la capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana
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La capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana (responsiveness) como indicador del
empoderamiento ciudadano y la eficacia gubernamental.
Jorge Francisco Aguirre Sala. Mexicano. Doctor en Filosofía por la Universidad Iberoamericana,
con especializaciones postdoctorales en Psicología Terapéutica y Comunitaria-Social por la misma
universidad. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores desde 1993. Desarrolla
investigaciones sobre democracia participativa potenciada por las nuevas tecnologías de
información y comunicación. Entre las publicaciones recientes destacan: La Democracia Líquida.
Los nuevos modelos políticos en la era digital, Barcelona; La Democracia Líquida: exigencia de la
sustentabilidad eco-política, Brasil; Vanguardia, vigencia y viabilidad de la "accountability
societal, México. [email protected]. Instituto de Investigaciones Sociales (IINSO), Ave.
Lázaro Cárdenas Ote. y Paseo de la Reforma s/n. Campus Mederos, UANL, Monterrey, Nuevo
León, México, C.P. 64930. Teléfono: + (52) (81) 83-29-42-37, ext. 7873.
La capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana (responsiveness) como indicador del
empoderamiento ciudadano y la eficacia gubernamental.
Jorge Francisco Aguirre Sala
Universidad Autónoma de Nuevo León
Instituto de Investigaciones Sociales
Sumario.-
0.- Introducción
1.- Democracia y vínculos ciudadanos
2.- Sustentabilidad de la democracia
3.- Calidad de la ciudadanía
4.- Calidad de la democracia
5.- Gobernanza
6.- La capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana
7.- La capacidad de respuesta como indicador
7.1.- Nombre del indicador
7.2.- Propósito indicativo
7.3.- Descripción del indicador (descripción compleja y descripción simple)
7.4.- Relevancia del indicador (relevancia teórica y coyuntural)
7.5.- Fórmula, unidad de medida, fuente directa y complementarias de datos, disponibilidad de
datos y periodicidad.
8.- El indicador capacidad de respuesta legislativa a la voluntad ciudadana en Nuevo León
8.1.- Legislatura LXXIII (2012-2015)
8.2.- Legislatura LXXIV (2015-2018)
8.3.- Gráfico histórico desde la LXX Legislatura (20 de septiembre de 2003)
9.- Discusiones conclusivas
10.- Referencias bibliográficas
0.- Introducción
De los muchos tipos de gobierno que existen, la democracia es la forma más extensa y
flexible para respetar la soberanía de los ciudadanos. El sentido verdadero de la ciudadanía,
más allá del sentimiento nacionalista de un gentilicio, es respetado por la democracia al
permitir el autogobierno mediante la participación. Por ende, la ciudadanía no se agota en la
posesión de la soberanía personal, sino que implica el derecho y el ejercicio de participar en
la organización y las decisiones que competen a la esfera pública.
Sin embargo, la organización democrática, por la extensa población contemporánea
y los complejos y múltiples aspectos de interés, exige que la soberanía se decline o delegue
en representantes políticos, quiénes se responsabilizarán de llevar a cabo la voluntad de los
ciudadanos. Esos responsables pueden ejercer tal potestad de muchas maneras, pero
siempre con el propósito de satisfacer las necesidades y cumplir los deseos de los
ciudadanos. A la capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana se le denomina
receptividad (de las peticiones ciudadanas), reciprocidad (de voluntades entre responsables
y ciudadanos, es decir, entre representantes y representados), responsabilidad (de cumplir
los imperativos encomendados); en muchas ocasiones, para abarcar estas tres dimensiones,
aún sin una distinción precisa, se usa el anglicismo responsiveness.
La capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana es una de las cualidades más
significativas para constatar, a su vez, la existencia y la calidad de un régimen democrático.
Para ello es necesario un marco teórico y una práctica evaluativa que contenga indicadores
diagnósticos. El marco teórico y los indicadores de la capacidad de respuesta a la voluntad
ciudadana deben considerar sus sentidos y componentes, pues no todo deseo ciudadano
obedece a una necesidad real, ni todo planteamiento de la voluntad general es viable.
Aquí se presenta el marco teórico para comprender las distintas perspectivas de la
capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana y se enfatiza su praxis en el contexto
legislativo de la democracia representativa y participativa. Ello sienta las bases para
establecer un indicador que exprese de manera directa la calidad democrática. Dicho
indicador se identificará con una denominación precisa, se señalará el propósito indicativo
del mismo, su correspondiente descripción corta y su relevancia teórica y coyuntural, así
como su fórmula y su unidad de medida. Además, se aplicará al estado de Nuevo León,
México, mostrando la fuente de datos y sus alternativas complementarias, así como el
origen de su disponibilidad y la periodicidad en que puede ser actualizado.
Cabe hacer hincapié que el caso de Nuevo León es jurídicamente paradigmático
para obtener un indicador de responsiveness, porque el art. 68 de la Constitución Política
otorga el derecho a presentar iniciativas de ley por cualquier ciudadano de la entidad y,
aunque el texto de la carta magna no lo especifica, de hecho los ciudadanos en lo individual
y en colectivos, han presentado solicitudes de puntos de leyes, reformas, acuerdos,
decretos, códigos y reglamentos. Concomitantemente a dicho derecho ciudadano, Nuevo
León es de las entidades federativas de México que cuenta con más Organizaciones No
Gubernamentales (ONG) y asociaciones civiles con diversas dinámicas sociales y políticas.
Gutiérrez et. al. (2011) constatan que “un registro realizado por el Consejo de Desarrollo
Social de Nuevo León, da cuenta de la existencia de 548 organizaciones de la sociedad
civil. Si bien no es un ceso exhaustivo” (p. 216). En la actualidad el Consejo Cívico de
Nuevo León, A.C. (CCINLAC, 2017), cuenta con 135 organizaciones civiles y colectivos
afiliados, y no aglutina a todas las plataformas ciudadanas que inciden participativamente
en la esfera política.
1.- Democracia y vínculos ciudadanos
Existen variados modelos de democracia y si bien tienen como común denominador la
participación ciudadana, ésta no siempre se ejerce de la misma manera o con todos los
medios existentes a lo largo de la historia de la democracia. La participación, no obstante,
es la conditio sine qua non para determinar un régimen como democrático.
En ese sentido Bobbio (1997) define la democracia como “el conjunto de reglas
procesales para la toma de decisiones colectivas en el que está prevista y producida la más
amplia participación posible de los interesados” (p. 18). Es decir, la participación ciudadana
se incluye, -ordenadamente bajo una normativa procedimental-, en la organización política
para definir las políticas públicas que impactarán a los ciudadanos.
Sobre la línea de la misma argumentación, Dahl considera: “Son democracias todos
los regímenes que se distinguen por la garantía real de la más amplia participación política
de la población adulta masculina y femenina y por la posibilidad de disenso y oposición”
(Dahl, 1970 citado por Morlino, 2009, p. 2). Esta descripción considera dentro de la
democracia las posibles circunstancias de disenso y oposición que pueden resultar
positivas. Los desacuerdos y obstáculos son esenciales a las dinámicas deliberativas y los
debates normados, con ellos se da garantía de los principios de igualdad y equidad.
El disenso, la oposición y las condiciones de deliberación no sólo elevan la calidad
de los procesos democráticos, sino que también amplían los límites de la representatividad
y dan pauta a la inclusión participativa más allá de los procedimientos electorales.
Resulta importante subrayar que los procesos democráticos generalmente son
concebidos como procedimientos electorales. En el sentido meramente electoral Sartori
(1957) describió la democracia como “Un sistema ético-político en el que la influencia de
la mayoría se confía al poder de las minorías en competición que la aseguran” (p. 105).
Como es notorio, dicha concepción limita a la democracia a la representatividad. Sin
embargo, el sentido de la representatividad debe ser complementado, tal como también lo
hizo Sartori (1993) al ampliar la descripción de la democracia, al indicar que es “el
mecanismo que genera una poliarquía abierta cuya competición en el mercado electoral
atribuye poder al pueblo, responde a la responsiveness de los elegidos con respecto a sus
electores” (p. 108). En palabras más breves: la democracia es un modo de organizar el
poder a través de un gobierno donde las mayorías eligen a unas minorías para que éstas
lleven a cabo sus encomiendas. Por lo tanto, la democracia se nutre de la participación
ciudadana y ésta se retroalimenta de aquélla. En palabras de Morin (1999): “…la
democracia se funda sobre el control del aparato del poder por los controlados […] en este
sentido la democracia es, más que un régimen político, la regeneración continua de un
bucle (sic) [un ciclo, una espiral] complejo y retroactivo: los ciudadanos producen la
democracia que produce los ciudadanos”. Luego entonces, si la tarea ciudadana es producir
democracia para que ésta a su vez genere ciudadanos; ciudadanía y democracia no son
realidades dadas y consumadas, sino fenómenos siempre en construcción. No obstante,
también están en peligro de extinción si la participación ciudadana no edifica un régimen
democrático o si la organización democrática no promueve la actividad ciudadana. Es
necesaria la reciprocidad.
2.- Sustentabilidad de la democracia
La sustentabilidad establece un marco referencial para evaluar la calidad de la democracia y
de la ciudadanía. Aunque las tres nociones están relacionadas y poseen implicaciones
parciales, debe advertirse una diferencia entre la sustentabilidad democrática y la
sustentabilidad política. Mientras la sustentabilidad política puede perpetuar una
aristocracia o dictadura como tipos de gobierno, la sustentabilidad democrática está
constituida por los elementos que evitan la extinción de la soberanía ciudadana.
La sustentabilidad democrática consiste en la permanencia y aumento de las
estructuras que posibilitan y hacen perdurar las prácticas participativas soberanas de los
ciudadanos. La consolidación ciudadana se alcanza en la medida que se institucionalizan
los mecanismos de participación y se evita la opresión.
“Las caras de la opresión”, en clave política, son contrarias a la sustentabilidad
democrática. Parafraseando a Fraser (1997) pueden sintetizarse en cinco. 1) la marginación,
entendida como la exclusión de la participación a tomar decisiones sobre las políticas
públicas; 2) la explotación, visualizada como la desviación del trabajo ciudadano en
beneficio de sólo algunos o de los representantes políticos y no del bien general; 3) la falta
de autonomía, en cuanto se está sujeto a un poder ajeno que toma decisiones públicas al
margen de la voluntad general de los ciudadanos; 4) la estereotipación o colonialismo
inculturizante, que criminaliza a quien no está alineado con el régimen y homogeniza una
manera de participar que limita la creatividad y expansión de la ciudadanía, y 5) la
violencia u hostigamiento, que pueden variar desde la prisión política y la desaparición
forzada hasta las intimidaciones y obstáculos durante los procesos electorales. Por tanto,
adaptando las enseñanza de Przeworski (1998), en una consecuencialidad simétrica a los
rostros de la opresión expuestos anteriormente, la democracia se pone en peligro de
extinción cuando; 1) la participación se empobrece o reduce a sistemas de representatividad
débiles; 2) existe escasa capacidad para estructurar los intereses ciudadanos; 3) las
organizaciones no gubernamentales y las instituciones autónomas, descentralizadas y
judiciales, no son fuertes; 4) en los parlamentos hay ineptitud para adoptar posturas
incluyentes, deliberativas, negociadoras y multiculturales y; 5) en las instancias encargadas
de supervisar al gobierno falta autoridad, sobre todo cuando el poder ejecutivo domina el
resto de las esferas políticas. La responsiveness se aboca a contrarrestar los tres primeros
peligros y auxilia a la rendición de cuentas y la transparencia para evitar el quinto riesgo.
Si se aplica isomorficamente a la democracia el criterio universal de la
sustentabilidad que establece la Organización de Naciones Unidas (1987) en su Informe
Brundtland, entonces puede parafrasearse la democracia como ‘el sistema de organización
política con la apertura y capacidad suficientes para perpetuar el uso de las modalidades
democráticas por las generaciones actuales y futuras’. En este sentido, la sustentabilidad
democrática secuencialmente es causa y efecto de la calidad de la democracia. Causa
porque logra el advenimiento de la ciudadanía; y efecto porque conserva su recursividad, es
decir, a mayor índice de calidad democrática menor peligro de reducción o extinción de la
misma.
