vida poco saludables;
iv. seguridad ambiental: proteger a las personas de estragos de la naturaleza de corto
y largo alcance, amenazas a la naturaleza producto de la actividad humana y
contra el deterioro del medioambiente;
7. Algunos de los argumentos sobre las diferencias entre seguridad tradicional y seguridad
ambiental pueden ser encontrados en: D. Deudney (1990); I. Rowlands (1991); y P. Sansom (1993).
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v. seguridad personal: proteger a las personas de la violencia física, sin importar si
es producto del Estado propio o de un externo, de individuos violentos y
factores subestatales, del abuso doméstico y de abuso infantil;
vi. seguridad de la comunidad: proteger a las personas de la pérdida de las relaciones
y valores tradicionales, y de violencia sectaria o étnica; y
vii. seguridad política: asegurar que las personas vivan en una sociedad que cumple
sus derechos humanos básicos y que asegura la libertad de los individuos y los
grupos contra los intentos de gobiernos para ejercer control sobre las ideas y la
información.
Desde estas nuevas dimensiones situaciones como hambrunas, epidemias, la
delincuencia, la discriminación contra minorías y la restricción de las libertades
políticas son amenazas a la seguridad humana. El respeto a los derechos humanos es
considerado un elemento fundamental de la seguridad humana. El elemento
fundamental es que estas ya no vienen exclusivamente del exterior sino también del
interior de los Estados.
Desde este concepto, se entendería una doble responsabilidad del Estado, tanto en
respetar los preceptos de la seguridad humana en sus relaciones internacionales como
respetarlos a lo interno de su territorio y con su población. Además, destaca aquí una
responsabilidad de la comunidad internacional por proteger a aquellas poblaciones
cuyos Estados no asumen o no pueden asumirla o inclusive son quienes amenazan la
seguridad humana de su población o comunidades dentro de su población
(intervención humanitaria).
En cuanto a las amenazas desde la seguridad democrática, el TMSD (1995) destaca
algunas de ellas como temas centrales de trabajo del nuevo modelo de seguridad
democrática en Centroamérica, las amenazas inicialmente identificadas eran:
i. Desbalance entre fuerzas armadas
ii. Minas personales
iii. Tráfico ilegal de armas
iv. Desarme de civiles
v. Terrorismo
vi. Impunidad
vii. Narcotráfico
viii. Pobreza
ix. Corrupción
x. Crimen organizado
xi. Tráfico de personas
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Como bien se aprecia, desde la seguridad democrática, las amenazas no son
dictadas desde el ámbito tradicional, es decir terceros Estados, sino más bien desde el
ámbito nacional y transnacional, donde nuevos actores son los causantes de la
inseguridad.
Desde la perspectiva de la seguridad democrática, todas estas son amenazas a las
instituciones democráticas y el Estado de Derecho en la región, de modo que mandata
a las instituciones regionales correspondientes a realizar acciones para enfrentar,
conjuntamente, estas amenazas, además de que internamente los países se
comprometen a trabajar para hacerles frente. Destaca en este modelo no solo la
responsabilidad estatal por actuar, sino también el de la institucionalidad de la
integración por coordinar el trabajo regionalmente.
La expansión vertical se refiere a la situación en la cual no se puede asumir
contemporáneamente que sólo sea el Estado es el que se siente inseguro, es decir, no
sólo el Estado es el objeto de referencia, sino que el panorama es más amplio. Los
objetos de referencia son entidades que son vistas o percibidas como siendo
particularmente amenazadas (Buzan, Wæver & de Wilde 1998; 36). El objeto de
referencia depende del sector militar, ambiental y económico con el cual el analista está
trabajando.
En este sentido, desde la seguridad humana el objeto de referencia sería la persona
humana y la comunidad, en el tanto ambos son los que deben disfrutar o en su caso
son los que sufren de las condiciones de seguridad o inseguridad, en cualquiera de las
categorías ya mencionadas.
De acuerdo con la caracterización desarrollada por Buzan, Wæver y de Wilde
(1998), en el sector ambiental dos tipos de objetos de referencia pueden ser
identificados: el ambiente mismo, y el ambiente en relación al mantenimiento de la
civilización.
En el caso de la seguridad democrática, el objeto de referencia son las instituciones
democráticas (existencia de gobiernos electos por sufragio universal, libre y secreto) y
el Estado de derecho (irrestricto respeto de todos los derechos humanos [TMSD 1995]),
lo cual indirectamente hace del ciudadano un objeto de referencia del modelo, por
cuanto se deben respetar irrestrictamente sus derechos humanos.
La expansión vertical y horizontal es representada en la figura 1 utilizando dos
sectores: el militar y el ambiental.
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FIGURA 1 EXPANSIÓN VERTICAL Y HORIZONTAL DEL CONCEPTO DE SEGURIDAD
Fuente: Elaboración propia.
B. LOS NUEVOS ENFOQUES DE SEGURIDAD
1. SEGURIDAD HUMANA: PUNTOS DE DISCUSIÓN
El desarrollo del concepto de seguridad humana, a pesar de que en los círculos
académicos se prestaba para un abordaje más holístico, no estuvo exento de críticos y
escépticos que vieron en una ampliación tan amplia como la pretendida más que un
desarrollo teórico práctico, una agenda idealista nada útil para las instituciones
internacionales y los Estados. Inclusive el debate sobre la seguridad humana persistió
entre sus defensores. A continuación se presenta una reseña sobre este debate.
PRINCIPALES DEBATES
A nivel internacional el debate ha tenido dos focos de atención, primero entre los
creyentes y escépticos del concepto, y segundo entre los mismos creyentes. En cuanto
al primer foco de debate, los escépticos del concepto esgrimen que este es tan amplio
que resulta analíticamente poco significativo o útil como herramienta para la
elaboración de políticas (Paris citado en Baylis, Smith & Owens 2008; 494).
