la concentración de funciones en los competentes
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La concentración de funciones en los competentes disciplinarios de la Policía Nacional
frente al principio de imparcialidad y los derechos del investigado
Clara Milena Torres Bueno
Universidad Cooperativa de Colombia
Facultad de Derecho
Santa Marta
2021
La concentración de funciones en los competentes disciplinario de la Policía Nacional
frente al principio de imparcialidad y los derechos del investigado
Clara Milena Torres Bueno
Monografía de grado
Para optar al título de Abogado
Daniella García Molinares
Asesor temático
Edwin Lugo Quiroz
Asesor metodológico
Universidad Cooperativa de Colombia
Facultad de Derecho
Santa Marta
2021
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Nota de aceptación
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Firma del presidente del jurado
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Firma del jurado
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Firma del jurado
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Firma del jurado
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Dedicatoria
Dedico esta obra, en primer lugar, a Dios por mantenerme viva y con salud en esta difícil
situación que nos tocó enfrentar, como lo es el Covid-19, por darme la inteligencia y sabiduría
para sacar adelante este trabajo investigativo y culminarlo de manera exitosa.
A mi mamá, quien con su paciencia, fortaleza y dedicación me dio su apoyo para dar el primer
paso de iniciar este el camino el cual no se veía fácil pero tampoco imposible; y con disciplina,
dedicación saque adelante.
A mis hermanos Yolanda, Martha, Enrique y Manuel, por su apoyo en los momentos en que
sentí que no podía, ellos extendieron su mano para ayudarme y sacar adelante esta hermosa carrera.
Y por último a mis amigas Karen Galán y María Gómez, por siempre está ahí cuando las
necesite, siempre confiando en mí y una especial dedicatoria a José Adrián Torres, quien con su
conocimiento y experiencia realizo grandes aportes para la culminación de este trabajo.
Clara Milena
5
Agradecimientos
Agradecimientos primero a Dios por darme la bendición de empezar este proyecto de
profesionalizarme en esta bella profesión y por darme la fortaleza para sacarla adelante y cumplir
un sueño más.
Agradecimientos a la universidad Cooperativa de Colombia, por el compromiso que coloca día
a día, en el fortalecimiento y crecimiento en cuanto a la calidad académica y bienestar de todos los
integrantes como estudiantes, docentes y directivos, proporcionando todos los recursos necesarios
para ser mejores cada día.
A los docentes por siempre estar en preparación continua, alimentando con constancia sus
conocimientos y poder así trasmitir y compartir de la mejor manera a cada uno de nosotros.
A mis compañeros de estudio y amigos, que Dios coloco en mi camino por el trabajo en equipo
que realizamos, cada uno con paciencia y constancia, siempre dando lo mejor de cada uno para
culminar con éxito este proyecto que sin lugar a dudas es un escalón mas en nuestro proyecto de
vida.
Clara Milena
6
Índice
Introducción ............................................................................................................................. 14
Capítulo primero ...................................................................................................................... 23
1. Las características del proceso disciplinario de la Policía Nacional en Colombia ........ 23
1.1 Resumen de la evolución del gégimen disciplinario en Colombia. ............................... 23
1.2 Historia del régimen disciplinario en la Policía Nacional. ............................................. 31
1.2.1 Ley 90 de 1888 ........................................................................................................ 32
1.2.2 Ley 23 de 1890 ........................................................................................................ 32
1.2.3 Decreto 1000 de 1891 ............................................................................................. 33
1.2.4 Decreto 711 de 1906 ............................................................................................... 33
1.2.5 Decreto 2857 de 1966 ............................................................................................. 34
1.2.5.1 Procedimiento común…………………………………………………….35
1.2.5.2 Procedimiento especial…………………………………………………...35
1.2.5.3 Investigación breve y sumaria…………………………………………….38
1.2.6 Decreto 1835 de 1979 ............................................................................................. 38
1.2.6.1 Procedimiento disciplinario común……………………………………....39
1.2.6.2 Procedimiento para tratar las faltas constitutivas de mala conducta……..41
1.2.6.2.1 Procedimiento abreviado………………………………………..42
1.2.6.2.2 Procedimiento especial…………………………………………43
1.2.6.3 Procedimientos de los tribunales de honor……………………………….45
1.2.7 Decreto 100 de 1989 ............................................................................................... 47
7
1.2.7.1 Procedimiento disciplinario común………………………………………47
1.2.7.2 Procedimiento para juzgar altas constitutivas de mala conducta…….…..48
1.2.7.2.1 Procedimiento especial………………………………….….…..49
1.2.7.3 Procedimiento de tribunales de honor……………………………………50
1.2.8 Decreto 2584 de 1993 ............................................................................................. 51
1.2.8.1 Proceso general…………………………………………………………..52
1.2.8.2 Segunda instancia en el proceso general…………………………………53
1.2.8.3 Procedimiento para alumnos de la Policía Nacional……………………..53
1.2.9 Decreto 1798 de 2000 ............................................................................................. 54
1.2.9.1 Procedimiento disciplinario general………………………………………55
1.2.9.2 Segunda instancia………………………………………………………...57
1.2.9.3 Procedimiento disciplinario verbal……………………………………….57
1.3 Criterios que determinan la discrecionalidad del funcionario competente en el proceso
disciplinario............................................................................................................................... 58
1.3.1 Derecho al debido proceso. ..................................................................................... 58
1.3.2 Principio de Imparcialidad ...................................................................................... 61
1.4 El Proceso disciplinario en la Policía Nacional y el proceso disciplinario externo. ...... 63
1.4.1 Control disciplinario interno ................................................................................... 63
1.4.2 Control disciplinario externo ................................................................................... 67
Capítulo segundo ...................................................................................................................... 70
2. Análisis jurisprudencial y convencional del derecho disciplinario enfocado en la Policía
Nacional de Colombia................................................................................................................... 70
8
2.1 Sentencias de la Corte Constitucional. ........................................................................... 70
2.1.1 Evolución jurisprudencial del principio de imparcialidad en el proceso disciplinario
en las sentencias de la Corte Constitucional. ........................................................................ 70
2.1.1.1 Sentencia T-297 de 1997…………………………………………………71
2.1.1.2 Sentencia C-1061 de 2003…………………………………………….….73
2.1.1.3 Sentencia C-591 de 2005………………………………………………….74
2.1.1.4 Sentencia T-1034 de 2006………………………………………………..75
2.1.1.5 Sentencia C-762 de 2009………………………………………………….76
2.1.1.6 Sentencia C-532 de 2015…………………………………………………78
2.2 Sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. ..................................... 79
2.2.1 Evolución jurisprudencial del principio de imparcialidad en el proceso disciplinario
en las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. .................................. 80
2.2.1.1 Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica (2004)……………………………….82
2.2.1.2 Caso Palamara Iribarne Vs. Chile (2005)…………………………………84
2.2.1.3 Caso Valencia Hinojosa y otra Vs. Ecuador (2016)………………………87
2.3 Conclusión del capítulo segundo ................................................................................... 91
3. La concentración de funciones frente al debido proceso y el principio de imparcialidad
en el proceso disciplinario de la Policía Nacional de Colombia..¡Error! Marcador no definido.4
3.1 La Figura del cuerpo acusador en los procesos disciplinarios de la Policía Nacional.
............................................................................................................................................... 1044
3.1.1 Facultades disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación. ................... 1055
3.1.2 Facultades disciplinarias del Orden Interno de la Policía Nacional. .................. 1077
9
3.1.3 Desequilibrio del poder en los procesos disciplinarios. ...................................... 1077
3.1.4 Funcionamiento del cuerpo acusador disciplinario como búsqueda de equilibrio en
el sistema sancionatorio colombiano en función de garantizar el debido proceso. .......... 1133
3.1.5 La segunda instancia en el proceso disciplinario ante la implementación de las figuras
del ente acusador…………………………………………………………………………..126
Conclusiones ........................................................................................................................ 1288
Propuesta ................................................................................................................................ 133
Referencias ............................................................................................................................. 135
10
Índice de Gráficos
Gráfico 1. Estructura Disciplinaria de la Policía Nacional (Ley 1015 de 2006) ......................... 65
Gráfico 2. Procedimiento disciplinario ordinario de primera instancia Ley 734 de 2002 y Ley 1952
de 2019 ........................................................................................................................................ 117
Gráfico 3. Estructura del proceso disciplinario ordinario de primera instancia con la figura del
cuerpo acusador. ......................................................................................................................... 118
Gráfico 4. Propuesta de nuevo procedimiento disciplinario ordinario ...................................... 125
11
Índice de Tablas
Tabla 1. Cuadro comparativo del debido proceso en los instrumentos del procedimiento
disciplinario................................................................................................................................... 96
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Resumen
En el proceso disciplinario que se lleva a cabo respecto de los uniformados que hacen parte de
la institución de la Policía Nacional de Colombia, en virtud de las disposiciones legales que
consagran las directrices por medio de las cuales se realiza los procesos disciplinarios de sus
integrantes, se viene presentando una recarga de funciones en cabeza de los funcionarios
competentes disciplinarios encargados de dirigir este proceso.
Es por esto, que en la presente monografía se buscó analizar este proceso disciplinario, con el
objeto de determinar si esta recarga de funciones, es un factor importante que incide en una posible
vulneración al principio de imparcialidad y por ende del debido proceso del investigado, buscando
poder incidir en la comunidad científica, a fin de propender por el cumplimiento de las garantías
constitucionales en este tipo de procedimientos, buscando resaltar la necesidad de introducir un
nuevo sujeto dentro del proceso disciplinario que tenga funciones de investigar y acusar y que
permita un mayor grado de imparcialidad al encargado de fallar el proceso.
Palabras Claves: Derecho disciplinario; autoridades disciplinarias; Policía Nacional;
concentración de funciones; imparcialidad; cuerpo acusador disciplinario.
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Abstract
In the disciplinary process that is carried out with respect to the uniformed personnel that are
part of the institution of the Colombian National Police, by virtue of the legal provisions that
establish the guidelines by means of which the disciplinary processes of its members are carried
out, a group of functions has been presented at the head of the competent disciplinary officials
responsible for directing this process.
This is why this monograph sought to analyze this disciplinary process, in order to determine
whether this grouping of functions is an important factor that affects a possible violation of the
principle of impartiality and therefore of the due process of the investigated person, seeking to be
able to influence the scientific community, in order to promote compliance with constitutional
guarantees in this type of procedures, seeking to highlight the need to introduce a new subject
within the disciplinary process that has functions of investigating and accusing and that allows a
greater degree of impartiality to the person in charge of failing the process.
Key Words: Disciplinary law; Disciplinary authorities; National Police; concentration of
functions; impartiality; prosecutor of disciplinary control; disciplinary accused body.
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Introducción
Con miras a la realización de este trabajo de grado, fue necesario elaborar un proyecto
encaminado al análisis de la preconcepción procesalista del Derecho Disciplinario en Colombia,
enfocada a los servidores públicos que hacen parte de la Policía Nacional. En tal sentido, con
respecto al procedimiento disciplinario que se lleva a cabo en estos servidores, es posible observar
una problemática con relación a las funciones concentradas, al recargo excesivo que ostenta el
juzgador [o competente disciplinario] en este tipo de procesos, en virtud que es el encargado de
encauzar todas las etapas del procedimiento dentro de su esquema, teniendo por consiguiente las
funciones de: indagación, investigación, evaluación, descargos, práctica de pruebas, alegatos y el
respectivo fallo.
Precisamente, a raíz que este funcionario profiere su decisión con el material probatorio que él
mismo ha decretado y practicado [sin perjuicio de las aportadas o solicitadas por los demás sujetos
procesales, al tenor del artículo 132 de la Ley 734 de 2002], y teniendo en cuenta la certeza con
que ha de incidir la prueba en la preconcepción de él mismo, la cual le debe llevar a estar más allá
de toda duda razonable, se ve la posibilidad que se vulnere el principio de imparcialidad en la
búsqueda del acercamiento de la verdad procesal a la verdad real de los hechos y sobre todo a una
proceso justo.
Con lo anterior, se estaría evidenciando una posible concentración de funciones en los
competentes disciplinarios de la Policía Nacional frente al debido proceso y por conexidad al
principio de imparcialidad, lo cual afecta directamente los derechos del investigado. No obstante,
ha de entenderse, lo antes acotado, en todo caso, de manera presuntiva, con el respeto por la
garantía que integra al debido proceso, la presunción de inocencia; y la presunción de la buena fe,
ambos relacionados con los funcionarios encargados de dirigir el proceso disciplinario, amén de
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la parte procedimental a que estos se ven ajustados para el desarrollo de las distintas etapas que
comprende el proceso disciplinario.
Por tal motivo, el principio de imparcialidad del que se habla es precisamente el que puede
llegar a incidir en la decisión que se tome por parte del funcionario competente, y que podría llevar
a una vulneración al debido proceso del investigado. En este sentido, la Ley 734 de 2002 ha
dispuesto en su artículo 129, [por remisión del artículo 58 de la Ley 1015 de 2016] con relación a
la imparcialidad del funcionario, en la búsqueda de la prueba que este tiene el deber de investigar
tanto los hechos y circunstancias que demuestren la existencia de la falta disciplinaria y por tanto
que configure o no la responsabilidad del disciplinado.
La anterior normativa, en igual sentido, ha dispuesto que sea este funcionario el encargado
competente en todas las etapas del proceso, lo que evidencia, la falta de otro funcionario dentro de
la misma estructura organizacional del sector central de la Policía Nacional, que tenga las
funciones de investigador o cuerpo acusador dentro del proceso disciplinario, el cual pueda
brindar seguridad en la garantía que ofrece de la etapa investigativa a los presuntos implicados
en el proceso disciplinario; dentro de las etapas de indagación, investigación, con la finalidad de,
una vez realizada las labores indagatorias e investigativas y reunidas las pruebas suficientes, pueda
este acusar ante el funcionario que dirige el proceso disciplinario.
De igual forma, este otro funcionario pueda también, ser parte en el curso restante del proceso
como de evaluación, descargos, práctica de pruebas y alegatos, desvinculando al funcionario
encargado de fallar de la noción de juez-parte que tiene en la actualidad a su cargo y por
consiguiente librándose de la tarea de investigar, acusar y fallar al mismo.
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Por consiguiente, la presente problemática, podría llegar a repercutir, en una posible
vulneración al debido proceso del investigado, por cuanto podría representar que no se pudiera
garantizar el derecho de imparcialidad del juzgador disciplinario.
En consecuencia, en virtud de esta aparente recarga de funciones en cabeza del competente
disciplinario, se podría estar cometiendo una posible vulneración al principio de imparcialidad por
cuanto es probable que este funcionario, ya intuya de antemano o tenga idea preconcebida de la
culpabilidad del procesado desde la etapa de indagación [en el evento de requerirse] e investigación,
como en las demás etapas del proceso, la inferencia de una culpabilidad en cabeza del disciplinado,
pudiendo estar [posiblemente] limitado su fallo de calificación o sanción ante su actuación previa,
debido al eventual quebrantamiento, tanto en el orden interno de la Policía Nacional [Ley 1015 de
2006], como en el orden externo de la Procuraduría General de la Nación [Ley 734 de 2002].
En tal sentido, ante esta posible concentración, recarga excesiva de funciones por parte del
competente disciplinario, se podría conllevar a que existan situaciones que no permitan el grado
de certeza e imparcialidad en este juzgador a la hora de proferir su fallo, sentencia o la decisión
que corresponda.
Ahora bien, ante al principio constitucional de imparcialidad, es de conocimiento, que esta
permite, no solo, un adecuado manejo del proceso, sino también una apreciada valoración del
material probatorio con que ha de fallar el juzgador, y es en esa valoración donde entra en juego
la certeza con base a las pruebas que se ha forjado el director del proceso disciplinario en las etapas
anteriores, el cual tiene que motivar su decisión en torno a cada una de las pruebas que ha sido
allegada al proceso disciplinario para poder ser valorada en función de una sana crítica,
permitiendo con ello “[dar] aplicación de la norma sustancial que rige el caso y de la
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correspondencia de sus enunciados fácticos con los hechos probados en el proceso (veritas non
auctoritas facit iudicium)” (Corte Suprema de Justicia, 2017, Sentencia SC-9193).
Por lo tanto, se debe entender, en atención de la jurisprudencia mencionada que el juzgador
disciplinario deberá tomar una decisión motivada e imparcial, la cual le debe aproximar esa verdad
obtenida en el proceso disciplinario, esta decisión debe ser el resultado de la sabia apreciación del
material probatorio allegado por las partes y conducirlo, en lo que se pueda, a una sincronía con la
verdad real de los hechos.
Asimismo, el máximo órgano Constitucional en Colombia realizó un análisis estimado, en
atención de los diferentes tipos de imparcialidad existentes [la objetiva y la subjetiva]. Al respecto,
esta corporación dejó establecido lo siguiente:
[…] la imparcialidad subjetiva garantiza que el juzgador no haya tenido relaciones con las partes del
proceso que afecten la formación de su parecer, y la imparcialidad objetiva se refiere al objeto del
proceso, y asegura que el encargado de aplicar la ley no haya tenido un contacto previo con el tema
a decidir y que por lo tanto se acerque al objeto del mismo sin prevenciones de ánimo (Corte
Constitucional, 2006, Sentencia T-1034).
En atención señalado con anterioridad por la Corte Constitucional, se puede dilucidar un criterio
garantista representado por la postura de esta alta corporación constitucional, con miras a
resguardar el principio de imparcialidad y el derecho al debido proceso, con miras a que la
investigación previa y la valoración de las pruebas, no vengan a representar una aparente limitación
para los derechos del investigado. No obstante, ante el recargo de funciones de investigar, acusar
y fallar que se encuentra en la actualidad en cabeza de un solo funcionario en el proceso
disciplinario, en especial en lo que tiene que ver con la Institución de la Policía Nacional, por
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cuanto el competente disciplinario viene a hacer las veces de fallador y, muchas veces, también
termina siendo el superior del investigado, por lo que aparte de investigarlo, acusarlo y determinar
el fallo de responsabilidad del inferior disciplinado, podría tener incidencia el concepto previo y
la relación que este guarde con aquel, lo que sin duda posiblemente no permitiría, si bien, sí
adecuada [debido a que se cumple con lo dispuesto con la norma que rige este proceso
disciplinario], no menos imparcial la etapa de indagación, investigación, acusación y sentencia.
Es así como, en la presente investigación, se ha querido analizar, en atención a la problemática
antes expuesta, la concentración de funciones que se viene presentando en los competentes
disciplinarios de la Policía Nacional, en atención al principio de imparcialidad y los derechos del
investigado. Para ello, fue necesario realizar un tipo de investigación de carácter descriptivo,
debido a que se efectuó un análisis cuidadoso de la normatividad vigente aplicable al derecho
disciplinario, resaltando la importancia de los procedimientos utilizados, en el cual se deja ver la
tarea del funcionario competente disciplinario encargado de investigar, acusar y fallar en el mismo
proceso.
De igual forma, se vio la necesidad de contar con un enfoque cualitativo, con el fin de estudiar
el fenómeno de la concentración de funciones en el funcionario encargado de llevar el proceso
disciplinario, teniendo en cuenta los datos bibliográficos y la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y, también, teniendo en cuenta el cada vez más
importante uso de la sabia aplicación del Control de Convencionalidad, en atención al
cumplimiento de lo pactado con la ratificación de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, se vio la necesidad también de analizar a nivel interamericano, las decisiones de que ha
realizado la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
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Como consecuencia de lo enunciado hasta el momento, fue necesario abordar este tema con
base a la elaboración de un objetivo general que girará en torno a analizar la concentración de
funciones en los competentes disciplinarios de la Policía Nacional en Colombia, frente al
principio de imparcialidad y los derechos del investigado, precisamente con la intención de
identificar si estas facultades puestas en solo funcionario, el cual es el encargado de llevar a cabo
procedimiento disciplinario sancionatorio, está o no afectando el principio de imparcialidad en el
que debe fundarse el procedimiento de esta categoría y si como consecuencia de esto, es posible
determinar su afectación referente a los derechos fundamentales, como el del debido proceso, que
tienen los sujetos que son sometidos a una investigación de carácter disciplinario dentro de la
Policía Nacional.
Para tal fin, fue necesario la elaboración de tres objetivos específicos los cuales ayudarán a
estructurar el esquema capitular de este trabajo de grado, el cual tratará inicialmente de: identificar
las características del proceso disciplinario en los funcionarios de la Policía Nacional en
Colombia, el cual será enfocado de manera deductiva, por cuanto se vio la necesidad de la
realización de un análisis normativo general, inicialmente, a un enfoque particular representado
por los diferentes pronunciamientos que al respecto ha tenido la jurisprudencia. Es así como en el
primer capítulo titulado: Las Características del Proceso Disciplinario de la Policía Nacional en
Colombia, se realizó un análisis de la historia jurídica que tuvo el proceso disciplinario y por la
que se guiaba esta institución castrense, repasando los criterios que determinan la discrecionalidad
del funcionario competente en el proceso disciplinario, para luego estudiar el actual el Proceso
Disciplinario en la Policía Nacional, tanto en el orden interno como externo.
Seguidamente, se intentó dar cumplimiento a lo planteado en el segundo objetivo específico, el
cual buscó examinar los parámetros jurisprudenciales y convencionales del derecho disciplinario
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en la Policía Nacional de Colombia, con relación al principio de imparcialidad del juzgador. En
tal sentido, fue necesario la elaboración capitular en este segundo momento de la monografía,
tendiente a investigar los parámetros emanados por la honorable Corte Constitucional, Consejo de
Estado, al igual lo predispuesto a nivel interamericano por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, en atención de la importancia del, cada vez más usado, Control de Convencionalidad,
con relación al principio de imparcialidad en los encargados de fallar el proceso disciplinario, por
lo que se denominó a este segundo capítulo con el título de: Análisis jurisprudencial y
convencional del derecho disciplinario enfocado en la Policía Nacional de Colombia, con miras
a la realización de las posturas más importantes que se han venido manejando en estas
corporaciones.
Finalmente, con el propósito de cumplir con el último objetivo específico, el cual se concretó
en analizar aspectos vinculantes respecto de decisiones relacionadas con La concentración de
funciones frente al debido proceso y el principio de imparcialidad en el proceso disciplinario de
la Policía Nacional de Colombia, se quiso concluir este esquema capitular, con una sección
destinada al análisis de las decisiones vinculantes para el Estado colombiano relacionadas por
medio del Control de Convencionalidad relacionado con el procedimiento disciplinario contra
los servidores públicos donde se vulnera el principio de imparcialidad por la concentración de
funciones a cargo del competente disciplinario con miras a establecer la obligación del Estado
colombiano de organizar su ordenamiento jurídico para dar cumplimiento a las sentencias de la
Corte IDH y a la Convención ADH, resaltando al respeto el Caso Petro Urrego vs Colombia, en
la que se evidencian vulneraciones al derecho de defensa del investigado y el principio de
imparcialidad del competente disciplinario por parte del encargado de dirigir el proceso
disciplinario, en atención a esta concentración de funciones que ostenta dentro del proceso.
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De igual forma, en este último capítulo, después de indagar con relación a la decisión tomada
por la Corte IDH con relación al procedimiento o las decisiones disciplinarias tomadas en los
procesos disciplinarios en el interior del Estado colombiano, se analizó la modificación que se está
intentando con el Proyecto de Ley sobre la Ley 1952 de 2019 con relación a buscar cumplir con la
decisión de la Corte IDH en el caso antes enunciado. Asimismo, con miras a profundizar con
relación a la búsqueda de la solución ante la vulneración al principio de imparcialidad objetiva que
redunda en la vulneración al debido proceso del investigado en el procedimiento disciplinario, se
realizó un epígrafe donde se analiza la necesidad de introducir dentro de este procedimiento
llevado a cabo al interior de la Policía Nacional de Colombia, como también de la Procuraduría,
una figura de un cuerpo acusador que sea parte del proceso disciplinario, que permita al fallador
una mayor independencia e imparcialidad objetiva, desarrollando en su conjunto una similitud con
la figura del fiscal en el proceso penal acusatorio de la Ley 906 de 2004 y permitiendo con esto
cumplir a cabalidad con la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Una vez establecida esta base capitular, fue posible estudiar los resultados de la investigación,
y por lo tanto llegar a establecer la importancia que tendría la incursión de un nuevo funcionario
competente, encargado de llevar la investigación previa y la acusación ante el funcionario
encargado de fallar, estableciendo con su presencia dentro del proceso disciplinario una especie
de cuerpo acusador dentro de la estructura organizacional tanto del orden interno como externo,
permitiendo con ello que las funciones del competente disciplinario dentro del proceso respectivo,
puedan ser circunscritas a la de ser garantes del debido proceso y, por tanto, conducir a un análisis
objetivo e imparcial, del respectivo material probatorio que lo lleve a una sentencia final del caso.
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En atención a esta investigación, se limitó a buscar una respuesta ante un interrogante inicial,
el cual es: ¿La concentración de funciones en los competentes disciplinarios de la Policía
Nacional, afecta el principio de imparcialidad y los derechos del investigado?
Por consiguiente, se vislumbra que, ante la posible problemática asumida por la recarga
excesiva de funciones, la solución que puede plantearse, evidentemente, es que estás puedan ser
asumidas por varios funcionarios, es decir, la función de investigación, acusación en cabeza de un
funcionario y la de dictar la respectiva sentencia en cabeza de otro, por lo que la hipótesis planteada
y que se pretende comprobar en esta investigación fue que: La concentración de funciones en los
competentes disciplinarios de la Policía Nacional, está afectando el principio de imparcialidad y
los derechos del investigado, buscando con ello demostrar la necesidad de implementar una nueva
figura dentro de proceso disciplinario desarrollados en la Policía Nacional, como lo es el del cuerpo
acusador disciplinario.
