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La articulación multisectorial en proyectos
de acceso al agua en comunidades rurales:
El caso del Municipio Rivadavia Banda Norte (Salta)
IV
Universidad Nacional de Villa María
Instituto Académico Pedagógico de Ciencias Sociales
La articulación multisectorial en proyectos de acceso al agua
en comunidades rurales:
El caso del Municipio Rivadavia Banda Norte (Salta)
Autora: Antonella Vagliente
Director: Ing. Carlos Lucca M.Sc.
Codirector: Mauricio Menardi
Licenciatura en Desarrollo Local - Regional
Villa María, junio de 2014
V
Agradecimiento
A mis padres, responsables de la estimulación temprana de mi vocación social,
A mi compañero y a mis amigos, bastiones fundamentales que dotaron de sentido cada paso de mi
tránsito por la universidad,
Y a las personas con las que compartí equipos de trabajo, proyectos, ideas, a quienes realmente
debo los mayores aprendizajes sobre el hermoso desafío que significa articular.
VI
ÍNDICE
AGRADECIMIENTO ........................................................................................................................... V
ÍNDICE DE SIGLAS O ABREVIATURAS ......................................................................................... VIII
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................ 6
CAPÍTULO I: Introducción al desarrollo local y a la articulación multisectorial ...................................... 8
1.1 Aproximación al concepto de desarrollo local ............................................................................ 8
1.2 Algunas concepciones del desarrollo territorial rural .................................................................10
1.2.1 El territorio rural ................................................................................................................10
1.2.2 Caracterización de las comunidades rurales latinoamericanas ..........................................12
1.2.3 Caracterización de las comunidades rurales argentinas ....................................................15
1.3 Articulación multisectorial y capacidades institucionales...........................................................16
1.3.1 Del Estado de Bienestar al Consenso de Washington, y de ahí a la sociedad civil organizada
..................................................................................................................................................16
1.3.2 Los procesos de articulación multisectorial ........................................................................17
1.3.3 Alianzas para mejorar las capacidades institucionales .......................................................21
1.3.4 Alianzas para la construcción de gobernabilidad ...............................................................24
1.3.5 La participación ciudadana como derecho, como pedido, como necesidad ........................25
1.3.6 La responsabilidad social empresaria emergente ..............................................................27
1.3.7 Desafíos para la articulación multisectorial ........................................................................29
CAPÍTULO II: La problemática de acceso al agua en comunidades rurales de Argentina y la región . 32
2.1 El agua como derecho humano fundamental ...........................................................................32
2.2 Las tres R: Regulación, Responsabilidades y Realidades del acceso al agua en Argentina ......34
2.2.1 Regulación ........................................................................................................................34
2.2.2 Responsabilidades ............................................................................................................36
2.2.3 Realidades del acceso al agua en Argentina en general, y en comunidades rurales en
particular ...................................................................................................................................38
2.3 La construcción de gobernabilidad democrática para el acceso al agua ...................................44
CAPÍTULO III: El caso del Municipio Rivadavia Banda Norte, Provincia de Salta ............................... 48
3.1 Localización y caracterización del Municipio Rivadavia Banda Norte........................................49
3.1.1 Estructura físico-espacial ..................................................................................................49
3.1.2 Estructura socio-económica ..............................................................................................50
VII
3.2.3 Estructura legal-administrativa ..........................................................................................54
3.2.4 El acceso al agua en Rivadavia Banda Norte ....................................................................55
3.2 El proyecto de acceso al agua en asociación con la Fundación Danone ..................................57
3.2.1 Descripción del proyecto ...................................................................................................57
3.2.2 Avances y resultados ........................................................................................................59
3.2.3 Instituciones intervinientes y sus roles ...............................................................................61
3.2.4 Mecanismos de coordinación de la articulación, desafíos y motivaciones ..........................63
3.3 Caracterización de las capacidades institucionales de las organizaciones parte para la provisión
de agua .........................................................................................................................................68
3.3.1 Metodología ......................................................................................................................68
3.3.2 El Municipio ......................................................................................................................69
3.3.2 La Coordinadora Zonal de Tierra de Ruta Nacional 81 ......................................................73
3.3.3 La Fundación Danone .......................................................................................................76
3.4 El Programa SedCero: Agua para el Gran Chaco, como propuesta de articulación a gran escala
.....................................................................................................................................................79
CONCLUSIONES ............................................................................................................................. 83
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................................. 86
ANEXOS .......................................................................................................................................... 92
VIII
ÍNDICE DE SIGLAS O ABREVIATURAS
ASA: Articulação no Semiárido Brasileiro
COHIFE: Consejo Hídrico Federal
ENOHSA: Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento
GIRH: Gestión Integrada de los Recursos Hídricos
GWP: Global Water Partnership
INA: Instituto Nacional del Agua
INTA: Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria
OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
ODM: Objetivos de Desarrollo del Milenio
OSC: Organizaciones de la Sociedad Civil
OSN: Obras Sanitarias de la Nación
P1MC: Programa Un Millón de Cisternas
PBI: Producto Interno Bruto
REDAF: Red Agroforestal del Chaco Argentino
RSE: Responsabilidad Social Empresarial
SADCI: Sistema de Análisis de Déficits de Capacidad Institucional
INTRODUCCIÓN
El presente Trabajo Final de Grado constituye la culminación de la Licenciatura en Desarrollo Local-
Regional, y busca aplicar los diferentes contenidos aprehendidos durante el cursado de la misma, en
favor de una de las problemáticas más básicas que golpea a las comunidades rurales de Argentina y
la región, y que en la medida en que no se supere hace impensable el desarrollo territorial: la falta de
acceso al agua potable.
A pesar de que decenas de organizaciones gubernamentales, no gubernamentales y organismos de
cooperación internacional trabajan en comunidades rurales buscando facilitar una solución para
superar las dificultades que restringen el acceso al agua, por la dimensión, la complejidad y la
unilateralidad con la que se aborda del problema aún no se ha logrado un cambio estructural. Sin
embargo, en los últimos años han surgido algunas experiencias de trabajo conjunto entre actores
pertenecientes a diversos sectores (estatal, privado con o sin fines de lucro) que buscan realizar
esfuerzos colectivos y articulados para producir un mayor impacto, y que merecen ser estudiadas en
profundidad. Una de estas experiencias se está llevando a cabo en el Municipio Rivadavia Banda Norte,
localizado en la zona este de la Provincia de Salta, a partir de la articulación entre 12 instituciones de
todos los sectores, con el objetivo de facilitar el acceso al agua segura a 70 familias rurales del
Municipio. Dicho caso presenta características que podrían ser útiles para abordar la problemática del
acceso al agua en otras comunidades rurales de la región.
Por tal motivo, las preguntas que guían esta investigación exploratoria son: ¿Cómo se configura el
entramado interinstitucional de los proyectos articulados de acceso al agua que se realizan en el
Municipio Rivadavia Banda Norte, y cuáles son los factores que llevan a que organizaciones
pertenecientes a distintos sectores se articulen?
En tanto las respuestas a dichas preguntas constituyen los objetivos generales, los objetivos
específicos son: 1) analizar mecanismos de articulación y factores incidentes en el caso del proyecto
de provisión de agua en el Municipio Rivadavia Banda Norte (Salta), a partir del trabajo conjunto entre
el gobierno local, tres organismos del Estado Nacional, dos redes de organizaciones, una organización
de base campesina y un grupo empresario multinacional; 2) caracterizar las capacidades institucionales
de organizaciones del Estado Nacional; del Municipio; de las organizaciones de la sociedad civil y de
las empresas que intervienen en la provisión de agua a las familias del Municipio Rivadavia Banda
Norte y 3) realizar una propuesta de abordaje de la problemática de acceso al agua que permita la
articulación de aportes de diferentes sectores. Al ser una investigación exploratoria, no persigue la
contrastación de hipótesis, pero sí se guía bajo la premisa de que la experiencia de articulación
multisectorial del Municipio en estudio es paradigmática, al ser los aportes de cada organización
participante sustanciales para el proyecto y permanentes en el tiempo.
Las investigaciones precedentes se abocan al análisis de la cooperación público-privada o de las
problemáticas de acceso al agua, por lo que el presente trabajo buscará integrar ambos aspectos de
7
modo tal de contribuir al estudio de casos innovadores de abordaje de problemas locales, que quizás
sean inspiradores para su replicación, como el proceso multisectorial en el Municipio Rivadavia Banda
Norte.
La metodología de abordaje es cualitativa, a partir del método de estudio de caso, para cuyo análisis
se recurrió principalmente a dos técnicas de recolección y producción de datos: la observación
participante y la realización de cuatro entrevistas semi-estructuradas1, además del análisis documental
y estadístico.
La investigación se presenta de la siguiente forma: El primer capítulo, que comprende el marco teórico,
está estructurado en tres grandes ejes: desarrollo local, ruralidad y articulación multisectorial. Comienza
con una primera aproximación al desarrollo local y al desarrollo territorial rural, para luego indagar sobre
las diferentes características que presentan las comunidades rurales en Latinoamérica en general, y
en Argentina en particular. El capítulo aborda luego la conformación de espacios de articulación
multisectorial, haciendo especial énfasis en tres aspectos vinculados: las capacidades institucionales,
la gobernabilidad democrática y la participación ciudadana. Por último, se menciona el aporte de las
empresas a la sociedad a través de procesos de Responsabilidad Social Empresaria y se analizan los
desafíos que acarrean los procesos de articulación.
El segundo capítulo presenta los principales factores vinculados al acceso al agua en comunidades
rurales. En este sentido, comienza con fundamentos del acceso al agua como derecho esencial para
el buen vivir, para presentar posteriormente los marcos regulatorios en Argentina y los principales entes
responsables de la provisión del servicio. Se caracteriza también la situación de la población en general
y las comunidades rurales respecto al acceso al agua y las principales tecnologías de acceso en
Argentina, para cerrar con reflexiones en torno a modelos de gobernabilidad democrática del agua.
El tercer capítulo comprende el estudio de caso, para lo cual, en primer lugar, se realiza un
reconocimiento del Municipio Rivadavia Banda Norte como sistema, de acuerdo a las tres estructuras
interdependientes que lo componen: la físico-espacial, la socio-económica y la legal-administrativa.
Luego se describen objetivos, avances y resultados del proyecto de acceso al agua en estudio y se
analizan específicamente los mecanismos de articulación de las organizaciones que participan en el
mismo, sus motivaciones para el trabajo asociativo y los principales desafíos que encuentran.
Finalmente, se indaga en las capacidades institucionales para ejecutar proyectos de acceso al agua de
tres de las organizaciones con mayor protagonismo en el proceso de ejecución del proyecto en estudio,
y se detalla la propuesta del Programa Trinacional SedCero: Agua para el Gran Chaco, como estrategia
para dar escala a la articulación multisectorial en proyectos de acceso al agua.
1 Una mayor descripción de la metodología utilizada se encuentra en el Anexo Nº11.
8
CAPÍTULO I: Introducción al desarrollo local y a la articulación multisectorial
“Si vemos vida, vemos redes”
Fritjof Capra
1.1 Aproximación al concepto de desarrollo local
Coraggio define el desarrollo local como un proceso promovido, pensado, planeado o inducido por
grupos humanos (actores locales) y, por ende, político, que busca “ampliar las capacidades locales
para lograr la mejoría intergeneracional sostenida de la calidad de vida de todos los integrantes de una
población”2 . Así, este proceso implica el aprendizaje colectivo sobre las propias capacidades de las
personas de una comunidad3 y su consecuente dinamización y empoderamiento, en un marco de
comunicación, transparencia y justa distribución de resultados.
Amartya Sen, por su parte, propone una concepción del desarrollo como “un proceso de expansión de
las libertades reales de las que disfrutan los individuos”4. La libertad es, ante todo, el fin principal del
desarrollo, su papel constitutivo. Pero también en su medio, su instrumento, una excelente herramienta
para lograr el desarrollo. Expandir las libertades significa garantizar desde la satisfacción de las más
básicas, hasta las más complejas, de modo tal que cada ciudadano pueda llevar la vida que valora y
desea para sí.
En este mismo sentido, Max-Neef considera que “la calidad de vida dependerá de las posibilidades que
tengan las personas de satisfacer adecuadamente sus necesidades humanas fundamentales”5.
Pero según el enfoque de “Desarrollo a Escala Humana” propuesto por este autor, hay una gran
diferencia entre las necesidades, consideradas universales, múltiples e interdependientes, y los
satisfactores, que se definen como las diversas formas que cada cultura encuentra para dar respuesta
a sus necesidades. De esta forma, en tanto la subsistencia es una necesidad, la alimentación y el abrigo
son sus satisfactores. Lo mismo respecto a la educación y el estudio. Las características que dichos
satisfactores (alimentación, abrigo, estudio) asumen, varían de acuerdo a cada contexto particular,
aunque todos hacen referencia a la misma necesidad. “Lo que cambia es la elección de cantidad y
calidad de los satisfactores, y/o las posibilidades de tener acceso a los satisfactores requeridos”6
2 Coraggio en Orgulloso Martínez, A. (2005). Desarrollo y Políticas Públicas. Idearios del desarrollo: hacia una perspectiva de derechos humanos. Universidad Pedagógica Nacional. Pág.69. 3Comunidad entendida como “una agrupación o conjunto de personas que habitan un espacio geográfico delimitado y delimitable, cuyos miembros tienen conciencia de pertenencia o de identificación con algún símbolo local y que interactúan entre sí más intensamente que en otro contexto, operando en redes de comunicación, intereses y apoyo mutuo, con el propósito de alcanzar determinados objetivos, satisfacer necesidades, resolver problemas o desempeñar funciones sociales relevantes a nivel local” (Ander-Egg, E. (2003). Metodología y Práctica del Desarrollo de la comunidad. ¿Qué es el desarrollo de la comunidad? Buenos Aires: Lumen. Pág.33) 4 Sen, A. (2000). Desarrollo como libertad. Madrid: Planeta. Pág.3. 5 Max-Neef, M. (1993). El Desarrollo a Escala Humana. Montevideo: Nordan-Comunidad. Pág.42. 6 Ibídem.Pág.43
9
Por otro lado, un satisfactor puede contribuir a diversas necesidades de forma simultánea, así como
también una necesidad puede requerir de diversos satisfactores. Las relaciones no son fijas, y varían
según cada contexto particular.
Si lo importante es que los medios no sean impuestos sino elegidos y determinados por sus integrantes,
entonces la participación de la comunidad es un eje central de la teoría del Desarrollo a Escala Humana
propuesta por Max-Neef. En este sentido, sostiene que:
Un desarrollo orientado hacia la satisfacción de las necesidades humanas no
puede, por definición, estructurarse desde arriba hacia abajo. No puede
imponerse por ley ni por decreto. Sólo puede emanar directamente de las
acciones, aspiraciones y conciencia creativa y crítica de los propios actores
sociales que, de ser tradicionalmente objetos de desarrollo, pasan a asumir
su rol protagónico de sujetos. El carácter contra hegemónico que tiene el
Desarrollo a Escala Humana no implica necesariamente agudizar el conflicto
entre Estado y sociedad civil. Por el contrario, intenta demostrar, a través del
método propuesto, que el Estado puede asumir un rol estimulador de
procesos sinérgicos a partir de los espacios locales, pero con capacidad de
abarcar todo el ámbito nacional7.
Ahora bien, es necesario puntualizar que para poder hacer uso pleno del derecho a participar, a elegir,
se debe contar previamente con satisfactores que permitan cubrir necesidades básicas de alimentación,
educación, salud, etc., sin los cuales se vuelve difícil adquirir una “conciencia creativa y crítica de los
propios actores sociales”, como puntualizaba Max-Neef en el párrafo anterior. Es decir, ciertas
libertades posibilitan otras. A esta misma interrelación se refiere Sen al decir que
El papel instrumental de la libertad se refiere a la forma en que contribuyen
los diferentes tipos de derechos y oportunidades a expandir la libertad del
hombre en general y, por lo tanto, a fomentar el desarrollo. (...) La eficacia de
la libertad como instrumento reside en el hecho de que los diferentes tipos de
libertad están interrelacionados y un tipo de libertad puede contribuir
extraordinariamente a aumentar otros8.
El concepto de “Vivir Bien” o “Buen Vivir”9 de los pueblos indígenas quechua y aymara, complementa
esta visión del desarrollo humano, en tanto considera a la comunidad como estructura y unidad de vida,
constituida por toda forma de existencia y no sólo como una estructura social.
Para Fernando Huanacuni Mamani 10 , la imposición de los estándares occidentales de vida en
comunidades indígenas (el “desarrollo” desde una perspectiva tradicional, constructivista y positivista,
7 Ibídem. Pág.67 8 Sen, A. Op.Cit. Pág.56. 9 Para un abordaje más integral de este concepto, ver Huanacuni Mamani, 2010 10 Huanacuni Mamani, F. (2010). Buen Vivir / Vivir Bien. Filosofía, políticas, estrategias y experiencias regionales andinas. Lima: Coordinadora Andina de Organizaciones Indígenas - CAOI.
10
que hace caso omiso de las particularidades locales) ha sido perjudicial para el Buen Vivir de su
población:
La introducción del desarrollo entre los pueblos indígenas aniquila lentamente
nuestra filosofía propia del Vivir Bien, porque desintegra la vida comunal y
cultural de nuestras comunidades, al liquidar las bases tanto de la
subsistencia como de nuestras capacidades y conocimientos para satisfacer
nosotros mismos nuestras necesidades11.
Nuevamente, el desarrollo local no puede atentar contra la cosmovisión de la comunidad. El respeto de
los satisfactores que dicha comunidad legitima para saldar sus necesidades, aparece como un
elemento esencial del concepto en estudio, al igual que la transformación de la persona-objeto en
persona-sujeto del desarrollo12.
En el presente Trabajo Final de Grado, que está abocado al estudio de la articulación para el acceso al
agua en comunidades rurales, se entenderá el desarrollo desde los ejes principales de los autores
anteriormente mencionados: ampliación de capacidades locales para mejorar la calidad de vida de la
comunidad a partir de los satisfactores que la misma considera válidos para atender sus necesidades.
1.2 Algunas concepciones del desarrollo territorial rural
1.2.1 El territorio rural
La mayor parte de la bibliografía del desarrollo toma como eje de análisis actividades urbano-
industriales, lo que, según Craviotti13, conlleva a una pérdida de consideración de la ruralidad como
ámbito con características distintivas, para las cuales es necesario pensar políticas específicas que
respondan a su contexto particular. Entonces, teniendo en cuenta que el mayor foco del desarrollo se
ha puesto sobre lo urbano, Dirven14 puntualiza que el desarrollo rural, cuando no está referido a las
actividades agrícolas-ganaderas, se ha construido mayormente en el imaginario social y político como
una estrategia de atención a poblaciones marginadas, empobrecidas, inviables, vulnerables,
desarticuladas, dispersas y de alto riesgo, lo que claramente contribuye a la estigmatización de las
poblaciones rurales. Aislamiento, potencial desestabilizador, graves efectos sobre el medio ambiente y
sobre el territorio nacional, aparecen como factores asociados a las comunidades que se encuentran
conceptualizadas como parte del mundo rural, sin tener en cuenta la constante interrelación que se
produce entre la industria y la producción agraria, la conformación de cadenas y complejos
agroindustriales, la importancia de la innovación tecnológica, la creciente incidencia de la mano de obra
11 Ibídem. Pág.19 12 Max-Neef. Op.cit. 13 Craviotti, C. (2008). Articulación público-privada y desarrollo local de los espacios rurales. Perfiles Latinoamericanos
32. 14 Dirven, M. E. (2011). Hacia una nueva definición de "rural" con fines estadísticos. Santiago de Chile: CEPAL.
11
urbana en el campo, el empleo rural no agrícola y el papel de la multiocupación entre buena parte de
los productores agrarios15.
La ruralidad ha sido tratada en la mayoría de las políticas públicas16 a nivel regional del siglo XX como
una cuestión de orden sectorial y productivo, fijando un vínculo intrínseco de este ámbito con lo agrícola,
y estableciendo estrategias de índole agraria como respuesta a la superación de la pobreza y
marginalidad que suele caracterizar a los territorios rurales.
De esta consideración se desprenden definiciones que establecen que el mundo rural es aquél que
sirve de hábitat a la agricultura y sus encadenamientos y que está compuesto por los agentes
económicos que participan de estos mercados17.
Pero si bien hoy en día ciertas concepciones del desarrollo rural siguen teniendo un fuerte anclaje
económico, en la última década ha cobrado relevancia la consideración del territorio como un producto
social e histórico, dotado de una determinada base de recursos naturales, ciertas formas de producción,
consumo e intercambio, y una red de instituciones y formas de organización particulares. Esta definición
ha contribuido a pasar de considerar la ruralidad como un “sector” (con su consecuente caracterización
económica) a enfatizar su impronta territorial, como unidad de gestión, permitiendo integrar a una
realidad económica multisectorial dimensiones políticas, sociales, culturales y ambientales18.
Esta economía del territorio está conformada por la base de recursos
naturales que contiene el territorio (capital natural); las actividades
productivas y la estructura económica que se desarrollan a partir de esa base
de recursos naturales (capital económico, físico y financiero); las dinámicas
demográficas y las relaciones sociales que acompañan la conformación de la
estructura económica; y los procesos institucionales a que conducen esas
relaciones sociales (capital humano y capital social). Por lo tanto, se reconoce
la importancia del capital natural, del capital humano, del capital social, del
capital físico y del capital financiero, como soportes básicos de la economía
de los territorios rurales; esto es, se parte de una visión amplia de capital, en
la que lo importante no es únicamente lo económico19.
Reflejo de este proceso es la definición de territorio que realiza el Instituto Nacional de Tecnología
Agropecuaria (INTA), que lo considera como un espacio geográfico caracterizado por la existencia de
una base de recursos naturales específica, una identidad particular (entendida como historia y cultura
locales), relaciones sociales, instituciones y formas de organización propias que conforman un tejido
15 Castro, H. (2008). Revisión del concepto de ruralidad en Argentina y alternativas posibles para su redefinición. Buenos
Aires: Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos. 16Entendidas como “una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos y a veces no públicos, a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo” (Subirats, Knoepfel, Larrue, & Varonne, 2008) 17 Dirven, M.E. Op.Cit. 18 Castro, H. Op.Cit. 19 Sapúlveda, S., Rodríguez, A., Echeverri, R., & Portilla, M. (2003). El enfoque territorial del Desarrollo Rural. San José:
IICA.Pág.77
12
socioinstitucional (resultado de las diversas interacciones entre los actores e instituciones)
característico de ese lugar; y determinadas formas de producción, intercambio y distribución del
ingreso20.
Así, el territorio, como espacio de convergencia de diferentes actores, ha pasado a ser legitimado como
un elemento explicativo esencial de los procesos de desarrollo, una estructura activa y no sólo un
receptáculo de actividades productivas. Esto nos lleva a pensar en los territorios decretados (definidos
de forma unilateral por un determinado actor, en general el Estado) y los territorios construidos, que
resultan de un proceso histórico de articulación de actores, de sus relaciones entre ellos y de sus
vínculos con la base de recursos materiales y simbólicos en que están insertos21. A nivel rural, los
territorios construidos son mucho más importantes que los decretados, teniendo en cuenta la
importancia del sentido de pertenencia de los habitantes para con el espacio que habitan.
1.2.2 Caracterización de las comunidades rurales latinoamericanas
La ruralidad de Latinoamérica ha sufrido transformaciones significativas en las últimas dos décadas,
incluyendo cambios importantes en la estructura productiva, dinámicas territoriales, visión de lo
ambiental y gobernabilidad 22 .Estas transformaciones han motivado cuestionamientos importantes
sobre el concepto de ruralidad preponderante desde la década del ’50, incluyendo los criterios que se
toman en cuenta a la hora de definir qué se considera un asentamiento urbano, y qué un asentamiento
rural. Por ejemplo, mientras en Argentina, Bolivia y México se considera el tamaño de la población23;
en Chile o Cuba los servicios y el equipamiento con los que cuenta; en Nicaragua la actividad productiva
predominante, y en Colombia y Perú, la jerarquía político/administrativa. En muchos países se
combinan criterios que han cambiado poco a lo largo del tiempo, y que corresponden a una visión
dicotómica de lo urbano y lo rural. Sin embargo, ninguno toma en cuenta explícitamente, por ejemplo,
la densidad poblacional o la distancia a centros urbanos.
Pero ¿por qué es tan importante la concepción de la diferenciación rural-urbana? Para Castro, resulta
particularmente significativo porque delimita el ámbito de pertinencia de una serie de acciones
estatales. Se habla de educación rural, créditos rurales, caminos rurales, salud rural, pobreza rural,
desarrollo rural, etc., sin que ni la definición del escenario de intervención, ni las dificultades que se
plantean al momento de la utilización de los datos oficiales sobre lo rural, se cuestionen o se analicen.
El problema de base se encuentra en la definición de lo rural como categoría
residual de lo urbano, por lo cual el espacio es diferenciado en forma no
20 Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria - INTA. (2007). Enfoque de Desarrollo Territorial: documento de trabajo
nº1. Buenos Aires: Programa Nacional de Apoyo al Desarrollo de los Territorios. 21 Caron, P. (2005). Critérios para a delimitação de territórios. Seminario “Desafíos y Perspectivas del Desarrollo Regional
en América Latina”. Santiago de Chile: FAO. 22 Rodriguez, A., & Meseses, J. (2011). Transformaciones rurales en América Latina y sus relaciones con la población
rural. Santiago de Chile: CEPAL. 23En Argentina se utiliza actualmente una definición de lo rural acuñada en Francia en el siglo XIX, que incluye todo aquél territorio compuesto por menos de 2000 habitantes.
13
neutral. Asimismo, la tendencia más moderada lo define no como oposición
a lo urbano pero sí por su relación con este ámbito24.
El siguiente gráfico muestra la evolución de la población urbana y rural en el continente desde 1970,
haciendo una proyección a 2025, y en base a las definiciones tradicionales. Además de la evidente
predominancia urbana por sobre la rural, las tasas de crecimiento urbanas (desde 1970 a 2005)
promedian los 23,6%, mientras que la rural promedio es de -0,2%25. Es decir, los asentamientos rurales
han decrecido levemente, mientras que las urbes han crecido exponencialmente por otros factores
(como la inmigración externa, por ejemplo) que no tienen que ver únicamente con la migración del
campo a las ciudades.
Gráfico N° 1. Población urbana y rural en América Latina 1970- 202526
Autores como Chomitz 27 sostienen que la razón por la cual el continente aparece como
mayoritariamente urbano radica en la forma en que se clasifican los asentamientos. Si los criterios
utilizados incluyeran densidad y distancia, el tamaño de la población rural sería casi el doble que el
oficial.
En relación a esto, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) seleccionó
un conjunto de variables para definir lo rural tomando criterios diferentes a los que se utilizan
generalmente. Es así que se considera comunidad rural a los territorios con una densidad de población
inferior a 150 habitantes por km2. A partir de esta definición básica, se construyó una tipología de
regiones según su grado de urbanización-ruralidad, distinguiéndose tres tipos:
24 Castro, H. Op.Cit.Pág.3. 25 CEPAL - ECLAC. (2005). Boletín Demográfico. América Latina: Proyecciones de población urbana y rural . Santiago
de Chile: Naciones Unidas. 26 Ibídem. 27 Chomitz, K., Buys, P., & Thomas, T. (2004). Quantifying the Rural – Urban Gradient in Latin America and the Caribbean.
Washington D.C: World Bank.
0
100.000.000
200.000.000
300.000.000
400.000.000
500.000.000
600.000.000
700.000.000
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025
Población rural Población urbana
14
Región con predominancia rural: Corresponde a todos aquellos territorios en los que más del 50% de
la población vive en una comunidad rural.
Región intermedia (o con significancia rural): Corresponde a todos aquellos territorios en los que entre
el 15% y 49% de la población habita en una comunidad rural.
Región con predominancia urbana: Corresponde a todos aquellos territorios donde menos del 15%
de la población habita en una comunidad rural.
Siguiendo esta definición, la FAO y el Banco Mundial28 abordan como emergente la “nueva ruralidad”,
enfoque territorial de lo rural que se caracteriza por:
• una dimensión territorial en contraste con la sectorialidad agraria.
• el reconocimiento de los vínculos múltiples entre ciudad y campo, y el desarrollo rural y urbano.
• el reconocimiento de la complementariedad entre agricultura y otras ocupaciones en la generación
de ingresos rurales.
• el reconocimiento de la creciente integración de las zonas rurales en los mercados.
• la atención al potencial económico que ofrecen los activos ligados al territorio.
• el acento en la participación de los diferentes actores29
Para caracterizar la realidad rural latinoamericana, Sapúlveda30, destaca como factores incidentes: la
persistencia de la pobreza rural; la insuficiencia de los ajustes y reformas estructurales para solucionar
los desafíos básicos del desarrollo; el sesgo anti-rural de los esquemas de provisión de infraestructura;
la inseguridad alimentaria de la población rural; la importancia estratégica de la agricultura y la
ganadería en muchas economías de la región; la importancia, cada vez mayor de las actividades no
agrícolas en el ámbito rural; el deterioro de los recursos naturales; y la emergencia de nuevos actores
sociales antes invisibilizados, tales como los pueblos originarios, los grupos campesinos, los jóvenes
y las mujeres rurales. Castro31 agrega a estos aspectos, la poca densidad de población relativa, y la
existencia de redes territoriales que articulan los ámbitos dispersos y los centros poblados de diferente
tamaño.
Un tema no menor en las comunidades rurales es el conflicto por la tenencia de las tierras, definido
como una disputa entre dos o más actores en torno al acceso, manejo y control del mismo espacio
territorial. En el año 2002 se contabilizaron en Argentina 70.600 explotaciones agropecuarias que tienen
28 FAO - Banco Mundial. (2003). La nueva ruralidad en Europa y su interés en América Latina. Obtenido de http://www.fao.org/docrep/004/Y4524S/y4524s00.htm 29 Díaz, C., Grandinetti, R., & Nari, P. (2004). La construcción de Nuevas Capacidades: El nudo crítico en la gestión de
políticas rurales en América Latina. Rosario: FODEPAL. 30 Sapúlveda et al, Op.Cit. 31 Castro, H. Op.Cit.
15
problemas serios de titulación y que representan aproximadamente una quinta parte de las unidades
censadas por el Censo Agropecuario de dicho año32.
Según la REDAF33, debido a la falta de títulos de propiedad, más de la mitad de las comunidades
aborígenes (60%) presenta una situación de precariedad jurídica respecto a su asentamiento. Entre
éstas, la mitad se encuentra en tierras fiscales y la otra mitad en tierras privadas. Esta incertidumbre
respecto a la posibilidad de permanencia en sus tierras, sumado al desgaste de las constantes
resistencias indígenas y campesinas a los desalojos, se presenta como un obstáculo adicional al buen
vivir de estas comunidades.
1.2.3 Caracterización de las comunidades rurales argentinas
Según datos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010, el 9,55% de la población
argentina vive en localidades de menos de 2.000 habitantes. La población rural, tanto concentrada
como dispersa, ha disminuido sustancialmente a lo largo del siglo XX, alcanzando en la actualidad los
3.602.880 habitantes. Las provincias con mayor porcentaje de población rural (que superan el 20% del
total poblacional) son Santiago del Estero, Misiones y Catamarca. Si se toma en cuenta la división
regional de la Argentina, la Pampa Húmeda es la que mayor cantidad de pobladores rurales tiene en
valores absolutos, pero el NOA y el NEA aparecen como las más rurales en términos porcentuales.
A su vez, en la mayoría de las provincias argentinas (16 provincias) la población rural dispersa
(localizada de forma desagregada en el territorio), es notablemente mayor a la rural agrupada. En
Chaco, Corrientes, Misiones, Mendoza y Tucumán supera el 80%, llegando al 90% inclusive en Tierra
del Fuego. Esto demuestra la dificultad de garantizar todos los servicios básicos para una calidad de
vida digna (agua, energía eléctrica, gas) al ubicarse las viviendas distantes unas de otras y de los
centros urbanos (ver Anexo N°1).
El mismo censo arroja que el 46% de las viviendas rurales son consideradas de calidad “insuficiente”,
lo que significa que no cuentan con elementos adecuados de aislación, cañería dentro de la vivienda,
ni con inodoro con descarga de agua. En adición a esto, el 22% de los hogares rurales dispersos
(626.500), presenta al menos una Necesidad Básica Insatisfecha.
Como factores que inciden en la estructura del sector rural (sobre todo vinculada a la pobreza rural), se
pueden mencionar:
1. la disparidad regional en el grado de desarrollo tecnológico y el nivel de capacitación de los
recursos humanos;
2. el bajo nivel de acceso a los mercados;
3. la inadecuada distribución de la tenencia de la tierra;
32 Lépore, E. (2005). “Situación de Tierras y Recursos Naturales en Relación a la Vida de las Comunidades Rurales. La
Tierra y los Recursos Naturales en el Marco de un Desarrrollo Rural Sustentable: Aspectos Jurídicos. Resistencia:
REDAF. 33 Red Agroforestal del Chaco Argentino (REDAF). (2009). Conflictos de Tierra y MedioAmbiente en la Región del Chaco
Argentino. Reconquista.
16
4. la falta de planificación y coordinación de políticas y proyectos entre agentes públicos (de
diferentes niveles jurisdiccionales) y privados;
5. la carencia o inadecuación de infraestructuras rurales necesarias no sólo para satisfacer las
necesidades básicas de la población rural, sino también para desarrollar y fortalecer los
sistemas productivos34.
Tal y como sostiene Dirven, “el mundo rural es (…) tal vez, la dimensión con mayor número de
contradicciones, complejidades, conflictos y confusión en las políticas públicas”35.