Otra de las principales críticas se ha centrado en que el concepto tiende a hacer tan
vasto en áreas donde el accionar del Estado debe estar presente que sobrepasa la
realidad y capacidades de la mayoría de estos, volviéndose más una afirmación
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moralista, inatendible e irrealista (Khong; y Tow y Trood citados en Baylis, Smith y
Owens 2008; 494).
La principal crítica que se ha esbozado sobre el concepto es que abandona el rol del
Estado como un proveedor de la seguridad, al respecto Buzan arguye que los Estados
«son una condición necesaria para la seguridad individual porque sin el Estado no es
claro qué otra agencia actuaría en representación de los individuos. (En Baylis, Smith y
Owens, 2008; 494) Esta crítica ha sido principalmente apoyada por los autores realistas
de las relaciones internacionales, para quienes los Estados siguen siendo el objeto de
referencia por excelencia en cualquier enfoque sobre seguridad.
La respuesta a este último aspecto ha versado sobre el argumento de que «la
seguridad humana complementa la seguridad del Estado» (Comisión de las Naciones
Unidas sobre Seguridad Humana 2003).
En cuanto al segundo foco de debate, este se desarrolló sobre el alcance del
concepto mismo, por lo tanto el debate se da entre los mismos defensores de la
seguridad humana. Al respecto destacan los aportes del Ministro de Asuntos
Exteriores de Canadá, L. Axworthy, quien enfocó el abordaje de la seguridad humana
en reducir los costos humanos de la violencia (freedom from fear), esto a través de
medidas como prohibición de las minas antipersonales, mujeres y niños soldados,
trabajo infantil, la creación de una Corte Penal Internacional, y promulgando derechos
humanos y el derecho internacional humanitario. Por otra parte, los aportes desde la
Dirección General del Ministerio de Asuntos Exteriores del Japón se acercan más a la
visión original del PNUD, principalmente en enfocar el abordaje de la seguridad
humana en la habilidad de los individuos y sociedades de ser libres de un amplio
rango de amenazas no militares como la pobreza, enfermedad, degradación ambiental
entre otras (Baylis, Smith & Owens 2008; 495).
LA RESPONSABILIDAD DE PROTEGER Y EL DEBATE
SOBRE LA INTERVENCIÓN HUMANITARIA
Al expandirse el concepto de seguridad humana y redefinir el objeto de referencia, las
amenazas provienen no solo del ámbito militar sino también de otros tan amplios
como el alimentario, seguridad personal, libertades políticas, entre otros, además al ser
el objeto el individuo y las comunidades, los actores que pueden incidir en las
condiciones de (in) seguridad es principalmente el Estado donde esté asentado.
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Es así como el actuar del Estado afecta directamente la seguridad humana de su
población; sin embargo ¿qué pasa si el actuar del Estado está directamente
amenazando la seguridad de su población o de algunas comunidades?
Hasta la década de los noventa, con el fin de la Guerra Fría, la comunidad
internacional se mostró más interesada en dedicar recursos a la promoción y defensa
de los derechos humanos, dejando de lado el interés primordial en la defensa de la
soberanía y la no intervención. Es así como dadas las situaciones vividas en distintos
escenarios de conflictos internos o de violaciones masivas a los derechos humanos por
parte de Estados «tiranos», la comunidad internacional entró en un debate sobre la
responsabilidad de proteger que tiene el Estado así como la misma comunidad
internacional.
El principio de la responsabilidad de proteger fue adoptado por la Asamblea
General de las Naciones Unidas en la Declaración de la Cumbre Mundial celebrada en
el 2005 y establece los parámetros generales sobre los cuales la comunidad
internacional podrá activar una intervención militar con fines humanitarios. Al
respecto la Comisión Internacional sobre Intervención y la Soberanía del Estado (ICISS
2001; xii-xiii) establece que: « La intervención militar con fines de protección humana es
una medida excepcional y extraordinaria. Para que esté justificada ha de existir o ser
inminente un daño humano grave e irreparable del tipo siguiente: a) grandes pérdidas
de vidas humanas (…); y b) depuración étnica a gran escala (…)»
El fundamento de este principio es que los Estados tienen la responsabilidad
primaria de proteger a sus ciudadanos. Cuando este no puede o no quiere hacerlo, o
cuando de forma deliberada aterroriza a sus ciudadanos, el «principio de no
intervención cede ante la responsabilidad internacional de proteger» (ICISS 2001; xi).
Los argumentos a favor y en contra de la intervención por razones humanitarias se
agrupan desde la perspectiva legal principalmente enfocando el debate en si la Carta
de las Naciones Unidas la justifica o no, y en si el derecho internacional
consuetudinario desarrolla las bases para dichas intervenciones. La otra perspectiva en
que se desarrolla el debate es desde el ámbito moral; sin embargo los argumentos a
favor abren la puerta para el potencial abuso del mismo, así como no brinda claridad
sobre qué tan deteriorada debe ser la situación para justificar la intervención (Baylis,
Smith & Owens 2008; 526).
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2. SEGURIDAD AMBIENTAL: PRINCIPALES DISCUSIONES
Los desafíos al paradigma tradicional de seguridad desde la perspectiva ambiental
tienen como uno de sus primeros resultados la emergencia del concepto de seguridad
ambiental. Por ejemplo, S. Lodgaard (1992a) apunta que, la seguridad ambiental debe
ser definida de acuerdo a las ideas de: desarrollo sostenible, protección ambiental en
un sentido restringido, básicamente significando, agua y aire puro, etc., y finalmente la
minimización del riesgo.
En ésta línea de argumentación, P. Mitshe (1989; 391) define seguridad ambiental
«... como el set de polaridades entre las actividades humanas y la capacidad de los
ecosistemas para soportar éstas».8 Buzan (1991) igualmente apunta que la seguridad
ambiental implica el mantenimiento de la biosfera y de los sistemas esenciales de
apoyo de los cuales dependen todas las actividades humanas.9
¿Cuándo se convierte un problema ambiental en un problema de seguridad?
