LaConstruccindel Estado Francis FukuyamaCaptulo UnoElementos ausentes en la estatalidadEl Estado Moderno que dispone de grandes ejrcitos, poderes tributarios y una burocracia centralizada capaz de ejercer una autoridad soberana en un amplio territorio se origino hace unos 400 aos.El surgimiento de estos estados y su capacidad para proporcionar orden, seguridad y derechos de propiedad fue lo que hizo posible el crecimiento del mundo econmico moderno.El Estado Moderno no se puede calificar de universal, puesto que despus de la segunda guerra mundial se provoc un boom en laconstruccinde estados (India China), aunque en frica, Asia y Oriente prximo no pas ms all de ser el nombre.La oferta del mundo moderno de occidente es muy atractiva porque conjuga prosperidad material de las economas de mercado con la libertad poltica y cultural de lademocracialiberal. Sin embargo este modelo es difcil de alcanzar para otras sociedades en el mundo.El discutido papel del estadoLa poltica del estado en el siglo XX estuvo determinada por la fuerza y el tamao del estado. No habaimpuestossobre la renta programas contra la pobreza o normas de seguridad alimentara. Despus de las guerras mundiales el estado liberal minimalista se torn mas centralizado y activo.Alcance frente a la fuerzaEstados Unidos naci de una revolucin a la autoridad estatal y la consecuente cultura poltica antiestadista quedo reflejada en limitaciones del poder del estado tales como gobierno constitucional, que garantiza la proteccin de los derechos individuales, la separacin de poderes, federalismo, etc.Lipset seala que el estado social estadounidense se estableci mas tarde y permanece mucho mas limitado que en otras democracias liberales (carece de sistema sanitario con cobertura universal) que sus mercados estn mucho menos regulados y que fue de los primeros pases en replegar el estado social en las dcadas de de 1980 y 1990Max weber defini estado como: una comunidad humana que reivindica con xito el monopolio de uso legitimo de la fuerza fsica dentro de un territorio determinado.Estados Unidos tiene un sistema de gobierno limitado que histricamente ha restringido el alcance de la actividad estatal.Hay que distinguir dos elementos sumamente importantes sobre estatalidad, alcance de las actividades estatales que consiste en las diferentes funciones y objetivos que asumen los gobiernos, y la fuerza o capacidad de los estados para programar o elaborar polticas y aplicar las leyes con rigor y transparencia que equivale a lo que se denomina hoy en da capacidad o institucional.Funciones estatales divididas en categoras Suministros de bienes pblicos puros Defensa ley y orden Derechos de propiedad Gestin macroeconmica Salud publica aumentar equidad Proteccin a los pobresFunciones Intermedias Abordar los efectos externos Educacin Medio ambiente Regular los Monopolios Corregir la educacin imperfecta Seguros reglamentacin financiera Seguridad socialFuncionesdinmicas Poltica Industrial RiquezaLos distintos pases se pueden colocar en cada una de las categoras o funciones:Capacidad Defensa ley y orden derechos de propiedad proteccin a los pobres gestin macroeconmica Salud Publica Educacin Reglamentacin financiera Pensiones redistributibas Proteccindel medio ambiente Seguros de desempleo Redistribucin de activos Fomento de los mercados Aglomeracin de iniciativas (cluster)Alcance de las instituciones estatales (fuerza de las instituciones del estado)Cuadrante 1Alcance limitado de funciones estatales con una alta eficacia institucional (Estados Unidos)Cuadrante 2Mayor cantidad de funciones estatales con eficacia institucional(Europa, Inglaterra, Alemania, Francia, Espaa)Cuadrante 3Cantidad de funciones estatales baja y eficacia institucional regular (pases latinoamericanos Per, Bolivia, Venezuela)Cuadrante 4En este cuadrante el estado asume una serie de actividades que no puede llevar a cabo correctamente, en este cuadrante se ubica un gran nmero de pases.Captulo DosLas organizaciones