la coordinación interagencialen la estrategia decompetitividad marítima
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Una aproxinación de cómo la coordinación interagencial coadyuva a la competitividad marítima de una nación potenciando la variable seguridad: el caso colombianoTRANSCRIPT
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La coordinación Interagencial
en la Estrategia de
Competitividad Marítima.
Daniel Rojas Sánchez [email protected] Gustavo Camacho Guerrero [email protected] Samuel Rivera Páez [email protected]
Proceso Interagencial
La protección de las actividades marítimas en ningún país es trabajo que desarrolle una
única institución; en vez, es un trabajo que involucra agencias de diversa naturaleza, de
carácter público y privado. Además, desde el punto de vista práctico proporcionar
protección y seguridad es un servicio público que demandan los particulares para
desarrollar sus empresas y crear nuevos negocios. De manera que como cualquier otro
servicio, en la medida que el usuario exige mejorar la calidad, el Estado tiende a
incrementar su esfuerzo para mejorarlo. Sin embargo, llega un momento en que el
Estado, o la agencia destinada por este, es incapaz de cumplir con lo demandado, ya sea
por sus otras funciones o por ausencia de recursos. Cuando esto sucede, otras agencias
deben entrar a participar en el proceso por medio, inicialmente de la colaboración y
luego por la coordinación, estableciendo un proceso interagencial. Siendo así, formar un
proceso interagencial con las diferentes entidades comprometidas con las actividades
marítimas del país, es de hecho uno de los procesos estratégicos más importantes
donde se estructura una organización para cumplir eficientemente la misión y con ello
proteger la competitividad y la eficacia del sector marítimo colombiano.
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Los procesos interagenciales se generan en la medida que se entiende que ningún actor
del proceso público tiene las herramientas para cumplir por sí solo ciertos objetivos
económicos, políticos y sociales dentro del entorno estatal. Tal como lo afirma Stephen,
“A grandes rasgos, la necesidad de establecer un Proceso Interagencial parte de tres
premisas. En primer lugar, que ningún actor o agencia está en la capacidad de
solucionar por sí solo problemas y situaciones de gran complejidad. Segundo, que el
Estado necesita de nuevas estructuras, relaciones y procesos para cumplir con estas
labores. Y tercero, que todo este proceso es uno esencialmente político que exige la
comunicación, la negociación y la coordinación” 1
. Por lo tanto, configurar un esquema
de protección marítimo para preservar las condiciones mínimas de competitividad para
el país es un proceso complejo que busca nuevas relaciones estructurales públicas y
privadas, que exigen de importantes esfuerzos para coordinar agencias de diversas
características; es decir de un proceso interagencial tal como lo describe Stephen. Al
mismo tiempo, vale la pena recalcar que en un proceso interagencial la contribución
pública y privada es, más que importante, necesaria para configurar el sistema. Son los
privados, en el caso de la protección marítima, los que obtienen el servicio y los que lo
valoran, pero es el Estado y sus agencias quienes lo generan; por lo que la coordinación
y retroalimentación entre uno y otro es primordial. En otras palabras, generar valor
público es una de las razones esenciales para establecer procesos interagenciales.
1 STEPHEN. Entrepreneurial Strategies for Managing Interagency Collaboration. University of
Washington. Journal of Public Administration Research and Theory. Vol. 13 No. 3. 2003.
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Por otro lado, el proceso interagencial es en sí mismo, sino una estrategia para aumentar
la competitividad marítima del país a través de mejorar sus sistemas de protección, sí un
elemento estratégico que nos permite coadyuvar al cumplimiento de las metas o los
objetivos planteados. Proteger las actividades marítimas en Colombia es una actividad
compleja, como ya se ha dicho, que se focaliza en la interacción nave – puerto
fundamental en el comercio internacional del país, que como se demostró es el más
significativo dentro del espectro de actividades analizadas; pero que también incluye
las actividades de protección a las actividades de explotación de los recursos marítimos
renovables y no renovables, como la pesca y la explotación de recursos naturales. La
finalidad, es entonces, proporcionar la condiciones mínimas de seguridad en las
actividades antes descritas con el fin de preservar y aumentar la competitividad del
sector.