1.3 Articulación multisectorial y capacidades institucionales
1.3.1 Del Estado de Bienestar al Consenso de Washington, y de ahí a la sociedad civil
organizada
El siglo XX podría ser caracterizado, en cuanto al accionar sobre lo público en Argentina, como un
péndulo. Un péndulo que osciló entre el centralismo propio del Estado de Bienestar, y la predominancia
del sector privado post Consenso de Washington. El protagonismo del Estado en el primer caso, y de
las empresas en el segundo, fue determinante para el rol ocupado por otros actores en lo público, como
la sociedad civil organizada, que asumió distintas formas, objetivos y prácticas de acuerdo al contexto
nacional.
El Estado de Bienestar, que en Argentina puede ubicarse en el período transcurrido desde el primer
gobierno peronista de 1945 hasta el Consenso de Washington en 1989, se caracterizó por un fuerte
intervencionismo estatal en todas las esferas. La incidencia en lo económico, por ejemplo, se
materializó con la sustitución de importaciones, la creación de empresas públicas y la estatización de
rubros estratégicos como telefonía, ferrocarriles y el sistema bancario. A nivel social, pueden
mencionarse “la extensión de la cobertura del sistema previsional; el desarrollo de los esquemas de
salud de la seguridad social, denominados obras sociales; la expansión de la política habitacional y el
desarrollo de la infraestructura pública en las áreas de salud y educación”36.
En cuanto a la sociedad civil, surgieron tanto organizaciones de interacción con el Estado (Bomberos
Voluntarios o Cooperadoras Escolares) como de mediación entre éste y los ciudadanos (juntas
vecinales, sociedades de fomento) y organizaciones de base para la autorresolución de demandas
(comedores, guarderías, etc.)37.
Sin embargo, el Estado de Bienestar fue duramente criticado por la ineficiencia en la asignación de los
recursos, por la excesiva burocracia y la lentitud en la respuesta a las diferentes necesidades sociales.
34 Banco Mundial. (2007). Infraestructuras rurales en Argentina: Diagnóstico de situación y opciones para su desarrollo.
Buenos Aires. 35 Dirven, M.E. Op.Cit. Pág.13 36 Isuadii, E. (s.f.). El Estado de Bienestar Argentino: Un rígido bien durable. Pág.2. 37 García Delgado, D., & De Piero, S. (2002). Articulación y relación Estado-Organizaciones de la sociedad civil : modelos
y prácticas en la Argentina de las reformas de segunda generación. FLACSO. Recuperado el 22 de Diciembre de 2013, de http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/Argentina/flacso-ar/20121205033844/cenoc.pdf
17
La asunción del Presidente Carlos Saúl Menem a finales de los años ‘80, coincidente con la difusión y
aceptación de las políticas económicas liberales del Consenso de Washington, dio inicio en Argentina
a una década de achicamiento del Estado, privatización de los servicios más importantes y apertura de
la economía. De esta forma, las empresas cobraron un rol protagónico en la gestión de servicios
públicos que, al estar guiada por un fin de lucro en lugar de por un fin social, dejaron como saldo una
alta exclusión y vulnerabilidad social que se manifestó durante la crisis de 2001, con índices de NBI de
más del 13% en Gran Buenos Aires, y tasas de desempleo que superaron el 20% a nivel nacional. En
este contexto de ausencia estatal, se multiplicó la cantidad de organizaciones de asistencia directa:
Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), fundaciones empresariales y grupos de iglesias
surgieron para dar una respuesta a las demandas sociales desatendidas por el Estado, lo que generó
un deterioro sobre el reconocimiento ciudadano del accionar gubernamental para la satisfacción de las
mismas en todos sus niveles –nacional, provincial y local-, “estimulado por falta de transparencia,
procesos de privatización que no se manifestaron en mejoras substanciales de la calidad de los
servicios públicos y liderazgos poco consistentes entre su discurso, su acción y su conducta”38.
Las políticas de descentralización de las responsabilidades estatales con la reforma constitucional del
’94 contribuyeron a este malestar de la sociedad respecto a las gestiones de gobierno, en tanto los
Municipios fueron convertidos en receptores directos de las protestas ciudadanas, al serles cedidas
responsabilidades en cuanto a provisión de servicios públicos pero sin los correspondientes recursos
para hacer frente a la gestión de los mismos. De esta forma, la transferencia de las cargas de la crisis
a los gobiernos locales les asignó la gestión de las consecuencias sociales de las decisiones
económicas del gobierno central39.
En lo referido a las políticas rurales, en los ’90 se desataron una serie de ajustes estructurales,
regularizaciones, aperturas y privatizaciones que redefinieron el andamiaje institucional de la etapa
anterior, acompañados de eliminación de subsidios y gasto público agropecuario, privatización de los
organismos reguladores y retiro del Estado de la comercialización y regulación de la actividad
agropecuaria40.
1.3.2 Los procesos de articulación multisectorial
El siglo XX demostró que el accionar individual del Estado, de las empresas o de la sociedad civil
organizada no basta para dar respuesta de forma sistémica a las necesidades sociales o llevar adelante
estrategias de desarrollo territorial, proceso impensable a partir del trabajo unisectorial. La configuración
de redes de trabajo multisectoriales, superadoras del trabajo unilateral tanto del mercado como del
Estado, es fundamental para pensar dinámicas territoriales que atiendan las necesidades sociales.
38 Cravacuore, D. (s.f.). La articulación de actores para el desarrollo local. Pág.1. Obtenido de
http://www.saap.org.ar/esp/docs-congresos/congresos-saap/VII/programa/paneles/d/d1/cravacuore.pdf. 39 García Delgado, D. (1997). Hacia un nuevo modelo de gestión local: Municipio y Sociedad Civil en Argentina. Buenos
Aires: FLACSO. 40 Pérez (2001) en Díaz et al. Op.Cit.
18
La hipótesis que respalda el enfoque alianza es que sólo con una
colaboración intersectorial exhaustiva y generalizada, podremos asegurar
que las iniciativas de desarrollo son lo suficientemente imaginativas,
coherentes e integradas como para hacer frente a los problemas más
insolubles. Los enfoques de un solo sector han sido probados y han
demostrado ser decepcionantes. Distintos sectores, trabajando por separado,
han desarrollado sus actividades aisladamente, a veces compitiendo entre
ellos o duplicando esfuerzos y malgastando recursos valiosos. Trabajar por
separado también ha conducido frecuentemente al desarrollo de la tendencia
“a culpar a alguien” en donde el caos o la negligencia se ven siempre
ocasionados por culpa de otro41.
Entonces, ¿en qué situaciones se puede hablar de una articulación, o de una alianza interinstitucional?
La articulación se produce cuando dos o más organizaciones públicas,
privadas o de la sociedad civil acuerdan y coordinan políticas que se traducen
en acciones concretas, cada una asume una o más tareas específicas y
aporta su propio know how, sin que entre ellas existan relaciones de
subordinación42.
Esto no significa que el Estado tenga un rol residual, sino todo lo contrario: la articulación se centra en
el potencial catalizador y armonizador de las prácticas de los actores estratégicos43.
Cañeque sostiene que la mayoría de las definiciones coinciden en que “las alianzas deben establecer
una cooperación voluntaria que implique definir objetivos comunes a través de una responsabilidad
compartida donde se puedan identificar beneficios mutuos, compartir riesgos e inversiones asociadas,
y gestionarse a través de una distribución equitativa del poder” 44 . El mismo autor realiza una
diferenciación entre las “alianzas para el desarrollo” y otros tipos (por ejemplo, alianzas comerciales),
ya que éstas tienen el objetivo de mejorar los bienes y servicios de las personas en pos de un
incremento en su calidad de vida.
Entonces, la gestión del desarrollo local plantea el desafío de fortalecer relaciones horizontales con el
conjunto heterogéneo de actores de una comunidad, estatales y no estatales. A este tipo de alianzas
se las denomina de diferentes formas según el enfoque al que se haga referencia: público-privadas,
interinstitucionales, multiactorales, multisectoriales. A los fines de no resultar redundantes, en este
Trabajo Final de Grado se utilizarán los términos mencionados de forma indistinta, considerando que
41 Tennyson, R. (2003). Manual de Trabajo en Alianza. The International Business Leaders Forum (IBLF) y The Global
Alliance for Improved Nutrition (GAIN). Pág.2. 42 Cravacuore, D., Ilari, S., & Villar, A. (s.f.). La articulación en la gestión municipal. Actores y políticas. Quilmes:
Universidad Nacional de Quilmes. Pág.18. 43 Cravacuore. Op.cit. 44 Cañeque, F. (2007). Alianzas Público-Privadas para el Desarrollo. Madrid: Fundación Carolina. Pág.16.
19
todos hacen referencia a la convergencia del Estado, las empresas y organizaciones de la sociedad
civil en proyectos comunes para incrementar el impacto o el alcance de dichos procesos.
Los mecanismos a través de los cuales se efectivizan las alianzas son muchos y dependen de los
fines para los cuales se convoca: mesas de articulación, comités intersectoriales, consejos o redes.
Toro considera que
Una red de instituciones existe cuando se forma un sistema de instituciones
interdependientes, es decir, cuando ninguno de los miembros está en
capacidad de lograr las metas por sí solo y la red se tiene que mantener como
entidad viable, para que cada organización pueda cumplirlas y así los
propósitos conjuntos sean alcanzables45.
De acuerdo con Craviotti46, la articulación público-privada tiene injerencia en dos esferas principales:
técnica: facilita las dinámicas de aprendizaje por medio de la difusión de conocimientos
política: impulsa una visión compartida del desarrollo, moviliza y complementa recursos,
afianza compromisos y ayuda a resolver conflictos.
Reconociendo que cada caso es distinto y que cada grupo de organizaciones sigue los mecanismos
más útiles para su contexto particular con los recursos que tiene a disposición, en un esfuerzo por
establecer “fases ideales” del proceso de articulación, se pueden mencionar:
1. Investigación del problema convocante.
2. Identificación de los actores estratégicos vinculados al mismo.
3. Creación de su relación de trabajo, identificando objetivos y metas.
4. Planificación del programa de actividades.
5. Determinación de la estructura y gerencia a mediano/largo plazo.
6. Búsqueda de recursos.
7. Puesta en práctica de las actividades acordadas.
8. Medición del impacto, efectividad, rendimiento y resultados.
9. Evaluación de la utilidad de la alianza.
10. Revisión de la alianza.
11. Institucionalización de las estructuras y mecanismos para su continuidad.
12. Continuación o finalización47.
García Delgado48 plantea cuatro tipos analíticos de enfoques de la articulación entre el Estado y la
sociedad civil (a los que podría agregarse el sector empresarial):
45Toro, B. (2001). El ciudadano y su papel en la construcción de lo social. Bogotá. Pág.14 46 Op.Cit. 47Tennyson, Op.Cit. 48 Op.Cit.
20
Cuadro N° 1. Grados de articulación Estado-Sociedad Civil49
Grado de articulación
Objetivo Resultados Ejemplo
CONVENIENCIA
Participación sectores de base. Bajar costos de ejecución
Ejecutividad Participación de la mujer
OSC de base (comedores)
COLABORACIÓN Trabajo conjunto Mejora la capacidad
de implementación Organizaciones intermedias
DELEGACIÓN ONG acreditada asume la política social
Fortalece los procesos al incorporar saber experto
OSC de desarrollo
POLÍTICAS PÚBLICAS CONSENSUADAS
Estado y OSC participan en la planificación de políticas públicas
Mayor legitimidad para el Estado. Fortalece la participación
Consejos de desarrollo, Comisiones parlamentarias, procesos de presupuesto participativo.
Si se pudiera conformar una escala según el nivel de interacción, aporte y consenso de todas las partes,
las articulaciones por “conveniencia” estarían en el primer peldaño, mientras que las “políticas públicas
consensuadas” en el último, reflejando el nivel máximo al que una alianza público-privada puede
aspirar.
Otra forma de clasificar la participación es la planteada por Font50. De acuerdo a este autor los niveles
de participación son los siguientes: información, consulta, codecisión y cogestión. Aquí, a diferencia de
la clasificación anterior, el último peldaño no es el consenso público-privado, sino la puesta en práctica
de la política.
Las ventajas de trabajar de forma conjunta incluyen la adquisición de competencias estratégicas
complementarias; el surgimiento de soluciones innovadoras producto del intercambio de ideas; nuevos
recursos y/o la optimización de los existentes; mayor entendimiento de la realidad y funcionamiento de
otros sectores; la posibilidad de compartir tanto los riesgos como los beneficios de las acciones
realizadas; mayor transparencia en las gestiones y la capacidad de llegar territorialmente a una mayor
cantidad de sectores sociales, entre otros aspectos que conducen a que las alianzas sean “juegos de
suma positiva”.
Ahora bien, ¿qué lleva al Estado, a las empresas o a las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) a
conformar espacios de articulación? El siguiente cuadro identifica algunos puntos que constituyen tanto
el interés como el aporte de cada uno de los sectores en las alianzas:
49 Fuente: García Delgado, Op.Cit. Pág.80 50 Font, J. (2001). Ciudadanos y decisiones públicas. Barcelona: Ariel S.A.
21
Cuadro N° 2. Interés y aportes de cada sector para articular con otros51
Sector
Principal interés para articularse con otros
Principales aportes
SECTOR PÚBLICO
Proporcionar servicios públicos para garantizar que los derechos y necesidades básicos estén cubiertos.
Legitimarse ante la sociedad como un actor efectivo y eficiente, cumplidor y transparente
Acceso, información, capacidad técnica, estabilidad y legitimidad.
El marco regulatorio y los mecanismos normativos
Compromisos políticos a mediano plazo.
Capital económico (presupuesto público)
Conocimiento del territorio
SECTOR EMPRESARIAL
Posicionarse como institución con responsabilidad social empresaria
Contribuir a la mejora del entorno en el cual se desarrolla la empresa, garantizando la continuidad de su actividad comercial
Eficiencia en la gestión de recursos
Inventiva
Productividad de resultados
Capital económico
SOCIEDAD CIVIL
La posibilidad de incrementar el alcance e impacto de sus proyectos
Realizar incidencia en políticas públicas
Cumplimiento de los objetivos para los cuales fue creada la organización
Legitimidad como un actor que trabaja desinteresadamente por el bien común
Conocimiento del territorio
Capital social
Otras motivaciones que llevan a los organismos del Estado a pensar y proponer espacios de
articulación, según Cravacuore, Ilari & Villar52 son:
la falta de capacidades institucionales para la ejecución plena de las acciones públicas;
la construcción de gobernabilidad: reforzar la legitimidad del gobierno local a partir de la
construcción de alianzas con organizaciones en las que la sociedad confía;
la presión de la ciudadanía para participar de los asuntos públicos.
A continuación, se analizará en mayor profundidad los tres puntos mencionados.
1.3.3 Alianzas para mejorar las capacidades institucionales
Las alianzas se realizan generalmente con el objetivo de aumentar la capacidad de respuesta ante
determinados desafíos comunes que enfrentan los actores que componen la misma. Pero ¿qué se
entiende por capacidad de las instituciones?
51 Fuente: Elaboración propia. 52 Cravacuore, Op.Cit.
22
La mayor parte de la bibliografía hace referencia a las capacidades no de cualquier institución, sino del
Estado. Sin embargo, el concepto abarcará en este Trabajo Final de Grado también a las empresas y
a las organizaciones de la sociedad civil, en tanto se considera que las mismas tienen una función clave
en las alianzas para el desarrollo local, que amerita el análisis de las habilidades que hacen posible el
cumplimiento de sus funciones.
Así, las capacidades institucionales se definen como la habilidad para desempeñar tareas eficazmente,
eficientemente y sustentablemente53 según los objetivos planteados por la organización. Hintze se
refiere a esto cuando dice que "la capacidad institucional es el potencial de las organizaciones para
producir la combinación de valor externo y organizacional necesario para lograr sus objetivos
principales"54.
Pero la posibilidad de definir objetivos propios está estrechamente vinculada a la capacidad para
realizarlos. Si el Estado debe, por ejemplo, ejercer control regulatorio sobre poderosos actores privados
pero no dispone de sólidas capacidades administrativas, la definición de objetivos propios se vuelve
una cuestión meramente voluntarista55.
A nivel rural, las capacidades estatales tienen que ver con poder formular políticas de desarrollo rural
integrando recursos, tecnologías, y actores públicos y privados 56 un desafío luego del
desmantelamiento del Estado característico de los ’90:
Las reformas de los ochenta y noventa, en la mayor parte de los casos han
desmantelado instituciones estatales, achicado, desmembrado sin
transformar la lógica de funcionamiento del aparato estatal, no se han
desarrollado las nuevas instituciones, más capaces para el nuevo contexto.
Podemos caracterizar esta situación de las instituciones estatales como
“estados remanentes”. Se trata de estados débiles, con escasos o nulos
mecanismos para la formulación de políticas integrales, sin capacidad para
la negociación, sin articulaciones ni mecanismos estables para la
gobernabilidad sectorial, con sus problemas preexistentes de superposición
de competencias y aislamiento de unidades organizacionales57.
¿Cómo identificar la capacidad institucional de una organización? Para Hintze, analizar las variables
que permitan caracterizar la aptitud de una organización para cumplir sus objetivos no es un proceso
sencillo.
Medir directamente la capacidad institucional en términos absolutos suele ser
tan difícil y costoso, que resulta frecuentemente imposible: son muchas las
53 Hildebrand y Grindle, 1997, en Díaz et al, Op.Cit. 54 Hintze, J. (2007). Guía para la Evaluación de la Capacidad Institucional. Buenos Aires: TOP. Pág.3. 55 Alonso, G. (2007). Las capacidades institucionales entre el Estado y la Sociedad. Cuarto Congreso Argentino de
Administración Pública. Panel: Capacidades Estatales: debate teórico y metodológico. Buenos Aires. 56 Díaz et al, Op.Cit. 57 Nogueira, 2001, en Díaz et al, Op.Cit. Pág.14
23
variables que intervienen y muchas también las relaciones entre ellas y el
contexto. A veces es posible medir la capacidad de las instituciones en cuanto
a determinados aspectos en particular, pero no así el resultado a obtenerse
del conjunto de la interacción entre ellos, toda vez que las organizaciones
parecen ser algo más que la suma de sus partes58.
Oszlak y Orellana proponen la metodología SADCI (Sistema de Análisis de Déficits de Capacidad
Institucional) como instrumento para definir el grado de capacidad institucional de las organizaciones a
la hora de desempeñar ciertas tareas. La misma se basa en la identificación de los déficits que
constituyen la brecha entre las capacidades actuales de la organización y aquellas a las cuales la misma
aspira. Es decir, se realiza un análisis “inverso”, en el cual no se consideran los aspectos positivos que
permitirían alcanzar los objetivos, sino que se busca detectar las condiciones que podrían impedirlo59.
Estos déficits son aquellos relacionados con:
el sistema de leyes, normas y reglas
las relaciones interinstitucionales
la estructura organizacional interna y la distribución de funciones
la capacidad financiera y física de las agencias ejecutoras
las políticas de personal y sistema de recompensas
la capacidad individual de los participantes de las agencias involucradas en el proyecto60
Hintze también propone como fundamentales la relación con el contexto; las políticas y reglas del juego
organizativas y sobre recursos humanos; la disponibilidad de recursos; la cultura organizacional y
actitudes del factor humano, y la disponibilidad de aptitudes (capacidad y potencial individual de quienes
integran la organización).
A pesar de que la metodología supone la aplicación exhaustiva de una serie de formularios que excede
los objetivos de este Trabajo Final, las categorías anteriormente expuestas sirven de orientación a la
hora de indagar sobre los déficits en el estudio de caso que se expone posteriormente.
Por otro lado, las organizaciones no actúan en el vacío, sino que lo hacen en un entramado institucional,
redes de articulación históricamente desarrolladas entre los actores económico-sociales que
condicionan tanto las capacidades actuales como la construcción de las mismas. Por lo tanto, el análisis
de las capacidades de una institución no puede estar limitado únicamente a su esfera privada, sino que
debe considerar también el ámbito en el cual ésta opera. Así, deben tenerse en cuenta también las
características del contexto (culturales, valorativas e históricas); las leyes y regulaciones; las
articulaciones o redes y sus estructuras organizacionales.
58 Hintze, Op.Cit. Pág.9. 59 Ibídem. 60 Oszlak, O., & Orellana, E. (s.f.). El análisis de la capacidad institucional: Aplicación de la metodología SADCI. Buenos
Aires. Pág.7.
24
1.3.4 Alianzas para la construcción de gobernabilidad
El concepto de “gobernabilidad” comenzó a utilizarse con la ola de democratización posterior al
derrocamiento de las dictaduras militares en América Latina, como parte de la búsqueda por afianzar
la democracia. Inicialmente, el término se refería a la estabilidad política e institucional y a la capacidad
de gobernar de un gobierno, transfiriendo solo a éste la responsabilidad de garantizarla. Sin embargo,
en los últimos años el concepto se ha ido enriqueciendo para considerar, por ejemplo, la creación y
gestión de redes de actores estratégicos de una comunidad. Aunque el desarrollo exige gobernabilidad,
no toda forma de gobernabilidad implica desarrollo. Es decir, es condición necesaria pero no suficiente.
Para Prats, la gobernabilidad es
Un atributo de las sociedades que se han estructurado sociopolíticamente de
modo tal que todos los actores estratégicos se interrelacionan para tomar
decisiones de autoridad y resolver sus conflictos conforme a un sistema de
reglas y de procedimientos formales e informales (…) dentro del cual
formulan sus expectativas y estrategias61.
Al analizarla, este autor sostiene que deben identificarse los actores estratégicos (entendidos como
individuos u organizaciones con el poder suficiente para transformar el sistema de reglas o
procedimientos de toma de decisiones) y, de cada uno de ellos, los recursos de poder que controlan,
su solidez interna, sus expectativas, sus mapas mentales, su capacidad para representar intereses,
sus alianzas estratégicas y conflictos.
Por otra parte, Camou62 se refiere a cinco grados de gobernabilidad:
1. Ideal: implica la anulación de conflictos.
2. Normal: situación de ‘equilibrio dinámico’ entre demandas ciudadanas y respuestas
gubernamentales.
3. Déficit de gobernabilidad: desequilibrio entre demandas ciudadanas y respuestas
gubernamentales.
4. Crisis de gobernabilidad: anomalías, desequilibrios inesperados e intolerables entre demandas
ciudadanas y respuestas gubernamentales.
5. Ingobernabilidad: disolución de las pautas de reproducción de una comunidad política.
Pero es preciso aclarar que en la comunidad académica no existe un total consenso respecto al alcance
y uso del concepto, traducido del inglés governability e inclusive, a veces se lo utiliza como sinónimo
de gobernanza (governance), cuando en realidad estos conceptos hacen alusión a cuestiones
complementarias, pero diferentes.
61 Prats i Català, J. (2003). El progreso no es lo que era. Fundamentos institucionales para un país en riesgo. La Paz:
Instituto Internacional de Gobernabilidad. Pág.28. 62 Camou, en Mayorga, F., & Córdova, E. (2007). Recuperado el 12 de enero de 2014, de Institut Gouvernance: http://www.institut-gouvernance.org/es/analyse/fiche-analyse-334.html
25
Prats toma la definición de Hyden de gobernanza (governance) como la gestión de las estructuras
(basadas en normas) del régimen democrático para el fortalecimiento de la legitimidad del espacio
público. En este sentido, la gobernanza contempla dos perspectivas: una analítica, a partir de la cual
implica un marco conceptual vinculado a los arreglos institucionales de la sociedad y su gestión por
parte de los actores estratégicos; y una perspectiva normativa que hace referencia al accionar de los
actores para mejorar las estructuras institucionales y, consecuentemente, la capacidad de solucionar
los problemas de la acción colectiva63.
La gobernanza requiere de ciertas condiciones: el poder debe estar disperso
en la sociedad, pero no de manera fragmentada e ineficiente; las autoridades
políticas tienen que ser fuertes, pero no omnipotentes, y tienen que haber
sido legitimadas democráticamente, de modo que se pueda estimar que los
representantes electos reflejan los intereses de todos los grupos
socioeconómicos, étnicos o religiosos principales de la sociedad; debe existir
una sociedad civil fuerte, funcionalmente diferenciada, con organizaciones
especializadas que lleven a cabo las funciones económicas y sociales
importantes (la producción, la enseñanza, el cuidado de la salud, entre otras),
que se encuentre bien organizada con actores corporativos que representen
diferentes intereses funcionales y socioeconómicos (sindicatos, asociaciones
empresariales, etc.); y debe gozar de una relativa autonomía64.
Según Mayorga y Córdova65, sería conveniente restringir el uso del término “gobernanza’ al análisis de
las relaciones Estado-Sociedad en lo relativo a políticas públicas, reservando “gobernabilidad” para una
lectura más amplia y abarcativa de los sistemas sociales.
1.3.5 La participación ciudadana como derecho, como pedido, como necesidad
Si se deja toda definición legal de lado y se considera, tal como lo hace Bernardo Toro, que un
ciudadano es “una persona capaz, en cooperación con otros, de crear o transformar el orden social que
ella misma quiere vivir, cumplir y proteger, para la dignidad de todos” 66 , y que ese actuar en
cooperación con otros requiere poder crear o pertenecer a una organización para incidir socialmente,
convirtiéndose, a través de ella, en actor social, entonces la participación ciudadana y la existencia de
organizaciones de la sociedad civil, además de un derecho, es una necesidad y un aspecto clave para
el desarrollo de una comunidad.
A nivel legal, el Código Civil Argentino, que en su Artículo N°33 las define como “organizaciones que
surgen de la mancomunión de ideas y esfuerzos de un grupo de personas, tendientes a cumplir una
finalidad de bien común, y que se encuentran en la órbita de contralor de la Inspección General de
63 Prats i Català, J. (2001). Gobernabilidad democrática para el Desarrollo Humano. Marco conceptual y analítico. Revista
Instituciones y Desarrollo Nº 10. 64 Mayntz, 2001, en Cravacuore et al, Op.Cit. Pág 20 65 Op.Cit. 66 Toro, Op.Cit. Pág.7-
26
Justicia”, establece que las figuras jurídicas que contemplan a las agrupaciones de personas de
derecho privado que no persiguen fines lucrativos son las de asociación civil y fundación. Además, hay
un conjunto de entidades con regulaciones especiales como son las mutuales, cooperativas, sindicatos
y obras sociales. Cabe destacar que no existe legislación para las plataformas de articulación
interinstitucional como movimientos, redes, alianzas, etc.
A las entidades como las mencionadas se las denomina comúnmente de diferentes maneras:
organizaciones sociales; de la sociedad civil; privadas sin fines de lucro; no gubernamentales; del tercer
sector; comunitarias. Estas diferencias terminológicas, lejos de ser únicamente una cuestión nominal,
responden a diversas concepciones y valoraciones67. En el presente Trabajo Final de Grado se tomará
la denominación Organización de la Sociedad Civil (OSC) para referirse al conjunto de entidades
privadas sin fines de lucro.
Los criterios que conforman una definición a nivel estructural-operacional según Salamon y Anheier
(1998), contemplan que este tipo de organizaciones deben ser:
- Estructuradas (con cierto grado de formalidad y permanencia en el tiempo)
- Sin fines de lucro (no se deben distribuir beneficios entre sus miembros)
- Privadas (formalmente separadas del Estado)
- Autogobernadas (con capacidad de elegir sus propias autoridades)
- Voluntarias (de libre afiliación)68
Los temas a los cuales las OSC se dedican son muy diversos. En un intento por clasificarlas según su
actividad, se pueden enunciar tres grupos: 1) la defensa y difusión de ciertos valores (fortalecimiento
de la democracia, vigencia de los derechos humanos y sociales, preservación del espacio público,
defensa del medio ambiente, construcción de ciudadanía, derechos de los consumidores); 2) la
producción de servicios (sociales, esparcimiento, deportes, cultura, educación, salud); y, 3) la expresión
de intereses sectoriales (empresariales, sindicales, profesionales)69.
Cada vez más, las OSC cumplen un rol fundamental en el diálogo intersectorial, detección de problemas
claves a abordar, acciones de seguimiento, monitoreo, etc. De hecho, para poder comprender la historia
del desarrollo de un país es necesario analizar el rol de sus organizaciones civiles, ya que muchas han
cumplido papeles importantes en momentos de transición o reestructuración de las sociedades. Las
contribuciones de las OSC a la sociedad tienen que ver con muchos y variados aspectos que no se
limitan a su accionar comunitario. También son una importante fuente de empleo para el país, nuclean
capital humano muy especializado y aportan al PBI nacional.
Al preguntarnos el porqué de su surgimiento y protagonismo en la sociedad contemporánea, surgen
diversas teorías: Por un lado, se sostiene que las organizaciones surgen para suplir el rol del Estado
67 García Delgado, Op.Cit. 68Salamon y Anheier (1998) en Roitter, M., & Gonzalez Bombal, I. (. (2000). Estudio sobre el sector sin fines de lucro
en Argentina. Buenos Aires: CEDES. 69 Clasificación propuesta por Roitter & González Bombal, Ibídem.
27
ante su ausencia en la provisión de ciertos bienes públicos, como ocurrió muy fuertemente durante los
’90 (se podría llamar a esto, la teoría de los “baches”). De ahí que ciertos sectores deslegitimen la
existencia de OSC, al considerar que éstas ejercen un rol que no les corresponde, haciéndolo desde
una posición “cómoda” en tanto se encuentran despolitizadas partidariamente y con fondos
provenientes muchas veces de empresas.
En positivo, esto (la emergencia de la sociedad civil a partir de los ’80)
significa que el Estado deja de ser visto como el único momento de salida de
lo particular (Hegel), apareciendo ahora también la sociedad civil como
portadora de intereses universalizables, expresables en sus organizaciones.
Pero también existen otros paradigmas desde los cuales se interpreta este
fenómeno: concretamente, aquél que postula una sociedad civil confundida
con la sociedad de mercado, en perspectiva neoliberal (libertad del ciudadano
concretándose en la libertad del mercado, vida social despolitizada, escasa
intervención del Estado en la asignación de recursos y promoción de la
justicia)70.
Pero así como esa independencia política es mal vista por unos, es bienvenida por muchos otros.
Transparencia y altruismo son valores atribuidos socialmente a muchas OSC que facilitan la confianza
de la comunidad en ciertas acciones cuando éstas están involucradas. Desde ese lugar, las
organizaciones no se plantean en oposición al Estado, sino que se complementan con el mismo. La
articulación entre ambos se vuelve así una opción no sólo válida sino también necesaria.
1.3.6 La responsabilidad social empresaria emergente
¿Son las OSC las únicas entidades (además del Estado) que desarrollan acciones que buscan
contribuir al bienestar social? La respuesta es no. En las últimas décadas, se ha difundido una “forma
de ser” de la empresa, que establece la interconexión de la misma con su entorno y, por lo tanto, la
necesidad de contribuir a su desarrollo, respetar el medio ambiente y dar un trato digno a empleados y
consumidores71 . Esta forma de ser, denominada usualmente Responsabilidad Social Empresarial
(RSE), propone que, además de perseguir el éxito económico, la empresa debe ser responsable de los
efectos que su negocio genera en la sociedad, por lo que debe invertir en generar soluciones que
contribuyan a la sustentabilidad de la misma, entendiendo que si la sociedad no está bien, tampoco
puede estarlo la empresa.
El concepto de RSE se encuentra en constante evolución y redefinición desde sus primeras
manifestaciones a mediados del siglo XX. El Consejo Económico Mundial en Desarrollo Sustentable
(World Business Council on Sustainable Development) la define como "el compromiso de las empresas
70 García Delgado, Op.Cit. Pág.87. 71 Forum Empresa. (s.f.). La responsabilidad social empresarial.
28
de contribuir al desarrollo económico sostenible, trabajando con los empleados, sus familias, la
comunidad local y la sociedad en general para mejorar su calidad de vida72".
Las actividades en el campo de la RSE deben estar vinculadas al producto o
al servicio que ofrece la empresa. Esta es también la gran diferencia con la
Filantropía. La RSE no es un acto individual o de caridad, sino que se trata
del comportamiento social y ecológico, tanto interno como externo. Su
objetivo no es generar dependencia o donar algo, sino que realizar un
intercambio horizontal y desarrollar una ganancia mutua entre empresa y
sociedad73.
De esta forma, la RSE implica un desarrollo equilibrado en tres dimensiones: económica (salarios,
productividad laboral, creación de empleo, capacitación, innovación tecnológica, etc.); ambiental
(inversiones en procesos que optimicen el consumo de recursos, mitigación y compensación del
impacto ambiental, saneamiento); y social (respeto de los derechos humanos, condiciones laborales
óptimas, inclusión social de pequeños productores a la cadena productiva, etc.). Todo esto redunda en
beneficios para la empresa, no sólo en cuanto a su visibilidad y reputación, sino también en la mejora
en el desempeño financiero (reducción en los costos operativos) y en la lealtad de los clientes.
Para materializar estas actividades de mejora del entorno, las empresas generalmente optan por alguna
de las siguientes acciones:
- Crear en su estructura un área específica que tenga a cargo la planificación y ejecución de los
proyectos de RSE74.
- Crear una fundación a través de la cual se canalicen todas las acciones de RSE (generalmente
es el caso de las grandes compañías). A pesar de tener origen empresarial, estas fundaciones
son también parte de la sociedad civil organizada.
- Tercerizar la RSE contratando para tal fin una organización de la sociedad civil especializada.
Así, la empresa tiene la opción de desarrollar por sí misma (o a través de su fundación) proyectos
sociales o ambientales, o bien realizar una alianza con una organización de la sociedad civil a partir de
un mecanismo mediante el cual, generalmente, la empresa aporta el capital económico para proyectos
que son luego ejecutados por la OSC.