En lo concerniente a la sobrevivencia, el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (2010, PNUD) considera que una democracia sustentable promueve derechos
ciudadanos por encima del umbral mínimo, pero cuando las demandas populares rebasan el
alcance del Estado, éste se encuentra en riesgo. También Woldenberg (2008) considera que
la sustentabilidad democrática se pierde cuando las exigencias ciudadanas están por arriba
de la capacidad estatal. Sin embargo, no se puede estar de acuerdo totalmente con estas
opiniones porque, al considerarse en escenarios empíricos, no toman en cuenta el aspecto
dinámico del arquetipo democrático. Es decir, como la democracia perfecta no existe,
aunque esté en riesgo, siempre se halla también en proceso de construcción.
Aunque las demandas ciudadanas se encuentren por encima de las capacidades del
Estado, podrían llegar a satisfacerse porque las limitaciones del Estado no son fijas. El
Estado puede ampliar sus límites al incorporar la participación e involucrar las capacidades
de los ciudadanos en una estratégica gobernanza. Por ello mismo debe distinguirse: si las
demandas están por encima de un Estado, ese Estado perderá legitimidad y sustentabilidad,
siempre y cuando no venza los retos que debe superar. Pero la democracia en sí misma (en
cuanto modo de organización política) no tendría por qué perder su sustentabilidad por la
altura de los retos que se le presenten a un Estado. Considérese por caso un deseo
ciudadano que no resulta desproporcionado, -por ejemplo, la seguridad pública como base
del estado de bienestar-, y que el Estado es fallido ante esa aspiración. En esa circunstancia
se producirá una crisis de gobernabilidad y la ilegitimidad arrastrará al Estado hasta la
insostenibilidad, pero ello no implica que la democracia resulte insustentable. La
organización democrática puede contar con los instrumentos políticos para que los
ciudadanos propongan iniciativas de ley y programas en prevención y control comunitario
del delito y dotar al Estado de mayores capacidades. También para efectuar consultas y
referéndums al respecto y asimismo exigir la transparencia y la consecuente rendición de
cuentas de los programas ejecutados. El Estado perdería definitivamente su legitimidad si
cancelara la intervención ciudadana en todas esas formas de participación.
Por otra parte, en la secuencia bilateral causa-efecto entre la sustentabilidad
democrática y la calidad de la democracia puede gestarse una paradoja: resultaría
auténticamente democrático que los ciudadanos consensuaran el rechazo a vivir en tal o
cual modelo democrático. Esta paradoja no es un falso supuesto, pues según las encuestas
del PNUD (2004) “la proporción de latinoamericanos y latinoamericanas que estarían
dispuestos a sacrificar un gobierno democrático en aras de un progreso real socioeconómico
supera el 50%” (s/p). El porcentaje es grave, como grave es la pobreza extendida en
amplios sectores de la población latinoamericana que le llevan a esta opinión. Podemos
comprender la percepción de inutilidad de la democracia y la falta de interés por la libertad
política en estas poblaciones, sobre todo si en un plazo inmediato perciben que no
alcanzaran a sobrevivir.
La democracia, como sistema de organización política, es tan abierta que incluye
todas las expectativas ciudadanas; aún la expectativa de extinguir la democracia misma.
Sobre todo, cuando no considera la capacidad ampliable del Estado gracias al
involucramiento ciudadano. Ante un Estado pequeño, los ciudadanos pueden tener
expectativas razonables y ello no garantizará que el gobierno sea sustentable. Un gobierno
muy empobrecido no resultará sostenible, pero su organización democrática puede serlo,
porque una cosa es la sustentabilidad gubernamental (el statu quo de un régimen particular)
y otra realidad muy diversa es la permanente viabilidad de la democracia aún para cambiar
de régimen político. El uso de la libertad en la democracia, parafraseando a Sartre, se
caracteriza porque 'estamos condenados a ser libres y democráticos' y, paradójicamente,
somos libres y democráticos de condenarnos a un régimen no democrático.
La sustentabilidad democrática no sólo exige sostenerse en la paradoja democrática,
sino también consensuar múltiples enfoques ciudadanos, incluir la gobernanza y conservar
la potencialidad de legar a los futuros ciudadanos un sistema de instrumentos legales por
los cuales se garanticen y ejerzan sus derechos. En especial el derecho a tener nuevos
derechos. Así, aún dentro de la paradoja democrática, los elementos que permiten la
perpetuación de un sistema democrático exigen recursividad, es decir, ese ciclo o espiral
retroactiva donde, –como se dijo-, los ciudadanos producen la democracia que produce los
ciudadanos. La mayor calidad de la recursividad se encuentra en función de cada modelo
democrático en cuestión. Pues como Przeworsky (1998) ha señalado, los distintos diseños
institucionales afectan los rendimientos democráticos. No resulta igual la sustentabilidad
para los modelos representativos que para las democracias participativas, de igual manera
las diferencias existen entre la calidad democrática de un modelo procedimental y uno
sustantivo. En todo caso, los elementos de la sustentabilidad democrática son aquellos que
evitan las crisis de legitimidad, la indiferencia ciudadana y no vulneran el estado de
derecho.
De capital importancia resulta aclarar los modelos de democracia para comprender a
cabalidad la sustentabilidad y rendimiento que cualquier mecanismo de participación
ciudadana puede otorgar. El modelo procedimental se caracteriza por establecer elecciones
periódicas y presentarse en regímenes duraderos donde existe un rango limitado de
libertades. De las democracias procedimentales se puede decir que hay una sustentabilidad
política y cabe cuestionar el grado de sustentabilidad democrática, pues la vida democrática
se reduce al proceso electoral y no siempre cuenta con otros mecanismos. Algunos de esos
mecanismos corresponderían al gobierno, así, por ejemplo, la transparencia, la rendición de
cuentas y llevar a cabo la consulta popular. Los que conciernen a la ciudadanía son el
plebiscito, el referéndum, la revocatoria de mandato, el presupuesto participativo, las
iniciativas legislativas ciudadanas, entre los más conocidos.
En contraste, el modelo sustantivo, si bien posee el proceso electoral como
fundamento, sus alcances van más allá de las elecciones, pues considera valores como la
igualdad, la libertad, el respeto a los derechos humanos y al estado de derecho. El estado de
derecho, como acertadamente lo expone Raz (2002), ha de contar con la existencia de leyes
prospectivas, abiertas y claras; construidas con reglas transparentes y estables donde sea
notoria la independencia entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Además, los
tribunales deben facilitar el acceso a la justicia a cualquier ciudadano y tener el suficiente
poder para revisar y revocar los actos de gobierno. El estado de derecho contempla la
limitación del poder que posee el gobierno y dicha capacidad de limitar debe ejercerse sin
distinciones por todos los grupos sociales y hallarse por encima de los poderes fácticos.
Como puede conjeturarse, la mayoría de los instrumentos legales de participación
ciudadana obedecen a las aspiraciones de los modelos sustantivos y participativos. Por esta
razón existe la necesidad de diferenciar entre los indicadores de la calidad democrática y
los de la calidad ciudadana. Así, por ejemplo, la participación de la población en las
decisiones públicas se encuentra en la calidad ciudadana y la capacidad de respuesta
(responsiveness) a la voluntad del electorado está radicada en la calidad de la democracia.
En México la calidad de la democracia y la calidad de la ciudadanía, como nociones
similares, aunque no idénticas, se distinguen en estudios empíricos que provienen también
de distintos sectores. Del sector público destaca el Informe país sobre la calidad de la
ciudadana en México elaborado con cierta periodicidad por el Instituto Nacional Electoral
(INE) con colaboración del Colegio de México. En el sector privado uno de los estudios
más frecuentes es el Índice de Desarrollo Democrático en México realizado por la
Confederación Patronal de la República Mexicana (COPARMEX).
El Informe país del INE toma en cuenta diversas visiones de la ciudadanía
(minimalista, intermedia y maximalista) bajo los paradigmas ya mencionados de los
modelos democráticos: ciudadana procesual y sustantiva. Sus criterios o indicadores para
evaluar la calidad ciudadana son: el estado de derecho y el acceso a la justicia, la vida
política como participación a través del voto, -sabiendo que éste es un indicador parcial de
la actividad política-, las actividades de la sociedad civil, la vida comunitaria fuera de los
canales electorales y partidistas, los valores y el acceso a los bienes solicitados por los
ciudadanos. Sin embargo, es muy notorio que el Informe país no considere, de parte de la
ciudadanía, al indicador referente al derecho a presentar iniciativas de ley, como lo
consagra el artículo 71, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, a partir de agosto del año 2012. Pues sólo considera la firma de peticiones o
documentos en señal de protesta (INE, 2015, pp. 28-30). De igual modo es muy notorio que
dentro de sus indicadores, y sobre todo porque el documento procede del sector público, no
tome en cuenta la capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana (responsiveness).
Por su parte el Índice de Desarrollo Democrático en México de la COPARMEX
para medir la calidad de la democracia adopta los siguientes criterios: democracia de los
ciudadanos, democracia de las instituciones, democracia social y democracia económica.
Dentro de los dos primeros se encuentran: el respeto pleno a los derechos y libertades
civiles, la ampliación de mayor igualdad política, social y económica, el estado de derecho,
la rendición de cuentas y el fortalecimiento de la sociedad civil. En este rubro se
conceptualiza el indicador: “la participación de la población en las decisiones públicas” que
es equivalente a la dimensión política del The Democracy Ranking of the Quality of
Democracy (2015). No obstante, también es notorio que ambos estudios no especifiquen
entre de sus indicadores el derecho ciudadano a proponer iniciativas de ley y tampoco
tengan en cuenta la capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana al respecto.
Llegado a este punto se plantea la paradoja: ¿cómo exigir a una ciudadanía que
ejerza el derecho a proponer iniciativas de ley si el gobierno no contempla su propia
capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana? O ¿cómo exigir al gobierno que muestre su
capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana si a su vez la ciudadanía no ejerce el
derecho a proponer iniciativas de ley? Aquí no cabe la típica pregunta coloquial: ¿qué fue
primero, el huevo o la gallina?, es decir, la calidad de la ciudadanía que interpela a la
calidad de la democracia o la calidad de la democracia que no promueve la calidad de la
ciudadanía. En ambas se categoriza notoriamente el estado de derecho y la participación en
las decisiones públicas, aunque con variadas denominaciones. Para evitar la engañosa
pregunta, eludir el peligro de extinción y propiciar la sustentabilidad ciudadana y
democrática, es necesario precisar ambas calidades y las dinámicas con que se condicionan
entre sí.
3.- Calidad de la ciudadanía
La calidad de la ciudadanía está condicionada por la institucionalización y el
reconocimiento jurídico de los medios de participación. Con esta condición, la
participación ciudadana y política se diferencia de algunas desviaciones del activismo. Los
instrumentos de participación reconocidos, y en vías de reconocimiento, permiten generar,
desarrollar y utilizar la organización democrática. Es decir, la calidad de la ciudadanía
gravita principalmente en la participación.
La participación ciudadana ha sido objeto de muchas categorizaciones. Aquí se
exponen tres de las más ilustrativas para comprender las interacciones entre ciudadanos y
su respectivo gobierno: las de Martí I Puig y otros, la de Cunill y la de Ziccardi.