En virtud de lo anterior, a continuación, se busca desarrollar el presente esquema capitular, con
el objetivo de responder la interrogante planteada y de comprobar o no, la hipótesis sugerida, con
miras a evidenciar la necesidad de la presencia o no de un nuevo integrante en el esquema
organizacional disciplinario en el orden interno de la Policía Nacional, que pueda garantizar el
ejercicio del principio de imparcialidad y por tanto servir de garantía fundamental del debido
proceso.
23
Capítulo Primero
1. Las características del proceso disciplinario de la Policía Nacional en Colombia
1.1 Resumen de la evolución del Régimen disciplinario en Colombia
En materia disciplinaria nacional, la asimilación disciplinaria institucional no fue a la par de la
creación de la Institución Castrense, teniendo en cuenta que, a partir de esta normatividad inicial,
estos integrantes de esta institución dependían directamente del Ministerio de Gobierno, y que su
calidad era la de ser funcionarios públicos, por consiguiente, uno de los primeros antecedentes en
materia disciplinaria fue el que introdujo la Ley 4 de 20 de agosto de 1913 la cual trataba sobre “el
régimen político y municipal”. En esta normativa, se precisó las funciones de lo que se
denominaría Ministerio Público, estableciendo como jefe de dicho Ministerio al Procurador
General, siéndole competente la función de la “vigilancia constante [de]… la conducta de los
empleados públicos…” (Ley 4, 1913, art. 2016); en igual sentido, un avance que trajo esta ley, fue
la designación de las funciones en cabeza del Procurador General, de: “Cuidar de que todos los
públicos al servicio de la Nación desempeñen cumplidamente sus deberes” (Ley 4, 1913, art.
222.1), asimismo, la de “Acusar ante la Corte Suprema a los funcionarios cuyo juzgamiento
corresponda a esta corporación” (Ley 4, 1913, art. 222.2), entre otras funciones.
Más adelante, por medio de la expedición de la Ley 165 de 1938, por medio de la cual “se crea
la Carrera Administrativa”, se realizaron otros aportes importantes en materia disciplinaria,
recreando en su artículo octavo, los deberes que han de cumplir estos empleados con el fin de
ejecutar a cabalidad el objetivo primordial de la función pública encomendado. Se estableció
también “un Consejo de Administración y Disciplina” (Ley 165, 1938, art. 11), el cual tenía
establecido dentro de sus funciones la de “Conocer de oficio, o mediante denuncio de cualquier
ciudadano, de las quejas que se formulen contra los empleados sobre su conducta o su competencia”
24
(Ley 165, 1938, art. 11.b). No obstante, en el artículo cuarto de esa normativa, se encontraba
comprendidos en esa ley una serie de funcionarios que hacían parte de la carrera administrativa
que prestan sus servicios “en la rama fiscal y administrativa,”, con una serie de excepciones dentro
de los que se encontraban los “empleados agentes de policía” (Ley 165, 1938, art. 4.d).
Seguidamente, se expidió el Decreto Reglamentario 2091 de 1939, por medio del cual se
“reglamenta la carrera administrativa”, el cual en su artículo primero crea el “Consejo Nacional de
Administración y Disciplina”, el cual tenía dentro de sus funciones, las de:
e). Poner en conocimiento de los Ministros y Jefes de los Departamentos Administrativos
Nacionales, de oficio o mediante denuncio de cualquier ciudadano, los hechos de mala conducta o
incompetencia de los empleados respectivos, cuando la gravedad de la falta lo requiera,
solicitándole el levantamiento del informativo correspondiente (Decreto 2091, 1939, art. 2.e).
Un paso importante de este decreto reglamentario fue el de instituir en su Capítulo VI, lo
concerniente a “la pérdida de los derechos concedidos y de las sanciones disciplinarias”,
estableciendo en estas últimas las siguientes: “La amonestación; la multa, hasta el monto de un
sueldo mensual; el traslado a otro puesto, y la remoción” (Decreto 2091, 1939, art. 21). Asimismo,
una función importante a la que se acerca al planteamiento que se vislumbra en este trabajo, era el
procedimiento que se establecía para imponer la sanción disciplinaria, el cual se describía en su
artículo veinticinco, de la siguiente manera:
- […] el Jefe superior debería, mediante aviso u otra método, informar al Consejo de Administración
y Disciplina, tan pronto como tenga conocimiento de algún hecho de mala conducta, el cual, si es
25
necesario, ordenará un “levantamiento del correspondiente informativo, designando al investigador
del caso” (Decreto 2091, 1939, art. 25.a).
- Una vez seleccionado el investigador, este practicará aquellas actividades necesarias para poder nutrir
el correspondiente informativo, el cual debería estar circunscrito, en el caso que sean de su aplicación,
las reglas que se consagren en el Código de Procedimiento Penal (Decreto 2091, 1939, art. 25.b).
- En el caso en que el investigador encuentre sobradamente la existencia de algún cargo que se le pueda
atribuir al investigado, elaborará un acto que se lo pondrá en conocimiento a este, para que en un
término de entre ocho y treinta días, pueda realizar sus alegaciones o respectivos descargos, todo esto
en virtud de lo dispuesto en el literal c) del artículo 25 del Decreto 2091 de 1939.
- una vez se haya vencido los términos antes enunciados, el investigador pondrá en conocimiento al
Jefe Superior, para que este, en virtud de la investigación realizada y los descargos hechos por el
investigado, dicte y consagre mediante Resolución la decisión del caso, la cual podrá ser apelada en
el efecto suspensivo según lo contemplado en el artículo décimo de la Ley 165 de 1938 (Decreto
2091, 1939, art. 25.d).
Como se puede ver, en este procedimiento que trae este decreto, se dividía la función de
investigar y la de juzgar en cabeza de dos funcionarios diferentes, uno era el investigador, el cual
inicialmente realizaba, como se indica, el estudio previo del caso, y una vez recolectada la
suficiente información comunicaba al investigado para que este pudiera realizar los descargos
respectivos. Con esta información, el investigador comunicaba al Jefe Superior y este tomaba la
decisión de declarar culpable o no al funcionario mediante Resolución, la cual podía ser apelada.
Vale la pena aclarar, que al igual que la Ley 165 de 1938, en este Decreto 2091 de 1939 también
se excluía de la carrera administrativa, en el numeral quinto del artículo octavo, a “los empleados
y agentes de policía”.
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Ahora bien, a partir de este decreto comenzaron a salir una serie de normativas atinentes a
regular, en su momento conductas de los funcionarios públicos que pudieran incidir en alguna falta
disciplinaria reseñada en dicho ordenamiento, como es el caso del Decreto 1950 de 24 de
septiembre 1973, el cual, según su artículo primero, “[…] regula la administración del personal
civil que presta sus servicios en empleos de la rama ejecutiva del poder público en lo nacional, con
excepción del personal del ramo de la defensa” (Decreto 1950, 1973, art. 1°) como también reseña
en su articulado la composición de las faltas leves y graves y el proceso que se ha de llevar a cabo
para imponerlas.
En este Decreto el procedimiento disciplinario pasa por dos etapas, dependiendo del tipo de
conducta a que haya lugar, ya sea tratándose de una amonestación o de una sanción. En todo caso,
dicho procedimiento, al igual que los anteriores, tendrá iniciativa ya sea de oficio, o por medio de
“solicitud o información de un funcionario público o por una queja que puede presentar cualquier
persona” (Decreto 1950, 1973, art. 144).
Una vez iniciada la investigación, se deberá poner en conocimiento, ya sea al jefe de la
dependencia u organismo, o en su defecto al jefe directo del inculpado, con la información
respectiva y los datos o documentos pertinentes. Este último, deberá investigar los hechos
acaecidos y dará comunicación al investigado de los hechos que se le formulan, al igual que las
pruebas recaudadas, con el fin de que se pronuncie en los descargos respectivos que tendrá que
formular el investigado ante este jefe directo; una vez realizados los descargos respectivos, si se
constatare que la conducta realizada por el empleado merece una sanción, el jefe inmediato
procederá a decretarla e imponerla, ya sea mediante una amonestación privada o pública, en los
términos del artículo 151 del Decreto 1950 de 1973.
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No obstante, en el caso en que la investigación arroje que la sanción requiere una “multa,
suspensión o destitución” (Decreto 1950, 1973, art. 144), el jefe directo deberá pasar el expediente
al Jefe del Organismo respectivo para que este sea el encargado de la amonestación. Sin embargo,
en este decreto, también existe una limitación a la potestad sancionadora del Jefe del Organismo,
por cuanto, al encontrar que se requiere una mayor investigación para efectos de reforzar la ya
realizada por el jefe de directo, el Jefe del Organismo no realiza esta nueva investigación, sino que
por el contrario, designa a un superior del investigado para que, en un tiempo prudencial reseñado
por este decreto, realice la investigación respectiva y le informe al Jefe de Organismo los resultados
para efectos de tomar la decisión de imponerle la sanción o archivar el caso. Es decir, que en esta
normatividad también se encuentra una responsabilidad compartida en el proceso investigativo y
de sanción, sin que este descanse en un solo funcionario.
Ahora bien, se hace necesario dar un salto hacia el año de 1984, cuando se sanciona la Ley 13
de 9 de marzo de ese mismo año, en la cual se dictan normas de carácter disciplinario con relación
a la “administración del personal civil y demás servidores que prestan sus servicios en la Rama
Ejecutiva del Poder Público en lo nacional” (Ley 13, 1984). En esta normativa aparte de
reclasificar las faltas ya reseñadas en el Decreto 1950 de 1973, la novedad que trae esta Ley es que
específica en su artículo quince, las clases de sanciones que han de imponerse en el evento en que
se logre comprobar la existencia de una falta leve o grave.
Respecto de la investigación disciplinaria, está en el artículo séptimo se consagra que esta queda
en competencia para ser realizada por el funcionario que bien designe el Jefe del Organismo o de
su dependencia regional o seccional, dado sea del caso. De igual forma, el Jefe del Organismo o
el de su dependencia regional o seccional, deberá informar a la Procuraduría General de la Nación
del inicio de la investigación disciplinaria.
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Una vez terminada la investigación por parte del encargado, este la enviará al Jefe del
Organismo o de su dependencia regional o seccional, para que este tome la determinación,
sugiriendo la sanción que ha de imponerse, de conformidad con la investigación realizada, los
descargos presentados por el investigado y las pruebas aportadas; ante esto el Jefe del Organismo,
o de su dependencia regional o seccional, tomará la decisión ya sea de archivar o de sancionar o
enviarla al funcionario respectivo para que este tome la decisión pertinente, todo esto en
concordancia con el artículo noveno de la Ley 13 de 1984.
Por otro lado, en virtud del artículo 18 del Decreto 482 de 19 de febrero de 1985, que reglamenta
la Ley 13 de 1984, consagra cómo debe proceder el Jefe del Organismo o de la dependencia
regional o seccional, una vez conoce de una posible falta disciplinaria cometida por un integrante
de su institución, procederá a nombrar al investigador así:
a) Designar un funcionario para que practique diligencias preliminares encaminadas a determinar
si es procedente la apertura de una investigación disciplinaria, si no se tiene certeza de la ocurrencia
de tales hechos o actos; o
b) Designar un funcionario para que adelante la investigación disciplinaria contra el posible o
posibles responsables, cuando se tenga certeza de la ocurrencia de tales hechos o actos; o
c) Designar un funcionario para que adelante la investigación disciplinaria y formule de inmediato
los cargos contra el posible o posibles responsables, una vez este haya recibido bajo juramento
declaración de testigo que ofrezca serios motivos de credibilidad o cuando exista un indicio grave
contra el posible o posibles responsables (Decreto 482, 1985, art. 18).
En igual sentido, se estructura las etapas de la investigación disciplinaria, por cuanto especifica
que han de cumplirse con cinco pasos en su ordenación. Estos pasos, o etapas del proceso de la
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investigación se encuentran descritas en el artículo veinte (20) del mencionado decreto, la cual
comienza con la iniciación de la investigación propiamente dicha una vez el jefe de turno ha sido
informado de la irregularidad en uno de sus dirigidos, nombrando al investigador pertinente (el
cual deberá ser un funcionario que se encuentre en “igual o en superior jerarquía a la del
funcionario investigado” (Decreto 482, 1985, art. 22)), que deberá iniciar esta investigación
mediante las pesquisas que le sean necesarias para poder fundamentar objetivamente los cargos;
seguidamente se realizará la prácticas de las pruebas respectivas; realizar la formulación de los
cargos; posteriormente se hace necesario escuchar a la parte investigada para que enuncie sus
alegatos y, finalmente cerrar así la investigación respectiva.
Una vez culminada la investigación por parte del funcionario respectivo, en virtud de lo descrito
en el artículo treinta y siete (37) del decreto ejusdem, este elaborará un informe dentro de los tres
(3) días siguientes al término de la investigación, el cual deberá contener un relato de los hechos
que dieron origen a dicha investigación, también deberá contener los descargos presentados por la
parte investigada; se reseñará en el informe, las pruebas que fueron practicadas; de igual forma se
enunciará las normas posiblemente vulneradas con la conducta del investigado, proponiendo el
investigador la sanción que ha de imponerse o en su defecto si logra determinar la inexistencia de
la conducta que dio lugar al inicio de la investigación, podrá proponer el archivo de la misma.
En todo caso, si el superior, es decir, el Jefe del Organismo o superior de la dependencia
regional o seccional logra determinar que no es suficiente con dicha investigación, en virtud del
artículo 39 del decreto en estudio, será necesario que se devolviera el informe al investigador para
que este refuerce su investigación en los términos del artículo 23 ejusdem.
Cuando se ha determinado por parte del Jefe del Organismo que la investigación realizada por
el funcionario encargado, ha arrojado suficiente certeza para catalogar la conducta realizada por el
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investigado como sancionable, en un término de no más de siete (7) días hábiles siguientes a la
entrega del informe respectivo del que trata el artículo treinta y siete (37) del decreto en mención,
procedería a realizar la sanción respectiva, a no ser que se tratara de una amonestación, la cual
debería ser realizada por el superior o jefe inmediato del investigado.
Como se aprecia, las funciones de investigación y sanción seguían, en cabeza de funcionarios
diferentes, en la cual el Jefe del Organismo, tenía facultades para nombrar al encargado de llevar
la respectiva investigación para que una vez allegada toda la información respectiva en informe
que ya fue descrito, procediera a decretar la sanción pertinente en el evento en que fuera necesario
o remitirlo al Jefe Inmediato en el evento en que se tratase de una amonestación, en todo caso
había una marcada imparcialidad entre la investigación y la sanción, ante las funciones en cabezas
de funcionarios diferentes.
Ahora bien, más adelante, vinieron una serie de normas recopilatorias de la función disciplinaria
como lo fueron la Ley 200 de 1995, la cual se podría decir que es el primer intento de Código
Disciplinario Único. No obstante, la presencia de algunos yerros que permitía la existencia de
yerros procedimentales que permitían falencias o vacíos que beneficiaban al servidor que se veía
inmerso en una falla o falta disciplinaria.
En virtud de lo anterior, se vio la necesidad por parte del legislativo de expedir la Ley 734 del
año 2002, la cual refleja una ley con un criterio mucho más desarrollado que la Ley 200 de 1995,
ya que intenta satisfacer y acabar con todos las irregularidades que se venían presentando en
materia disciplinaria con la Ley 200, verbigracia si el Código establecía algunas faltas o sanciones,
no obstante resultaba que habían algún vacío que permitiera cabalmente su aplicación, repercutía
para que el funcionario pudiera seguir en el cargo, a pesar de las faltas y fallas disciplinarias que
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pesaban sobre él, por lo que era posible encontrar casos en el que el servidor público tuviera sobre
él un número de faltas considerables, pero siguiera ejerciendo su cargos sin ningún problema.
Mas adelante se siguió con una serie de análisis y estudios por parte de la Corte Constitucional,
que permitieron una serie de actualizaciones que se realizaron sobre esta norma de la 734 de 2002,
a partir del año 2006, como fueron los artículos que comenzaron a modificarse y a fortalecerse con
base en la serie de sentencias que se implementaron con el fin de evitar malas o dobles
interpretaciones, que permitía aun la existencia de vacíos en este procedimiento.
No obstante, para poder iniciar de manera objetiva con un análisis concentrado de las
características que componen el proceso disciplinario de la Policía Nacional en Colombia, se hace
necesario repasar de manera sucinta el esquema disciplinario que a lo largo de la historia se ha
venido desarrollando dentro de esta institución, desde la creación de este cuerpo policial en nuestro
territorio.
1.2 Historia del régimen disciplinario en la Policía Nacional
En lo referente a la creación de un cuerpo policial dentro de la organización interna del Estado
colombiano, se pasó por múltiples cambios y regulaciones, algunas incluso contradictorias y
ambiguas, pero que con sus correcciones permitieron una evolución entre los siglos XVIII hasta
principios del XXI, en la cual se precisó su creación, organización y funcionamiento, y por lo tanto
lo referente a los procesos disciplinarios que se debían llevar a cabo en relación a los integrantes
de esta institución.
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1.2.1 Ley 90 de 1888.
La primera vez que jurídicamente se estableció a nivel nacional una institución que se encargara
a prestar los servicios de Policía Nacional, fue mediante la Ley 90 de 1888, en la cual, en su artículo
primero, reseñaba lo siguiente: “Crease un Cuerpo de gendarmería destinado á (sic) prestar los
servicios de alta policía nacional (sic) y á (sic) desempeñar las comisiones que en asuntos
nacionales tenga á (sic) bien confiarle el Gobierno” (Ley 90, 1888, art. 1°).
1.2.2 Ley 23 de 1890.
La Ley 90 de 1888, solo duró dos años en vigencia siendo derogada por el artículo noveno de
la Ley 23 de 1890, la cual en su artículo tercero faculta al gobierno nacional de la época para crear
un “establecimiento, organización y sostenimiento” (Ley 23, 1890, art. 3) del cuerpo de policía.
Precisamente, mediante esta ley fue que el Gobierno Nacional, quien por aquel entonces estaba en
cabeza de Carlos Holguín, contrató a Jean-Marie Marcelin Gilibert, para que reorganizara a la
Policía Nacional. En esta ley, se contemplaba en su artículo cuarto, lo siguiente:
El Gobierno podrá contratar en los Estados Unidos de América, ó (sic) en Europa, por conducto de
un Empleado Diplomático ó (sic) Consular de la República, una ó (sic) más personas competentes
que bajo su dirección organicen el referido cuerpo de Policía y acciones convenientemente á (sic)
sus miembros (Ley 23, 1890, art. 4).
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Imagen 1. Comisario Jean-Marie Marcelin Gilibert (1839 - 1923).
Fuente: (García Fernández, 2016)
1.2.3 Decreto 1000 de 1891.
En así que en virtud de la implementación realizada por el Comisario Marcelín Gilibert, se
organizó este cuerpo mediante el Decreto 1000 de 1891 y el 12 de diciembre de 1891, por medio
del Ministerio de Gobierno, se fundamentó el Reglamento General de la Policía Nacional el cual
creó entre otros aspectos, la jerarquía institucional que debía regir la institución, entrando en
funcionamiento mediante la prestación de los servicios de este cuerpo policial el primero de enero
de 1892, con un total de 451 agentes.
1.2.4 Decreto 711 de 1906.
Para el año 1906, se erige el Decreto 711 de junio 16 de ese mismo año, por medio del cual, se
vuelve a reorganizar el cuerpo de policía, consagrando en los artículos 10, 11 y 12, aspectos de
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índole disciplinario, encontrando entre ellos lo relativo a las sanciones a imponer a los agentes por
el cometimiento de faltas, estando a cargo de los Comisarios Jefes la imposición de la sanción,
siendo el caso para los demás miembros que no sean agentes, en el caso de las sanciones de:
“Retrogradación de su empleo á (sic) otro inferior; Suspensión del empleo hasta por tres meses; y
Remoción.” (Decreto 711, 1906, art. 12), decretadas por el Ministerio a petición del Director. En
virtud del artículo 40 de este decreto, se reguló otro Reglamento General de la Policía, siendo de
lo más representativo de ese nuevo reglamento, lo establecido en su artículo séptimo, relacionado
con una nueva organización jerárquica de los integrantes de dicha institución.
1.2.5 Decreto 2857 de 1966.
La necesidad de regulación obligó a que se siguieran emitiendo una serie de decretos y
reglamentos que modificaron en menor medida el régimen disciplinario, hasta la elaboración del
Decreto 0752 de 1957 que contenía el Reglamento de Régimen Disciplinario de la Policía Nacional,
el cual fue subrogado por el Decreto 2857 de 1966 que se erigió con el fin de actualizar este
régimen en virtud de las modalidades establecida en el Estatuto Orgánico de la Policía Nacional
(Decreto 1667 de junio 30 de 1966).
En esta norma se consagra una serie de faltas que se ventilan en el proceso disciplinario, las
cuales responden a las enunciadas en el artículo 70 de este decreto, las cuales son:
contra la moral y el prestigio de la Policía Nacional; contra el principio de autoridad; contra el
ejercicio del mando; contra la subordinación; contra la obediencia; contra el servicio; contra los
deberes académicos; contra la reserva profesional; contra el compañerismo; y, otras faltas (Decreto
2857, 1966, art. 70).
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Igualmente, se establecía tres tipos de procedimiento, uno común, uno especial y otro breve o
sumario. A continuación, se estudiará cada uno de ellos:
1.2.5.1 Procedimiento común.
En este procedimiento se constituía la posibilidad en el superior de imponer la falta siempre y
cuando constatara la responsabilidad por parte del investigado, en tal sentido, era el superior el
encargado de investigar la conducta y de sancionar la falta, la cual debería ser ejecutada de forma
inmediata. Contra esta decisión del superior, procedía la reclamación respectiva por parte del
subalterno que fue sancionado, con el fin tratar de resguardar sus derechos contra la existencia de
algún tipo de abuso en la decisión de la sanción. No obstante, esta reclamación solo podía
interponerse por escrito, una vez hubiese transcurrido veinticuatro horas después de haber sido
ejecutada la sanción por parte del subalterno, y a partir de ahí, se contaba con seis días para
presentarla so pena de que prescriba la oportunidad.
Asimismo, el reclamante podía designar a un mediador, el cual tenía como requisito el de ser
Oficial, para que intercediera ante el superior, poniéndole en conocimiento la reclamación y la
motivación de la misma, al igual que conceptuar respecto de la responsabilidad o no del inculpado.
1.2.5.2 Procedimiento especial.
En este procedimiento se encontraba diseñado para desplegar en él lo concerniente a aquellas
faltas constitutivas de causal de mala conducta, de las cuales se reseñaron 24 de ellas en el artículo
81 ejusdem, con la advertencia en el artículo siguiente que esas 24 faltas solo eran una pauta para
la calificación “de hechos de igual categoría y trascendencia”, por lo que debería no deberían
entenderse de manera taxativa.
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De este Decreto 2857 de 1966 se puede decir que es el primer gran articulado, con un total de
259 artículos donde se compila lo relacionado con el régimen disciplinario de la Policía Nacional.
Vale la pena resaltar en esta normativa, atinente al procedimiento sancionatorio especial, más
enfáticamente lo pertinente a la etapa investigativa, establecía en su Libro Tercero titulado Del
Proceso Disciplinario, tres títulos donde se desenvolvía la actuación disciplinaria. En el Título
Segundo de este libro, se establecía lo relacionado con el tribunal disciplinario, el cual debería
estar conformado por: “[…] un oficial – presidente, tres oficiales – vocales, un oficial – fiscal, y
un secretario” (Decreto 2857, 1966, art. 202).
En igual sentido, en el Título Tercero del Libro Tercero del Decreto 2857 de 1966, se reseñaba
lo pertinente a la investigación disciplinaria para establecer las faltas constitutivas de mala
conducta, la cual tenía la particularidad de contar con dos funcionarios que de manera simultánea
eran los encargados de llevarla a cabo, como son: el funcionario investigador y el fiscal. El primero
debería ser un abogado que haga parte de la Dirección General de la Policía Nacional para aquellas
investigaciones que sean impartidas por el Director General de la Institución; y tratándose de
órdenes dadas por los Comandantes o Directores de la institución, serán asesores jurídicos o
auditores de guerra pertenecientes a los Departamentos o Escuelas respectivas; los fiscales por su
parte, serán oficiales de grado y antigüedad superior al del investigado, lo anterior en concordancia
con los artículos 203, 206, 207 y 208 ejusdem.
El investigador le hará saber al funcionario investigado su condición y los motivos que lo asisten
para dicho proceso el derecho que tiene de nombrar a un vocero el cual deberá ser “un Oficial de
cualquier grado” (Decreto 2857, 1966, art. 211), a elección del inculpado, a no ser que este no lo
elija, en caso tal se le nombrará uno de oficio. Como se puede observar, el investigado no tenía
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libertad de nombrar a un defensor de oficio, que no perteneciera a la institución castrense, para lo
cual debería circunscribirse exclusivamente a los voceros que fueran oficiales de la institución.
Asimismo, practicará a solicitud del Fiscal, las diligencias pertinentes que permitan el
esclarecimiento de los hechos, el cual, una vez realizada por este funcionario, las remitirá al fiscal
para que este conceptúe respecto de los hechos, las pruebas relacionadas y la necesidad o no de
conformar un tribunal disciplinario.
Una vez el Fiscal emite su concepto, lo remitirá al superior que estableció la investigación para
que este mediante la resolución respectiva convoque al Tribunal Disciplinario, dentro de un
término de cinco días. Vale la pena aclarar, que este procedimiento normativo hacía las veces de
un juicio disciplinario, con un presidente que hacía las veces de juez, un secretario que se
encargaba de consignar en actas lo actuado en el procedimiento, un fiscal que se encargaba de
acusar y relacionar las pruebas pertinentes, unos voceros que hacía las veces de defensor del
investigado, con la novedad, de la existencia de unos vocales que hacían las veces de una especie
de jurado, los cuales se constituían en “sesión permanente y secreta” (Decreto 2857, 1966, art.
226) sin deliberación.