Hay básicamente dos elementos para conceptualizar un tema ambiental como uno de
seguridad. De acuerdo con Buzan, Wæver y de Wilde (1998), se requiere
necesariamente la presencia de amenazas existenciales, así como la necesidad de tomar
medidas extraordinarias para solventar las mismas. El anterior proceso, en palabras de
estos autores, es lo que permite ver el proceso de securitización. Es importante
responder la pregunta ¿seguridad de qué? En otras palabras y aplicado al ambiente:
¿cuál es el objeto de referencia de la seguridad ambiental? A continuación se tratan de
precisar algunos tópicos fundamentales en esta discusión.
Objeto de referencia. En el sector ambiental hay dos diferentes objetos: el ambiente
mismo y el ambiente en relación con la civilización. Éste último es el que mayormente
concentra la atención, debido a la gran importancia que posee el mantenimiento de
ciertos ecosistemas para la sobrevivencia de los grupos sociales. El ambiente por si solo
es menos probable que sea objeto de referencia, sin embargo, agentes como Greenpeace
han hecho del ambiente en sí mismo el objeto de referencia.
8. La definición de P. Mitshe (1989) es «... como el conjunto de polaridades que están entre las
actividades humanas y las capacidades del planeta de mantener la vida. »
9 . Buzan (1991) establece que: «la seguridad ambiental se preocupa de la biósfera local y planetaria como el sistema escencial de apoyo en el que todos los emprendimientos humanos dependen »
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Amenazas existenciales. En el sector ambiental, las amenazas existenciales pueden ser
entendidas en relación con el proceso de cambio ambiental. Este es el caso de la
deforestación, la contaminación por actividades mineras y las inundaciones producidas
por proyectos hidroeléctricos. En éste último caso, por ejemplo, la construcción de la
represa de Balbina se constituyó en una amenaza existencial para las poblaciones
indígenas de los Waimiri-Atroari, en la Amazonia Brasileña.10
Medidas extraordinarias. Actualmente, en el sector ambiental es difícil argumentar
que se han tomado las medidas extraordinarias para mitigar las externalidades
negativas, aún en los casos con un alto potencial conflicto como sucede en algunas
cuencas internacionales. Lo que si puede argumentarse es que, en algunos escenarios
los problemas ambientales han estado fuertemente vinculados a otros temas, tales
como la distribución de la tierra y la explotación mineral. En éste contexto, el ambiente
llega a ser politizado y algunas veces securitizado. Para algunos sectores es preocupante
que éste nuevo tipo de amenazas y consecuentemente, la adopción de medidas
extraordinarias está siendo ejecutada por la instituciones tradicionalmente encargadas
de proveer seguridad, es decir, el ejército. Por lo tanto, existe una militarización de los
temas y de la agenda ambiental.
Normalmente, éstos dos elementos, las amenazas existenciales y las medidas
extraordinarias, se conocen como un movimiento en la dirección de securitizar un
determinado objeto de referencia. Esto porque implica la toma de acciones más allá de
las fronteras políticas, pasándose de una politización a una securitización.
A pesar de que para algunos la securitización de un tema es considerada como una
profundización de la politización, hay algunas diferencias importantes.
Fundamentalmente la politización de un tema presupone que el mismo está abierto al
debate, en consecuencia hay opciones en torno a la toma de decisiones, por el contrario
un tema que es securitizado, al menos al nivel internacional, es decidido por líderes al
más alto nivel.
10. Las razón para ésta acusación está basada en que la reserva fue inundada en una área de
aproximadamente 2,346 km2, comprendiendo gran parte de lo que hasta 1970 había sido bosque virgen (Cummings 1990; 44). Alrededor de 311 km2 del territorio inundado estaba dentro del área de la reserva. La inundación transformó drásticamente todas las cabeceras de los Igarapés Santo Antonio do Abonari, Taquari, y el Río Uatumâ en un área de putrefacción haciéndola inadecuada para uso humano y sumergiendo gran cantidad del bosque tropical.
16
Argumentos en contra de la redefinición de seguridad por medio
de la introducción de la variable ambiental
Aún cuando una buena cantidad de autores como Galtung (1982), Lodgaard (1992 b),
Holts (1989) y Lonergan (1997), han defendido la idea de vincular los temas de
seguridad y ambiente debido a la potencialidad de conflictos que por el uso o abuso de
los recursos naturales se da; otros como Deudney y Levy han expresado su
escepticismo acerca de tal relación. Levy (1995) por ejemplo, argumenta que la
degradación ambiental es poco probable que genere tensiones entre Estados que
desaten un conflicto armado.
El argumento de Deudney (1992) es que el enfoque tradicional de seguridad
referido a la violencia interestatal tiene poco en común con los problemas ambientales.
El desarrolla tres proposiciones para defender su tesis, las cuales aparecen a
continuación:
i. apunta que degradación ambiental y la violencia son dos amenazas muy
diferentes. Ambas pueden ser una amenaza para la existencia humana, pero no
todas las amenazas a la vida y la propiedad son amenazas a la seguridad;
ii. el ámbito y la fuente de las amenazas ambientales son muy diferentes a las de
seguridad nacional. Por ejemplo, las amenazas de violencia son en alto grado
intencionales, no así las ambientales; y
iii. las organizaciones que proveen protección para uno y otro varían
enormemente. Claro está que la anterior crítica se enclava en la concepción
tradicional realista de seguridad.11
Otra objeción ha sido formulada en términos de la necesidad de mantener el concepto
de seguridad en un sentido restringido, esto con el fin de que no pierda su unidad y
coherencia analítica. Stern (1995) llama a esto la visión ortodoxa. Por ejemplo, Walt
(1991) uno de los defensores de ésta tesis, nota que los intentos por algunos académicos
para incorporar dimensiones no militares al concepto de seguridad provocaría una
expansión innecesaria del mismo.12
11. Para ver detalle de las críticas: D. Deudney (1990); S. Saad (1991); K. Conca (1994).
12 . Así Walts (1991) argumenta que «definiendo el campo en esta forma se destruiría su coherencia intelectual y lo haría más difícil para encontrar soluciones a estos importantes problemas»
17
Algunos académicos han argumentado que vincular la variable ambiental a la de
seguridad provocaría una militarización del ambiente en lugar de un enverdecimiento
del aparato militar.
