Balance de los recursos contra Licencias Urbanísticas interpuestos por el Cabildo de Lanzarote (2000-2008)

La defensa “activa” del Modelo de Desarrollo Turístico establecido en el PIOT

Consejo Reserva Biosfera – Sesión del 11-6-2008

SUELO URBANIZABLE ANTES (1990) Y DESPUES DEL PIOT (1991)

Desde 1991 el “techo alojativo”: 111.000 plazas turísticas

Plan Insular de 1.973

Clasifica 11.641 hectáreas

Permitía desarrollar 447.122 plazas

Entre 1973-1989 se aprobaron

8 nuevos Planes Parciales

El PIOT de 1991

Reclasifica como suelo rústico numerosas zonas por su alto valor medioambiental

Declara extintos una decena de Planes Parciales no ejecutados y bloquea la veintena que estaban en tramitación

Desclasifica 250.000 plazas turísticas

Algunos antecedentes básicos sobre el PIOT de Lanzarote

Efectos jurídicos de la entrada en vigor del PIOT el 21-6-1991

1. Todos los Planes Parciales deben adaptarse al PIOT

2. Los Planes no adaptados no pueden continuar ejecutándose, salvo en el supuesto excepcional que establece el propio plan:

a) Informe previo de compatibilidad con el PIOTb) Que no se haya superado el 50% de la programación

La abundante Jurisprudencia derivada de los litigios sienta doctrina:

- Que las normas de los PIOT son superiores y vinculantes- Que “a partir de la fecha de entrada en vigor del PIOT los planes han de adaptarse al mismo, y no continuar su ejecución”- Que las licencias otorgadas sin informe compatibilidad son nulas- Que en Lanzarote “no es posible construir indiscriminadamente y sin tener en cuenta las limitaciones al desarrollo de plazas

turísticas establecidas en el Plan Insular de Ordenación”

¿Qué establece el PIOT y que supone para un Plan Parcial?

Respecto al conjunto del plan parcial:

-El PIOT incide sobre la ordenación los suelos turísticos obligando a redistribuir su edificabilidad conforme a estos criterios:

Uso turístico: Máximo del 50%Uso residencial: Mínimo del 25%Uso equipamientos: Mínimo del 25% (>700.000 m2c)

-Somete a programación el desarrollo del alojamientos turístico y residencial fijando etapas cuatrienales y cupos para cada plan

-Establece parámetros de calidad para el desarrollo edificatorio de la oferta de los diversos usos y actividades

Desde la aprobación del PIOT no se ha aprobado ningún nuevo plan turístico

¿Qué implica la adaptación al PIOT de un Plan Parcial?

Respecto a los nuevos alojamientos turísticos:

El PIOT establece nuevos estándares para su cualificación:

1. La oferta extrahotelera tendrá un mínimo de 4 llaves

2. La oferta hotelera tendrá un mínimo de 4 estrellas

3. La superficie mínima construida será de:

- En apartamentos y bungalows 70 m2 (y 35 m2c p.p.)

- En villas de 120 m2 (y 40 m2.c por plaza)

4. Superficie de parcela mínima edificable de 100 m2para apartamentos y bungalows (y 50 m2 de parcela neta

por plaza) y de 1.000 m2 de parcela para villas

¿Qué consecuencias tiene la falta de adaptación al PIOT?

Los planes “inadaptados” tienen las siguientes limitaciones:

1. En la práctica carecen de ordenación pormenorizada válida(se ha incumplido el deber de adaptación y la ordenación de los usos, edificabilidades y reservas que contienen esos Planes Parciales es incompatible con los prevalentes criterios del PIOT)

2. Desde la entrada en vigor del PIOT se carece de legitimación directa para la edificación en los suelos inadaptados porque no se ha fijado la nueva ordenación pormenorizada que la permita

3. Como excepción a la regla general, el derecho a edificar en lo suelos turísticos inadaptados se permite si se dan las circunstancias previstas en la D.T. del propio PIOT (informe favorable de compatibilidad y no superar el límite del 50% programación).