Al emitir los vocales su postura, esta era remitida al presidente quien la informaba al resto del
tribunal. Dependiendo de la decisión, si se encontraba culpable al acusado, esta disposición se le
remitía al superior que había conformado el tribunal para efecto de que implementara la sanción
correspondiente. Caso contrario, si se considera que la falta no ameritaba una sanción por mala
conducta, sino que la falta fue común, se le comunicaba al superior inmediato del acusado para
efecto que la impusiera. En todo caso, la sanción impuesta, tenía la posibilidad de ser apelada en
el efecto suspensivo ante el Ministerio de Defensa, en los términos del capítulo séptimo de este
decreto.
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1.2.5.3 Investigación breve y sumaria.
Es necesario reseñar, que esta norma también ostentaba otro tipo de procedimiento más
expedito y sumario para los “cadetes, agentes y no uniformados de categoría diferente a la de
especialista” (Decreto 2857, 1966, art. 238), el cual consistía en escuchar al investigado, analizar
las pruebas y el nexo causal entre la falta y la responsabilidad del investigado. Una vez realizado
este procedimiento el Comandante del Departamento, el Director de la Escuela, el Jefe del
Departamento de la Escuela Mayor o el Subdirector de la Policía, emitiría un concepto mediante
auto contra el cual cabe la reclamación ante la Dirección General, la cual una vez analizada la
reclamación, emitirá una providencia definitiva.
Como se puede observar en este procedimiento, se garantizaba en gran medida el principio de
imparcialidad y existía una clara distinción de funciones en cada uno de los funcionarios, pues las
funciones propias del investigador estaban reseñadas para un tipo de funcionario en particular,
incluso existía dos funcionarios en la etapa de investigación, entre ellos un fiscal y un investigador,
este último encargado de practicar las pruebas decretadas y solicitadas por el fiscal; y otro
funcionario totalmente ajeno a la etapa investigativa que se encargaba, una vez se instalaba el
tribunal disciplinario por parte del Superior que solicitó la investigación, de fallar de conformidad
con las pruebas allegadas y con la valoración de los vocales que hacían las veces de jurado, al igual
que con los alegatos del vocero y el fiscal, decisión que podía ser apelada ante el ministerio de
defensa, lo cual avalaba en cada una de esas etapas el debido proceso del investigado.
1.2.6 Decreto 1835 de 1979.
Más adelante en el tiempo, por medio del Decreto 1835 de 1979, se subroga el Decreto 2857
de 1966, y se reformula el Procedimiento Disciplinario dentro de la Policía Nacional de Colombia,
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el cual queda constituido en el Título Segundo de este Decreto reseñando en su articulado varios
tipos de procedimiento, como lo son: el procedimiento disciplinario común; el procedimiento para
tratar las faltas constitutivas de mala conducta en cual se divide en dos: el procedimiento
disciplinario abreviado y el procedimiento disciplinario especial; y el procedimiento de los
tribunales de honor.
1.2.6.1 Procedimiento disciplinario común.
El primero de ellos, como su nombre lo infiere, se encarga de desarrollar aquel procedimiento
en el cual se hallaban cometidas las faltas de naturaleza común, que se encontraban reseñadas en
este decreto, las cuales están consignadas en los artículos 112 ejusdem, entre ellos se encontraban
los siguientes:
a) Contra la moral y la cortesía policial y el prestigio de la Policía Nacional1; b) Contra el principio
de autoridad2 ; c) Contra el ejercicio del mando 3 ; d) Contra la subordinación 4 ; e) Contra la
obediencia5 ; f) Contra el servicio6 ; g) Contra los deberes académicos7 ; h) Contra la reserva
1 Artículo 114 del Decreto 1835 de 1979
2 Artículo 115 ejusdem.
3 Artículo 116 ejusdem.
4 Artículo 117 ejusdem.
5 Artículo 118 ejusdem.
6 Artículo 119 ejusdem.
7 Artículo 120 ejusdem.
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profesional8; i) Contra el compañerismo9; j) Contra la responsabilidad administrativa10 [pies de
páginas fuera del texto original] (Decreto 1835, 1979. Art. 112).
En este procedimiento, se instituía para que fuera breve y sumario, en el cual la investigación
corría por cuenta del funcionario superior del inculpado con facultades disciplinarias descrito en
el artículo 141 de este decreto, el cual podía delegar a un oficial o suboficial en los términos del
artículo 159 de la norma antes enunciada, para que adelantara la investigación, estos últimos en
caso de ser delegados, deberían pronunciarse mediante concepto respecto de la investigación
realizada reseñando la motivación respectiva, el cual debería de dirigirse al superior delegatorio.
En igual sentido se garantizará el derecho de defensa al inculpado, con el fin que justifique su
conducta.
Este tipo de sanción se ve en gran medida el poder que ejerce el superior del sancionado, pues
a su arbitrio, luego de realizada la investigación y de efectuado los descargos del inculpado,
impone la sanción. Una vez cumplido el castigo, en los términos del artículo 168 de este decreto,
el enjuiciado podía por medio de un mediador, presentar una reclamación contra el superior que
impuso la sanción, la cual debería de resolverse dentro de los cinco días hábiles siguientes a su
presentación. El fallo del jefe jerárquico ante esta reclamación podía ser recurrido ante el superior
disciplinario directo del fallador, al cual se le enviará la documentación necesaria para el estudio
del caso. Luego de la revisión de esta, si se ve pertinente, se podrán decretar nuevas pruebas y
8 Artículo 121 ejusdem.
9 Artículo 122 ejusdem.
10 Artículo 123 ejusdem.
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practicarlas para efecto de llegar a la verdad del caso. Una vez practicadas las pruebas, el superior
resolverá de manera definitiva.
Como se puede ver, no era un procedimiento (resguardando el principio de inocencia y el
derecho de defensa que tiene toda persona) que rescate el principio de imparcialidad, garantizando
que la investigación y el fallo ha de conllevarse en personas diferentes, pues tanto en la primera
como en la segunda instancia la investigación y el fallo corría por cuenta del mismo funcionario,
el cual a su discreción, podía al inicio de la investigación delegar a otro funcionario oficial o
suboficial, según sea el caso.
De igual forma, se limitaba el derecho de defensa del inculpado, por cuanto este no podía
escoger libremente al igual que en el Decreto 2857 de 1966, a su defensor o mediador, el cual solo
podía ser escogido siempre y cuando fuera un Oficial el cual debería reunir los requisitos
establecidos en el artículo 177 de Decreto 1835 de 1979, en los cuales por ningún lado establecía
que debería ser abogado. Lo cual, sin duda limitaba en gran medida la defensa del uniformado
quien para el momento de la escogencia del mediador ya contaba con un fallo en su contra
sancionatorio, pues primero se le sancionada y luego mediante el mediador, se reclamaba esa
sanción ante el superior que la había impuesto.
1.2.6.2 Procedimiento para tratar las faltas constitutivas de mala conducta.
Este tipo de procedimiento se encuera regulado en el tercer Título del Libro Tercero de este
decreto, el cual consistía en regular los procedimientos para las faltas que estaban instituidas en el
título tercero del libro segundo, siendo reseñadas bajo esta definición, aquellas “infracciones que
por su naturaleza y trascendencia lesionan gravemente la moral, el prestigio o la disciplina de la
Policía Nacional" (Decreto 1835, 1979. Art. 124), reseñándose 37 faltas constitutivas de malas
conductas en su artículo 125 ejusdem, teniendo también la condición de no taxativas, sino que fijan
42
criterios para establecer comportamientos similares que puedan ser realizados por los integrantes
de la institución. Es así que si la falta que constituía mala conducta era cometida por “alumnos de
las escuelas de formación, agentes, cadetes y personal no uniformado de esta categoría” (Decreto
1835, 1979. Art. 186) el procedimiento a realizarse sería el abreviado reseñado en el capítulo
segundo del Título Tercero del Libro Tercero del decreto en estudio; por otro lado, si la falta era
cometida por “oficiales, suboficiales, alféreces y personal no uniformado con categoría de
especialistas” (Decreto 1835, 1979. Art. 187), se debería seguir el procedimiento especial
establecido en el decreto 1835 de 1979. Así las cosas, a continuación, se estudiarán como era cada
uno de estos procedimientos.
1.2.6.2.1 Procedimiento abreviado.
Este tipo de procedimiento era el que estaba destinado, como se adelantó, para aquellos
integrantes que fueran alumnos de las escuelas de formación, agentes, cadetes y no uniformado
de categoría diferente a la de especialista tal como lo reseña el artículo 186 y 189 del Decreto 183
de 1979, el cual consistía en que una vez el superior conocía de alguna causal de constitutiva de
mala conducta por parte de los sujetos antes reseñados, procedía a nombrar a un investigador que
debía tener el grado de Oficial para nombrar a un secretario.
Este investigador tenía la obligación de escuchar en descargos al investigado el cual podía,
luego de perfeccionada la investigación, y una vez se diera traslado de esta, presentar sus alegatos
correspondientes; luego de la realización de los descargos, el investigador conceptualizará respecto
de la conducta investigada y remitirá al superior que lo designó para que este emita un fallo. El
fallo emitido por el funcionario antes descrito podrá ser recurrido mediante los recursos de
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reposición y el de apelación, siendo, en el caso de la apelación, la Dirección General, la encargada
de resolver el recurso en un plazo de no más de diez días hábiles.
En este proceso, el investigado no contaba con el derecho a tener un abogado defensor, y la
decisión era tomada por el funcionario superior al recibir la investigación por parte del funcionario
encargado de llevarla a cabo, siendo este un proceso corto y sumario por el cual se le definía la
situación al inculpado, el cual no contaba con un amplio margen para ejercer su defensa más que
en la etapa investigativa de los alegatos.
1.2.6.2.2 Procedimiento especial.
Como se enunció anteriormente, este tipo de proceso se lleva a cabo cuando la realización de
la conducta constitutiva de falta de mala conducta recae sobre el funcionario que ostenta el cargo
de “oficial, suboficial, alférez o personal no uniformado, con categoría de especialistas” (Decreto
1835, 1979, art. 198).
Este procedimiento es muy similar al descrito en el Decreto 2857 de 1966, con la designación
de un funcionario investigador y un fiscal especial, los cuales se encargarán de llevar la
investigación. Con la diferencia que, en este caso, si en la dependencia o la unidad cuenta con una
auditoría de guerra, le correspondería a esta nombrar al funcionario investigador, caso contrario se
tendría que solicitar a la inspección general la designación de un asesor jurídico para que se
encargue de llevar a cabo la investigación. Asimismo, en este procedimiento no se contará con la
existencia de vocales que hicieran las veces de jurados.
Igualmente, el investigado podrá ser asistido por un vocero que tendrá que ser un oficial en
servicio o en retiro, a elección del inculpado, no podrá ser un abogado de oficio dado que la norma
era puntual en las condiciones que tenía que cumplir el vocero para su escogencia, lo cual se
44
encontraba consignada en el artículo 203 de este decreto. Este vocero se encargará de asistir al
investigado en la formulación de descargos que se desarrollaba en los primeros cinco días. En este
procedimiento, era posible la solicitud de la práctica de diligencias ya sea por el fiscal, el vocero
o el investigado, con el fin de reunir el material probatorio que permita evidenciar cual fue la
conducta desempeñada por el inculpado.
Ahora bien, una vez realizada la investigación por parte del funcionario designado, este la
remitiría al fiscal para efecto que este emita concepto respecto de la existencia o no, de una
vulneración a las normas disciplinarias contenidas en el Decreto 1835 de 1979 por parte del
investigado, donde dejará claro qué tipo de falta representa y “el grado de responsabilidad” que le
asiste al inculpado. En el caso en que fuera de naturaleza común la falta cometida, el funcionario
superior, procederá a imponerle la sanción correspondiente estipulada en el mencionado decreto;
en el caso de tratarse de una falta de mala conducta, se convocará a una audiencia con el fin de
realizar un juicio al presunto inculpado.
En esta audiencia, se conformará un tribunal que estará compuesto por las siguientes personas:
un presidente, que será el superior que convocó la audiencia; un asesor jurídico que tiene que
pertenecer a la institución; el fiscal especial de la etapa de la investigación; el vocero nombrado
por el inculpado; el inculpado; y, un secretario. Todo esto de conformidad con el artículo 209 del
Decreto 1835 de 1979. En el resto del desarrollo del presente proceso, responde de manera casi
idéntica al realizado por el decreto 2857 de 1966, con la novedad introducida por el artículo 215,
el cual consagraba la facultad de conocer la apelación al Director General o también la consulta
ya sea de carácter sancionatorio o absolutorio. No obstante, cuando la investigación haya sido
ordenada por el Director General, la apelación y la revisión será de competencia del Ministerio de
Defensa.
45
1.2.6.3 Procedimientos de los tribunales de honor.
Este procedimiento estaba destinado para llevar a cabo lo relacionado a faltas honor,
entendiendo por este, como: “el conjunto de cualidades y valores éticos, profesionales y sociales
que garantizan un comportamiento ejemplar en todas las órdenes” (Decreto 1835, 1979, art. 226),
las cuales consistían en las faltas realizadas por los oficiales y suboficiales contra otros integrantes
de la institución de su mismo rango, así:
[el] oficial o suboficial que considere mancillado su honor profesional o el de la institución por la
conducta de otro o de otros oficiales o suboficiales, podrá solicitar al superior competente, se juzgue
al infractor por el procedimiento de los tribunales de honor que trata el presente reglamento
(Decreto 1835, 1979, art. 127)
En el caso en que se decidiera realizar la investigación disciplinaria por este procedimiento, se
nombraba un funcionario investigador y un fiscal con el fin de llevarla a cabo. El primero realizaría
la investigación correspondiente, y solicitará los descargos respectivos al inculpado que, al igual
que el procedimiento especial, también estaba asistido por un vocero. Luego el fiscal conceptuaría
sobre la actuación realizada, las pruebas recolectadas y su relación con la falta al honor de la
institución o del funcionario afectado, al igual respecto de la necesidad o no de convocar al tribunal
o de la exoneración de la responsabilidad.
No obstante, el superior una vez se le remita el concepto del fiscal y la investigación realizada,
emitirá un fallo en un término de cinco días a partir de recibido lo anterior, que contendrá la
convocatoria del tribunal para efecto que juzgue la conducta contentiva de falta al honor, o en su
defecto contenga la exoneración de esta falta.
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En el caso que se convocara al tribunal, este estaba conformado de la siguiente manera: “un
presidente, tres vocales, un fiscal, un asesor jurídico y un secretario” (Decreto 1835, 1979, art.
239). Durante el desarrollo de este procedimiento, el inculpado deberá estar asistido por un vocero,
el cual deberá ser el mismo de la etapa investigativa.
Una vez instalado el tribunal de honor, se procederá con la solicitud y práctica de pruebas, las
cuales tendrán que ser avocadas en la audiencia. Igualmente, la función de los vocales será la
similar a jurados que emitirán un pronunciamiento de manera separada e individual, una vez se
han escuchado a las partes, por medio de un formulario que contendrá unas preguntas emitidas por
el presidente con el fin de que respondan cuestiones relacionadas con la culpabilidad o no del
inculpado y si este debería o no ser retirado de la institución.
La decisión, ya sea por resolución unánime o por mayoría, de los vocales constituirá la decisión
que ha de tomar el tribunal, el cual será enunciado por el presidente, dando por terminada la
audiencia respectiva. Correspondiéndole al presidente emitir fallo dentro de los cinco días hábiles
siguientes en los términos de los artículos 247 y 248 del Decreto 1835 de 1979, donde una vez
encontrado culpable se decretaba la destitución del funcionario de la Policía Nacional, más las
sanciones accesorias a que haya lugar. El fallo podía ser apelado dentro de los tres días siguientes
por las partes. En todo caso la sentencia se remitía al Director General para efectos de revisión,
quien debería pronunciarse al respecto dentro de los cinco días hábiles siguientes. Al igual que en
el procedimiento especial, si el Director General fuera quien convocara al tribunal le
correspondería al Ministerio de Defensa conocer de la apelación y de la revisión.
Como se puede observar, en este procedimiento se instituía funciones de investigación y fallo
en cabeza de diferentes personas, y contaba con la existencia de un fiscal en la etapa investigativa
y en la etapa de juicio.
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1.2.7 Decreto 100 de 1989.
Mediante este decreto se reformó el Régimen Disciplinario de la Policía Nacional que estaba
descrito en el Decreto 1835 de 1979. En él se traían varias novedades, por cuanto se podrían
realizar investigaciones por autoridades diferentes a las competentes, en los términos del artículo
155, las cuales para que surtieran efecto deberían ser notificadas y aportadas antes del fallo de
primera instancia. También relacionaba los medios probatorios que podían realizarse en la
investigación, siendo estos: “la confesión, el testimonio, el dictamen pericial, la inspección, los
documentos, los indicios y cualesquiera otros medios que sean útiles para el esclarecimiento de la
verdad” (Decreto 100, 1989, art. 157).
Igualmente, contenía lo relacionado con el procedimiento disciplinario. Este decreto traía
consignado las reglas pertinentes para avocar los procedimientos destinados a juzgar al personal
uniformado de la Policía Nacional que se encuentre activo, al igual que el personal civil que se
encuentre prestando servicios al interior de la institución, como también a los “cadetes y alféreces
de la Escuela de Cadetes de Policía "General Santander", y los alumnos de las escuelas de
formación de Suboficiales y Agentes” (Decreto 100, 1989, art. 4), por faltas reseñadas como
comunes, las constitutivas de mala conducta y aquellas ejercidas contra el honor de la policía
nacional o de un integrante de ella. A continuación, se resaltará cada uno de estos procedimientos,
a fin de analizar su evolución respecto del anterior decreto regulatorio del procedimiento
disciplinario.
1.2.7.1 Procedimiento disciplinario común.
Este procedimiento está establecido para aquellas faltas que “están constituidas por toda
violación de los reglamentos u órdenes relativas al servicio o función, siempre que no lesione en
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materia grave la disciplina institucional” (Decreto 100, 1989, Art. 108). Este decreto tuvo algunos
cambios con relación al inmediatamente anterior, por cuanto se circunscribió a un procedimiento
breve y sumario, donde no existe la figura del mediador como lo definía el artículo 176 del Decreto
1835 de 1979, en el caso de interponerse reclamaciones por parte del enjuiciado. Igualmente se
modificó el término de la investigación que pasó de diez días a siete días calendario, tiempo que
una vez finiquitado, comenzará a correr otro de veinticuatro horas en las cuales se debería emitir
el fallo; de igual forma se modificó el término en el cual el sancionado podía emitir la reclamación,
el cual pasó de diez días hábiles, a tres días hábiles. Asimismo, el término para presentar el recurso
de apelación se modificó pues pasó de tres días hábiles, a presentarlo “en el momento de la
notificación y sustentar [lo] dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes” (Decreto 100, 1989,
Art. 170). El resto del procedimiento quedó igual, pues había concentración de funciones entre el
investigador y el fallador de la decisión de imposición de la sanción disciplinaria.
1.2.7.2 Procedimiento para juzgar faltas constitutivas de mala conducta.
Este procedimiento, a diferencia del instituido en el Decreto 1835 de 1979, donde existían dos
procesos para juzgar faltas constitutivas de mala conducta: uno abreviado (el cual era destinado
para “alumnos de las escuelas de formación, agentes, cadetes y no uniformado de categoría
diferente a la de especialista será juzgado” (Decreto 1835, 1979, Art. 189) y otro especial, en este
procedimiento solo sobrevive el especial, dentro del cual se ha trasladado el antiguo proceso
abreviado antes enunciado que se establecía como individual en el Decreto ejusdem.
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1.2.7.2.1 Procedimiento especial.
Por medio del procedimiento especial establecido en este decreto, se resolverá lo pertinente a
aquellas acusaciones que se encuentren reseñadas o circunscritas a “infracciones que por su
naturaleza y trascendencia lesionen gravemente la moral, el prestigio o la disciplina de la Policía
Nacional” (Decreto 100, 1989, Art. 120).
En comparación con el procedimiento especial descrito en el Decreto 1835 de 1979, en este
nuevo decreto se elimina la figura del fiscal, cuya función pasa a ser del funcionario encargado de
llevar la investigación. Asimismo, se modifica el término en que debe efectuarse la investigación,
ya que este nuevo decreto se estableció en un plazo de diez días para llevar a cabo la investigación
por parte del funcionario encargado, en los cuales se tenía que escuchar en descargos dentro de los
cinco primeros días al inculpado en compañía con el vocero que debía ser, al igual que en los
decretos anteriores, un Oficial de la institución.
Precisamente, el artículo que establecía la importancia que tenía el inculpado de ser asistido por
un vocero que debería ser un Oficial de la institución, fue declarado Inexequible por la Corte
Constitucional, debido a que:
De un análisis detallado de las anteriores disposiciones se desprende que la denominación de vocero
está dirigida al defensor en los procesos disciplinarios de la Policía Nacional. En otras palabras, el
vocero es aquí el defensor. Ello por cuanto, como se vio, el vocero cumple en este procedimiento
todas las funciones del defensor -asistencia jurídica necesaria del procesado, petición de pruebas,
notificación del fallo, interposición de recursos (Corte Constitucional, Sentencia C-195, 1993).
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Así las cosas, con esta declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional, la
calidad del vocero o defensor se establecía para que el investigado pudiera nombrar a cualquier
defensor, añadiendo en esta sentencia que:
El vocero debe ser una persona que brinde fe y confianza al [sindicado] inculpado, atributos que se
predican más fácilmente de alguien que se encuentre por fuera de la institución juzgadora. El vocero
en general debe tener, en su calidad de representante personal del inculpado, una entidad similar al
defensor y por tanto debe estar rodeado de las mismas prerrogativas, concretamente por la
prerrogativa de la libertad de opción (Corte Constitucional, Sentencia C-195, 1993).
Debido a esto, la condición que se deprecaba en relación a la obligación de ser Oficial para
poder ser vocero se eliminó, resguardando con ello la garantía a contar con un defensor de su
confianza, sin que tuviera que pertenecer a la Policía Nacional.
Por otro lado, una vez realizados los alegatos, decretada y practicada las pruebas, el investigador
emitirá un concepto dirigido al superior el cual luego de recibirlo, contará con un término de tres
días para emitir el fallo respectivo. Este fallo podrá tener la categoría de fallo absolutorio o fallo
de responsabilidad, el cual se podrá pasar a consulta en los casos en que no exista apelación. En
todo caso, será el Director General el encargado de absolver la apelación.
1.2.7.3 Procedimiento de tribunales de honor.
Respecto a los tribunales de honor, se resguardó el procedimiento que se venía desarrollando
con el antiguo Decreto 1835 de 1979, copiando casi que en su totalidad cada una de las etapas en
las cuales se desarrollaba este procedimiento, al igual que las funciones y las partes intervinientes,
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con la modificación relacionada a los voceros, los cuales al igual que en el procedimiento especial,
ya no tenían que ser obligatoriamente Oficiales de la institución.
1.2.8 Decreto 2584 de 1993.
Este Decreto entró en vigor un mes después de su publicación en el Diario Oficial, siendo el
primer decreto de índole disciplinario de la Policía Nacional en vigencia de la Constitución política
de 1991.
Creado para mantenerse a los parámetros de la nueva carta magna, el Decreto 2584 de 1993,
buscó aumentar las garantías del funcionario en el proceso disciplinario, dando así un mayor punto
de equilibrio en la selección de la defensa del procesado.
Antes de la vigencia de esta norma, la nueva Corte Constitucional declaró inexequible el
artículo 181 del anterior decreto (Decreto 100 de 1989), pues la sala plena consideró que se
vulneraba el derecho a la defensa del procesado al limitar su capacidad de seleccionar a quien lo
represente en el proceso disciplinario.
Es por ello que una de las modificaciones más importantes presentadas por el Decreto 2584 de
1993 lo hallamos en el parágrafo del artículo 60, sobre la selección del defensor de oficio del
investigado. Donde el defensor puede ser un oficial o suboficial de policía, también podrá ser un
abogado titulado. Pero, sobre todo, cuando el proceso se lleve a cabo en lugares poco desarrollados
del territorio nacional, este cargo puede ser representado por un ciudadano reconocido y honorable
de la localidad donde se presenta la investigación, también se ve el principio de inmediatez en los
procedimientos disciplinarios para alumnos de escuelas de formación de la Policía Nacional donde
su término es menor al procedimiento general.
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El procedimiento disciplinario en la Policía Nacional en el Decreto 2584 de 1993 se divide en
proceso general y proceso para alumnos:
1.2.8.1 Proceso general.
Este procedimiento se da inicio al momento que el superior con facultades disciplinarias para
llevar a cabo una sanción tenga conocimiento sobre un hecho considerado como una falta
profesional cometida por un funcionario, también es necesaria la declaración de al menos un
testigo con motivos seriamente infundados o de un indicio grave que afecte la responsabilidad de
un miembro de la Policía. Con estos requisitos se dicta un auto de apertura y se designa a un
miembro investigador, donde en un plazo de 3 para la formulación de cargos para al inculpado.
En el caso de no existir mérito en la formulación del pliego de cargos, la actuación queda
archivada con un auto inhibitorio motivado. El archivo del proceso no afecta una posible
continuación de este ante el surgimiento de nuevas pruebas a menos que la acción prescriba.
Igual que su anterior normativa, el miembro policial inculpado de la falta tiene a partir de la
notificación un término de 3 días para la presentación de su descargo, como también para entregar
y solicitar nuevas pruebas.
Al momento de vencerse el tiempo de descargo, el miembro investigador hará la práctica de
pruebas que fueran pedidas por el funcionario objeto de la investigación, también valorará la
eficacia y contundencia de las presentadas por el funcionario investigado, todo esto en un plazo no
mayor a 10 días.
Al practicarse las pruebas o vencido el término para la solicitud de prácticas por parte del
inculpado, el funcionario que investiga tiene tres días para rendir concepto ante el superior para
tomar una decisión.
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Bajo el concepto presentado por el miembro investigador, el superior tiene un término de 5 días
para tomar una decisión de fondo o para expresar de una prórroga surgida por nuevos hechos que
constituyan una falta disciplinaria de otro posible inculpado que por conexidad en el caso deba
investigarse de manera conjunta.