Otras de las críticas provienen de autores como Finger (1991) y Pirages (1991), que
identifican las actividades militares y el paradigma de seguridad como uno de los
agentes causales de la degradación ambiental. Finger, por ejemplo, señala que debido a
que la degradación ambiental es vista como una amenaza a la seguridad nacional, los
militares son percibidos como parte de la solución en lugar de ser vistos como parte del
problema. El mismo autor argumenta que debido a su record negativo éstos deberían
de ser excluidos de cualquier función en la resolución de problemas ambientales.
Finalmente, críticas han sido formuladas al uso de éste discurso por parte del norte
para desviar la responsabilidad ambiental que le compete a nivel global. Esto debido a
que según la perspectiva de inseguridad ambiental, los mayores problemas de éste tipo
estarían ocurriendo en el sur, con lo cual la responsabilidad sería puesta mayormente
en el hemisferio austral. Esto podría llevar a justificar la intervención en el sur por
parte de países del norte.
Un ejemplo de lo anterior es la Amazonía Brasileña, con la denominada
internacionalización del espacio amazónico. En varias ocasiones se le ha pedido a
Brasil asumir su responsabilidad vis-à-vis con la comunidad internacional. La llamada
internacionalización de la Amazonía Brasileña es percibida por los círculos oficiales
brasileños como una amenaza real a su seguridad y soberanía nacional. Para ellos la
preservación de la Amazonia puede ser tomada como una excusa para intervenir en el
Brasil.
A pesar de las críticas
No obstante los argumentos en contra de la ampliación del concepto de seguridad, es
un hecho que éste lenguaje a sido incorporado oficialmente dentro de algunas
organizaciones militares. Como ilustración el ex secretario de Estado de los Estados
Unidos W. Christopher, en un discurso en la Universidad de Stanford, el 9 abril de
1996, argumentó que
…el ambiente tiene un profundo impacto sobre nuestro interés nacional de dos formas: Primero las fuerzas ambientales transcienden las fronteras y los océanos que amenazan directamente la salud, prosperidad y trabajo de los ciudadanos americanos. Segundo, el enfrentar los problemas ambientales es frecuentemente un
18
elemento central para lograr la estabilidad política y económica y perseguir nuestra meta estratégica alrededor del mundo.13
De la misma forma, la OTAN ha reconocido los problemas ambientales como
amenazas a la seguridad. El concepto estratégico de la OTAN establece que «…los
riesgos que los aliados enfrentan son menos probables que resulten de la agresión de
su territorio que de las fuerzas adversas de la inestabilidad (…) y que la seguridad y la
estabilidad tienen inter alia elementos ambientales como también la indispensable
dimensión de defensa» (Butts citado por Elliot 1998; 230).
Seguridad ambiental: Cuencas Internacionales como Complejos de Seguridad Regional
Una aplicación concreta de la expansión del concepto de seguridad es el análisis de las
cuencas internacionales como formadoras de sistemas de seguridad compleja. Los
complejos de seguridad en el fondo son constelaciones de temas o preocupaciones de
seguridad, por lo tanto, son los objetos de referencia. Por ejemplo, en el tema de los
recursos hídricos compartidos, el factor que realmente define un esquema de
seguridad compleja, es la acción tomada por los actores y de este modo, la constelación
de intereses que tales acciones forman.
La definición de esquemas de seguridad compleja siguiendo a Buzan, puede ser
entendida como sigue: Los complejos de seguridad muestran la relativa intensidad de
relaciones de seguridad que conducen a un patrón regional distintivo, modelado por la
distribución de poder y por las relaciones de amistad o enemistad entre los actores. Por
tanto, un complejo de seguridad es definido como «un conjunto de unidades cuyos
mayores procesos de securitizacion o desecuritizacion, o ambos están tan fuertemente
vinculados, que sus problemas de seguridad no pueden razonablemente ser analizados
o resueltos independientemente» (Buzan, Waver & de Wilde 1998).
En el caso de la región del norte de África, se podría argumentar que el tema de la
distribución de las aguas del Nilo forma un complejo de seguridad, en la cual los
actores son todos los Estados ribereños. Aquí el objeto de referencia es el recurso
hídrico y la importancia que éste tiene para el desarrollo de los Estados ribereños,
13«El medio ambiente tiene un profundo impacto en nuestros intereses nacionales en dos formas:
Primero, las fuerzas medio ambientales transcienden las fronteras y los oceanos para amenazar directamente la salud, la prosperidad y los trabajos de los ciudadanos estadounidenses. Segundo, atender los asuntos sobre los recursos naturales es constantemente crítico para obtener estabilidad política y económica, y para lograr nuestros objetivos estratégicos a nivel mundial.»
19
especialmente para Egipto y su desarrollo agrícola, el cual depende totalmente de esta
cuenca internacional.
De acuerdo a Buzan, Waver y de Wilde (1998), un punto de partida para encontrar
esquemas de seguridad compleja en el sector ambiental es identificando escenarios de
desastre. Para ilustrar esto, se puede reflexionar sobre qué pasaría si la cantidad de
agua disminuye a niveles de absoluta escasez, por ejemplo 500 m3 per cápita anuales.
Preguntas importantes en los escenarios de desastre son: ¿Cómo está construido el
escenario? ¿Involucra este la agenda científica? ¿Está este politizado o securitizado?