Si se inicia por adoptar la clasificación de Martí I Puig, Ortega y Somuano (2011),
entonces se tiene la ventaja de superar los límites de la actividad electoral en la
participación ciudadana porque estos autores categorizan las participaciones en electorales
y no electorales. En las no electorales se incluyen la participación convencional, la no
convencional y la disruptiva, (ampliando la distinción conceptual establecida por Barnes y
Kaase (1979)). La participación no convencional (mítines, caravanas, peticiones, reparto de
volantes) y la disruptiva (ocupación de plazas y edificios públicos, bloqueos, intentos
violentos de derrocamiento) muestran insatisfacción y rechazo hacia el sistema político y el
statu quo. En contraste, la participación convencional (actividades comunitarias, contacto
con las autoridades, militancia en organizaciones civiles, conformación de comités o
comisiones ciudadanos y, para el interés de este ensayo, la propuesta de iniciativas de ley,
entre otras actividades) valoran positivamente la organización política y social y se
adhieren a sus reglas (Vallès, 2000) y, por ello mismo, desean proceder dentro de la
legalidad y procuran que todos los miembros de una comunidad también así lo hagan de
manera permanente, aunque ello no significa que se encuentren totalmente satisfechos con
el sistema político y el statu quo. Es decir, la participación convencional apunta a
desarrollar sus actividades estableciendo procedimientos de manera institucional, sobre
todo para lograr nuevos espacios en la estructura organizacional y los medios para entrar en
contacto con las administraciones gubernamentales en las cuales todavía depositan cierta
credibilidad (Ganuza y Francés, 2015). Con ello, la participación no sólo pretende resolver
el asunto puntual del interés de su agenda política, sino transformar la estructura de la
organización política de manera que deje abiertas las vías para el tratamiento de futuros
temas de la agenda.
La participación ciudadana convencional institucionalizada tiene como propósito
influir en el gobierno, con interacciones ante y con el Estado planteadas desde ambos lados
de la interacción (Organization for Economic Cooperation and Development (OECD),
2011). La participación ciudadana convencionalmente institucionalizada en los procesos de
gobernanza es la forma por la cual los ciudadanos no han perdido la confianza de influir, –
estructural y, por tanto, permanentemente–, en asuntos gubernamentales que generan mayor
calidad en la esfera pública. En contraste, la participación no convencional y la disruptiva,
frecuentemente corren el riesgo de incurrir en violaciones al orden público o la ley. Ambas,
en más de una ocasión, se denigran al tomar la justicia por propia mano y cuando ello
ocurre, la mayoría de las veces las situaciones desembocan en linchamientos y otros actos
de barbarie colectiva. Por ende, la participación ciudadana de tipo convencional y, al menos
en proceso de institucionalización, constituye la esencia de las propuestas e iniciativas que
pueden elevar la calidad de la ciudadana. A esta interacción se le denomina goberanza.
Más adelante se desarrollará con amplitud la noción de gobernanza porque puede
generar confusiones respecto a la interacción entre gobernantes y gobernados respecto a la
asignación de rolles y el respeto a jerarquías. No obstante, para evitar equívocos es muy útil
la clasificación de participación ciudadana que hace Cunill (1991, 1997): participación
social, comunitaria, política y ciudadana.
En la participación social los individuos pertenecen a asociaciones u organizaciones
para promover sus intereses sin necesidad de interacción con el gobierno. Como, por
ejemplo, una asociación escolar de padres de familia o un club deportivo. Incluso, algunos
de sus miembros pueden carecer del estatus de ciudadano por ser menores de edad. En la
participación comunitaria, muy parecida a la anterior, pero no del todo igual, los individuos
se involucran porque de manera colectiva buscan satisfacer las necesidades de sus
miembros y colectividad, asegurando la conservación y reproducción del colectivo, de sus
miembros y de los medios para beneficiarse. Tampoco el Estado se encuentra presente
como instancia principal de su interacción, aunque de él podrían esperar algunos apoyos.
Por ejemplo, en un sindicato, sus miembros tomaran acciones individuales y colectivas de
participación comunitaria y solo pedirán al gobierno la vigilancia de las leyes laborales y la
supervisión de los acuerdos alcanzados en los contratos colectivos, sin que el Estado tenga
intervenciones o erogaciones más allá de sus funciones fiscalizadoras. O el caso de
comunidades étnicas, migrantes o religiosas, donde algunos de sus miembros también
pueden carecer del estatus de ciudadanía por razones de edad, nacionalidad u oportunidad
de adhesión. Por participación política, en contraste, debemos entender las acciones
efectuadas por los ciudadanos dentro de las instituciones formales y los mecanismos legales
del sistema político: ejercer el voto, constituir partidos con registro, formar parte de
comisiones o cabildos, ejercer funciones públicas, etcétera. Generalmente se cree que la
participación política está reservada a la denominada clase política, pero no siempre es así
porque cuando se ejerce el voto o se cumplen disposiciones estatales —pagar impuestos,
realizar el servicio militar, etcétera— se tiene una participación política por tratarse de una
acción regulada en o con el Estado. Ahora bien, el burócrata, el policía, el dependiente de
una institución paraestatal, en la medida que prestan un servicio de orden público, ejercen
la participación política pues tienen un lugar en las jerarquías y programas estatales, al
grado de convertirse en actores de gobierno. Por otra parte, la participación ciudadana se
diferencia de todas las anteriores (en especial de la participación política) porque el
ciudadano realiza acciones públicas que tienen por destino la interacción con el Estado en
el sentido de influir en éste.
La influencia de la participación ciudadana busca establecer el reconocimiento
jurídico de nuevas formas de participación política, pues el referéndum, el plebiscito, la
revocatoria de mandato, etcétera no siempre han existido desde el inicio de todos los
regímenes democráticos. La participación ciudadana también busca influir en el Estado
para transformar su planeación programática, es decir, establecer propuestas, planes,
programas y presupuestos de las políticas públicas y sus respectivos métodos de ejecución,
supervisión, evaluación y rendición de cuentas. Así, la participación política ejerce la
soberanía mientras la participación ciudadana procura ampliar la democracia.
Ziccardi (1998) clasifica la participación ciudadana con esta importante distinción:
la participación ciudadana institucionalizada y la participación ciudadana autónoma. La
primera utiliza los espacios institucionalizados dentro del Estado para ejercer algunos
modos de participación (esta categoría coincide con la categorización que Cunill denominó
participación política), pues el Estado cuenta con procedimientos legales, reglamentos
normativos y mecanismos para recibir, dar, intercambiar y regular acciones entre
gobernantes y gobernados. Pero cuando no se trata de la participación ciudadana
institucionalizada, sino de la participación ciudadana autónoma entonces la participación
debe gestarse, organizarse y legitimarse desde la propia sociedad.
Un ejemplo ilustrativo donde se distingue la participación política (ciudadana
institucionalizada) y la participación ciudadana (ciudadana autónoma, no electoral
convencional) está en el trabajo de la ciudadanía para que diversos derechos y mecanismos
sean reconocidos e implementados jurídicamente. Y toda vez reconocidos, cuando los
ciudadanos puedan ejercerlos, entonces accederán a la participación política. El ideal
entonces es que la participación ciudadana genere los espacios para dar cauce a la
participación política.
4.- Calidad de la democracia
La calidad de la democracia está estructurada por los espacios políticos que permiten la
participación ciudadana. Estos espacios dan lugar a los instrumentos de participación ya
institucionalizados o, al menos, a la apertura de su demanda y exigencia para
institucionalizarlos o ampliarlos. Es decir, la calidad de la democracia gravita
principalmente en los espacios e instrumentos políticos que permiten el "kratós" del
"demos".
Esos espacios pueden quedar dentro del coto del modelo representativo cuando la
participación ciudadana se limita al proceso electoral, aunque sus elementos no se reduzcan
al voto, como, por ejemplo; la vigilancia del padrón electoral, del funcionamiento de las
casillas durante el día de la elección, del conteo y constatación de los votos emitidos. O
puede considerarse en el modelo participativo por el uso que haga la ciudadanía de los
instrumentos de participación directa o semi-directa que intervienen en la definición y
ejecución de las políticas públicas.
Para tener una idea casi completa del listado de los instrumentos de participación,
puede seguirse la clasificación histórica del Instituto de Investigaciones Legislativas del
Senado de la República Mexicana (Hernandez, 2007). En la primera generación
encontramos el sufragio universal. Este se comprendió como el derecho ciudadano a ejercer
el voto para elegir representante y ser elegido; aunque no siempre tuvo un alcance
universal, pues en sus primeras versiones (tanto en la antigüedad como en la modernidad)
estuvo restringido solo para ciertos electores que cumplieran condiciones específicas como
saber leer y escribir, fuesen varones y mayores de edad. Los matices respecto al voto han
evolucionado desde el voto directo, el voto para elegir representantes, las metodologías
para las votaciones ponderadas, por preferencias, por eliminación, el balotaje y un largo
etcétera que no siempre son aceptadas en todos los regímenes democráticos. Por ejemplo, el
método D’hont para elegir representantes por proporcionalidad es aceptado en más de
cuarenta países a lo largo de todo el orbe, pero en México no es considerado.
En la segunda generación se halla el referéndum. Aunque en México no está
reconocido a nivel nacional, el Senado de la República Mexicana (2012) lo define en su
página web como “Procedimiento jurídico por el que se someten al voto popular las leyes o
actos administrativos, por el que se propone su ratificación por los ciudadanos” (s/p).
En la segunda generación también está el plebiscito. En México existe como
consulta popular, el Senado lo define como “Consulta que los poderes públicos someten al
voto popular directo para que se apruebe o rechace una determinada propuesta sobre
soberanía, ciudadanía, obras y acciones de gobierno, poderes excepcionales, etcétera”
(Senado de la República Mexicana, 2012). Mientras que la Constitución Política de México
lo contempla en el art. 35, fracc. VIII, en tanto derecho ciudadano a la consulta popular en
temas de trascendencia nacional.
Otro instrumento de participación considera el derecho a la iniciativa de leyes (art.
35, fracc. VII) y el derecho de petición (art. 35, fracc. V). Estos dos derechos constituyen la
base de legitimidad para considerar que la responsiveness es una categoría adecuada para
evaluar la calidad de la democracia.
Por otra parte, a pesar de que en esta clasificación histórica no aparecen las
candidaturas independientes la página web del Senado las considera como el derecho que
tienen los ciudadanos a ser candidatos a puestos de elección popular realizadas por
organizaciones civiles o ciudadanas; a iniciativa particular o individual, que no formen
parte de la lista de partidos políticos registrados en el ámbito federal, estatal o municipal.
Las candidaturas independientes fueron reconocidas en la ley recientemente; para conocer
más datos al respecto y poseer una evaluación de su dinámica en México puede consultarse
el ensayo de Aguirre et. al. (2017).
Aunado a lo anterior, uno de los instrumentos de participación más controversiales
es la revocación de mandato. Aunque no existe a nivel nacional y en las diversas entidades
federativas se ha legislado y también derogado, el Senado de la República la considera en
tanto: decisiones que toman órganos legislativos competentes para dar por terminadas las
funciones del titular del Poder Ejecutivo, de un servidor público o de un gobierno de
cualquier nivel, con base en las facultades que las leyes les otorga.
Como puede conjeturarse, el origen procesal de estos instrumentos de participación,
a excepción de las iniciativas de leyes ciudadanas, cabe establecerse en la ciudadanía o en
alguna instancia del gobierno. Cuando esta última circunstancia es el caso, se podría
sospechar que la calidad de la democracia está limitada a que las instancias en el poder
decidan iniciar un referéndum, una consulta, la revocatoria o el procedimiento para los
candidatos independientes. Inclusive, las iniciativas de leyes ciudadanas están acotadas a
períodos de trabajo legislativo, a condiciones de número de solicitantes y a requerimientos
técnicos, como, por ejemplo, la viabilidad financiera o la no contravención con otras
disposiciones jurídicas.
De entre los instrumentos de tercera generación se encuentran el Presupuesto
participativo, donde los ciudadanos deciden la distribución de un porcentaje del
presupuesto y la planeación de su aplicación. Puede ampliarse la información de este
instrumento en el ensayo de Aguirre (2017a). En esta tercera generación también están las
asambleas barriales y zonales, donde se debaten las necesidades y su priorización para
establecer los programas de trabajo que se pedirán al gobierno, que pueden concebirse
como una faceta del Presupuesto participativo. La Planificación Abogadil (Advocacy
Planning) también está en esta tercera generación; es una modalidad por la cual un abogado
profesional busca representar los intereses de ciudadanos políticamente débiles que han
sido o serán afectados por decisiones gubernamentales. Este instrumento puede
considerarse una versión reducida al orden jurídico del representante proxy que contempla
el modelo de la democracia líquida. Para ampliar la noción sobre la democracia líquida y
las versiones de diversos rolles de los proxies, puede consultarse Aguirre (2017b). Otro
instrumento de la tercera generación es la célula de planificación que es equivalente a un
espacio deliberativo con mecanismos formales de investigación, participación y toma de
consensos. También puede encontrarse como una de las facetas del Presupuesto
participativo o una de las actividades de la democracia líquida.