La articulación de las empresas con el Estado no es igual de frecuente. Sin embargo, el involucramiento
del sector empresarial en los procesos de articulación multisectorial tiene como fundamento la
importancia de su presencia como actor estratégico de la comunidad, no sólo por la generación de
72World Business Council on Sustainable Development en Forum Empresa, Op.Cit. Pág.10 73 Hupperts, en Forum Empresa, Op.Cit. Pág.10. 74 Algunas empresas han dado un paso más, y pasado de hablar de RSE a hablar directamente de sustentabilidad. Tal es el caso de Arcor, que estableció en su estructura una Gerencia de Sustentabilidad. Para más información: http://www.arcor.com.ar/es_sustentabilidad_sustentabilidad_35.aspx
29
empleo, capacitación laboral y contribución al PBI, sino también por su aporte a través de inversiones
en la comunidad en el marco de sus programas de RSE.
1.3.7 Desafíos para la articulación multisectorial
No hay dudas del salto cualitativo en la resolución de problemáticas comunitarias que implica el trabajo
asociativo respecto a uno unilateral. Sin embargo, el proceso de articulación, lejos de ser fácil y fluido,
presenta obstáculos a sortear producto de la forma de construcción y expectativas diferentes de cada
uno de los actores que forma parte de dicho trabajo asociativo. “Los procesos de construcción público-
privada deben considerarse procesos en construcción y en constante redefinición. Su efectividad
dependerá del grado en que satisfagan e incorporen los intereses de cada uno de los actores
involucrados”75.
Es fundamental la consolidación de una representación compartida, de un denominador común mínimo
que constituya la base sobre la cual se asiente el trabajo conjunto. El hecho de que los procesos de
articulación estén aun explorándose y de que su aplicación no sea aún masiva, produce que todavía
no exista una clara comprensión sobre qué constituye una alianza, cuáles son los incentivos para
realizarla, cuándo tiene sentido promoverla y cuándo no, qué factores garantizan su éxito, y de qué
manera se gestiona y se evalúa dicho proceso de articulación76.
A su vez, se pueden identificar un conjunto de obstáculos internos y externos que dificultan estos
procesos:
falta de capacitación e instrumentos para la identificación de escenarios futuros como insumo
para la consolidación de una visión estratégica.
debilidad presupuestaria de los gobiernos locales – concentración en erogaciones corrientes y
de capital (obra pública).
carencia de recursos humanos idóneos para la construcción de consensos; incapacidad de los
gobiernos para establecer interlocutores válidos.
falta de información en el proceso de toma de decisiones.
desconfianza de la ciudadanía para con el Estado, fundamentado en su fuerte tradición
centralista, clientelismo y falta de transparencia en la asignación de recursos
desconfianza de las organizaciones de la sociedad civil para con el gobierno en términos de
riesgos de cooptación o partidización del proceso de articulación77.
Los riesgos a los que cada sector se enfrenta al decidir participar de una alianza –y que dependerán
de la manera en que la misma se gestione- tienen que ver con: el impacto en la reputación, la pérdida
de autonomía, los conflictos de intereses y el consumo de recursos propios, entre otros.
75 Craviotti, Op.Cit, pág. 16 76 Cañeque, Op. Cit. 77 Cravacuore, Op. Cit.
30
En el Manual de Trabajo en Alianza, Tennyson78 identifica los siguientes obstáculos según su ámbito
de procedencia:
Cuadro N° 3. Obstáculos de la articulación según procedencia79
Procedencia del Obstáculo
Ejemplo
Características negativas propias de cada sector (reales o percibidas)
Sector Público: Es burocrático e intransigente
Sector empresarial: Es obcecado y competitivo
Sociedad civil: Es combativa y territorial
Limitaciones propias de las organizaciones miembro
Conflicto de prioridades
Competencia (dentro del sector)
Intolerancia (hacia otros sectores)
Limitaciones propias de los dirigentes de la alianza
Habilidades inadecuadas para el trabajo en alianza
Autoridad restringida tanto interna como externamente
Una posición o un trabajo con unas miras demasiado limitadas
Público en general
Una actitud escéptica predominante
Posturas férreas y preconcebidas frente a ciertos sectores o miembros
Expectativas exageradas sobre lo que es posible realizar o factible
Restricciones externas de alcance mayor
Clima social, político y económico difícil
Retos en escalada / velocidad de cambio
Inhabilidad para acceder a recursos externos
Quizás uno de los primeros desafíos que atenta en contra de la conformación de espacios de
articulación, son los prejuicios y escepticismos en la sociedad en general respecto a lo que implica
“abrir el juego” a otras instituciones. Generalmente, los mismos tienen que ver con que la participación
aumenta la lentitud y los costes en la toma de decisiones; no incorpora valor agregado al proceso
decisional; sólo tiene en cuenta el corto plazo y, además, erosiona instituciones y partidos80. Demostrar
que participación interinstitucional y eficiencia no son conceptos contradictorios sino complementarios
también dependerá de cómo se diseñen los instrumentos de trabajo y los mecanismos de participación
que permitan reducir al mínimo las posibilidades de experimentar los problemas mencionados.
Por último, hay un desafío que merece un especial detenimiento. Es un vicio en el que caen muchas
experiencias de articulación o redes, que tiene que ver con su conversión como un fin en sí mismas.
Las alianzas deben ser conformadas a partir de la detección de un problema a resolver; no al revés. Es
decir, el dispositivo institucional (mesa de articulación, por ejemplo) debe crearse luego de un minucioso
análisis del problema y de los actores facultados para intervenir. No deben crearse los dispositivos para
luego buscar el problema. Tal como sostiene Bertucelli81, no hay peor intervención que aquella que es
“de arriba para abajo y de afuera para adentro”. En otras palabras, para resolver problemas
comunitarios, los actores que participan en la alianza multisectorial deben conocer y recorrer el
territorio. Es partiendo del reconocimiento de las capacidades instaladas en la población que debe
pensarse la solución a los problemas. También por esto es tan importante tener claros los objetivos de
78 Op. Cit. 79 Íbidem. 80 Font, Op. Cit. 81 Bertucelli, S. (s.f.). Gestión de políticas sociales desde el enfoque de red.
31
los espacios de articulación o de las redes: una vez que estos se cumplen, la plataforma debe eliminarse
o reformularse. “Si el problema evoluciona o desaparece en la sociedad, las instituciones deben
evolucionar o desaparecer (…) La burocracia surge cuando la organización institucional pierde de vista
el problema social que le dio origen y se dedica a proteger la institución por la institución”82.
82 Toro, Op.Cit. Pág.10.
32
CAPÍTULO II: La problemática de acceso al agua en comunidades rurales de
Argentina y la región
“El agua es un caos sensible” Novalis
2.1 El agua como derecho humano fundamental
En el año 2003 se declaran los años comprendidos entre 2005-2015 como Decenio Internacional para
la Acción “El agua, fuente de la vida”, para concentrar las políticas públicas hacia la garantía del acceso
a este recurso y el mejoramiento del saneamiento básico. Siete años más tarde, el 26 de junio de 2010,
la Asamblea General de las Naciones Unidas declara el derecho al agua potable y el saneamiento como
un derecho humano esencial para el pleno disfrute de la vida y de todos los demás derechos.
Además, la meta 10 del Objetivo 7 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM, formulados en la
Cumbre del Milenio en el año 2000), persigue reducir a la mitad el porcentaje de la población mundial
sin acceso seguro al agua potable y, en añadidura, Naciones Unidas reconoce la relación intrínseca de
agua para el cumplimiento de todos los demás ODM:
ODM 1 (Erradicar la pobreza y el hambre): El acceso a agua para uso doméstico y productivo como
agricultura, industria y otras actividades económicas, influye directamente sobre la pobreza y la
seguridad alimentaria.
ODM 2 (Lograr la enseñanza primaria universal): La falta de agua en escuelas rurales dificulta el
proceso educativo.
ODM 3 (Promover la igualdad entre los sexos y el empoderamiento de la mujer): El acarreo de
agua es generalmente tarea para las mujeres del hogar en las comunidades rurales, por lo que su falta
tiene importantes implicaciones de género que afectan al capital social y económico de las mujeres.
ODM 4 y 5 (Reducir la mortalidad de los niños menores de 5 años; mejorar la salud materna): Una
de las causas más frecuentes de mortalidad en los niños es la diarrea, causada en gran medida por la
ingesta de agua no apta para consumo.
ODM 6 (Combatir el VIH, la malaria, y otras enfermedades): El acceso a una fuente de agua
mejorada y a sistemas de tratamiento de las aguas residuales reduce el desarrollo de enfermedades
transmitidas por vectores, como la malaria y el dengue.
ODM 8 (Fomentar una alianza mundial para el Desarrollo): La escasez de agua requiere reforzar
cada vez más la cooperación internacional en el campo de las tecnologías para aumentar la
productividad y las oportunidades de financiación de los recursos hídricos y un entorno mejorado para
compartir los beneficios de la gestión de la escasez del agua.
A pesar de estas declaraciones en las que el derecho a un acceso al agua segura (suficiente, apta para
consumo, aceptable, físicamente accesible y asequible para uso personal y doméstico) aparece como
33
prioridad a nivel mundial, se estima que todavía 768 millones de personas no tienen acceso a una
fuente mejorada de suministro de agua, y casi 2 millones mueren anualmente por su falta83.
El uso de fuentes de agua no aptas para consumo es alto sobre todo en las áreas rurales. A nivel
mundial, en 2010 el 19% de la población rural usaba fuentes de agua no mejoradas84, sin tener en
cuenta que muchas veces se sobrestima la cantidad real de personas que usan fuentes de agua sin
contaminación bactereológica o con metales. Casi la mitad de la población de las regiones en desarrollo
(2.500 millones de personas) todavía no cuenta con instalaciones de saneamiento adecuadas, y las
Naciones Unidas estiman que, para 2015, el mundo habrá logrado solamente un 67% de cobertura.
La cantidad de personas que disponían de fuentes de agua potable mejoradas llegó a 6.100 millones
en 2010, es decir, 2.000 millones más que en 1990. Esto tiene sobre todo que ver con la mejora en las
condiciones de vida de China e India, lo que contribuyó a elevar la cantidad casi a la mitad, con 457
millones y 522 millones de personas respectivamente85. Ver gráficos nº1 y nº2.
A pesar de las ‘buenas nuevas’ que reflejan estos datos, es necesario tener en cuenta que su
correspondencia con la realidad no necesariamente es exacta. Dado que los indicadores no miden
calidad de agua, es probable que la cantidad de personas que usan fuentes de agua segura esté
sobredimensionada. Una persona que antes debía trasladarse kilómetros para conseguir agua, y que
ahora tiene acceso a la misma a metros de su casa, en tanto ésta esté contaminada o sobre-
mineralizada, continúa con su derecho al agua vulnerado.
Los siguientes gráficos demuestran la evolución mundial de la cantidad de población con acceso al
agua entre 1990 y 2010.
83 Naciones Unidas. (2014). Agua y Energía. Informe de las Naciones Unidas Sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos
en el Mundo 2014. UNESCO; UN WATER; Programa Mundial de Evaluación de los Recursos Hídricos. 84 Naciones Unidas. (2012). Objetivos de Desarrollo del Milenio: Informe 2012. Nueva York. 85 Ibídem.
34
86
2.2 Las tres R: Regulación, Responsabilidades y Realidades del acceso al agua en Argentina
2.2.1 Regulación
Los tratados internacionales actualmente en vigor para la Argentina (y que forman parte del bloque
constitucional del país) que establecen la alimentación (dentro de la cual puede incluirse el agua) como
derecho humano son: 1) La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 2) La
Declaración Universal de Derechos Humanos y, 3) El Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, siendo este último el único que menciona el acceso al agua como derecho
humano fundamental, e inclusive tiene un apartado específico (el Nro.15) sobre el tema.
A nivel nacional no hay una ley de aguas que regule el acceso y uso del recurso de forma integral,
principalmente debido a que el Artículo 124 de la Constitución Nacional establece que “el dominio
originario sobre los recursos naturales, corresponde a las provincias”. Sin embargo, existe un conjunto
86 Fuente: Naciones Unidas, 2012, pág. 52-53.
Gráfico nº2: Población con y sin fuentes de agua
potable mejoradas, todo el mundo, zonas urbanas
y rurales, 1990 y 2010.
Gráfico nº3: Proporción de la población que usa una
fuente mejorada de agua, 1990 y 2010 (porcentaje).
35
de normas que contienen disposiciones que directa o indirectamente están relacionadas con la materia
y tienen injerencia sobre la misma. Entre ellas se pueden mencionar: el Pacto Federal Ambiental, la
Ley Nº 25688 (que regula el Régimen de Gestión Ambiental de Aguas), la Ley General del Ambiente
Nº 25675, el Código Civil, el Código de Comercio, el Código de Minería, el Código Penal y leyes
federales como las de energía, navegación, transporte y puertos, entre otras87. Sin embargo, toda esta
legislación hace referencia al uso, preservación y aprovechamiento de las aguas; ninguna menciona la
responsabilidad en torno a la provisión del recurso para consumo humano a las comunidades, a
excepción de un artículo del Código Civil recientemente eliminado88, que establecía como derecho
fundamental el acceso al agua potable y obligaba al Estado a garantizarlo sin distinción a todos los
habitantes para fines vitales.
Por otro lado, en el año 2008 se reconoce formalmente por la Ley 26438 el Consejo Hídrico Federal
(COHIFE), organismo conformado por el Estado Nacional, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y todas
las provincias de la República Argentina, que funcionaba desde 2002. El COHIFE convocó en 2003 a
los entes a cargo de la gestión del agua de cada provincia para elaborar los Principios Rectores de
Política Hídrica de la República Argentina, en el marco del llamado Acuerdo Federal del Agua. Dichos
Principios, compuestos de 49 puntos y pensados con el objetivo de dotar al sector de una Política de
Estado respecto a la gestión del recurso hídrico, declaran al agua como un derecho básico y un
elemento insustituible para el sostenimiento de la vida humana. Además, proponen la actualización y
armonización de las normativas, una sólida coordinación intersectorial para la provisión de acceso al
agua a la población urbana y rural, y la necesidad de una planificación integral y participativa del recurso
hídrico, entre otros temas89.
Según el Art. 2340 del Código Civil, son bienes públicos del Estado las aguas que corren por cauces
naturales y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés general,
comprendiéndose las aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del propietario
del fundo de extraer dichas aguas en la medida de su interés y con sujeción a la reglamentación.
A nivel provincial, la legislación que regula la administración del agua toma la forma generalmente de
Códigos. El Código de Aguas de la Provincia de Salta, por ejemplo, establece en la Sección Primera
del Capítulo Segundo (“Uso Municipal y Abastecimiento de Poblaciones”) que “toda población tendrá
derecho a que se le conceda el uso del agua pública necesaria, en forma permanente y sin límite de
tiempo” y asigna la responsabilidad sobre la infraestructura necesaria a la Autoridad de Aplicación
pertinente. Otros Códigos, como el de la Provincia de Córdoba, no son tan explícitos respecto a los
entes a cargo de garantizar el derecho, haciendo referencia de manera general al “aprovechamiento,
87 Arienza, M., Carsen Pittalunga, A., Gómez, M., & Marschoff, C. (2011). Agua: Panorama general en la Argentina.
Buenos Aires: Green Cross. 88 El 28 de noviembre de 2013, el Senado de la Nación aprobó una serie de reformas al Código Civil, entre las cuales se eliminaba el art. 241 sobre el agua potable como derecho. 89 El documento completo se encuentra en el Anexo Nº2.
36
conservación y defensa contra los efectos nocivos de las aguas, álveos, obras hidráulicas y las
limitaciones al dominio en interés de su uso90”.
2.2.2 Responsabilidades
Por más de un siglo (de 1870 a 1980), la empresa estatal Obras Sanitarias de la Nación (OSN) fue la
encargada del abastecimiento de agua potable y saneamiento en las grandes ciudades, mientras que
en las más pequeñas, el gobierno provincial o el municipio proveía el servicio. En 1980 comenzó un
proceso de descentralización llevado a cabo por el gobierno militar de Videla, que traspasó la
responsabilidad a las provincias, a excepción de la Ciudad de Buenos Aires y el conurbano bonaerense,
que siguió siendo atendido por esta empresa. A partir de este hecho, se crearon más de 161 entidades
de provisión de agua a nivel municipal, regional y provincial, muchas de las cuales se conformaron en
cooperativas de trabajo o servicios91.
Los servicios de agua y saneamiento no quedaron fuera de la ola de privatizaciones que aconteció
durante la década del ’90, en el marco de la cual empresas extranjeras ganaron las licitaciones de las
principales ciudades argentinas (como la firma francesa Suez, que dio origen a Aguas Argentinas S.A),
Pero ante el incumplimiento de algunas cláusulas (como inversiones para abastecimiento de sectores
vulnerables), a partir de 2004, el Estado canceló los contratos con la mayoría de las empresas que
tenían las concesiones. Hoy en día, en las ciudades de menos de 50 mil habitantes el servicio es
fundamentalmente provisto por más de 2000 cooperativas.
El siguiente cuadro resume los principales modelos de gestión en la prestación del servicio de agua.
Cuadro N°4. Modelos de gestión del servicio de agua92
GESTIÓN ESTATAL GESTIÓN PRIVADA GESTIÓN MIXTA
El Estado a través de organizaciones gubernamentales o empresas públicas tiene a su cargo todas las fases de la prestación de un servicio (incluyendo su producción) Puede ser:
Centralizada o descentralizada.
sin participación pública
Sociedades Anónimas de Mayoría Estatal,
Sociedades Anónimas del Estado, etc.
Ejemplo: Aguas del Norte (Salta).
Las empresas privadas se hacen cargo de la prestación, siendo responsables de la producción, y de las fases correspondientes a la prestación. El Estado asume el rol de regulación y control. Puede ser:
Con participación pública
Sin participación pública Ejemplo: Aguas Cordobesas (Córdoba)
El Estado a través de las organizaciones gubernamentales tiene el control de la prestación pero incluye a empresas privadas, generalmente, en su producción. Puede ser:
Con participación pública
Sin participación pública Ejemplo: Obras Sanitarias Mendoza S.A. (Mendoza)
90 Artículo 1, Ley 5589 de la Provincia de Córdoba 91 Arienza et al, Op. Cit. 92 Fuente: Pírez, 2001, en Cáceres, Op.Cit.
37
La implementación del derecho al agua potable en el país está fuertemente fragmentada debido a la
multiplicidad de niveles normativos, de instituciones decisorias, de jurisdicciones, de organismos de
control y de políticas públicas93.
A nivel nacional, existen organismos nacionales a cargo de la coordinación de la política hídrica
federal. La autoridad de contralor en la materia es la Subsecretaría de Recursos Hídricos, dependiente
del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (Secretaría de Obras Públicas).
Su misión es asistir al Secretario de Obras Públicas en la supervisión de organismos que complementan
la inversión en infraestructura para el acceso al agua a cargo de las provincias, como el Ente Nacional
de Obras Hídricas de Saneamiento (ENOHSA) y del Instituto Nacional del Agua (INA).
El ENHOSA es un organismo descentralizado del Estado Argentino que tiene a su cargo el
financiamiento de obras para el abastecimiento de agua potable y cloacas, especialmente en
comunidades pequeñas y vulnerables. Por estatuto, tiene lo siguientes objetivos:
Promover la expansión de los servicios, asegurando la calidad de los productos y prestaciones
que se brinden, así como la universalidad y generalidad de su alcance.
Lograr la explotación eficiente de los servicios y la aplicación de tarifas justas y equitativas que
posibiliten la recuperación de costos y expansión de los sistemas.
Posibilitar la configuración de regímenes de regulación y control, independientes, que
preserven equilibradamente los derechos y obligaciones de los usuarios, como también de las
empresas prestadoras de los servicios y de los órganos públicos titulares de los sistemas.
Apoyar la integración y participación de empresas privadas, cooperativas, entidades
comunitarias y trabajadores de la actividad, en la gestión de los servicios y en el financiamiento
de su optimización y crecimiento.
Proteger los recursos hídricos y el medio ambiente, mitigando los efectos negativos que los
servicios pudieren provocar94.
Para cumplirlos, este ente brinda asistencia técnica y financiera a los prestadores de servicios a nivel
provincial y municipal; asistencia que se refleja en construcción y reposición de infraestructuras,
provisión de equipamientos, etc.
El Instituto Nacional del Agua (INA), por su parte, es un organismo científico tecnológico dependiente
de la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación, del Ministerio de Panificación Federal, Inversión
Pública y Servicios, que tiene por objetivo satisfacer los requerimientos de estudio, investigación,
desarrollo y prestación de servicios especializados en el campo del aprovechamiento y preservación
del agua, además de:
Brindar asesoramiento y prestar servicios técnicos de alta especialización a los entes públicos
y privados, municipales, provinciales, nacionales, internacionales y extranjeros tanto en
programas como en proyectos relacionados con la temática hídrica.
93 Arienza et al, Op. Cit. 94 Extraído de http://www.enohsa.gob.ar/institucional.php
38
Promover la capacitación de los recursos humanos de su sector tendiente a intensificar la
formación de profesionales, especialistas e investigadores en las áreas temáticas vinculadas a
los recursos hídricos.
Colaborar en la difusión y educación de programas y proyectos en búsqueda de una mayor
concientización de los problemas hídricos, en coordinación con las reparticiones competentes.
El Ministerio de Salud es otro de los organismos intervinientes, en tanto establece los estándares de
calidad de agua que deben respetar los distintos entes proveedores del servicio.
A nivel provincial y municipal, es necesario puntualizar que el federalismo ha conducido a que las
responsabilidades respecto a la provisión de agua a la población sean diferentes según la legislación
de cada provincia. Las Autoridades de Aplicación de los Códigos de Agua (con el rango de Direcciones,
Agencias, Secretarías o Ministerios) tienen a su cargo generalmente la planificación y coordinación de
las políticas hídricas provinciales, el control de las concesiones y la inversión en infraestructura sobre
todo en comunidades vulnerables. La responsabilidad de la gestión de la mayoría de las fases de
provisión está descentralizada en instituciones que, como se dijo anteriormente, pueden ser de gestión
estatal, privada o mixta.
Algunas provincias del país han avanzado en procesos de descentralización de la provisión de
servicios, entre los que se incluyen los de agua de red. En estos casos, se delegó la responsabilidad a
las municipalidades, las que eligieron en algunos casos brindar el servicio en forma directa, y en otros
acompañar la creación de cooperativas. Las provincias que han tomado la decisión de descentralizar
el 100% son Catamarca, Córdoba, Corrientes, La Pampa, Mendoza, Misiones, San Luis, Santa Fe,
Santiago del Estero y Tierra del Fuego. En Chaco, San Juan, Santa Cruz, Chubut, Formosa, La Rioja,
Salta y Ciudad de Buenos Aires, los municipios no tienen competencias en la provisión y gestión del
agua95.
Por otro lado, los Entes Reguladores, organismos autárquicos creados en el marco del proceso
postprivatizador96, tienen a su cargo funciones como la regulación y control de los prestadores, dictado
de normativas, aplicación de sanciones e incentivos, entre otros.
2.2.3 Realidades del acceso al agua en Argentina en general, y en comunidades rurales en
particular
Si bien en la última década se han incrementado los recursos económicos y técnicos destinados a
obras de infraestructura para la provisión de agua, según el Censo Nacional de Población, Hogares y
Viviendas 2010, todavía 5.3 millones de argentinos no tienen acceso al agua potable dentro de su
vivienda y cerca de 1 millón no lo tiene en el perímetro de su terreno. Entre estos últimos, un 15%
depende sólo de ríos, arroyos o mecanismos de recolección de agua de lluvia y en un 13%97 del
95 No se cuenta con datos sobre la situación en las provincias de Entre Ríos, Jujuy, Neuquén, Río Negro y Tucumán. 96 Calcagno, A., Mendiburo, N., & Novillo, M. (2000). Informe nacional sobre la gestión del agua en la República Argentina. Buenos Aires: World Water Vision. 97 Los cálculos se realizaron dividiendo la cantidad de personas que dependen de ríos y camiones cisternas por el total de población sin agua en el terreno, según las tablas provistas por el Censo en www.censo2010.indec.gov.ar
39
transporte de agua en camiones-cisternas. Si se toma el total poblacional, aún hoy, más del 13%de los
argentinos no goza de acceso permanente, cercano y seguro a este recurso tan fundamental para la
vida.
La comparación entre la situación en 2001 y en 2010 refleja que ha habido un avance en la garantía de
este derecho, sobre todo las provincias con mayor vulnerabilidad. Aquella en la que se registra un
mayor crecimiento de los hogares con acceso al agua ya sea dentro de la vivienda como en el perímetro
del terreno es Formosa (6,55 puntos porcentuales de aumento), seguido por Chaco (4,97) y Santiago
del Estero (4,61). Sin embargo, provincias como Tierra del Fuego y Santa Cruz disminuyeron sus
porcentajes de provisión de agua a hogares, probablemente debido al aumento de la población por las
migraciones internas98. Ver gráficos N° 4 y 5.
Además de cuestiones como la diferencia en los recursos con los que cuenta cada provincia y la
voluntad política de invertir en infraestructura para acceso al agua, entre los factores que explican la
diferencia en la cobertura del servicio, Arienza contempla la presión por parte de la ciudadanía:
El agua potable y saneamiento en Argentina depende fundamentalmente de
las prioridades políticas de cada una de las provincias. La provisión de agua
potable y saneamiento obedece en general al nivel de presión que la falta de
estos servicios genera en las autoridades por parte de la población. Los
pobladores no conectados a los servicios de agua y saneamiento, por ser
vulnerables y con poco poder, en general no ejercen acciones en torno al
derecho al agua y saneamiento, el énfasis de los reclamos sociales está
todavía en el nivel de alimentación y trabajo99.
El siguiente gráfico ilustra la evolución del acceso al agua entre los años 2001 y 2010.
98 Un cuadro comparativo completo se encuentra en el Anexo 3. 99 Arienza et al, Op. Cit. Pág. 50
40
Gráfico N° 4. Evolución de la cobertura del servicio de agua por provincia, 2001-2010100
Gráfico N° 5. República Argentina por provincia. Hogares sin provisión de agua dentro de la vivienda,
en porcentaje. Año 2010101.
100 Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC. Censos Nacionales de Población, Hogares y Viviendas 2001 y 2010 101 Fuente: INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010. Gráficos georreferenciados disponibles en
Disponible en http://www.sig.indec.gov.ar/censo2010/
0,00%10,00%20,00%30,00%40,00%50,00%60,00%70,00%80,00%90,00%
100,00%
2001 2010
41
La situación es más preocupante en las comunidades rurales dispersas, en las cuales el 50%102 de los
hogares no cuentan con agua dentro de su vivienda, y entre estos hogares sin agua, un tercio103 (100
mil hogares) no posee acceso al agua en el perímetro de su terreno, es decir, las familias tienen que
trasladarse para conseguirla. Según datos de la Fundación Gran Chaco, las mujeres (a cargo
generalmente de la tarea de proveer agua a la familia) destinan en Formosa un promedio de 6 horas
diarias para el acarreo desde la fuente hasta el domicilio; dato que puede hacerse extensivo a otras
provincias con comunidades rurales de características similares.
Ahora bien, ¿cuáles son las distintas alternativas para acceder al agua? El siguiente cuadro sintetiza
algunas de las tecnologías más utilizadas para extraer el recurso en las comunidades rurales. La
elección por uno u otro sistema depende tanto de las características geológicas del medio, como de los
recursos disponibles para realizar las obras.
Cuadro N° 5. Ventajas y desventajas de tecnologías de acceso al agua, según procedencia del
agua104
Procedencia del agua
Tecnología Descripción general Ventajas Desventajas
Agua subterránea
Perforaciones profundas
Las perforaciones son obras realizadas para extraer agua de las napas que se encuentran a gran profundidad (más de 20 mts). Para eso, se utiliza una máquina perforadora que extrae el agua con la ayuda de una bomba (eléctrica, a motor o energía solar), o de un molino de viento. Cuando el agua asciende de forma natural sin necesidad de una bomba o molino, se denomina “pozo surgente”.
- Puede extraerse gran caudal
- La disponibilidad de agua es permanente
- Una misma perforación puede abastecer a un gran número de familias.
- En el caso de que se lo requiera, siempre puede profundizarse más la perforación, alcanzando napas más profundas.
- Son muy costosas
- Exigen un equipo técnico especializado y con la infraestructura adecuada
- Hasta el momento en que se realiza la perforación, no puede saberse con exactitud el caudal de agua de la napa o la presencia excesiva de sales o elementos químicos como el arsénico, que pueden volver el pozo inutilizable.
- La sequía puede disminuir el caudal de las napas, concentrando minerales o sustancias peligrosas.
Pozos someros
Cuando el agua dulce se encuentra a poca profundidad (generalmente a menos de 15 metros), se realizan “pozos someros” con una maquinaria especial (pala vizcachera).
Son fáciles de realizar y más económicos que las perforaciones profundas
- Su uso excesivo tiende a salinizar el agua
- No se pueden extraer grandes caudales
- Hasta el momento en que se realiza, no puede saberse con exactitud el caudal de agua de la napa o la presencia excesiva de sales o elementos
102 El cálculo se realizó dividendo la cantidad de hogares rurales dispersos sin agua en su vivienda ni en su terreno por el total de los hogares rurales dispersos del país y multiplicándolo por 100. 103 El cálculo se realizó dividendo la cantidad de hogares rurales dispersos sin agua en su terreno por la cifra anterior, y multiplicándolo por 100. 104 Fuente: Elaboración propia
42
químicos como el arsénico, que pueden volver el pozo inutilizable.
Agua superficial
Canalización de curso de agua
La canalización de un curso de agua (río, lago, etc) implica la construcción de un acueducto entubado desde el mismo hasta el lugar al que se quiera abastecer.
- Puede extraerse gran caudal que beneficie a un gran número de familias.
- La disponibilidad de agua es permanente, la propensión de los ríos a desaparecer por sequía es mucho menor que las aguas subterráneas a baja profundidad.
- La realización de acueductos generalmente es costosa.
- Existe el riesgo de que las aguas superficiales estén contaminadas con agroquímicos u otras sustancias peligrosas
- La sequía puede disminuir el caudal del curso de agua, concentrando minerales o sustancias que con gran caudal no serían peligrosas para el consumo.
Agua de lluvia Cisternas, aljibes
- Las cisternas y aljibes constituyen reservorios de agua construidos con materiales como cemento, ladrillo o piedra, generalmente enterrados o semienterrados, conectados por canaletas al techo de las viviendas que, al llover, recolectan el agua de lluvia. El agua almacenada es extraída por bombas eléctricas, manuales o utilizando balde.
- El agua de lluvia está desprovista de minerales esenciales y tiene ph ácido, por lo que debe realizarse un proceso de alcalinización con cal y lavandina para que sea adecuada para el consumo.
- Las cisternas o aljibes se pueden utilizar como reservorios que, bien construidos, sirven para almacenar agua por meses, complementando con agua de otras fuentes en el caso de que haya sequía.
- Su construcción es económica e, inclusive, algunos modelos de cisterna permiten la autoconstrucción por parte de las familias.
- Son unifamiliares, no constituyen soluciones comunitarias.
- Las superficies de captación deben estar en buen estado y ser grandes como para captar la suficiente cantidad de agua para una familia.
- En muchas zonas los regímenes de lluvias son aleatorios y por épocas pueden ser insuficientes
- Si no se realiza un mantenimiento mínimo de la cisterna, se corre el riesgo de que se raje o que el agua se pudra.
Independientemente del sistema de extracción utilizado, debe realizarse el tratamiento del agua, para lo cual existen diferentes métodos (decantación, filtración, desinfección, floculación), dependiendo de las características de la misma. Para distribución domiciliaria se utilizan generalmente molinos de viento o bombas que la conducen a tanques elevados y, desde allí, a las viviendas a través de mangueras especiales para tal fin.
Las comunidades sin acceso efectivo al agua no son únicamente aquellas en las cuales jamás se han
realizado inversiones en infraestructura. Por el contrario, muchas corresponden a casos en los cuales
el Estado ha colocado una tecnología de acceso, pero con el pasar del tiempo ésta se ha deteriorado.
El hecho de que no haya una capacidad instalada en la población para su reparación ha conducido a
su total obsolescencia, por lo que las comunidades continúan sin acceso efectivo a este recurso.
43
Estas situaciones pueden evitarse si la tecnología se aplica considerando las particularidades locales.
Autores como Rip105 introducen el concepto de tecnología en sitio o contextualización de la tecnología,
vinculado a la consideración del ambiente de prácticas de trabajo y artefactos heterogéneos que
conforman un sistema sociotécnico en el cual se sitúa la tecnología.
A modo de ejemplo, los sistemas tradicionales de captación de agua de lluvia incluyen aljibes y
cisternas. Sin embargo, en algunas zonas del este de Salta, al pensar en facilitar acceso al agua para
producción a comunidades carentes de este recurso deben considerarse también las represas
naturales, que son hondonadas en el suelo provocadas por erosión en las que se acumula agua cuando
llueve. Ahondándolas con una “pala vizcachera” y colocándoles algunos materiales impermeabilizantes,
puede triplicarse la cantidad de agua acumulada.
Otro ejemplo es el caso de la empresa española Agua Inc106. Considerando que el mayor porcentaje
de población sin acceso a agua segura se encuentra en áreas rurales dispersas (por lo que la
implementación de sistemas de filtrado de agua son excesivamente costosos y difíciles de implementar
en zonas que no cuentan con una infraestructura energética adecuada), esta empresa diseñó un
sistema de purificación del agua basado en plantas acuáticas flotantes que absorben bacterias y
contaminantes. Este método es aplicado con gran éxito en países africanos como Kenia, e ilustra cómo
la innovación puede estar al servicio de la sociedad, teniendo en cuenta las características y
limitaciones del entorno.