¿Quiénes son los principales responsables y afectados por el daño? ¿Quién se siente
amenazado? ¿Cómo se forman las potenciales alianzas de cooperación? ¿Qué tan
independiente es el tema ambiental de otros?
La lógica de los escenarios de desastre es altamente regional en el tema de
hidropolítica. Tal regionalización puede ser el resultado de una aproximación top-down
o botton-up. En el primer caso, es cuando el proceso de securitizacion es acelerado por
los influjos de la estructura global. En el caso de las botton-up, el proceso es precipitado
por la situación regional. En los procesos de globalización e interdependencia
normalmente los esquemas regionales de seguridad compleja son una combinación de
ambas cosas.
En el caso de las cuencas tranfronterizas, la mayoría de los escenarios pueden ser
ubicados en ésta última categoría (botton-up), sin embargo, en algunos casos como la
Cuenca del Amazonas, claramente el proceso de politización y securitizacion ha sido
mayormente precipitado por elementos y factores derivados de la estructura global
más que de la regional. En efecto, la denominada internacionalización del espacio
Amazónico es la causa principal de tal securitizacion regional.
Por lo tanto, seguridad es una calidad que un actor inyecta a un tema por medio de
la securitizacion de éste. Por supuesto una pregunta relevante es ¿Cuáles son los efectos
de securitizar un tema? ¿Cuáles los directos y cuáles las externalidades positivas y
negativas? Gran parte del problema es que por medio de la securitizacion de un tema un
actor puede crear temor en el otro y de esta manera, promover una situación en la cual
los actores se encuentran en lo que Jervis llama, un dilema de seguridad.
Subsistemas regionales y cuencas internacionales
20
Considerando que los complejos de seguridad tienen una marcada tendencia regional,
es importante preguntarse cuáles son las condiciones necesarias para la existencia de
subsistemas regionales. De acuerdo a Thompson (1973), se pueden distinguir los
siguientes cuatro atributos o condiciones:
i. la relación entre los actores muestra un patrón y un grado de regularidad e
intensidad a tal punto de que un cambio en una parte del sistema tiene
implicaciones sobre la otra parte;
ii. los actores experimentan una proximidad geográfica;
iii. actores externos reconocen el subsistema o región como un área distinta; y
iv. el subsistema lógicamente consiste de al menos dos y probablemente más
actores.
De acuerdo a Lake (2000), un complejo de seguridad regional se forma básicamente
cuando un grupo de Estados son afectados por una o más externalidades, siempre y
cuando tal externalidad constituya una amenaza para los individuos o el gobierno de
algunos de los Estados. Un ejemplo clásico de las externalidades negativas ocurre en
las cuencas internacionales, donde la alteración cualitativa o cuantitativa del recurso
hídrico en la parte alta de las cuencas puede imponer serios costos a los usuarios y
Estados cuenca abajo.
Tal como los bienes públicos, las externalidades no son excluyentes, así una vez
que éstas son producidas, costos o beneficios son conferidos a otros que no fueron
parte de la decisión inicial de producir tal bien o externalidad y eso genera una
situación de inseguridad.
Las externalidades transfronterizas crean costos y beneficios que afectan a varias
partes del sistema y por lo tanto, tienen implicaciones regionales. Las externalidades
ocurren solamente cuando un Estado no ha consentido la realización de las actividades
que originan la externalidad, o cuando los mecanismos de compensación son
imperfectos. En conclusión, es la naturaleza de concentración geográfica que crea los
sistemas regionales, y son las externalidades internas a ese sistema las que definen los
sistemas regionales de seguridad compleja.
De alguna manera, el dilema de seguridad es una externalidad. En éste caso no hay
ningún producto físico cruzando las fronteras, sin embargo, la posible amenaza en si
misma genera reacciones transfronterizas. En el caso de las cuencas internacionales, la
21
amenaza de una mayor utilización del agua para fines de irrigación, por ejemplo,
puede redundar en acciones por parte de los otros Estados, especialmente cuando el
curso principal, como en el caso del Nilo, es alimentado por dos brazos que tienen
diferentes localizaciones geográficas en otros países.
Externalidades de seguridad
Uno de los principales problemas asociados a la gestión de cuencas transfronterizas es
que por definición, los Estados no reciben los costos o beneficios totales de las
externalidades que producen. Con las externalidades, los costos y beneficios regionales
son mayores que los nacionales, es ésta situación de disminuir los costos y capturar los
mayores beneficios lo que genera que los Estados cooperen.
En la ausencia de un acuerdo regional, las externalidades negativas tienden a
sobreproducirse, debido al hecho de que el Estado que las produce no absorbe el costo
total de tal producción. Así mismo, las externalidades positivas serán menores puesto
que el Estado X debe pagar el costo total de producir esa externalidad, pero no recibe el
beneficio total de la misma, ya que como se señaló la naturaleza de tales externalidades
siguen el patrón de bienes públicos de los cuales no se puede excluir a las otras partes.
De acuerdo a Lake (2000), las externalidades de seguridad varían de acuerdo a los
siguientes parámetros. Primero, en términos de su magnitud, definido de acuerdo al
costo impuesto a otros Estados. Entre más grande sea la externalidad ceteris paribus,
más probable es que los Estados modifiquen su conducta. En el fondo, son las
ganancias esperadas lo que hace al Estado modificar su conducta. En segundo lugar,
las externalidades varían de acuerdo a su distribución entre los Estados. Así algunos
Estados serán más afectados o beneficiados que otros. Esto puede resultar
fundamentalmente de la proximidad geográfica de la fuente, o también como en el
caso de los Estados ribereños de una cuenca, si es un Estado cuenca arriba o cuenca
abajo. En éste caso, los Estados más afectados son los más probables de propugnar por
acuerdos regionales.