4. Una vez adaptada la ordenación de los suelos turísticos, la edificación de nuevos complejos está sometida a programación.

¿Qué modificó la Revisión del 2000 en el Plan Insular?

La “moratoria insular” introdujo 3 medidas fundamentales:

1.Estableció una nueva programación temporal para el crecimiento turístico y residencial en zonas turísticas fijando un máximo de 10.500 nuevas plazas turísticas para el decenio 2000-2010

2.Toda la nueva oferta de alojamiento turístico debe ser hotelera

3.Agrava la excepción a las nuevas edificaciones en suelos turísticos no adaptados fijándola en el 25% de la programación.

El TSJC ha dictado diversas sentencias anulatorias de la Revisión de 2000, por considerar no se hicieron previsiones indemnizatorias. No obstante:

--Todas han sido recurridas ante el TS y admitidos a trámite los recursos--Se trata de sentencias que carecen de efectos porque no son firmes--La Revisión está y sigue estando en vigor, obligando a todos--Por eso TSJC advierte que no pueden aplicarse sus sentencias anulatorias

¿Cómo afectaría a estos casos la anulación de la Revisión por el TS?

No afectaría porque:

1.Las medidas introducidas en la Revisión de 2000 solo afectan a una pequeña parte (reprogramación y oferta hotelera) de la ordenación contenida en el PIOT desde 1991 (lo principal no lo modificó).

2.En todos los casos denunciados no solo hay incumplimiento de la Revisión, sino que también se incumplió el PIOT-1991 e incluso la ordenación de los propios planes parciales y la sectorial turística

3.En lo que más podría incidir es en la eliminación de la prohibición de nuevos apartamentos, pero en la práctica tampoco la tendría porque los casos recurridos también incumplen los estándares del PIOT 1991.

4. Las suspensiones de licencias acordadas durante la tramitación de la Revisión tienen sustantividad y efectos propios, con independencia del resultado del proceso de revisión y fueron validadas por el TSJC y el TS.

5.Incluso haciendo abstracción de la existencia de la revisión los resultados de estos procedimientos y las consecuencias –en orden a los expedientes de legalización- siguen siendo las mismas

El origen de los recursos contra las licencias turísticas

Contra la aprobación del PIOT de 1991 se presentaron 17 recursos

-Todos los recursos fueron formulados por propietarios y promotores. Ningún ayuntamiento recurrió el Plan Insular.

-Entre 1991 y 1998 el Cabildo adoptó una posición de “defensa pasiva” de su instrumento de ordenación, limitada a la defensa en los tribunales la legalidad del Plan.

Contra la Revisión aprobada en 2000 se formularon:

-17 recursos contra los acuerdos de inicio de la revisión -15 recursos contra los acuerdos de suspensión de licencias-11 recursos contra la aprobación definitiva

Durante los dos años que duró el proceso de la Revisión (20-5-1998 a 20-5-2000) el Cabildo mantuvo la misma línea defensiva del instrumento.

El origen de los recursos contra las licencias turísticas

En el periodo comprendido entre 1991 y 2000:

- El Cabildo no impugnó ninguna licencia turística- Hoy sabemos que el 90 % de las plazas turísticas a las que se concedió licencia de obras fueron apartamentos de 1 y 2 llave

A partir de la aprobación de la Revisión (2000-2008):- La negativa a comunicar licencias hace sospechar fraude

- Se decide pasar a una defensa “activa” de la ordenación insular- Se defiende la legalidad del plan y se exige su cumplimiento- Se requiere a los Ayuntamientos que notifiquen las licencias concedidas durante la Suspensión de licencias (1998-2000)- Se lleva a los Tribunales a los que se niegan a facilitarlas- El TSJC ordena que se notifiquen las licencias al Cabildo- La Oficina del PIOT examina las licencias e informa de las

que son incompatibles con el Plan.- Todos los Presidentes han ordenado recurrir esas licencias