En principio, todo proceso interagencial identifica las instituciones privadas y públicas
que intervienen en el proceso; para el caso Colombiano podemos hacer esto a través de
sus funciones particulares: En primer lugar, el área de la seguridad a través del
Ministerio de Defensa, específicamente en el campo marítimo la Armada Nacional y en
el portuario la Policía Nacional. Como segundo, el campo de la regulación y el control
que se ejerce a través de la Dirección General Marítima del Ministerio de Defensa y de
la Superintendencia de Puertos del Ministerio de Transporte; también, intervienen en la
regulación el ministerio de Relaciones Exteriores, el de Medioambiente, el de
Agricultura, y el de Minas y Energía. Desde el punto de vista de los privados, se
identifican a los operadores de los puertos, que se constituyen en Sociedades Portuarias
y a los demás actores, tales como agentes marítimos, “Brokers” y consolidadores de
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carga. Otras organizaciones que dado el entorno colombiano cobran importancia en el
proceso interagencial son: el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) que es
el responsable por el control de extranjeros, así como la emigración e inmigración de
nacionales, y el Departamento Nacional de Estupefacientes que se encarga de las
políticas nacionales para evitar el tráfico ilegal de drogas.
Lo que se busca es facilitar una respuesta efectiva de todas las instituciones
comprometidas ante situaciones que comprometan las condiciones mínimas de
protección, lo que exige establecer un método de comunicación, planificación y
ejecución que coordine los esfuerzos de las agencias. Una vez identificadas las
instituciones, lo que sigue es establecer una estructura de coordinación y establecer
responsabilidades y roles. Para lograr lo anterior es necesario reconocer una institución
que dado su rol y responsabilidad superior en la protección marítima coordine, armonice
e integre a las demás, sin ejercer específicamente ninguna autoridad. Siendo DIMAR el
ente responsable, nacional e internacionalmente para la protección marítima y portuaria
en Colombia y además siendo la institución que domina el “estado de arte” en este
campo deber ser el ente coordinador y facilitador.
Como armonizador y coordinador, a DIMAR le corresponde establecer las
responsabilidades y definir los roles a las agencias e instituciones identificadas, definir
las fases y niveles de coordinación, establecer los canales de comunicación y los
mecanismos de control, y establecer los mecanismos de gestión y de control de calidad.
Se resalta que lo anterior es imposible realizarlo unilateralmente, de modo que cada
función, rol, responsabilidad o función deben ser coordinados con las otras agencias. En
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la tabla No 1, se muestra como el proceso interagencial se articula como estructura
organizacional dentro de la Estrategia Marítima.
Tabla No 1, Articulación del proceso interagencial dentro de la Estrategia Marítima.
De aquí se observa la relación existente entre los elementos estratégicos, Estructura
Organizacional, Líneas de Acción, Sistema de Evaluación y Gestión, con las metas y
objetivos derivados de la misión. Aquí, el proceso interagencial se identifica con la
Estructura Organizacional, la cual es liderada y coordinada por la Dirección Marítima y
que en últimas busca la colaboración armónica de las instituciones comprometidas y
adicionalmente configurar una base adecuada de información, y cooperar al seguimiento
conjunto y sistemático de las metas y objetivos.
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En síntesis, el proceso interagencial es el método más efectivo para que el Estado pueda
generar valor público y prestar los servicios que le corresponden de manera eficiente y
con la calidad que los particulares demandan. En la Estrategia Marítima para la
protección y el fomento de la competitividad, el proceso interagencial constituye la
estructura organizacional que busca, con la colaboración y coordinación de las agencias
públicas y privadas comprometidas, crear un sistema coherente de información y
desarrollo armónico de actividades que genere respuestas oportunas a los desafíos a la
protección marítima y consolidar las condiciones mínimas de competitividad del sector.
Modelo Organizacional
El proceso de implementación del sistema interagencial como espina dorsal de la
estructura organizacional más apropiada para nuestra estrategia se adapta muy bien al
proceso descrito por la Universidad Católica del Tachira en su proceso de
reestructuración con base en la estrategia2. En este proceso, que se muestra en la gráfica
No 1, se describen los pasos que se deben recorrer con el fin de diseñar una estructura
organizacional configurada por agencias disímiles y de comportamientos diferentes,
pero que aun así se adapte a la estrategia propuesta.
En primer término, en la fase de visualización se exploran las necesidades
organizacionales de la estrategia, determinando posibles soluciones con base en las
funciones que se deben cumplir. El objetivo de esta fase es identificar las agencias
2 DE ABREU, Daniel. Universidad Basada en Estrategia. Universidad Católica del Tachira, San
Cristóbal. 2002, p.7
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apropiadas y lanzar la iniciativa organizacional haciendo énfasis en el concepto de
sinergia, de que el todo es más que la suma de las partes3.