Cuando nada de esto sucede y las comunidades no tienen agua segura, accesible ni permanente, las
familias se ven obligadas a adquirirla de formas alternativas y según sus posibilidades (comprándola a
la municipalidad en camiones cisterna, o acarreándola a pie, caballo o bicicleta desde la fuente más
cercana, que muchas veces está contaminada y se encuentra a kilómetros de distancia, por lo que
deben hacer varios viajes al día). Debido a que no disponen de grandes reservorios, el agua es
almacenada en una multiplicidad de tarros y baldes de diferentes tamaños, generalmente sin tapa y en
mal estado, lo que contribuye al desarrollo de bacterias que vuelven al agua no sólo no apta para
consumo, sino peligrosa para la salud.
A pesar de que existen métodos caseros muy sencillos para tratar el agua (con el agregado de cloro,
por ejemplo) o volverla segura (llevándola a punto de hervor, o a través de ciertos filtros), la población
suele ser muy sensible al gusto de la misma y muchas veces la costumbre o la cultura local es más
fuerte que la preservación de la salud, aun cuando se tiene información suficiente sobre los riesgos de
la ingesta de agua contaminada.
Pero las bondades del agua no se limitan al bienestar físico únicamente, sino que ésta cumple un
sinnúmero de funciones ambientales, sociales, económicas y culturales. El hecho de contar con acceso
105 Rip, A. (1995). Introduction of New Techology: Making use of recent insights from Sociology and Economics of
technology. Techology Analysis and economic management. 6(4). 106 Www.Aguainc.com
44
al agua segura de forma permanente mejora sustancialmente la calidad de vida de las familias rurales
al contribuir, entre otras cosas, con:
La soberanía alimentaria, ya que abre la posibilidad de construir huertas familiares,
La salud, no sólo a partir de la ingesta de agua para hidratación, sino también de la
higienización tanto personal como de espacios y utensilios de la vivienda,
La educación, al poder los niños concurrir normalmente a la escuela,
Infraestructura en las viviendas y en la comunidad, debido a que la construcción necesita agua,
La economía del hogar, al contar con agua para alimentar a los animales (casi tan importante
como aquella para consumo humano, ya que las familias subsisten en gran medida gracias a
la cría de animales, cuya venta constituye su único ingreso en muchos casos).
Por contraposición, la falta de agua contribuye a un círculo vicioso que perpetúa la pobreza, la
vulnerabilidad, y la posibilidad de la comunidad de encontrar satisfactores adecuados para sus
necesidades, al atentar contra la salud, el bienestar, la economía y la educación de la población.
2.3 La construcción de gobernabilidad democrática para el acceso al agua
Para Dourejeanni y Jouravlev107, América Latina está experimentando una crisis en la gobernabilidad
del agua, en tanto los conflictos vinculados al acceso al recurso aumentan y la capacidad relativa de
los gobiernos de resolverlos disminuye. Las causas de esta ingobernabilidad, para los autores
mencionados, tienen que ver, entre otros factores, con:
Carencia de sistemas de articulación que combinen el aporte de diferentes disciplinas.
No existe un rumbo claro teórico o conceptual sobre cómo realizar los consensos necesarios
para la gestión integral del agua.
Tendencia a privilegiar instrumentos predeterminados que no responden a las necesidades
locales.
Desconocimiento de los problemas pasados, presentes y futuros de la gestión del agua.
Procesos de descentralización de responsabilidades sin transferencia de recursos necesarios.
Incapacidad de los Estados de registrar y relevar los usuarios informales o precarios del agua.
Falta de sistematización y difusión de la información relativa a la gestión del recurso hídrico.
Falta de políticas de Estado que trasciendan las voluntades individuales. Iniciativas vulnerables
a los cambios de gestión.
“La gestión del agua es gestión de conflictos y los conflictos sólo pueden resolverse con sistemas
estables y confiables, con reglas del juego claras y con buenos sistemas de información y participación
para tomar decisiones adecuadas”108.
107 Dourejeanni, A., & Jouravlev, A. (2001). Crisis de gobernabilidad en la gestión del agua. Santiago de Chile: CEPAL. 108 Ibídem, Pág.53.
45
La forma de hacer frente a estas limitaciones es promoviendo modelos de gobernabilidad democrática
del agua que, para la Fundación Avina, implican “fomentar la equidad y la participación responsable y
activa de la ciudadanía organizada en la búsqueda de acuerdos entre actores diversos, para garantizar
el acceso sostenible y equitativo a servicios de agua y saneamiento en América Latina”109. Esto acarrea
la intensa participación de una multiplicidad de actores en la toma de las decisiones, por un lado, y una
fuerte responsabilidad de colaboración y cooperación, por el otro. El siguiente cuadro resume los puntos
fundamentales de la gobernabilidad democrática del agua, que deben ser transversales a cualquier
proceso de provisión del recurso.
Cuadro N°6. Bases fundamentales y aspectos complementarios de un modelo de gobernabilidad
democrática del agua (GDA)110
Bases fundamentales de un modelo de GDA
Aspectos complementarios
Que privilegie el acceso al agua para consumo humano
Que incluya la participación ciudadana en la toma de decisiones, de manera que la gobernabilidad sea democrática, legítima y representativa
Que cumpla con las condiciones de sustentabilidad
Que pueda ser replicable, adaptándose según el contexto local/nacional
Que no busque sustituir la responsabilidad del Estado
Que respete la diversidad e interpretación cultural del “valor” del agua (perspectiva de interculturalidad)
Que incorpore todas las alternativas de vinculación entre los distintos sectores sociales, empresariales y públicos
Que favorezca iniciativas de incidencia en políticas públicas para promover la GDA.
Para alcanzar estas premisas, la organización Global Water Partnership (GWP) sostiene que “se
requiere un ambiente propicio, un clima de confianza que facilite iniciativas eficientes en los sectores
público y privado, un régimen regulativo que permita realizar transacciones transparentes entre los
actores y compartir la responsabilidad de gestionar adecuadamente los recursos hídricos”111. De esta
forma, se debe incrementar la voluntad política para superar los obstáculos que se oponen al cambio;
reformar y desarrollar las instituciones relativas al agua; reestructurar las prácticas financieras y
económicas, y sobre todo llevar a la práctica la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH), de
modo tal de complementar el compromiso y esfuerzo de todos los actores intervinientes.
Este proceso (la GIRH), que es también condición para propiciar modelos de gobernabilidad
democrática del agua, es definido por Global Water Partnership como un accionar “que promueve el
manejo y el desarrollo coordinado del agua, la tierra y los recursos relacionados, con el fin de maximizar
el bienestar social y económico resultante de manera equitativa, sin comprometer la sustentabilidad de
los ecosistemas vitales”112.
109 Fundación Avina. (2011). Modelos de gobernabilidad democrática para el acceso al agua en América Latina. Obtenido de www.avina.net. Pág.15. 110 Ibídem. 111 GWP; IARH. (2002). La gobernabilidad del agua en Argentina. Buenos Aires. Pág.6. 112 Global Water Partnership (GWP). (2008). Principios de Gestión Integrada del Agua. Bases para el Desarrollo de
Planes Nacionales.
46
Ahora bien, ¿cuáles son las funciones del proceso de la GIRH? Falótico113 describe cinco:
• Evaluación del recurso: Incluye las etapas de diseño, instrumentación, implementación progresiva,
operación y mantenimiento de una red; procesamiento y difusión de los datos.
• Planificación. Inventario sistemático de la disponibilidad de agua. Evaluación de la demanda actual
y potencial según los diversos usos. Análisis de riesgos según la vulnerabilidad de los territorios.
Identificación, diseño y evaluación técnica, económica, social y ambiental de medidas estructurales e
instrumentales para mejorar la distribución y asignación del recurso hídrico.
• Gerenciamiento: Diseño, construcción, operación y mantenimiento de obras y sistemas de
administración del agua. Elaboración de normas, reglamentos, guías y recomendaciones técnicas.
Implementación y operación de redes de participación de usuarios y organizaciones. Promoción de
medidas y acciones para el uso racional y sustentable de los recursos naturales. Coordinación con
organismos de distintas escalas con injerencia en el recurso hídrico, tanto del ámbito ejecutivo como
legislativo. Organización y desarrollo de talleres, seminarios y reuniones técnicas de capacitación.
Actividades de difusión, educación y concientización.
• Control: Evaluación permanente del logro de los objetivos y políticas a través del monitoreo de
indicadores representativos. Control de los resultados de la aplicación efectiva de los instrumentos y
acciones de gestión establecidos por la administración. Identificación y recomendación de medidas de
ajuste para revertir las fallas.
Existen numerosas iniciativas públicas y privadas de provisión de agua a comunidades vulnerables,
pero sin la debida articulación entre ellas. Desde hace décadas que organizaciones de la sociedad civil
gestionan financiamientos para obras de acceso al agua y las llevan a cabo, muchas veces con recursos
provenientes de organismos de cooperación internacional o empresas privadas. Vecinos se conforman
en cooperativas para buscar proveer el servicio. El Estado realiza inversiones en infraestructura y tiene
capital técnico disponible en todas las provincias. Empresas buscan invertir en acceso al agua como
parte de su política de RSE. Todo esto sucede simultáneamente pero de forma fragmentada la mayoría
de las veces. De haber una articulación entre ellos, la complementariedad de los esfuerzos
incrementaría el impacto y permitiría la escalabilidad de los procesos.
En este sentido, el Movimiento Agua y Juventud realizó en 2012 un sondeo sobre proyectos vinculados
a agua que distintas organizaciones públicas y de la sociedad civil estaban llevando adelante en la
región del Gran Chaco Americano (Argentina-Bolivia-Paraguay). Dicho relevamiento114 arroja que, de
20 organizaciones (11 argentinas y 9 bolivianas), el 25% no realizaba ninguna articulación en sus
proyectos de acceso al agua y sólo el 15% con más de tres instituciones, tal como lo ilustra el siguiente
gráfico.
113 Falótico, N. (2011). Gestión hídrica en una democracia participativa, con especial referencia al agua potable y al
saneamiento. Mendoza: Instituto Nacional de Agua (INA). 114 El cuadro con los datos completos se encuentra en el Anexo N°5
47
Gráfico N° 6. Cantidad de organizaciones con las que se articula115
Entre las organizaciones que sí articulaban con otros, el 50% lo hacían con organizaciones del Estado,
el 40% con OSC, el 20% con instituciones de la Cooperación Internacional, y sólo el 10% con empresas.
La multisectorialidad estaba presente en el 45% de los casos relevados.
Gráfico N° 7. Sector de las organizaciones con las que se articula116
Estos datos indican que los vínculos interinstitucionales y multisectoriales tienen todavía un desarrollo
incipiente en la mayoría de los proyectos de acceso al agua relevados. A nivel local y regional hay
presentes entidades de toda índole que, de tener la posibilidad, podrían aportar desde su lugar a
aumentar el impacto de los proyectos.
115 Fuente: Elaboración propia en base a datos del relevamiento realizado por el Movimiento Agua y Juventud, 2012. 116 Ibídem.
25%
20%
10%
30%
15%
Ninguna 1 2 3 más de 3
50%
40%
20%
10%
15%
con el Estado con OSC con coop.Internacional
con Empresas con inst.Educativas
48
CAPÍTULO III: El caso del Municipio Rivadavia Banda Norte, Provincia de Salta
“Cuando trates con el agua consulta primero la práctica, y luego la teoría”. Leonardo da Vinci
En los capítulos precedentes se exploraron aspectos relativos al desarrollo local, la articulación
multisectorial, la gobernabilidad democrática y las capacidades institucionales a favor de ello. Se
describió la situación de las comunidades rurales en relación al acceso al agua, y los marcos normativos
a partir de los cuales se provee el servicio. El tercer capítulo de este Trabajo Final de Grado consiste
en el análisis del estudio de caso, comprendido por el proyecto de acceso al agua que se lleva a cabo
en el Municipio Rivadavia Banda Norte, Provincia de Salta (Argentina), en el cual participa una
multiplicidad de organizaciones correspondientes a todos los sectores (Estado, empresa y sociedad
civil).
Tal como se planteó en la introducción, los objetivos de la presente investigación exploratoria son
1)indagar sobre la configuración del entramado interinstitucional de los proyectos articulados de
provisión de agua a comunidades rurales del Municipio Rivadavia Banda Norte, y 2)explorar los factores
que llevan a que organizaciones pertenecientes a distintos sectores se articulen.
Para cumplir con dichos objetivos, se ha recurrido a variadas fuentes de recolección de datos. En
principio, quien escribe tuvo una participación activa en el proyecto en tanto representante de una de
las organizaciones intervinientes, el Movimiento Agua y Juventud, que acompañó el proceso desde el
comienzo. Por lo tanto, parte de la información presentada responde a impresiones en el marco de la
técnica de observación participante. Por otro lado, se ha recurrido al análisis documental, tanto de
informes elaborados por las organizaciones parte, como de leyes que inciden en la provisión de agua
en la Provincia de Salta. Además, se utilizaron estadísticas y censos para la caracterización del
Municipio estudiado, y se realizaron cuatro entrevistas semi-estructuradas a actores claves.117
117 Las entrevistas fueron realizadas a la Intendenta Municipal; la Responsable de la Fundación Danone; la Presidenta de la Asociación Civil Unión y Progreso (y referente de la Coordinadora Zonal), y uno de los coordinadores del Programa SedCero: Agua para el Gran Chaco. Las preguntas guía de las entrevistas están disponibles en el Anexo Nª11.
49
3.1 Localización y caracterización del Municipio Rivadavia Banda Norte
3.1.1 Estructura físico-espacial
El territorio de la provincia de Salta se encuentra dividido en 23 departamentos con 59 municipios, en
base a un modelo de ordenamiento territorial que se aproxima al de municipio-distrito: integra el ámbito
urbano, suburbano y rural circundante, estableciendo como cabecera la ciudad más poblada. El
Departamento más extenso de la provincia es Rivadavia que, con 25.951 km² y un total de 30.357
habitantes, colinda al norte con las Repúblicas de Bolivia y Paraguay, al este las provincias de Formosa
y Chaco, al sur con el departamento de Anta, y al oeste con los de Anta, Orán y San Martín.
Rivadavia está compuesto por tres municipios de segunda categoría (menos de 10.000 habitantes
según la Ley Orgánica de Municipalidades): Santa Victoria Este, Rivadavia Banda Sur y Rivadavia
Banda Norte, siendo este último el más extenso y poblado de los tres (con 12.824 km2), en el que se
ubica, además, la cabecera departamental, Coronel Juan Solá (también comúnmente llamada Morillo).
Imagen N°1. Municipios del Departamento Rivadavia118
Esta zona, que se encuentra en una llanura, presenta precipitaciones anuales de 520 mm promedio,
produciéndose las lluvias sobre todo en la estación estival119. Desde el punto de vista climático, si bien
presenta ciertas diferencias entre el sector oeste y el este, pertenece a la región clasificada como Chaco
118 Fuente: Elaboración propia en base a imagen satelital de Google Earth 119 Coordinadora Zonal de Tierra de Ruta Nacional 81. (2013). Propuesta de inversiones a realizar en la zona del chaco
salteño para paliar la situación de falta de agua y sequía que vive la región. Municipio Rivadavia Banda Norte.
50
Semiárido, caracterizada por la existencia de períodos secos y húmedos y por un déficit hídrico durante
todos los meses del año.
El Chaco Semiárido es parte de una macroregión geográfica, el Gran Chaco Americano, región compartida
por Argentina, Bolivia, Paraguay y una pequeña porción del Brasil, que posee una extensión de más de 1
millón de km2, y está cubierta por el bosque seco ininterrumpido más grande del continente americano.
Comienza en el norte aproximadamente a la altura de Santa Cruz de la Sierra en Bolivia y se extiende
hacia el sur hasta la laguna de Mar Chiquita en Córdoba, abarcando en Argentina las provincias de Salta,
Tucumán, Jujuy, Catamarca, Santiago del Estero, La Rioja, Córdoba, Chaco, Santa Fe y Formosa. Es la
zona más vulnerable de los tres países, ya que se estima que la población con Necesidades Básicas
Insatisfechas ronda el 47% de su población total, siendo el principal problema identificado por los Estados
y los habitantes la escasez de agua para consumo y producción.
3.1.2 Estructura socio-económica
Aspectos demográficos
El Municipio Rivadavia Banda Norte tiene una población de 10.323 habitantes, de los cuales el 93%
vive en la ciudad cabecera, Juan Solá, según el Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda
2010. El 7% restante se encuentra distribuido en alrededor de 250 parajes rurales localizados de forma
inorgánica a lo largo del territorio, siendo el 30% de la población perteneciente a la etnia Wichí.
La tasa de crecimiento de 1991 a 2001 fue de 14,4% (8.180 y 9.366 habitantes, respectivamente), y
presenta una desaceleración respecto al año 2010 (10,2%).
Gráfico N° 7. Pirámide Poblacional del año 2010. Municipio Rivadavia Banda Norte120
120 Fuente: Ministerio del Interior, en base a datos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010
51
La estructura poblacional del Municipio es de carácter expansiva, como se observa en la pirámide, ya
que denota una mayor cantidad de habitantes en los grupos de edad inferiores, siendo el 57% menor
de 30 años. El descenso brusco en la población que supera los 20 años puede deberse a la migración
de jóvenes hacia otras ciudades (Salta, Formosa) para realizar estudios universitarios o trabajar, que
pocas veces retornan a su lugar de origen.
Si se tiene en cuenta la transición demográfica, se puede decir que cuenta con una población de
envejecimiento incipiente, por poseer sólo un 6,4% de habitantes de 65 años y más, probablemente
debido a las dificultades que presenta el medio para los adultos mayores.
Por otro lado, el índice de masculinidad es de 110 varones por cada 100 mujeres. Se observa que es
particularmente alto de 0 a 4 años, con una relación 117 varones por cada 100 mujeres (siendo el índice
provincial de 96,7 por cada 100), y presenta variaciones en ciertas cohortes (entre los 35 y los 39 años,
son 92 varones por cada 100 mujeres, y en la siguiente, 110). El carácter decreciente de la tendencia
se comienza a acentuar después de los 70 años cerrando con una caída del índice a tan solo 40
hombres por cada 100 mujeres pasados los 90 años. Este hecho es explicable a través de la menor
tasa de mortalidad y mayor longevidad de las mujeres con relación a los hombres.
Aspectos sociales
El Departamento Rivadavia se caracteriza por una gran cantidad de parajes distribuidos
inorgánicamente a lo largo de un territorio muy extenso. De acuerdo a los valores difundidos por el
Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010, el 39% de los hogares habita en parajes
rurales dispersos, a veces compuestos por 5 o 6 viviendas, otras veces por una sola (la densidad
poblacional del Municipio es de 0,8 habitantes por km2). Por otro lado, es el que mayor porcentaje de
hogares sin agua, sin inodoro con descarga, sin desagües cloacales, y el segundo con mayor
analfabetismo de la Provincia. A su vez, tiene el segundo mayor índice de Necesidades Básicas
Insatisfechas del país, sólo luego de Ramón Lista en Formosa.
En cuanto al Municipio Rivadavia Banda Norte, según un relevamiento municipal, el 88,3% de la
población es rural y presenta gran dispersión (0.8 habitantes por km2)121. Además, el 45% de los
hogares posee una vivienda correspondiente a la categoría CALMAT IV, es decir, presenta materiales
no resistentes al menos en uno de los componentes constitutivos, mientras que el 20,5% de los hogares
se encuentra en condición de hacinamiento, compartiendo cada habitación entre tres o más
personas122.
Estas carencias están vinculadas a la gran fragilidad ecológica del área y los escasos recursos
productivos, empeoradas por problemas de aislamiento y accesibilidad como consecuencia de la
ausencia de infraestructuras básicas (rutas y caminos que se vuelven intransitables en determinadas
épocas del año).
121 Coordinadora Zonal de Tierra de Ruta Nacional 81, Op.Cit. 122 Todos los datos de los párrafos anteriores corresponden al Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010.
52
Por otro lado, en las comunidades campesinas e indígenas del Municipio hay un gran excedente de
fuerza de trabajo y problemas de inserción laboral por una baja demanda del mercado local
(subocupación u ocupación estacionaria, dependiendo, por ejemplo, de la época de siembra y cosecha
de determinados cultivos).
Poco después de la asunción de Marcela Carabajal como Intendenta, la Dirección de Asuntos
Campesinos y la Dirección de Asuntos Indígenas de la Municipalidad, en conjunto con la agrupación
campesina “Coordinadora Zonal de Tierra de la Ruta Nacional 81” (en adelante, “Coordinadora Zonal”),
y la Subsecretaria de Agricultura Familiar, llevaron adelante un relevamiento en los parajes rurales
(comúnmente denominados “puestos”) de la jurisdicción. Dicho diagnóstico, realizado en más de 250
puestos entrevistando a aproximadamente 700 familias campesinas, tuvo el objetivo de actualizar la
información sobre la situación de los campesinos de la zona y los principales problemas que los afectan.
Imagen N° 1. Parajes rurales relevados zona norte y zona sur en el Municipio de Rivadavia Banda Norte123
A continuación se detallan los principales problemas de las familias campesinas del Municipio Rivadavia
Banda Norte, de acuerdo con el relevamiento realizado:
La falta de agua para personas y animales: tanto en cantidad como en
calidad, es una de las principales limitantes para el desarrollo de la zona. El
abastecimiento habitual es de cañadas o madrejones que comparten con los
animales y que no duran todo el año.
123 Fuente: Coordinadora Zonal de Tierra de Ruta Nacional 81, Op.Cit.
53
La falta de seguridad en la tierra que las familias ocupan, en muchos casos
desde hace varias generaciones. Esta situación desanima a la inversión de
esfuerzos en mejoras y al cuidado de los recursos.
Las muertes de animales por enfermedades, la sequía y adelgazamiento
debidas a la falta de alimento durante todo el año, la falta de un plan sanitario
básico y los cuidados de los recién nacidos.
Falta de frutos del monte: por corte de árboles productores, falta de
renovales y envejecimiento de los árboles existentes. Se ve como solución la
necesidad de reforzar las acciones para aumentar la cantidad y calidad de
frutos recolectados y mejorar su almacenamiento, conservación y
transformación.
Cercos de autoconsumo con poca variedad (diversificación) de cultivos y que
dependen de la provisión de agua de lluvia, por lo que solo se cosecha una
vez al año: Muy lentamente se han incorporado algunas huertas familiares y
nuevas especies de cultivos. En cualquier caso la dieta no es variada y será
necesario promover acciones en estos sentidos, aprovechando la existencia
de los comedores escolares o comunitarios.
Falta de alimento para los animales: los cercos para alimento de animales
(forraje), son relativamente nuevos y requieren de una mayor difusión a fin de
que sean suficientes para asegurar alimento a los animales durante todo el
año.
Las "pérdidas" por una mala comercialización: ya sea por el poco dinero
que reciben, sobre todo, en los intercambios, donde se les ofrece poco por
sus productos y se les entregan mercaderías a precios muy altos. Para ello
se busca conocer mejor los mercados, buscar nuevos puntos de venta y
modificar las condiciones de las transacciones. Ciertos productos
(manufacturas, animales, etc.) con salida al mercado, requieren de una
mejora en su calidad, mayor diversidad y adaptación a las demandas124.
Actividades económicas
En las comunidades rurales del municipio, la principal actividad económica es la cría de ganado vacuno,
caprino y porcino, que se realiza a "campo abierto", sin alambrados que impidan su desplazamiento.
Las aguadas permanentes son los lugares de reunión de los animales, principalmente en la época de
sequía cuando ya se han agotado las aguadas temporarias que se encuentran distribuidas en el interior
124 Ibídem.
54
del monte. La ganadería provocó una transformación en el medio natural, el monte desplazó a los
pastizales, como consecuencia del sobrepastoreo en un ecosistema de gran fragilidad.
El desarrollo de la ganadería es realizado con un escaso control sanitario, lo que perjudica el normal
crecimiento de los animales y provoca elevados índices de mortandad; además, la lenta capacidad de
crecimiento de los animales revela la baja productividad del sector.
Muy pocas veces se faena un animal vacuno para consumo familiar por carecerse de formas de
conservación de la carne. En estos casos se aprovecha el cuero para realizar manufacturas de uso en
el predio como lazos, sogas, etc. y, ocasionalmente, se vende algún producto en la zona o el pueblo.
Por otro lado, las comunidades wichís basan su economía en la recolección de frutos y miel, tallan la
madera de palo santo para hacer artesanías, trabajan en industrias madereras, y son pescadores y
cazadores.
En la cabecera municipal (Coronel Juan Solá – Estación Morillo) se concentra toda la infraestructura
de servicios, compuesta por la Municipalidad; 6 establecimientos educativos (tres escuelas primarias,
dos secundarias y un terciario que forma en educación cultural bilingüe); un hospital; la subcomisaría y
un destacamento de Gendarmería Nacional.
3.2.3 Estructura legal-administrativa
El actual organigrama municipal responde a modificaciones realizadas a partir de la asunción de la
Intendenta Marcela Carabajal, en diciembre de 2011. Está compuesto por un ápice estratégico
encabezado por el cargo de Intendente, seguido del Coordinador de Secretarías, los Delegados de las
principales localidades del Municipio (que representan el poder ejecutivo en las mismas) y cuatro
Secretarías (de Desarrollo Humano; de Gobierno; de Producción y de Obras Públicas). La línea media
superior de la Municipalidad está constituida por nueve Direcciones que dependen de las cuatro
Secretarías mencionadas. A su vez, en el organigrama se especifican tres cargos particulares que
constituirían la línea media inferior: la Auxiliar Administrativa de mesa de entrada; el Inspector de
Bromatología y el Capataz General.
55
Gráfico N° 8. Organigrama municipal125
A nivel formal, existe una descentralización vertical que va desde el ápice (Intendenta) hacia la línea
media. A su vez, el hecho de que las localidades más grandes del Municipio tengan su propio delegado
comunal denota una desconcentración según zona geográfica. A nivel práctico, sin embargo, como
suele ocurrir en las pequeñas comunidades, la mayoría de los asuntos se tratan directamente con la
Intendenta. Es ella quien propone, analiza y resuelve los proyectos y programas a desarrollar desde el
Municipio o en articulación con otros, contando escasas veces con la presencia de otros miembros del
ápice estratégico en reuniones de concertación con otros organismos.
Por todo lo mencionado anteriormente, Rivadavia Banda Norte posee una estructura municipal simple,
de acuerdo a la clasificación de Mintzberg126, caracterizada por tener como principal mecanismo de
coordinación la adaptación mutua (coordinación por comunicación informal) y en algunos casos la
supervisión directa; ser el ápice estratégico la parte más fundamental de la organización; estar
centralizada y poseer una estructura orgánica no formalizada, con un entorno sencillo y dinámico.
3.2.4 El acceso al agua en Rivadavia Banda Norte
En lo referido al acceso al agua, según el Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2010, el
78,2% de los hogares del Departamento Rivadavia (incluyendo también la Banda Sur y Santa Victoria
125 Fuente: Elaboración propia en base a organigrama proporcionado por la Municipalidad de Rivadavia Banda Norte.
126 Mintzberg, H. (1988) La estructuración de las organizaciones. Barcelona: Ariel.
56
Este) no cuenta con el recurso dentro de su vivienda, y el 36% tampoco en el perímetro de su terreno,
convirtiéndolo en el departamento salteño con mayores carencias en este sentido. El 17% depende del
agua de lluvia, río, canal o acequia, lo que muchas veces conlleva a enfermedades gastrointestinales
por la mala calidad del agua.
Gráfico N° 9 Hogares sin provisión de agua dentro de la vivienda, según Departamento. Provincia de Salta127.
En una región en donde existe déficit hídrico casi todos los meses del año, las comunidades indígenas
y criollas han desarrollado mecanismos para aprovisionarse de agua todo el año, lo que implica
extraerla de represas y cañadas naturales abiertas, compartidas con los animales. Por mucho tiempo,
las familias debieron trasladarse según la disponibilidad de agua, pero actualmente el Municipio les
transporta este recurso en “chulengo” (camión cisterna), recorriendo una distancia entre 40 y 80 km
desde la ciudad cabecera varias veces por día. Sin embargo, al no existir reservorios lo suficientemente
grandes como para almacenar grandes cantidades de agua, se ven obligados a hacerlo en una
multiplicidad de tachos o tanques de pocos litros, que muchas veces se encuentran en malas
condiciones. En los casos en los que por alguna razón el chulengo no llega, algunas familias deben
trasladarse entre 7 km y 20 km hasta el vecino o fuente de agua más cercanos.
Ante esta situación, la agrupación de organizaciones campesinas Coordinadora Zonal de Tierras de
Ruta Nacional 81 adquirió en noviembre de 2012 una máquina perforadora y un chulengo de 3000 lts,
127 Fuente: Mapa georreferenciado extraído de http://www.sig.indec.gov.ar/censo2010/
57
gracias a un subsidio aportado por la Subsecretaria de Agricultura Familiar de la Nación delegación
Salta. El objetivo de dicha compra era poder realizar pozos profundos en distintos parajes del Municipio,
en base al relevamiento realizado a comienzos de ese mismo año, que permitió realizar una planilla de
la situación de urgencia de acceso al agua de las familias campesinas de la zona de influencia.
Para esto, era necesario capacitar a un grupo de personas en el manejo de la máquina, y conseguir
fondos que permitieran realizar el mantenimiento mínimo luego de cada perforación. Por otro lado,
aunque el costo de una perforación era mucho menor que el que cobraban empresas privadas por
hacerla, se debía poder subsidiar al menos en parte a las familias que no pudieran afrontarlo.
3.2 El proyecto de acceso al agua en asociación con la Fundación Danone
3.2.1 Descripción del proyecto
La Fundación Danone, institución con fines sociales creada a partir de la compañía francesa Danone
(que en el país produce lácteos y agua embotellada) se contactó en febrero de 2013 con el Movimiento
Agua y Juventud, red de organizaciones ambientales que venía desarrollando algunas obras de acceso
al agua en Santiago del Estero, con el objetivo de poder encontrar una comunidad en la que financiar
infraestructura para la provisión del recurso. Dicho Movimiento, que en ese momento se encontraba
coordinando una iniciativa promovida por muchas organizaciones que busca facilitar soluciones de
acceso al agua para comunidades rurales de la región del Gran Chaco Americano (el Programa
SedCero: Agua para el Gran Chaco), puso en contacto a la Fundación Danone con las instituciones del
Municipio Rivadavia Banda Norte, al estar al tanto de la necesidad de agua allí y de los mecanismos
de articulación existentes entre sus instituciones locales. Luego de una visita realizada por la
Responsable de la Fundación al Municipio, las organizaciones de Banda Norte presentaron a través de
la organización campesina Unión y Progreso, y con la ayuda e intermediación del Movimiento Agua y
Juventud, una propuesta a la Fundación Danone que fue aprobada y comenzó a ejecutarse en agosto
de 2013.
Este proyecto de acceso al agua para familias que residen en los parajes rurales del Municipio,
contempla la realización de pozos profundos con la máquina perforadora que adquirió la Coordinadora
Zonal. Con la donación, que fue de un total de AR$114.000, se ha conformado un fondo rotatorio para
otorgar créditos a las familias que no lleguen a cubrir el costo de su perforación. Dicho crédito debe ser
devuelto por las familias beneficiarias en el plazo de un año, permitiendo que con el recupero se
financien más obras.
58
Imagen N° 2. Foto satelital del área geográfica del proyecto128
La planificación del proyecto prevía la realización de 12 pozos comunitarios (5 profundos y 2 someros
con el fondo rotatorio, a los que se agregarían 5 pozos más con el recupero) en el período de un año,
comenzando en el momento en que se recibiera la donación (que ocurrió el agosto de 2013), y
beneficiando a aproximadamente 70 familias. Sin embargo, esta propuesta era para financiar parte de
un plan mayor para los 250 parajes relevados en el diagnóstico.
A continuación, se detallan costos y cronograma presentados por las organizaciones de Rivadavia
Banda Norte a la Fundación Danone:
Cuadro N° 7. Presupuesto presentando a la Fundación Danone129
PLAN GLOBAL SOLICITADOS A FUNDACIÓN DANONE
Obra Costo por unidad
Nº Obras
Costo total Nº de Obras Costo total
Insumos y Mano de Obra Maquina de Perforar 30 m.
$16.500 35 $577.500 5 $82.500
Insumos y Mano de Obra Pozos someros con Pala Vizcachera.
$12.700 35 $444.500
2 $25.400
Gastos administrativos $1.100 Viáticos para seguimiento del proyecto $5.000 Total 70 $1.022.000 7 $ 114.000
128 Fuente: Elaboración propia en base a imagen satelital de Google Earth 129 Fuente: Proyecto presentado por el conjunto de organizaciones de Rivadavia Banda Norte a la Fundación Danone.
59
Cuadro N° 8. Cronograma presentando a la Fundación Danone130
Actividad Mes 1
Mes 2
Mes 3
Mes 4
Mes 5
Mes 6
Mes 7
Mes 8
Mes 9
Mes 10
Mes 11
Mes 12
Pozos profundos
1 1 1 1 1
Pozos someros
1 1
Medición de indicadores y rendición de cuentas
X X
Pozos con recupero del fondo rotatorio
Pozos profundos
1 1
Pozos someros
1 1 1
Se determinó que el 66% del total de la donación se destinaría a la conformación de un fondo rotatorio,
a partir del cual se darían créditos a las familias que, de acuerdo al relevamiento realizado a principios
del año 2012, no cuentan con el dinero suficiente para cubrir los costos de la perforación de un pozo
de agua en su predio. Las familias beneficiarias tendrían seis meses de “gracia”, y luego debían
devolver el crédito en el transcurso de un año, a 0% tasa de interés, de acuerdo al monto de la cuota
determinado por ellos mismos y aceptándose inclusive la entrega de animales como forma de pago.