Recursos interpuestos en cada Plan Parcial y Sentencias dictadas

14811.7034Plan Parcial Costa Papagayo

----1.3032Plan Parcial Castillo del Águila

1.65561.7787Plan Parcial Las Coloradas

2.61862.6186Plan Parcial Montaña Roja

3.41673.8248Plan Parcial Costa Teguise

8.197

360

Plazas anuladas

21 (17-F)11.92429TOTALES

16982Plan Parcial San Marcial del Rubicón

Sentencias anulatorias

Plazas recurridas

Recursos tramitadosNOMBRE DEL PLAN PARCIAL

Situación de las plazas recurridas:- Con obras finalizadas 7.834- No iniciadas o paralizadas 4.090

Otros recursos interpuestos por el Cabildo de Lanzarote

También se han formulado otros recursos contra actos de edificación en suelos sin plan parcial

4. Desde el año 2004 se ha advertido al Ayuntamiento y Promotores de la extinción del Plan Parcial y se han impugnado todos los actos de ejecución del P.P. Playa Blanca

5. El Cabildo considera que ese Plan Parcial se vio afectado por la Ley 6/2001 y que no se pueden ejecutar las 4.451 plazas que contempla.

6. Se ha recurrido la Licencia concedida al proyecto de 1012 viviendas, 220 locales y 2.590 plazas de garage de la mercantil Costa Roja S.L., con capacidad para 4.397 plazas

7. El Cabildo considera que esa parcela carece de ordenación pormenorizada y es turística

La licencia de “Costa Roja” está judicialmente suspendida desde el 4-9-2007También se ha acordado la suspensión de diversas licencias en el P.P. Playa Blanca

Balance actual de los recursos

Total plazas recurridas: 20.772

Situación de las plazas turísticas recurridas:- Con obras finalizadas 7.834- No iniciadas o paralizadas 4.090

Situación de las plazas recurridas sin plan: - Con obras finalizadas 2.123 - No iniciadas o paralizadas 6.725

Total plazas con obras finalizadas: 9.957Total plazas con obras no inic/paraliz: 10.815

Motivos de impugnación de las licencias (por orden sistemático)

1.Ineficacia del Plan Parcial por carecer de vigencia

Afecta a planes de pequeña capacidad aprobados después de la Ley 7/1985.

En Montaña Roja, Costa Teguise y Costa Papagayo no es exigible

(Las sentencias aclaran que no se subsana con la publicación posterior)

2.Falta de aprobación del instrumento de ordenación2.Falta de aprobación del instrumento de ordenación

Es cuestión distinta a la anterior, porque se trata de ausencia del instrumento

En estos casos se carece de la ordenación que legitime la edificación

3.Vulneración de la suspensión de licencias (Revisión y Ley 6/2001)

Múltiples licencias y prórrogas se concedieron durante el periodo de suspensión acordado por el Cabildo en el proceso de Revisión (1998-2000)

Otras se concedieron vulnerando la suspensión o caducidad de Ley 6/2001

4.Omisión de trámites esenciales del procedimiento (licencias arbitrarias)

En ninguna de las licencias recurridas se emitió informe jurídico. En Teguise no se realizó y en Yaiza lo que hay es un “documento sin contenido” que no informa nada. Muchas licencias se concedieron con el informe técnico municipal negativo.

Motivos de impugnación de las licencias

5.Incumplimiento de las determinaciones del PIOT de 1991

Todas las licencias autorizan proyectos que resultan incompatibles con el PIOT, tanto en materia de programación (infracciones de los cupos

temporales como en algunos casos también del “techo” alojativo) como en aspectos sustantivos esenciales (categoría, estándares, distribución de edificabilidad, nivel de equipamientos, etc).