Una adición de este decreto sobre la normativa anterior del tema expone el hipotético en el cual
el sancionado se encuentre presentado sus servicios en otra entidad pública. Ante esta situación el
fallo se remite a la división de registro y control de la entidad donde se encuentre ejerciendo en
esos momentos, con copia a la Procuraduría General de la Nación, con esto para que sea cumplida
su sanción en la entidad actual y para su anotación en la hoja de vida.
1.2.8.2 Segunda Instancia en el Proceso General.
En el proceso de segunda instancia es el Director General de la Policía Nacional quien debe
confirmar o revocar el fallo de la primera instancia. Para esta modificación o revocación de la
primera instancia se debe dictar fallo dentro de diez días siguientes.
Por ningún motivo la segunda instancia aumenta la sanción impuesta en la primera instancia.
Al momento del fallo, le es comunicado el resultado al Comisionado Nacional para la Policía,
a la Subdirección de Recursos Humanos y superior del funcionario inculpado.
1.2.8.3 Procedimiento para alumnos de la Policía Nacional.
El procedimiento disciplinario para alumnos de la Policía Nacional se acorta en diez días,
haciendo la práctica de diligencia de forma breve y el procedimiento en general de manera sumaria.
El organismo interno encargado del proceso es el consejo disciplinario de la escuela de policía en
su primera instancia.
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Este consejo se encuentra formado por el subdirector de la escuela, el comandante de la
compañía o grupo, el comandante de sección, un profesor designado por parte de la dirección de
la escuela y el secretario privado de la dirección como vocero pero que no tendrá voto, quien
también manejará el libro de actas.
Luego de presentado el fallo por parte del consejo disciplinario, el director de la escuela da
orden a la destitución del alumno investigado, informando de la situación a la Dirección General
de la Policía Nacional para dar por formalizada la sanción, también este tiene la facultad de
modificar la decisión del consejo para determinar inocencia del disciplinado.
1.2.9 Decreto 1798 de 2000.
La presente normativa deroga el Decreto 2584 de 1993, dando modificaciones a las normas de
ética y disciplina para la Policía Nacional. Presentado dos años antes del Código Disciplinario
Único (Ley 734 de 2002 de la cual se hablará más adelante), tiene como avance la inclusión de
principios que se debe tener en el proceso y para el funcionario disciplinado. Todo esto lo podemos
hallar en la presunción de inocencia, el reconocimiento de la dignidad humana, cosa juzgada,
gratuidad, favorabilidad y la resolución de duda en favor del miembro disciplinado.
Este decreto renueva al Ministro de Defensa Nacional como máxima autoridad con atribuciones
disciplinarias, con la atribución de conocer los recursos de apelación y ser consultado sobre los
procesos fallados en primera instancia por el Director General de la Policía Nacional.
También se ve una extensión en los términos del proceso, dando mayor posibilidad de la
recopilación de pruebas y una facilidad para el funcionario procesado en presentar los descargos
al concederle un aumento de 3 a 10 días a partir de la notificación para presentarlo.
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1.2.9.1 Procedimiento disciplinario general.
El procedimiento disciplinario policial se da inicio mediante la indagación preliminar para
tomar verificación de la conducta del funcionario y así determinar si esta constituye una falta
disciplinaria, también es necesario individualizar e identificar al uniformado que la cometiera. Al
darse inicio a la indagación preliminar esta tiene un máximo de duración de seis meses, y el
funcionario investigador dará uso de los medios probatorios y testimonios veraces para lograr así
la identificación de los funcionarios investigados en el proceso disciplinario. Es importante tener
en cuenta que dicha indagación no puede extenderse a hechos distintos por los cuales se hizo la
denuncia.
Al terminar la indagación preliminar, el funcionario disciplinario en caso de encontrar la
existencia de una falta disciplinaria y se demuestra con pruebas a su posible autor, este ordenará
una investigación disciplinaria mediante un trámite que contiene los siguientes requisitos:
• Una somera presentación de los hechos donde se busca exponer la omisión o el hecho al
cual se dio inicio a la investigación de la falta disciplinaria cometida.
• Las pruebas que sean consideradas conducentes para el caso en cuestión
• Una petición a la unidad donde el funcionario se encuentre ejerciendo sus funciones para
que esta de respuesta sobre los antecedentes disciplinarios, el sueldo devengado, la
dirección e identidad personal.
• Una orden de notificación al uniformado sobre la decisión, para este trámite no es
procedente recurso alguno.
Luego de llenado todos los requisitos se le informa del proceso a la División de Registro y
Control de la Procuraduría General de la Nación, al Comisionado Nacional para la Policía y para
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la Inspección General de la Policía Nacional iniciando así la apertura de la investigación
disciplinaria.
A diferencia del Decreto 2584 de 1993, el cual la duración de la etapa investigativa en el proceso
disciplinario era de seis meses, en el presente decreto fue aumentado el término a 12 meses. En el
caso que en dicho proceso se investiguen dos o más funcionarios, el término puede prorrogarse
por seis meses más.
Al finalizar el proceso investigativo, el funcionario que maneja la atribución disciplinaria dará
formulación del pliego de cargos en el momento de demostrarse la falta y también que exista
prueba donde se demuestre la responsabilidad de investigado; en caso de no encontrar pruebas o
demostrarse que el inculpado no cometió la falta, o simplemente esta no existe, el superior con
atribuciones disciplinarias archiva el proceso.
Notificado el pliego de cargos, el funcionario tiene un término de 10 días para presentar los
descargos, aporte y solicite pruebas en caso de estimar conveniente.
Finalizado el tiempo de los descargos, el funcionario investigador tiene un plazo de 20 días para
decretar pruebas solicitadas. En caso de ser tres los funcionarios disciplinados la práctica de
pruebas tiene una ampliación de 3 meses.
Al momento de practicarse las pruebas o al finalizar el plazo expuesto anteriormente, el
funcionario que tiene atribución disciplinaria toma una decisión de fondo fundamentada dentro de
30 días, para el caso que los funcionarios investigados sean tres o más, el término tomará
ampliación para 15 días.
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1.2.9.2 Segunda Instancia.
La segunda instancia se da inicio cuando, dependiendo del rango del funcionario disciplinado,
el Ministro de Defensa o el Director General de la Policía Nacional después de haber recibido el
proceso debe tomar una decisión dentro de 40 días hábiles. En caso de ser 3 o más funcionarios
los investigados, el término se extiende con 15 días más.
El funcionario disciplinario de segunda instancia tiene la posibilidad de decretar y practicar las
pruebas de oficio, donde tiene un término de 10 días para llevarlo a cabo mediante un funcionario
que desee comisionar.
1.2.9.3 Procedimiento disciplinario verbal.
Este procedimiento se da cuando el tema a tratar sean las faltas leves admitidas por el
funcionario disciplinado.
Se da inicio a este cuando el superior logre conocer directamente de una falta disciplinaria leve
cometida por un miembro que se encuentre bajo su mando, exponiéndole así las normas infringidas
por su accionar. En el caso de que el funcionario admitiera su falta será citado ante audiencia,
dicha audiencia no puede hacerse ni antes de 5 días, ni después de 10 días siguientes a la
notificación de la citación.
El funcionario investigado puede por sí mismo o mediante apoderado solicitar por escrito o
aportar pruebas en los 5 días antes de darse por celebrada la audiencia.
Al momento de iniciar la audiencia se da una lectura al escrito donde se cita a la audiencia y
luego se procede a exponer sobre la utilidad de la prueba solicitada o aportada durante el proceso,
también se decretarán de oficio las que se consideren durante la audiencia para luego presentar el
auto que resuelve todas las pruebas.
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Después de agotarse el trámite donde se procede a la práctica de pruebas, se le concede al
investigado el uso de la palabra o de su apoderado, donde la intervención se hará sobre los cargos
por los cuales este fue citado a la audiencia.
Después se concluirá a dar un fallo verbal y motivado donde el funcionario disciplinario puede
suspender la diligencia hasta por 5 días hábiles. Luego todo lo sucedido dentro de la audiencia
quedará en un acta firmada por todas las partes del proceso verbal.
1.3 Criterios que determinan la discrecionalidad del funcionario competente en el proceso
disciplinario
El Procedimiento disciplinario policial mantiene los principios y derechos básicos del Derecho
Procesal General, donde podemos ver el principio de publicidad, igualdad, cosa juzgada, la verdad
procesal, entre otros, donde todos al unísono forman los pilares para la construcción del debido
proceso.
Para la pertinencia de la investigación se tiene en cuenta el principio de imparcialidad que deben
tener los funcionarios, en este caso, los miembros encargados de llevar a cabo el proceso
disciplinario.
1.3.1 Derecho al debido Proceso.
A pesar que el proceso en otras jurisdicciones judiciales, tales como el derecho penal, civil,
económico, disciplinario, entre otros que pueden mantener una estructura y una organización
diferente y no comparable entre ellas, en cada uno de los procesos anteriormente mencionados se
encuentra implícito y de forma matizada el debido proceso, el cual se encuentra consagrado en la
Constitución política en su artículo 29 y en la Convención Americana de Derechos Humanos en
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su artículo 8.1 (tema del cual se hablará con profundidad en el siguiente capítulo), donde su alcance
se extiende para los procedimientos judiciales y administrativos.
En la teoría jurídica y providencias de la Corte Constitucional, el debido proceso es un grupo
de garantías que se encuentran estipuladas en el ordenamiento jurídico, en la cual su finalidad
reside en proteger al individuo que se encuentre inmerso en una actuación administrativa o judicial
y así durante todo el proceso sean respetados sus derechos, logrando así la aplicación correcta para
la justicia.
Para el caso del debido proceso en los temas disciplinarios la Corte Constitucional en la
Sentencia C-762 del año 2009, ha estipulado tres principios sustanciales, de los cuales son: reserva
de ley, tipicidad y legalidad.
• Reserva de ley: En materia disciplinaria, esta es una garantía que busca mantener
unificados los derechos fundamentales y el alcance que tienen, aunque esto no debe
entenderse que por ley debe ser entendido su sentido formal, también su sentido material.
Si bien en el tema disciplinario, los reglamentos internos de una entidad o institución
pueden definir un comportamiento reprochable y fijar el alcance de la sanción, este
desarrollo normativo debe tener unas condiciones mínimas que la ley de forma
expresamente lo autorice, donde deben fijarse en ella los elementos primarios de la
conducta a la cual se debe sancionar, los criterios de definición, las pautas y sanciones para
su determinación y los procedimientos de imposición, donde debe llevar una armonía
estructural con el debido proceso.
• Tipicidad: A pesar que la Corte Constitucional ha expuesto que en materia disciplinaria la
tipicidad no maneja el mismo grado de rigurosidad que en los procesos penales, por el
60
grado de conducta que maneja cada uno y los efectos jurídicos que tiene, se reconoce que
en el Derecho Disciplinario sean admisibles las faltas disciplinarias que consagran, con
fundamento en la necesidad de proteger el principio de eficiencia en la función pública,
sobre conceptos jurídicos que sean determinables por un operador jurídico teniendo en
cuenta parámetros de valor o por la experiencia que se incorpore al ordenamiento jurídico.
• Legalidad: este principio tiene dos garantías, una de carácter formal y la otra material. El
carácter formal busca la existencia y exigencia de una norma legal, que sea inherente al
poder sancionatorio y tiene la administración disciplinaria.
El carácter material necesita que se manejen los anteriores preceptos jurídicos o lex previa
que intenten hallar con un grado de certeza necesario o lex certa para las conductas que
infringen un correcto funcionamiento de las instituciones públicas y para las sanciones
emanadas de dicha realización (Corte Constitucional, 2009, Sentencia C-762)
La Corte Constitucional mediante la Sentencia C-341 de 2014, hace una división al debido
proceso por las garantías que emana:
1. El derecho a la jurisdicción: donde mantiene implícito el derecho al acceso de las autoridades
administrativas y jueces, también obtener decisiones motivadas donde estas puedan ser impugnadas
ante las autoridades de jerarquía superior y para dar cumplimiento a la decisión del fallo.
2. El derecho al juez natural: en donde el funcionario que conoce de determinado proceso o actuación
debe tener la capacidad o aptitud legal para actuar en el caso, dependiendo de la naturaleza de los
hechos, la división del trabajo y la calidad de personas que establece la Constitución y la ley.
3. El derecho a la defensa: se entiende como el para todos los medios adecuados y legítimos para ser
escuchado y lograr una decisión favorable. Dentro del derecho a la defensa se encuentra el derecho
61
a los medios y el tiempo adecuado para que se pueda preparar la defensa, también el derecho a
recibir la asistencia de un abogado en caso de ser necesario; sobre la igualdad ante la ley procesal,
la lealtad y buena fe para todas las demás personas que hacen parte del proceso.
4. El derecho a recibir un proceso público: La publicidad del proceso debe encontrase establecido
mediante un tiempo razonable, donde es obligatorio que dicha actuación no se encuentre sometida
a dilaciones inexplicables e injustificadas.
5. El derecho a la independencia del juez o funcionario: Esto es efectivo al momento en que los
servidores públicos ejercen funciones independientes diferentes a las que se les atribuyen al órgano
ejecutivo y legislativo, tal como les confía la Constitución y la ley al momento de administrar
justicia.
6. El derecho a la imparcialidad del juez o funcionario: los jueces y funcionarios deben tomar
decisiones con base en los hechos y sus pruebas, tal como lo expone el ordenamiento jurídico,
donde no debe haber prevenciones ni designios anticipados, influencias ilícitas o presiones en el
proceso (Corte Constitucional, 2014. sentencia C-341).
Todos estos son los pilares que conforman el debido proceso, del cual para el tema de
investigación se dará ampliación sobre derecho a la imparcialidad como principio y el riesgo que
se tiene frente a la concentración de funciones en el manejo del derecho disciplinario.
1.3.2 Principio de Imparcialidad.
El Principio de imparcialidad se encuentra dentro de las capas de protección que integran el
derecho al debido proceso, donde también se halla en materia disciplinaria y su intención es evitar
que el juzgador sea juez y parte del proceso. Es por ello que el Código Disciplinario Único en su
artículo 94 de la Ley 734 de 2002 presenta al principio de imparcialidad como uno de los principios
que mantienen la actuación procesal en la materia disciplinaria, también en el artículo 129 de la
62
norma anteriormente citada se expone de forma expresa la imparcialidad del funcionario que
maneja la investigación disciplinaria al momento de buscar pruebas.
La Corte Constitucional mediante Sentencia T-297 de 1997 expone que la imparcialidad en el
ámbito disciplinario al momento en el cual los organismos de la administración en el momento
donde pronuncian decisiones que afectan los derechos de las personas, cuando aplican el derecho
de manera semejante a los jueces,
En la teoría del derecho la imparcialidad se divide en dos formas, la imparcialidad objetiva y la
imparcialidad subjetiva.
• Imparcialidad Objetiva: en un posible contacto anterior del juez con el caso del cual se está
sometido a su consideración, desde una perspectiva orgánica y funcional, evite sobre su
imparcialidad cualquier duda razonable.
La imparcialidad objetiva maneja el objeto del proceso, donde se busca asegurar que la
persona encargada de impartir justicia no haya tenido un conocimiento previo con el caso
y que este conozca del proceso sin estar prevenido de este como para tener una opinión
emocional de este.
• Imparcialidad Subjetiva: Su exigencia es que los asuntos que se encuentren sometido al
juez o al funcionario con facultades disciplinarias le sean ajenos, para que este no tenga
ningún tipo de interés personal o indirecto del caso.
La imparcialidad subjetiva busca garantizar que el juzgador no tenga algún tipo de relación
con las partes del proceso disciplinario que afecte su percepción de impartir justicia en el
caso (Corte Constitucional, 1997, Sentencia T-297)
63
Como se explica con mayor detalle y en contexto jurisprudencial en el capítulo segundo de esta
investigación, el principio de imparcialidad se encuentra estipulado en el artículo 29 de la
Constitución política y a nivel internacional se encuentra en el artículo 8.1 de la Convención
Americana de Derechos Humanos (o Pacto de San José de Costa Rica), formando así parte del
Bloque de Constitucionalidad que rige en el derecho colombiano.
1.4 El Proceso disciplinario en la Policía Nacional y el proceso disciplinario externo
El control disciplinario es una parte necesaria de la Administración Pública, pues este busca dar
garantía para el beneficio de la comunidad y para proteger derechos de los ciudadanos. Pues con
ella se busca exigir a los servidores públicos sobre algún tipo de comportamiento que, sucedido en
el ejercicio de sus funciones, ya que los trabajadores del Estado tienen el deber de responder ante
la Constitución y la ley sobre su infracción, omisión o extralimitación de sus funciones.
En Colombia, el proceso disciplinario se encuentra dividido en dos partes, el primero es el cual
se inicia bajo el reglamento interno de la entidad en la cual trabaja el servidor que cometió la
presunta falta disciplinaria, también se tiene en cuenta el control disciplinario externo que es en el
cual el proceso tiene competencia por parte de la Procuraduría General de la Nación.
1.4.1 Control disciplinario interno.
Como lo expone la Sentencia de la Corte Constitucional C-1061 de 2003, el control disciplinario
interno es un resultado de la subordinación y la sujeción jerárquica en la cual se encuentran los
servidores públicos, con el objetivo de conservar el orden en las diferentes entidades que tiene el
Estado, todo ello para dar garantías a los ciudadanos respecto de la actuación desempeñada por los
servidores públicos en sus distintas intervenciones (Corte Constitucional, 2020, Sentencia C-1061)
64
El Control disciplinario interno se expone expresamente en el artículo 76 de la Ley 734 de 2002
(Código Único Disciplinario), en el cual se muestra el sistema de procedimiento general de las
entidades del Estado, teniendo como excepción el Consejo Superior de la Judicatura y sus
seccionales, donde se debe tener una oficina encargada de tener conocimiento y hacer fallos en
primera instancia frente a los procesos disciplinarios que se presenten contra los servidores de la
entidad.
Para la Policía Nacional de Colombia, la Ley 1015 de 2006 es la que expide el proceso
disciplinario para esta entidad. Mediante su artículo primero permite la existencia de funcionarios
públicos dentro de la entidad policial con atribución disciplinaria.
A continuación, se expone en el gráfico 1 la estructura Disciplinaria de la Policía Nacional. El
Artículo 57 de la Ley 1015 de 2006 presenta la posibilidad de que esta estructura pueda ser
modificada por el Director General de la Policía Nacional mediante Acto Administrativo,
cambiando así las funciones y denominaciones de las oficinas internas disciplinarias de la
institución, todo ello basado en las necesidades de la organización disciplinaria que requiera la
autoridad en el momento:
65
Gráfico 1. Estructura Disciplinaria de la Policía Nacional (Ley 1015 de 2006)
Para entender la estructura sancionadora en la Policía Nacional es menester remitirse al artículo
54 de la ley anteriormente mencionada, donde se expone sobre cuáles son las autoridades con
atribuciones disciplinarias:
1 Jefes de Oficinas de Control Disciplinario Interno de Policías Metropolitanas y
Departamentos de Policía: Son las que en primera instancia manejan las faltas que sean
cometidas en su jurisdicción por:
• El personal del nivel ejecutivo.
• Suboficiales.
66
• Agentes.
• Auxiliares de Policía.
• Estudiantes de las seccionales de formación de la Policía Nacional.
2 Jefe de Oficina de Control Disciplinario de la Dirección General: Es la encargada a
manejar la primera instancia por las faltas cometidas en el Distrito Capital de Bogotá por
funcionarios que laboren en la Dirección General, Subdirección General, Direcciones,
Inspección General y Oficinas Asesoras, a los cuales pertenecen:
• El personal de nivel ejecutivo.
• Suboficiales.
• Agentes.
• Auxiliares de Policía.
3 Inspectores Delegados: Manejan la Primera Instancia las faltas que sean cometidas por los
Oficiales Subalternos que se encuentren en su jurisdicción; También son la Segunda
Instancia de las Oficinas de Control Disciplinario Interno tenga bajo su jurisdicción.
4 Inspector General de la Policía Nacional: Maneja en Primera Instancia las faltas cometidas
por:
• Oficiales superiores.
• Personal de la Policía que se encuentre en comisión en el exterior.
• Personal que se encuentre en comisión en los organismos vinculados o adscritos a la
Administración Pública.
67
También es la Segunda Instancia para las decisiones que sean proferidas por los inspectores
delegados.
El Inspector General de la Policía Nacional podrá dar inicio, proseguir, asumir o dar fallos
sobre cualquier atribución disciplinaria que se encuentre en otra jurisdicción policial si la
trascendencia del caso afecta la imagen y el prestigio institucional.
El Artículo 55 de la Ley 1015 de 2006 expone que el Inspector General de la Policía Nacional
tiene competencia residual en los casos internos disciplinarios dentro de la institución, es decir
sobre los casos que no se encuentren presentes en la Ley reseñada.
5 Director de la Policía Nacional: Maneja la Segunda Instancia de las decisiones que se
encuentran proferidas por el Inspector General de la Policía Nacional. Para entender mejor
las funciones de cada uno veremos el gráfico 1 donde se expone el sistema sancionador
desde nivel regional y metropolitano, hasta la función del Director de la Policía Nacional
como funcionario mayor interno con capacidad disciplinaria.
1.4.2 Control disciplinario externo.
El control disciplinario externo es la forma concreta de llamar a la competencia de la
Procuraduría General de la Nación, este se encuentra en nuestra Constitución Política en el numeral
sexto del artículo 277, donde la función del Procurador General de la Nación por medio de sus
delegados es ejercer el poder disciplinario de manera preferente, donde basado en la ley debe llevar
las correspondientes investigaciones e imponer sanciones.
68
Para la Procuraduría General de la Nación, el control disciplinario interno nace desde el
principio constitucional de la responsabilidad de los funcionarios públicos en las omisiones o
acciones que cumplen sus funcionarios en el ejercicio o abuso de su poder.
Para llevar a cabo este principio constitucional, encontramos a la Ley 734 de 2002 (Código
Único Disciplinario), sobre el cual recae en los funcionarios públicos o particulares que de manera
temporal ejercen función pública.
El Código Disciplinario Único expone que la Procuraduría es la entidad encargada de aplicar el
régimen disciplinario en Colombia, todo esto basado en los niveles de competencia que se
establezcan dentro de las entidades y a los funcionarios que trabajen en ellas. También tiene la
facultad de iniciar procesos disciplinarios por faltas cometidas durante la vinculación laboral de
funcionarios que no se encuentren laborando en el momento.
En el Control Disciplinario Externo la Procuraduría tiene una competencia preponderante sobre
las competencias que tengan las Entidades Públicas y las Privadas prestadoras de servicios al
Estado. Con esto se explica que ella puede dar inicio o proseguir un proceso disciplinario sin
importar en que avance lo maneje la entidad.
La Corte Constitucional mediante la sentencia C-057 de 1998 expone que la Procuraduría
General de la Nación tiene la potestad de ejercer poder disciplinario en los empleados estatales,
sin importar su vinculación. Por lo cual constitucionalmente se encuentra autorizado para mover
al funcionario público que se encuentre manejando la investigación a nivel interno, haciendo que
este tenga que suspenderla y entregar a la Procuraduría el expediente en el estado en que se
encuentre. También tiene la facultad de no interceder en el proceso interno de la entidad que
presenta la investigación, teniendo esta la facultad de seguir atendiendo el proceso desde su oficina
interna.
69
La finalidad del Proceso disciplinario externo es para comprobar la ocurrencia de un hecho
irregular, si este se considera una falta disciplinaria, determinar quién o quiénes son los autores de
los hechos y cuál es el grado de responsabilidad que tuvieron al momento de cometer el hecho
disciplinario. Bajo estos hallazgos en el proceso disciplinario externo, la Procuraduría tiene el
poder de imponer una sanción o dar un fallo absolutorio y archivar el proceso.
Todos los funcionarios que se encuentren en los procesos disciplinarios con la Procuraduría se
encuentran sometidos a las sanciones por las cuales se le pueden imponer dependiendo de los
resultados del proceso. El artículo 44 de la Ley 734 de 2002 (Código Único Disciplinario) expone
cuales son las clases de sanciones contra un funcionario en el proceso disciplinario, desde las más
leves a las graves faltas:
• Darse una amonestación escrita para el funcionario por cometer faltas leves consideradas
culposas.
• Dar el inicio de una multa por las faltas consideradas leves cometidas de manera dolosa.
• Dar la suspensión del funcionario por cometer faltas culposas consideradas graves.
• Iniciar la suspensión para ejercer el cargo con una inhabilidad especial para las faltas
consideradas gravísimas de manera culposa o grave de forma dolosa.
• Destituir al funcionario con una inhabilidad general, por cometer faltas consideradas
gravísimas de manera dolosa o culposa.
Las anteriores faltas expuestas se encuentran por fuera de los que dentro del proceso
disciplinario se consideren como delitos o faltas de carácter penal, sobre las cuales el funcionario
sancionado también tendrá que cumplir a parte del proceso disciplinario.
70
Capítulo segundo
2. Análisis jurisprudencial y convencional del derecho disciplinario enfocado en la
Policía Nacional de Colombia
2.1 Sentencias de la Corte Constitucional
Para entender la evolución de la búsqueda de una desconcentración en el derecho
disciplinario enfocado en la Policía Nacional con miras a mantener el principio de imparcialidad,
es necesario tener en cuenta las sentencias de la Corte Constitucional y su avance jurisprudencial
a lo largo del tiempo.
Para ello es necesario remontarnos a las primeras sentencias que hablan del principio de
imparcialidad. Muchas de las jurisprudencias vigentes no exactamente se encuentran debatidas en
el sentido disciplinario de la Policía Nacional, ya que estas fallan en otras entidades del Estado,
pero ello no quiere decir que no sean válidas para la investigación que se está presentando, ya que
todas estas entidades (incluida la Policía Nacional), se encuentran estas reguladas por la Ley 734
de 2002 (Código de Régimen Disciplinario), el cual al momento de escribir estas líneas se
encuentra vigente.
