la descentralización en guatemala

LA DESCENTRALIZACIÓN EN GUATEMALALA DESCENTRALIZACIÓN EN GUATEMALALA DESCENTRALIZACIÓN EN GUATEMALALA DESCENTRALIZACIÓN EN GUATEMALA !!!!""""En una perspectiva histórica !!!!""""En el marco de la legislación del 2002

GUATEMALA, MAYO DE 2002

PRESENTACIÓN La descentralización es una de las principales estrategias del proceso de democratización, por cuanto significa una distribución del poder del Estado, que se lleva a cabo mediante la transferencia de competencias y de recursos financieros del gobierno central a los gobiernos autónomos municipales. El proceso de descentralización de la administración pública requiere, para su concreción, de la existencia de ciertas condiciones básicas, que van más allá de un marco legal adecuado e implican, primero, una genuina voluntad política de las autoridades del Organismo Ejecutivo; segundo, de la suficiente capacidad de las municipalidades de asumir y ejecutar eficazmente las funciones que se les transfieren y, finalmente, de la existencia de una sociedad civil local organizada y con iniciativa e incidencia en la gestión pública. Con el objeto de contribuir al fortalecimiento del proceso de descentralización, la Fundación Centroamericana de Desarrollo -FUNCEDE-, ha desarrollado durante los últimos quince años un amplio programa de investigación y de capacitación de los gobiernos locales, del cual es parte el presente estudio titulado “La descentralización en Guatemala”, cuya elaboración estuvo a cargo del Licenciado Luis Felipe Linares López. Este trabajo facilita una comprensión de los conceptos básicos de la descentralización y de su relación con los procesos de democratización, de desarrollo y de construcción de la paz. El tema es tratado en el contexto histórico del país desde el inicio de su vida republicana hasta nuestros días y desde una perspectiva actualizada, es decir, considerando las innovaciones introducidas por la Ley de Descentralización, la nueva Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y el nuevo Código Municipal, que entraron en vigencia a mediados del año 2002. Queda expreso nuestro reconocimiento a la Fundación SOROS de Guatemala por el apoyo que ha dado para hacer posible la elaboración y publicación del presente estudio.

LA DESCENTRALIZACIÓN EN GUATEMALA

ÍNDICE

Página PRESENTACIÓN I. LA DESCENTRALIZACIÓN EN GUATEMALA 1 1.1 Conceptos básicos 1 1.2 Antecedentes del Estado centralista 2 1.2.1 La República Federal de Centro América 2 1.2.2 El régimen conservador 2 1.2.3 La reforma liberal 3 1.2.4 La dictadura de Jorge Ubico 4 II. LA REVOLUCIÓN DE OCTUBRE Y EL REPARTO DEL PODER 5 III. EL ESTADO GUATEMALTCO DESDE 1954 A 1982 7 3.1 De la liberación al gobierno militar (1954 – 1966) 7 3.2 Desarrollismo y autoritarismo (1966 – 1984) 8 IV. LA DESCENTRALIZACIÓN A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN

POLÍTICA DE 1985 10

4.1 Mandatos sobre la descentralización 10 4.2 Creación de entidades descentralizadas y autónomas 10 4.3 Obligaciones de las entidades autónomas y descentralizadas 10 4.4 La regionalización 11 4.5 Los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural en la Constitución 11 4.6 El Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural 12 4.7 El funcionamiento del Sistema de Consejos 13 4.8 El gobierno municipal en la Constitución 14 4.9 Organización y funciones del gobierno municipal 16 4.9.1 Naturaleza del municipio 16 4.9.2 Concejo o Corporación Municipal 16 4.9.3 Alcalde 17 4.9.4 Derecho de antejuicio del alcalde 17 4.9.5 Sesiones del Concejo 17 4.9.6 Creación de un municipio 17 4.9.7 Consultas a los vecinos 17 4.9.8 Consultas a las comunidades o autoridades indígenas 17 4.9.9 Competencias del municipio 18 4.9.10 Mancomunidades de municipios 18 4.9.11 Secretario, tesorero, auditor y registrador 18 4.9.12 Otras oficinas municipales 18 4.9.13 Concesión de servicios públicos 18 4.9.14 Organización de vecinos 19 4.9.15 Alcadías auxiliares o comunitarias 19 4.9.16 Finanzas del municipio 19

4.9.17 Criterios para distribuir la asignación constitucional 19 4.9.18 Presupuesto municipal 20 4.9.19 Las compras y contratos 20 4.9.20 Urbanismo y ordenamiento territorial 20 4.9.21 Impugnación de resoluciones municipales 21 4.9.22 Juez de asuntos municipales 21 V. PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN Y DE DESCONCETRACIÓN

SECTORIAL 22

5.1 Salud y educación 22 5.2 Superintendencia de Administración Tributaria -SAT- 23 5.3 Sistema Integrado de Administración Financiera -SIAF- 23 5.4 Los fondos sociales 23 5.5 Los procesos sectoriales y el municipio 24 VI. DESCENTRALIZACIÓN Y PROCESOS DE AJUSTE 25 VII. LA DESCENTRALIZACIÓN Y LOS ACUERDOS DE PAZ 27 VIII. DESCENTRALIZACIÓN Y DEMOCRACIA 29 8.1 La democratización del ejercicio del poder 29 8.2 Descentralización y participación 29 IX. LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL PROCESO DE DESARROLLO 31 X. DESCENTRALIZACIÓN Y AUDITORÍA SOCIAL 33 XI. EL IMPACTO DE LAS NUEVAS LEYES EN EL PROCESO DE