Los términos y condiciones de la entrega de este fondo rotatorio se establecieron en un convenio a
firmar entre la Coordinadora Zonal y cada familia beneficiaria (ver modelo en Anexo 6), de modo tal de
comprometer a la familia a la devolución del crédito, lo que permitiría reutilizarlo con otra que también
lo solicite.
El 44% de la donación restante se destinaría a la reparación y mantenimiento de la maquinaria, y a la
compra de caños, bentonita, grava y filtros como material de reserva para la perforación de pozos en
los meses siguientes.
Finalmente, en cuanto al seguimiento y control, la Fundación Danone configuró junto al Movimiento
Agua y Juventud una planilla de indicadores (ver Anexo Nº8) a completar cada 6 meses por la
Coordinadora Zonal y demás organizaciones del Municipio involucradas en el proyecto, de modo tal de
poder cuantificar la cantidad de obras, beneficiarios, describir la calidad del agua resultante y la mejoría
en la situación de las familias respecto a al momento previo de la realización de las perforaciones.
3.2.2 Avances y resultados
La primera acción a realizar consistió en la reparación de la máquina perforadora, para lo que se invirtió
parte del fondo en morsas, llaves, tenazas, un motor bomba, un generador, caños perforadores,
reparación de punta perforadora, indumentaria de trabajo, entre otros. “La máquina se compró en
130 Ibídem.
60
noviembre del 2012. Si no hubiéramos tenido el respaldo de fondos para las reparaciones luego de
cada pozo, no duraba más de 6 meses”131, sostuvo la referente de la Coordinadora Zonal entrevistada.
Desde agosto 2013 hasta diciembre del mismo año, se realizaron 11 perforaciones de entre 35 y 40
mts., y 3 pozos someros. De las 11 perforaciones funcionaron 9, ya que una de ellas tuvo que ser
clausurada por ser el agua demasiado salada (el perfilaje -análisis de salinidad- dio 8000 ppm de
salinidad), y la otra por sabotaje de un grupo opositor al partido gobernante, que dañó el pozo. En los
casos en donde la calidad de agua de la perforación fuera deficiente, la Coordinadora Zonal realizó un
segundo pozo sin cargo.
En la aplicación del proyecto hubo un desfasaje respecto a lo planificado, y cambios a medida que se
avanzaba con el mismo. Por un lado, los fondos, pensados en transferirse a la Coordinadora Zonal en
el mes de abril, se recibieron finalmente a finales de agosto, lo que demoró la ejecución. Por otro lado,
en la propuesta original la cantidad de familias beneficiarias eran 70, ya que las perforaciones a realizar
serían mayormente comunitarias (siendo cada una compartida por varias familias). Sin embargo, el
Consejo decidió luego priorizar los parajes más alejados y compuestos por un solo grupo familiar,
teniendo en cuenta que en estos la totalidad del costo de la perforación debía ser cubierto por una sola
familia, no habiendo vecinos con quienes compartir los gastos. Además, en la propuesta realizada por
la Coordinadora Zonal a la Fundación Danone, proponían sólo la realización de 12 obras (7 primeras,
sumado a 5 más con el recupero del fondo), y no incluyeron todas aquellas obras en las que no se
otorgara un crédito (por ser varias las familias beneficiarias y poder costear la totalidad de la
perforación), pero que serían posibles de realizar gracias a la reparación y mantenimiento de la máquina
perforadora con parte de la donación recibida.
En base a esto, hasta diciembre de 2013 las familias beneficiadas directas totales (a las que se les
realizó una perforación, ya sea con o sin crédito) fueron 20, que incluyen un total de 18 niños y 25
mujeres. Sólo 6 familias de 5 parajes recibieron el crédito del fondo rotatorio, mientras que el resto pagó
por la totalidad de la obra. “Las familias más necesitadas son aquellas que viven aisladas, a kilómetros
de Morillo (la ciudad cabecera del Municipio), que no pueden compartir el pago del pozo con otras
familias132”. Por tal motivo, el Consejo Asesor decidió priorizar el financiamiento del fondo rotatorio a
los parajes en donde debían realizarse perforaciones unifamiliares (Los Naranjos, San Agustin, La
Invernada, La Sierva y El Divisadero).
Mientras que antes las familias debían esperar semanas hasta que viniera el camión cisterna
(chulengo), o trasladarse kilómetros hasta alguna fuente de agua o la cabecera municipal, ahora deben
hacerlo entre 5 mts y 20 mts (en el caso de las perforaciones para un mismo grupo familiar) o entre
300 y 1000 mts (perforaciones para varios grupos de familias, que se localizan de forma equidistante a
las viviendas).
131 Entrevista realizada a la Presidenta de Unión y Progreso y Referente de la Coordinadora Zonal. 2/12/2013. Coronel Juan Solá, Salta. 132 Ibídem.
61
Por otro lado, el proyecto ha producido otros beneficios indirectos, además del bienestar de las familias
que extraen agua de los pozos realizados, entre los cuales se pueden mencionar:
La posibilidad de montar en el predio municipal la Feria Productiva, en la cual los productores
del Municipio exhiben sus animales para la venta. En el 2012 se realizó la primera Feria, pero
debido a la falta de agua, sólo pudo haber puestos sin animales. En la segunda Feria, realizada
en agosto de 2013, la realización de una perforación posibilitó que los productores pudieran
exhibir sus animales, permitiendo aumentar significativamente las ventas y, por consiguiente,
mejorar el pasar económico de las 60 familias productoras que participaron. Además, la
presencia de agua permitió tener baños químicos, lo que facilitó la participación de productores
que residen lejos de Morillo. Sin embargo, uno de los grupos de la oposición saboteó la
perforación una vez acabada la feria, y la misma se encuentra inutilizable.
Otra de las perforaciones familiares (en el paraje La Sierva), permitió que las máquinas del
gobierno provincial pudieran trabajar para arreglar la ruta provincial que une localidad de Los
Blancos hasta el límite con Formosa (aproximadamente 80 km). Sin la presencia de agua, no
hubiera sido posible reparar la ruta.
La posibilidad de mantener en funcionamiento la máquina perforadora permite que 6 jóvenes
sean empleados por la Coordinadora Zonal y reciban un salario.
Las familias que todavía no tienen hecha perforación, se benefician también porque ahora el
chulengo puede reponer agua en las perforaciones hechas en el camino, en lugar de tener que
volver cada vez a la cabecera a cargar, ahorrando cientos de kilómetros por mes, y
disminuyendo la demora en la provisión de agua a las familias aún carentes del recurso.
3.2.3 Instituciones intervinientes y sus roles
Lo destacado del proyecto en estudio es el gran número de instituciones (doce) que intervienen en el
mismo realizando aportes fundamentales para el cumplimiento de los objetivos y articulándose para
coordinar el trabajo de forma permanente en el tiempo, hecho no muy frecuentemente presente en la
mayoría de los proyectos de acceso al agua en comunidades rurales, como se vio en el cuadro N°6 del
Capítulo II.
A continuación, se detallan las responsabilidades asumidas por cada una de las 12 organizaciones
intervinientes (directa e indirectamente).
Cuadro N° 9. Instituciones intervinientes de forma directa y sus roles133
Institución Responsabilidades asumidas y aportes al proyecto
Coordinadora Zonal de Tierra de Ruta Nacional
81
Agrupación de organizaciones campesinas. Aporta la máquina
perforadora y la logística para la realización de las perforaciones y
pozos.
133 Elaboración propia.
62
Asociación Civil Unión y Progreso
Es la organización parte de la Coordinadora Zonal que firmó el
convenio con la Fundación Danone, y aporta su personería jurídica
y cuenta bancaria para la gestión de los fondos. Debe informar
sobre el avance del proyecto a la Fundación Danone y al
Movimiento Agua y Juventud y realizar la rendición de cuentas.
Tiene mayores responsabilidades que el resto de las
organizaciones de la Coordinadora Zonal.
Gobierno Municipal
Realizó el diagnóstico de la situación de acceso al agua de todo el
territorio, sobre el cual se basa la selección de las familias
beneficiarias. Además, aporta los chulengos para llevar el agua
necesaria para realizar la obra, además de materiales como grava,
ventonita y caños para algunos de los pozos.
Subsecretaría de Agricultura Familiar
Realizó con el Municipio el diagnóstico de la situación de acceso al
agua sobre el cual se basa la selección de las familias beneficiarias.
Aporta el vehículo una vez al mes para los traslados del equipo que
trabaja en las perforaciones, y acompaña a la Asoc. Unión y
Progreso en los informes y rendición de cuentas.
INTA
Aporta el vehículo una vez al mes para los traslados del equipo que
trabaja en las perforaciones, para complementarlo con el de la
Subsecretaría de Agricultura Familiar.
INTI Realiza los estudios de suelo y perfilaje (análisis de salinidad).
Secretaría de Desarrollo Rural de la Provincia
Aporta los caños para entubar las perforaciones.
Movimiento Agua y Juventud
Es interlocutor entre la Asoc. Unión y Progreso y la Fundación
Danone. Realiza el seguimiento del avance de las obras,
monitoreando el cumplimiento de los estándares de calidad y
cantidad establecidos en el convenio. Completa la planilla de
indicadores para entregar a la Fundación Danone.
Fundación Danone Aporta los recursos económicos para conformar el fondo rotatorio.
Cuadro N°10. Instituciones intervinientes de forma indirecta y sus roles134
Institución Responsabilidades asumidas y aportes al proyecto
Recursos Hídricos de la Provincia
Autoriza la realización de las perforaciones. Realiza el análisis
químico de la calidad del agua.
Redes Chaco
Red de organizaciones del Gran Chaco Americano. Facilitó el
contacto inicial entre el Movimiento Agua y Juventud y las
organizaciones de Rivadavia Banda Norte.
Fundapaz Organización de la sociedad civil que trabaja en Rivadavia
Banda Norte y la región. Facilitó el vehículo para las visitas que
134 Ibídem.
63
la Fundación Danone y el Movimiento Agua y Juventud
realizaron al lugar con el objeto de analizar la posibilidad de
financiar el proyecto allí.
3.2.4 Mecanismos de coordinación de la articulación, desafíos y motivaciones
Durante el año 2012 se conformó lo que sería el espacio de articulación por excelencia y de toma de
decisiones locales de las organizaciones de Rivadavia Banda Norte respecto a temas comunes como
agua y producción: el Consejo Asesor (también llamado a veces “mesa coordinadora”). Integrado por
representantes de la Municipalidad, la Coordinadora Zonal de Tierras de Ruta 81, la Subsecretaría de
Agricultura Familiar, el INTA, INTI, la Secretaría de Desarrollo Rural de la Provincia y tres
organizaciones que trabajan en el territorio (Tepeyac, Fundapaz y Fundación Gran Chaco), este
Consejo debate y acuerda cuestiones vinculadas a prioridades, estrategia y logística a nivel macro.
La acción que dio origen a este Consejo Asesor fue la realización en 2012 del diagnóstico situacional
mencionado anteriormente, cuya articulación entre la Municipalidad y la Subsecretaría de Agricultura
Familiar sentó las bases para continuar trabajando a partir de los resultados que arrojó dicho
diagnóstico. En palabras de la Intendenta, “al principio fue difícil, porque no estábamos acostumbrados
a este tipo de participación. Pero bueno, hacíamos como asambleas y era un poco qué teníamos y qué
deseábamos para el municipio. Ese diagnóstico nos permitió seguir un poco ese mismo eje de
participación. De las mismas organizaciones salió la propuesta de cómo trabajar. Entonces de ahí
surgió ver a qué otras organizaciones podíamos convocar (....) Nos íbamos reuniendo cada mes y
tratando estos temas para ver de qué forma podíamos darle solución135”.
El mecanismo de trabajo del Consejo Asesor consistió desde el inicio en reunirse mensualmente a
discutir los temas prioritarios para el Municipio, definir el rol que cada organización jugaría en el proceso
y cómo se desarrollaría la articulación en el territorio. Con respecto al proyecto de acceso al agua en
estudio, en el seno del Consejo se decidió cuáles serían las primeras familias beneficiarias
(garantizando la transparencia del proceso de selección y desestimando cualquier posible sesgo
discrecional) y qué aportaría cada organización para cumplir con los objetivos.
La gran participación en la toma de decisiones de las organizaciones parte, posiciona a esta
experiencia, según los grados de articulación Estado-Sociedad Civil identificados por García Delgado
(2002) en el Cuadro N°1, en Políticas Públicas Consensuadas (Estado y OSC participan en la
planificación de políticas públicas), mientras que según la clasificación de Font136 correspondería a
‘cogestión’.
135 Entrevista realizada a Intendenta municipal. 2/12/2013. Coronel Juan Solá, Salta. 136 Op.Cit.
64
A continuación se presenta un mapa de relaciones interinstitucionales que busca ilustrar la dinámica
de coordinación entre todas las organizaciones que participan directa o indirectamente en el proyecto,
y la interdependencia de los aportes de cada una para la realización de las obras de acceso al agua.
65
Org. participante directamente
Org. participante indirectamente
Org. estatal
Org. de la sociedad civil
Org. empresarial
Grá
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°10. M
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66
Mantener la periodicidad de los encuentros es uno de los desafíos a afrontar en los espacios de
articulación, especialmente debido a las interacciones cotidianas que conducen a informalizar
los diálogos, y a las condiciones adversas del medio que dificultan la disponibilidad para la
participación en reuniones. En palabras de la Intendenta, “al principio nos reuníamos todos los
meses. Ahora porque nos surgen muchas cosas por ahí pasan dos meses, o porque por ejemplo
INTA, ya son como parte de la familia de todos los días, hasta ya no se hace necesario reunirnos
todos, solamente para formalizar o consensuar algunas cosas137”.
Sin embargo, en los últimos meses el Consejo Asesor ha tenido problemas para poder concretar
sus reuniones, debido principalmente a dificultades de sus miembros para asistir, lo que afecta
el funcionamiento del mismo y de los proyectos que se nutren de la articulación de las
organizaciones que lo conforman: “Siento que al principio estábamos más fortalecidos y ahora
como que nos hemos debilitado por esta sequía tan larga, la gente nuestra que vive en el campo
se dedicó a recuperar los animales porque tuvieron mucha pérdida económica. A veces algunos
viajan de 70 km a las reuniones, antes se venían sin ningún problema, pero ahora es pedirles
mucho sacrificio138.”
Según la Presidenta de la Asociación Unión y Progreso y Referente de la Coordinadora Zonal,
otro desafío de la articulación en el Consejo tiene que ver con la ejecución de las acciones a las
que se compromete cada uno: “El gran desafío que venimos teniendo es que las organizaciones
se comprometan y hagan sus tareas. Son todas partes de una misma cosa. Si una no hace algo,
se perjudica el resto139”, y agrega que la clave para cualquier proceso de articulación es la
confianza y la alineación en las cuestiones fundamentales: “tienen que estar organizados,
comunicarse y tratar de llevarse bien. A veces cuesta llevarte bien con tu propia familia, imaginate
que en cada organización somos 50 o 100 campesinos. Juntar todas las cabezas y tratar de que
piensen igual es muy difícil. Pero estar de acuerdo entre sí y en lo que quieren es lo básico140”.
De esta forma, reuniones periódicas, compromiso, comunicación y confianza parecen ser las
condiciones sine qua non que garantizan el éxito del trabajo asociativo.
Por otro lado, la interacción entre instituciones que tienen culturas, códigos, “lenguajes”
diferentes hace difícil el entendimiento. Sin la intermediación de representantes del Movimiento
Agua y Juventud en el diálogo entre las organizaciones de Rivadavia Banda Norte y la Fundación
Danone, probablemente cuestiones como el armado del proyecto, la sistematización de avances
y resultados hubieran sido más complicados. Además, la preocupación de las instituciones
foráneas por aprehender la cultura local y convocar a las organizaciones del lugar es bien
valorada por los habitantes del Municipio, tal como lo plantea la Intendenta: “He observado que
si se quiere aportar a un problema de una comunidad, es imprescindible convocar antes a las
organizaciones del lugar, más en el caso de las comunidades aborígenes. Más a las
137 Ibídem. 138 Ibídem. 139 Presidenta de Unión y Progreso y Referente de Coordinadora Zonal. Op.cit. 140 Ibídem.
67
organizaciones sociales que al municipio, inclusive. Si no, se generan muchas desconfianzas
cuando no se hace esa convocatoria141”.
En cuanto a las motivaciones para articularse con otros en lugar de llevar adelante proyectos
individualmente, además de la necesidad de complementar recursos de los que carecen las
organizaciones individualmente, en las entrevistas realizadas surge también la valoración del
trabajo asociativo, el reconocimiento de que “el todo es más que la suma de las partes”. “La
decisión de articularnos no es sólo por falta de recursos y la necesidad de complementarnos. Si
tuviéramos todos los recursos necesarios, lo seguiríamos haciendo, todo sería más fácil, quizás
además del agua seguiríamos por otros temas 142 ”. Además, se reconoce el componente
educativo de trabajar con otros: “La articulación es educativa. A la gente le ayuda a tomar
conciencia, y se involucra” (...) ”ahora la propia gente de las organizaciones campesinas busca
organizarse por su cuenta, están queriendo hacer pozos someros de menor profundidad con
otros materiales, y yo lo celebro a eso143”. Esto comprueba que en Banda Norte ocurre lo
afirmado por Craviotti (2008) respecto a que la articulación público-privada tiene injerencia,
además de en una esfera política, en una esfera técnica a partir de la facilitación de dinámicas
de aprendizaje.
Por otro lado, la Referente de la Coordinadora Zonal sostiene que coordinar tantas instituciones
diferentes es difícil, pero que “los resultados hablan por sí solos, hemos logrado mucho
trabajando en conjunto” (…) “Nosotros acá, lamentablemente, tenemos más en contra que a
favor. A este Municipio no nos bajan los fondos, no nos bajan las políticas. Pero nosotros vamos
e insistimos. Desde el 2010 estuvimos golpeando puertas para que apliquen la ley de emergencia
agropecuaria. Recién en el 2013 lo hicieron, por tanta presión. Y cuando lo hacen, éste es el
único Municipio en el que cumplen con todo, porque los demás no están organizados, no han
hecho todo lo que hicimos nosotros144”. Así, la convicción de que es la forma de afrontar los
problemas es suficiente motivación para continuar: “Nos sentimos cansados los compañeros
también. Es como que llevás muchísimos kilos encima. Pero nos ponemos a pensar y vos querés
la zona. Es tuya, es nuestra. Ver que no tienen sus propias tierras, sus propias fuentes de trabajo,
su agua, duele. Y cuando no hacen nada, es porque vienen de cultura distinta, del
individualismo145”.
Si se toma en cuenta que las motivaciones que, según Cravacuore, Ilari & Villar146 –y de acuerdo
a lo visto en el Capítulo I- son el motor de la decisión de articular, en el caso de Rivadavia Banda
Norte se cumplen la falta de capacidades institucionales para la ejecución plena de las acciones
públicas y la presión de la ciudadanía para participar de los asuntos públicos (aunque en este
caso no es presión, sino voluntad para hacerlo). La construcción de gobernabilidad no es el
141 Intendenta municipal. Op.cit. 142 Ibídem. 143 Ibídem. 144 Presidenta de Unión y Progreso y Referente de Coordinadora Zonal. Op.cit. 145 Ibídem. 146 Op.Cit.
68
principal motor, en tanto el gobierno municipal es un actor legitimado entre las organizaciones,
ya que sus funcionarios pertenecen a ese mismo ámbito.
En cuanto al sector empresario, en el caso de la Fundación Danone, la articulación está explícita
en la propia misión institucional (“acompañamos el desarrollo de una vida saludable a través de
la alimentación, llevando adelante proyectos sostenibles e innovadores, articulados con nuestra
comunidad147”). Su Representante sostiene que “para nosotros es clave la articulación en el
desarrollo y en el crecimiento de la Fundación, y la lógica es que siempre sean proyectos
sostenibles, no financiación de una sola vez” (...) “No tiene sentido trabajar solos si hay otros que
ya lo están haciendo148”.
3.3 Caracterización de las capacidades institucionales de las organizaciones parte para
la provisión de agua
A pesar de que los actores participantes en el proyecto de acceso al agua detallado son muchos,
debido a la limitación de tiempo y recursos económicos para la investigación, se ha decidido
restringir la cantidad de organizaciones cuyas capacidades institucionales serán analizadas, en
base a los siguientes criterios:
Responsabilidad general de la organización en la provisión de acceso al agua
Imprescindibilidad de su rol en el proyecto
Compromiso asumido y demostrado a lo largo del proyecto
Disponibilidad de información sobre la organización
Para tal fin, se ha realizado una matriz de ponderación (disponible en Anexo N°11), la cual arrojó
que las tres organizaciones cuyas capacidades institucionales para la provisión de agua serán
analizadas son: el Municipio; la Coordinadora Zonal de Tierra de Ruta 81 y la Fundación Danone.
3.3.1 Metodología
En el capítulo I se mencionó la metodología SADCI como instrumento para definir la capacidad
institucional de una organización para cumplir sus objetivos, y las categorías que Oszlak y
Orellana149 y Hintze150 proponen para llevar a cabo esta tarea. A los fines de aproximar una
caracterización que permita luego aventurar si cada una de las organizaciones analizadas tiene
la capacidad de proveer acceso al agua a la comunidad, es que se realizó una adaptación de las
variables mencionadas según la pertinencia a los objetivos de este Trabajo Final de Grado,
resultando las siguientes cinco:
1. Marco normativo y reglas del juego organizativas: análisis del cuerpo legislativo referido
a provisión de agua; análisis de la estructura de la institución.
147 Información proporcionada por la Fundación Danone. 148 Entrevista virtual realizada a Responsable de la Fundación Danone. 28/03/2014. 149 Op.Cit. 150 Op.Cit.
69
2. Redes preexistentes: capital social y articulaciones interinstitucionales e interactorales
en el territorio.
3. Antecedentes de gestión de proyectos de agua.
4. Disponibilidad de recursos humanos, económicos y materiales.
5. Cultura organizacional y actitudes: valores, motivación de los integrantes de la
organización para llevar a cabo proyectos de acceso al agua.
A continuación, se realizará una caracterización general de las tres instituciones definidas en la
matriz de ponderación teniendo en cuenta las variables mencionadas, para luego arriesgar un
breve análisis de los déficits, sus alternativas de compensación, y las fortalezas que cada una
presenta para llevar adelante por sí solas procesos de la provisión de acceso al agua.
3.3.2 El Municipio
A nivel de la estructura, si se toma en consideración que el organigrama municipal es una
herramienta que permite realizar inferencias parciales tanto sobre las prioridades de un municipio
(que deben completarse, naturalmente, con información relativa a las asignaciones
presupuestarias, distribución de los puestos de trabajo, responsabilidades, programas en
ejecución, etc.) como sobre las capacidades del mismo para garantizarlas, entonces bien vale la
pena comenzar por indagar sobre el espacio otorgado al acceso al agua en la estructura
municipal y los medios para realizarlo.
Rivadavia Banda Norte no cuenta con Carta Orgánica, a pesar de haber superado los 10.000
habitantes según el último censo nacional. Por tal motivo, debe regirse por la Ley Orgánica de
Municipalidades, la que establece que, al ser un Municipio de segunda categoría, debe contar
con un Concejo Deliberante integrado por 5 concejales, y un Intendente.
Tomando como referencia lo que la Ley Orgánica de Municipalidades151 establece sobre las
áreas de actuación de los municipios de la Provincia de Salta, el organigrama de Rivadavia
Banda Norte (ver punto 3.2.3 “Estructura legal-administrativa”) es ambicioso y vanguardista.
Esta ley, que data de 1933, restringe la función de los gobiernos locales casi únicamente a tareas
administrativas, debiendo “velar por la higiene de los municipios” e “inspeccionar
establecimientos públicos y escuelas para informar irregularidades 152 ”como únicas
responsabilidades fuera de la recaudación de impuestos y establecimiento de multas, la
formulación de inventarios y la gestión de licitaciones. El Concejo Deliberante, en cambio, debe
“ordenar la apertura y ensanche de calles, la formación de plazas, parques y avenidas,
construcción de mercados y hospitales y demás obras de carácter municipal que estimen
conveniente” y “Dictar las medidas y precauciones tendientes a evitar las inundaciones, incendios
y derrumbes153”, entre otras funciones que escapan a la función legislativa de los Concejos
151 Desde junio de 2013 está discutiéndose la modificación de esta Ley a nivel provincial. 152 Fuente: Ley Nº1329 Orgánica de Municipalidades de la Provincia de Salta. 153 Ibídem.
70
Deliberantes para acercarse a tareas ejecutivas. La Ley Orgánica no establece nada vinculado
la responsabilidad sobre la provisión de agua a los habitantes.
En cuanto a la pertinencia del organigrama respecto a las funciones del Municipio, el mismo no
contempla áreas tradicionales como salud y educación (probablemente por ser responsabilidad
provincial) pero sí cuenta con unidades que son características de los nuevos estilos de gobierno,
como la Dirección de Participación Ciudadana y la Dirección de la Juventud. A su vez, el hecho
de que posea una Dirección del Campesino y una Dirección de los Pueblos Indígenas (teniendo
en cuenta que el 30% de su población es wichí) hace evidente la búsqueda por adaptar la
estructura municipal a las necesidades locales. De hecho, las Direcciones mencionadas fueron
creación de la actual gestión de gobierno, convirtiendo a Rivadavia Banda Norte en el único
municipio en la provincia con este tipo de áreas de gestión. Además, a cargo de estas dos
direcciones están un dirigente wichí, elegido por las comunidades, y un dirigente campesino
elegido por las organizaciones.
Del análisis del organigrama municipal se desprende que ninguno de los dos problemas
identificados por la Intendencia como más urgentes (acceso al agua y empleo) está contemplado
dentro de la estructura municipal formal. De ser abordados, deben enmarcarse en proyectos o
programas correspondientes a alguna Secretaría o Dirección. El acceso al agua correspondería
formalmente a la Secretaría de Obras Públicas, aquella que posee la menor cantidad de
dependencias de todo el Municipio (sólo un capataz general), pero en la práctica cotidiana son
los funcionarios de la Dirección de Asuntos Campesinos quienes gestionan la provisión del
servicio hídrico.
De todas formas, es importante recordar que, como se mencionó en el capítulo II, la Provincia
de Salta no ha descentralizado el servicio de provisión de agua, por lo que la Municipalidad no
debería tener la responsabilidad de gestionar el servicio, aunque sí de velar por el cumplimiento
del mismo ante el organismo correspondiente. Sin embargo, identificándose la falta de acceso al
agua como uno de los dos problemas principales del Municipio, la no contemplación de una
unidad exclusiva y visible dentro del organigrama centrada en este tema, podría facilitar que en
el futuro se lo ignore, ante la asunción de otros partidos políticos para los cuales el agua no sea
una prioridad.
Lo expresado anteriormente se refiere con exclusividad a la estructura formal de la Municipalidad.
Sin embargo, existen numerosas iniciativas que operan en la informalidad del día a día, que se
relacionan con las responsabilidades a las que la misma debe hacer frente para garantizar el
buen vivir de su población, y saldan en alguna medida los baches que se observan en el
organigrama. Tal es el caso de la provisión de agua segura a sus ciudadanos, que se lleva
adelante gracias a las articulaciones con otras instituciones, como se mencionó con anterioridad.
Así lo manifiesta la Intendenta al decir que “el Estado no puede ante tanta demanda y necesidad
que hay en el lugar. Estamos muy atrasados en infraestructura, dado que una de las desventajas
que tenemos es el ambiente adverso, y es como que no estamos preparados para estos cambios
71
climáticos que se están dando en las zonas vulnerables, que es donde más se sienten, ¿no?”
(…) “Y cada institución nos va a aportando desde donde puede, algunos aportan con recursos,
otros con asesoramiento técnico. Nosotros nos sentimos reconfortados y la gente también154”.
El siguiente cuadro sintetiza los déficits y fortalezas a los que se enfrenta la Municipalidad
respecto a la provisión de agua para consumo familiar, e indaga en algunas propuestas para su
solución.
Cuadro N°11. Descripción de capacidades institucionales de la Municipalidad155
DÉFICITS FORTALEZAS ALTERNATIVAS DE COMPENSACIÓN DE
DÉFICITS
Marco normativo y reglas del juego organizativas
La Municipalidad cuenta con un claro déficit a nivel de marco normativo y estructura. Por un lado, la Ley Orgánica Municipal no asigna la responsabilidad al ejecutivo local de proveer el servicio, como tampoco lo hace la Ley de Aguas provincial ni la legislación nacional. Por otro lado, el organigrama municipal no contempla un espacio específico para tal fin. La asignación de presupuesto municipal para obras de acceso al agua queda, de este modo, relegada a voluntad del municipio.
- Sumarse las autoridades municipales al diálogo provincial sobre la reforma de la Ley Orgánica, y tratar de incluir la provisión/gestión del acceso al agua como responsabilidad del Estado Provincial (en sintonía con la Ley de Aguas).
- Realización de una reforma del organigrama municipal, agregando una Dirección específica de Acceso al agua.
Redes preexistentes
- Enfrentamiento político con grupos de la oposición, que en ocasiones ha puesto obstáculos a la realización de las obras, como en el caso del sabotaje al pozo de agua realizado para la feria campesina.
- Insuficientes vínculos con las escalas de gobierno provincial y nacional.
La actual gestión de gobierno tiene una sólida trayectoria de trabajo conjunto entre diversas instituciones correspondientes a todos los sectores, y goza de una gran legitimidad por parte de las organizaciones campesinas y el pueblo en general.
- Reducción del nivel de conflicto con los grupos de la oposición a través de la invitación a integrar espacios de concertación sobre la problemática del agua en la zona.
- Invitación a referentes del gobierno provincial y nacional a conocer el Municipio; realización de eventos o actos que
154 Intendenta Municipal. Op.cit. 155 Elaboración propia.
72
los convoquen para tal fin.
Antecedentes de gestión
Las autoridades municipales no contaban con experiencia en la provisión de acceso al agua antes de asumir la gestión de gobierno, y tampoco lo hacía el personal de planta que había formado parte de la anterior gestión.
En los dos primeros años de gobierno, la Municipalidad proveyó acceso al agua a mayor cantidad de vecinos de la cabecera municipal, y concertadamente con las demás instituciones parte del Consejo Asesor contribuyó a la realización de perforaciones en los puestos rurales.
- Gestión de capacitaciones para las autoridades municipales sobre provisión de agua en entornos adversos.
Disponibilidad de recursos
- El gobierno municipal cuenta con insuficientes recursos presupuestarios para desarrollar todas sus actividades156.
- La infraestructura para la provisión de agua a los parajes rurales (chulengo) es mínima y no alcanza a suplir la necesidad.
- Análisis de la posibilidad de implementar mecanismos no tradicionales de financiamiento de proyectos.
Cultura organizacional y actitudes
La actual gestión de gobierno comunica entre sus principales prioridades la garantía de acceso al agua segura a sus habitantes, y ha impulsado espacios de articulación (como el Consejo Asesor) para dar solución al problema.
A partir de lo descripto en el cuadro anterior, se puede concluir que la Municipalidad posee y
carece a la vez de aspectos esenciales para la provisión de agua a los parajes rurales en el
perímetro municipal. Por un lado, goza de legitimidad, tiene una gran llegada a las comunidades
campesinas e indígenas y a las organizaciones, y en los dos primeros años de gobierno ha
ganado experiencia de gestión. Por otro lado, cuenta con insuficientes recursos económicos y
materiales necesarios para las obras de infraestructura, y sus relaciones institucionales con las
escalas de gobierno superiores son escasas (sobre todo, teniendo en cuenta que la
responsabilidad de la provisión de agua es provincial, y la Municipalidad debería poder reclamar
el cumplimiento de esta función). En base a esto, la Municipalidad de Rivadavia Banda Norte,
156 Esta afirmación se desprende de lo comentado por la Intendenta Municipal en la entrevista realizada. Se desconoce el monto exacto del presupuesto público destinado al acceso al agua.
73
con los recursos actuales y sin la complementariedad de las articulaciones, no podría desarrollar
unilateralmente proyectos de acceso al agua.
3.3.2 La Coordinadora Zonal de Tierra de Ruta Nacional 81
La Coordinadora Zonal de Tierra de la Ruta Nacional 81 es una agrupación integrada por 8
organizaciones campesinas de primer grado y una organización de segundo grado, nucleando a
aproximadamente 1100 familias del Municipio. Su inicio fue en el año 2011 con el objetivo de
aumentar el impacto de las movilizaciones y la incidencia en políticas públicas que mejoren la
situación de los campesinos de la zona. En palabras de una de sus referentes, “Nos llevó a
conformarnos en una agrupación el tema de que nos corrían con los desalojos. Desde el año
2011 hemos decidido formarla. Nos reunimos varias organizaciones, y lo hicimos por el agua,
tierra y monte. Por la defensa de esas tres cosas. Lo hicimos para formarnos, agruparnos, estar
en contacto entre nosotras, sino luchábamos por separado. Estábamos muy desunidas157”.
Las 8 organizaciones que la integran (Unidos del Bermejo; Asociación de Pequeños Productores
del Chaco Salteño; Unión y Progreso; Campesinos Unidos; Defendiendo lo Nuestro; Alma
Gaucha; Herencia Chaqueña; Zonal de Los Blancos) constituyen el 66% del total de las
asociaciones campesinas municipales, habiéndose formado las 4 restantes recientemente. La
coordinación entre ellos se realiza gracias a reuniones mensuales de referentes de cada una de
las organizaciones que la conforman.
Las organizaciones campesinas e indígenas del Municipio de
Rivadavia Banda Norte, vienen desarrollando desde hace años un
proceso de creciente participación política, partiendo desde las
reivindicaciones del sector, para luego ir adquiriendo mayor
participación en el ámbito local y regional. Este proceso tiene un salto
cualitativo al ser electa intendenta municipal en las elecciones de Abril
de 2011 la dirigente Campesina y Maestra Sra. Marcela Carabajal, la
primera intendenta surgida de estas organizaciones158.