delSector Pblicoproducen generalmente servicios, y medir su productividad se hace complejo. El asunto de la transparencia y control se hace engorroso en este tipo de sector, al igual que en menor grado se presenta el mismo problema en elSector Privado.Woolcock y Pritchett(2002), distinguen dos aspectos del sector pblico:1. Intensidad de transacciones:Nmero de decisiones que deben tomar las organizaciones en todo orden de nivel.1. Su carcter discrecional:Hace referencia a que la decisin la debe realizar un especialista que emita una opinin sobre una informacin que es imperfecta u incompleta.El autor propone en lugar del carcter discrecional, emplear la categora de especificad. (Modelo Israelita), entendido como la capacidad de supervisar el rendimiento de un servicio.Existen una serie de posibles enfoques aplicables al problema de la supervisin:1. En ocasiones no est a disposicin de las organizaciones del sector pblico, la competitividad. (Hirschmann, lo denomina la opcin de salida). Esto se relaciona con las Privatizaciones en el Sector Pblico y la competencia con las empresas privadas.1. A las otras alternativasHirschmann,las denomina opciones de voz, y tienen como fin promocionar un mejor acceso a la informacin sobre la conducta de los agentes, as como crear mecanismos que controlen su responsabilidad.El Escaqueo o responsabilidad laboral:Se relaciona con el esfuerzo del trabajador su desempeo en este. Los economistas postulan que el trabajo resulta costoso y que los empleados tratarn de minimizar cantidad que realizan por un salario determinado.Laadministracincientfica(Taylor, 1911) genera un alto nivel de transparencia en el rendimiento del agente y una justificacin exhaustiva de su conducta. Se trata de un sistema de organizacin industrial que no exige confianza alguna entre trabajadores y empresarios.Este modelo de organizacin industrial genera altos costos econmicos, por esto a sido desplazado de forma gradual por otros modelos ms horizontales, como el deProduccin Ajustada,que delega un mayor grado de capacidad de decisin a los empleados de menor jerarqua.La descentralizacin y la Capacidad DecisoriaUna tercera causa de ambigedad en el diseoorganizacionalno es asunto del control hacia los agentes, sino al grado de capacidad en la decisin que se debe delegar en estos segn el nivel de jerarqua que tengan.Esto en poltica se entiende como principio de subsidiariedad. Es decir, la delegacin del poder es entregada por un directivo a un director de programa y este es quien toma las decisiones, guiado a una programacin especfica dada por la empresa o por programas de un organismo internacional.El autor seala que la autoridad delegada aumenta tambin cuando la labor realizada por el agente es compleja o implica un alto grado de capacidad en las decisiones y en criterio.La toma de decisiones tiene mayor rapidez cuando se lleva a cabo de manera local, y si es repartida en un nmero elevado de unidades, que puedan fomentar entre ellas la competencia. (Wildavsky, 1990).Las organizaciones descentralizadas generan mayor costo de transaccin y pueden resultar ms lentas, y con menos poder de decisin que las centralizadas. La delegacin de autoridad implica de manera necesaria el riesgo en los niveles ms bajos de la organizacin.El nico mbito en el cual se recomienda es el en los campos de innovacin tecnolgica, pues ac los riesgos constantes son a bajo nivel y siempre necesarios, pero en otros casos puede suceder que las organizaciones deleguen excesivamente autoridad en unidades subordinadas que vayan en prejuicio del bienestar del la empresa.En el sector poltico, Por ejemplo el Federalismo Americano, se plantea un problema semejante. La delegacin de autoridad en el gobierno local y estatal significa que la actuacin general del gobierno tendr discrepancias entre sus sectores.De manera global la delegacin de autoridad en gobiernos de corte local y estatal en pases en desarrollo conlleva, frecuentemente la otorgacin de poder