DESCENTRALIZACIÓN 35

BIBLIOGRAFÍA 37

FUNDACIÓN CENTROAMERICANA DE DESARROLLO -FUNCEDE-

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I. LA DESCENTRALIZACIÓN EN GUATEMALA 1.1 CONCEPTOS BÁSICOS Se dice que un Estado es centralista cuando el órgano superior (el Organismo Ejecutivo o el jefe de Estado) mantiene sin limitación ni disminución la competencia o facultad de dirección y control sobre todas las instituciones y dependencias que forman la administración pública. La dictadura o autocracia, como muchas que ha sufrido Guatemala, en donde una persona tiene el poder absoluto, es un gobierno centralista. Por supuesto, que también existen Estados centralistas donde la dictadura es de grupo o partido, como fue el caso de los gobiernos comunistas.

Sin embargo, puede haber un sistema de gobierno centralista y al mismo tiempo democrático. Por ejemplo, Costa Rica tiene un sistema de gobierno centralista, con poca autonomía para los municipios, pero tiene una democracia muy sólida.

Descentralización significa que el gobierno municipal (o el estatal en los países federados) tiene la tutela o control de las facultades, programas y recursos trasladados, posee personalidad jurídica y patrimonio propio, así como autonomía política, y no se halla bajo el control jerárquico del que traslada las facultades.

La descentralización administrativa o de gobierno es una actividad que se da dentro del Estado. Cuando una actividad se traslada a un órgano que no es parte del Estado, por ejemplo a una organización de la comunidad, a una empresa, o a personas particulares, se debe hablar de privatización, si la actividad sale completamente del control del Estado. Si se trata de organizaciones que no tienen finalidad de lucro o ganancia, como una organización comunitaria, hay una privatización social. Si la actividad se

traslada a una empresa o institución lucrativa, se estará ante una privatización de mercado. Si el gobierno delega una parte de su autoridad y de sus atribuciones para la prestación de un servicio de utilidad general, a personas particulares, sean individuales o jurídicas, lucrativas o sin fines lucro, lo que existe es una concesión.

La descentralización es un traslado de poder de decisión a órganos autónomos, que tienen autoridades electas directamente por los ciudadanos y que, por lo tanto no están bajo el control del gobierno central. Un Estado descentralizado es más democrático, porque el poder está más distribuido y las decisiones se toman más cerca de los ciudadanos.

También hay una forma de distribuir funciones entre diferentes órganos, sin entregar el poder de decisión, que es la desconcentración. Esta palabra significa el traslado de competencias o de funciones administrativas a un órgano inferior o subordinado del gobierno central. Por ejemplo, cuando se faculta para el nombramiento de maestros a una Dirección Departamental de Educación, hay una desconcentración de funciones, porque el director es un subalterno del ministro.

Una forma de traslado de competencias es la delegación, en donde una autoridad superior o un órgano central traslada a otra autoridad o entidad una competencia o función, pero en forma discrecional. Es decir que todo depende de la voluntad del que traslada, quien actúa con base a sus facultades legales y puede dejar sin efecto la delegación o cambiar las normas que la regulan.

Otro concepto muy importante es el de participación, que significa la posibilidad que tienen los ciudadanos para influir en


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las decisiones públicas, que afectan su vida o sus intereses, ya sea particulares o de grupo. La participación se logra a través de alguna forma de organización, que representa adecuadamente los intereses de sus miembros. La forma más importante es la participación en la política, aunque se manifiesta en otros aspectos de la vida: participación social, económica, comunitaria, religiosa, gremial, cultural. 1.2 ANTECEDENTES DEL ESTADO

CENTRALISTA 1.2.1 La República Federal de Centro

América

En 1823 Guatemala, junto con El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica, forman la República Federal de Centro América. El sistema de gobierno escogido, inspirado en el de Estados Unidos de América, que era visto entonces como el vivo ejemplo de la democracia, consistía un gobierno federal con funciones muy limitadas, y unos gobiernos estatales fuertes, con muchos recursos y competencias Cada Estado tenía un jefe; una Asamblea de representantes y una Corte Superior de Justicia, todos de elección popular. También tenía ejército y total autonomía financiera. Los Estados se dividían en departamentos, y en cada departamento había un jefe político, nombrado por el jefe de Estado por un período de 4 años. Era una república descentralizada.

En la República Federal de Centro América el régimen municipal era un asunto que correspondía a cada Estado. En el Estado de Guatemala, las municipalidades (corporaciones municipales) estaban formadas por un alcalde primero, un alcalde segundo y varios regidores, electos

por el pueblo. Pero sólo los hombres con “profesión útil” o medios conocidos de subsistencia, tenían derecho a votar.

Pero esa excesiva descentralización trajo como consecuencia un gobierno federal débil, que no tenía recursos ni verdadero poder. Los ejércitos de los Estados eran mucho más fuertes que el ejército federal. El gobierno federal no tenía una sede propia, un distrito federal, como sucede en los Estados Unidos de América. A causa de esa debilidad y por la desconfianza de los otros Estados hacia Guatemala, pues siempre se creyó que tenía intenciones de dominarlos, la República Federal no tardó mucho tiempo. Casi toda su existencia la pasó en medio de una guerra civil. Nicaragua fue el primero en separarse, en 1838. En 1839, al terminar el período presidencial del General Francisco Morazán, no fue posible realizar elecciones para sustituirlo, por lo que la federación estaba prácticamente muerta. El punto final a la posibilidad de revivirla fue el fusilamiento de Morazán, en Costa Rica, en 1842.