Desde su constitución, la Coordinadora Zonal se interesó por el problema del acceso al agua en
el Municipio, y participó en acciones vinculadas a esta problemática, como el diagnóstico
situacional y la adquisición de una máquina perforadora con subsidios del Estado Nacional a
través de la Subsecretaría de Agricultura Familiar. El objetivo de tal compra era poder realizar
perforaciones para extraer agua de las napas sin tener que recurrir a alquileres costosos de
máquinas privadas (que en agosto de 2013 cobraban cerca de $600 el metro perforado, mientras
que la Coordinadora Zonal podía hacer funcionar la máquina por $170). Sin embargo, el
mantenimiento de la máquina luego de cada perforación implica un costo que se dificulta costear
si no se cuenta con recursos destinados a tal fin.
157 Presidenta de Unión y Progreso y Referente de la Coordinadora Zonal. Op.cit. 158 Coordinadora Zonal de Tierra de Ruta Nacional 81, Op.Cit. Pág.1.
74
Por otro lado, la Coordinadora Zonal fue motor del proyecto de acceso al agua en estudio y
engranaje fundamental, especialmente una de sus organizaciones referentes, Unión y Progreso.
Participó desde el inicio en la elaboración de la propuesta a presentar a la Fundación Danone,
conformó el equipo que haría funcionar la máquina perforadora y propuso la logística de trabajo
que luego llevaría adelante junto a la Subsecretaría de Agricultura Familiar y el resto de las
instituciones participantes en la articulación.
Pero las organizaciones campesinas de la Coordinadora Zonal no buscan sustituir el rol del
Estado proveyendo un servicio que corresponde a éste garantizar, sino que entienden que la
falta de agua es un problema mayúsculo que requiere de la acción conjunta para solucionarse.
No se pretende con el proyecto resolver un problema urgente que
sufren miles de familias criollas e indígenas ya que entendemos que la
solución debe pasar por planes o programas de políticas de estado
coordinadas entre municipio, provincia y nación. Pero sí creemos que
vamos a demostrar que hay una solución posible, y sencilla, que no es
costosa y que se puede difundir a un gran número de parajes de la
zona159.
La estrecha relación existente entre las autoridades municipales y las organizaciones
campesinas (producto de que, como se mencionó anteriormente, la Intendenta provenga de una
de ellas) facilita que éstas hayan decidido que la incidencia pública no vaya de la mano del
reclamo por el cumplimiento, sino de la coordinación de esfuerzos. A esto se refieren en su Carta
Abierta contra un diputado provincial representante del Municipio (ver Anexo Nº10) al decir que
“las organizaciones campesinas que integramos la Coordinadora de Tierra nos sentimos
identificados y partícipes del gobierno municipal que encabeza nuestra dirigente campesina y
maestra Marcela Carabajal”.
Por otro lado, se han observado algunas deficiencias en materia de sistematización de los
avances y los resultados, no completando la planilla de indicadores otorgada por el Movimiento
Agua y Juventud, de acuerdo a lo establecido por la Fundación Danone en el contrato firmado
con Unión y Progreso. Dichas dificultades responden a una cultura local que no acostumbra a
llevar registro de las acciones.
Cuadro N°12. Descripción de capacidades institucionales de la Coordinadora Zonal160
DÉFICITS FORTALEZAS ALTERNATIVAS DE COMPENSACIÓN DE
DÉFICITS
Marco normativo y reglas del juego organizativas
Dificultades en la comunicación con las 8 organizaciones parte, que representan
Analizar opciones de tecnologías que faciliten la comunicación en un medio adverso
159 Ibídem. Pág.2. 160 Elaboración propia.
75
a su vez a 1100 familias.
Redes preexistentes
La agrupación nuclea a 1100 familias, por lo que tiene alcance a todo el territorio municipal
Antecedentes de gestión
Desde hace dos años la Coordinadora Zonal viene llevando adelante la logística de las perforaciones en el Municipio. Además, muchos de sus miembros son campesinos acostumbrados a proveerse de agua con recursos limitados, por lo que tienen conocimiento de causa.
Disponibilidad de recursos
Los recursos económicos de los que dispone la Coordinadora Zonal para obras de acceso al agua provienen actualmente de la donación de la Fundación Danone. Por lo tanto, se identifica como déficit la falta de recursos propios que no dependan de la provisión dineraria de otras instituciones.
- La agrupación cuenta con una gran cantidad de personas dispuestas a capacitarse y colaborar en los proyectos de agua, ya que los beneficiarios son ellos mismos.
- Cuenta con una máquina perforadora con la que realizar los pozos.
- Mejorar y fortalecer mecanismos como el fondo rotatorio, que permitan con un capital inicial proveer el servicio de forma mantenida en el tiempo.
- Analizar junto a la Municipalidad la posibilidad de implementar mecanismos no tradicionales de financiamiento de proyectos de agua.
Cultura organizacional y actitudes
Deficiencias en las prácticas de sistematización y comunicación de avances del proyecto.
Las organizaciones de la Coordinadora Zonal han demostrado gran interés y predisposición en sumarse a los espacios de articulación y contribuir para solucionar la falta de acceso al agua. Sus referentes son muy activos en la comunidad.
Recibir capacitaciones sobre instrumentos de sistematización de acciones y su importancia para luego comunicar resultados.
Según lo descripto en el cuadro anterior, la Coordinadora Zonal cuenta con la mayoría de las
capacidades institucionales fundamentales para llevar adelante por sí sola un proyecto de acceso
al agua, como antecedentes de gestión, capacidades técnicas y un gran alcance territorial. Sin
embargo, debe compensar déficits económicos y comunicacionales, para lo que se sugiere
76
indagar sobre alternativas no tradicionales de financiamiento y comunicación que se adapten a
las características locales.
3.3.3 La Fundación Danone
La Fundación Danone es una fundación empresarial que pertenece al Grupo Danone,
multinacional hispano-francesa dedicada a la elaboración de productos alimenticios (en especial
aguas embotelladas y lácteos) que tiene su sede en París, Francia.
La Fundación fue creada en el año 2006 con el objetivo de promover hábitos saludables, el
acceso a la alimentación y el desarrollo comunitario, a través del apoyo a prácticas innovadoras
en forma integrada con la comunidad, el ámbito académico y educativo, y el sector público. En
palabras de la Responsable de la Fundación, “La fundación Danone pertenece al grupo Danone,
que ya tiene en su misión brindar salud a través de la alimentación. Cada producto que Danone
te brinda va a beneficiar a tu salud. Nosotros como fundación nos alineamos con Danone en esa
misión, y lo que acompañamos es el desarrollo de la comunidad para tener una vida
saludable161.”
La actual misión de la Fundación Danone es “acompañamos el desarrollo de una vida saludable
a través de la alimentación, llevando adelante proyectos sostenibles e innovadores, articulados
con nuestra comunidad162”. Para eso, trabaja sobre tres ejes principales complementarios entre
sí:
La educación en hábitos saludables, desde el programa
(Nutrición)2, destinado a escuelas, clubes, centros
comunitarios, comedores y otros espacios sociales y
comunitarios.
El acceso a la alimentación, desde el trabajo conjunto con la
Red Argentina de Bancos de Alimentos, y la vinculación con
otras organizaciones sociales dedicadas a asegurar el acceso
a agua segura en zonas de mayor vulnerabilidad.
La movilización comunitaria, desde los “Grupos Solidarios”,
que son equipos integrados por colaboradores voluntarios de
Danone, que canalizan su compromiso social a través de
proyectos en las comunidades donde Danone está
presente163.
161 Responsable de la Fundación Danone. Op.cit. 162 Información provista por la Fundación. 163 Extraído de www.nutricionalcuadrado.com.ar/quienes-somos/fundacion-danone/
77
El consejo de administración de la Fundación está formado por los directores generales del
negocio de lácteos y el negocio de aguas; los directores financieros, de recursos humanos y de
asuntos corporativos. “A los aportes los hacen esos dos negocios, que validan el camino que
toma la Fundación. Pero los ejes de trabajo están definidos, no es que cada año se revalidan, no
es que si mañana viene un nuevo director se cambian los ejes de trabajo. Eso ya está definido.
El consejo no aprueba cada uno de nuestros proyectos, en tanto estos están alineados con los
ejes acordados164”.
La estructura está conformada por tres cargos (tres personas): responsable de la Fundación,
coordinador de Proyectos y un pasante. El responsable le reporta al consejo y al director de
asuntos corporativos de la compañía.
En sus comienzos, la Fundación sólo financiaba proyectos de terceros, especialmente
organizaciones de la sociedad civil que trabajan temas vinculados a nutrición. Fue recién en el
2008 que lanzó su primer programa propio, (Nutrición)2, programa de educación alimentaria que
capacita a través de talleres, charlas y actividades en escuelas y espacios comunitarios.
En el año 2010, la Fundación realizó un proceso interno de redefinición de los pilares de la
institución, a partir de la cual determinó sus tres ejes de trabajo principales mencionados:
educación alimentaria, acceso a la alimentación y movilización comunitaria.
Desde ese momento, la Fundación comienza a explorar la posibilidad de realizar acciones de
acceso al agua para comunidades carentes del recurso: “No podíamos dejar de lado el acceso
al agua si estamos hablando de acceso a la alimentación165”. Luego de varios intentos, recién
en 2013 se concreta el primer proyecto: el fondo rotatorio del Municipio Rivadavia Banda Norte.
A esto se refiere la Responsable de la Fundación al decir que “facilitar acceso al agua era un
camino que hace rato lo queríamos emprender, y que en 2013 lo pudimos concretar. En el 2010
habíamos comenzado a pensar un proyecto con filtros de agua en Añatuya, que quedó trunco
porque en esa zona hay mucho arsénico y los filtros no filtraban arsénico, así que nos quedamos
ahí. También exploramos el proyecto de bombas de soga, pero quedó a mitad de camino. No
llegamos a ejecutarlo. En 2013, el tema de acceso al agua era una prioridad166.”
Aproximadamente el 9% de los fondos totales con los que cuenta la Fundación es destinado a
proyectos vinculados al acceso al agua167. Su presupuesto general se define anualmente por el
Consejo, y es un porcentaje fijo de la previsión de crecimiento estimado para el año siguiente.
Cuando el monto de los financiamientos supera los $30 mil pesos, se debe hacer un convenio
con el aliado con que se trabajará, y eso implica un procedimiento en el área de Legales de la
compañía. El modus operandi de la Fundación es a través de sus aliados, quienes ejecutan los
proyectos que se piensan conjuntamente: “Para cumplir nuestra misión, vamos a buscar los
164 Responsable de la Fundación Danone. Op.cit. 165 Ibídem. 166 Ibídem. 167 Dato proporcionado por la Fundación Danone.
78
aliados sociales para poder implementar. No somos un banco de proyectos (…) Para nosotros
es clave la articulación en el desarrollo y en el crecimiento de la fundación, y la lógica es que
siempre sean proyectos sostenibles, no financiación de una sola vez. Tratar en la medida de lo
posible de que nadie sea dependiente de la fundación Danone para llevar adelante sus
proyectos. De todos modos eso es sólo la intención, no digo que lo podamos llevar adelante
todavía, pero es hacia donde queremos ir168”.
En cuanto a los antecedentes, como se mencionó anteriormente, es el primer proyecto de acceso
al agua que apoya la Fundación en el país, pero el Grupo Danone lleva adelante a nivel
internacional la iniciativa Danone Communities (comunidades Danone), red de emprendimientos
sociales impulsados por la compañía que buscan promover el desarrollo local y la salud en
comunidades pobres de los llamados “países en vías de desarrollo”. Entre estos
emprendimientos se encuentran tres vinculados a acceso al agua: El Alberto (México), Naandi
Servicios de Agua a la Comunidad (India) y 1001 Fuentes (Cambodia, Madagascar, India). Los
tres proyectos tienen como objetivo brindar agua segura para las poblaciones rurales dispersas,
a la vez de crear fuentes de trabajo para sus comunidades.
Cuadro N°13. Descripción de capacidades institucionales de la Fundación Danone169
DÉFICITS FORTALEZAS ALTERNATIVAS DE COMPENSACIÓN DE
DÉFICITS
Marco normativo y reglas del juego organizativas
La Fundación está integrada por muy pocas personas (3, de los cuales 1 es un pasante), y no cuenta con un área específica vinculada a proyectos de acceso al agua.
Estructura simple, no necesita procedimientos complejos para aprobar los proyectos, en tanto se enmarquen en los ejes de actuación definidos.
No aplica la compensación del déficit. La Fundación actúa a través de la alianzas con terceros, por lo que no requiere de una mayor estructura o áreas específicas.
Redes preexistentes
La Fundación no tenía relación con ninguna de las organizaciones de Rivadavia Banda Norte antes de que el Movimiento Agua y Juventud hiciera el vínculo. No es un actor en el territorio.
No aplica la compensación del déficit. La Fundación no busca ser un actor social en Banda Norte, sino que actúa a través de sus aliados (Unión y Progreso)
Antecedentes de gestión
El equipo que integra la Fundación no posee ningún antecedente de gestión de proyectos de agua. Absoluta carencia de formación técnica sobre infraestructura hídrica, aunque puede recurrir
La compañía a nivel mundial lleva adelante tres proyectos de acceso al agua en los cuales la Fundación se inspira.
No aplica la compensación del déficit. La Fundación no busca ser quien ejecuta en territorio proyectos de acceso al agua.
168 Responsable de la Fundación Danone. Op.cit. 169 Elaboración propia.
79
a expertos de la compañía.
Disponibilidad de recursos
La estructura de la Fundación es demasiado pequeña (3 personas) como para ejecutar por sí sola un proyecto de acceso al agua. No cuenta con capital humano suficiente ni capacitado para tal fin.
Recursos económicos suficientes para financiar las obras de acceso al agua.
No aplica la compensación del déficit. La estructura es funcional para los objetivos de la Fundación.
Cultura organizacional y actitudes
Cultura urbana, dificultades de entendimiento de los códigos, las formas, los tiempos rurales.
Entusiasmo respecto al proyecto; voluntad de todos sus miembros de aprender aspectos técnicos que den mayor conocimiento del problema.
Incrementar las visitas a Banda Norte para incorporar la cultura local y mejorar la comunicación.
A partir de lo expresado en el cuadro, se concluye que la Fundación Danone no posee las
capacidades institucionales mínimas para llevar adelante un proyecto de acceso al agua como
el de Rivadavia Banda Norte. Tampoco esto está entre sus objetivos, ya que su modo de
proceder es a través de organizaciones que se encuentran en el territorio y que, gracias al apoyo
económico de la Fundación, logran materializar los proyectos. En este sentido, la compensación
de déficits pierde relevancia, a excepción de aquella vinculada al entendimiento de la cultura
local, que podría llegar a traer inconvenientes en la comunicación por el hecho de poseer
diferentes códigos.
3.4 El Programa SedCero: Agua para el Gran Chaco, como propuesta de articulación a
gran escala
Las articulaciones multisectoriales que se realizan en el caso de Rivadavia Banda Norte no son
usuales en la mayoría de los proyectos de acceso al agua en Argentina y la región que,
dependiendo quién lidere la ejecución, en la mayoría de los casos se limitan a una interacción
interestatal, o municipio-organización de la sociedad civil, u organización de la sociedad civil-
empresa financiadora. “Hay mucha desarticulación en los proyectos de agua del país. En general
las organizaciones trabajan por un lado, el gobierno por otro; existen algunos intentos de
articulación o de trabajo conjunto, pero son casos muy específicos y de muy baja escala170”.
Ahora bien, ¿cómo dar un salto de escala, y lograr que la articulación multisectorial (Estado-
empresa-sociedad civil) sea una constante en todos los proyectos orientados a garantizar el
acceso al agua? El Programa SedCero es una iniciativa que busca constituir la respuesta a dicha
pregunta para la región del Gran Chaco Americano (que abarca, como se mencionó
anteriormente, el centro-norte de Argentina, Bolivia y Paraguay).
170 Entrevista virtual realizada a Coordinador del Programa SedCero: Agua para el Gran Chaco. 01/04/2014
80
El Programa Trinacional SedCero nace como iniciativa de Redes Chaco, red de organizaciones
del Gran Chaco Americano “destinada a lograr la visibilización de temas vitales y acciones
colectivas en el Gran Chaco Americano que permitan la generación de gobernanza, entendida
como creación y fortalecimiento de ciudadanía e incidencia para acciones en políticas públicas
concertadas en la región171”. Redes Chaco, en su asamblea anual de 2011 definió el acceso al
agua como el eje prioritario y más urgente de abordar, y decidió impulsar una iniciativa que
trascienda el trabajo individual de obras de agua de cada organización, para poder establecer
vínculos y capitalizar las diferentes experiencias que hace décadas se llevan a cabo,
promoviendo la adhesión a la causa de todos los sectores, trabajando articulados en pos de un
objetivo común.
De esta forma, nace a comienzos de 2013 (aunque su lanzamiento oficial fue en septiembre del
mismo año) el Programa SedCero, que se define como la acción coordinada de diversos actores
sociales para facilitar soluciones de acceso al agua apta para el consumo humano a familias de
comunidades rurales del Gran Chaco Americano, a partir del trabajo coordinado entre
instituciones públicas, privadas con y sin fines de lucro. Además, busca intervenir en la realidad
chaqueña para mejorar las capacidades actuales de resolución de problemas sociales a nivel de
políticas públicas, de gestión social y comunitaria.
Sus objetivos son:
En el período 2013-2016, facilitar recursos a las
organizaciones para beneficiar con acceso al agua segura a
100.000 familias del Gran Chaco Americano.
Incidir en las políticas públicas de los países del Gran Chaco
Americano para promover dinámicas de desarrollo socio-
productivo e inclusión social en relación al agua.
Concientizar a la población, las organizaciones públicas y
privadas sobre el derecho de acceso a bienes básicos como
los recursos hídricos por medio de una campaña masiva de
comunicación y donaciones para la puesta en marcha de
proyectos comunitarios de agua172.
La propuesta de SedCero se basa en cuatro convicciones principales:
1. Todas las organizaciones, sin importar su naturaleza, pueden aportar al proceso de
acceso al agua de una familia rural, desde la actividad que desarrollan y el lugar en el que se
encuentran. Así, el Programa busca articular aportes del sector empresario, la sociedad civil
organizada, instituciones académicas, y el Estado, para transferirlos a las organizaciones de
171 Información extraída de la web www.redeschaco.org 172 Programa SedCero. (2013). Documento de presentación. Buenos Aires.
81
base que, en cada comunidad, ejecutan los proyectos de acceso al agua. Cada uno puede elegir
la forma a través de la cual sumarse: facilitando recursos materiales, capacitaciones, información,
difusión, ejecutando proyectos de agua, donando servicios o con aportes económicos. Existe un
sinfín de experiencias replicables a capitalizar. El problema de la falta de acceso al agua no es
reciente, y hay un gran número de instituciones públicas y privadas que desde hace décadas
están desarrollando proyectos para contribuir en su solución. Reconocer y visibilizar dichas
experiencias permite incorporar aprendizajes a los nuevos proyectos, articular recursos, facilitar
vínculos y posicionar no sólo la problemática de la falta de acceso al agua, sino también las
soluciones sistémicas para dicho problema. La meta de llegar a 100.000 familias es colectiva;
busca alcanzarse a través de todos los proyectos que las organizaciones parte realizan, no sólo
aquellos que parten de oportunidades gestionadas por el equipo impulsor de SedCero.
En este sentido, uno de sus coordinadores sostiene que “lo que tiene de positivo el Programa
SedCero es intentar buscar el trabajo articulado entre los tres sectores, entre la parte privada,
pública, la sociedad civil, las universidades, vincular todo en los distintos proyectos que se van
generando, y al mismo tiempo sacar aprendizajes de cada una de esas experiencias, para poder
replicarlos en otros proyectos” (…) “creo que es posible, lo que no quiere decir que sea fácil. De
hecho, no lo es. Pero en la articulación encontrás la posibilidad de darle escala a lo que estás
haciendo, de aprender de lo que está haciendo el otro, y me parece que es más fácil llegar a la
meta colectiva de las 100 mil familias. De otra forma, no se podría”173.
2. La presencia de las organizaciones estatales es fundamental. El acceso al agua es un
derecho que el Estado debe garantizar; de ahí que uno de los principales objetivos del Programa
sea la incidencia en políticas públicas.
3. La participación de la comunidad y la consideración de las particularidades locales es
condición sine qua non para un proyecto de acceso al agua. No existe una solución ni una
tecnología universal en el Gran Chaco: en cada caso debe analizarse qué es lo más pertinente
de acuerdo a las características del contexto (sin embargo, sí deben garantizarse estándares de
calidad del agua, sostenibilidad de la tecnología, entre otros). En cualquier caso, el
involucramiento de las familias beneficiarias en el proceso es fundamental, además de porque
es el modo de lograr que desarrollen un sentido de apropiación, porque el acceso al agua muchas
veces es el puntapié para trabajar otras cuestiones locales: organización comunitaria, soberanía
alimenticia, género, etc.
En cuanto a los antecedentes, SedCero se inspira en otras experiencias de articulación que han
tenido un alto impacto en la mejora de la calidad de vida de las comunidades con problemas de
acceso al agua, como el Programa “Un millón de cisternas” en el Semiárido brasilero.
El Programa “Un millón de cisternas rurales” (P1MC, 1999) de la
Articulação no Semiárido Brasileiro (ASA) ha coordinado a más de 700
organizaciones de la sociedad civil brasileña con el objetivo de
proporcionar agua apta para el consumo humano a un millón de
173 Coordinador de SedCero. Op.cit.
82
familias. Esta experiencia surge desde la iniciativa y financiamiento
estatal, pero con una metodología sencilla de “descentralización” de la
toma de decisiones reforzando el poder popular, y formando hombres
y mujeres como albañiles y como agentes de transmisión del programa
-construcción y gestión de las cisternas-. Esta forma de gestión
potenció la participación de las organizaciones y la gestión
transparente con el objetivo de obtener agua de buena calidad para el
consumo humano174.
A nivel práctico, un equipo impulsor de SedCero en cada país del Gran Chaco, integrado por
algunas organizaciones de Redes Chaco (Fundación Plurales, Avina, ACDI, Fundación Gran
Chaco, en el caso de Argentina) se ocupa de transformar estas convicciones en oportunidades
para proyectos de acceso al agua: realiza alianzas con distintas instituciones para que adhieran
formalmente al Programa; gestiona canales de financiamiento para las organizaciones; lleva
adelante un relevamiento de los proyectos de agua existentes; desarrolla una estrategia de
comunicación y difusión a través de la página web, redes sociales, videos. En síntesis: ejerce el
rol de “articulador” para lograr los objetivos de multiplicar los proyectos de acceso al agua; incidir
en políticas públicas y posicionar el acceso al agua como un derecho.
En un año de trabajo, el equipo impulsor argentino gestionó las oportunidades para iniciar siete
nuevos proyectos de acceso al agua en comunidades de seis provincias. Dichos proyectos
beneficiarán a más de mil familias, y aproximadamente son 23 las organizaciones (públicas,
privadas, con y sin fines de lucro) que se articulan para llevarlos a cabo.
Entre los principales desafíos que presenta el camino hacia los objetivos que se propone
SedCero, se puede mencionar el hecho de trascender el ámbito individual para trabajar
colectivamente, y lograr un real involucramiento del Estado. En palabras de su coordinador,
“conseguir la articulación es un desafío, pero también lo es que el Estado “se ponga la camiseta”
del acceso al agua como un derecho. Nadie está en contra del acceso al agua. No hay ninguna
persona que cuando le contamos lo que estamos haciendo diga “no, no me parece, no me gusta”.
Al contrario, todo el mundo se quiere sumar y quiere aportar desde donde está. Pero en el caso
del Estado, hay que conseguir que se transforme en política pública, teniendo en cuenta que es
un proceso que lleva tiempo, un desafío a mediano-largo plazo175”.
De esta forma, entendiendo que la problemática de la falta de acceso al agua es compleja y
urgente, y que la solución vendrá de la mano de un trabajo colaborativo y no fragmentado,
SedCero se propone impulsar la articulación multisectorial como medio transversal a todos los
proyectos de acceso al agua en el Gran Chaco Americano, de modo tal que experiencias como
la de Rivadavia Banda Norte no sean casos aislados, sino una constante en toda la región.
174 Ibídem. Pág.6. 175 Coordinador de SedCero. Op.cit.
83
CONCLUSIONES
Tal como se presentó en la introducción del presente Trabajo Final de Grado, el primer objetivo
específico de esta investigación consistía en analizar mecanismos de articulación y factores
incidentes en el caso del proyecto de provisión de agua en el Municipio Rivadavia Banda Norte
(Salta), a partir del trabajo conjunto entre el gobierno local, tres organismos del Estado Nacional,
dos redes de organizaciones, una organización de base campesina y un grupo empresario
multinacional. El estudio de caso demostró que las organizaciones participantes eran todavía
mayores a las relevadas en la propuesta inicial, ya que son un total de doce las instituciones
intervinientes: nueve de forma directa y tres indirectamente. Todas y cada una de las nueve que
participan, lo hacen a través de aportes sustanciales y permanentes en el tiempo. No son
colaboraciones aisladas y esporádicas, sino que, por el contrario, asumen compromisos por la
duración del proyecto. Son engranajes de una misma máquina, sin los cuales no podría la misma
funcionar. Las decisiones se toman en conjunto a través del Consejo Asesor, órgano de
articulación multisectorial conformado por los principales actores sociales.
En cuanto a los factores que llevan a las organizaciones a articularse, la necesidad de
complementar recursos no es la única motivación para hacerlo. Existe la convicción por parte de
sus principales actores de que es la forma de proceder para resolver estructuralmente problemas
como el acceso al agua, y de que lo harían aun teniendo todos los medios para actuar
unilateralmente. Además, hay un reconocimiento de los logros que han obtenido anteriormente
al trabajar en conjunto (por ejemplo, con los desalojos de tierras), y la conciencia de que se
necesita inculcar el trabajo colaborativo a nivel cultural. La forma, según manifestaron en las
entrevistas oportunamente citadas, es a través de las experiencias de articulación mismas.
Por su parte, los desafíos que se presentan no son menores. El hecho de que una de las partes
no cumpla con sus responsabilidades puede interceder en la realización del proceso debido a la
interdependencia de las acciones. Por ejemplo, si INTA no aporta el vehículo para trasladar la
máquina perforadora y a los trabajadores, la perforación no puede realizarse. Si la Municipalidad
no presta el chulengo para trasladar el agua necesaria para la obra, ésta tampoco sucede. Si
una familia no devuelve el crédito que le corresponde, otra familia no podrá luego tener ese
mismo beneficio. Lejos de cumplirse el dicho “muchas manos en un plato hacen garabato”, aquí
el garabato se hace “al sacar manos del plato”. Sin embargo, esto ilustra la complejidad de
procesos de articulación con tantas intervenciones diferentes: lo que facilita que el proyecto
pueda llevarse a cabo, también puede constituir su principal obstáculo.
Por otro lado, si en la articulación participan organizaciones o personas de otras geografías,
muchas veces la diferencia cultural es también un desafío a afrontar. En este caso fue muy
necesaria la intermediación de representantes del Movimiento Agua y Juventud entre la
Fundación Danone y las organizaciones de Rivadavia Banda Norte, quienes, habiendo
construido vínculos previos con unos y otros, ayudaron a encontrar términos medios en las
diferentes demandas de cada uno (respecto, por ejemplo, a los tiempos de entrega de informes
84
de avances, la especificidad de la información relevada, rendición de cuentas, entre otros). La
intención es, sin embargo, que dicha intermediación en un mediano plazo no sea más necesaria,
en tantos ambos hayan aprendido a construir juntos en la diversidad cultural.
El segundo objetivo específico proponía caracterizar las capacidades institucionales de
organizaciones del Estado; de las organizaciones de la sociedad civil y de las empresas que
intervienen en la provisión de agua a las familias del Municipio Rivadavia Banda Norte. En base
a esto, del análisis de la descripción de las capacidades institucionales de la Municipalidad, la
Coordinadora Zonal (agrupación de organizaciones campesinas) y la Fundación Danone
(organización empresarial financiadora), se desprende la conclusión de que ninguna de las tres
organizaciones está en condiciones de actuar unilateralmente y cumplir con el objetivo de proveer
agua a 70 familias del Municipio, por lo que el trabajo en conjunto es el único medio para realizarlo
con las condiciones actuales. En el caso de la Fundación Danone, tampoco son éstas sus
intenciones, ya que la forma de apoyar proyectos territoriales es a través de aliados, por los que
los aspectos débiles identificados (estructura demasiado pequeña, inexistencia de redes en el
territorio, inexperiencia en la gestión de proyectos de agua) no son déficits en tanto no son
obstáculos para cumplir con los objetivos que se propone.
Los déficits de la Municipalidad son principalmente de recursos económicos y materiales para
realizar perforaciones en los puestos rurales, pero también normativos, ya que las leyes
provinciales no le asignan la responsabilidad de hacerlo; las relaciones institucionales con las
escalas de gobierno superiores no son buenas como para obtener ayuda; y la estructura
municipal tampoco es funcional a su objetivo de garantizar el acceso al agua de sus habitantes.
Sumarse a la discusión sobre la reforma de la Ley Orgánica de Municipalidades, reformar el
organigrama, mejorar las relaciones con el Gobierno Provincial y la implementación de
mecanismos no tradicionales de financiamiento son algunas de las alternativas de compensación
de los déficits mencionados.
La Coordinadora Zonal, por su parte, es la que menos déficits en las capacidades institucionales
presenta, ya que los mismos se refieren únicamente a la falta de recursos económicos y
materiales para las obras, dificultades en la sistematización de las acciones, y una comunicación
deficiente (en un entorno adverso) con las 1100 familias campesinas que forman parte. Otra vez,
la búsqueda de formas alternativas a las tradicionales de financiamiento y comunicación se
vuelve necesaria para hacer frente a estos déficits.
El tercer y último objetivo específico consistía en realizar una propuesta de abordaje de la
problemática de acceso al agua que permita la articulación de aportes de diferentes sectores. En
este sentido, el Programa SedCero es una iniciativa que busca dar escala a proyectos de la
región del Gran Chaco Americano (que abarca, como se mencionó anteriormente, el centro-norte
de Argentina, Bolivia y Paraguay) incentivando a que el trabajo colaborativo multisectorial sea la
regla y no la excepción en los proyectos de acceso al agua.
85
A partir de todo lo expuesto anteriormente, se puede concluir que la presente investigación
exploratoria cumplió con sus objetivos generales de indagar sobre la configuración del entramado
interinstitucional de los proyectos articulados de provisión de agua a comunidades rurales del
Municipio Rivadavia Banda Norte, y explorar los factores que llevan a que organizaciones
pertenecientes a distintos sectores se articulen. La afirmación por parte de los referentes del
proyecto de que buscarían trabajar juntos y coordinar el trabajo de sus organizaciones aún si
tuvieran todos los medios para hacerlo individualmente, constituye una buena síntesis de que el
principal motor de la articulación no es la necesidad de complementar recursos, sino la convicción
de que es la manera de resolver problemas. El proceso que lleva adelante este Municipio
constituye, así, un caso paradigmático en la región, confirmando la premisa que inspiró la
investigación.
El desafío de dar una solución estructural a la falta de acceso al agua en las comunidades rurales
es demasiado complejo e interdependiente como para ser gestionado a través de un solo
organismo o grupo. Sin duda que el Estado es el responsable de garantizar el acceso a servicios
y bienes públicos y, por lo tanto, el principal encargado de generar los mecanismos para que eso
suceda. Pero sin una intervención activa por parte del sector privado y las organizaciones de la
sociedad civil, sin la capitalización de las experiencias existentes ni el aprovechamiento de los
avances en la ciencia y técnica que ha hecho el sector educativo, el camino hacia el logro de una
gobernabilidad democrática del agua será mucho más largo y costoso.
86
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Ley Provincial de Salta Nº 1.349. Orgánica de Municipalidades.
Ley Provincial Nro. 5589. Código de Aguas para la Provincia de Córdoba.
91
Entrevistas
Marcela Carabajal. Intendenta municipal. Entrevista realizada el 2/12/2013 en Coronel Juan Solá, Salta.
Lucía Ruiz, Presidenta de Unión y Progreso y Referente de la Coordinadora Zonal. Entrevista realizada el 2/12/2013 en Coronel Juan Solá, Salta.
Analía Flores, Responsable de la Fundación Danone. Entrevista realizada el 28/03/2014 de forma virtual, a través del programa Skype.
Nicolás Avellaneda, Coordinador del Programa SedCero: Agua para el Gran Chaco. Entrevista realizada el 01/04/2014 de forma virtual, a través del programa Skype.
92
ANEXOS
ANEXO Nº1
Población rural agrupada y dispersa por Provincia según el Censo Nacional 2010176
Población Rural
agrupada Población Rural
dispersa
Total población
rural % del total poblacional
Buenos Aires 228.516 209.207 437.723 3%
Catamarca 59.637 24.485 84.122 23%
Córdoba 172.791 169.270 342.061 10%
Corrientes 35.770 134.601 170.371 17%
Chaco 34.039 128.532 162.571 15%
Chubut 26.286 18.554 44.840 9%
Entre Ríos 60.382 116.075 176.457 14%
Formosa 24.019 77.440 101.459 19%
Jujuy 39.571 45.166 84.737 13%
La Pampa 37.264 16.381 53.645 17%
La Rioja 30.730 14.394 45.124 14%
Mendoza 55.704 276.942 332.646 19%
Misiones 54.389 234.650 289.039 26%
Neuquén 17.060 29.194 46.254 8%
Río negro 40.436 42.239 82.675 13%
Salta 59.104 97.386 156.490 13%
San Juan 37.617 50.055 87.672 13%
San Luis 27.366 21.641 49.007 11%
Santa Cruz 5.193 5.528 10.721 4%
Santa Fe 153.396 138.896 292.292 9%
Santiago del Estero 71.589 201.988 273.577 31%
Tucumán 39.812 238.074 277.886 19%
Tierra del Fuego 146 1.365 1.511 1%
176 Elaboración propia en base al Censo Nacional 2010
93
ANEXO Nº2
Principios Rectores de Política Hídrica de la República Argentina. Acuerdo Federal del
Agua. Consejo Federal del Agua (COHIFE)
El Agua y su Ciclo
1- El agua es un recurso renovable, escaso y vulnerable
El agua es un elemento insustituible para el sostenimiento de la vida humana y el resto de los
seres vivos, siendo al mismo tiempo un insumo imprescindible en innumerables procesos
productivos. A pesar de ser renovable, la escasez del agua se manifiesta gradualmente a medida
que aumentan las demandas y los conflictos por su uso. Su carácter de vulnerable se manifiesta
en la creciente degradación de su calidad, lo cual amenaza la propia existencia de la vida.