2.1.1 Evolución jurisprudencial del principio de imparcialidad en el proceso disciplinario
en las sentencias de la Corte Constitucional.
Antes de iniciar con su evolución es primero necesario tener en cuenta que la imparcialidad
es uno de los principios que rigen el derecho disciplinario y el cual lo convierte también en uno de
los pilares que sostiene el derecho constitucional al debido proceso que se encuentra estipulado en
el artículo 29 de la Constitución política.
71
La finalidad de este principio procesal es prevenir que el ente investigador haga las veces
también de acusador, en pocas palabras ser juez y parte de un proceso en este caso disciplinario o
como expone la Corte Constitucional en la sentencia T-1034 de 2006 que este sea un “juez de la
propia causa” (Corte Constitucional, 2006, Sentencia T-1034).
En la imparcialidad de los procesos disciplinarios se ve una evolución en jurisprudencia a lo
largo del tiempo, donde en un principio se desprende directamente del procedimiento penal, basado
en la legislación interna y la Convención Americana de Derechos Humanos, donde con el tiempo
se añaden modificaciones al tener nacimiento el Control de Convencionalidad que permite que las
sentencias condenatorias de otros Estados miembros tengan un carácter vinculante para Colombia.
También se tiene en cuenta la introducción del principio de imparcialidad objetiva y subjetiva
en las providencias constitucionales, los cuales son una brújula para entender mejor el principio
de imparcialidad en los procedimientos disciplinarios de manera práctica.
Es por ello que la Corte Constitucional al ser el garante máximo de la Constitución de 1991, ha
proferido sentencias a lo largo del tiempo sobre la imparcialidad en materia disciplinaria, como
veremos a continuación.
2.1.1.1 Sentencia T-297 de 1997.
La Corte en esta sentencia con ponencia del magistrado Dr. Antonio Barrera Carbonell expuso
que, con relación a la imparcialidad que deben tener los órganos de la administración al llevar a
cabo decisiones consideraras definitivas afectan los derechos de las personas, al momento de
aplicar el derecho de la misma manera que los jueces.
La Corte expresa que una desconcentración de funciones evita el trato parcial que se tenga en
un proceso, lo cual disminuye el favoritismo o la antipatía que se pueda tener por parte de los
72
órganos encargados de actuar como competentes disciplinarios. Es por ello que la Corte en la
expuso lo siguiente:
La imparcialidad de los órganos de la administración al pronunciar decisiones definitivas que
afectan los derechos de las personas, en cuanto aplican el derecho al igual que los jueces, no
obstante admitirse por la doctrina administrativa el interés de la administración en la solución del
conflicto, según lo demanden los intereses públicos o sociales, comporta para aquéllos la asunción
de una conducta recta, ausente de todo juicio previo o prevenido, acerca del sentido en que debe
adoptarse la decisión.
El trato imparcial y por lo tanto ajeno a todo favoritismo, traduce del mismo modo, no solamente
la garantía de independencia con que deben actuar dichos órganos, sino la observancia y vigencia
del principio de igualdad, en el sentido de que debe darse un tratamiento igualitario a todas las
personas que se encuentren dentro de una misma situación fáctica y jurídica (Corte Constitucional,
1997, sentencia T-297 de 1997).
Hay que tener en cuenta que esta sentencia es la primera que abre la puerta al tema de la
desconcentración de las funciones de la entidad (en este caso la DIAN) frente al principio de
imparcialidad que deben tener los funcionarios al momento de ejercer un control disciplinario.
Con el tiempo al evolucionar el país su legislación en el ámbito penal y disciplinario fueron
encontrándose en las siguientes sentencias esbozos sobre una nueva forma de ver la imparcialidad
en el derecho disciplinario, esto se da con el inicio a la expedición de la Ley 734 de 2002, el Código
Único Disciplinario.
73
2.1.1.2 Sentencia C-1061 de 2003.
Frente a esta sentencia con ponencia del Magistrado Dr. Rodrigo Escobar Gil, la Corte explica
los dos niveles en los cuales se divide el proceso disciplinario en Colombia, los cuales son el
control externo y el control interno, el primero es la vigilancia que hace la Procuraduría de la
Nación, mientras el segundo es la inspección que hace cada una de las entidades que conforman
la Administración Pública.
Al centrarse en el control disciplinario interno, la Corte nos expone que este es basado en el
resultado de la subordinación y sujeción jerárquica que tienen los servidores públicos, todo esto
con la intención de mantener organizadas todas las entidades del Estado, es por ello que el control
disciplinario es una importante herramienta de la administración.
La Corte añade en esta sentencia el sistema de primera y segunda instancia dentro de los
procesos disciplinarios citando la Circular DAFP - PGN No. 001 y 002 creada por el Departamento
Administrativo de la Función Pública junto con la Procuraduría General de la Nación: “[…] la
segunda instancia recaerá en el nominador […] Cuando el superior inmediato sea el jefe del
organismo, la segunda instancia corresponderá a la Procuraduría General de la Nación, a través
del funcionario competente en dicho organismo de control.” (Corte Constitucional, 2003,
Sentencia C-1061).
Aquí se da un mejor entendimiento del sistema disciplinario, pues la primera instancia de dicho
proceso será de control disciplinario interno, en el entendido que “el competente será el superior
inmediato del investigado y que este tiene la facultad según la normar de agotar todas las etapas
del proceso tales como indagar, investigar, acusar y dictar fallo y la segunda instancia
corresponderá al superior jerárquico de aquel” (Corte Constitucional, 2003, Sentencia C-1061),
no obstante, si el superior inmediato es el jefe del organismo, la segunda instancia corresponderá
74
a la Procuraduría General de la Nación, siendo esta, parte del control disciplinario externo, todo
esto para mantener las garantías del funcionario procesado, mediante el principio de imparcialidad.
2.1.1.3 Sentencia C-591 de 2005.
La presente sentencia con la ponencia de la Magistrada Dra. Clara Inés Vargas Hernández, a
pesar de manejar parámetros de carácter concerniente al derecho penal, en especial para la
implementación del sistema penal acusatorio, la Corte Constitucional presentó una serie de
lineamientos válidos para el derecho disciplinario. Pues en este se expone la necesidad de crear
una clara diferencia entre los organismos que investigan, acusan y juzgan en un proceso. Para este
caso la Corte lo expuso de esta manera:
(iii) instituir una clara distinción entre los funcionarios encargados de investigar, acusar y juzgar,
con el propósito de que el sistema procesal penal se ajustase a los estándares internacionales en
materia de imparcialidad de los jueces, en especial, el artículo 8 del Pacto de San José de Costa
Rica; (Corte Constitucional, 2005, Sentencia C-591)
El anterior planteamiento se sostiene en el ámbito internacional por las garantías judiciales
estipuladas en el artículo 8 de la Convención Americana de los Derechos Humanos. Dicho artículo
del Pacto de San José extiende dicha garantía a todos los procesos judiciales que se tienen entre
los países firmantes, en especial en los temas penales y disciplinarios.
Cabe añadir que para el año 2003, la Corte Interamericana de Derechos Humanos mediante la
sentencia del caso Myrna Mack Chang Vs. Guatemala, dio los primeros pasos en la creación del
Control de Convencionalidad, todo esto para comprometer más a los Estados miembros de cumplir
75
no solamente los parámetros estipulados en el pacto de San José, sino también todas las sentencias
emitidas por dicha corporación.
Esto hizo que todos los países miembros, tuvieran en cuenta de forma más organizada el
derecho internacional humanitario y con ello el modelo de juzgamiento que se tenía en el
ordenamiento interno, entre estos se encuentran los procesos disciplinarios en Colombia.
2.1.1.4 Sentencia T-1034 de 2006.
Para la sentencia T-1034 de 2006, mediante la ponencia del Magistrado Dr. Humberto Sierra
Porto, la Corte suspendió la sanción disciplinaria contra un funcionario emitida por la Personería
Distrital de Bogotá, debido a que desconoció el principio de imparcialidad, pues la entidad basó
su sanción en un concepto presentado por un personal interno dentro de la propia Personería
viciando así las providencias emitidas en las dos instancias. En esta sentencia se integra de manera
clara los conceptos expuestos antes en la doctrina de imparcialidad subjetiva e imparcialidad
objetiva.
La Corte define a la imparcialidad subjetiva como la exigencia que los asuntos allegados al
juzgador no le sean conocidos, para que de tal forma no maneje ningún interés de manera directa
ni indirecta; en el caso de la imparcialidad objetiva expone sobre un posible contacto anterior por
parte del juzgador sometido a su reflexión, partiendo desde una perspectiva funcional y orgánica
que demuestre una duda razonable sobre la imparcialidad del funcionario juzgador. Es así como,
en virtud de lo antes descrito, la Corte Constitucional es enfática en afirmar:
En esa medida la imparcialidad subjetiva garantiza que el juzgador no haya tenido relaciones con
las partes del proceso que afecten la formación de su parecer, y la imparcialidad objetiva se refiere
al objeto del proceso, y asegura que el encargado de aplicar la ley no haya tenido un contacto previo
76
con el tema a decidir y que por lo tanto se acerque al objeto del mismo sin prevenciones de ánimo.
(Corte Constitucional, 2006, Sentencia T-1034).
También esta sentencia recalca que la proveniencia de todo tipo de pruebas no debe provenir
por parte del órgano juzgador, sino que es necesario que dicha carga recaiga en el ente acusador,
todo esto para mantener el principio de imparcialidad y mantener las garantías procesales del
funcionario sancionado.
Este avance probatorio mantiene en firme las garantías de la persona sancionada, ya que el
carácter probatorio en los procesos disciplinarios cambió de tal manera que se le ha relacionado al
sistema penal acusatorio que se tiene el Colombia, pues se busca que el funcionario tenga las
mismas garantías procesales que un sindicado, todo esto lleva a entender que también es posible
hacer un símil cuando se tengan vacíos jurídicos en el proceso disciplinario que se presenta dentro
de las instituciones nacionales, en especial para la Policía Nacional de Colombia frente a sus
oficinas de control disciplinario.
2.1.1.5 Sentencia C-762 de 2009.
Para la sentencia C-762 de 2009, con ponencia del Magistrado Dr. Juan Carlos Henao Pérez, es
necesario que se presente de manera clara una fuerte separación en lo que sería el procedimiento
penal y disciplinario: las cuales son la parte de investigación y el juzgamiento, con esto se busca
de manera clara que se tenga una división entre el órgano acusador y el ente juzgador.
Es por ello que la Corte expone que, dentro de las instituciones, sus órganos investigativos se
mantengan al margen de juzgar y viceversa, para que el debido proceso sea de manera uniforme
en todos los servidores públicos. La Corte lo expresa de tal manera:
77
[…] El superior encargado de adelantar el proceso disciplinario está sometido a las reglas que
garantizan el debido proceso y debe actuar, con eficiencia e imparcialidad, en la aplicación de un
régimen disciplinario que, salvo las excepciones constitucionales y legales, es uniforme para todos
los servidores públicos. (Corte Constitucional, 2009, Sentencia C-762).
También en el derecho disciplinario añade la necesidad del control de garantías por parte del
órgano juzgador frente al funcionario que recae dicho disciplinario, todo esto para reforzar el
principio de imparcialidad en los procesos disciplinarios que se surten en las entidades públicas
del país. El tema probatorio en los procesos disciplinarios se expondrá de manera detallada en la
siguiente providencia.
Asimismo, en esta sentencia, se hace hincapié que el principio de imparcialidad, al encontrarse
dentro del debido proceso disciplinario, es necesario que se entienda como la garantía en la cual
el empleado que maneje la investigación o que tenga conocimiento de los recursos presentados
contra las actuaciones adelantadas, sea un tercero neutral, ya sea tanto para el funcionario que
recibe el disciplinario como para la causa y el objeto o la situación analizada. También este debe
llevar a cabo sus competencias, sin tener posturas anteriores o prejuicios que alteren su ánimo en
el momento de tomar una decisión. La Corte lo ha considerado de esta manera:
[…] La imparcialidad representa, pues, el principio más depurado de la independencia y la
autonomía judiciales o de quien, conforme la Constitución y la ley, le ha sido reconocido un poder
de juzgar a otros individuos, pues no sólo lo hace independiente frente a los poderes públicos, sino
también, frente a sí mismo (Corte Constitucional, 2009, Sentencia C-762).
78
Esta naturaleza imparcial del funcionario investigador de forma objetiva como subjetiva, no
debe tener mayores requisitos de los que le impone la ley, es por eso que tanto él o el tribunal que
tenga poderes disciplinarios tienen que obrar con imparcialidad, pues esta es una condición
intrínseca del debido proceso.
La Corte Constitucional también expone que para asegurar el principio de imparcialidad la
decisión impuesta por los departamentos de control interno disciplinario, deben tener congruencia
con los cargos que fueron formulados y dando así la posibilidad de recurrir a la vía gubernativa
con el fin tomar una decisión justa para que la sanción tenga oportunidad de ser revisada por la
jurisdicción contenciosa administrativa.
2.1.1.6 Sentencia C-532 de 2015.
Mediante esta sentencia, la Corte Constitucional mediante ponencia de la Magistrada Dra.
María Victoria Calle Correa, se intenta determinar el principio de imparcialidad frente a los
impedimentos y recusaciones de los funcionarios públicos (en el caso de la sentencia son el
Tribunal de Ética Médica) para así aumentar las garantías procesales del funcionario disciplinado.
La Corte expone la legislación y perspectiva de los impedimentos y recusaciones de esta manera:
La figura de los impedimentos y las recusaciones está desarrollada en el Libro IV. Procedimiento
disciplinario, Título III, artículos 84 al 88, de la Ley 734 de 2002, (...). El artículo 84, establece las
causales de impedimento y recusación. El artículo 85, regula el trámite que debe ser seguido por el
servidor público en quien concurra cualquiera de las causales señaladas para que se declare
inmediatamente impedido, lo que tiene lugar a través de un escrito en el que exprese las razones,
señale la causal y si fuere posible aporte las pruebas pertinentes. El artículo 86, consagra el derecho
que tiene cualquiera de los sujetos procesales para recusar al servidor público que conozca de la
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actuación disciplinaria, con base en las causales fijadas en el artículo 84, por medio de un escrito
de recusación acompañado de la prueba en que se funde. El artículo 87, desarrolla el procedimiento
en caso de impedimento o de recusación. Y el artículo 88, fija la competencia en el Viceprocurador
General de la Nación cuando es aceptada la causal de impedimento declarada por el Procurador o
la recusación contra él formulada (Corte Constitucional, 2015, Sentencia C-532).
Para la Corte, los impedimentos y recusaciones son de carácter procesal, como lo explica el
artículo 209 de la Constitución política, fueron creadas con el fin de asegurar principios sustantivos
con miras al correcto cumplimiento de la función pública. También se busca asegurar las
condiciones de transparencia e imparcialidad en las diferentes etapas disciplinarias por parte de la
persona que maneja a su cargo el proceso y el juzgamiento del asunto, con la certeza que sólo bajo
esta manera puede volverse realidad el significado de igualdad al momento de aplicar la Ley.
En los procesos disciplinarios los impedimentos y recusaciones son importantes para mantener
la imparcialidad en la administración de justicia, pues estas son aplicables a la competencia
administrativa y en la general a los procesos disciplinarios del país. Estos estamentos judiciales
garantizan transparencia al momento de juzgamiento.
También estas instituciones se encuentran promovidas mediante el artículo 29 de la
Constitución política y el artículo 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
2.2 Sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
La Corte Interamericana de Derechos Humanos (en algunos casos la llamaremos Corte IDH) es
parte judicial de la Organización de los Estados Americanos (OEA), posee autonomía dentro de la
OEA y tiene su sede en la ciudad de San José, capital de Costa Rica.
80
Su principal función es proteger la Convención Americana sobre los Derechos Humanos o pacto
de San José, sometiendo a los Estados firmantes a acatar los principios fundamentales de Derechos
Humanos de los ciudadanos que habitan en cada uno de estos países.
Es por ello que la Corte IDH ha presentado grandes avances en el progreso de los Derechos
Humanos de la región, condenando así a los Estados que cometan faltas al Derecho Internacional
Humanitario y previniendo así vulneraciones futuras de este por parte de los Estados miembros.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos a través de los años ha condenado a muchos
países por violaciones a las garantías procesales de los acusados, pero pocas de estas se llevan en
cierta medida al derecho disciplinario. Es por ello que es necesario tomar de muchas
consideraciones de otros casos de los jueces interamericanos que no sean de la jurisdicción
disciplinaria como analogía, todo ello para mantener los procedimientos en general conforme al
Derecho Internacional Humanitario, en especial al artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica
donde se expone la necesidad que “toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías
y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial,
establecido con anterioridad por la ley,…” (Convención Americana sobre Derechos Humanos,
1969)
2.2.1 Evolución jurisprudencial del principio de imparcialidad en el proceso disciplinario
en las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Para adentrarnos más en el sentido de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre el
principio de imparcialidad en el proceso disciplinario en las providencias emitidas por ella primero
se debe detener en cómo funciona la Corte IDH sobre sus sentencias y su obligatoriedad al Estado
81
Colombiano, también se dará una introducción somera de qué es el Control de Convencionalidad
y como se aplica.
La Corte IDH al emitir sentencias de fondo sobre sus casos contra un Estado miembro del Pacto
de San José este le exige al Estado condenado reparaciones y costas a las víctimas que sufrieron
la vulneración, pero en el sentido práctico antes del año 2003 las sentencias de la Corte eran de
carácter vinculante solamente para los Estados condenados.
Como se explicó de forma breve a comienzos de este capítulo, en el año 200311 frente a una
tesis del doctor mexicano el Dr. Sergio García Ramírez se dio inicio al Control de
Convencionalidad que aumentó el rango del carácter vinculante de la motivación de las sentencias
al resto de los Estados firmantes del Pacto de San José, volviendo así cada jurisprudencia dictada
en la historia de la Corte Interamericana obligatoria y añadiendo esta al Bloque de
Constitucionalidad de todos los países miembros.
Con el avance de las sentencias de la Corte IDH evoluciona también el Control de
Convencionalidad, donde los casos donde los casos Almonacid Arellano y otros Vs. Chile de 2006
y Trabajadores Cesados del Congreso Vs. Perú, también del mismo año, sentaron bases en la
protección de Derechos Humanos, dando nacimiento al Control Concentrado y Control Difuso de
las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Dentro de los jueces de la Corte Interamericana de Derechos humanos recae la principal
verificación del cumplimiento de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, del cual
11 Todo este tema se expone con mayor detalle en el voto concurrente razonado del Juez García Ramírez dado en
el caso Myrna Mack Chang vs. Guatemala del 25 de noviembre de 2003, en su párrafo 27.
82
cada uno de los países firmantes cumpla con sus reglas y las sentencias proferidas, a esto se le
conocen como Control Concentrado.
Mientras el Control Difuso recae en principio en los todos los Jueces y funcionarios del aparato
judicial de los Estados firmantes del Pacto de San José, donde cada uno debe conocer y acatar los
tratados y la jurisprudencia internacional sobre Derechos Humanos, desde las Altas Cortes de la
Nación hasta el policía y militar en la región más pequeña del país.
Como resultado de ello, dicho Control recae también en los Organismos encargados del
Derecho Disciplinario en Colombia, donde es necesario que comprendan y acaten todas estas
normas, que para este objeto de estudio es el artículo 8 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos que protege las garantías judiciales de los funcionarios que se encuentran en
proceso disciplinario, en especial su numeral primero donde se encuentra el principio de
imparcialidad.
Entendido los conceptos básicos sobre el funcionamiento de la Corte IDH, el Control de
Convencionalidad y su aplicación en Derecho Disciplinario colombiano, se iniciará la evolución
jurisprudencial del principio de imparcialidad en los casos de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos.
2.2.1.1 Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica (2004).
Para este caso sus hechos se centran en la responsabilidad que tuvo el Estado de Costa Rica
frente a cuatro condenas presentadas por difamación al periodista Mauricio Herrera Ulloa en la
cual expone en varios artículos sustentados en reportes europeos las presuntas faltas cometidas por
un diplomático de este país. El proceso generalmente fue cometido varios yerros por parte del
83
aparato judicial costarricense que mediante una pena desproporcionada, vulnerando así múltiples
derechos del demandante.
Entre los derechos vulnerados encontramos la imparcialidad, pues la Corte IDH consideró
frente a este caso de existir relación alguna tenida por parte del juez con el proceso, este en primera
medida no puede llevar a la suposición de que exista una parcialidad.
Es por ello que la naturaleza misma que se tiene del recurso de casación es para evitar que se
dé una transgresión a la garantía de imparcialidad, pues los tribunales de casación se manejan
como tribunal de mérito por lo cual no se pronuncia sobre los hechos. Es por ello por lo que la
casación hace solamente la verificación de la sentencia para determinar si esta se encuentra en
derecho, ya sea de forma como de fondo. La Corte IDH lo expone de esta manera en el párrafo
171 de sus consideraciones:
La Corte considera que el derecho a ser juzgado por un juez o tribunal imparcial es una garantía
fundamental del debido proceso. Es decir, se debe garantizar que el juez o tribunal en el ejercicio
de su función como juzgador cuente con la mayor objetividad para enfrentar el juicio. Esto permite
a su vez, que los tribunales inspiren la confianza necesaria a las partes en el caso, así como a los
ciudadanos en una sociedad democrática (Corte interamericana de Derechos Humanos, 2004, Caso
Herrera Ulloa Vs. Costa Rica).
A pesar de que la presente sentencia no se encuentra expresamente englobada en el derecho
disciplinario, se puede agregar esta sentencia que los deberes de la siguiente instancia en apelación
no es solo tener en cuenta los hechos, sino también es necesario que se determine si la anterior
providencia se encuentra acorde a derecho, es por ello que de esa forma se garantiza el derecho a
la imparcialidad de la persona a la cual recae el juicio disciplinario.
84
Ante este momento la Corte IDH reitera cuales son los criterios de imparcialidad que debe tener
un juez, los cuales se pueden exponer de esta manera:
1. Imparcialidad Subjetiva: El tribunal no debe contener subjetivamente un prejuicio
personal.
2. Imparcialidad Objetiva: la imparcialidad desde la perspectiva objetiva debe existir al
presentar las suficientes garantías para que no exista una duda al respecto. Desde este
análisis objetivo es necesario determinar si además del comportamiento de los jueces,
se encuentran hechos que puedan ser investigables en los cuales se presenten dudas en
el accionar imparcial del juez.
Hasta las apariencias pueden manejar cierta importancia. Pues lo importante es la confianza que
debe infundir el aparato judicial a los ciudadanos de una sociedad democrática, en especial todas
las partes del caso.
2.2.1.2 Caso Palamara Iribarne Vs. Chile (2005).
El Caso en cuestión expone la prohibición de un libro escrito por el exfuncionario militar
Humberto Antonio Palamara Iribarne, en ese momento asesor técnico de las Fuerzas Armadas de
Chile, donde en él se exponía la forma de ejercer la inteligencia militar y recomendación de
mejorarla de forma tal que respetase los Derechos Humanos en sus actuaciones.
Al ser juzgado de manera disciplinaria por la Fiscalía Naval (Justicia Disciplinaria Militar de
Chile), fueron incautados todos los borradores del libro y condenados por faltas administrativas,
85
donde el señor Humberto Antonio Palamara fue condenado en costas y prisión por los delitos de
incumplimiento de sus deberes militares y desobediencia.
En este juicio, el procedimiento disciplinario tuvo graves irregularidades, por parte de la justicia
militar que lo llevaba a cabo, cometiendo una violación flagrante al Pacto de San José, donde
fueron vulnerados la libertad de expresión, libertad de pensamiento, derecho a la propiedad privada,
principio de legalidad, derecho a la libertad personal y por supuesto, el derecho a las garantías
judiciales mínimas, entre ellas el derecho a la imparcialidad.
La Corte IDH explica que el derecho de imparcialidad que debe tener un tribunal en general
requiere que quienes la integren no manejen intereses, tampoco tener preferencia alguna por
cualquiera de las partes, también el ser juzgado por un juez imparcial en una de las garantías
fundamentales del debido proceso.
Mediante estimación de la Corte, se expone que es necesaria una estructura organizada
jerárquicamente para los tribunales militares, en el cual todos los integrantes tengan la misma
condición de militares que tengan activo su servicio y que en dicha jerarquía se encuentren
subordinados a sus superiores basados en la cadena de mando.
En su teoría se establecen cuáles son los parámetros que pueden considerar un tribunal de
justicia disciplinaria (en este caso militar) carente de independencia e imparcialidad, en las cuales
se puede determinar:
- Cuando dicho juzgamiento no se encuentra acorde con la jerarquía de mando establecida
por los reglamentos internos del Estado firmante.
- En el nombramiento que no sea el idóneo ni competente en su área específica para ejercer
funciones judiciales.
86
- Al momento de no tener garantías de inamovilidad de los funcionarios judiciales.
Que los funcionarios no cuenten con experiencia profesional ni una sólida formación jurídica
exigible para poder llevar el cargo de fiscal o juez en el proceso.
Al fallar el proceso en algunos de estos pilares hay una clara vulneración al principio de
imparcialidad, en el cual la Corte IDH lo expresa como una falla institucional.
Es necesario también suponer que la independencia del juez se forje mediante un proceso de
nombramiento transparente, donde se tenga experiencia en el cargo conferido, donde este sea
inamovible y sea garante para evitar presiones externas. Como lo explica la Corte en su párrafo
145:
La Corte considera que el derecho a ser juzgado por un juez o tribunal imparcial es una garantía
fundamental del debido proceso. Es decir, se debe garantizar que el juez o tribunal en el ejercicio
de su función como juzgador cuente con la mayor objetividad para enfrentar el juicio. Asimismo,
la independencia del Poder Judicial frente a los demás poderes estatales es esencial para el ejercicio
de la función judicial” (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2005, Caso Palamara Iribarne
Vs. Chile).