En la tercera generación, aunque el Instituto de Investigaciones del Senado
mexicano no lo considera, puede incluirse la rendición de cuentas (accountability). Este
instrumento presenta dinamismos diversos, como, por ejemplo; vertical de ascenso (es
decir, cuando la ciudadanía solicita cuentas a las autoridades del gobierno), o de descenso
(la rendición de cuentas se origina desde el gobierno de motu propio y se dirige hacia la
ciudadanía), u horizontal (entre diversas instancias o agencias del Estado que se limitan
mutuamente, como corresponde a la idea original de la división del poder que propuso
Montesquieu inspirado en Platón). En el último caso no podría considerarse como
instrumento de participación ciudadana, pues sólo intervendrían los poderes del gobierno.
No obstante, la accountability tiene una modalidad en suma democratizadora, según la
evaluación de Aguirre e Infante (2018): la de horizontalización o societal. En cuyo caso, la
rendición de cuentas y la transparencia es exigida por la ciudadanía y ejercida entre
distintas instancias o agencias del gobierno en turno.
Para tener un inventario, también casi completo, de las modalidades y aplicaciones
que han tenido estos diferentes instrumentos de participación política en América Latina, es
recomendable el estudio de Lissidini, Welp y Novato (2014). En dicho texto,
lamentablemente, se testimonia la notoria disparidad de México respecto a la riqueza y
amplitud de otros sistemas políticos en los demás países, así como la mínima aplicación de
los pocos instrumentos de participación que en México existen.
No obstante lo anterior, el aspecto sustancial de la calidad de la democracia no está
en la amplitud o limitación del reconocimiento y ejecución de los instrumentos que
vinculan al Estado con los intereses ciudadanos. Lo fundamental para la calidad de la
democracia se halla en la respuesta a la voluntad popular (responsiveness), que, como ya se
ha dicho, es la adecuación entre el actuar de los funcionarios públicos y las preferencias,
demandas y solicitudes de sus electores. Pues poca satisfacción provocará en la ciudadanía
la transparencia y la rendición de cuentas si el asunto que se transparenta y audita no es
prioritario ni significativo. De ahí la necesidad de una mayor interacción y la introducción
de los procesos de gobernanza.
5.- Gobernanza
Las dinámicas en que recíprocamente se condicionan la calidad de la democracia y la
calidad de la ciudadanía pueden ilustrarse con una paráfrasis de Kant al referirse a los
elementos cognitivos: las estructuras de la organización democrática resultarán vacías sin la
participación de la ciudadanía y la calidad de la ciudadanía resultará caótica sin los espacios
y procedimientos de la organización democrática. Cabe decir entonces que son simultáneas.
Lo anterior significa que la calidad de la democracia tendrá altos o bajos índices conforme
a la mayor o menor participación ciudadana en sus procesos electorales, plebiscitarios,
revocatorios, de postulación de candidatos independientes o del presupuesto participativo,
etc. A su vez, la calidad de la ciudadanía resultará mejor o peor debido a las oportunidades
que la organización democrática gubernamental le ofrezca y, en efecto, aproveche.
Tocqueville lo advertía con sintética lucidez: “sin la participación de los ciudadanos en el
proceso político, la democracia carece de sentido y legitimidad” (1969, p. 65). Por ende, la
calidad de la ciudadanía se evidencia en la participación. Participación que está
condicionada por los alcances y límites de los instrumentos de participación según
corresponda al modelo representativo o participativo de la democracia. A su vez, la calidad
de la democracia está evidenciada por la estructura que limita o da mayores alcances a la
ciudadanía a través de la reducción o variedad de los instrumentos de participación y por
las restricciones o posibilidades de su propia organización para responder a la ciudadanía.
Así por ejemplo, la figura de la candidatura independiente se encuentra, como instrumento
político, dentro de la calidad de la democracia. Dentro de la calidad de la ciudadanía
existirá según la movilización ciudadana que apoye, postule y elija a cada candidato
independiente en particular. Pues de nada serviría que la organización democrática
contemplara la existencia de las candidaturas independientes si ningún grupo de electores
postulara a un ciudadano como candidato. De igual modo habría una democracia pobre si
ante el deseo ciudadano de postular candidatos independientes tal mecanismo de
participación no fuera reconocido, legalizado e institucionalizado.
Luego entonces, los indicadores que constituyen el canto de la moneda donde se
unen las calidades de la ciudadanía y de la democracia se hallan en la participación de la
población en las decisiones públicas y la capacidad del gobierno para incorporar dicha
participación, es decir, el potencial de respuesta (responsiveness) a la voluntad ciudadana.
En pocas palabras, la participación ciudadana transita hacia el logro de efectos
políticos, es decir, debe comprenderse como “el derecho a obtener derechos” en el sentido
indicado por Arendt (2002, p. 430). La participación ciudadana es entonces la plataforma
para ampliar los derechos existentes y extender a la democracia hacia otros nuevos. Como
se ha insistido, la participación ciudadana permite la participación política que, a su vez,
propicia el involucramiento ciudadano en definir las políticas públicas.
La participación ciudadana, enfocada a la influencia sobre las decisiones públicas,
en tanto indicador de la calidad de la democracia según COPARMEX y en contraste con la
perspectiva aquí planteada que la considera dentro de la calidad de la ciudadanía, “se mide
por el grado de injerencia que tiene la población en los asuntos públicos, participando en
programas, planes de planificación y promoción del desarrollo local […] a partir de “la
existencia de instancias o mecanismos institucionales de participación, y si efectivamente
éstos se están aplicando” (2015, p. 283). Es notorio en el reporte de COPARMEX ya
mencionado, que los mecanismos institucionales de participación (plebiscitos, referéndums,
revocatorias o iniciativas legislativas ciudadanas, etc.) no están contemplados y
escasamente se hace mención de los presupuestos participativos y las candidaturas
independientes.
La participación en las decisiones públicas, desde la perspectiva del Informe país
del INE referido con anterioridad, se ubica dentro del elemento activo de la sociedad civil y
se describe como la acción por la cual “los ciudadanos pueden intervenir en los asuntos de
interés colectivo a partir de la creación de espacios públicos donde se debaten, deciden y
vigilan las acciones de gobierno” (2015, p. 25). Sin embargo, lamentablemente, el Informe
del INE se limita a visualizar la participación ciudadana a través del voto, actividades
secundarias del proceso electoral, las protestas y las firmas de peticiones. No obstante
reconoce al voto como un mero indicador parcial de la actividad política y a su vez señala
como “carencia relevante” la inexistencia de dispositivos mixtos en México, es decir,
dispositivos socio-estatales de innovación democrática y gobernanza. Ello se debe, según el
mismo informe, a la dominante noción de representación a través de los elementos
convencionales: “partidos, poderes legislativos y cabeza del Poder Ejecutivo” (INE, 2015,
p. 185). De ahí la reducción al voto como indicador. En otras palabras: si la ciudadanía no
se moviliza más allá del voto, entonces la democracia no crece. Por esta razón “la calidad
de la democracia se ve entonces influida por el nivel de participación ciudadana" (Levine y
Molina, 2007, p. 25). De lo cual se siguen dos consecuencias: a) es capital la participación
influyente en las decisiones públicas a través de mecanismos distintos al voto y b) sin
participación, los pueblos tienen una organización gubernamental democrática de mayor
calidad de la que merecen, aunque sólo alcancen el gobierno que efectivamente merecen.
La calidad de la democracia por parte del gobierno va más allá de la rendición de cuentas
(accountability) horizontal, vertical o social para apuntalar la sustentabilidad democrática.
La defensa y desarrollo de la sustentabilidad democrática, como han señalado Gutiérrez et.
al. (2011):
“… ha puesto en marcha mecanismos de gobernanza multinivel, que
han mostrado su validez para la incorporación de los ciudadanos en
las diversas formas de gestión, a pesar de la complejidad que ha
adoptado la toma correcta de decisiones en los asuntos de gobierno”
(p. 207).
Una democracia de calidad exige la respuesta (responsiveness) a los deseos ciudadanos,
con independencia de la rendición de cuentas que sujete a los funcionarios a una evaluación
de sus gestiones y los ponga en situación de vulnerabilidad ante posibles revocatorias o
sanciones. Pues, en efecto, “Es necesario debatir sobre la mejor forma de construir un
sistema de evaluación de la gestión que permita a los ciudadanos tener una mejor
comprensión del modo en que los funcionarios electos cumplen satisfactoriamente con los
ofrecimientos y compromisos” (Gutiérrez et. al., 3011, p. 215). Pues, cuando no existen
formas institucionalizadas para ello (contralorías, auditorias legislativas, juicios políticos),
los electores no poseen más que el voto para premiar o castigar en las siguientes elecciones
a los funcionarios o sus partidos.
De igual manera, la respuesta a la voluntad popular (responsiveness) tiene sentido si
los ciudadanos pueden manifestar sus expectativas y preferencias con muchos instrumentos
vinculantes que rebasen las encuestas de campaña (Powell, 2004). Así por ejemplo los
resultados de las consultas populares con preguntas cerradas y las iniciativas ciudadanas de
leyes específicas son lo suficientemente explícitos para indicar al gobierno cuál es la
voluntad ciudadana. Instrumentos de participación ciudadana como los referéndums, los
plebiscitos y los presupuestos participativos poseen el mismo carácter, aunque muchas
veces se limitan a un simple “no” o “si”.
Para lograr respuestas máximas a la voluntad popular, se debe democratizar a la
ciudadanía, según las expresiones de O’Donnell y Schimitter (2010) y Ackerman (2006),
hacia procesos expansivos. Entre los principales procesos expansivos deben considerarse la
implementación de procedimientos democráticos en instituciones tradicionalmente
herméticas a la democracia, como por ejemplo; lograr que las cámaras y los parlamentos
instrumenten el derecho de los ciudadanos a participar en la dirección de los asuntos
públicos directamente y no a través de representantes. De esta manera, tanto el poder
legislativo y el ejecutivo tendrán oportunidad de conocer cabalmente cuáles son los deseos
de la voluntad ciudadana y asumirlos en razón de cumplir con la responsiveness.
El derecho de los ciudadanos a participar en la dirección de los asuntos públicos de
manera directa está consagrado en el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos en la declaratoria de la ONU el 16 de diciembre de 1966. Para su
aplicación en México, fue suscrito sin reservas por el presidente José López Portillo el 24
de marzo de 1981 como un acuerdo internacional. A su vez fue promulgado como decreto
en el Diario Oficial el 20 de mayo de ese mismo año.
Sin duda alguna surgen muchas sospechas sobre la viabilidad de que la ciudadanía
participe directamente en la dirección de los asuntos públicos. Aunado a lo anterior,
responder a la voluntad general presenta algunas dificultades prácticas: a) ¿con qué método
precisar la política que goza de la preferencia mayoritaria dentro de la multiplicidad de un
electorado heterogéneo?, b) ¿cómo evitar la tiranía de las mayorías al seguir las
preferencias mayoritarias o de las élites representativas que suplantan a las mayorías?, c)
¿cómo evitar la pérdida de credibilidad si la política pública designada por los gobernantes
no resultó técnica o financieramente viable?; d) ¿de qué manera fincar la responsabilidad en
el electorado cuando se ha seguido la preferencia política del mismo y ésta no dio el
resultado esperado? Sobre todo porque, cuando los resultados generales no son
satisfactorios hay que considerar que, “una democracia sustentable debe incluir procesos
que permitan a la población tener claro quiénes son los verdaderos ganadores y perdedores
de las decisiones del aparato legislativo” (Gutiérrez, et. al., 2011, p. 218). Las dificultades
para responder a la voluntad popular exigen una verdadera comprensión de la vinculación
democrática: asumir que el éxito de las políticas públicas no sólo pende de la adecuación de
los gobernantes con las preferencias de los electores. Si los resultados terminan siendo
insatisfactorios, ello es responsabilidad de todos los actores que intervinieron en su
definición y proceso, y no sólo de los diseñadores y ejecutores. Es decir, los funcionarios
del gobierno son dependientes de la calidad de la ciudadanía, tanto en su participación
como a la hora de asumir los saldos negativos de las decisiones políticas.