1.2.2 El régimen conservador

Los Estados miembros de la federación centroamericana también vivieron en permanente desorden y anarquía. Guatemala en los 15 años de vida federal tuvo 9 jefes de Estado. La crisis tuvo su origen en las reformas liberales que el jefe de Estado Doctor Mariano Gálvez quiso implantar, provocando que se unieran contra él los miembros de la oligarquía conservadora, la Iglesia Católica y los campesinos del oriente de Guatemala. En 1839 se produjo el primer intento de formación del Sexto


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Estado o Estado de los Altos, integrado por los actuales departamentos de Quetzaltenango, San Marcos, Retalhuleu, Suchitepéquez, Sololá, Huehuetenango, Quiché y Totonicapán. En 1848 hubo un nuevo intento. En las dos ocasiones fueron sometidos por las fuerzas del General Rafael Carrera. En esos años también existieron amenazas de separación en el departamento de Chiquimula.

La anarquía que se vivió durante el período liberal, los intentos separatistas y la figura dominante de Carrera, llamado el “Caudillo adorado de los pueblos”, contribuyeron para que, a partir de 1839, se estableciera un régimen centralista y autoritario que duró hasta 1871. Los pueblos vivían en una especie de aislamiento. Los municipios atendían los servicios locales y administraban sus tierras ejidales.

La economía dependía de la grana o cochinilla, que se cultivaba en una pequeña extensión del país (principalmente en Antigua Guatemala y Amatitlán) y no necesitaba de abundante mano de obra. Guatemala tenía entonces un gobierno central militarmente fuerte, pero con pocos recursos y escasa presencia en el interior del país.

1.2.3 La reforma liberal

La muerte de Carrera en 1865 y la debilidad de su sucesor, Vicente Cerna, el crecimiento del cultivo del café, que en 1870 se convirtió en el principal producto de exportación, y el agotamiento del régimen conservador, trajeron como consecuencia la Revolución de 1871, y la toma del poder por una alianza

de políticos y de caficultores, que inicia el proceso de transformación conocido como la reforma liberal. Con la llegada a la presidencia del General Justo Rufino Barrios, en 1873, se instala nuevamente un gobierno centralizado y autoritario. Al principio Barrios gobernó sin constitución, ni asamblea. En 1876 se reúne una asamblea constituyente, que emite un decreto dándole el poder supremo por otros cuatro años. El gobierno liberal le dio más poder a los jefes políticos, pero estos eran fieles e incondicionales subalternos del Señor Presidente, de quien eran sus ojos y oídos. Los pueblos fueron despojados de sus ejidos para formar las grandes fincas de café. Los jefes políticos y los alcaldes debían asegurar la mano de obra a las fincas, por medio de los llamados mandamientos. Las municipalidades perdieron la autonomía que gozaban desde la época colonial. Aunque la población ladina fuera escasa en un municipio, los cargos debían repartirse a partes iguales entre indígenas y ladinos, y el cargo de alcalde primero era para un ladino. El gobierno central comenzó a crecer: se creó el Ministerio de Fomento para hacer la obra pública que necesitaba la producción de café (caminos, puertos, ferrocarriles, telégrafo), se abrieron los primeros centros de educación secundaria (la Escuela Normal, los institutos de Quetzaltenango, Jalapa, Chiquimula) y comenzó la profesionalización del Ejército, fundando la Escuela Politécnica.


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1.2.4 La dictadura de Jorge Ubico El centralismo alcanzó su máxima expresión durante la dictadura de Jorge Ubico, de 1931 a 1944. En 1935 Ubico hizo aprobar unas reformas a la Constitución que aumentaron el poder presidencial: las decisiones serían tomadas por el presidente en lo individual, no en Consejo de Ministros; se otorga al presidente la facultad de dictar leyes durante el receso de 10 meses al año de la Asamblea Legislativa; de nombrar y remover a los jueces de primera instancia. El gobierno creció un poco más. Hasta 1945 el Organismo Ejecutivo estaba formado por 7 secretarías de Estado: Hacienda y Crédito Público, Educación, Agricultura, Fomento, Gobernación y Justicia, Relaciones Exteriores y Guerra. El presidente de la República concentraba en sus manos todos los nombramientos a cargos públicos.

Con la reforma constitucional de 1935 los alcaldes son sustituidos por intendentes, nombrados por el presidente. Con excepción de la capital, en los demás municipios se elegía una Junta Municipal, integrada por síndicos y regidores, con carácter consultivo. Las funciones del intendente era de vigilancia, control e inspección, como un reflejo del tipo de gobierno nacional. Los intendentes estaban sujetos a la Secretaría de Gobernación y Justicia para casi todas sus decisiones. En mayo de 1938 se emite el Decreto Número 20-82 (Ley de Colectas Públicas), que permanece vigente, en donde se establecen las normas para la autorización de comités de vecinos por parte de las gobernaciones departamentales.