a ciertas elites. Lo cual provoca un control sobre sus propios asuntos al margen de la vigilancia externa.Por otra parte, la centralizacin poltica se asocia a la modernidad y al progreso. Actualmente se asocia la descentralizacin a valores positivos como la Democracia, por lo que se considera un fin en si misma.El Gobierno Constitucional Moderno y el Estado de Derecho:Se instauraron para limitar la capacidad de decisin en el ejercicio del poder del estado. Tal y como refleja la frase de Aristteles: El gobierno de las leyes y no el de los Hombres.En los organismos centralizados y descentralizados, existen ventajas e inconvenientes que quedan por si solos compensados. Las ventajas y desventajas dependen de las condiciones externas que no siempre se conocern de antemano. Las mejores organizaciones suelen ser las que se adaptan con flexibilidad a los diferentes niveles de descentralizacin en funcin de la evolucin de las condiciones exteriores.Perder el Control y Reinventar la RuedaLa problemtica central a la que se enfrenta toda organizacin es la delegacin de la capacidad decisoria. Las 3 causas de ambigedad comentadas anteriormente. La racionalidad limitada al planear los objetivos de la organizacin, las formas alternativas de abordar el control de la conducta del agente y las dudas acerca del grado de capacidad en la decisin que se debe delegar.Esta ambigedad implica la inexistencia de mtodos ptimos desde el punto de vista terico para determinar los derechos de decisin en una organizacin.El autor, seala que resulta ms seguro delegar capacidad de decisin, aun en ausencia de una estructura formal de incentivos y control, cuando agentes principales comparten los mismos valores.Selznick & Barnard, coinciden en que las organizaciones determinan las preferencias de sus miembros: Se favorece la funcin educativa, comn a tales estructuras, que consiste en conformar, de un modo imperceptible paro eficaz, los puntos de vista de los nuevos miembros, estableciendo as un modo informal, pero eficaz, las directrices de pensamiento y decisin.Todos los autores de esta lnea han puesto hincapi en el liderazgo como fuente de cultura organizacional.Selznick,Leadership in Administration(1957, 27-28); .Gary Miller,Managerial Dilemas(1992,217), da como conclusin que los lderes .La Construccin de Capacidad, en Condiciones de Ambigedad Organizacional: Implicancias Polticas.De la conclusin terica de que no existen organizaciones ptimas se desprende:1. Las polticas de desarrollo deben ser prudentes antes de aseverar la existencia de validez general. (La mejor prctica). Es decir, lo que funciona en una parte del mundo se aplica a otra como modelo. James Scout, 1998. Lo denominaMetis,la capacidad de aplicar el conocimiento local para crear soluciones locales.1. Las organizaciones elaboran y promueven normas mediante la socializacin y la formacin, pero las normas tambin emanan del entorno social.1. La administracin pblica es idiosincrsica y no puede someterse a amplias generalizaciones. La gran desventaja de la administracin pblica en comparacin con la privada es que las empresas privadas estn expuestas a un proceso brutal de competencia y seleccin. Lo que no sucede en el sector pblico.1. Que la ambigedad organizacional exista no significa que nada marcha bien en el sector pblico. Esta es ms susceptible de ser sistematizada y transferida. La existencia de escuelas en la ADM pblica de todo el mundo es buena y prueba de esto.1. Las reas de la ADM Pblica ms propicias para la reforma tecnocrtica, son las que no admiten altos grados de variacin en cuanto a su planteamiento y su estructura institucional.1. Las reas ms complicadas para reformar son las actividades de baja especificidad y elevado volumen de transacciones, como la educacin o el derecho.1. Los casos ms difciles son los que se hallan en la mitad de la matriz, de especificad y de volumen de transacciones, de ser sometidos al diseo de buenas prcticas.Para disear una amplia variedad de buenas