Indudablemente el tamaño del demos ciudadano y la complejidad de los asuntos de
la esfera pública, presentan resistencias importantes para la democratización. No obstante,
para zanjar estas cuestiones se ha propuesto y ejemplificado (Aguirre, 2016) una correcta
estructuración del modelo democrático auxiliado por las Tecnologías de Información y
Comunicación que, a su vez, pueda responder a la responsiveness como elemento
vinculante. En parte, dicho modelo, recoge los aspectos técnicos y procesales, y se
fundamenta en la dinámica de la gobernanza.
Si se deslinda la participación ciudadana convencional de las actividades que
muestran insatisfacción con la organización política, entonces se comprenderá que la acción
ante el Estado se transforma en interacción con el Estado y no en enfrentamientos. Como se
ha dicho, la participación ciudadana se consolida en los espacios institucionalizados
estructuralmente en participación política. A ello debe llamársele gobernanza y concebirse,
en buena parte, como una instrumentación del poder ciudadano en el gobierno.
La noción de gobernanza en sí misma ha sido ambigua por las circunstancias de su
nacimiento histórico, pues se planteó también en relación con el desarrollo económico y los
vínculos con el mercado. El Diccionario de la Real Academia Española (1992) de la
Lengua incluyó una nueva definición de gobernanza en su 21ª edición. Así, gobernanza es
el “arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo
económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado,
la sociedad civil y el mercado de la economía”. A pesar de los vínculos con los poderes de
facto, -como el mercado neoliberal que la hacen vulnerable ante los intereses de grupos
hegemónicos-, la gobernanza apunta a un nuevo gobierno que abandona el férreo control
monopólico por parte del Estado. Por tanto, no sigue al pie de la letra la jerarquía de las
escalas gubernamentales, sino que opera en interacción de redes autónomas con estructuras
y procesos de información, enlace y co-decisión. Puede decirse entonces que:
“la gobernanza está constituida por las normas y reglas que pautan la
interacción en el marco de redes de actores públicos, privados y
sociales interdependientes en la definición del interés general en
entornos complejos y dinámicos. La gobernanza se asocia a una
mayor implicación de actores no gubernamentales en el diseño e
implementación de las políticas públicas y, al fin y al cabo, en la
definición del interés general” (Cerrillo, 2005, p. 9)
En consecuencia, la gobernanza posee mayor capital social y capacidad de
participación ciudadana que la mera gobernabilidad. Busca nivelar la asimetría de poder
entre las instancias de gobierno y la ciudadanía.
Importantes distinciones entre la gobernabilidad y la gobernanza se deducen a partir
del ensayo de Paniagua, Borunda y Camargo (2012) que se presentan en la Tabla No. 1 y la
compilación de los 10 textos de referencia fundacional que realizó Cerrillo (2005).
Tabla No. 1 Comparación entre gobernabilidad y gobernanza.
Gobernabilidad Gobernanza
Institucionalización estatal que coopta la
participación ciudadana
Participación ciudadana directa en asuntos
públicos
Verticalidad estatal aún en la consulta
ciudadana
Conducción democrática por los consensos
deliberativos no jerarquizados
Condicionamientos normativos del Estado a la
ciudadanía y sus redes
Simetrías entre estado, ciudadanos y redes
sociales
Acción pública exclusiva del estado Aceptación de redes en cooperación y/o
delegación de acciones estatales
Gestión insuficiente porque las jurisdicciones
públicas no pueden abarcar monopólicamente la
especialidad y competencias para enfrentar los
problemas transversales
No hay monopolio del poder, pues se ubica en
la interacción del poder público, la iniciativa
privada y la participación ciudadana que
permiten la transversalidad del conocimiento y
sus soluciones
Fuente: elaboración propia con datos de Paniagua, Borunda y Camargo (2012).
Mientras que en la gobernabilidad se impone la institucionalización estatal que mediatiza o
coloniza la participación ciudadana, en la gobernanza la participación ciudadana en asuntos
públicos es directa y la intermediación del Estado se da en fórmulas cooperativas donde se
hacen presentes nuevas formas de regulación que requieren negociación y coordinación. En
la gobernabilidad se instaura la verticalidad estatal, aún en los procedimientos,
ponderaciones y agendas de las consultas ciudadanas, mientras que en la gobernanza se
procura la horizontalidad democrática a través de los consensos deliberativos que no están
sujetos a estratos jerarquizados. En la gobernabilidad también se observa que el Estado
asigna las condiciones que deberán poseer las redes ciudadanas (a través de los reglamentos
que constituyen la estructura y función de los Consejos Ciudadanos), en contraste en la
gobernanza las redes sociales poseen mayor libertad y simetría entre los ciudadanos y el
Estado. También en la gobernabilidad el Estado tiene la prerrogativa exclusiva para tomar
acciones y definir políticas públicas; en contraste, la gobernanza procura la cooperación y
hasta la delegación de acciones estatales. La realización del bien común y de los intereses
generales no se encuentra en el monopolio del Estado y se ubica en la interacción del poder
público, la iniciativa privada y la participación ciudadana.
La gobernanza establecida a través de redes ciudadanas es deseable para presentar
iniciativas de ley, pues como Prats acota:
“La Comisión Europea, en la preparación de su Libro Blanco sobre la
Gobernanza de 2001, adoptó la visión de que el modelo de
gobernanza por redes se adaptaba mejor que los modelos jerárquicos
tradicionales al contexto socioeconómico actual, caracterizado por los
cambios rápidos, la fragmentación y problemas de políticas
interconectados y complejos” (2005: 162).
Es decir, la vertiginosidad de las circunstancias y el respeto a las jerarquías no
deben ser pretexto para dejar de trabajar en una gobernanza que requiere soluciones
transversales. Sobre todo, porque las jurisdicciones departamentales de la gestión pública
están limitadas sólo a realizar las acciones facultadas que jurídicamente les compete.
Así pues, la gobernanza nace de la necesidad de crear estructuras y procesos de
interacción entre las instancias ciudadanas afectadas y el Estado, y se constituye en una
fuente prioritaria para conocer el origen de las peticiones ciudadanas y, en correlación, de la
responsiveness estatal.
La gobernanza pretende asignar responsabilidades comunes y diferenciadas al
constituir una forma de decidir con pluralidad de actores en tendencias de mayor
horizontalidad y equilibrio. Por tanto, además de seguir los principios democráticos de
transparencia, participación, subsidiariedad horizontal, complementariedad y
proporcionalidad entre actores públicos y privados, se constituye en la condición de
posibilidad para la responsiveness. Los ciudadanos manifiestan lo que quieren y en qué
pueden participar y el gobierno acepta y coordina la mutua cooperación.
Tomando en cuenta lo anterior, puede compilarse un inventario de elementos que
distinguen a la gobernanza de una mera administración pública o nueva gestión estatal. Es
decir, la participación de actores públicos y privados (empresas, organizaciones no
gubernamentales, asociaciones no lucrativas, entidades que agrupan a profesionales,
etcétera) no sólo proveerán servicios, sino también definirán las políticas públicas y los
valores que pautan su evaluación. Entre esos valores se encuentran la acción en red, el
sistema socio-cibernético (tomando este término en su sentido etimológico), la inter-
organización cooperativa que provoca el reequilibrio de las asimetrías del poder y la
actualización del gobierno.
Otro elemento de la gobernanza, más allá de la mera cooperación entre los sectores
privado y público, es la prestación de algunos servicios públicos por instancias privadas.
Desde un punto de vista crítico contra el liberalismo, esta característica implica el riesgo de
desplazar al Estado democrático por las funcionalidades del libre mercado. Debe evitarse
que los gobiernos queden reducidos a meras agencias de gestiones y se sometan al servicio
de los actores con mayores recursos económicos. La gobernanza, - para evitar su declive y
el de la soberanía de sus actores-, debe constituirse con elementos de diversidad,
complejidad y dinamismos suficientes para incluir todos los intereses en su búsqueda de la
voluntad general. Es decir, debe evitar que la antigua uni-direccionalidad gubernamental
del Estado sea sencillamente sustituida por la uni-direccionalidad de grupos hegemónicos
de capital.
Las fórmulas iniciales de gobernanza; autogobierno, cogobierno y gobierno
jerárquico que Kooiman (2005) había propuesto e inspiraron a muchos teóricos, quedan
rebasadas por la participación ciudadana. Significativamente esto acontece cuando se ejerce
el derecho a presentar iniciativas de ley y peticiones en general. Se busca la minimización
de un gobierno formal y la maximización de los objetivos compartidos. Es decir, la
gobernanza, y en ella el derecho de postular iniciativas ciudadanas de ley, encarnan la
metáfora de Osborne y Gaebler (1992): más el dirigir que el remar, que distingue muy bien
la gobernanza de la gobernabilidad (sobre todo del poder ejecutivo). Es decir, la visión
global de la responsiveness, que proviene desde las iniciativas ciudadanas, descentraliza a
la autoridad gubernamental en la medida que el poder es transmitido o ejercido por los
ciudadanos con el efecto de ‘menos gobierno’ (remo) y ‘más gobernanza’ (dirección).
La noción de gobernanza, no obstante, recibe la crítica que también interpela a la
accountability y la transparencia, como ya se ha dicho. Estas figuras políticas enfatizan los
procedimientos y/o la deliberación y descuidan los contenidos y la eficacia de los
resultados (Peters y Jon, 2005). Además, se alega que:
“el desempeño mejora cuando las decisiones se focalizan en los
productos y resultados más que en los insumos y procedimientos – y
que además- la gobernanza no es un sustituto del gobierno, sino una
modalidad de gobernación con el gobierno… que replantea sus roles,
formas organizativas y procedimentales” (Prats, 2005, p. 152 y 171).
Y aún más severamente Aguilar critica:
“Las evidencias disponibles conducen más bien a sostener la hipótesis
de que la gobernanza nueva tiene su factor causal crucial en el enlace
entre el proceso gerencial y el proceso político-civil que ha
caracterizado a las reformas institucionales… El retorno a la
gobernanza por el gobierno… es una opción tal vez imaginable pero
no viable” (2007, p. 11).
Ante estas críticas la gobernanza requiere consolidarse de manera efectiva y eficaz. Y por
obedecer también a los intereses del bien común, expresados en los deseos de la voluntad
ciudadana, se propone una versión específica de las tres acepciones que posee la
responsiveness.
6.- La capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana (responsiveness).