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II. LA REVOLUCIÓN DE OCTUBRE Y EL REPARTO DEL PODER

A partir del 20 de octubre de 1994 se produce en Guatemala un gran cambio en la organización y las funciones del Estado. La Junta Revolucionaria de Gobierno, el 28 de noviembre, proclama entre los principios de la revolución la descentralización de los poderes del Ejecutivo y efectiva separación de los del Estado; la organización democrática de las municipalidades, mediante la elección popular de sus miembros, la autonomía del Poder Judicial y de la Universidad de San Carlos de Guatemala.

Se crea la jefatura de las Fuerzas Armadas para reducir el poder del presidente de la República, buscando evitar que volviera instalarse otra dictadura apoyada por los militares. También se crean nuevos ministerios: de Salud Pública, de Economía y Trabajo, y de Obras Públicas; y se cierra el de Fomento.

Se dan los primeros pasos en materia de descentralización y desconcentración, estableciendo entidades que desde el punto de vista formal, es decir, por lo que declaran las leyes que las crean, son autónomas y descentralizadas, pero que en la práctica son desconcentradas, pues si bien tienen personalidad jurídica y órganos de gobierno y patrimonio propio, sus gerentes y la mayoría de sus directivos son nombrados por el presidente de la República o bien, los cargos de directores corresponden a ministros de Estado.

Estas instituciones permitieron una mayor agilidad y capacidad de actuación del sector público, así como la introducción de técnicas modernas de administración. Entre 1945 y 1954 se crean el Banco de Guatemala (1945), el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS), el Instituto de Fomento de la Producción

(1948), AVIATECA (1950) y el Banco Nacional Agrario (1953). De estas instituciones la única que puede definirse como descentralizada es el IGSS, pues la mayoría de sus directivos eran representantes de los empleadores, trabajadores, del Colegio de Médicos y de la Universidad de San Carlos, y su gerente era nombrado por la junta directiva. La creación de la mayoría de estas instituciones, junto con otras dependencias como el Departamento Agrario Nacional, la Inspección General de Trabajo; el aumento del gasto público en educación, cultura, salud, infraestructura social y productiva; el programa de reforma agraria (Decreto 900), reflejan un cambio fundamental en el papel del Estado, pues tienen una orientación hacia la población trabajadora y campesina, y demuestran una voluntad de orientar el desarrollo del país, no solamente garantizar condiciones favorables para los grandes productores dedicados a la exportación, como sucedió durante el período liberal.

Los jefes políticos fueron sustituidos por gobernadores, que eran nombrados por el presidente, pero estaban dedicados a cumplir pequeñas funciones administrativas, con poco poder político. La Constitución declara que las municipalidades se rigen por corporaciones municipales autónomas, presididas por uno o varios alcaldes, todos de elección popular. En la Ley de Municipalidades de 1946 se les encomiendan las funciones de mantener las vías urbanas, autorizar las construcciones, vigilar las escuelas públicas y privadas, la limpieza de calles, el agua potable, los drenajes, los mercados y otros servicios. Se les dieron responsabilidades pero no tenían los recursos para atenderlas. El gobierno central contaba con poco dinero. El presupuesto general de la Nación, en 1945,


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era de Q. 25 millones y Guatemala tenía más de 2.5 millones de habitantes.

Había un sistema democrático. Los partidos políticos, los trabajadores, los empresarios, los universitarios, podían organizarse y expresarse libremente. La participación social se da principalmente a través de los sindicatos y las organizaciones campesinas. Para impulsar la reforma

agraria se forman en todo el país comités agrarios, que movilizaron a miles de campesinos. Hubo un proceso de movilización que nunca se había vivido en Guatemala. Pero el gobierno seguía siendo centralista. El poder del presidente siempre era grande, por lo que fácilmente podía caer en el paternalismo.


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III. EL ESTADO GUATEMALTECO DESDE 1954 A 1982 3.1 DE LA LIBERACIÓN AL

GOBIERNO MILITAR (1954-1966)

En 1954 el movimiento liberacionista derroca al segundo gobierno revolucionario y se instala un sistema de gobierno que reduce en forma drástica las libertades políticas. Continúa el proceso de aumentar y modernizar las funciones del Estado, pero con un fuerte retroceso en materia de descentralización. Ese mismo año se crea el Consejo Nacional de Planificación Económica y su Secretaría General, la SEGEPLÁN, y se elabora el primer Plan de Desarrollo Económico de Guatemala 1955-1960.

Dentro de la modernización y tecnificación de la administración pública aparecen el presupuesto por programas, y la clasificación de puestos y salarios. Se impulsa la industrialización del país y el proceso de integración económica de Centro América, dando nacimiento al Mercado Común. Una novedad en materia tributaria fue la introducción del impuesto sobre la renta. La autonomía del IGSS es reducida, cuando en 1955 se modifica su ley orgánica para que el gerente sea nombrado por el presidente de la República. La única institución que conserva intacta su autonomía es la Universidad de San Carlos, garantizándole el 2 % del presupuesto de ingresos ordinarios, por mandato de la Constitución de 1956.

Entre 1954 y 1966 se crean 11 entidades descentralizadas, algunas declaradas como autónomas y otras como semiautónomas, pero todas con el mismo patrón, de fuerte dependencia con relación al gobierno central. Entre esas entidades figuran la Empresa Portuaria de Champerico (1955), el Instituto de Fomento Municipal -INFOM-

(1957), el Instituto Nacional de Electrificación –INDE- y la Empresa de Fomento y Desarrollo del Petén - FYDEP- (1959), el Instituto Nacional de Transformación Agraria –INTA- (1962), el Instituto Nacional de la Vivienda –INVI- (1965), y la Empresa Guatemalteca de Comunicaciones –GUATEL- (1966).