2- El agua tiene un único origen
Toda el agua que utilizamos, ya sea que provenga de una fuente atmosférica, superficial o
subterránea, debe ser tratada como parte de un único recurso, reconociéndose así la unicidad
del ciclo hidrológico y su importante variabilidad espacial y temporal. La conectividad hidrológica
que generalmente existe entre las distintas fuentes de agua hace que las extracciones y/o
contaminaciones en una de ellas repercutan en la disponibilidad de las otras. De ello se
desprende la necesidad de que el Estado ejerza controles sobre la totalidad de las fuentes de
agua, dictando y haciendo cumplir la normativa para el aprovechamiento y protección de las
diversas fuentes de agua como una sola fuente de suministro.
El Agua y el Ambiente
3- Incorporación de la dimensión ambiental
La preservación de un recurso natural esencial como el agua es un deber irrenunciable de los
Estados y de la sociedad en pleno. Por ser así, la gestión hídrica debe considerar al ambiente
en todas sus actividades, desde la concepción misma de los proyectos y programas hasta su
materialización y continua evolución. La incorporación de la dimensión ambiental en la gestión
de los recursos hídricos se logra mediante el establecimiento de pautas de calidad ambiental, el
desarrollo de evaluaciones ambientales estratégicas para planes y programas (etapa de
preinversión), y la realización de evaluaciones de riesgo e impacto y de auditorías ambientales
para proyectos específicos. Así, mediante el análisis de la vulnerabilidad ambiental, se busca
reducir los factores de riesgo y lograr el equilibrio entre el uso y la protección del recurso.
4- Articulación de la gestión hídrica con la gestión ambiental
La interrelación que existe entre la gestión de los recursos hídricos y la problemática ambiental
no admite compartimientos estancos entre las administraciones de ambos sectores. De ello se
desprende la necesidad de otorgarle al manejo de los recursos hídricos un enfoque integrador y
94
global, coherente con la política de protección ambiental, promoviendo la gestión conjunta de la
cantidad y calidad del agua. Ello se logra mediante la actualización y armonización de las
normativas y una sólida coordinación intersectorial tendiente a articular la gestión hídrica con la
gestión ambiental, actuando en el marco constitucional vigente.
5- Articulación de la gestión hídrica con la gestión territorial
Las múltiples actividades que se desarrollan en un territorio (agricultura, ganadería, explotación
forestal, minería, urbanización, industria) afectan de una u otra forma sus recursos hídricos. De
ello se desprende la necesidad de imponer prácticas sustentables en todas las actividades que
se desarrollen en las cuencas hídricas. Al mismo tiempo exige que el sector hídrico participe en
la gestión territorial de las mismas, interviniendo en las decisiones sobre el uso del territorio e
imponiendo medidas mitigatorias y restricciones al uso del suelo cuando pudiera conducir a
impactos inaceptables en los recursos hídricos, especialmente aquellos relacionados con la
calidad de las aguas, la función hidráulica de los cauces y los ecosistemas acuáticos.
6- Calidad de las aguas
Mantener y restaurar la calidad de las aguas constituye la meta de la gestión hídrica más valorada
por la sociedad, lo cual demanda una efectiva complementación de las acciones desarrolladas
por las autoridades hídricas provinciales y nacional en ese sentido. Con tal fin, la autoridad hídrica
nacional establecerá a modo de presupuestos mínimos “niveles guía de calidad de agua
ambiente” que sirvan como criterios referenciales para definir su aptitud en relación con los usos
que le sean asignados. Sobre la base de tales criterios las autoridades hídricas provinciales
tendrán el cometido de establecer objetivos y estándares de calidad para sus cuerpos de agua y
el de diseñar e implementar las acciones de evaluación y control tendientes a proteger o restaurar
la calidad de sus cuerpos de agua de acuerdo a los usos que les asignen a los mismos.
7- Acciones contra la contaminación
La contaminación de los recursos hídricos, que en nuestro país exhibe manifestaciones de
diverso tipo y grado, exige asumir una estrategia integral conformada por acciones consistentes
y sostenidas en el tiempo que permitan verificar la conservación de la calidad del agua ambiente
o el cumplimiento de metas progresivas de restauración de dicha calidad. Tal estrategia involucra
la definición de programas de monitoreo y control de emisión de contaminantes en función de las
características contaminantes prioritarias de los vertidos provenientes de fuentes fijas y
dispersas, de las características de los cuerpos receptores y del destino asignado a estos últimos.
8- Agua potable y saneamiento como derecho humano básico
El consumo de agua no potable y la falta de servicios de saneamiento adecuados constituyen
causas principales de enfermedades que impactan negativamente en el desarrollo de las
comunidades, la salud de la población y la integridad de los ecosistemas. La atención a estos
problemas exige la integración de las cuestiones relativas al agua potable y al saneamiento en
95
las políticas de gestión de los recursos hídricos y la disponibilidad de los recursos financieros
permanentes para mejorar y aumentar las coberturas de agua potable y saneamiento para la
totalidad de la población urbana y rural. Asimismo, el impacto de la contaminación directa e
indirecta sobre las fuentes de agua destinadas al consumo humano requiere el desarrollo de
investigaciones sistemáticas sobre la incidencia de su calidad en los indicadores de salud de la
población.
9- Control de externalidades hídricas
La gestión integrada de los recursos hídricos debe prever y controlar externalidades negativas,
explicitando los impactos ambientales y perjuicios a terceros que pudiera aparejar un
determinado manejo, asignación del recurso o contaminación de una fuente de agua. Ello
determina la obligatoriedad por parte de los responsables de internalizar los costos y asumir la
recomposición o reparación de los daños ocasionados. En este contexto se destaca la aplicación
de instrumentos jurídicos y económicos para desalentar la contaminación y estimular la inversión
en tecnologías limpias que eviten o mitiguen la contaminación.
10- Impactos por exceso o escasez de agua
Las inundaciones recurrentes y la obstrucción del escurrimiento natural de las aguas constituyen
serios problemas para vastas zonas del territorio nacional. Las soluciones que se adopten deben
tener como premisa esencial evitar la traslación de daños y la adopción de medidas de mitigación
y de restricción de ocupación de las áreas de riesgo, rescatándose el valor ambiental de las
planicies de inundación para mitigar el impacto de las inundaciones. En situaciones de escasez
deben evitarse las extracciones descontroladas de aguas superficiales y subterráneas que
degraden los ecosistemas y atenten contra la sustentabilidad de los acuíferos. Ello exige ingentes
esfuerzos de monitoreo y una estricta regulación conjunta de ambas fuentes de agua en términos
de cantidad y calidad.
11- Conservación y reuso del agua
Las prácticas conservacionistas y el reuso del agua brindan oportunidades para el ahorro del
recurso que derivan en importantes beneficios sociales, productivos y ambientales; beneficios
que deben compartirse entre los múltiples usuarios del recurso. El reciclado del agua a partir de
la modificación de procesos industriales, la disminución de los altos consumos de agua potable,
el reuso de aguas residuales provenientes de centros urbanos e industriales en otras actividades,
el aumento de eficiencia en el consumo de agua por el sector agrícola bajo riego; constituyen
líneas de acción concurrentes en pos del uso racional y sustentable del recurso.
El Agua y la Sociedad
12- Ética y gobernabilidad del agua
96
Alcanzar la plena gobernabilidad del sector hídrico requiere del compromiso y el accionar
conjunto de los organismos de gobierno y usuarios del agua para democratizar todas las
instancias de la gestión hídrica. La dimensión ética en el manejo de las aguas se logrará
incorporando a la gestión diaria la equidad, la participación efectiva, la comunicación, el
conocimiento, la transparencia y especialmente la capacidad de respuesta a las necesidades
que se planteen en el sector. Ambas, la ética del agua y la gobernabilidad del sector hídrico, se
alcanzarán a través del cumplimiento de todos y cada uno de los Principios Rectores aquí
enunciados.
13- Uso equitativo del agua
Todos los habitantes de una cuenca tienen derecho a acceder al uso de las aguas para cubrir
sus necesidades básicas de bebida, alimentación, salud y desarrollo. La promoción por parte del
Estado del principio de equidad en el uso del agua se manifiesta a través de: asegurar el acceso
a los servicios básicos de agua potable y saneamiento a toda la población urbana y rural; asignar
recursos hídricos a proyectos de interés social; y promocionar el aprovechamiento del agua en
todos sus potenciales usos –usos múltiples del agua- buscando siempre alcanzar el deseado
equilibrio entre los aspectos sociales, económicos y ambientales inherentes al agua.
14- Responsabilidades indelegables del Estado
El agua es tan importante para la vida y el desarrollo de la sociedad que ciertos aspectos de su
gestión deben ser atendidos directamente por el Estado. La formulación de la política hídrica, la
evaluación del recurso, la planificación, la administración, la asignación de derechos de uso y
vertido, la asignación de recursos económicos, el dictado de normativas, y muy especialmente
la preservación y el control son responsabilidades indelegables del Estado. Se requiere para ello
contar con lineamientos claros para el desarrollo y protección del recurso hídrico y con marcos
regulatorios y de control adecuados.
15- El agua como factor de riesgo
En ocasiones el agua se transforma en factor de riesgo por la interacción que ejerce con las
actividades de las personas, pudiendo ocasionar pérdidas de vidas humanas y serio daños a los
sistemas económicos, sociales y ambientales. La notable variabilidad espacial y temporal de la
oferta hídrica de nuestro país nos exige aprender a convivir con las restricciones que el medio
natural nos impone, y al mismo tiempo, desarrollar la normativa, los planes de contingencia y la
infraestructura que permita prevenir y mitigar los impactos negativos creados por situaciones
asociadas tanto a fenómenos de excedencia como de escasez hídricas y fallas de la
infraestructura.
El Agua y la Gestión
16- Gestión descentralizada y participativa
97
Cada Estado Provincial es responsable de la gestión de sus propios recursos hídricos y de la
gestión coordinada con otras jurisdicciones cuando se trate de un recurso hídrico compartido. La
descentralización de funciones debe alcanzar el nivel local más próximo al usuario del agua que
resulte apropiado, promoviendo la participación de organizaciones comunitarias en la gestión del
agua. Al mismo tiempo se fomenta la participación efectiva de toda la sociedad en la definición
de los objetivos de la planificación hídrica, en el proceso de toma de decisiones y en el control
de la gestión.
17- Gestión integrada del recurso hídrico
La gran diversidad de factores ambientales, sociales y económicos que afectan o son afectados
por el manejo del agua avala la importancia de establecer una gestión integrada del recurso
hídrico (en contraposición al manejo sectorizado y descoordinado). Ello requiere un cambio de
paradigma, pasando del tradicional modelo de desarrollo de la oferta hacia la necesaria gestión
integrada del recurso mediante la cual se actúa simultáneamente sobre la oferta y la demanda
de agua, apoyándose en los avances tecnológicos y las buenas prácticas. Asimismo, la gestión
hídrica debe estar fuertemente vinculada a la gestión territorial, la conservación de los suelos y
la protección de los ecosistemas naturales.
18- Usos múltiples del agua y prioridades
Excepto el agua para consumo humano básico –cuya demanda se juzga prioritaria sobre todo
uso- el resto de las demandas serán satisfechas conforme a las prioridades establecidas por
cada jurisdicción. La creciente competencia por el uso del agua de una cuenca exige que los
posibles usos competitivos se evalúen sobre la base de sus aspectos sociales, económicos y
ambientales en el contexto de una planificación integrada que establezca las prioridades en
orden al interés público y no solamente en atención al beneficio para un sector o usuario en
particular.
19- Unidad de planificación y gestión
Dado que el movimiento de las aguas no reconoce fronteras político-administrativas sino leyes
físicas, las cuencas hidrográficas o los acuíferos constituyen la unidad territorial más apta para
la planificación y gestión coordinada de los recursos hídricos. La consideración de la totalidad de
las ofertas y demandas de agua en una región hidrográfica permite detectar las mejores
oportunidades para su uso, lográndose al mismo tiempo anticipar conflictos y minimizar impactos
negativos a terceros o al ambiente.
20- Planificación Hídrica
Dado los largos plazos que se requieren para concretar los objetivos de una política hídrica es
vital dar continuidad a la gestión surgida de un trabajo de planificación consensuado,
trascendiendo por sobre los períodos de gobierno. A ese fin, cada provincia desarrollará planes
hídricos como instrumento de compromiso técnico y político para el cumplimiento de los objetivos
98
fijados. La planificación hídrica debe contar con la fuerza legal necesaria que asegure su
continuidad y con los mecanismos de actualización que correspondan. Las planificaciones
hídricas provinciales así concebidas deben ser articuladas en un Plan Hídrico Nacional que
asegure el cumplimiento de los objetivos y metas de la política hídrica consensuada en el
Consejo Hídrico Federal.
21- Acciones estructurales y medidas no- estructurales
El logro de los objetivos de la planificación hídrica se alcanza mediante la adecuada combinación
de acciones estructurales (construcción de infraestructura) y de medidas de gestión, tecnológicas
y disposiciones legales y reglamentarias que complementen o sustituyan las obras físicas –
medidas no- estructurales.Entre éstas últimas se propician: las normativas para limitar o controlar
el uso del agua y del suelo; la tecnología para disminuir el riesgo hídrico; las medidas para evitar
el derroche y mejorar la eficiencia de uso del agua; y los mecanismos de cogestión para
aprovechar y mejorar la infraestructura hídrica.
22- Aguas interjurisdiccionales
Para cuencas hidrográficas de carácter interjurisdiccional es recomendable conformar
“organizaciones interjurisdiccionales de cuenca” para consensuar la distribución, el manejo
coordinado y la protección de las aguas compartidas. Actuando a petición de parte, le cabe a la
autoridad hídrica nacional el rol de facilitador y amigable componedor a fin de compatibilizar los
genuinos intereses de las provincias en el marco de estos principios rectores.
23- Prevención de conflictos
La construcción del consenso y el manejo de los conflictos constituyen los pilares centrales de la
gestión integrada mediante los cuales se busca identificar los intereses de cada una de las partes
y así juntos construir soluciones superadoras que potencien el beneficio general y que al mismo
tiempo satisfagan las aspiraciones genuinas de las partes. Las organizaciones de cuenca
constituyen ámbitos propicios para la búsqueda anticipada de soluciones a potenciales conflictos.
El Agua y las Instituciones
24- Autoridad única del agua
Centralizar las acciones del sector hídrico en una única conducción favorece la gestión integrada
de las aguas. Por ello se propicia la conformación de una única autoridad del agua en cada
jurisdicción (nacional y provinciales) que lleve adelante la gestión integrada de los recursos
hídricos. Dicha autoridad tiene además la responsabilidad de articular la planificación hídrica con
los demás sectores de gobierno que planifican el uso del territorio y el desarrollo socioeconómico
de la jurisdicción. La autoridad del agua debe disponer de la necesaria autarquía institucional y
financiera para garantizar un adecuado cumplimiento de sus misiones, debiendo ser además
99
autoridad de aplicación de la legislación de aguas y contar con el poder de policía necesario para
su efectiva aplicación.
25- Organizaciones de cuencas
Dada la conveniencia de institucionalizar la cuenca como una unidad de gestión, se promueve la
formación de “organizaciones de cuenca” abocadas a la gestión coordinada y participativa de los
recursos hídricos dentro de los límites de la cuenca. Las organizaciones de cuenca resultan
efectivas en la coordinación intersectorial del uso del agua y en la vinculación de las
organizaciones de usuarios con la autoridad hídrica. De ello se desprende el importante rol de
estas organizaciones como instancia de discusión, concertación, coordinación y cogestión de los
usuarios del agua; y como instancia conciliatoria en los conflictos que pudieran emerger.
26- Organizaciones de usuarios
Siguiendo el principio de centralización normativa y descentralización operativa, se propicia la
participación de los usuarios del agua en determinados aspectos de la gestión hídrica. Para ello
se fomenta la creación y fortalecimiento de “organizaciones de usuarios” del agua en los cuales
delegar responsabilidades de operación, mantenimiento y administración de la infraestructura
hídrica que utilizan. A los efectos de garantizar los fines de estas organizaciones, las mismas
deben regirse por marcos regulatorios adecuados y disponer de la necesaria capacidad técnica
y autonomía operativa y económica.
27- El Estado Nacional y la gestión integrada de los recursos hídricos
El Estado Nacional promoverá la gestión integrada de los recursos hídricos del territorio argentino
observando premisas de desarrollo sustentable. Para ello proveerá criterios referenciales y
elementos metodológicos que posibiliten la implementación de tal gestión por parte de los
distintos ámbitos jurisdiccionales. Paralelamente apoyará la investigación científica y la
formación de capacidades con el fin de mejorar el conocimiento del recurso; articulando con las
distintas jurisdicciones la cooperación en los campos científico, técnico, económico y financiero
destinada a la evaluación de los recursos hídricos y al aprovechamiento y protección de los
mismos, actuando siempre en el marco de estos Principios Rectores.
28- Gestión de recursos hídricos compartidos con otros países
Los recursos hídricos compartidos con otros países deben gestionarse de acuerdo con los
principios internacionalmente aceptados de uso equitativo y razonable, obligación de no
ocasionar perjuicio sensible y deber de información y consulta previa entre las partes. Dichas
gestiones requieren la concertación previa y la representación específica de las provincias
titulares del dominio de las aguas en relación con las decisiones que serán sustentadas por la
República Argentina ante otros países, tanto en materia de cooperación como de negociaciones
y celebración de acuerdos. Cada provincia involucrada designará un miembro para integrarse a
100
las actividades de las delegaciones argentinas en las comisiones y organizaciones
internacionales que correspondan.
29- Foros internacionales del agua
Conscientes de la trascendencia que tienen los foros internacionales en temas de agua como
formadores de opinión y generadores de las bases transformadoras de la gestión hídrica, es
necesario que toda vez que la República Argentina participe de dichas reuniones, el Ministerio
de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto promueva la necesaria participación
de las autoridades hídricas nacional y provinciales a fin de conformar la voluntad nacional frente
a los temas en cuestión.
30- Consejo Hídrico Federal
El desarrollo armónico e integral de los recursos hídricos del país resalta la conveniencia y la
necesidad de formalizar una instancia federal con injerencia en todos los aspectos de carácter
global, estratégico e interjurisdiccional vinculados al desarrollo sustentable de los recursos
hídricos. El Consejo Hídrico Federal (COHIFE), integrado por las autoridades hídricas del Estado
Nacional y de los Estados Provinciales, incluida la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se
constituye en un foro de articulación de las políticas de aguas del país, destacándose entre sus
misiones velar por la vigencia y el cumplimiento de los Principios Rectores de Política Hídrica de
la República Argentina y las atribuciones contenidas en su carta orgánica.
El Agua y la Ley
31- El agua como bien de dominio público
Por ser el agua un bien del dominio público, cada Estado Provincial en representación de sus
habitantes administra sus recursos hídricos superficiales y subterráneos, incluyendo los lechos
que encauzan las aguas superficiales con el alcance dado en el Código Civil. Los particulares
sólo pueden acceder al derecho del uso de las aguas públicas, no a su propiedad. Asimismo, la
sociedad a través de sus autoridades hídricas otorga derechos de uso del agua y vertido de
efluentes con la condición que su aprovechamiento resulte beneficioso en términos del interés
público.
32- Asignación de derechos de uso del agua
La necesidad de satisfacer crecientes demandas de agua requiere contar con instrumentos de
gestión que permitan corregir ineficiencias en el uso del recurso y su reasignación hacia usos de
mayor interés social, económico y ambiental. En tal sentido, los Estados provinciales
condicionarán la asignación de derechos de uso del agua a los usos establecidos por sus
respectivas planificaciones hídricas; otorgándolos por un período de tiempo apropiado al uso al
que se los destine. Se busca así asegurar el aprovechamiento óptimo del recurso a través de
periódicas evaluaciones de los derechos de usos asignados.
101
33- Reserva y veda de agua por parte del Estado
La responsabilidad que le cabe al Estado de garantizar la sustentabilidad del uso del recurso
hídrico y mantener la integridad de los ecosistemas acuáticos requiere que las autoridades
hídricas ejerzan la potestad de establecer vedas, reservas y otras limitaciones operativas sobre
el uso de las aguas superficiales y subterráneas de su jurisdicción.
34- Derecho a la información
La falta de información puede generar perjuicios económicos, sociales y ambientales, ya sea
porque no se la ha generado o porque permanece fuera del alcance de la sociedad. Les cabe a
las autoridades hídricas provinciales y nacional la responsabilidad de garantizar el acceso libre
y gratuito de todos los ciudadanos a la información básica relacionada con las instancias de
monitoreo, evaluación, manejo, aprovechamiento, protección y administración de los recursos
hídricos
El Agua y la Economía
35- El agua como motor del desarrollo sustentable
El agua es un recurso estratégico para el desarrollo de las economías regionales, y por ende, de
la Nación en su conjunto. La asignación del agua disponible en una región debe atender no sólo
los requerimientos ambientales y las necesidades básicas del ser humano, sino también elevar
su calidad de vida, poniendo el recurso hídrico al servicio del desarrollo y bienestar de la
sociedad.
36- El valor económico del agua
Al convertirse el agua en un bien escaso como resultado de la competencia por su
aprovechamiento, una vez cubierta su función social y ambiental, adquiere valor en términos
económicos, condición ésta que introduce racionalidad y eficiencia en la distribución del recurso.
La consideración del valor económico del agua durante la etapa de planificación permite
identificar los posibles usos del recurso con capacidad de aportar desarrollo sustentable a una
región.
37- Pago por el uso de agua
Las estructuras tarifarias asociadas al cobro por el uso del agua deben incentivar el uso racional
del recurso y penalizar ineficiencias. Por todo uso de agua corresponde abonar un cargo para
cubrir los gastos generales en que incurre la administración hídrica a los efectos de llevar
adelante su misión. Adicionalmente, y según corresponda, se abonarán cargos para cubrir los
gastos operativos inherentes al manejo propiamente dicho del recurso. Para aquellos usos con
probada rentabilidad, corresponde abonar un cargo por el derecho al uso diferenciado de un bien
público.
102
38- Pago por vertido de efluentes, penalidad por contaminar y remediación
Las acciones de control de vertido de efluentes demandan cubrir los gastos en que incurre la
administración hídrica en ese sentido (cargo directo al vertido de efluentes). La infracción a los
parámetros establecidos como límites serán pasibles de la aplicación de penalidades, con la
obligación adicional de remediar los daños ocasionados. En este contexto, las penalidades por
contaminar y las acciones de remediación emergentes deben ser estructuradas para inducir la
corrección de situaciones contaminantes existentes. Este criterio se extiende a proyectos de
nuevas actividades mediante la previsión de reaseguros económicos que consideren el riesgo
potencial de contaminar.
39- Subsidios del Estado
Los Estados podrán subsidiar total o parcialmente, de acuerdo a la capacidad contributiva de los
beneficiarios, los costos del agua a los efectos de posibilitar el acceso a prestaciones básicas de
agua potable y saneamiento, los proyectos hídricos de interés social (con énfasis en el combate
de la pobreza) y los gastos de asistencia ante las emergencias hídricas. Los subsidios deben ser
solventados con recursos específicos, evitando así el desfinanciamiento del sector hídrico.
40- Cobro y reinversión en el sector hídrico
Los recursos económicos recaudados por el sector hídrico deben reinvertirse en el propio sector
hídrico; parte en forma directa para cubrir los gastos de gestión del agua y parte retornan a la
sociedad en forma indirecta a través del financiamiento de obras y medidas no- estructurales que
se realicen en satisfacción del interés público. De este modo el sector hídrico obtiene recursos
económicos genuinos para llevar adelante una gestión independiente y con continuidad en el
tiempo, y la sociedad se ve beneficiada a través de obras y servicios que promuevan su desarrollo
socio-económico.
41- Financiamiento de infraestructura hídrica
Los sistemas de infraestructura hídrica deben contar con recursos presupuestarios genuinos,
enfatizándose los instrumentos financieros necesarios para lograr la expansión, modernización,
operación y mantenimiento de los mismos. Se requiere para ello movilizar fondos públicos y
privados, involucrando a los beneficiarios en el confinanciamiento de las obras a partir de
considerar capacidad contributiva de los mismos y el beneficio que las obras generen. Se
promueve la planificación hídrica como mecanismo de elegibilidad para el financiamiento de los
proyectos, debiéndose tener en cuenta las prioridades hídricas intersectoriales y la relación de
éstas con los planes de desarrollo provincial.
42- Financiamiento de medidas no- estructurales
Resulta esencial para una mejor gestión hídrica contar con financiamiento para la
implementación de medidas no- estructurales tales como el monitoreo sistemático, normas de
103
ordenamiento territorial, zonificación de riesgos, mecanismos de organización y participación
institucional de los actores involucrados y otras formas adicionales para garantizar la gestión de
las obras y la permanencia en el tiempo de su función.
La Gestión y sus Herramientas
43- Desarrollo de la cultura del agua
Se asigna a la concientización un rol fundamental en la transformación del sector hídrico que
estos Principios Rectores propician. Se busca así instalar nuevas conductas y actitudes en la
sociedad en su relación con el agua, lo que permitirá una mejor comprensión de la complejidad
de los temas hídricos y de su interdependencia con factores económicos, sociales y ambientales.
Dicha tarea es una responsabilidad compartida entre las organizaciones que administran el agua
y las instituciones educativas formales y no formales con dedicación al tema; teniendo como fin
una participación más comprometida y mejor informada de todos los niveles de la sociedad en la
gestión de los recursos hídricos.
44- Actualización legal y administrativa
La gestión integrada de los recursos hídricos requiere de un marco legal que provea la estructura
para el cumplimiento de las metas de desarrollo y la protección de las aguas. Ante dicha
necesidad, las leyes y los mecanismos administrativos y regulatorios vigentes en materia de agua
requieren de una continua actualización que permita avanzar hacia una unificación de criterios y
normativas que eviten contradicciones y/o superposición de funciones y eliminen ambigüedades
jurisdiccionales. Las normativas deben ser simples y ágiles de aplicar, deben reflejar los avances
del conocimiento, deben enmarcarse en esquemas sociales y económicos modernos y deben
estar comprometidas solidariamente con las generaciones futuras.
45- Monitoreo sistemático
Conocer y evaluar el estado y la dinámica del recurso hídrico con precisión –en cantidad y
calidad- constituye el insumo básico de todo proceso de planeamiento y gestión, proveyendo
además información esencial para controlar la eficiencia y sustentabilidad de los sistemas
hídricos y del conjunto de las actividades sociales y económicas relacionadas con el agua. Es
función del Estado Nacional asegurar la colección y diseminación de la información básica
climática, meteorológica, cartográfica e hidrológica necesaria. Esto deberá complementarse y
coordinarse con las mediciones que realizan los estados provinciales y los usuarios del agua, en
función de sus necesidades, con la finalidad de disminuir la incertidumbre en el conocimiento del
recurso a un nivel razonable.
46- Sistema integrado de información hídrica
Es esencial contar con un sistema de información que provea los elementos necesarios para
llevar adelante una gestión racional y eficiente del sector hídrico.Para ello debe contarse con un
104
sistema de información integrada –con alcance nacional e internacional- fundado en una
estructura adecuada de última tecnología que cubra todos los aspectos de cantidad y calidad del
agua, incluyendo información relevante relacionada con la planificación, administración,
concesión, operación, provisión de servicios, monitoreo y protección, regulación y control del
sector hídrico. La integración de la información hídrica con otros sistemas de información de base
favorecerá la toma de decisiones de los sectores público y privado y como instrumento de control
de la gestión.
47- Optimización de sistemas hídrico
Considerando que buena parte de la infraestructura hídrica existente ha sido diseñada y es
operada como componentes independientes, es conveniente reevaluar su operación mediante
técnicas de análisis de sistemas a los efectos de mejorar el rendimiento operativo de las obras y
la rehabilitación de la infraestructura ociosa. Se busca así nuevas y más eficientes formas de
distribución del recurso, proporcionando la posibilidad de identificar potenciales conflictos por su
uso y la búsqueda de alternativas de distribución con mayor aceptación social.
48- Formación de capacidades
Es esencial mejorar las capacidades humanas a todos los niveles para alcanzar una acertada
gestión del agua. Para ello es imperativo reforzar el desarrollo de capacidades en disciplinas
relacionadas con el conocimiento básico, la planificación, la gestión y el control de los recursos
hídricos. A ello se suman otras disciplinas relacionadas con la formulación de normas regulatorias
y legislación de agua. Se busca así formar las capacidades que contribuyan a la formulación y
evaluación integral de los proyectos hídricos, considerando sus diversos aspectos sociales,
ambientales, técnicos, económicos y financieros que estos generen. Al mismo tiempo, resulta
esencial garantizar una alta calidad institucional con cuadros profesionales de carrera en todos
sus niveles de modo de crear condiciones que permitan atraer y retener en las organizaciones
públicas del sector hídrico personal con las capacidades mencionadas que lideren el proceso de
cambio que se propicia.
49- Red de extensión y comunicación hídrica
Se promueve la creación de una red de extensión y comunicación entre todos los actores
vinculados al quehacer hídrico para la divulgación de información y experiencias del sector. Se
busca así fomentar las mejores prácticas en todos los aspectos que hacen al uso y protección
del recurso y eliminar las prácticas inadecuadas. Se considera a la red de extensión y
comunicación hídrica como una herramienta efectiva para alcanzar el conocimiento y la
necesaria toma de conciencia de los usuarios actuales del agua, como también de los nuevos
usuarios y administradores que se sumen progresivamente a la gestión hídrica como resultado
del proceso de descentralización.
105
ANEXO Nº3
Porcentaje de hogares con acceso al agua dentro de la vivienda o en el perímetro de su terreno177
Provincia Censo 2001 Censo 2010 Descentralización
en municipios
Buenos Aires 98,13 98,70
Catamarca 96,06 97,71 si
Córdoba 98,13 98,84 si
Corrientes 92,55 96,00 si
Chaco 83,1 88,07 no
Chubut 98,73 98,95 no
Entre Ríos 97,47 98,71 sin datos
Formosa 81,01 87,56 no
Jujuy 91,25 94,48 sin datos
La Pampa 99,19 99,52 si
La Rioja 96,23 98,14 no
Mendoza 96,86 98,24 si
Misiones 89,71 93,41 si
Neuquén 97,88 98,28 sin datos
Río negro 97,76 98,60 sin datos
Salta 91,06 94,18 no
San Juan 95,64 97,58 no
San Luis 97,79 98,60 si
Santa Cruz 99,36 99,27 no
Santa Fe 97,78 98,39 si
Santiago del Estero 83,7 88,31 si
Tucumán 95,95 97,71 sin datos
Tierra del Fuego 98,32 97,83 si
177 Elaboración propia en base a datos de los Censos Nacionales de Población, Hogares y Viviendas 2001 y 2010
106
ANEXO Nº5
Articulaciones que realiza cada institución en el proyecto de agua relevado178
Organización
Ningu
na 1 2 3
más
de
3
con el
Esta
do
con
OS
C
con coop. Internacio
nal
con Empre
sas
con inst.
Educati
vas
Multisecto
rial
Unisecto
rial
CER-DET 1 1 1 1
Fundación Gran Chaco 1 1 1
Federación de
Mujeres Bartolina Sisa 1
Asociación Civil
Amigos de Guapoy 1 1 1 1
Facultad de
Agronomía de la Universidad de Buenos Aires 1 1 1 1
Instituto Nacional de Innovación
Agropecuaria y Forestal Chaco 1 1 1 1 1
Foro Ambiental
Córdoba y Grupo Intercuencas Sostenibles 1 1 1 1
Universidad Blas Pascal 1
Secretaría de
Ambiente de la Provincia de Salta 1 1 1 1
ASOCIO – Asociación Social Tarija. 1 1 1
ESSAP S.A 1
GADE 1 1 1
KAJTÚS asociación de
familias Wichí de Salta y Buenos Aires 1 1 1
INTA 1 1 1 1
NATIVA 1 1 1
Inst. Reg. de Est.
Amb. y Desarrollo Rural UNSE
1 1 1
Fundación La
Coordillera 1
AQPEPROA 1
Subsecretaría de Agricultura Familiar de Stgo 1 1 1 1
Movimiento Agua y Juventud 1 1 1 1 1 1
TOTAL 5 4 2 6 3 10 8 4 2 3 9 6
PORCENTAJE 25% 20%
10%
30%
15%
50% 40%
20% 10% 15% 45% 30%
178 Fuente: Elaboración propia en base a datos del relevamiento realizado por el Movimiento Agua y Juventud, 2012.
107
ANEXO Nº6
Extracto de padrón de familias que solicitan perforación. Municipio de Rivadavia Banda
Norte179
179 Fuente: Información provista por la Coordinadora Zonal
108
ANEXO Nº7
Convenio para otorgamiento de crédito para la perforación de pozos de agua entre la
Coordinadora Zonal de Tierras de la Ruta 81 y las familias de pequeños productores
ganaderos de la región180
El presente convenio se firma entre La Coordinadora Zonal de Tierra de la Ruta Nacional 81
representado en este acto por los miembros de su comisión directiva y el representante de la
familia campesina
Sr/Sra……………………………………….DNI………………………….......Domicilio………………
…………… Localidad…………………………………. que solicita el crédito del Fondo Rotatorio
para ser usado en la perforación de un pozo en el predio propiedad del pequeño productor
ganadero.