Como se indicó al comienzo, la capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana tiene tres
acepciones o dimensiones: (1) la receptividad (de las peticiones ciudadanas); (2) la
reciprocidad (o correlación de voluntades entre representantes y representados); y (3) la
responsabilidad (de cumplir los imperativos encomendados). La literatura castellana sobre
este tema está generando el uso y aceptación del término responsiveness como un
anglicismo. El vocablo inglés responsiveness viene de responsive (hacia el año 1520, según
Avaro, 2015, p. 58) que significa “dar respuesta”. La responsive inglesa proviene del
francés responsif¸ que a su vez proviene del latín responsivus, respons. Todos estos
términos hacen referencia al dar respuesta a una acción o al hecho de responder haciendo
una acción. El castellano permite pensar en receptividad, reciprocidad y responsabilidad
para el ámbito político, pues se trata de establecer los vínculos entre las preferencias
ciudadanas y las políticas públicas adoptadas al respecto. Sin embargo, dicha interacción
pone en relación a diversas nociones de no poca monta, así por ejemplo; la reciprocidad
entre deseos ciudadanos y políticas públicas de conformidad al origen de cada uno de ellos,
pues no todos los deseos ciudadanos merecen ser atendidos y tampoco todas las políticas
diseñadas obedecen a un origen ciudadano; la responsividad o responsiva del gobierno que
establece las políticas públicas en tanto agente que respalda a las mismas políticas o a los
ciudadanos o en tanto otorga garantías a los actos de gobierno y sus agentes; la mera
recepción de deseos ciudadanos garantizada o la capacidad de respuesta del gobierno para
procurar la satisfacción de la voluntad ciudadana. Porque, como es notorio, un elemento lo
constituye la capacidad de recibir, otro la de dar respuesta y otro más que la respuesta a las
preferencias ciudadanas resulte satisfactoria. De estas distinciones devendrá la necesidad de
establecer, al menos, dos subíndices de responsiveness, como se verá adelante. Sobre todo
por dos cuestiones capitales: la rigurosidad explícita de las preferencias ciudadanas
expresadas en el ejercicio del derecho a presentar iniciativas de ley –más allá de una mera
opinión pública, como acontece comúnmente en los estudios sobre responsiveness que se
llevan a cabo en los Estados Unidos de América-, y las decisiones de la autoridad para
definir o no las políticas públicas, con modificaciones o sin ellas, en torno a la voluntad
ciudadana.
De lo anterior se infiere que la responsiveness puede comprenderse en un sentido
fuerte (satisfacción ciudadana por el gobierno recíproco) o laxo (recepción y atención de las
preferencias ciudadanas con un destino incierto). Eulau y Karps (1977) reconocieron cuatro
componentes de la capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana en el contexto de la
representatividad política: respuesta política, respuesta de servicio, respuesta de asignación
y respuesta simbólica. Los tres primeros de esos cuatro componentes coinciden y
parcialmente se interseccionan con las tres acepciones y dimensiones ya señaladas, como
ser verá adelante. El componente que no coincide es la responsiveness simbólica porque
constituye la emergencia de meros gestos públicos ante los deseos ciudadanos con el único
objetivo de crear confianza en el representante político. Esta acepción de la responsiveness
es llamada por Binzen y Klemmensen (2008) como “contestación sobre la receptividad
retórica y efectiva de la responsiveness” (p. 320) y, por tratarse del ámbito discursivo y la
perpetuación del modelo representativo no resulta de interés para este estudio.
Sin entrar en el tema de la representatividad y las dificultades o discusiones que ella
implica, puede decirse que la responsiveness es mucho más que la capacidad de respuesta
política a los problemas públicos exclusivamente ejercida por los representantes políticos
sin intervención de la ciudadanía. Porque la capacidad de respuesta puede quedar
circunscrita al modelo democrático estrictamente representativo y, entonces, se provocaría
lo que Cass Sustein, el reconocido constitucionalista norteamericano, de manera lúcida
advertía: “en cualquier democracia representativa, hay simplemente demasiada
discrepancia entre los resultados legislativos y los deseos de los votantes” (1999, p. 351)
La responsiveness, más allá de una democracia a reducida al modelo representativo,
no puede dejarse a la mera reacción de los representantes, independientemente de la
superación o síntesis de las representaciones fiduciarias y delegadas. La responsiveness
implica un modelo democrático participativo, propositivo y en orden a la gobernanza, que
supere la segunda acepción definida, pues la mera reciprocidad de voluntades entre
representantes y representados, llamada “congruencia” por Miller y Stokes (1963) y
“concurrencia” por Verba y Nie (1972), se enfrenta a severas dificultades. Entre las
principales dificultades de la simple reciprocidad pueden enumerarse: los obstáculos
políticos, económicos y jurídicos que enfrentarían los representantes políticos para adecuar
su voluntad a la voluntad de sus electorados; la claridad para identificar lo que desean los
electores independientemente de la opinión pública y los grupos de presión; el grado de
adecuación parcial entre las políticas adoptadas y las opiniones o deseos de los electores.
No en vano los estudios de Robert Erikson llevan a la conclusión de que “la capacidad de
respuesta política […] es conceptualmente distinta de la representación, por la cual las
acciones del gobierno reflejan las preferencias de la opinión pública. Los gobiernos pueden
ser representativos sin un mecanismo causal de respuesta directa” (2016, p. 12). Estos
discernimientos llevan a establecer la útil distinción entre “reacción” y “respuesta” que
elaboró la directora de la Iniciativa para la transparencia y la rendición de cuentas del
Reino Unido, Vanessa Herringshaw (2017) para precisar el concepto:
“…la capacidad constructiva y de reacciones prácticas del gobierno
(respuesta, ‘response’) [y] la forma generalmente continua
(‘responsiveness’) [… es decir,], la escala de respuesta (‘response’): la
medida en que el gobierno responde para abordar los problemas
planteados por los ciudadanos [y] la escala de capacidad de respuesta
(‘responsiveness’) como la medida en que el gobierno mantiene eso
consistentemente en el tiempo” (p. 4 y p. 10).
En pocas palabras: la reacción del gobierno ante lo inmediato, -para evitar que los
conflictos escalen-, es distinta a la capacidad de respuesta sostenida que estructuralmente
(y no coyunturalmente) resuelve problemas presentes y futuros.
La segunda acepción de responsiveness adoptada en este estudio no logra superar la
acribia correspondiente al acuerdo entre los ciudadanos y las políticas diseñadas para
resolver los grandes problemas públicos desde la perspectiva de los representantes
políticos. La mayoría de las veces, los representantes políticos ejercen la responsiveness
diseñando políticas que resuelven las solicitudes más puntuales y demandantes de los
ciudadanos tratando de adaptar su perspectiva particular en cada caso. Es decir, esa
capacidad de respuesta equivale a una responsiveness ad hoc, y evita que algunos
problemas públicos se desborden y traduzcan en insuficiencias particulares. Pero en la
esfera pública, estructuralmente vista, no se resuelven las causas generales de las demandas
ciudadanas, sólo se palían los efectos. Valga la metáfora para este caso: la responsiveness
como reciprocidad entre representantes y representados es una medicina que alivia los
síntomas, pero no cura las enfermedades. Además, está sujeta a las imprecisiones de la
voluntad ciudadana mal manifestada por minorías elitistas o influyentes, o por falsas
influencias de una colonización política ajena a las identidades ciudadanas.
La tercera acepción, la responsabilidad de cumplir los imperativos encomendados,
conlleva un supuesto y varias dificultades. En primer lugar, supone que los imperativos
ciudadanos son vinculantes. Esto no ocurre en la mayoría de los sistemas políticos. Como
dificultad adicional se encuentra la considerable distancia entre las órdenes electorales y las
definiciones y ejecuciones de facto de las políticas públicas. Por otra parte, Eulau y Karps
advierten que un representante político puede reaccionar en el sentido de sus electores, pero
no actuar en miras a su mejor interés porque “podría querer definir ese interés, siendo de
hecho insensible a su circunscripción [… simplemente] porque mientras la ciudadanía
puede saber lo que quiere, es posible que no sepa lo que necesita” (1997, pp. 242-243). La
discusión sobre la capacidad de la ciudadanía para dirigir el gobierno es amplia y, como se
ha dicho, el modelo de la democracia líquida busca paliarla.
En México la posibilidad de los imperativos populares vinculantes (y por lo tanto, el
riesgo de caer en la diferencia entre lo deseado y lo requerido), halla su obligatoriedad para
los poderes legislativo y ejecutivo federales en lo dispuesto por el artículo 35, fracción VIII,
sección 2da., de la Constitución Política. Ahí se consagra la calidad de vinculantes a los
resultados obtenidos cuando participan en una consulta popular al menos el 40% de los
ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores. La consulta popular se puede efectuar
con carácter obligatorio si fue solicitada, al menos, por el 2% de los inscritos en la lista
nominal. No obstante, tal situación, hasta el primer semestre del año 2018, no se ha dado
empíricamente en la historia de México a nivel nacional. Por otra parte, esta vía para
consolidar la responsiveness en México representa un camino más largo que cualquier
iniciativa de ley; pues –en la escala federal-, con sólo el 0.13% de los inscritos en el padrón
electoral se puede postular una ley, mientras la consulta requiere el 2%. Sin embargo, está
vía es más segura por ser directamente vinculante y porque no presenta los obstáculos a
vencer que tienen las iniciativas de ley: superar varios filtros técnicos y ser viables ante las
condiciones de índole económica, social y en congruencia con las demás disposiciones
jurídicas. Es decir, las iniciativas de ley pueden ser atendidas por el poder legislativo pero
no implica que sean viables, pues pueden contradecirse con otras leyes o no visualizar un
presupuesto financiero para cumplirse o carecer de sustento o motivos válidos.
En consecuencia de lo anterior, la primera acepción de responsiveness parece ser la
más acertada. La capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana avocada a la recepción de
diversos tipos de peticiones. Esta modalidad de responsiveness abre la posibilidad a una
amplia gama de solicitudes. Las peticiones ciudadanas pueden considerarse dentro de los
componentes de receptividad de servicios y receptividad de asignación descritos por Eulau
y Karps (1977) y también por las oportunidades de los instrumentos de participación
ciudadana y política otorgadas por la legislación, aún dentro de una democracia de mayor
corte representativo (como es el caso del sistema mexicano, según los artículos 40, 115 y
122, fracción A, I, de la Constitución Política que señalan el sistema representativo para
toda la República, los Estados y la Ciudad de México, respectivamente).
La receptividad de solicitudes de servicios es tan amplia como las acciones que
pueden ejercer los representantes políticos para asegurar beneficios a ciudadanos en lo
individual o a grupos dentro de sus distritos políticos. En estos casos se trata de diversas
gestiones, por lo general, de índole administrativa, ante otras agencias de gobierno para
facilitar trámites a los ciudadanos. Por ejemplo, gestionar alguna aclaración o condonación
tributaria, agilizar al pago de una pensión, dar una recomendación para un empleo, buscar
fondos para habilitar algún espacio público, intervenir para mejorar un servicio público,
gestionar algún tipo de beca y cosas por mismo estilo. Se trata de simples alianzas
temporales para con quienes tienen una queja o necesidad.
La receptividad de asignaciones implica solicitar a los representantes políticos que
intervengan para realizar concesiones, procesos e intervenciones administrativas o
financieras que representan mayor importancia por su nivel de afectación general. En
México el derecho de petición está consagrado por los artículos 8 y 35 fracción V
constitucionales y éste último obliga a la autoridad a elaborar un acuerdo escrito y en breve
término del peticionario. Por lo tanto, los representantes políticos procurarán satisfacer las
necesidades de sus electores y generar la sensación de congruencia y concurrencia que les
beneficiará en el siguiente período electoral.
Con lo dicho hasta ahora, la responsiveness puede comprenderse con tantas
definiciones como énfasis existan respecto a la voluntad ciudadana. Morlino (2009) la
define como la “capacidad de los actores políticos para actuar de acuerdo con los intereses
y deseos de los ciudadanos” (p. 199). Definición que puede ser complementada diciendo
que la “capacidad de respuesta [en] una democracia de calidad es aquella que responde a
las necesidades, demanda e intereses de la población a través del desarrollo de políticas
públicas que mejoren la calidad de vida de todos los ciudadanos” (Diamond y Morlino,
2005, p. XXIX). Pero estas definiciones y otras descripciones ya mencionadas están sujetas
a diversos factores de alteración, precisamente por la diversidad de énfasis que pueda tener
la voluntad ciudadana. Es decir, como lo sugieren Levine y Molina (2007), la voluntad
ciudadana puede estar determinada por el liderazgo de un cacique o caudillo, también
puede moldearse por la capacidad persuasiva de una campaña electoral, o puede referirse a
la intención de ciertas políticas sin tomar en cuenta los resultados. En el ámbito electoral y
representativo puede caber la distancia entre las promesas de la campaña que obtuvo el
éxito y el convencimiento de mudar esas promesas en razón de un mayor beneficio o
coyuntura, lo cual puede interpretarse tanto como una traición al compromiso electoral
como en lo contrario, un perfeccionamiento de los planes de trabajo.