Estas instituciones surgen por la reorganización de dependencias anteriores, como en el caso de la vivienda; la ampliación de funciones del Estado como en el caso de los puertos o la electrificación; o por la finalización de concesiones a empresas extranjeras, como en el caso de los teléfonos. Todas forman parte de un proceso de modernización del Estado, que tenía fuerte influencia de los organismos internacionales (BIRF, AID, BID y los servicios cooperativos interamericanos1) a la que se agregan, después de 1961, los programas de la Alianza para el Progreso2.

Las que pierden más en el proceso de centralización son las municipalidades. La Constitución de 1956 señala que la autonomía es de carácter técnico, lo que significa que las autoridades municipales no pueden tomar decisiones de gobierno. Quedan sometidas al poder central.

1 BIRF: Banco Internacional de Reconstrucción y

Fomento, ahora Banco Mundial. AID: Agencia para el Desarrollo Internacional, del gobierno de Estados Unidos. BID: Banco Interamericano de Desarrollo. Entre los servicios cooperativas interamericanos figuraron: el Servicio Cooperativo Interamericano de Vivienda (SCIV) y el Servicio Cooperativo Interamericano de Crédito Agrícola Supervisado (SCICAS).

2 Propuesta del presidente de Estados Unidos, John

Kennedy, para impulsar el progreso económico y social de los países latinoamericanos, dada a conocer el 13 de marzo de 1961.


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La Constitución establece que la autonomía estará en función de la categoría de las municipalidades. Las de primera y segunda categoría tienen alguna cuota de autonomía, pero las de tercera y cuarta, la gran mayoría, quedan sujetas al control o tutela del INFOM, quien les aprueba el presupuesto, los proyectos de reglamentos, los planes de tasas y rentas y les da préstamos, que garantizan con la reducida recaudación local. Aún la municipalidad con más autonomía, la de la ciudad capital, tiene que aceptar que el proyecto del acueducto Xayá-Pixcayá, diseñado por ingenieros municipales, sea trasladado al ejército, a quien se le encomienda su ejecución. La Constitución de 1965 es emitida por una Asamblea Constituyente electa por planilla única, luego de 3 años de gobierno militar de facto. Este gobierno se distingue de otros surgidos de golpes o cuartelazos, porque el poder es ejercido por la institución armada, no por un caudillo militar. Muchas instituciones pasan directamente al ejército, como el Instituto Geográfico Nacional, o casi siempre están a cargo de militares retirados, como GUATEL

La Constitución mantuvo el régimen de control sobre las municipalidades. Solamente abre una esperanza, al indicar que el Organismo Ejecutivo destinará cada año un porcentaje del Presupuesto General para invertirlo en los municipios, pero no especifica el monto del porcentaje, ni que el dinero será trasladado a las municipalidades. 3.2 DESARROLLISMO Y

AUTORITARISMO (1966-1984) En 1966 el ejército entrega la presidencia civil, que encabeza el tercer gobierno de la revolución, pero el poder queda en manos de los militares, tras la firma de un acuerdo en el que el gobernante civil renuncia a ejercer control sobre el ejército y la lucha

contra la guerrilla. A lo largo del período comprendido entre 1966 y 1982 los militares amplían su control sobre todo el aparato estatal, recurriendo a fraudes en las elecciones de 1974 y 1978 para imponer en la presidencia a los candidatos militares. Ese período es también el de mayor extensión del enfrentamiento armado interno.

Sin embargo, hasta 1976 se mantiene un proceso constante de modernización y de ampliación de las actividades del Estado, continuando con la creación de entidades autónomas y semiautónomas, y descentralizadas, pero siempre con un alto grado de dependencia del Organismo Ejecutivo. Entre esas entidades se pueden mencionar el Instituto Guatemalteco de Turismo –INGUAT- (1967), el Instituto Nacional de Comercialización Agrícola –INDECA- y GUATEXPRO (1971), la Corporación Financiera Nacional – CORFINA y el Instituto de Ciencia y Tecnología Agrícola –ICTA- (1972), la Zona Libre de Industria y Comercio de Santo Tomás de Castilla -ZOLIC – (1973).

A partir de 1970 se da otro paso en la organización del Estado con la creación de los sectores públicos, que tienen como finalidad racionalizar u ordenar el trabajo de las instituciones del gobierno y evitar que, con el creciente número de instituciones, el gobierno central perdiera el control de las mismas. Los sectores eran, en consecuencia, una nueva forma de fortalecer el centralismo. Entre los 14 sectores que se definieron: de salud, de educación, financiero, etc., el que alcanzó el mayor grado de desarrollo y cohesión fue el Sector Público Agrícola, integrado por el Ministerio de Agricultura, BANDESA, ICTA, INTA, INDECA incorporando a las instituciones relacionadas con la prestación de servicios de asistencia técnica, investigación,


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créditos y entrega de tierras, con el ministerio como ente rector.