Se considera también que los procesos de justicia disciplinaria al momento de sustanciarse
deben ser públicos, como lo expone el artículo 8.5 de la Convención Americana de Derechos
Humanos. La Corte IDH expone que al haber secreto en las actuaciones sumarias en la justicia
disciplinaria, contraría los principios del Pacto de San José, cometiendo una flagrante vulneración
a las garantías judiciales necesarias para la transparencia del proceso tal como lo expone la
sentencia en su párrafo 166:
87
Para ello, el Tribunal tomará en cuenta que una de las principales características que debe reunir el
proceso penal durante su sustanciación es su carácter de público. El derecho a un proceso público
se encuentra protegido por diversos instrumentos internacionales como elemento esencial de las
garantías judiciales (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2005, Caso Palamara Iribarne
Vs. Chile).
Se considera también que los procesos de justicia disciplinaria al momento de sustanciarse
deben ser públicos, como lo expone el artículo 8.5 de la Convención Americana de Derechos
Humanos.
2.2.1.3 Caso Valencia Hinojosa y otra Vs. Ecuador (2016).
Frente a este caso se expone que el señor Valencia Hinojosa para finales del año 1992 era un
miembro de la Policía Nacional del Ecuador, en el momento que se encontraba en servicio se
encontraba con cuatro personas, entre ellos tres policías consumiendo licor en un lugar público.
Mientras se encontraban departiendo se produjo un altercado en el cual, al llegar un capitán al
solicitarle el arma de dotación, este dispara hiriendo a su superior y a otro policía. El señor valencia
huyó y se escondió en inmediaciones de un centro deportivo donde se le encontró con un disparo
en la cabeza, considerando la Corte IDH esta circunstancia de forma controvertida.
Este caso específico fue llevado a una jurisdicción penal policial, que era un fuero especial que
se aplicaba a los casos policiales. La Corte IDH a pesar de considerar controversial el fallecimiento
del policía, dicha jurisdicción consideró 5 años después de los hechos que este se había tratado de
un suicidio por el cual no daba responsabilidad penal por parte de ninguno de los policías
sindicados en el proceso.
88
Para este caso la Corte es muy crítica con el sistema judicial que se tenía en el momento en
Ecuador, ya que no cumplía con los mínimos requisitos para que se diera una certera imparcialidad
en el proceso y por lo tanto se violó el Artículo 8 del pacto de San José al no cumplir los siguientes
requisitos:
- Una relación de directa con la rama judicial: En el caso específico se cometió un yerro en
dicha jurisdicción especial en la cual se daba relación con la rama ejecutiva, considerándolo
de manera equivocada que al ser el Presidente de la República la autoridad máxima de la
policía, dicha función judicial debería estar sometida a la parte ejecutiva, es por ello que
equivocadamente la última palabra frente a las controversias de esta jurisdicción las dirimía
el “Ministerio de Gobierno” y no una autoridad judicial competente.
Aunque en la realidad se demostró que dicha jurisdicción penal policial no existía un poder
ejecutivo real, llevándola a gozar de gran independencia al momento de ejercer sus
funciones, pues el Ministerio de Gobierno no tenía una intervención verdadera al momento
de manejar sus funciones.
Al no tener un ente regulador real ni encontrarse bajo la rama judicial, la Corte IDH
consideró que este tipo de procedimientos judiciales no daban garantías por parte del Estado
para que se cumpliera el principio de imparcialidad, necesaria para todos los procesos
judiciales. El Poder Ejecutivo tampoco garantizó el principio de imparcialidad y de
independencia desde la perspectiva institucional.
- Todas las Instancias se encontraban dentro de la jurisdicción penal policial: frente este
tipo de sistema judicial especial se encontraban organizados en los que instruyen el sumario,
conocidos como los jueces del distrito de la Policía Nacional, donde tenían la competencia
para evaluar si era necesario o no avanzar cualquier juicio. Para la primera instancia se
89
encontraban los Tribunales del Crimen de la Policía Nacional, que daban inicio al juicio
como tal.
Luego se encontraron las Cortes Distritales de Policía, quienes eran la segunda instancia de
los procesos policiales, quienes conocían los recursos de apelación. Por último existía La
Corte Suprema de Justicia de la Policía, encargada de todos los procesos de “tercera
instancia” y donde se daba la revisión de los procesos penales en el contexto de la policía.
Para la Corte IDH se demostró en este caso que todas las personas que manejaban el sistema
judicial penal policial no cumplían con el principio de imparcialidad en los procesos, pues
todos ellos eran policías subordinados y bajo una cadena de mando. Tampoco obedecía el
reglamento en el cual como requisito para pertenecer a estos juzgados los jueces debían ser
licenciados en jurisprudencia y haber ejercido dicha profesión entre los juzgados ordinarios
durante un tiempo prudente.
- Un equivocado nombramiento de jueces y fiscales: Al ser esta jurisdicción bajo el poder
Administrativo, los jueces eran nombrados por la Corte de Justicia Policial, quienes a su
vez eran nombrados por libre nombramiento y remoción por parte del Ministro de Gobierno,
quien al ser el superior jerárquico tenía libertad absoluta para nombrar o remover a los
Magistrados de dicha Corte de fuero policial.
El tiempo de duración de jueces y magistrados en dicha jurisdicción constaba de dos años,
teniendo libre remoción en cualquier momento, cosa que para la Corte Interamericana de
Derechos Humanos expuso que ello podría fomentar una duda ecuánime sobre la
efectividad de estos jueces al momento de decidir dichas controversias sin ser reprendidos
por sus superiores.
90
Para la Corte IDH esto atenta en gran medida contra el principio de imparcialidad en los
procesos judiciales, ya que con ello se demostraba la falta de inamovilidad e independencia
que deben tener los jueces al momento de ejercer el cargo, afectando en gran medida los
resultados que pudieran tener los procesos llevados dentro de la policía incumpliendo el
numeral primero del artículo 8 del Pacto de San José.
- Un irreal control judicial de los procesos por parte de jueces ordinarios: Para la Corte IDH
es para la transparencia de un proceso, es necesaria la revisión judicial motivada por la
jurisdicción ordinaria, pues esto ofrece garantías objetivas para la imparcialidad e
independencia del proceso.
Para el caso en específico se demostró que a pesar de que la ley ofrecía una revisión por
parte de una justicia ordinaria, en la realidad no se cumplía, ya que no existía de ninguna
manera recurso alguno para llevar este tipo de procesos de la jurisdicción penal policial a la
jurisdicción ordinaria. El Estado de Ecuador no pudo demostrar que se llevará a cabo un
control judicial de los procesos policiales por parte de la jurisdicción ordinaria.
Con todas estas falencias quedó demostrado para la Corte IDH la falta de imparcialidad e
independencia para esta jurisdicción especial vulnera en gran medida las garantías procesales
mínimas en un proceso disciplinario, donde impera la desidia, la inestabilidad de los jueces, la
falta de una organización garante del debido proceso y la parcialidad de los funcionarios que
ejercen en ella.
También al no demostrarse una clara circunstancia de la pérdida de la vida de la víctima en el
proceso, la Corte IDH consideró el resultado de la investigación presentada por la jurisdicción
penal policial como una omisión por parte del Estado como resultado de no cumplir correctamente
con la obligación de llevar el caso conforme a derecho.
91
Tampoco la familia de la víctima tuvo recursos para interponer frente a una posible violación a
los derechos humanos, es por ello por lo que ante los errores sumarios en el proceso del señor
Jorge Valencia Hinojosa y su Cónyuge Patricia Trujillo Esparza el Estado ecuatoriano fue
condenado.
2.3 Conclusión del capítulo segundo
Como se explicó en las anteriores partes de este capítulo, mediante las sentencias presentadas
por parte de la Corte Constitucional Colombiana y la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
mediante un proceso inductivo se puede entender el parámetro general de la imparcialidad en los
procesos disciplinarios y como este debe ser protegido por la Constitución y el derecho universal
a que las personas reciban un juicio justo.
Es por ello por lo que se puede intuir que las más importantes lecciones que se deben manejar
en los procesos disciplinarios en la Policía Nacional para mantener la imparcialidad, de
conformidad con las sentencias objeto de estudio, son los siguientes:
1. Una imparcialidad objetiva por parte de los jueces: los jueces e investigadores de los
procesos deben ser y mostrarse imparciales frente a los procesos que investigan, para ello
es necesario que las entidades y las personas gocen de independencia al momento de emitir
sus fallos, lo cual podría verse sesgado en el evento en que sobre un mismo funcionario
recayera la tarea de investigar, acusar y juzgar, no queriendo generalizar y afirmar que se
está presumiendo la mala fe del competente disciplinario, sino que su tarea de fallador sería
mucho más objetiva, si su tarea solo se concentrara en acercar la verdad procesal a la verdad
real de los hechos, una vez llegado a la certeza en virtud del materia probatorio aportado
por las partes, tanto acusadora, como de la defensa.
92
2. La capacidad para dictarse impedimentos y recusaciones: todo ello para que, en el
hipotético caso de no existir imparcialidad en el proceso por parte de los jueces
disciplinarios, el funcionario inmiscuido en el proceso tenga el derecho para presentar
recusaciones. También que los funcionarios al reconocer tener intereses o encontrarse de
cualquier forma parcializada del caso, darle la oportunidad de retirarse mediante un
impedimento motivado. Estas instituciones procesales refuerzan el principio de
imparcialidad en el proceso disciplinario, fomentando así las garantías de justicia.
3. Tener el derecho a una segunda instancia: Hay que tener en cuenta que la segunda
instancia en los procesos disciplinarios de la Policía Nacional de Colombia es conocida por
el superior competente del que dictó la decisión de primera instancia, el cual tiene el deber
de no solo mirar los hechos, sino que debe hacer revisión clara de todo lo ocurrido en la
primera instancia, todo ello para determinar si dicha providencia fue conforme a derecho o
si existió alguna vulneración que amerite dejar sin efectos la decisión del a quo.
4. El derecho a ser llevado a juzgados ordinarios: Ante una posible imparcialidad dentro de
los organismos disciplinarios, las partes en el proceso tienen el derecho a que dicho proceso
sea revisado por jueces de la jurisdicción ordinaria, para que estos hagan un control en el
proceso y así dar mayores garantías.
5. El proceso disciplinario debe ser público: La publicidad del proceso es uno de los pilares
que deben llevarse a cabo para mantener la imparcialidad en el proceso, un proceso
disciplinario que carezca de publicidad no cumple con las garantías.
También es necesario tener en cuenta que a nivel interno en la Policía Nacional los órganos de
control y disciplinarios deben contener cuatro parámetros importantes para mantener la
imparcialidad en todos sus procesos los cuales se explican a continuación:
93
1. División entre el órgano investigador y el sancionador: Para mantener el principio de
imparcialidad, los funcionarios investigadores no deben ser los mismos que juzgan, pues
esto violaría de manera flagrante los derechos del funcionario que recibe el disciplinario.
La división de funciones equilibra la balanza en los procesos, aumentando así las garantías
procesales, la legitimidad de los organismos y la función que desempeña.
2. Nombramiento de jueces y fiscales profesionales: Es necesario que los nombramientos de
los funcionarios que manejen los procesos disciplinarios en la Policía Nacional sean
competentes e idóneos para ejercer las funciones judiciales, que estos sean profesionales
en derecho y hayan tenido en el pasado participación en procesos judiciales.
3. Relación con la rama judicial: Aunque parezca obvio, a nivel práctico todos los procesos
dentro de la Policía Nacional de Colombia deben encontrarse sujetos al poder judicial de
Colombia, todo ello para proteger la imparcialidad en los procesos disciplinarios que se
llevan a cabo dentro de la institución.
4. Inamovilidad de los jueces y funcionarios disciplinarios: Todos los funcionarios que
ejercen tanto como jueces y fiscales dentro de la Policía Nacional deben ser inamovibles y
estos a su vez no deben ser puestos de libre cargo y remoción, todo esto para evitar que
dichos funcionarios sientan presión por parte de personas ajenas de las cuales dependa su
puesto afecten los resultados de las investigaciones o las sentencias que se llevan a cabo
dentro de la institución.
Bajo estos parámetros se considera que se mantendrían las garantías en los procesos
disciplinarios para los funcionarios que se encuentren inmersos en estas investigaciones, también
evita que se vulnere la imparcialidad en los juicios que se llevan a cabo.
94
Capítulo tercero
3. La concentración de funciones frente al debido proceso y el principio de
imparcialidad en el proceso disciplinario de la Policía Nacional de Colombia
Llegado a este punto, se considera importante intentar acercarse al motivo por el cual se discurre
respecto que la concentración de funciones que se ventila en el interior del procedimiento
disciplinario que se lleva a cabo en la Policía Nacional de Colombia, limita el debido proceso y el
principio de imparcialidad. No obstante, como quiera que este procedimiento en el interior de esta
institución castrense, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley 1015 de 2006,
se ciñe a lo dispuesto en el Código Único Disciplinario (Ley 734 de 2002 o las normas que lo
modifique o adiciones), se considera necesario especificar entonces si en el procedimiento
disciplinario diseñado en este código, tienen lugar las vulneraciones antes señaladas.
En virtud de lo antes enunciado, es necesario afirmar, que como se ha venido analizando hasta
el momento, el procedimiento disciplinario que se encuentra establecido en la Ley 734 de 2002,
es un procedimiento que se realizó con proximidad muchas de las características del procedimiento
penal inquisitivo que se encuentra diseñado en el Código de Procedimiento Penal establecido en
la Ley 600 de 2000, motivo por el cual la Corte Constitucional se ha pronunciado al respecto de
esta sincronía punitivo-disciplinario de la siguiente manera:
El derecho disciplinario como parte del derecho punitivo del Estado, se caracteriza por su
aproximación al derecho penal delictivo, pues irremediable-mente (sic) el ejercicio de ius puniendi
debe someterse a los mismos principios y reglas constitutivos del derecho del Estado a sancionar
(Corte Constitucional, 2005, Sentencia C-818).
95
Ahora bien, para efecto que no se malinterprete la opinión antes enunciada, no se está queriendo
manifestar que el derecho disciplinario sea igual al derecho penal, sino que tiene importantes
similitudes, sobre todo en lo que tiene que ver con el sistema inquisitivo dispuesto en la Ley 600
de 2000 el cual se caracteriza por tener una concentración de funciones respecto de quien investiga,
acusa y juzga.
En ese sentido, por parte de la autoridad encargada de llevar el proceso disciplinario, en este
caso las oficinas de control interno de la Policía Nacional, como también en los casos en que así
lo requiera la Procuraduría General de la Nación, a través de sus funcionarios son los que se
encargan de llevar a cabo la investigación, posteriormente de formular los pliegos de cargos
respectivos, y como dice Humar (2018) lo anterior “bajo las premisas propias del proceso
inquisitivo: permanencia de la prueba, investigación integral, identidad entre quien investiga y
juzga” (párr. 3).
No obstante, como quiera que la Ley 734 de 2002, tiene vigencia hasta la entrada en aplicación
de la Ley 1952 de 2019, precisamente sobre esta última norma se ha presentado un Proyecto de
Ley, por el cual se busca su modificación, y dentro de los apuntes que se pueden consultar en su
exposición de motivos se presenta lo relacionado con la concentración de las funciones de la
Procuraduría General de la Nación respecto de investigar y juzgar, llegando a proponer que:
En este marco, el procurador provincial y el regional, tienen concentrada la función disciplinaria, lo
que significa que, para materializar la reforma que se propone, se requiere ampliar el número de estos,
para que puedan acometer de forma separada la función de investigación y la de juzgamiento
(Proyecto de Ley No. 423 Senado - No. 595 Cámara, 2021, p. 60).
96
Además, la misma ampliación está dispuesta para que se presente en las Oficinas de Control
Interno, con miras a contar con el personal suficiente y la infraestructura física necesaria para poder
desligar estas funciones: “[…] Otro tanto puede suceder con las oficinas de control interno
disciplinario. En consecuencia, la ampliación de la planta de personal es un imperativo, sin el cual,
no se podrá materializar la entrada en vigor del nuevo código disciplinario” (Proyecto de Ley No.
423 Senado - No. 595 Cámara, 2021, p. 60).
En ese orden de ideas, la reforma que se plantea busca, entre otros motivos, modificar el artículo
12 de la Ley 1952 de 2019, el cual contiene lo pertinente para el cumplimiento al derecho al debido
proceso, cambio que se puede comparar con la norma que está vigente al momento de reseñar este
trabajo de grado que es lo correspondiente al artículo 6 de la Ley 734 de 2002, la cual quedará
derogada con la entrada en vigencia con la Ley 1952 de 2019, lo cual se puede visibilizar si
hacemos una comparación de las normas antes descritas y la propuesta reseñada en la siguiente
tabla, así:
Tabla 1. Cuadro comparativo del debido proceso en los instrumentos del procedimiento
disciplinario.
Ley 734 de 2002 Ley 1952 de 2019 Proyecto de Ley
modificatorio de la Ley
1952 de 2019
Artículo 6o. Debido proceso.
El sujeto disciplinable deberá ser
investigado por funcionario
competente y con observancia
Artículo 12. Debido proceso.
El sujeto disciplinable deberá ser
investigado y juzgado por
funcionario competente y con
Artículo 12. Debido proceso.
El disciplinable deberá ser
investigado y juzgado por
funcionario competente y con
97
formal y material de las normas
que determinen la ritualidad del
proceso, en los términos de este
código y de la ley que establezca
la estructura y organización del
Ministerio Público.
observancia formal y material de
las normas que determinen la
ritualidad del proceso, en los
términos de este código.
observancia formal y material de
las normas que determinen la
ritualidad del proceso, en los
términos de este código. En el
proceso disciplinario debe
garantizarse que el funcionario
instructor no sea el mismo que
adelante el juzgamiento.
Todo disciplinable tiene
derecho a que el fallo
sancionatorio sea revisado por
una autoridad diferente, su
trámite será el previsto en esta
ley para el recurso de apelación.
En el evento en que el primer
fallo sancionatorio sea proferido
por el Procurador General de la
Nación, la doble conformidad
será resuelta en la forma indicada
en esta ley (negrillas fuera del
texto original).
Fuente: (Ley 734, 2002, art. 6; Ley 1945, 2019, art. 12; Proyecto de Ley No. 423 Senado - No.
595 Cámara, 2021, p.1).
98
Con esta modificación que se busca con el Proyecto de Ley antes señalado, se plantea garantizar
la plena disposición del debido proceso, buscando una clara distinción relacionado con las etapas
de instrucción o investigación y la etapa del juzgamiento dentro del procedimiento disciplinario,
el cual de conformidad con la Ley 1015 de 2006, es el que debe ser ejercido por las Oficinas de
Control Interno en el interior de la Policía Nacional de Colombia.
Ante la búsqueda de esta desconcentración de funciones que se plantea con la reforma a la Ley
1952 de 2019, se intenta dar cumplimiento con la materialización del ejercicio del debido proceso
ante una función judicial como lo es el proceso disciplinario, en los términos descritos por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos de la cual se puede deducir que la función disciplinaria
implica la ejecución o implementación de una función judicial.
Al respecto la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se ha pronunciado con relación a
esta concentración de funciones en los procesos disciplinarios aduciendo al respecto, con relación
al caso de Petro Urrego vs Colombia, donde si bien manifiesta que la concentración de funciones
en una entidad no necesariamente contraviene el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, “siempre que dichas atribuciones recaigan en distintas instancias o
dependencias de la entidad de que se trate” (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2020,
párr. 129), en el entendido que los funcionarios que hagan cargo o parte de una función sean
diferentes a los que realicen otra, por ejemplo que los que fallen sean diferentes a los que formulan
la acusación y que no exista un rango de subordinación entre ambos. Al respecto la Corte IDH, se
ha pronunciado de la siguiente manera:
130. Esta condición no se cumple en el presente caso, pues la Sala Disciplinaria formuló
el pliego de cargos el 20 de junio de 2013 y, el 9 de diciembre del mismo año, emitió el
99
fallo disciplinario que encontró probados tales cargos, estableciendo la responsabilidad
administrativa del señor Petro, y, en consecuencia, ordenando su destitución e inhabilitación.
En razón de lo anterior, este Tribunal advierte que el diseño particular del proceso seguido
contra el señor Petro evidencia una falta de imparcialidad desde el punto de vista objetivo
pues resulta lógico que, al haber formulado los cargos contra el señor Petro, la Sala
Disciplinaria tenía una idea preconcebida sobre su responsabilidad disciplinaria (Negrillas
fuera del texto original) (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2020, párr. 130).
En tal sentido, ante la concentración de funciones en un mismo competente disciplinario donde
no exista una diferenciación de tareas en funcionarios diferentes, la corte determinó la existencia
de una vulneración a “la garantía de la imparcialidad” (Corte Interamericana de Derechos
Humanos, 2020, párr. 133), y siendo esta garantía “un elemento constitutivo del derecho al debido
proceso” (Corte Constitucional, 2006, Sentencia T-1034), evidentemente ante esta concentración
de funciones en un mismo competente disciplinario también se estaría vulnerando dicho derecho.
Así pues, es la Corte Interamericana de Derechos Humanos la que ha dispuesto la vulneración
del principio de imparcialidad y del debido proceso, en aquellos Estados donde se establece un
procedimiento disciplinario donde exista una concentración de funciones en un mismo competente,
lo cual contraría lo dispuesto en la Convención ADH, más exactamente a lo dispuesto en el artículo
8.1 relacionado con la existencia de “un juez o tribunal competente, independiente e imparcial”
(Convención ADH, 1969, art. 8.1), que permita establecer un principio de imparcialidad en la
sentencia o fallo establecido, producto de la existencia de una apreciación probatoria imparcial
fruto de las distintas funciones encargadas a diferentes funcionarios, ya sea dentro del mismo
organismo o de organismos diferentes.
100
En tal sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, es más explícita, con relación a
la vulneración del principio o garantía de imparcialidad ante la concentración de funciones en un
mismo competente disciplinario, condenando al Estado colombiano por esta desatención a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, en los siguientes términos:
[…] la Corte concluye que el proceso disciplinario seguido contra el señor Petro no respetó la
garantía de la imparcialidad ni el principio de presunción de inocencia, pues el diseño del proceso
implicó que la Sala Disciplinaria fuera la encargada de emitir el pliego de cargos y al mismo
tiempo juzgar sobre la procedencia de los mismos, concentrando así las facultades
investigativas, acusatorias y sancionatorias (Negrillas fuera del texto original) (Corte
Interamericana de Derechos Humanos, 2020, párr. 137).
Por tal motivo, como se precisó al inicio de este capítulo, se presenta en la actualidad una
desatención convencional en virtud del procedimiento disciplinario que se ventila con la
normatividad que permite esta concentración de funciones en un mismo competente, como es el
caso de la Policía Nacional de Colombia, en alusión al procedimiento descrito en la Ley 734 de
2002 y el de la Ley 1952 de 2019, por lo cual los diferentes procesos disciplinarios que se llevan
a cabo se encuentran en mora con cumplir no solo con el artículo 8.1 de la Convención Americana
Sobre Derechos Humanos, la cual es de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades del
Estado que hace parte de conformidad con el artículo 1.1 y 2 del Pacto de San José de Costa Rica,
como también de las Sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos a la cual el
Estado colombiano le reconoce plena competencia.
Ante esta desatención se impide cumplir con la atención respecto del ejercicio completo por
parte del competente disciplinario de una ejercicio funcional amparado en una imparcialidad
101
objetiva, la cual asegure, en los términos de la Sentencia T-1034 de 2006, “que el encargado de
aplicar la ley (en este caso el fallador disciplinario) no haya tenido un contacto previo con el tema
a decidir y que por lo tanto se acerque al objeto del mismo sin prevenciones de ánimo” (Corte
Constitucional, 2006, Sentencia T-1034).
Precisamente, ante la evidente falta de imparcialidad objetiva dentro del procedimiento
disciplinario, es que se está ventilando en el Congreso de la República el Proyecto de Ley No. 423
de 2021 Senado - No. 595 de 2021 Cámara, por medio del cual se busca modificar la Ley 1952 de
2019 la cual derogó la Ley 734 de 2002 y que entrará a regir a partir del primero de julio de 2021,
buscando con esto cumplir con el criterio convencional dictaminado por la Corte Interamericana
de Derechos Humanos en el Caso Petro Urrego vs Colombia, dentro de los muchos que se intentan
modificar por medio de este intento normativo.
Sin embargo, lo que interesa del Proyecto de Ley señalado, con relación a esta investigación
es la propuesta del artículo tercero que modifica el artículo 12 de la Ley antes enunciada,
normatividad que permite contar con un procedimiento disciplinario más acorde a una verdadera
imparcialidad objetiva de las autoridades que intervengan en el proceso como tal, lo cual permitirá
contar, tal como dijo Villegas (2021) con un juzgamiento disciplinario “mucho más claro y
expedito y que estará en nuevas manos” (p. 6).
Con la aprobación del artículo del proyecto de ley antes enunciado que modifica el artículo 12
de la Ley 1952 de 2019, se evitaría que se siguieran presentando casos donde en virtud del grado
de jerarquía que se ventila en el interior de la Institución Castrense a la que alude la investigación,
se puedan presentar persecuciones o fallos desproporcionales que gracias a la concentración de
funciones en el competente disciplinario, se configuran decisiones que vulneran principios como
el de imparcialidad, el cual es un principio vinculado al derecho al debido proceso.
102
Lo anterior, es posible evidenciarlo verbigracia en la Sentencia de la Subsección B de la Sección
Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en donde se
determinó en decisión de única instancia con relación a la Acción de Nulidad y Restablecimiento
del Derecho, con relación al fallo disciplinario de primera instancia proferido por el Jefe de la
oficina de control disciplinario interno de la Policía Nacional, por medio del cual se sancionó al
accionante con destitución del cargo e inhabilidad ejercer cargos y funciones públicas por 10 años,
por “ausentarse del lugar de facción o sitio donde preste su servicio sin permiso o causa justificada”
(Consejo de Estado, 2014, Rad. 00902), por ausentarse del CAI en el que prestaba sus servicios
para ir a sacar dinero a un Cajero Automático, sin avisar a su superior; al igual que la decisión de
Segunda Instancia que emitió el Delegado de la Región Ocho de la Policía Nacional; de igual
forma, la resolución emanada por el Director General de la Policía Nacional con la que se ejecutó
la decisión sancionatoria impuesta, y se configuró el retiro del accionante.