Finalmente, pueden variar en términos del número las externalidades de seguridad
que enfrenta un Estado. En éste caso puede ser desde una simple externalidad, como la
contaminación cuenca arriba, hasta varias externalidades que se refuerzan unas a otras
para producir una situación de amenaza e inseguridad. La existencia de múltiples
22
externalidades en teoría debería precipitar arreglos entre los Estados involucrados,
dada la alta interdependencia, pero esto no es así como lo demuestra el caso del Jordán.
Los costos de transacción
Dada la tendencia a la sobreproducción de externalidades negativas y la poca
producción de las positivas, debe existir alguna solución al problema que hace al
menos un Estado mejor sin perjudicar al otro, la solución es el teorema de Pareto. Sin
embargo, no todas las soluciones de Pareto son posibles de ejecutar. Claramente, las
tendencias de sobreproducción y poca producción pueden ser mitigadas por la
cooperación internacional. No obstante, los Estados siempre incurren en costos de
transacción (negociación, monitoreo e implementación) y éstos costos influencian la
conducta de los Estados.
Los costos de transacción, generalmente, se incrementan con el número de
participantes. Así a mayor cantidad de actores, mayor el incentivo por free-riding, más
difícil de monitorear la conducta de los actores, y más dificultades se enfrentan en la
redacción de un acuerdo que modifique los incentivos. Si los costos de transacción son
demasiado altos, será difícil para los Estados llegar a un acuerdo, aún y cuando los
beneficios esperados en el futuro sean claros.
Los costos de transacción pueden estar también sometidos a una dinámica de
economías de escala, en los cuales los costos de transacción se reducen cuando otros
temas son introducidos, ello significa ampliar la agenda de seguridad regional. Esto
puede tener un impacto en el esquema de seguridad que puede consistir en de-
securitizar la agenda hídrica regional y de cuencas compartidas, debido a la
introducción de muchos otros temas, pero también podría pensarse que al ser
seguridad el tema dominante y de alta política toda la agenda, todos los otros temas
adquieran una lógica de seguridad.
3. SEGURIDAD DEMOCRÁTICA: PRINCIPALES AVANCES Y GRANDES RETOS
Al finalizar la década de los ochenta (popularmente conocida como la década perdida)
Centroamérica se encontraba en un proceso de cambio sin precedentes desde la
independencia, Honduras, Guatemala y El Salvador tenían gobiernos electos
democráticamente y Nicaragua estaba en paso firme para tener las propias bajo el
acompañamiento y observancia internacional. Las guerras civiles estaban llegando a su
23
final (1990 en Nicaragua, 1992 en El Salvador y 1996 en Guatemala) y el proceso de
integración regional había adquirido nuevo protagonismo con la firma de los
protocolos de Tegucigalpa (1991) y Guatemala (1993). La confrontación de la guerra
fría llegaba a su fin con la caída de la Unión Soviética (1991). Las instituciones
castrenses se encontraban en pleno proceso de reducción de su personal y
presupuestos, además, las autoridades civiles asumían el liderazgo de los espacios de
seguridad. Con este panorama, la región prontamente inició un proceso de redefinición
de su modelo de seguridad que desembocó con la firma y posterior ratificación del
Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica (1995). A continuación se
presentan los principales resultados y actuales retos que el modelo de seguridad
democrática presenta en la región.
Principales avances de la seguridad democrática en Centroamérica
Con la firma del TMSD se consolida una nueva visión de la seguridad en la región,
para ello la consolidación de las instituciones democráticas, el respeto a los derechos
humanos, la subordinación de los militares al poder civil y el establecimiento de
medidas de reducción los ejércitos y medidas para el fomento de la confianza.
Inicialmente este modo permitió que,
…a medida que se ha consolidado la paz y la democracia en la región, los países centroamericanos han realizado importantes avances en su consecución, mediante la desmovilización y reducción de efectivos y presupuestos militares, la separación de las funciones policíacas de aquellas propias de la defensa nacional, los esfuerzos y las acciones emprendidas para intensificar la lucha contra la impunidad, el terrorismo y la narcoactividad, así como la creciente profesionalización de las instituciones de Seguridad Pública, entre otras (Villalta 2007; 5).
La adopción de este modelo llevó a que, al ser el nuevo objeto de referencia las
instituciones democráticas y el Estado de Derecho, el rol de los ejércitos nacionales
fuera complemente replanteado además se crearon o fortalecieron las policías, así como
fue necesaria la implementación de mecanismos legales que efectivamente permitieran
el establecimiento de las condiciones necesarias para la vida en democracia, como el
mejoramiento del registro civil y la ampliación de la cedulación de la población, se
fortalecieron las instituciones encargadas del proceso electoral, así como se
actualizaron los códigos penales y las leyes de excepción que en tiempos anteriores
permitieron el abuso de los derechos fundamentales. A todo esto se sumó la
desmovilización de los grupos guerrilleros y su aceptación como partidos políticos
legalmente inscritos.
24
Este periodo de paz y estabilidad sentó las bases para que el crecimiento económico
mejorara las condiciones de desarrollo humano de la población (otro objetivo del
TMSD), con lo cual el proceso de apertura e integración económica centroamericana
fue fortalecido y activó el desarrollo de grupos empresariales regionales y el
incremento del comercio intrarregional.
Es de destacar, también, el desarrollo institucional logrado desde 1995, el TMSD
asigna nuevos roles a las instituciones existentes en ese momento, pero también
sustenta la creación de nuevas instituciones regionales que intervienen en materia de la
seguridad regional, en síntesis,
…la región pasó de tener seis instituciones que tenían a su cargo los temas de seguridad en diferentes niveles y capacidades de toma de decisión y otras con mandatos o áreas de acción específicas, a tener 15 instituciones (de las cuales 14 están constituidas y con diferentes capacidades de operatividad) que deben coordinar su trabajo y cumplir con los mandatos de las Reuniones de Presidentes, del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y de la Comisión de Seguridad. Esto presenta un gran reto de gobernabilidad a lo interno de la región y dudas acerca de la capacidad de los países de la región de mantener una estructura institucional regional tan amplia y que puedan coordinar entre el nivel regional y el nivel nacional (Matul & Segura 2010; 10).