prcticas administrativas se precisa un conocimiento de carcter local, de lo que se desprende la capacidad administrativa, en realidad, no se transfiere de una sociedad a otra mediante un grupo de administradores procedentes del mundo desarrollado que aleccionan a sus homlogos, menos desarrollados. Es decir, el conocimiento de las prcticas administrativas forneas debe adaptarse a las costumbres, normas y condiciones locales.La medida ptima la adoptarn quienes quieran construir la capacidad administrativa fuera de su pas, ya sea institucin financiera, donante bilateral u ONG, ser la concesin de subvenciones a los organismos de los pases clientes para que estos construyan dicha capacidad.Captulo TresEstados Dbiles y Legitimidad InternacionalLa soberana y el estado nacin son las piedras angulares del sistemaWestfalia, lo que acontece dentro de los estados, es decir la gobernanza interna influye en gran medida a otros miembros del sistema internacional.Pero, existe una fuente de legitimidad internacional que no dependa de la existencia y la fuerza de Estados-naciones soberanos?, si no es de esta forma, no hay una contradiccin al respecto en el ataque a la soberana?.El autor se refiere a los estados dbiles o fracasados como los que conculcan losDD.HH., provocan desastres humanitarios, causan oleadas masivas de inmigracin y atacan a sus vecinos. Adems, protegen terroristas internacionales que pueden ocasionar daos significativos aEE.UU.y otros pases desarrollados.Aparte de los Estados Fracasados, existe otro tipo de problema de gobernanza en estos, que tambin desemboca en inestabilidad internacional; es la naturaleza de la Leyes de la Regin, que son en si autoritarias y nada o poco se relacionan con el pluralismo y la Democracia.El estancamiento de estos Estados Fracasados se atribuye en parte a que su gobernanza precaria, disuadi a las empresas y a los mercados eficientes.El Nuevo ImperioEE.UU., desde el 11-S desemboco en dos caminos en su poltica internacional, uno es el asumir la responsabilidad de la gobernanza en los estados dbiles, dejar el problema en manos de la comunidad internacional.La ADMBush, elabor una doctrina de anticipacin o de Guerra Preventiva, que lo sita en posicin de gobernar a las poblaciones potencialmente hostiles de los pases que lo amenacen con el fantasma del terrorismo. (Afganistn, 2001).En marzo de 2003, EE.UU. se embarc en otro proyecto de mayor envergadura, este fue el derribar el rgimen dictatorial de Irak y transformarlo, con el fin de instaurar unaDemocracia Occidental, algo que no ha logrado.Cabe sealar la pregunta: Cmo estimular la construccin del Estado en pases con graves disfunciones internas?La erosin de la SoberanaLa Gobernanza dbil socava el principio de soberana sobre el que se ha construido el orden mundialPoswestfaliano. Para Hassneer, (2002), las bases de la erosin de la soberana se sentaron mucho antes de las llamadas intervenciones humanitarias de los aos 90's (Somalia, Hait, Camboya, Los Balcanes).En los debates sobre la intervencin humanitaria, predomin el argumento de que el sistema deWestfaliahaba dejado de constituir el marco adecuado para las relaciones internacionales.Las intervenciones humanitarias de los 90's llevaron a una exclusin de facto del poder imperial sobre parte del mundo de los Estados Dbiles. Las intervenciones estaban a menudo encabezadas por fuerzas militares americanas, pero seguidas de una gran coalicin formada fundamentalmente por pases europeos.El caso de los Estados Fracasados, la soberana haba dejado de existir y las funciones de gobernanza haban sido desplazadas a la ONU, o a otros organismos como las ONG's.Este Imperio Internacional guiado por pases desarrollados, tal vez era bienintencionado y basado en los DD.HH. y la Democracia, pero era igualmente un imperio, y sent un precedente para la sumisin de la soberana a la gobernanza de los organismos internacionales.Cabe preguntarse entonces cmo estimular desde el exterior la construccin del