En definitiva, como la voluntad ciudadana puede originarse, motivarse y
manifestarse desde muchas fuentes y se puede sospechar de su autenticidad o pertinencia,
entonces es necesario focalizar su expresión inequívoca: las peticiones e iniciativas de ley
presentadas por los ciudadanos. Como se ha dicho, este es el componente de participación
ciudadana y política que, con toda evidencia, es otorgado por muchas legislaciones (aún
dentro del sesgo representativo). No obstante debe precisarse insistentemente: no toda
solicitud recibida y atendida impone la obligatoriedad de ser aprobada. Los parlamentos o
cámaras deben estudiar, decidir y fundamentar si aprueban o desechan las iniciativas
ciudadanas.
7.- La capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana como indicador.
La capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana avocada a diversos tipos de peticiones es
un componente doblemente útil dentro del sistema político mexicano; pues con él se puede
medir la calidad de la ciudadanía y también la calidad de la democracia.
Para el primer caso, cabría establecer una fórmula que contemple qué tantas
peticiones, solicitudes de consulta popular o iniciativas de leyes son postuladas por un
cierto porcentaje de habitantes. Amén de contabilizar cuántas fueron legítimamente
aprobadas y desechadas. Para el segundo caso, con el objeto de considerar la calidad de la
democracia desde la responsabilidad de las autoridades, la fórmula consistiría en establecer
la relación entre el número de leyes que llegaron a ser atendidas –y en el mejor de los
casos, reconocidas o aprobadas jurídicamente por el poder legislativo-, dentro de las que
fueron postuladas por la ciudadanía.
Este estudio se ubica en el segundo caso; la calidad de la democracia. Para ello
considera dos índices: (1) el número de iniciativas de ley ciudadanas atendidas y (2) el
número de iniciativas efectivamente aprobadas por el poder legislativo de entre las
postuladas por la ciudadanía. Se adoptan estos dos índices sin desconocer que el indicador
puede tener muchas variaciones que lo conviertan en algo muy complejo y habría necesidad
de construirlo en una expresión multifactorial. Es decir, el indicador puede considerar el
número de leyes surgidas de iniciativas ciudadanas que llegaron al reconocimiento jurídico,
pero cabe distinguir entre aquellas que no tuvieron modificaciones y las que si las tuvieron.
O desde la postulación, cabe establecer diversas variables: las iniciativas de ley presentadas
por el ejecutivo o por ciudadanos como efecto de una consulta previa; o presentadas por
una minoría o mayoría legislativas también a efecto de consultas previas, sean éstas
promovidas desde las instancias de autoridad o desde la ciudadanía misma. También cabe
visualizar las iniciativas presentadas por ciudadanos no organizados o por quiénes
conforman alguna ONG, con o sin apoyo de algún o algunos representantes políticos; las
iniciativas presentadas por Asociaciones Civiles, Sociedades Civiles o movimientos o
plataformas ciudadanas. Obviamente también cabe diferenciar de las iniciativas presentadas
por mujeres y las presentadas por varones, sean representantes políticos, de colectivos o de
ONG.
Como se ha comentado, en Nuevo León las peticiones, de hecho, no se limitan a las
iniciativas de ley, también se puede solicitar al poder legislativo que tome iniciativas de
reformas, acuerdos, elaboración de decretos y expedición de códigos y reglamentos.
Aunque el art. 68 de la Constitución del Estado sólo haga referencia a leyes.
7.1.- Nombre del indicador
Para efectos de instaurar este indicador en el Observatorio de la Sustentabilidad de Nuevo
León (http://www.observatorio.iinso.uanl.mx/index.php/indicadores), debe ubicarse en el
eje Gobernanza e instituciones. Con lo cual guarda congruencia con la noción de
gobernanza aquí descrita y el avance de la calidad democrática deseable en la entidad de
Nuevo León.
La denominación del indicador se ubica dentro del tema Gobernanza y su nombre es
el de capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana.
7.2.- Propósito indicativo
Bajo la tesis que considera a la capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana como un
indicador de la calidad de la democracia que no implica una medición a la calidad de la
ciudadanía, y precisando la voluntad ciudadana en las postulaciones de iniciativas de ley, el
propósito indicativo es medir la capacidad de respuesta del poder legislativo del Estado de
Nuevo León a las solicitudes de iniciativas de ley ciudadanas. Resulten éstas con
modificaciones o adecuaciones por razones técnicas, jurídicas o presupuestales o sin
modificación alguna o, en los casos que corresponda, iniciativas atendidas con resolución
de desechadas o no aprobadas.
Por lo tanto, el propósito indicativo es medir la capacidad de respuesta del poder
legislativo de Nuevo León y no la capacidad ciudadana para manifestar su voluntad
ciudadana o para hacerlo de manera correcta y/o viable.
7.3.- Descripción del indicador (descripción compleja y descripción simple)
El indicador “capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana”, si bien puede elevar su
complejidad al evaluar la participación política, la apertura a la gobernanza y la
responsabilidad gubernamental, en esas condiciones requeriría diversas variables. Como,
por ejemplo, para considerar la condición previa de la capacidad ciudadana a expresar su
voluntad, tendría que medir la capacidad de iniciativas ciudadanas presentadas. Esto puede
hacerse estableciendo una relación que considera el número de iniciativas entre un número
de ciudadanos determinado, v.gr.: el número de iniciativas presentadas por cada 100,000
ciudadanos.
Para evaluar la apertura a la gobernanza debe establecer el número de iniciativas
presentadas por la ciudadanía considerando la distinción entre leyes o reformas a las
mismas y puntos de acuerdo, decretos, códigos y reglamentos, dado que el texto
constitucional sólo tipifica el caso de las leyes. También puede evaluar la apertura a la
gobernanza por el proceso del trabajo legislativo que cada solicitud requiera, ello de
conformidad, al proceso legislativo establecido en el Reglamento para el gobierno interior
del Congreso del Estado de Nuevo León que puede verse en la gráfica No. 1.
Gráfica No. 1. Proceso Legislativo del H. Congreso del Estado de Nuevo León
Para evaluar la responsabilidad gubernamental podría establecerse un indicador complejo
que dé seguimiento al número de veces que una iniciativa de ley ciudadana transita por el
proceso legislativo de la Gráfica No. 1, hasta ser adecuada y reconocida jurídicamente.
La descripción simple del indicador del componente de la responsabilidad
gubernamental en tanto “capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana” evalúa, en un
primer índice, (R1) el número de iniciativas ciudadanas que fueron atendidas, es decir,
resueltas. En el segundo índice, (R2) las que fueron aprobadas y, en consecuencia, turnadas
al gobernador del estado (Ejecutivo estatal) para ser publicadas, según lo establece el art. 71
de la Constitución Política del Estado de Nuevo León.
7.4.- Relevancia del indicador (relevancia teórica y coyuntural)
El indicador “capacidad de respuesta a la voluntad ciudadana” en tanto componente de la
responsabilidad gubernamental ante las iniciativas ciudadanas contempla uno de los
elementos más relevantes para la calidad democrática y ciudadana: la cualidad de definir,
libre y soberanamente, las políticas públicas. Aunado a lo anterior, la posibilidad de definir
los reglamentos que norman los detalles de la vida política, alcanza no sólo a encausar la
voluntad general, sino también el cumplimiento del interés general.
Al medir la correlación entre iniciativas ciudadanas y la efectiva aceptación jurídica
de las mismas (índice R2) y no la mera receptividad o respuesta (índice R1), la capacidad de
respuesta a la voluntad general adquiere una relevancia fundamental: la de la
transformación estructural y no sólo circunstancial de la vida democrática. En los términos
ya citados de Vanessa Herringshaw (2017) ‘responsiveness’ y no mera ‘response’.
La relevancia coyuntural de este indicador incide en la calidad de definir las
políticas públicas de acuerdo a los intereses ciudadanos vertidos en la agenda social, la
agenda pública y la agenda política. Es decir, el indicador muestra la capacidad de
adaptación y crecimiento de la capacidad de gobierno, así como la autonomía y soberanía
ciudadanas.
7.5.- Fórmula.
La fórmula del indicador requiere dos ecuaciones por razón de sus dos índices. La fórmula
implica elementos como la unidad de medida, la fuente directa y las fuentes
complementarias de datos que muestran su disponibilidad y periodicidad.
En lo que respecta a las fuentes complementarias de datos el presente indicador es
muy rico, pues no sólo puede recoger los datos procedentes de las iniciativas presentadas
por ciudadanos no organizados, sino los matices de una misma iniciativa presentada por
varias organizaciones, asociaciones, sociedades civiles o colectivos.
Lo concerniente a la periodicidad presenta alternativas para estudios a mayor
detalle. Así, por ejemplo, existen iniciativas que no son aprobadas en el mismo período
legislativo en que se presentaron y, por tanto, pueden implicar un decremento en el
indicador para dicho período, pero un incremento en períodos sucesivos si fueron atendidas.
En razón de lo anterior es deseable establecer una visión continuada a través de distintas
legislaturas y tener en cuenta que una legislatura puede atender el rezago que anteriores
legislaturas dejaron pendientes.
La fórmula del indicador presenta a la responsiveness como el cociente obtenido del
número de iniciativas ciudadanas presentadas como divisor o denominador y el número de
iniciativas atendidas (índice R1) o el número de iniciativas aprobadas (índice R2) como
dividendo o numerador. Es decir, la responsiveness es el número de leyes atendidas y/o
aprobadas por el poder legislativo sobre el número de leyes postuladas por la ciudadanía.
Por lo tanto, su unidad de medida oscila en el coeficiente entre 0 (cero) y 1 (uno),
donde uno es el valor óptimo y cero significa lo contrario. Y en circunstancias de atender
rezagos de períodos anteriores, la unidad de medida podría superar el cociente 1.
La fuente de datos completamente legítima radica en el Periódico Oficial de Estado.
No obstante, como esta fuente puede llegar a omitir el origen de la iniciativa consagrada, es
recomendable aceptar como fuente de datos la página oficial del Honorable Congreso del
Estado de Nuevo León, disponible en: http://www.hcnl.gob.mx/.
En la página oficial del H. Congreso del Estado de Nuevo León, resulta de
particular importancia la sección “Trabajo legislativo” y su subapartado “informes de
Oficialía Mayor”, donde se hayan los informes de los períodos ordinarios y los períodos
prorrogados de las distintas Legislaturas a lo largo del tiempo. Disponibles en:
http://www.hcnl.gob.mx/trabajo_legislativo/informes.php.
De igual manera es significativo, para el interés detallado, la fuente del H. Congreso
que da cumplimiento al art. 98 del propio Congreso que pone a disposición del público la
información actualizada sobre: la orden del día, el diario de debates, la versión
estenográfica, la asistencia de cada una de sus sesiones del Pleno y de las Comisiones y
Comités, las iniciativas de ley o decretos, puntos de acuerdo, la fecha en que se recibió, las
Comisiones a las que se turnaron, y los dictámenes que, en su caso, recaigan sobre las
mismas; las leyes, decretos y acuerdos aprobados por el órgano legislativo; las
convocatorias de todo tipo al Pleno con identificación del voto en votación económica y por
cada legislador, la votación nominal y el resultado de votación por cédula, así como votos
particulares y reservas de los dictámenes y acuerdos sometidos a consideración; las
resoluciones definitivas sobre juicios políticos y declaratorias de procedencia; las versiones
públicas de la información entregada en las audiencias públicas, comparecencias y en los
procedimientos de designación, ratificación, elección, reelección; las contrataciones de
servicios personales con sus datos particulares, las Comisiones, Comités, Grupos
Legislativos y centro de estudio u órganos de investigación; el informe semestral del
ejercicio presupuestal y los resultados de los estudios o investigaciones de naturaleza
económica, política y social de los centros de estudio o investigación legislativa. Todo ello
se encuentra disponible en:
http://www.hcnl.gob.mx/transparencia/transparencia_art98.php, dependiendo de la fracción
del artículo 98 que se desee consultar.