CRITERIOS DE ELEGIBILIDAD. Podrán ser elegibles como beneficiarios para obtener créditos
del Fondo Rotatorio creado a partir del subsidio entregado a la coordinadora de tierra por la
Fundación Dadone:
Campesinos y campesinas zona de la Ruta Nac. 81: Personas que se dedican en forma
permanente a la cria de ganado mayor o menor de su propiedad que viven y producen en los
parajes rurales de la zona, y que de acuerdo al análisis realizado por la coordinadora de tierra
tienen por sus características socio-culturales el perfil de agricultores familiares de subsistencia
para integrar el grupo de pequeños productores solidarios que se beneficiaran de estos créditos
de ayuda para la perforación de pozos de agua.
CLÁUSULA PRIMERO: MONTOS La coordinadora de tierra aportara la suma de
pesos……………………… para el pago de mano de obra o la compra de insumos para la
perforación del pozo de agua en el predio del Sr/Sra …………………………………………………
sito en el puesto/paraje……………………….
CLÁUSULA SEGUNDO: El Sr/Sra ………………………… entiende que este crédito otorgado por
la coordinadora de tierra pertenece a un fondo rotario que tiene como fin servir de ayuda a otros
familias campesinas que sufren la falta de aguas por lo que se compromete con la firma de este
convenio a la devolución del crédito que se le otorga a su familia.
CLÁUSULA TERCERO: PLAZO. El plazo para la cancelación del crédito se fijará en un término de 6 meses a partir de la finalización del periodo de GRACIA que será de 2 meses. CLÁUSULA CUARTA: FORMA DE PAGO la devolución del crédito por parte del productor será
de acuerdo a su capacidad de pago, y la misma será elegida por la familia campesina de acuerdo
a la siguiente tabla:
180 Fuente: Información provista por la Coordinadora Zonal
109
CUOTAS VALOR DE
LA CUOTA
Interés PAGO EN
EFECTIVO
PAGO CON
HACIENDA
2
4
6
CLÁUSULA QUINTA: En caso que la familia opte pagar las cuotas del crédito con hacienda de
su propiedad la coordinadora de tierra fija el siguiente precio del kilo en pie en $ 5 pesos con la
condición que sean animales para tropa. y que deben ser puesto en morillo.
CLÁUSULA SEXTA: TASA DE INTERÉS será del 0% siempre que el productor cumpla con los
pagos acordados, en caso del no cumplimiento con el plazo y la cuota acordada se le cobrara un
10% en concepto de multa por el no cumplimiento del convenio.
CLÁUSULA SPTIMA: Se firman 2 ejemplares iguales, de un mismo tenor y a similar efecto, previa
lectura y ratificación del convenio quienes los reciben de conformidad en este acto.
Dado en la localidad Coronel Juan Sola Depto. de Rivadavia Prov. Salta a los....... días del mes
de.................................. del año 2013
110
ANEXO Nº8
Planilla de indicadores a completar por las organizaciones de Rivadavia Banda Norte
sobre el proyecto de acceso al agua, cada 6 meses181
Categoría Indicador Beneficiarios Directos
Beneficiarios Indirectos
comentarios
Sistema tecnológico utilizado
Soluciones
realizadas
Cantidad de perforaciones
Cantidad de pozos someros
Cantidad de represas
Presupuesto Fondos ejecutados hasta el
momento
Calidad Presencia de Arsénico
Presencia excesiva de sales y
minerales
Cantidad de pozos clausurados x
mala calidad
Disponibilidad Cantidad de agua x familia x día
Beneficiarios Cantidad de Familias
Cantidad de niños
Cantidad de mujeres
Cantidad de adultos
Participación Involucramiento de las familias en
el proceso
Involucramiento de
organizaciones de base,
municipio, otros organismos
Sostenibilidad Adquisición de maquinaria
Actitudes del trabajo en grupo
Toma de decisiones
Distancia Metros recorridos para obtención
de agua antes de la obra
Metros recorridos para obtención
de agua después de la obra
181 Fuente: Información provista por el Movimiento Agua y Juventud.
111
ANEXO Nº9
Informe sobre perforación realizada en paraje El Naranjo182
El objetivo principal de la perforación es la obtención de agua subterránea para el consumo
humano para el Puesto El Naranjo.
Coordenadas (El Naranjo)
Latitud: 23°02'54.1"S
Longitud: 62°52'37.6"O
182 Fuente: Información provista por la Coordinadora Zonal
112
DATOS TECNICOS
En el Pozo se puso en producción el siguiente acuífero: de 28 a 31 m b.b.p.
El caudal específico del pozo asciende a 0,86 m³/h/m para un caudal de bombeo de 3,0 m³/h.
Se deja el pozo en producción, entubado con caños de PVC en 110 y con un caudal de 2.670
L/h.
De acuerdo al análisis químico el agua será para consumo humano.
Se recomienda realizar un cerco perimetral en el pozo, de manera de evitar el ingreso de
personas ajenas a la obra y de animales.
113
ANEXO Nº10
Dura carta de la Organizaciones Campesinas de la Ruta 81 contra el Diputado
Dante Arroyo183
Las organizaciones campesinas, que conformamos la Coordinadora Zonal de Tierra de la Ruta
Nacional 81, queremos expresar nuestro pensamiento y aclarar algunas situaciones y hechos
que intentaron provocar un conflicto social en la localidad de Coronel Juan Sola (Morillo) para
desestabilizar y perjudicar la gestión de nuestra intendenta Marcela Carabajal, y decimos nuestra
porque las organizaciones campesinas que integramos la coordinadora de tierra nos sentimos
identificados y participes del gobierno municipal que encabeza nuestra dirigente campesina y
maestra Marcela Carabajal.
Es por ello que siempre hemos dicho que vamos a defender, hasta las últimas consecuencias,
mediante la movilización social y la organización popular este gobierno que hemos conseguido,
para que se respete la voluntad popular expresada en las últimas elecciones, ya que nos costó
años poder desterrar (aunque todavía quedan algunos grupúsculos representativos de antiguas
políticas) de nuestro pueblo el atropello, la prepotencia, la impunidad y el saqueo que significaron
los 16 años que estuvo en el poder el ex intendente Atta Gerala.
Como decimos todavía quedan en nuestro pueblo estos grupúsculos que apañados por
legisladores y concejales que sueñan con volver a esos años donde se enriquecían a costa de
profundizar la pobreza y la marginación de cientos de familias campesinas y comunidades
indígenas.
El más claro ejemplo de esto, son las expresiones en los últimos días del Diputado Dante Arroyo
que sale por los medios de prensa (Nota del Nuevo Diario del 3 de abril de 2013) a decir que en
Morillo nunca hubo protestas, se ve que el diputado tiene memoria frágil o se olvida la terrible
represión que sufrieron los hermanos Wichis , el 9 de noviembre de 2009 en el canchón
municipal cuando reclamaban por fuentes de trabajo y la ayuda social que no les llegaba, esta
feroz represión por parte de la policía fue ordenada por uno de los jefes políticos del Diputado
Arroyo el ex intendente Atta Gerala, o las protestas de las familias campesinas, que veníamos
desde distintos parajes a reclamar soluciones a nuestros graves problemas que era la falta de
183 Extraído de http://www.saltaentrelineas.com/dura-carta-de-la-organizaciones-campesinas-de-la-ruta-81-contra-el-diputado-dante-arroyo/
114
agua y los desalojos, y que nunca fuimos recibidos ni escuchados por el ex intendente Gerala o
el Diputado Dante Arroyo o el Senador Mashur Lapad.
También el diputado declara que otro problema es que nuestra hermana la intendenta Marcela
Carabajal hizo una serie de promesas en la campaña que no puede cumplir hoy, como ser la
entrega de miles de hectáreas de tierra, Arroyo miente descaradamente ya que como dice el
dicho popular “El ladrón piensan que todos son de su misma condición”; en este caso el diputado
Arroyo piensa que como el hace de la mentira su forma de vida los demás somos iguales que el,
pero le aclaramos que esto no es así Sr. Diputado ya que hay dirigentes campesinos, indígenas
y sociales que hemos sido criados por nuestros padres y abuelos en el respeto a la honestidad,
a la dignidad y la verdad.
Nuestra intendenta nunca nos prometió tierra, si nos prometió que su gobierno iba a estar a
disposición de las familias campesinas e indígenas para acompañarnos en los reclamos y
ayudarnos para hacer reconocer nuestros derechos; para empezar a cumplir con esta promesa
apenas asumió el gobierno municipal creó la Dirección de Asuntos Indígenas y la Dirección de
Asuntos Campesinos , siendo Morillo el único municipio en la provincia que tiene este tipo de
áreas de gestión, y puso a cargo de estas dos direcciones a un dirigente Wichi, elegido por las
comunidades, y a un dirigente campesino elegido por las organizaciones; en los últimos meses
la intendente colaboró en apoyar a los representantes del gobierno provincial y a las
organizaciones campesinas en comenzar a realizar los trabajos de relevamiento que plantea la
ley provincial Nº7658 de regularización dominial para pequeños productores, mas conocida
como ley de Freno a los Desalojos, éste tipo de trabajo y gestiones fueron explicados por la
propia intendenta al diputado Arroyo en la reunión en la que éste participó como vocero del
grupo de desocupados como queda claro en el acta firmada por él.-
Para nosotros es clara la intención del diputado Arroyo al mentir en sus declaraciones al
periodismo, miente para volver a ser junto con sus compañeros de política, Gerala y Lapad, los
dueños y señores de nuestras vidas y derechos.
Nunca en todos estos años estos legisladores han demostrado ninguna sensibilidad social, se
ve que ahora si están preocupados por los problemas sociales, dudamos que ésta preocupación
sea genuina ya que vemos que el Diputado Arroyo ( vocero de este grupo de punteros políticos
que reclamaban trabajo e intentaron tomar el municipio por la fuerza) , o peca de un total
desconocimiento de la realidad diaria de la gente que dice representar o falta a la verdad, por
que como se puede ver en los documentos que enviamos, (por ejemplos el acta de la reunión
del 24 de Marzo que firma el diputado Arroyo) cuando se reunió con la Intendenta Carabajal se
le explico todas las gestiones que se habían realizado y los avances que se lograron con el tema
de la problemática de la tierra y del agua.
Nos alegra que el diputado Arroyo hoy este preocupado por el conflicto de tierra de cientos de
familias campesinas e indígenas, ya que nunca recibimos ningún apoyo del diputado cuando
115
iniciamos nuestra lucha por una ley que frenara los desalojos, tampoco lo vimos al diputado estar
presente solidarizándose con las familias que se intentaron desalojar
Queremos aconsejarle al diputado Arroyo, ya que va a representar a las familias que reclaman
sus derechos por la tierra, que se asegure que sean campesinos o comunidades indígenas,
porque ese día fue el vocero de un grupo de punteros políticos que viven en el pueblo de Morillo
y no creemos que tengan problemas de posesión de la tierra.
El Diputado afirma que este grupo, por él representado, reclamaba fuentes de trabajo si fuera
cierta esta preocupación por la falta de trabajo, nos preguntamos de acuerdo a una información
que nos llego por que el Diputado Arroyo en vez de construir un Hotel de su propiedad en Salta
Capital en la calle Pueyrredon 952 no invirtió en la zona ya que acá hacen falta inversiones y de
paso hubiera dado trabajo a este grupo de desocupados que tanto le preocupa.
También le sugerimos al diputado Arroyo que se informe bien sobre la situación social en
Morillo ya que si hubiera leído la lista que presentaron los supuestos desocupados habría visto
que figuraban en una primera lista del 21 de Marzo ex funcionarios del gobierno municipal del
ex intendente Atta Gerala, como es el caso del Sr. Horacio Staforini finquero de la zona, o si
hubiera leído bien la segunda lista que presentaron el 27 de Marzo figuraban personas
beneficiarias de planes sociales situación que fue aclarada por la Sra Intendenta y su gabinete a
los funcionarios del Ministerio de Trabajo Sr. Nelson Lecouna y del Ministerio de Gobierno Sr.
Federico Hanne
Estos funcionarios vinieron a nuestro pueblo, por gestiones de nuestra intendenta para dar una
solución a los reclamos de este grupo de “desocupados” , se hubiera dado cuenta el diputado
vocero, si conociera la realidad social de nuestro pueblo como dice conocerla, que más de la
mitad de esos pobres desocupados, por los que alegaba pidiendo soluciones “urgentes” algunos
de ellos son trabajadores en actividad, otros reciben beneficio de pensiones no contributiva, o
por invalidez , o por ser Madres de 7 hijos, cuentan con tarjeta social y reciben Tickets Nutrivida
y Asignación Universal por Hijo. (Acompañamos la presente esta documentación)-
Pero para saber todo esto Sr. Diputado Dante Arroyo hay que vivir en el lugar y conocer al pueblo
que dice representar, por eso es que nos permitimos decirle Sr. Diputado que no mienta, que por
una vez sea honesto con Ud. y con la gente que lo voto, reconozca su falta de conocimiento de
la realidad social y económica de nuestra zona y póngase a trabajar y a gestionar en estos pocos
meses que le quedan como legislador para que de esta manera justifique de alguna forma
su actual deseo de presentarse a la reelección ya que según datos de la página oficial del Poder
legislativo provincial presentó durante el año 2012 un solo proyecto de ley, si esta es una muestra
de lo que trabajo durante los 4 años que estuvo como legislador nos da vergüenza ajena que
sea Diputado Provincial por nuestro Departamento de Rivadavia.
116
ANEXO N°11
METODOLOGÍA EMPLEADA
El presente Trabajo Final de Grado adopta un perfil exploratorio, partiendo del reconocimiento
de la escasez de estudios que aborden la articulación público-privada específicamente referida
a la solución de la problemática de la falta de acceso al agua en comunidades rurales y dispersas.
La metodología de abordaje es cualitativa, a partir del método de estudio de caso. En
relación a las técnicas de producción y análisis de datos, se recurrió a la observación
participante (a partir del rol de la estudiante como Coordinadora Nacional del Movimiento Agua
y Juventud argentina, una de las redes intervinientes en el estudio de caso) y la realización de
cuatro entrevistas semi-estructuradas con informantes claves.
A pesar de que los actores participantes en el proyecto de acceso al agua detallado son muchos,
debido a la limitación de tiempo y recursos económicos para la investigación, se ha decidido
restringir la cantidad de organizaciones cuyas capacidades institucionales serán analizadas (y a
quienes se les realizará una entrevista semi-estructurada), en base a los siguientes criterios:
Responsabilidad general de la organización en la provisión de acceso al agua
Imprescindibilidad de su rol en el proyecto
Compromiso asumido y demostrado a lo largo del proyecto
Disponibilidad de información sobre la organización
Para definir a cuáles de las ocho organizaciones con mayor involucramiento en el proyecto
analizado se estudiarán, se ha realizado una matriz de ponderación, utilizando un coeficiente
1-5, siendo 1 el puntaje más bajo (menos importante) y 5 el más alto (más importante). Luego se
ha multiplicado, por cada organización, el valor asignado a cada criterio por el coeficiente, dando
como resultado puntuaciones cuya suma total constituye la valoración final de las ocho
organizaciones consideradas. Los cuatro puntajes máximos corresponderán a las
organizaciones elegidas.
El criterio que se ha valorado como más importante (con 5) es la responsabilidad en la provisión
del acceso al agua, ya que el objetivo que se persigue en este Trabajo Final de Grado con el
análisis de las capacidades institucionales es indagar sobre la pertinencia de la estructura y
recursos de la organización para cumplir con la garantía de este derecho. Luego, debido a que
el estudio de caso gira en torno al proyecto mencionado, es que la segunda variable más
importante es la imprescindibilidad de la organización en la ejecución del mismo. El compromiso
asumido y demostrado a lo largo del proyecto, y la posibilidad de conseguir información
institucional suficiente son los dos criterios que quedan en último lugar, asignándoseles una
importancia media.
117
Cuadro Nro. 11. Matriz de ponderación
Fuente: Elaboración propia
Referencias del cuadro Org. #1: Municipio Org. #2: Subsecretaría de Agricultura Familiar Org. #3: INTA Org. #4: INTI Org. #5: Secretaría de Desarrollo Rural de Salta Org. #6: Coordinadora Zonal de Tierras de Ruta 81 Org. #7: Movimiento Agua y Juventud Org. #8: Fundación Danone
Los resultados indican que las tres organizaciones cuyas capacidades institucionales deben ser
analizadas son: el Municipio; la Coordinadora Zonal de Tierras de Ruta 81 y la Fundación
Danone.
Además de a representantes de las instituciones recién mencionadas, se ha entrevistado al
coordinador del programa SedCero, iniciativa que constituye la propuesta de este TFG
escalabilidad de los procesos de articulación.
A continuación, se especifican las personas entrevistadas y los cuestionarios realizados.
Personas entrevistadas
Marcela Carabajal. Intendenta municipal. Entrevista realizada el 2/12/2013 en Coronel Juan Solá, Salta.
Lucía Ruiz, Presidenta de Unión y Progreso y Referente de la Coordinadora Zonal. Entrevista realizada el 2/12/2013 en Coronel Juan Solá, Salta.
Analía Flores, Responsable de la Fundación Danone. Entrevista realizada el 28/03/2014 de forma virtual, a través del programa Skype.
Nicolás Avellaneda, Coordinador del Programa SedCero: Agua para el Gran Chaco. Entrevista realizada el 01/04/2014 de forma virtual, a través del programa Skype.
Criterio Coefici
ente
Org. #1 Org. #2 Org. #3 Org. #4
Pondera-ción
Resultado
Pondera-ción
Resultado
Pondera-ción
Resultado
Pondera-ción
Resultado
Responsabilidad
5 5 25 3 15 3 15 3 15
Imprescindibili-
dad 4 4 16 5 20 3 12 4 16
Compromiso
asumido 3 5 15 5 15 4 12 3 9
Disponibilidad de información
3 4 12 1 3 2 6 2 6
68 53 45 46
Org. #5 Org. #6 Org. #7 Org. #8
Responsabilida
d 5 5 25 2 10 1 5 3 15
Imprescindibili-dad
4 1 4 5 20 3 12 5 20
Compromiso
asumido 3 2 6 5 15 5 15 3 9
Disponibilidad de información
3 1 3 5 15 5 15 5 15
38 60 47 59
118
Preguntas guía para las entrevistas semi-estructuradas
Intendenta Municipal
¿Cuál es su principal motivación para articular con otras organizaciones? ¿Qué la lleva
a convocar a otros para trabajar temas como el acceso al agua?
¿A través de qué mecanismos se realizan las articulaciones?
¿Las articulaciones se realizan como un “apoyo al municipio”, o cada uno tiene un rol
específico, claro, ciertas responsabilidades?
¿Cuáles son los problemas que surgen, y los principales desafíos al trabajar en conjunto
con otras instituciones?
¿Cree que el municipio podría solo afrontar el problema del acceso al agua, aún si tuviera
todos los recursos, sin vincularse con las organizaciones campesinas, o con otras
instituciones públicas? ¿El Estado Nacional solo podría?
A partir de su experiencia, ¿cree que la articulación publico-privada es el modelo a seguir
por otros municipios?
Si tuviera que dar alguna recomendación para que el trabajo articulado sea efectivo ¿cuál
sería?
Sobre este proyecto con la Fundación Danone, ¿cuál es su percepción sobre el
involucramiento del sector privado en el acceso al agua de comunidades rurales?
Presidenta Unión y Progreso / Coordinadora Zonal de Tierras de Ruta Nacional 81
Contame brevemente cómo es la historia tanto de unión y progreso como de la
coordinadora de tierras, y cómo se llegaron a articular con el municipio y con el resto de
las organizaciones.
¿Cuál es tu principal motivación para articular con otras organizaciones? ¿Qué te lleva
a convocar a otros para trabajar temas como el acceso al agua?
¿A través de qué mecanismos se realizan las articulaciones?
¿Las articulaciones se realizan como un “apoyo al municipio”, o cada uno tiene un rol
específico, claro, ciertas responsabilidades?
¿Cuáles son los problemas que surgen, y los principales desafíos al trabajar en conjunto
con otras instituciones?
¿Creés que el municipio podría solo afrontar el problema del acceso al agua, sin
vincularse con las organizaciones campesinas? ¿El Estado Nacional solo podría?
A partir de tu experiencia, ¿creés que la articulación publico-privada es el modelo a
seguir por otros municipios?
Si tuvieras que dar alguna recomendación para que el trabajo articulado sea efectivo
¿cuál sería?
Sobre este proyecto con la Fundación Danone, ¿cuál es tu percepción sobre el
involucramiento del sector privado en el acceso al agua de comunidades rurales?
119
Responsable de Fundación Danone
¿Cuál es la misión institucional de la Fundación y su relación con este proyecto de
acceso al agua?
¿Qué grado de independencia tiene la Fundación Danone de la compañía? ¿Debe
validar todas sus acciones con el Grupo?
¿Cuál es el proceso interno que se debe seguir para que se apruebe una donación?
¿Plantea algún obstáculo para que se resuelva rápido?
Si la Fundación quisiera desarrollar un proyecto de acceso al agua, ¿podría hacerlo sola?
¿En qué grado son necesarias las articulaciones?
¿Cuántas personas trabajan en la Fundación, y cómo está estructurada?
¿Hay algún especialista en acceso al agua?
¿Todos en ella conocen el proyecto de Rivadavia Banda Norte? ¿Manifiestan interés en
sumarse, o están convencidos de que la Fundación debe apoyar este tipo de causas?
Los recursos con los que se maneja, ¿son un porcentaje fijo de las utilidades de la
compañía?
¿Qué porcentaje del total del presupuesto de la fundación se destina a acceso al agua?
Contame de los antecedentes que tiene Danone a nivel mundial en cuanto a acceso al
agua
¿Qué es lo que te motivó a apoyar por primera vez desde la Fundación un proyecto de
acceso al agua?
¿Cuán importante debe ser que una fundación empresarial de una compañía de aguas
lleve adelante iniciativas de acceso al agua de comunidades sin el recurso?
Coordinador Programa SedCero: Agua para el Gran Chaco
Las articulaciones multisectoriales como las que se realizan en Rivadavia Banda Norte,
¿son usuales en la mayoría de los proyectos de acceso al agua?
¿Por qué es necesario articular? ¿Qué es lo que propone SedCero en ese sentido?
¿Qué es lo que obstaculiza o impide que las organizaciones trabajen en conjunto?
¿De qué manera se plantea SedCero alcanzar la meta colectiva de las 100 mil familias?
¿Cuáles son los desafíos más grandes de SedCero?
120
ANEXO Nº12
PROYECTO DE TRABAJO FINAL DE GRADO PRESENTADO
1. TEMA: La Articulación Multisectorial en la Formulación e Implementación de Proyectos de
Provisión de Agua Potable en Gran Chaco Americano
2. FUNDAMENTACIÓN:
Existe un elemento común e indiscutible en todas las definiciones del concepto moderno de
desarrollo propuestas en las últimas décadas, que está referido a la asociación que todas ellas
han planteado entre desarrollo y una mejora en la calidad de vida de la población, entendida ésta
como bienestar físico, mental, ambiental, social y espiritual de los habitantes de un territorio. Sin
embargo, este bienestar se vuelve una meta inalcanzable cuando no existe la disponibilidad de
un recurso fundamental para la vida, como es el agua.
El capitalismo ha conducido hacia un mundo de paradojas. Mientras que el planeta podría
alimentar actualmente al doble de su población, cerca de 845 millones de personas padecen
hambre (Sen, 2007:7); las reservas de agua permitirían suministrar este recurso a millones de
individuos; sin embargo, 1.200 millones aún no tienen acceso al agua ni al saneamiento básico,
y casi 2 millones mueren anualmente por su falta (Sen, 2007:7).
Además, el uso de fuentes de agua apta para consumo o, en el mejor de los casos, agua segura
(sin bacterias peligrosas o metales tóxicos), sigue siendo bajo sobre todo en las áreas rurales. A
nivel mundial, en 2010 el 19% de la población rural usaba fuentes de agua no mejoradas (PNUD,
2012), sin tener en cuenta que muchas veces se sobrestima la cantidad real de personas que
consumen agua segura. Casi la mitad de la población de América Latina, Asia y África (2.500
millones de personas) todavía no cuenta con instalaciones de saneamiento adecuadas, y el
PNUD (2012) estima que, para 2015, el mundo habrá logrado solamente un 67% de cobertura.
En este sentido, en Argentina, según el Censo 2010, 5.3 millones de personas no tienen acceso
al agua potable dentro de su vivienda y cerca de 1 millón no lo tiene en el perímetro de su terreno.
Entre estos últimos, un 15% depende sólo de mecanismos de recolección de agua de lluvia y en
un 13% del transporte de agua en camiones-cisternas. Si tomamos el total poblacional, aún hoy,
más del 13% de los argentinos no goza de acceso permanente y seguro a este recurso tan
fundamental para la vida.
Dourojeanni y Jouravlev (2001) sostienen que existe una paradoja en el hecho de que, a pesar
de que los conflictos sobre el tema del agua se han incrementado en los países de América
Latina, la capacidad relativa de los Estados de solucionarlos parece haberse reducido
últimamente, llevando a lo que se llama una “crisis de gobernabilidad” en la gestión del agua. La
falta de sistemas de articulación es una de las causas de este bajo nivel de gobernabilidad debido
a que muchas veces las decisiones se toman de forma parcial y unilateral, con paradigmas pre-
121
establecidos e inclusive ignorando las características del entorno en el cual se trabaja y sin
contemplar la participación de quienes allí residen (Dourojeanni y Jouravlev, 2001).
La bioregión geográfica del Gran Chaco Americano es un claro ejemplo de cómo la falta de
articulación perpetúa una situación de total vulnerabilidad de los derechos humanos. Compartida
por Argentina, Bolivia, Paraguay y en menor medida, Brasil, en esta región la población chaqueña
con Necesidades Básicas Insatisfechas ronda el 47% de su población total (64% en el chaco
paraguayo; 59% en el boliviano y 20% en el argentino184). El principal problema identificado por
los Estados y los habitantes de la región es la escasez de agua para consumo y producción.
A pesar de que decenas de organizaciones gubernamentales, no gubernamentales y organismos
de cooperación internacional trabajan unilateralmente en algunas de las comunidades rurales del
Gran Chaco buscando facilitarles una solución para superar las dificultades que restringen el
acceso al agua, por la dimensión y la complejidad del problema aún no se logra un cambio
estructural. Sin embargo, en los últimos años han surgido algunas experiencias de trabajo
conjunto entre actores pertenecientes a diversos sectores (estatal, privado con o sin fines de
lucro) que buscan realizar esfuerzos colectivos y articulados para producir un mayor impacto, y
que merecen ser estudiadas en profundidad. Una de estas experiencias (que podría considerarse
paradigmática) se está llevando a cabo en el Municipio Rivadavia Banda Norte, localizado en la
zona este de la Provincia de Salta, a partir de la articulación entre el gobierno local, el Instituto
Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), el Instituto Nacional de Tecnología Industrial
(INTI), la Subsecretaría de Agricultura Familiar, la Coordinadora de Tierra de la ruta 81 (red de
organizaciones campesinas), la red Redes Chaco, la red Movimiento Agua y Juventud, y la
Fundación Danone (del grupo empresario Danone), con el objetivo de facilitar el acceso al agua
segura a 70 familias rurales del Municipio. Dicho caso presenta características que podrían ser
útiles para abordar la problemática del acceso al agua en otras comunidades rurales de la región.
Por todo lo expresado anteriormente, este Trabajo Final de Grado fundamenta su importancia en
la urgencia de brindar un aporte sobre posibles soluciones a situaciones que se presentan como
grandes obstáculos para lograr una calidad de vida digna, obstáculos que en la medida en la cual
no se superen hacen impensable el desarrollo territorial de la región en estudio.
En tanto las investigaciones precedentes se abocan al análisis de la cooperación público-privada
o de las problemáticas de acceso al agua, el presente trabajo buscará integrar ambos aspectos
de modo tal de contribuir al estudio de casos innovadores de abordaje de problemas locales, que
quizás sean inspiradores para su replicación, como el proceso multisectorial en el Municipio
Rivadavia Banda Norte.
En este sentido, se abordará el desarrollo local desde una perspectiva endógena, de acuerdo a
los conceptos difundidos por autores como Coraggio, Arocena, De Franco y Vázquez Barquero,
184 (Metz y Wessling, 2006)
122
y la articulación público-privada a partir del trabajo desarrollado por Daniel Cravacuore, entre
otros.
3. PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN:
La pregunta que guía el presente Trabajo Final de Grado es: ¿Cómo se configura el entramado
interinstitucional de los proyectos articulados de acceso al agua que se realizan en el Municipio
Rivadavia Banda Norte (Provincia de Salta) y cuáles son los factores que llevan a que
organizaciones pertenecientes a distintos sectores se articulen?
4. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS:
En muchos de los casos de articulación en la provisión de agua en la región del Gran Chaco
Americano, el número de organizaciones participantes y el involucramiento de las mismas suele
ser escaso y limitado, mientras que en Rivadavia Banda Norte (Salta), las 8 organizaciones
participantes realizan aportes sustanciales al proceso y sostenidos en el tiempo.
Por esta razón, se asume que el proceso de carácter multisectorial que se está llevando a cabo
en el Municipio Rivadavia Banda Norte para garantizar el acceso al agua de las familias rurales,
podría ser considerado paradigmático en cuanto a las características de las articulaciones que
se realizan en el marco del citado proceso.
5. OBJETIVOS DE TRABAJO:
Objetivo general
OG.1: Indagar sobre la configuración del entramado interinstitucional de los proyectos articulados
de provisión de agua a comunidades rurales del Municipio Rivadavia Banda Norte, Provincia de
Salta.
OG.2: Explorar los factores que llevan a que organizaciones pertenecientes a distintos sectores
se articulen.
Objetivos específicos
Analizar mecanismos de articulación y factores incidentes en el caso del proyecto de
provisión de agua en el Municipio Rivadavia Banda Norte (Salta), a partir del trabajo
conjunto entre el gobierno local, tres organismos del Estado Nacional, dos redes de
organizaciones, una organización de base campesina y un grupo empresario
multinacional.
Caracterizar las capacidades institucionales de organizaciones del Estado Nacional; del
Municipio; de las organizaciones de la sociedad civil y de las empresas que intervienen
en la provisión de agua a las familias del Municipio Rivadavia Banda Norte.
123
Realizar una propuesta de abordaje de la problemática de acceso al agua que permita
la articulación de aportes de diferentes sectores.
6. TIPO DE ESTUDIO Y METODOGÍA EMPLEADA:
El trabajo que aquí se propone adopta un perfil exploratorio, partiendo del reconocimiento de la
escasez de estudios que aborden la articulación público-privada específicamente referida a la
solución de la problemática de la falta de acceso al agua en comunidades rurales y dispersas.
La metodología de abordaje será cualitativa, a partir del método de estudio de caso. Se tomará
como fecha inicial para la recolección de datos el mes de febrero de 2013, momento en el cual
comenzó a gestarse el proyecto de acceso al agua estudiado.
En relación a las técnicas de producción y análisis de datos, se propone recurrir a:
Observación participante: Desde mi trabajo como Coordinadora Nacional del Movimiento
Agua y Juventud argentina, una de las redes intervinientes en el estudio de caso, tengo
participación en el mismo y, consecuentemente, acceso a todas las partes del proceso.
Realización de Entrevistas semi-estructuradas con informantes claves: Intendente
Municipal, técnicos de la Subsecretaría de Agricultura Familiar, técnicos de INTI, INTA,
la Coordinadora de Tierra (organización de base campesina) y la Fundación Danone.
Para la configuración de las mencionadas entrevistas se utilizarán insumos adquiridos a
partir de la observación participante, complementada con análisis de datos estadísticos.
Es importante destacar que las técnicas de recolección de datos y análisis escogidas para llevar
a cabo el presente TFG son coherentes con los recursos económicos, materiales y humanos con
los que se dispone para garantizar el cumplimiento de los objetivos previstos.
7. ESQUEMA GENERAL DEL TRABAJO:
CAPÍTULO I: Introducción al desarrollo local y la problemática de acceso al agua
Aproximación al concepto de Desarrollo Local
Desarrollo local y acceso al agua
Los recursos hídricos en Argentina
La situación del Gran Chaco Americano
CAPÍTULO II: Articulación multisectorial y capacidades institucionales
La articulación público-privada en procesos de desarrollo local
Capacidades institucionales necesarias para provisión de agua
Modelos de gobernabilidad democrática para el acceso al agua
El rol del Estado y los organismos de cooperación internacional en la provisión de agua
a comunidades rurales
124
El rol de las organizaciones de la sociedad civil y las empresas en la provisión de agua
a comunidades rurales
CAPÍTULO III: El caso del Municipio Rivadavia Banda Norte, Provincia de Salta
La situación del chaco salteño en relación a acceso al agua
El caso de la articulación multisectorial en el Municipio Rivadavia Banda Norte
CAPÍTULO IV: Propuesta de articulación para la provisión de agua a comunidades rurales
Conclusiones finales
9. CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES:
MESES/
ACTIVIDADES
1 2 3 4 5 6 7
Recopilación y
lectura de
bibliografía
Elaboración del
marco teórico
Confección de
herramientas
de recolección
de datos
Recolección y
análisis de
datos
Análisis del
estudio de caso
Elaboración de
propuesta final
y conclusiones