Estado en pases con graves disfunciones internas.La Construccin de la NacinSi existe una ciencia para la construccin del Estado, est lograr todos sus objetivos de manera simultnea y tendr una demanda extraordinaria. En EE.UU., el intento de crearla ha pasado a conocerse como Construccin de Naciones.Existen 3 aspectos o fases en la construccin de una nacin: La primera hace referencia a lo que se llama reconstruccin post-conflicto y que afecta a los pases que estn saliendo de un conflicto violento. (Somalia, Afganistn, Kosovo, entre otros), donde la autoridad central quedo hecha polvo. En este caso, la misin de los poderes externos radica en garantizar de forma temporal la estabilidad mediante las fuerzas de seguridad. El segundo paso tiene como objetivo primordial crear instituciones estatales autosostenibles y capaces de sobrevivir tras la retirada de la intervencin externa. El tercer aspecto se funde en gran parte con el anterior, y consiste en fortalecer a estos Estados Dbiles en los que existe una autoridad estatal con una estabilidad razonable, pero incapaz de proporcionar derechos a propiedad o educacin.Falencias de la ADM Bush y la ONU, segn Fukuyama:1. No recurri a experiencias anteriores cuando entr en Afganistn e Irak y cay en los mismos errores cometidos en previas operaciones de construccin de naciones.1. La ONU y la comunidad internacional no han logrado grandes avances en cuanto a la creacin de Estados Autosostenibles en ninguno de los pases que se han propuesto construir.1. Eso se traduce en que, aunque se desempean en las funciones de gobernanza, la capacidad autctona no aumenta y es probable, por tanto, que estos pases vuelvan a su situacin anterior una vez que la comunidad internacional pierda inters en ellos, cambie la zona de crisis.Pero:1. El xito obtenido en la construccin de la nacin se mide normalmente con criterios menos exigentes, como el restablecimiento del PIB al nivel previo al conflicto o la celebracin de elecciones democrticas. (Dobbinset al, 2003).La legitimidad Democrtica en el mbito InternacionalEl autor postula las principales diferencias entre los conceptos de Legitimidad Internacional, (Keagan, 2003):1. Los europeos prefieren las normas y el derecho internacional porque son ms dbiles que EE.UU.1. Este ltimo opta por la unilateralidad porque es considerablemente ms poderoso que cualquier otro pas o grupo de pases. Tiene poder militar, cultural y tecnolgico.Ms all del Estado-NacinLos EE.UU y Europa divergen en sus conceptos de Legitimidad Internacional. Los primeros la consideran fruto de la voluntad general y democrtica de los Estados-Naciones, mientras los segundos la identifican con unos principios de justicia ms elevados que las leyes o la voluntad de cada Estado-Nacin.La visin Europea es correcta desde el punto de vista abstracto, pero errnea en la prctica. Por otra parte, esta plantea un segundo problema importante que afecta a la prctica: El Cumplimiento de las Leyes.La es una ficcin desde el momento en que su capacidad de aplicacin de las leyes depende por completo de la accin de cada uno de los Estados-Naciones.Captulo CuatroMs Pequeos pero Ms FuertesLa tendencia de la poltica mundial ha consistido en recortar el tamao de los sectores estatales y cederle al mercado o a la sociedad civil funciones, que se haban asignado de manera inadecuada. El crecimiento en la economa global ha tendido a erosionar la autonoma de los Estados-Naciones soberanos mediante el incremento de la movilidad de ka informacin, capital y en menor medida, el trabajo.En el sistema internacional, la estatalidad ha sido atacada y erosionada de facto por mltiples factores. Los estados del mundo menos desarrollado son dbiles y con el fin de la guerra fra se dej tras de s una franja de Estados Fracasados o conflictivos que abarcan desde Europa al sur de Asia. Estos Estados dbiles han supuesto amenazas para el orden mundial, pues han sido nido de violaciones a los DD.HH., as como cuna del Terrorismo actual.