En todos los procedimientos consta informe negativo del PIOT emitido en periodo de prueba tras examen de los proyectos autorizados en las licencias

6.Incumplimiento de las normas de los propios Planes Parciales

La mayoría de las licencias no solo autorizan proyectos incompatibles con el PIOT, sino que también infringen los propios planes parciales:-Excesos de edificabilidad que llegan a doblar la establecida-Excesos de ocupación de suelo de mucha intensidad-Incumplimiento de los usos asignados a la parcela en el plan parcial-Incumplimiento de volúmenes, altura máxima, parcela mínima, etc.-Invasión de zonas verdes e infracción de retranqueo

Motivos de impugnación de las licencias

7.Incumplimiento de las normas sectoriales

La obra ejecutada carece de Autorización Turística Previa: Bien porque nunca la obtuvo o porque lo que se construyó no se corresponde con lo previamente autorizado por turismo.

8.Incumplimiento de las determinaciones de Revisión

La licencia autorizó la construcción de un complejo de apartamentos, que es una tipología extrahotelera que no admite la Revisión

Se incumple la programación de la Revisión, ya sea en techo o en límite por inadaptación (ningún plan está adaptado a la misma, por lo que solo el 25%)

En la práctica totalidad de los casos la licencia autoriza un proyecto que tampoco cumplen la programación de 1991

Motivos de anulación en que se fundan las Sentencias

a) En todos los planes parciales se ha declarado que la concesión de licencia sin el informe de compatibilidad del Cabildo determina la nulidad de la licencia. Incluso en el Plan de Montaña Roja.

El TSJC insiste en que desde la aprobación del PIOT solo caben desarrollos adaptados al PIOT. Por eso, sin el informe del Cabildo que garantice el cumplimiento del PIOT la licencia es nula.

c) Las licencias concedidas durante el periodo de suspensión de licencias adoptado por el Cabildo (12/11/1998 al 25/5/2000) son nulas, con independencia del resulta del proceso de revisión.

d) Se declaran ilegales las prórrogas de viejas licencias de los años 80 concedidas durante la Revisión sentando el criterio de que las licencias incompatibles con el PIOT no pueden prorrogarse.

e) Se declaran nulos los certificados de obtención de licencias por silencio que vulneran la ordenación y/o la legalidad aplicable. Se insiste en que sin el informe de compatibilidad con el PIOT o con informe negativo no hay silencio.

Motivos de anulación en que se fundan las Sentencias

e) Se anulan múltiples licencias apreciando el vicio de ineficacia del plan parcial por falta de publicación de sus ordenanzas

f) Se advierte que la compatibilidad con el PIOT no se reduce a la ficha de los planes parciales, sino al conjunto del plan (adaptación al paisaje, arquitectura insular, principios del desarrollo sostenible, etc).

g) Se anulan licencias otorgadas en suelos que no disponían de Estudio de Detalle y/o Proyecto de Urbanización. Se llega a apreciar en algunos casos que el suelo no era urbano.

h) Se advierten infracciones de las ordenanzas de los planes parciales y del planeamiento insular (respecto de éste se insiste en la necesidad de que obre el informe que garantice su cumplimiento)

i) En todos los casos las licencias han sido concedidas sin informe jurídico. En los expedientes de Teguise no se emitían y en los de Yaiza el Tribunal declara que lo que hay es una mera “apariencia de informe”

Consecuencias que tienen las Sentencias

1.En los supuestos en que las obras no han comenzado, la sentencia produce la desaparición de la licencia y no pueda ejecutarse el proyecto

2. En los casos en los que las edificaciones se han ejecutado al amparo de licencias anuladas el propio Tribunal explica las consecuencias en sus Sentencias de 3-12-2007 (769/03), 7-12-2007 (1696/00) y 15-1-2008:

“Una vez declarada la nulidad de la licencia de obras ello significa que queda sin cobertura jurídica el proyecto autorizado por dicha licencia y los actos de los que traiga causa, con las consecuencias jurídico materiales derivadas de dicha anulación, entre ellas, la de restablecimiento del orden alterado o perturbado mediante la demolición si es preciso”, disponiendo que “será en ejecución de sentencia donde, en cumplimiento íntegro del fallo, el Ayuntamiento deba adoptar todas las medidas para restablecer la realidad alterada derivada de las obras amparadas por la licencia anulada y proceder, en su caso, a la demolición (..)”.