Las vulneraciones que esgrimió el accionante fue la de la vulneración al debido proceso, de
defensa, por lo que el problema jurídico que le tocó resolver a la Sala fue el siguiente: “determinar
si con la expedición de los actos administrativos demandados la Nación, Ministerio de Defensa,
Policía Nacional, le desconoció al actor los derechos fundamentales al debido proceso y a la
defensa; y/o si fueron proferidos con falsa motivación” (Consejo de Estado, 2014, Rad. 00902).
En atención al estudio realizado por la sala, se pudo corroborar cierta culpa del accionante, no
obstante, encontró que la decisión tomada en la decisión disciplinaria, una desproporcionalidad de
la sanción que se le impuso, al igual que la ausencia de una adecuada forma de establecer la
culpabilidad; como también se probó la persecución a que fue expuesto el actor por parte de sus
superiores por haber denunciado a unos oficiales y suboficiales en una investigación disciplinaria.
Por todo ello, la Sala consideró que:
103
[…] a). El actor no actuó con el ánimo de incurrir en la falta disciplinaria ni de afectar el servicio,
sino movido por la urgencia en la que se encontraba por el posible corte de los servicios públicos;
b). Que el Banco se encontraba a menos de un kilómetro del sitio de facción; c). Que la diligencia
tardó aproximadamente 5 minutos; d). Que el Agente dejó encargado del CAI a uno de sus
compañeros, tal como lo acredita el Acta de Minuta de Guardia; y e). La trayectoria, hoja de vida
y tiempo de servicios del señor Valle Tapia a la Policía Nacional; se concluye que en el caso que
nos ocupa el demandante no actuó con dolo sino con culpa grave, “por inobservancia del cuidado
necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones”, en los términos del
parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 (cursivas dentro del texto) (Consejo de Estado,
2014, Rad. 00902).
Por lo que la sala pudo concluir que existió violación al debido proceso, por cuanto la entidad
demandada por medio del competente disciplinario no efectuó una “valoración seria, conjunta,
razonada y ponderada de los medios de convicción arrimados al plenario” (Consejo de Estado, 2014,
Rad. 00902), por lo que no se dio una adecuada valoración, repercutiendo en una sanción exagerada,
teniendo en cuenta, además, que de lo actuado en el procedimiento disciplinario “surgen serios
indicios que ponen en duda la imparcialidad de la actuación, por el presunto acoso laboral del
cual era víctima el demandante” [cursiva fuera del texto original] (Consejo de Estado, 2014, Rad.
00902).
Por tal motivo, la decisión de la sala fue declarar la nulidad del artículo segundo del fallo
disciplinario del Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Policía Nacional, por
medio del cual se sancionó con destitución e inhabilidad para ejercicio del cargo y funciones
públicas por 10 años; asimismo, la nulidad parcial de la decisión de segunda instancia; de igual
manera la resolución expedida por el Director General de la Policía Nacional por medio de la cual
104
se retiró del servicio al accionante. Por lo que se modificó la decisión del proceso disciplinario
declarando una sanción de suspensión del cargo por dos meses e inhabilidad especial en los
mismos términos.
De la anterior sentencia, se puede concluir inicialmente la desproporción que la estructura del
procedimiento disciplinario adecuado en la Ley 734 de 2002 (como también en la Ley 1952 de
2019) permite que se presente con relación a las decisiones que pueden tomar los competentes
disciplinarios en virtud de su concentración de funciones, lo cual evidentemente lo coloca en
desventaja procesal, en algunos casos, por cuanto no hay una igualdad de cargas entre quien
investiga, acusa y juzga, con el que está siendo procesado, en tal sentido, la restructuración del
proceso con relación a la desconcentración de las funciones de investigar, acusar y fallar en un
mismo funcionario viene a ser el norte que permite resguardar el debido proceso dentro de esta
jurisdicción con relación a garantizar una imparcialidad objetiva adecuada y pertinente, respecto
de lo cual se desarrolla el procedimiento disciplinario.
3.1 La Figura del cuerpo acusador en los procesos disciplinarios de la Policía Nacional
En virtud de lo anterior, de la realización de los capítulos precedentes, con respecto a las bases
históricas y jurídicas por las cuales se maneja el derecho disciplinario en Colombia y muy
especialmente en la Policía Nacional; las bases y conceptos jurisprudenciales y convencionales
de las sentencias de la Corte Constitucional y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y
su relación con el procedimiento disciplinario que se presenta en las instituciones del Estado, y las
modificaciones que se plantean con la propuesta del Proyecto de Ley que busca modificar la Ley
1952 de 2019, a continuación se plantea un epígrafe que hará una exposición de la necesidad de
introducir dentro del proceso disciplinario la figura de un cuerpo acusador disciplinario que ayude
105
a garantizar la independencia e imparcialidad del competente disciplinario dentro de los casos
dirigidos a su conocimiento dentro de un proceso disciplinario al interior de la Policía Nacional.
Con lo anterior se plantea la tarea de que este el funcionario que falle únicamente se concentre
en fallar el proceso, desprendiéndose así de las facultades de investigar y acusar, las cuales
quedarían impresas y asignadas a este nuevo organismo dentro del procedimiento disciplinario al
interior llevado a cabo dentro de la Policía Nacional, perfeccionando incluso la Propuesta de Ley
antes descrita, por lo que se establece una mayor imparcialidad objetiva en organismos o
dependencias distintas, conformadas por funcionarios diferentes que hacen parte si bien de una
misma institución, sin confundir las funciones de investigar, acusar y juzgar en un mismo .
En tal sentido, se iniciará con un análisis de las facultades disciplinarias de la Procuraduría
General de la Nación dentro del proceso externo; posteriormente las facultades disciplinarias
dentro del orden interno; profundizando en los posibles desequilibrios que se presentan en orden
de la investigación disciplinaria de la Policía Nacional, los inconvenientes que se encuentran en la
teoría y cómo este afecta los principios de contradicción e imparcialidad que se dan en el
ordenamiento interno, dando así la necesidad de un cuerpo acusador independiente que sea
encargado de cumplir la tarea de investigar y acusar ante otro funcionario.
3.1.1 Facultades disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación.
En la intención de mantener los presupuestos garantes mínimos en la justicia disciplinaria, se
limitaron en gran manera las facultades para investigar que tienen los funcionarios internos que
manejan las atribuciones disciplinarias, dándole un gran poder al Procurador General de la Nación.
106
Un claro ejemplo de ello es que en el inciso segundo del artículo 277 de la Constitución donde
expone que la Procuraduría General de la Nación tendrá atribuciones de policía judicial, dándole
así facultad para imponer las sanciones que este considere necesarias.
El artículo 148 de la Ley 734 de 2002 profundiza en el tema de la atribución de policía judicial
por parte de la Procuraduría General de la Nación donde se les faculta de hacer investigaciones
especiales, dándole la facultad al Procurador General y al Director Nacional de Investigaciones
Especiales de proferir las decisiones que ameriten al caso. Igualmente, el Procurador General,
como lo explica el inciso segundo del artículo anteriormente mencionado, tiene la facultad de
delegar a cualquier funcionario de la Procuraduría para los casos especiales, permitiéndole así al
funcionario delegado con atribuciones de policía judicial realice la práctica de pruebas dentro del
proceso disciplinario.
Al cotejar lo anteriormente expuesto con los artículos 116 y el 277 de la Constitución política
de 1991, se llega a la conclusión que el Procurador General de la Nación tiene atribuciones
jurisdiccionales, donde con ello puede dictar las providencias pertinentes para la práctica y
aseguramiento de pruebas en el proceso disciplinario.
Con esto queda demostrado que el control disciplinario que le compete a la Procuraduría
General de la Nación, cuenta jurídicamente con los procedimientos y etapas para el agotamiento
de las investigaciones por medio del aseguramiento y la práctica de la prueba, presentándose en
algunos casos, posibles vulneraciones a los derechos fundamentales de los procesados por el
inmenso poder dentro del proceso disciplinario que ostentan estos funcionarios, mediante la
facultad jurisdiccional y el mecanismo de policía judicial que le concede la Constitución, que llega
a cubrir hasta al Director de Investigaciones Especiales, lo que sin duda podría verse en duda los
principios de imparcialidad.
107
3.1.2 Facultades disciplinarias del orden interno de la Policía Nacional.
Por otro lado, también las Oficinas de Control Interno de las entidades públicas del Estado
tienen las mismas facultades antes expresadas para la Procuraduría General de la Nación, donde
tienen la facultad de practicar las pruebas que no demuestren alguna limitación.
Un ejemplo claro de esto son las declaraciones bajo juramento, la inspección del lugar donde
se cometió la falta disciplinaria, la solicitud de pruebas a otras entidades como la Procuraduría o
la Fiscalía General de la Nación, solicitar el reconocimiento de funcionarios por filas de personas,
la práctica de peritajes por parte de Medicina Legal y otras entidades.
Con lo anteriormente expuesto se considera necesaria la figura de un cuerpo acusador
independiente que pueda llevar el proceso disciplinario basado en la Convención Americana de
Derechos Humanos, la Constitución Política y la normativa interna para mantener así la
imparcialidad garantizando con esto el derecho fundamental al debido proceso en los juicios
disciplinarios en la Policía Nacional.
3.1.3 El principio de imparcialidad y el desequilibrio de poder en el proceso disciplinario
de la Policía Nacional.
Hay que resaltar que la finalidad del derecho disciplinario radica principalmente en la
corrección de las faltas realizadas por los investigados o servidores públicos por medio de
sanciones que pueden afectarlos de tal gravedad, que no pueden llegar a ejercer funciones públicas
por una inhabilidad que puede ser considerable en el tiempo, con ello queda sin la aptitud para
vincularse como servidor en otra dependencia del Estado, entre otros aspectos, también con la
imposición de fallos que si bien son correctivos de la conducta, no requieren una drástica
inhabilidad como los contemplados en algunas decisiones disciplinarias ya analizadas.
108
Todo este tipo de sanciones que muchas veces no tienen la proporcionalidad debida, en virtud
que afectan el principio de contradicción, la imparcialidad del competente disciplinario, la división
para investigar y juzgar tal como quedó evidenciado en sentencia del Caso Petro Urrego vs
Colombia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; todo esto como partes integrantes del
debido proceso contemplado en la Constitución política de 1991. Es así como, la Ley 734 de 2002
al basarse en el sistema penal propio de la Ley 600 de 2000, tiende a llevarse desde una posición
inquisitiva y no garantista como se presenta en la actualidad, procedimiento que fue corregido con
la introducción del procedimiento acusatorio detallado en la Ley 906 de 2004.
Es claro que en la Ley 906 de 2004, se diferencia claramente las funciones investigativas de las
de juzgamiento, descansando estas en dos figuras totalmente independientes, que armonizan y
dinamizan el proceso. Lo anterior, permite que el indiciado tenga plenas garantías en el desarrollo
del procedimiento penal, el cual requiere de fuerzas independientes que, con su esfuerzo y las
reglas establecidas en la normatividad, se concentren en probar los hechos afirmados.
Por su parte, el Código de Régimen Disciplinario al estar basado, en el anterior Código de
Procedimiento Penal, viene a estar inmerso en las principales críticas que se le hacía en su
momento la amplia autoridad que poseía la figura del fiscal en el proceso penal de manera
inquisitiva mixta, donde se evidenciaba una limitación al principio procesal de imparcialidad, por
lo que es dable decir que en la actualidad el procedimiento disciplinario, el cual se imparte con la
Ley 734 de 2002 y también el que comenzará a regir con la Ley 1952 de 2019 (Nuevo Código
Disciplinario que entra a regir a partir del 1 de julio de 2021), es un procedimiento inquisitivo
disciplinario en el que se puede ver afectadas principios y garantías mínimas amparadas por la
Carta política y por los instrumentos internacionales.
109
Por tal motivo, al trasladarse este sistema inquisitivo a la Ley 734 de 2002, a la cual remite la
Ley 1015 de 2006, las facultades que tienen los funcionarios con atribuciones disciplinarias al
momento de procesar a un servidor son tan concentradas que es el único que está para tomar la
decisión de primera instancia, verbigracia lo atinente sobre los oficiales inspectores designados
por la Inspección General de la Policía Nacional, viéndose afectada la imparcialidad en materia
probatoria con la cual ha de tomar, el mismo funcionarios que decretó y practicó la prueba, la
decisión que puede dar sustento al fallo que imponga la sanción o que desestime la misma.
No se quiere dar a entender en ningún momento de este trabajo, la mala fe del funcionario que
adelanta la investigación disciplinaria o que este esté predispuesto a desconocer el principio de
imparcialidad y con ello vulnere el debido proceso del investigado, sin embargo, con base en
criterio convencional, se pudo establecer la incidencia que tiene la concentración de funciones en
el competente disciplinario, lo cual origina, sin que sea su la intención del mismo, yerros en el
procedimiento, como también desconocimiento de derechos del investigado y valoraciones
probatorias inequitativas, que si bien no hace parte de la esfera intencional del individuo, el
procedimiento inquisitivo disciplinario permite la manifestación de estas inconsistencias, es decir,
que el procedimiento está hecho para que se permita estas vulneraciones.
En tal sentido, con la introducción de este cuerpo acusador como tercero en el proceso, se
garantizaría la adecuación o actualización de un sistema disciplinario, el cual a pesar de la
existencia de un nuevo estatuto que aún no ha entrado en vigencia, en la actualidad se erige sobre
una estructura anacrónica por pertenecer a un proceso de corte inquisitivo, el cual permite la
existencia de falencias procesales por parte del competente disciplinario con repercusión directa
sobre los derechos fundamentales del investigado o sancionado, como lo es el debido proceso del
cual hace parte el principio de imparcialidad.
110
Con este nuevo cuerpo dentro del procedimiento disciplinario se estaría además garantizando
el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano, surgido de
instrumentos como, por ejemplo: la Convención Americana sobre Derechos Humanos [artículo
8.1]; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos [art. 14]; la Declaración Americana
sobre los Derechos del Hombre [art. 26]; las Observaciones Generales Aprobadas por los Derechos
Humanos [Observación General N°. 13], entre otros, pues se estaría protegiendo con más
rigurosidad estos derechos, por medio de la implementación de un sistema disciplinario más
cercano al enfoque acusatorio, siendo garante de las reglas mínimas del debido proceso, donde el
juez o fallador o competente disciplinario estaría enfocado al desarrollo de las garantías procesales
y al análisis objetivo del material probatorio, tal como lo afirma Correa (2019):
[…] el fin último de la prueba es el de llenar de certeza, de convencimiento al operador de justicia,
en este caso al juez [o también al competente disciplinario], con respecto a los hechos narrados u
ocurridos, los cuales pueden estar en relación con la verdad de lo acontecido(p. 24).
Es por esto que, con un sistema acusatorio disciplinario, en el cual el fallador no tiene una
concentración de funciones, la figura de este cuerpo acusador garantizaría con más ahínco la
percepción de certeza del competente disciplinario para fallar, en virtud de la implementación de
un debido proceso en cada una de las etapas del procedimiento disciplinario en el cual se permita
inquirir respecto de los hechos que acontecieron y que repercutieron para la apertura del mismo.
En virtud de esto, el desenvolvimiento del proceso disciplinario en un escenario acusatorio, garante
de los derechos del investigado como el debido proceso, y el principio de imparcialidad objetiva
que hace parte de este, se centraría en la necesidad de probar los hechos, en ese sentido, es posible
afirmar que:
111
[los hechos probatorios] tienen que ser probados [por las partes] mediante una serie de elementos
probatorios legalmente obtenidos que se constituyen, por consiguiente, en la mayoría de los casos,
en una evidencia de la verdad que se pretende probar y que conmina al juez [o competente
disciplinario] para, una vez analizado el material probatorio y contrastado con los hechos, llenarse
de un claro convencimiento de que lo probado es lo que realmente ocurrió (Correa, 2019, p. 25).
La objetividad de esta certeza, en un sistema disciplinario inquisitivo como el que se ventila en
Colombia, en especial el desarrollado dentro de la Policía Nacional, se ve limitada ante la
ocurrencia de la investigación y fallo en una misma persona, en virtud del interés lógico que se
desprenden del aportante de la prueba, a lo cual es imposible eludir el componente humano del
fallador, dado que al investigar y con ello aportar, decretar y practicar el material probatorio que
él mismo recolectó se entendería que la valoración de las mismas tuviera cierta inclinación o
predilección por estas, que por las aportadas por la defensa, no diciendo con esto que ello fuere la
regla general, no obstante, el procedimiento así lo permite. En tal sentido, es posible afirmar, en
consonancia con lo expresado por Calamandrei (1973), que:
El proceso no es solamente una serie de actos que deben sucederse en determinado orden
establecido […] sino que es también, en el cumplimiento de esos actos, un ordenado alternar de
varias personas (actus trium personarum), las cuales cada una de ellas debe actuar y hablar en el
momento preciso, ni antes ni después, al igual que en la recitación de un drama, cada actor debe
saber “entrar” a tiempo para su intervención, o en una partida de ajedrez tienen los jugadores que
alternarse para el movimiento de las piezas (p. 264).
112
La paridad e imparcialidad en esta partida de ajedrez de la que habla Calamandrei (1973), viene
a reflejarse cuando ambos jugadores en igualdad de condiciones [en este caso el proceso
acusatorio disciplinario] desarrollan el juego y mueven sus fichas [se desenvuelven en el proceso
y aportan sus pruebas] para lograr imponerse sobre el contrincante [es decir lograr que el ente
acusador en virtud de su investigación y del material recolectado y aportado, logre probar la
ocurrencia del hecho que se le indaga al acusado, mientras que este último pueda probar
precisamente lo contrario, y todo esto en concordancia con una equivalencia procesal], dejando a
un tercero imparcial la valoración de las mismas, en virtud del grado de certeza que estas impriman
en su psiquis, y logren evidenciar los hechos ocurridos, para que la verdad procesal esté enfocada
en comprobar de manera fidedigna, o en su defecto, lo más cercano a la verdad real de los hechos.
En igual sentido, ante la carencia de esta equivalencia entre el acusado y las funciones
concentradas de investigar y fallar en el competente disciplinario de la Policía Nacional, se genera
una posible inseguridad jurídica al momento de impartir justicia, pues los aspectos de la
autenticidad de la prueba, su legalidad, el análisis del contenido de este que son necesarios al
momento de tomar decisiones, tienen una dependencia total de parte de la oficina disciplinaria y
su funcionario delegado, haciendo que la valoración de la prueba se encuentre posiblemente
viciada por el peso que representa el rango del superior con autoridad disciplinaria, disminuyendo
así la posición de defensa por parte del funcionario investigado dentro del proceso.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos falló contra el Estado colombiano en el Caso
Petro Urrego Vs. Colombia, donde la Corte IDH evidenció que el exceso disciplinario en la
Procuraduría General de la Nación atentó contra los derechos políticos del entonces Alcalde de
Bogotá, pues la Corte consideró que bajo los preceptos de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, las sanciones impuestas tuvieron que ser impartidas por una autoridad judicial
113
y no disciplinaria por medio de una condena en firme. De igual forma, como ya se evidenció se
dictaminó por parte de este organismo internacional con relación a la concentración de funciones
en un mismo funcionario, lo cual es contrario al artículo 8.1 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos.
Con lo anterior, se demuestra a nivel interamericano el desbordamiento de las facultades del
Procurador General de la Nación en los funcionarios de elección popular, y la violación a los
preceptos de la Convención ADH donde en el numeral segundo de su artículo 2, expone que
solamente es el juez penal de la república quien puede limitar los derechos políticos de los
funcionarios, al igual que la vulneración del artículo 8.1 del Pacto de San José de Costa Rica ante
la implementación de un procedimiento en el cual una figura tenga las funciones de investigar
acusar y juzgar.
En conclusión, las actuaciones disciplinarias desprovistas de esa concentración de funciones,
puede llegar a presentar los yerros los cuales se estudiaron al inicio del capítulo tercero, llegando
a presentarse situaciones improcedentes que colocan en riesgo los derechos fundamentales del
debido proceso y de defensa y principios como el de inocencia y buena fe del procesado, al ser
investigado y juzgado por un superior al que le debe obediencia y el cual tiene unas atribuciones
que permiten unas reglas de juego procesales que inciden para que se presenten situaciones en el
que el principio de imparcialidad objetiva se vea claramente vulnerado.
3.1.4 Funcionamiento del cuerpo acusador disciplinario como búsqueda de equilibrio en
el sistema sancionatorio colombiano en función de garantizar el debido proceso.
Ahora es momento de exponer cuál serían las funciones del cuerpo acusador disciplinario en
la Policía Nacional y como sería su actuar en los procesos disciplinarios internos. En estos
114
momentos como se expuso anteriormente en la investigación se debe precisar con relación a las
Oficinas de Control Disciplinario Interno de la Policía Nacional, en los parámetros que desarrolla
el Código Disciplinario Único, donde se les da las facultades para conocer sobre los asuntos
disciplinarios contra los funcionarios que operen dentro de sus dependencias.
Aunque el problema real dentro de la Policía Nacional (o cualquier otra dependencia
disciplinaria de una entidad del Estado) se da en la gran concentración que se tiene en las funciones
de investigar y juzgar en un solo funcionario con capacidad disciplinaria, lo cual ha venido siendo
detallado a lo largo de esta investigación.
En tal sentido, la viabilidad de la incorporación de otro integrante dentro del proceso
disciplinario [el cual no sería nuevo, dado la existencia de una figura similar en los Decretos 2857
de 1966 y 1835 de 1979], que se encargue de llevar a su cargo las investigaciones y acusar al
disciplinado, y que hará parte, a su vez, de una dependencia integrada [pero no supeditada] a la
Oficina de Control Interno de la Policía Nacional, garantizando así su independencia, la cual será
la encargada de recibir la noticia y de direccionar la investigación disciplinaria, sosteniendo las
facultades propias de un fiscal en el campo penal, las cuales pueden ser:
1. Investigar y acusar ante el Jefe de Control Interno de la Policía Nacional a los presuntos
responsables de haber cometido la(s) falta(s) disciplinaria(s)
2. Asegurar los elementos materiales probatorios y evidencia física, garantizando su cadena
de custodia mientras se ejerce su contradicción.
3. Velar por la protección de las víctimas, testigos y peritos que la Fiscalía pretenda
presentar
115
4. Solicitar al Jefe de Control Interno de la Policía Nacional las medidas necesarias que
aseguren la comparecencia de los investigados al proceso disciplinario, la conservación
de la prueba y la protección de la comunidad, en especial de las víctimas.
5. Presentar la acusación ante el Jefe de Control Interno de la Policía Nacional para dar
inicio al juicio oral.
6. Solicitar ante el Jefe de Control Interno de la Policía Nacional la preclusión de las
investigaciones cuando no hubiere mérito para acusar
7. Intervenir en la etapa del proceso disciplinario una vez abierto, en los términos que la ley
lo determine.
8. Interponer y sustentar los recursos ordinarios y extraordinarios y la acción de revisión en
los eventos establecidos por este código.
9. Solicitar nulidades cuando a ello hubiere lugar.
10. Las demás que le asigne la ley. (Modificado Ley 906, 2004, art. 114).
Como se puede analizar de lo antes expuesto, esta figura tendría una similitud muy cercana a
las facultades desplegadas por el ente acusador en el campo penal, dentro, antes y después de
iniciado el proceso, pero esta vez circunscrito en el campo disciplinario, garantizando con ello, la
imparcialidad del fallador, quien estará ausente de la etapa investigativa previa, y podrá conocer
la noticia y fallar con una independencia absoluta, en virtud del material que le sea allegado, la
valoración del mismo, y el grado de certeza que este cause en su psiquis.
Por lo tanto, se hace necesario la reorganización de la oficina de Control Interno disciplinaria,
que se encuentra reseñada jurídicamente en el artículo segundo de la Ley 734 de 2002, y en el
artículo segundo de la Ley 1952 de 2019 (esta última entrará en vigor a partir del primero de julio
116
del año 2021). Estas modificaciones si bien no reformarán las competencias que se tienen fijadas,
si lo hará sustancialmente en la parte procedimental con que se lleva a cabo el proceso disciplinario,
en el interior de la Policía Nacional, y en general en todos los procesos disciplinarios que se erigen
en virtud de este Código Único, garantizando una independencia funcional para los actores dentro
del proceso.
Con lo anterior el resultado será el de un procedimiento disciplinario saneado y al margen de
posibles yerros, producto de la subordinación al que se ven inmerso los procesados respecto del
competente disciplinario o con atribuciones disciplinarias, como sucede en el interior de la Policía
Nacional, donde muchas veces el encargado de fallar puede tener un grado de relación con el
investigado al cual este último le debe respeto y obediencia, sosteniendo unas etapas claramente
diferenciadas tanto en personas como en funciones, por lo que la imparcialidad procesal y
funcional estaría garantizada, respaldando los criterios convencionales y jurisprudenciales del juez
o fallador imparcial.
En ese sentido vale la pena hacer una comparación de lo que sería el procedimiento disciplinario
ordinario en primera instancia, tal como se encuentra diseñado en la actualidad en la Ley 734 de
2002 y la Ley 1952 de 2019, y como sería con la introducción de las figuras propuestas en este
trabajo de grado:
117
Gráfico 2. Procedimiento disciplinario ordinario de primera instancia Ley 734 de 2002
y Ley 1952 de 2019
Fuente: Elaboración propia
Por otro lado, la propuesta que a continuación se realiza, la cual contendrá la presencia de
funciones de investigación, acusación y fallo, en funcionarios diferentes, tendrá la estructura
diseñada de manera esquemática en la siguiente gráfica, la cual contiene la actuación de este
cuerpo acusador disciplinario, como también la vinculación del agente del Ministerio Público:
118
Gráfico 3. Estructura del proceso disciplinario ordinario de primera instancia con la figura
del cuerpo acusador.