La integración de ese sector coincidió con la etapa de mayor crecimiento de las cooperativas y la creación de las federaciones. El resultado es la primera experiencia que se da en Guatemala de participación social en la ejecución de una política pública. Pero el control militar estaba siempre presente. Un ex ministro de la Defensa coordinó el apoyo a las cooperativas y el primer gerente del INACOP fue otro militar. En forma paralela con el desarrollo de la administración pública dependiente del nivel central, se produce también un creciente deterioro de las municipalidades, que cada vez cuentan con menores recursos para atender los servicios públicos locales. Los fondos que podían recaudar por concepto de tasas y arbitrios solamente alcanzaban para pagar los sueldos del personal, y muchos alcaldes desempeñaban sus cargos en forma ad honorem. Con la excepción de la municipalidad de Guatemala, el resto contaba solamente con los préstamos del INFOM, cuyo pago se garantizaba con los ingresos provenientes de los impuestos al licor, la cerveza, exportación de café y otros rubros que recaudaba el gobierno central. En 1968 y 1969 el Instituto Nacional de Administración para el Desarrollo (INAD) impulsa un proceso de fortalecimiento de la Asociación Nacional de Municipalidades (ANAM) que, bajo el lema de socios para el desarrollo, intentó revalorizar el papel de los gobiernos municipales. Sin embargo, la hostilidad política hacia el alcalde la ciudad capital, Lic. Manuel Colom Argueta, provocó que el proceso se interrumpiera a partir de 1973. En 1976, a consecuencia del terremoto que afectó gran parte del país, se organiza el Comité de Reconstrucción Nacional (CNR) presidido por un general del ejército, y la

presencia de representantes del sector cooperativo. Este comité fue el último intento de organización y de participación social, aunque limitado a la recuperación de la infraestructura perdida o dañada por causa de los sismos, que hubo en el país, antes de que el enfrentamiento armado y la estrategia de contrainsurgencia llevaran a la destrucción de gran parte de la organización social existente. A finales de la década de 1970, se comenzó a considerar la creación de entidades autónomas que se ocuparan de la prestación, a nivel nacional, de ciertos servicios que correspondían a las municipalidades, como el agua potable y el alcantarillado, siguiendo una tendencia que ya se había iniciado en El Salvador, Honduras y Nicaragua, pues se consideraba que los gobiernos municipales eran incapaces, por naturaleza, de atender servicios de cierta complejidad. La crisis política y económica no permitió su creación, y cuando se retornó al sistema democrático, ese tipo de entidades ya había pasado de moda. Esto coincidió con el descubrimiento de las cualidades y potencialidades del municipio como célula básica del sistema democrático. En 1984, en pleno enfrentamiento armado, el gobierno militar de facto creó, mediante el Decreto Ley No. 111-84, el Sistema Nacional de Coordinación Insterinstitucional para la Reconstruccción y el Desarrollo, que tenía como finalidad coordinar los esfuerzos institucionales del sector público, ONG y de la población organizada en la generación y ejecución de acciones de desarrollo, de carácter nacional, departamental, municipal y local. A las instancias que se organizaron, especialmente a nivel departamental, se les llamó Coordinadoras interinstitucionales, y son el antecedente de los consejos de desarrollo. Su actividad estuvo fuertemente influenciada por el ejército, que las utilizaba dentro de su estrategia de contrainsurgencia.


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IV. LA DESCENTRALIZACIÓN A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1985

4.1 MANDATOS SOBRE LA

DESCENTRALIZACIÓN La Constitución Política de la República, promulgada el 31 de mayo de 1985 incorpora, por primera vez en la historia constitucional de Guatemala, dos mandatos relativos a la descentralización:

a) Una de las obligaciones

fundamentales del Estado es promover en forma sistemática la descentralización económica administrativa, para lograr un adecuado desarrollo regional del país (Art. 119, inciso b). En este caso, la descentralización económica se refiere a la necesidad de estimular actividades productivas en el resto del país, para evitar su excesiva concentración en la ciudad capital; y la administrativa, a evitar la centralización de las decisiones y de los recursos en el Organismo Ejecutivo.

b) La administración será

descentralizada (Art. 224). Este mandato, que aparece en el capítulo relativo al régimen administrativo, se vincula directamente con la disposición anterior.

Adicionalmente, en el artículo 76 se indica que la administración del sistema educativo será descentralizada y regionalizada.

4.2 CREACIÓN DE ENTIDADES

DESCENTRALIZADAS Y AUTÓNOMAS

El artículo 134 de la Constitución señala que el municipio y las entidades autónomas y

descentralizadas, actúan por delegación del Estado. También indica que la autonomía, fuera de los casos especiales contemplados en la Constitución, se concederá únicamente cuando se estime indispensable para que la entidad tenga mayor eficiencia y pueda cumplir mejor con sus fines.

Para crear entidades descentralizadas y autónomas, será necesario el voto favorable de las dos terceras partes del Congreso de la República.

Autonomía es la capacidad o potestad que, dentro del Estado, tienen algunas instituciones (municipios, universidades, etc) para dirigir los asuntos de su vida interior, por medio de órganos de gobierno y de normas propias. 4.3 OBLIGACIONES DE LAS

ENTIDADES AUTÓNOMAS Y DESCENTRALIZADAS

El artículo 134 de la Constitución también indica cuáles son las obligaciones mínimas del municipio y de toda entidad autónoma y descentralizada. Dichas obligaciones son importantes, porque permiten que la acción de las diferentes instituciones del Estado, gocen o no de autonomía, tenga coordinación y unidad. De lo contrario, el país podría tener tantas políticas como municipios o instituciones existieran, quienes actuarían en forma contradictoria y desordenada. Las más importantes de estas obligaciones son:

a) Coordinar su política, con la política

general del Estado y, en su caso, con la especial del ramo a que correspondan.