Expedientes de “legalización”

-Estamos, por tanto, ante edificaciones que carecen de licencia

-El Tribunal Supremo advierte que “La sentencia que anula un acto administrativo expulsa de la vida jurídica al acto anulado (..) La posibilidad de que la Administración convalide los actos anulables subsanando los vicios de que adolezca, deja de operar, en sí misma, una vez que el acto ha sido anulado judicialmente” (STS 17-10-2007).

-El tratamiento que la Ley prevé para el “restablecimiento del orden jurídico perturbado” por un acto ejecutado al amparo de una licencia ilegal es el “expediente de legalización” (art.177 y ss. TRLOT) en el que se verifica si el establecimiento sin licencia puede obtener una nueva. Del resultado del expediente de legalización dependerá su suerte

-En estos casos el expediente requeriría examinar, en primer lugar, si lo materialmente “edificado” se ajusta al PIOT, debiendo interesarse al Cabildo el preceptivo Informe de Compatibilidad al Cabildo, sin el cual no es posible legalización. Además del examen de legalidad urbanística.

Balance de los recursos contra Licencias Urbanísticas interpuestos por el Cabildo de Lanzarote (2000-2008)

La defensa “activa” del Modelo de Desarrollo Turístico establecido en el PIOT

Fin de la exposición

EL BALANCE NORMATIVO

-Ley 2/2000, de 17 de julio:-Transfiere a los Cabildos las autorizaciones previas de turismo del art. 24 LOT

-Decreto 10/2001, de 19 de enero, de Estándares Turísticos:-Fija el estándar de densidad de uso turístico (mínimo 60 m2 de parcela neta por plaza)-Regula los estándares de equipamiento complementario (reservas mínimas de equipamiento: 1 plaza de aparcamiento subterránea por cada 3 plazas alojativas

7 m2 de zona de jardín por cada plaza alojativa2 m2 de zona deportiva por cada plaza alojativa1 m2 de lámina de piscina por cada plaza alojativa y mínimo de 50 m2)

-Ordena los estándares mínimos de infraestructura y servicios con que han de contar las nuevas urbanizaciones turísticas (urbanísticos y sectoriales).-Positiva la obligación de que las Autorizaciones Previas Turísticas verifiquen la compatibilidad del proyecto con el P.I.O.T. correspondiente y prohibe su otorgamiento mientras no se acredite terminación de las obras de urbanización de la etapa corresponda

Después de que en Lanzarote se planteara la necesidad de una “Moratoria Turística” en el año 1.998 (aprobada en 2.000) iniciando el debate sobre la necesidad de adoptar medidas tendentes a racionalizar el modelo de desarrollo, el marco normativo canario ha cambiado mucho:

EL BALANCE NORMATIVO

-Ley 6/2001, de 23 de julio, de Medidas Urgentes:-Impone a los Secretarios de los ayuntamientos, la obligación de remitir a la Consejería de Turismo y al Cabildo Insular respectivo, simultáneamente con el acto de notificación a los interesados, copia exacta de las licencias urbanísticas que se otorguen para uso turístico-alojativo y de las licencias para uso residencial concedidas en las urbanizaciones turísticas.

-Ley 19/2003, de 19 de Abril, de Directrices Regionales-Tienen por objetivo el cambio del modelo turístico hacia un modelo de desarrollo turístico diversificado, diferenciado, competitivo y sostenible, apoyado en la renovación -Impone el criterio de que las decisiones sobre ocupación de suelo deben ir precedidas de estudios de “capacidad de carga” de la zona (que deberán estar en los planes)- Establecen como criterios para la implantación territorial del modelo turístico, los siguientes:

a) La extensión territorial del uso turístico deberá atemperarse, b) La determinación de los ritmos y límites de crecimiento de las zonas turísticas deberá realizarse en función de la capacidad de carga de cada sistema insular, c) La ordenación de la actividad turística estará dirigida al desarrollo social y

económico de Canarias, de manera que contribuya a la mejora de la calidad de vida de la población