El modelo como tal presenta grandes avances en la región, destacando la capacidad de
sentar las bases para que cinco países en medio de un escenario de guerra tanto
regional como intranacional (en algunos casos de más de 30 años) pudieran lograr la
pacificación, desmilitarización y democratización de sus sistemas políticos, así como
sus relaciones internacionales.
Los principales aportes del nuevo modelo
Como ya se planteó en el apartado 1, el modelo de seguridad democrática tuvo un gran
aporte en cuanto a la expansión vertical y horizontal de la seguridad en Centroamérica,
de modo que ya no solo contempla las amenazas de corte militar y el Estado ya no es el
objeto exclusivo a proteger. Como se mencionó se amplía para cubrir amenazas como
crimen transnacional, impunidad, pero también pobreza, corrupción, tráfico de
personas, entre otros, lo cual claramente refleja que el Estado de derecho y la persona
son el objeto de referencia.
Con estos dos cambios fundamentales se constata también un cambio en los medios
para lograr la seguridad, ya el recurso militar no es suficiente ni el idóneo para hacer
25
frente a esta nueva agenda de amenazas. Es así que la cooperación regional en el marco
de las instituciones del Sistema de la Integración Centroamericana, principalmente la
Comisión de Seguridad y la Conferencia de las Fuerzas Armadas, son instituciones
fundamentales para generar espacios de diálogo, confianza y cooperación en materia
de seguridad pública y defensa. De hecho producto del trabajo de estas instituciones se
ha logrado la firma de convenios de cooperación en materia de vehículos robados,
detección y extradición de personas vinculadas al crimen transnacional, acceso a bases
de datos regionales de criminales, protección a testigos, entre otros.
Sin embargo, un aporte fundamental fue en materia de políticas públicas, siendo
una de las principales «las políticas de desarrollo y la reducción de vulnerabilidades
como medios para construir seguridad compleja y multidimensional» (White 2004; 35).
Además, el garante de la seguridad también recibe importantes transformaciones,
si bien continúa siendo el Estado, el accionar ya no recae exclusivamente en el ejército,
de hecho la desproporción entre los ejércitos de la región fue considerado una
amenaza, a lo cual se adoptó como un acción correctiva la adopción de medidas para el
balance entre los cuerpos militares de la región y acciones de transparencia e
intercambio de información militar.
Al perder el ejército ese papel fundamental, nuevas instituciones estatales asumen
roles de mayor importancia, es así que las policías civiles se constituyen en los garantes
de la seguridad del individuo frente a la criminalidad, la seguridad respecto de los
derechos de las personas el sistema de administración de la justicia y la reducción de
vulnerabilidades a través de las políticas de todas las instituciones del Estado (White
2004; 36).
El nuevo modelo también exigió el cumplimiento y protección de las condiciones
mínimas para el desarrollo de procesos democráticos para la elección de los principales
cargos de representación, esto requirió un importante esfuerzo institucional y
principalmente un compromiso para con la defensa y respeto de la democracia,
incluyendo también la sumisión del ejército y los cuerpos de seguridad a la autoridad
civil debidamente electa.
Como bien se aprecia, el nuevo modelo cimentó las bases para no solo un
replanteamiento de la institucionalidad nacional y regional en materia de seguridad,
sino también una reformulación del modelo de desarrollo de la región, logrando
importantes hitos.
26
Los retos actuales a la seguridad democrática en Centroamérica
A pesar de estos grandes avances, el modelo se ha encontrado en un punto de desgaste
e inclusive retroceso. Los rápidos avances en reforma democrática y económica no se
tradujeron en rápidos avances en materia social. La pobreza persiste en grandes
porcentajes de la población centroamericana el 46,5% de la población centroamericana
se encontraba en situación de pobreza general para el 2006 (Estado de la Región 2008;
93); además la deportación desde los Estados Unidos de un gran número de ilegales
centroamericanos durante los noventa llevó a la creación de una nueva amenaza
representada por las pandillas juveniles que se instauraron en la región con el regreso
de inmigrantes pertenecientes a estas organizaciones en Estados Unidos y que
exportaron sus vínculos a la región (ONUDD 2007; 63).
Por otra parte, los carteles del narcotráfico y las organizaciones de lavado de dinero
colombianas y mexicanas al verse presionadas en sus propios países gracias a los
esfuerzos locales con apoyo de los Estados Unidos (Plan Colombia y la Iniciativa
Mérida) han trasladado muchas de sus operaciones a la región, la cual está pasando de
ser un puente entre los países productores (en la región Andina) a ser más un centro de
servicio, donde se reabastecen de combustible, almacenan los envíos, organizan o
contratan sicarios, distribuyen una parte de su producción a los mercados locales e
invierten en desarrollo inmobiliario y diferentes tipos de negocios para lavar sus
ingresos.
Estas situaciones, sumadas a las todavía frágiles instituciones en materia policial y
judicial han causado una alta penetración del crimen organizado en sus estructuras
causando que la inseguridad ciudadana persista e inclusive suba a niveles no vistos
desde las décadas de los conflictos militares.
Inclusive los avances en la institucionalidad democrática se han frenado en países
como Honduras y Nicaragua, en los cuales los balances entre poderes han sido
tradicionalmente frágiles al punto de la ruptura institucional en el primero y una clara
violación a los preceptos democráticos de no intervención entre poderes, libre ejercicio
democrático entre partidos y hasta la denuncia de procesos electorales fraudulentos en
el segundo.