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b) Mantener estrecha coordinación con el órgano de planificación del Estado. Este órgano es la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República -SEGEPLAN-.

c) Dar las facilidades necesarias para

que el órgano encargado del control fiscal, pueda desempeñar amplia y eficazmente sus funciones. Ese órgano es la Contraloría General de Cuentas.

d) En toda actividad de carácter

internacional, sujetarse a la política que trace el Organismo Ejecutivo.

4.4 LA REGIONALIZACIÓN La Constitución, en su artículo 224, señala que se establecerán regiones de desarrollo, con criterios económicos, sociales y culturales, podrán estar constituidas por uno o más departamentos, para dar un impulso racionalizado al desarrollo integral del país. En el artículo 231 crea la Región Metropolitana, constituida por la ciudad de Guatemala y su área de influencia urbana.

En el artículo 9 de las disposiciones transitorias y finales, dice que el Congreso deberá emitir, en el plazo de un año a contar de su instalación, entre otras leyes, la Ley Preliminar de Regionalización. En diciembre de 1987 dicha ley fue emitida por el Congreso, Decreto No. 70-86. En ese decreto se contemplan 8 regiones, que son las siguientes:

!" Región I, Metropolitana: integrada

por el departamento de Guatemala !" Región II, Norte, integrada por Alta

y Baja Verapaz !" Región III, Nororiente, integrada

por Izabal, Chiquimula, Zacapa y El Progreso

!" Región IV, Suroriente, integrada Jutiapa, Jalapa y Santa Rosa

!" Región V, Central, integrada por Chimaltenango, Sacatepéquez y Escuintla

!" Región VI, Suroccidente: integrada por San Marcos, Quetzaltenango, Totonicapán, Sololá, Retalhuleu y Suchitepéquez

!" Región VII, Noroccidente: integrada por Huehuetenango y Quiché

!" Región VIII, Petén: integrada por el departamento de Petén

La distribución anterior ha recibido críticas, en el sentido de que proviene de una red de centros urbanos que diseñó la SEGEPLAN en los años 60, y que por esa razón los departamentos de algunas regiones no tienen muchas afinidades entre sí. Con relación a la Región VIII, se ha señalado que su integración obedeció a los objetivos de la lucha contra la guerrilla.

En el tema de las regiones es necesario tener presente que no se trata de crear un nivel administrativo más, pues esto no se justifica en un país tan pequeño como Guatemala. La regionalización es una forma de integrar espacios que tengan características comunes, de tipo cultural (como puede ser el idioma) o natural, para formular y consensuar políticas de desarrollo, así como programas que van más allá del departamento.

Para modificar el sistema de regiones, de conformidad con el artículo 4 de la ley, se necesita que el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, con base a las propuestas de los consejos regionales, eleve una recomendación al Congreso de la República. 4.5 LOS CONSEJOS DE DESARROLLO

URBANO Y RURAL EN LA CONSTITUCIÓN

Otra figura que aparece por primera vez en una Constitución es la de los consejos de


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desarrollo urbano y rural. Estos son los siguientes:

a) Consejo Nacional de Desarrollo

Urbano y Rural: es creado para la organización y coordinación de la administración pública y para formular las políticas de desarrollo rural y de ordenamiento territorial. Debe ser coordinado por el Presidente de la República e integrado en la forma que la ley establezca (Art. 225). Los presidentes de los consejos regionales serán miembros ex oficio de este consejo (Art. 226).

b) Consejos regionales: las regiones

que se establezcan conforme a la ley contarán con un consejo regional de desarrollo urbano y rural, presidido por un representante del Presidente de la República e integrado por los gobernadores de los departamentos que forman la región, por un representante de las corporaciones municipales de cada uno de los departamentos incluidos en la misma y los representantes de las entidades públicas y privadas que la ley establezca.

c) Consejos departamentales: uno

en cada departamento, presidido por el gobernador departamental. Integrado por los alcaldes de todos los municipios y representantes de los sectores público y privado organizados, con el fin de promover el desarrollo del departamento.

Otra disposición constitucional se refiere al apoyo financiero del gobierno central, que deben recibir para su funcionamiento los consejos regionales y departamentales (Art. 229).

4.6 EL SISTEMA DE CONSEJOS DE DESARROLLO URBANO Y RURAL

En marzo de 2002 el Congreso de la República emitió la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Decreto No. 11-2002, en vigor a partir del 15 de abril de 2002, y que contiene las normas relativas a las funciones e integración de los consejos de desarrollo: a) Naturaleza del Sistema de

Consejos de Desarrollo: es el medio principal de participación de la población maya, xinca, garífuna y la no indígena, en la gestión pública para llevar a cabo el proceso de planificación democrática del desarrollo, tomando en cuenta los principios de unidad nacional, multiétnica, pluricultural y multilingüe de Guatemala.

b) Principios: destacan entre los

principios que orientan al Sistema de Consejos los que se refieren al respeto a las culturas que conviven en Guatemala y al fomento de la armonía en las relaciones entre esas culturas; la promoción de procesos de democracia participativa, en condiciones de equidad e igualdad de oportunidades de los distintos pueblos; y la equidad de género.