Gráfica No 1, Proceso de Implementación de un sistema Interagencial
En segundo lugar, en la Focalización, que se produce con el impulso de la fase anterior,
es donde se empieza a profundizar y a precisar la estructura de la organización. El
objetivo es dar sentido de dirección a la estructura. En este punto se determina cómo
cada agencia va a trabajar en coordinación con las otras para cumplir con los objetivos
de la misión de acuerdo con los valores organizacionales y a los retos y amenazas del
ambiente general y operacional.
Como tercero, la Sincronización. En esta fase lo que se quiere lograr es que las
diferentes agencias se sintonicen y se integren armónicamente con la Estrategia
3 ROMERO VÁSQUEZ, Edgar. Filosofía y elementos estratégicos para la modernización y
mejoramiento continúo en la Marina Colombiana. Bogotá D.C. Impreta FFMM, 1998. p. 14
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propuesta. En esta etapa las agencias quedan vinculadas entre sí a través de los objetivos
estratégicos comunes, indicadores comunes e iniciativas comunes4 .
Las tres fases anteriores logran que tanto las agencias, como sus recursos y el capital
humano que las conforma estén en sintonía con la intención estratégica a que obedece la
organización. Sintonía también significa que hay una definición compartida de todos los
aspectos para lograr un lenguaje común que facilite la comunicación interagencial.
Una vez se haya logrado sintonizar a las agencias entre ellas y con la estrategia, se llega
a la cuarta fase que es la implementación. En esta etapa se hecha a rodar la
organización; cada agencia desarrolla las acciones e iniciativas que le corresponden para
cumplir con objetivos de manera equilibrada y sostenida para alcanzar el desempeño
requerido.
Finalmente, en la fase número cinco, Seguimiento, se verifica que todos los procesos
que se desarrollan en el modelo interagencial se mantengan amarrados a la estrategia.
Tal como sostiene De Abreu, “Se establece un mecanismo de control, seguimiento y
retroalimentación de la gestión para verificar su trayectoria (de la organización) y hacer
las correcciones oportunas y necesarias”5.
Todo el proceso anterior debe ser dirigido, sincronizado y dirigido por un ente
determinado, que para el particular debe desplegar el liderazgo y comunicación efectiva
para asegurar el éxito del proceso. Como ya lo hemos mencionado, DIMAR al ser la
agencia más comprometida con las actividades marítimas debería ser la institución
delegada por el alto Gobierno para desempeñar esta función.
Una vez implementado el sistema interagencial, debe establecerse un modelo
organizacional acorde con la misión y derivado de las tendencias modernas y clásicas de
la administración. Un modelo que se adecue a nuestros propósitos debe tener en cuenta
que lo que se plantea con un modelo interagencial es una organización compleja donde
4 Ibid (3) p 21. 5 Ibid. (2), p 21.
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las líneas de control y dirección pueden llegar a ser muy tenues y donde el verbo rector
antes que dirigir es interactuar6. Para este propósito en su libro “Filosofía y elementos
estratégicos para modernización y mejoramiento continuo de la Marina Colombiana” el
Almirante Edgar Romero, desarrolla un modelo que puede ser muy conveniente a
nuestros fines. En él las tendencias históricas de la teoría organizacional interactúan
entre sí produciendo un resultado que es más que la suma de sus partes, es decir
sinergia. En este modelo dentro del ambiente general, se conforma uno operacional
particular donde actúan influenciándose mutuamente tanto los objetivos, como las tareas
y valores; el personal que conforma la organización; las estructura de mando; la
Administración, y finalmente el conocimiento desarrollado y aplicado que permite la
evolución y la competencia. A este sistema se alimenta de información, materias primas
y energía produciendo productos elaborados y servicios7.
En el modelo sugerido el factor relaciones humanas que da lugar al elemento personal
del modelo es remplazado por el factor relaciones interagenciales, de modo que el
elemento observado es la agencia; Así mismo, el elemento Sincronización es más
adecuado que el de Administración y en vez de Estructura de mando, coordinación
interagencial. Siendo así, gráficamente el modelo se podría mostrar de la siguiente
forma:
6 Ibid. (3), p 14. 7 Ibid. (3), pp 14-15
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Gráfico No 2, Modelo organizacional para la organización interagencial.
Con este modelo organizacional se pone especial énfasis en el conocimiento, busca
adaptar la organización al mejoramiento continuo y es flexible y acorde a un ambiente
cambiante para dar respuestas rápidas en una realidad con una alta dosis de
incertidumbre. El propósito es la autorregulación y la meta crear condiciones de
protección marítima que permitan contar este factor como una competencia distintiva
difícil de emular por nuestros competidores y nos permita posicionarnos ventajosamente
en el mercado.
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