27
C. CONSIDERACIONES FINALES
En la corta existencia de las relaciones internacionales como ciencia ha primado el
enfoque teórico realista con pocas contestaciones desde otros paradigmas, es hasta los
setenta que este enfoque empieza a ser debatido y la emergencia de nuevos
paradigmas se hace patente, sin embargo no es sino con el final de la Guerra Fría que
efectivamente el debate teórico emprende un nuevo nivel alcanzando conceptos
fundamentales como el de seguridad.
Debe reafirmarse que la seguridad bajo una perspectiva realista presenta amenazas
provenientes de un enemigo externo. Además, el objeto de referencia es básicamente el
Estado. Poder, es entendido como la suma de varios factores: sociales, económicos y
militares. Por lo tanto, la defensa es concebida solamente en términos militares. Sin
embargo, ésta visión realista contemporáneamente enfrenta una serie de desafíos. Las
amenazas no solo provienen de un enemigo externo; problemas ambientales internos,
también pueden amenazar la estabilidad económica de un país. Además, el Estado
parece haber dejado de ser el único objeto de referencia, y los objetos de referencia
varían enormemente de sector a sector (ambiental, militar, económico, etc.).
Finalmente, poder no es medido como una agregación de factores, sino como la
habilidad de un actor para mitigar las fuerzas y factores que causan inseguridad.
La nueva agenda de amenazas posee una característica diferenciadora de las
amenazas tradicionales, y es que el recurso al uso militar no necesariamente es el mejor
ni el primero en considerarse a la hora de atenderlas. Es así que ante grandes
catástrofes ambientales o a la continua degradación ambiental es poco lo que los
ejércitos o sistemas de defensa militar pueden hacer.
Otro elemento a considerar es que al ampliar la gama de amenazas, estos nuevos
asuntos pueden ser sujetos de la securitización de sus agendas, pasando a ser un asunto
de atención prioritaria por instituciones tradicionales de la seguridad como el ejército,
esto es un elemento de particular atención para Estados con poco o débil desarrollo
institucional, de modo que podría derivar en una militarización de la agenda, como tal
ha sido el caso de la lucha contra las pandillas y el narcotráfico en países como México,
Guatemala y El Salvador, donde las instituciones castrenses son las actuales
protagonistas, pudiendo derivar en un detrimento de la seguridad en otras áreas como
los derechos humanos, libertades individuales, entre otras.
28
Es importante, entonces, destacar la evolución en el objeto de la seguridad también,
ya no solo el Estado es a quién se busca brindar seguridad, sino que ahora el ser
humano, la comunidad, el ambiente, el Estado de Derecho y la democracia son los
sujetos de la seguridad, y por tanto el actor preponderante para garantizarla no es
exclusivamente el Estado, de hecho el Estado mismo ha sido más recientemente uno de
las fuentes de inseguridad en conflictos como el de Yugoslavia, Ruanda, Libera, Sierra
Leona, entre muchos otros, de hecho un renovado compromiso de la comunidad
internacional ha reforzado su papel para actuar en el marco de flagrantes violaciones a
los derechos humanos, hambrunas, grandes catástrofes naturales. Es de destacar,
también, el papel que juegan instituciones como el Consejo de Seguridad, la OTAN, la
UE, la Corte Penal Internacional y la Corte Internacional de Justicia, y otros organismos
de integración regional para proveer seguridad, no tanto como autoridad central sino
como instancias de cooperación y confianza entre sus miembros.
El gran reto de la amplitud de la concepción de la seguridad está en que sea un
concepto funcional en el tanto permita orientar las acciones necesarias para mitigar las
nuevas amenazas y no un concepto tan amplio que sea poco útil para orientar la acción
estatal e internacional para atender un mar de amenazas que distrae la atención de los
operadores.
Viendo a futuro, pareciera que la agenda amplia de seguridad se mantendrá
estable, si bien hay presiones desde el ámbito tradicional de la seguridad para
reenfocar la atención en los asuntos militares, principalmente en función de los nuevos
retos que contempla el sistema internacional, tal como la proliferación de armas
nucleares (Irán y Corea del Norte), la emergencia de China como una gran potencia
económica que también ha fortalecido sus capacidades militares y que podría rivalizar
el liderazgo norteamericano, así como el terrorismo internacional; lo cierto es que la
agenda ampliada hoy día ha adquirido mucha más importancia en función de los retos
que como humanidad enfrenta la comunidad internacional, por ejemplo en materia de
cambio climático y también con la crisis alimentaria (originada inicialmente en 2009
pero que amenaza de nuevo debido a los impactos de fenómenos climáticos extremos).
Otro asunto de creciente interés es la seguridad cibernética, en la cual intervienen
una serie de variables que van no solo en función de la protección de la información e
infraestructura pública sino también desde la protección de la información e
infraestructura privada. Casos como el de Wikileaks, el ataque del virus Stuxnet a la
29
infraestructura industrial militar iraní, el Firewall de China para controlar el acceso a
internet y su enfrentamiento con Google sobre el control de las búsquedas de internet,
muestran un nuevo campo donde se aprecia una mayor securitización no solo de la
internet sino también de la cibernética, donde las comunicaciones y los sistemas
informáticos son fundamentales para la economía, la milicia y el sector público tanto
como el privado.
A pesar de los anteriores argumentos, se debe ser cuidadoso en pensar que el
concepto de seguridad tiene un significado independiente del Estado. La emergencia
de otros importantes actores no implica el eclipse del sistema de Estados. Lo que en
realidad ha cambiado es que el ámbito de acción del Estado se ha reducido de una
manera importante, y que ahora más que nunca hay una importante interacción entre
el nivel nacional, subnacional e internacional. Una de las más importantes razones que
explican lo anterior, es la emergencia de nuevas áreas como el ambiente en donde el
Estado se ve limitado en su capacidad para resolver los problemas que plantean éstos
temas, debido en gran medida a la naturaleza transfronteriza de los mismos.
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