Fuente: Elaboración propia.
Con la introducción de esta figura del cuerpo acusador de control disciplinario, se ve la
necesidad de garantizar que el procedimiento sea de conformidad con la normatividad vigente,
motivo por el cual será necesario de una modificación del procedimiento establecido en la Ley 734
de 2002 y en la Ley 1952 de 2019 y en el que se respeten las garantías de cada uno de los
intervinientes, por lo que a la par con la creación de este cuerpo acusador, que se verá reflejado en
el proceso disciplinario, será necesario la introducción de un cuarto sujeto el cual se requiere que
sea un delegado del Ministerio Público que sirva de garante del proceso, tal como se detalla en la
gráfica 3.
En tal sentido, como quiera que también se requiere un procedimiento disciplinario que esté a
la vanguardia de las obligaciones y los derechos de las partes intervinientes en el proceso, será
necesario que la Procuraduría General de la Nación sea más incisiva en la participación dentro de
las etapas del juicio disciplinario reseñado en la estructura organizacional de este proceso que se
119
propone, mediante el agente del Ministerio Público encargado de servir de garantes de los derechos
humanos y de los derechos fundamentales de las partes del proceso, entre otras atribuciones,
durante el trámite del mismo, en virtud de la poca, o casi nula participación de este organismo
respecto de las intervenciones dentro del Procedimiento Disciplinario que se adelanta al interior
de la Policía Nacional.
La intervención del Ministerio Público, servirá de garante para que las decisiones tomadas por
el competente disciplinario en primera instancia estén en conformidad con los parámetros legales,
jurisprudenciales y criterios convencionales, este último en virtud del control de convencionalidad
que deberá ser ejercido de oficio en todo momento por el fallador y el ente acusador, los cuales
también servirán de garantes de la defensa del patrimonio público cuando así se advierta en el
proceso, entre otras intervenciones que tendrán que ser reglamentadas para que las nuevas
funciones de estos servidores estén en función del cumplimiento del ordenamiento jurídico vigente.
Asimismo, con esta elaboración organizacional, se reestructurará el proceso disciplinario, creando
independencia entre el órgano investigador y acusador, con el del fallador, garantizando así una
debida atención procesal del investigado durante cada una de las etapas procesales que se plantea.
Por consiguiente, con la intervención del ente perteneciente al cuerpo acusador, se podría
corregir muchos errores que se circunscriben, no solo a una sobrecarga de trabajo para los
competentes disciplinarios encargados de investigar y fallar el proceso disciplinario en el interior
de la Policía Nacional y a nivel general, sino que también se estaría reforzando y perfeccionando
el sistema procesal disciplinario en el interior de esta institución castrense, dejándola depurada de
arbitrariedades procesales y lo que es mejor, de posibles vulneraciones a principios y derechos
fundamentales del procesado, garantizando con ello una independencia y desconcentración de
atribuciones del encargado de dictar el fallo disciplinario.
120
Por lo tanto, lo que se propone no es otra cosa que cumplir con lo dispuesto en el artículo 8.1
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, al igual que con otros instrumentos
internacionales, mencionados en el cuerpo de esta investigación, garantizando así la existencia de
un juicio ordinario disciplinario en el que el investigado pueda ser oído ante un juez competente,
independiente e imparcial, estructurando varias etapas que garanticen el principio de imparcialidad
del fallador y como consecuencia lógica de esto, derecho fundamental al debido proceso, tanto en
la primera como en la segunda instancia del procedimiento disciplinario ordinario.
Asimismo, la estructuración de este nuevo procedimiento disciplinario ordinario llevado a cabo
dentro de la Policía Nacional, en virtud a que el Decreto 1015 de 2006 remite al Código
Disciplinario Único (y a partir de su entrada en vigencia, también al Código General Disciplinario),
es evidente que tendrá que ser adoptado por otras instituciones, las cuales se verán beneficiadas de
este giro hacia un norte más garantista, alejándose corolario de esto, del modelo inquisitivo
reinante en los actuales momentos en la normatividad de la Ley 734 de 2002 y en la dispuesta en
la Ley 1952 de 2019.
En virtud de lo antes enunciado, a continuación se detallará la propuesta de proceso disciplinario
el cual deberá estar integrado por dos momentos centrales, la etapa previa al juicio disciplinario y
la etapa del juicio disciplinario, teniendo como consecuencia de esta diferenciación de momentos,
influencia y diferencia para las actuaciones de los directores del proceso, pues en la primera, será
el nuevo cuerpo acusador encargado de realizar las indagaciones preliminares y la investigación
disciplinaria, en la cual se garantice la oportunidad al investigado para presentar descargo y aportar
121
pruebas, que permitan al ente investigador12 (en esta etapa será llamado ente investigador), una
vez tenga conocimiento de la noticia, sopesar si existen méritos para dar inicio al juicio
disciplinario. En tal sentido, podrá, en el evento en que la noticia no sea la indicada, apropiada o
tenga elementos que permita distinguir claramente manifestaciones temerarias, hechos de carácter
irrelevantes o cualquier manifestación con carácter infundada, emitir auto inhibitorio y acabar ahí
mismo la investigación.
No obstante, en el evento en que existan dudas por parte del ente investigador de la procedencia
de la investigación, tanto en la conducta como en el sujeto, se podrá realizar una indagación
preliminar o previa, la cual podrá culminar con un auto de apertura o con un archivo de la misma.
Aquí hay que diferenciar que una cosa es el auto inhibitorio y otra el archivo de la investigación.
Con el primero se inhibe o se abstiene el ente investigador de conocer el asunto de fondo, en virtud
de los yerros de la noticia o queja con que provienen; mientras que con la segunda el ente
investigador conoce de la noticia, la valora y determina que no da lugar a proseguir con la
investigación.
En el evento en que el ente acusador realice la valoración de la noticia o queja o se abra de
oficio, y determine que hay lugar a una indagación preliminar, en este último evento el cuerpo
investigativo pasará a determinar sobre la ocurrencia o no de la conducta endilgada al investigado,
y si con la misma se configura una posible falta que dé lugar a abrir la investigación disciplinaria,
mediante auto de apertura de la misma, el cual será comunicado al investigado, informándole la
facultad ejercer la defensa por medio de apoderado de su confianza o de oficio, en el evento en
12 Por eso se habla de cuerpo acusador, dado que su denominación dependerá de la etapa en la que se encuentre:
en la etapa previa al juicio disciplinario se denominará ente investigador; a partir del inicio juicio disciplinario se
denominará ente acusador.
122
que este último sea estudiante de último año adscrito a un consultorio jurídico, será necesario que
el estudiante esté acompañado de un superior o docente que le ayudara a coordinar la defensa, en
virtud de lo reseñado en la sentencia de 30 de julio de 2015 del Consejo de Estado.
Una vez iniciada la investigación, el ente investigador informará a la “Oficina de Registro y
Control de la Procuraduría General de la Nación y al funcionario competente de esa entidad o de
la personería correspondiente” (Ley 734, 2002, art. 155), en los términos que dicta el Código Único
Disciplinario; o a la “Viceprocuraduría General de la Nación y al funcionario competente de esa
entidad o de la personería correspondiente” (Ley 1952, 2019, art. 216), en los términos del Código
General Disciplinario una vez entre en vigencia, para que decida respecto del poder preferente.
En tal caso, iniciada la investigación, si el ente investigador determina de forma razonada que
la continuidad en el cargo, de la función o de la prestación del servicio del investigado, facilita la
obstrucción del trámite de la investigación, o que o permite que siga reiterando o cometiendo el
acto o la conducta investigada, podrá el ente investigador solicitar al Jefe de la Oficina de Control
Interno, la suspensión provisional, el cual se pronunciará mediante auto decretando la suspensión
o desestimando la misma. En ambos casos, tratándose de primera instancia, dicho auto, tanto el
que suspenda como el que desestime la suspensión, podrá ser consultado al superior en el efecto
devolutivo; tratándose de única instancia, procederá el recurso de reposición.
En esta etapa, el investigado podrá presentar el material probatorio que pretenda hacer valer,
como también presentar los alegatos previos a que haya lugar, dando por terminada la
investigación; al término de esta procederá el funcionario investigador a evaluar el material
probatorio y determinará si hay lugar a presentar pliego de cargos mediante la formulación inicial
de la conducta reprochada o en su defecto al archivo de la investigación.
123
En el caso en que el ente investigador determine que de conformidad con las pruebas valoradas
hay lugar para imputar una conducta al investigado, dará traslado a la Oficina de Control Interno
del escrito de formulación de la conducta reprochada junto con la copia del expediente, para que
programe el juicio disciplinario en el cual se ventilará, de manera imparcial, la absolución o
condena del inculpado. Este juicio disciplinario deberá estar compuesto de tres audiencias, a saber:
una inicial, otra de práctica de pruebas y una última de alegación y juzgamiento.
La audiencia inicial. Se instalará la audiencia por parte del Jefe de Oficina de Control Interno,
y se procederá a la presentación del inculpado y su defensor, el ente acusador (desde aquí
comenzará a llamarse ente acusador) y el Ministerio Público; seguidamente el Jefe de Oficina de
Control Interno verificará la existencia o inexistencia de nulidades procesales y en el evento de no
encontrar ninguna, procederá a dar la palabra al ente acusador para que realice la formulación
oficial de la conducta reprochada y posteriormente haga el descubrimiento de las pruebas;
posteriormente dará la palabra al defensor del inculpado para que se pronuncie respecto de las
pruebas descubiertas por el ente acusador; seguidamente el defensor podrá descubrir las pruebas
que pretenda hacer valer dentro del proceso.
El Juzgador le preguntará al ente acusador y a la defensa sobre las pruebas van a enunciar y si
hay estipulaciones probatorias; después de esto se le preguntará por parte del fallador al inculpado:
¿Cómo se declara? Si no acepta los cargos endilgados, el juez le dará la palabra al apoderado para
que haga las manifestaciones de defensa y proceda a aportar y/o solicitar las pruebas pertinentes;
posteriormente dará la palabra para que la fiscalía aporte y/o solicite las pruebas pertinentes;
igualmente, una vez solicitado el material probatorio por parte del ente acusador y el defensor, el
Ministerio Público también podrá, de manera excepcional, solicitar las pruebas que considere
124
puedan ser determinante para el proceso en el evento en que no repose dentro de la comunidad de
pruebas aportadas o solicitadas.
Seguidamente, el fallador le dará la palabra a cada una de las partes para que se pronuncie
respecto de las pruebas solicitadas por la contraparte, para que se determine respecto de los
requisitos de pertinencia, conducencia, licitud y utilidad. En tales circunstancias, en caso de que
no se verifique tales requisitos se podrá excluir en el caso de las que ha sido aportadas, rechazar o
inadmitir en el evento de las que han sido solicitadas; posteriormente se decretarán las pruebas.
No obstante, en el evento en que se niegue una prueba, el auto que así proceda podrá ser apelado,
y en el caso en que se niegue la apelación procederá el recurso de queja contra el auto que niegue
la apelación. En todo caso será el superior del Jefe de la Oficina de Control Interno quien decidirá
sobre los recursos antes enunciados.
Audiencia de práctica de pruebas. En esta audiencia se practicarán las pruebas que fueron
decretadas en la audiencia inicial, la cual deberá garantizar la inmediación, la concentración y el
principio de contradicción.
Audiencia de alegación y juzgamiento. Se iniciará con el otorgamiento de la palabra al ente
acusador para que enuncie los alegatos de conclusión y posteriormente a la defensa; seguidamente
se le dará la posibilidad de emitir una réplica a las partes. Igualmente, se le dará la posibilidad al
Ministerio Público para que presente sus alegaciones.
Una vez finalice las intervenciones de las alegaciones, el juez emitirá su fallo el cual podrá ser
absolutorio o sancionatorio, de conformidad con la valoración de las pruebas practicadas. Contra
este fallo podrá presentarse los recursos de reposición, en el evento de única instancia, y el recurso
de apelación para que sea decidido por el superior jerárquico del Jefe de la Oficina de Control
Disciplinario. El procedimiento antes descrito, podrá ser resumido en el siguiente gráfico:
125
Gráfico 4. Propuesta de nuevo procedimiento disciplinario ordinario
Fuente: Elaboración propia.
126
3.1.5 La segunda instancia en el proceso disciplinario ante la implementación de las
figuras del ente acusador.
En virtud de la novedad que representaría la introducción de esta figura del ente acusador dentro
del proceso disciplinario de la Policía Nacional, se depreca la posibilidad de una garantía
significativa referente al resguardo de los principios rectores de la norma disciplinaria
resguardando con ello los derechos humanos y fundamentales del investigado. Sin embargo, viene
ahora la pregunta, ¿Qué pasa entonces con el principio de la doble instancia?
Necesariamente, la doble instancia también se vería afectada por este cambio que se plantea,
por cuanto ahora no solo se tendría la posibilidad de apelar el fallo sancionatorio, sino también que
el ente acusador podría oponerse al fallo absolutorio por medio del cual, el competente
disciplinario de primera instancia encuentre sustentado, en virtud del material probatorio, la
necesidad de absolverlo de la acusación endilgada por el ente acusador.
En tal sentido, con la implementación de esta figura, es evidente la transformación que debe
tener el procedimiento disciplinario en el interior de la Policía Nacional, necesariamente tendrá
una implicación respecto de la garantía de la doble instancia, pues esta también se vería afectada
ante la necesidad de integrar la posibilidad de que las partes puedan apelar el auto que niega o
excluye una prueba, siendo necesariamente que se resuelva el recurso en efecto suspensivo.
En consecuencia, la decisión tomada por el superior, deberá ser una decisión de conformidad
con el debido proceso, y por consiguiente ausente de cualquier posibilidad de vulnerar el principio
de imparcialidad, en virtud que las pruebas serán las que integren las partes y el fallo que revisará
será la de un competente disciplinario que solo se ha enfocado en emitir una decisión con base en
las pruebas que han sido aportadas por las partes y que reflejan en mejor posición los hechos que
127
acontecieron, con el objetivo de que su fallo o la verdad procesal esté en consonancia con la verdad
de los hechos.
Sin duda alguna, con la existencia del acusador disciplinario, no solo beneficia el procedimiento
en primera instancia, sino que con su presencia y actuación la cual repercute para que pueda
configurarse una especie de depuración procesal, en virtud de la desconcentración de funciones
que repercute en el competente disciplinario encargado de fallar, se reflejaría en las decisiones de
segunda instancia del superior jerárquico de aquel en virtud de un proceso más equitativo y
garantista en la primera instancia, tal como se refleja en la gráfica 4.
En tal sentido, será conocido en segunda instancia para que resuelva mediante el grado
jurisdiccional de consulta, la decisión que suspende provisionalmente al investigado en la etapa
previa al juicio oral (tratándose de procesos de primera instancia); así mismo conocerá del recurso
de apelación contra el auto que niega las pruebas y el de queja contra el auto que niega el recurso
de apelación anteriormente mencionado.
Asimismo, se procederá a resolver sobre la apelación del fallo de primera instancia, respecto de
las decisiones que son materia del recurso y de los que se vinculen a estas; con relación a la
realización del decreto de pruebas, este se realizará de conformidad con lo consagrado en el
artículo 235 de la Ley 1952 de 2019, procediendo de manera excepcional las pruebas de oficio y
se dará traslado a la parte apelante.
Finalmente, el fallador de segunda instancia emitirá su fallo confirmando, modificando o
revocando la decisión tomada por el inferior, para posteriormente notificar a las partes. En el
evento en que se confirme la sanción, el funcionario remitirá al fallo al competente para que
proceda a ejecutar el fallo y por consiguiente a materializar la sanción respectiva.
128
Conclusiones
Como se pudo observar, dentro del proceso disciplinario de la Policía Nacional, la figura del
competente disciplinario juega un papel preponderante, toda vez que es el encargado de llevar no
solo la investigación, sino de proferir el fallo una vez agotado las etapas del proceso respectivo, lo
que sin duda representa una doble carga para unas funciones que pueden ser desconcentradas con
la introducción de una figura como la del cuerpo acusador dentro del proceso disciplinario.
En ese orden de ideas, no se quiere plantear en este trabajo de grado que todas las decisiones
de los competentes disciplinarios estén inmersas en falencias procesales que vulneren derechos
fundamentales; en modo algunos el tenor de los realizadores de esta investigación concluir tamaña
afirmación. No obstante, con miras a la investigación realizada, si se pudo evidenciar algunos
errores que se han venido cometiendo en el interior del proceso disciplinario con funciones
concentradas en la figura del competente disciplinario, las cuales serían corregidas si estas
funciones (la de investigar, acusar y la de juzgar), se encuentren en sujetos diferentes, tal como es
la propuesta central de esta investigación.
Por lo tanto, y en mérito de lo expuesto, a continuación, se plantean las siguientes conclusiones:
En primer lugar, se ha de concluir que la implementación de un tercer sujeto que se encargue
de las atribuciones de investigar y acusar dentro del proceso disciplinario que se lleva al interior
de la Policía Nacional, cumpliría con los criterios convencionales esgrimidos por la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, al igual que permitiría una desconcentración de funciones
en el competente disciplinario que actualmente se encarga de los procesos de investigación,
acusación y juzgamiento dentro del interior del procedimiento disciplinarios adelantado en la
entidad castrense aludida.
129
En segundo lugar, se necesita una modificación legislativa de la Ley 1015 de 2006, por medio
del cual se desarrolle en su complejidad, el procedimiento disciplinario en el interior de la Policía
Nacional, y no solo una remisión al Código Disciplinario Único, el cual si bien es el encargado de
llevar a cabo lo regulado a este procedimiento para los servidores públicos, con miras a regular la
condición de continua dependencia y subordinación que se vive en el interior de una institución
castrense, esta requiere especiales manifestaciones que impidan algunos abusos de autoridad o
prerrogativas desprovistas de fundamentos procesales carentes de un sustento jurídico, los cuales
incidan en la configuración de vulneraciones a los derechos fundamentales de los procesados en
el interior de este sistema disciplinario.
Por tal motivo, con la regulación e introducción de este cuerpo acusador disciplinario, se
estaría reforzando este procedimiento no solo en la Policía Nacional, sino que al ser un
procedimiento garantista del debido proceso, garantizará una mejor aplicación para el
procedimiento llevado a cabo en el interior del Código Único Disciplinario y en el Código General
Disciplinario, desconcentrando funciones, garantizando la imparcialidad de cada una de las
decisiones del competente disciplinario, que contará con total independencia para fallar un asunto
puesto a su conocimiento, con base en la certeza a que ha de llegar con ocasión al material
probatorio aportado por las partes, generando en un proceso más equilibrado.
En mérito de lo expuesto, en el desarrollo investigativo realizado, a continuación, se enunciarán
las conclusiones a las que se llegó con respecto a los objetivos específicos inicialmente planteados
en el anteproyecto de esta monografía, los cuales son los siguientes:
Con respecto al primer objetivo específico, se pudo determinar las características del proceso
disciplinario en los funcionarios de la Policía Nacional, realizando, además, un contexto histórico
y evolución normativa de los diferentes regímenes que han sido encargados de velar por el
130
procedimiento disciplinario en el interior de esta institución castrense, realizando además un
análisis con respecto a los procedimientos disciplinarios los cuales inicialmente no regulaban a los
integrantes de esta institución, por lo que a medida que este procedimiento fue evolucionando,
fueron saliendo normas más especializadas, que servían de marco normativo para los
procedimientos disciplinarios al interior de la Policía Nacional, llegando a encontrar dentro de los
Decretos 2857 de 1966 y 1835 de 1979, instituciones muy parecidas a la que se proponen en este
trabajo, no obstante, la diferencia de tres integrantes, como lo son: el investigador, el fiscal y el
superior que impone la sanción.
En tal sentido, la figura de un fiscal en el interior del procedimiento disciplinario de la Policía
Nacional no es nuevo. No obstante, la necesidad de superar el enfoque inquisitivo en que se estancó
dicho procedimiento a partir del Decreto 100 de 1989 hasta nuestros días.
Con relación al segundo objetivo, se pudo examinar los parámetros jurisprudenciales y
convencionales que permiten analizar el principio de imparcialidad y los derechos del investigado
al interior del procedimiento disciplinario, resaltando la importancia de ceñir el procedimiento
actual a los instrumentos internacionales como la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, con la imparcialidad del juzgador que conoce el proceso (artículo 8.1 de la Convención
ADH).
Finalmente, con relación al tercer objetivo específico, se pudo analizar las decisiones
vinculantes para el Estado colombiano tomadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos
que permitió evidenciar las falencias cometidas por los competentes disciplinarios en el desarrollo
del proceso disciplinario, que le permitió a este organismo internacional condenar al Estado por
los desconocimientos a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, entre otros motivos,
por la vulneración del artículo 8.1 del Pacto de San José de Costa Rica, en el entendido que con la
131
concentración de funciones en un mismo funcionario se vulnera entre otros el principio de
imparcialidad objetiva que debe primar en el procedimiento disciplinario; se pudo constatar la
intención, gracias a esta sentencia internacional a la cual el Estado colombiano tiene la obligación
de cumplir, de una reforma a la Ley 1952 de 2019, con la intención de modificar este
procedimiento disciplinario permitiendo la desconcentración de las funciones de investigar, acusar
y fallar en diferentes funcionarios, por lo que la propuesta que se ventila en esta tesis de grado
viene a ser la respuesta al cumplimiento objetivo de la necesidad de cumplir con la Convención
ADH con la introducción del cuerpo acusador propuesto.
En ese sentido, gracias al desarrollo capitular y a las conclusiones esgrimidas en cada uno de
los objetivos específicos, fue posible llegar a responder la pregunta problematizadora propuesta
inicialmente, la cual a modo de recapitulación se transcribe, así: ¿La concentración de funciones
en los competentes disciplinarios de la Policía Nacional, afecta el principio de imparcialidad y los
derechos del investigado?
Pues bien, a lo largo de esta investigación, y fundamentalmente en el desarrollo del tercer
capítulo, se pudo evidenciar la necesidad de dotar de una mayor imparcialidad al competente
disciplinario encargado de fallar, por medio de la desconcentración de funciones, mediante la
implementación de una nueva figura como es la del cuerpo acusador (el cual se denominará ente
investigador en la etapa anterior al juicio disciplinario y una vez iniciado pasará a denominarse
ente acusador).
Por tal motivo, ante el desarrollo de esta investigación y en virtud del cumplimiento de los
objetivos y el contexto que actualmente se presenta con relación a la Ley 1952 de 2019, dar
respuesta a la pregunta de investigación, confirmando la hipótesis propuesta, la cual reseña que:
“La concentración de funciones en los competentes disciplinarios de la Policía Nacional, está
132
afectando el principio de imparcialidad y los derechos del investigado”, por lo que se hace
necesario una intervención legislativa, como se desarrolla en la actualidad, que permita corregir y
desconcentrar las funciones de los competentes disciplinarios de la Policía Nacional, mediante lo
cual, con la introducción del cuerpo acusador de control disciplinario exista una total autonomía
e independencia entre las funciones de llevar a cabo la investigación, la de acusar y la de fallar,
estando circunscritas en sujetos diferentes, garantizando así una total transparencia y garantía
dentro del proceso disciplinario durante las etapas del mismo, tanto en única, primera y segunda
instancia, de conformidad con la imparcialidad objetiva y subjetiva.
133
Propuesta
En virtud de la jerarquía que tiene el competente disciplinario en el interior del proceso vigente
en la actualidad, y que se proyecta en la Ley 1952 de 2019 una vez entre en vigencia esta norma,
se hace necesario pasar a proponer una serie de valoraciones, con miras a que esta investigación
pueda tener una incidencia directa en el plano jurídico, las cuales se sintetizan de la siguiente
manera:
- La principal propuesta es la modificación de la Ley 1015 de 2006, por medio de la cual se
deberá introducir la figura de un nuevo cuerpo compuesto por servidores públicos,
denominado: cuerpo acusador de control disciplinario, en el interior del procedimiento
disciplinario de la Policía Nacional, desarrollando las funciones de investigación y
acusación propuestas en el capítulo tercero de esta monografía, en virtud que como se
probó en las conclusiones de este trabajo, asegura un efectivo cumplimiento de los
compromisos internacionales del Estado colombiano con instrumentos como la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 8.1), garantizando un juez o fallador
competente, independiente e imparcial.
- La modificación del procedimiento disciplinario en el interior de la Ley 734 de 2002 y la
Ley 1952 de 2019, para que el modelo propuesto de proceso se integre dentro de los
procedimientos establecido para ejecutarse mediante el control disciplinario externo, para
que las investigaciones realizadas por la Procuraduría General de la Nación, pueda
garantizarles a los servidores públicos de la Policía Nacional, las garantías introducidas por
medio de la implementación de un cuerpo acusador disciplinario expuestos en la primera
propuesta de esta monografía.
134
- La integración dentro de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2018-2022 (Ley
1955 de 2019), dentro del “Plan de Inversiones y Presupuestos Plurianuales” (Ley 1955,
2019, Cap. I), de un presupuesto de inversión pública, que permita la obtención de los
recursos financieros requeridos, para la realización de la estructuración de la planta física
y de personal dentro de los treinta y cuatro (34) Departamentos de Policía existentes en el
país, para la configuración de las oficinas de un cuerpo acusador de control disciplinario
y los acusadores disciplinarios que integrarán esta dependencia.
- La introducción de la justicia restaurativa en el interior del procedimiento disciplinario, en
la etapa de conocimiento del ente investigador, consintiendo la procedencia de mecanismos
que permitan, en los casos en que la víctima sea reparada por parte del funcionario ofensor,
beneficios como la disminución de la sanción, para lo cual se deberá determinar el tipo de
faltas que pueda ser aplicables este tipo de mecanismos, al igual que el procedimiento
realizable, dentro de la Ley 1015 de 2006.
135
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