La periodicidad de los datos puede obtenerse por cada período ordinario,
extraordinario, prorrogado, por año o por administración (tiempo de una Legislatura), y en
algunos casos por períodos mensuales.
8.- El indicador capacidad de respuesta legislativa a la voluntad ciudadana en Nuevo León
8.1.- Legislatura LXXIII (2012-2015)
Promovente Iniciativas Aprobadas No aprobadas Resueltas Pendientes
Ciudadanos 178 29 38 67 111
Fuente: Portal electrónico del H. Congreso del Estado de Nuevo León.
http://www.hcnl.gob.mx/trabajo_legislativo/pdf/Informe%20Oficialia%20Mayor%20AGO
%2031%202015%20integrado.pdf
R1 = a1 / i. [R1: responsiveness. a1: iniciativas atendidas. i: iniciativas ciudadanas]
R2 = a2/ i. [R2: responsiveness. a2: iniciativas aprobadas. i: iniciativas ciudadanas]
R1 = 67 / 178. Indicador de responsiveness: 0.3764
R2 = 29 / 178. Indicador de responsiveness : 0.1629
8.2.- Legislatura LXXIV (2015-2018)
Hasta 22 de diciembre de 2017
Promovente Iniciativas Aprobadas No aprobadas Resueltas Pendientes
Ciudadanos 209 22 37 59 150
Fuente: Portal electrónico del H. Congreso del Estado de Nuevo León.
R1 = a1 / i. [R1: responsiveness. a1: iniciativas atendidas. i: iniciativas ciudadanas]
R2 = a2/ i. [R2: responsiveness. a2: iniciativas aprobadas. i: iniciativas ciudadanas]
R1 = 59 / 209. Indicador de responsiveness: 0.2822
R2 = 22/ 209. Indicador de responsiveness : 0.1052
8.3.- Gráfico histórico desde la LXX Legislatura (20 de septiembre de 2003) hasta la
LXXIV Legislatura (diciembre de 2017).
Legislatura Responsiveness índice 1
Iniciativas resueltas
Responsiveness índice 2
Iniciativas aprobadas
LXX
(20 sept 2003 - 19 sept
2006)
.7342 .4335
LXXI
(1º sept 2006 – 31 ago 2009)
.6932 Dato no disponible
LXXII
(1º sept 2009 – 31 ago 2012)
.7631 Dato no disponible
LXXIII
(1º sept 2012 – 31 ago 2015)
.3764 .1629
LXXIV
(1º sept 2015 – 22 dic 2017)
Datos al 22 diciembre 2017
.2822 .1052
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
L. LXX L. LXXI L. LXXII L. LXXIII L. LXXIV
Gráfico histórico de Responsiveness, Nuevo León
R1 Iniciativas resueltas
R2 Inciativas aprobadas
Fuente: Elaborado con datos del H. Congreso del Estado de Nuevo León, www.hcnl.gob.mx
9.- Discusiones conclusivas
La capacidad de respuesta legislativa a la voluntad ciudadana tiene muchos matices. La
misma denominación indica una respuesta legislativa y no refiere acciones ejecutivas,
judiciales o de gestión administrativa diversa a la que realizan las Cámaras o Parlamentos.
También puede presentar adaptaciones que la vinculen directamente a la transparencia y la
rendición de cuentas, con las respectivas subespecies de éstas. En consecuencia, la
formulación de un índice de la responsiveness puede llegar a tener muchos pormenores y
versiones. Además se puede añadir el aspecto de correlación con la calidad de la ciudadanía
que tanto depende de la participación y de los espacios políticos en que puede desarrollarse.
La capacidad de respuesta legislativa a la voluntad ciudadana, -por los diversos
derechos consagrados en la Constitución mexicana-, puede ampliarse desde sólo considerar
las iniciativas de ley, hasta las peticiones y las solicitudes de consulta. En el caso mexicano,
lamentablemente falta la fundamentación legal y la instrumentación reglamentaria para la
solicitud de referéndums y revocatorias de mandato a nivel nacional. Ambas figuras han
transitado por las legislaciones estatales sin mucha permanencia.
El índice propuesto en este ensayo aborda sólo un subíndice uno y un subíndice dos.
Sin embargo, es posible formular una serie de subíndices más específicos.
Así por caso, se pueden construir indicadores y sus respectivas sumatorias tomando
en cuenta las distinciones entre iniciativas de ley, reformas, decretos, códigos, reglamentos,
acuerdos, etcétera, pues estas distintas figuras jurídicas no tienen iguales alcances.
En lo que corresponde al dividendo o numerador, están aquellas aprobaciones que
se hacen sin modificaciones a las propuestas iniciales y aquellas que resultaron de
incorporar modificaciones. A su vez, en el sentido de evaluar cualitativamente la respuesta
a la voluntad ciudadana, dichas modificaciones pueden provenir sólo del cuerpo de
legisladores, de sus consultores o, en un caso más democrático, de mesas de trabajo y
consultas ciudadanas que, además, estén sujetas o no a los dictámenes de los estudios
legislativos que las evalúan conforme a fundamento o doctrina de derecho, a derecho
comparado, jurisprudencia y viabilidad técnica y financiera. O, en su defecto, aprobaciones
que se hacen incompletas por razones políticas o jurídicas. Un ejemplo paradigmático se
encuentra en la Ley de Participación Ciudadana de Nuevo León que fue decretada el 13 de
mayo de 2016, pues contempla la figura del Presupuesto Participativo (capítulo quinto),
pero por obedecer al orden de la administración pública municipal no regula los
pormenores. Así el artículo 55 indica “Es responsabilidad de los ayuntamientos definir las
partidas presupuestales y programas específicos” y el artículo 58 sentencia: “Los
ayuntamientos deben expedir su Reglamento en materia de presupuesto participativo, sin
contravenir las disposiciones prevista en esta Ley”. De manera que con la ley estatal se
respondió a la voluntad ciudadana, pero en la esfera local falta mucho por avanzar respecto
a la participación en lo presupuestal, pues a excepción de algunos municipios no existe la
reglamentación correspondiente (en San Pedro Garza García existía antes de la aprobación
de la ley estatal y en algunas otras administraciones municipales se había aplicado aún sin
estar reglamentado).
Respecto al denominador o divisor de la fórmula, las opciones también son muchas.
Así por caso pueden enumerarse; iniciativas que proceden del poder legislativo o ejecutivo
previas a una consulta ciudadana. Consulta que a su vez pudo ser promovida por el poder
postulante de la iniciativa o promovida por la ciudadanía. Inclusive cabe diferenciar los
métodos de consulta y aún los diversos métodos de votaciones cuando las consultas han
tenido desenlaces distintos a la unanimidad deliberativa. Las consultas también pueden
categorizarse sobre demandas o necesidades reales y apremiantes o acerca de propuestas
futuristas. Otro aspecto del denominador de la fórmula se asienta en las iniciativas que
proceden del poder legislativo de una fracción parlamentaria mayoritaria o minoritaria que
ejecutaron algún tipo de consulta ciudadana. Casos distintos están en las iniciativas que
provienen directamente de ciudadanos organizados en vez de ciudadanos individuales no
organizados. A su vez, los ciudadanos organizados pueden hacer proceder sus iniciativas
desde distintos tipos de organizaciones, pues existen las iniciativas originadas en ONG, ( y
de estas aquellas que se caracterizan por tener atención en derechos humanos o en esferas
distintas), pero también caben aquellas que provienen de asociaciones civiles, sociedades
civiles, movimientos ciudadanos, plataformas ciudadanas, o los diversos tipos de activismo;
como son los frentes, las confederaciones, consorcios, cooperativas y un largo etcétera. No
debe olvidarse reiterar un subíndice que distinga las iniciativas ciudadanas por la
procedencia de género, sobre todo en los casos de ciudadanos no organizados o de
organizaciones con explícita manifestación de sesgo de género.
De lo anterior se desprende la posibilidad de múltiples sumatorias según se
consideren o eliminen algunos criterios y también con distintas ponderaciones.
Generalmente se considera que una iniciativa ciudadana presentada por algún tipo de
colectividad es más significativa que aquellas procedentes de individuos. De igual manera,
parecería que las iniciativas ciudadanas que son presentadas con respaldo de representantes
o funcionarios públicos de cualquier orden deberían tener mayor influencia y alcance que
aquellas que carecen de dicha coautoría. Los datos referidos en este estudio no discriminan
las iniciativas ciudadanas postuladas en alianza con diputados u otros funcionarios
gubernamentales y las iniciativas ciudadanas sin más, porque la mayoría de las ocasiones
los representantes sólo se adhieren a la voluntad ciudadana con objeto de facilitar la
superación de escollos técnicos.
Por otra parte, para el caso de Nuevo León, al tomar su perspectiva histórica desde
la LXX Legislatura que inició el 20 de septiembre de 2003 hasta la LXXIV Legislatura con
los datos al 31 de diciembre de 2017, no deben olvidarse factores externos al índice que
también pueden encontrarse en otros estudios a nivel nacional e internacional. Tal es el
caso de la alternancia en el poder ejecutivo, del reacomodo de fuerzas partidarias en una
misma legislatura o al cambio de las mismas. Además, los contextos económicos, políticos
y de seguridad pública también influyen en la medida que acentúan o aminoran rezagos en
el trabajo legislativo. Por esta última razón se ha indicado que el cociente del índice tiene
posibilidad de ser mayor a uno, pues si una legislatura atiende las iniciativas ciudadanas
rezagadas por la anterior, más aquellas presentadas en su propio período, tendrá un índice
R1 superior a uno, circunstancia que, según la experiencia, difícilmente ocurrirá a pesar de
los buenos deseos democráticos.
Para el caso de Nuevo León es interesante el rendimiento legislativo. Es decir, el
índice R1 es notoriamente mayor (por el doble) en la Legislatura LXX en comparación con
la Legislatura LXXIV y con los datos disponibles hasta la fecha, la diferencia es muy
notoria entre las Legislaturas LXX y LXXII en comparación con las Legislaturas LXXIII y
LXXIV. En particular ésta última presenta un índice menor, a pesar de haber recibido
menor número neto de iniciativas ciudadanas y aún bajo la circunstancia de haber aprobado
la Ley de Participación Ciudadana que fue decretada el 13 de mayo de 2016.
Otro aspecto a deliberar está en la concomitante caída del índice R2 al comparar la
Legislatura LXX del trienio 2003-2006 con las Legislaturas LXXIII y LXIV de los trienios
2012-2015 y 2015-2018 respectivamente hasta donde los datos de ésta última están
disponibles.
En el sentido de las reflexiones anteriores es conclusivo afirmar la necesidad de
estudios cualitativos más detallados. Algunas de las hipótesis o preguntas de investigación
para los mismos podrían ser: ¿existe una mayor desafección ciudadana al presentar un
número menor de iniciativas o la calidad del estado de derecho no requiere de la promoción
ciudadana en el orden legislativo?, ¿la calidad de la democracia, en franca disminución, es
equivalente a la ausencia cualitativa de la calidad de la ciudadanía o de su capacidad
política y jurídica que se manifiesta por la caída del subíndice R2 dado que las iniciativas no
se aprueban por razones de fragmentación jurídica o insuficiencias técnicas y/o
financieras?. Otros estudios necesarios corresponderían a la importancia o jerarquización,
alcance demográfico o urgencia de las propuestas ciudadanas presentadas y sus desenlaces
finales tomando en consideración el número de avatares que padecen al transitar por el
proceso legislativo indicado en la gráfica No. 1.
Finalmente, pero de no menor importancia, también cabe hacer hincapié en el
seguimiento de este índice toda vez que Nuevo León accedió tardíamente –en comparación
con otras entidades federativas del país- a tener una Ley de Participación Ciudadana que
tuvo un largo derrotero. Es decir, la observación atenta y la argumentación científica que
permite el índice aunado a las consideraciones cualitativas y reflexivas permitirán advertir
de manera más amplia del estado de la sustentabilidad democrática en Nuevo León.
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