c) Objetivo del Sistema: organizar y

coordinar la administración pública mediante la formulación de políticas de desarrollo, planes y programas presupuestarios y el impulso de la coordinación interinstitucional, pública y privada.

d) La forma de integración de los

consejos de los diferentes niveles: en el Consejo Nacional y en los consejos regionales y departamentales participan representantes del sector público


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(coordinadores de los consejos regionales y/o gobernadores departamentales, representantes de los alcaldes, ministros de Estado o sus representantes en el número que el Presidente de la República considere necesarios) y del sector privado (representantes de las cooperativas; asociaciones industriales, agropecuarias, comerciales y financieras; organizaciones de trabajadores y organizaciones guatemaltecas no gubernamentales de desarrollo, de mujeres, campesinos, de propietarios de micro y pequeñas empresas), y representantes de los pueblos maya, garífuna y xinca.

En los consejos departamentales participan los representantes de los partidos políticos con representación en el Organismo Legislativo, con voz pero sin voto.

e) Las funciones de los consejos: las

principales funciones, aparte de las asignadas inicialmente por la Constitución, se refieren a promover la participación de la población en la identificación y solución de sus problemas; a evaluar la ejecución de los planes y programas de desarrollo y proponer medidas correctivas; y a establecer las necesidades de financiamiento y gestionar los recursos financieros correspondientes.

f) Integración de los consejos

municipales de desarrollo: adicionalmente a los tres niveles contemplados en la Constitución, se establecen los consejos municipales de desarrollo, que estarán integrados por el alcalde municipal, los síndicos y concejales que decida el concejo municipal, hasta 20 representantes de los consejos comunitarios de desarrollo, y representantes de las

entidades públicas y entidades civiles locales del municipio.

g) Integración de los consejos

locales de desarrollo: se integran con el alcalde auxiliar que lo preside, y hasta 12 representantes electos por la asamblea general de la comunidad. Para facilitar el funcionamiento de los consejos comunitarios en los municipios que tienen muchas comunidades, donde se establezcan más de 20 consejos comunitarios de desarrollo se podrá crear un consejo comunitario de desarrollo de segundo nivel.

h) Funciones de los consejos

municipales y locales: las funciones guardan relación con las asignadas a los tres niveles anteriores, destacando las relativas a promover la participación de la población y a identificar e inventariar las necesidades del municipio o de la comunidad.

4.7 EL FUNCIONAMIENTO DEL

SISTEMA DE CONSEJOS Desde su creación, los consejos de desarrollo fueron duramente atacados, pues los sectores opuestos al gobierno de ese entonces (presidido por Vinicio Cerezo), señalaban que dichos consejos se convertirían en el principal instrumento para que el partido gobernante se perpetuara en el poder.

En mayo de 1988, cuando ya se había realizado el proceso de capacitación de promotores e iniciado la organización y juramentación de numerosos consejos locales, la Corte de Constitucionalidad emitió una sentencia ante dos acciones de inconstitucionalidad que se presentaron en contra de la nueva ley. La Corte consideró que no había inconstitucionalidad total de la ley, como pretendía uno de los


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interponentes de las acciones (Jorge Serrano, quien sería electo presidente en 1990), pero sí declaró que eran inconstitucionales los consejos locales de desarrollo.

La Corte consideró que la creación de entes públicos (los consejos locales) no integrados por medio de representación popular –cuyo control ni siquiera aparece conferido al órgano privativo (la municipalidad) que reconoce la Constitución- significa en la práctica una privación de importantes funciones, con lo que se atenta contra la autonomía municipal.

También indicó que “con la forma de designación de los consejos ejecutivos se produce la dispersión del poder municipal; con la forma de su funcionamiento la duplicidad de gobierno de las localidades, y con la dependencia de estos (los consejos locales) al nacional, se pierde la autonomía municipal”.

La supresión de los consejos locales fue considerada una de las causas principales para el escaso funcionamiento de los consejos de desarrollo, pues se perdieron los cimientos o la base social del sistema. Esto es parcialmente cierto, pero la mayor parte de la responsabilidad corresponde a la falta de voluntad política y de interés que hubo de parte de las autoridades de gobierno (incluyendo los alcaldes municipales) y los sectores no gubernamentales para que funcionaran el Consejo Nacional y los consejos regionales y departamentales.

El Consejo Nacional solamente se reunió cuatro o cinco veces desde su primera sesión en 1988, y en esas reuniones no se tomó ninguna decisión importante, que pudiera desencadenar un proceso de participación. Los consejos regionales y departamentales realizaban sesiones rutinarias, en las que tocaban temas que no tenían ninguna trascendencia o importancia.

Fue hasta 1994, con la creación del Fondo de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario (FSDC) que hubo interés por parte de los coordinadores regionales, gobernadores y alcaldes municipales en el funcionamiento de los consejos.

Pero los consejos regionales y departamentales no han funcionado como una instancia en la que se discuten y aprueban los proyectos que presentan las municipalidades, con base a criterios de prioridad, utilidad, población beneficiada u otros que permitieran una asignación racional y equitativa de los recursos. Simplemente se limitan a recibir las propuestas de los alcaldes y, posteriormente los coordinadores regionales, los gobernadores o los funcionarios de la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP) les dan la aprobación definitiva, utilizando a menudo criterios de tipo político.

En lo que se refiere a los representantes de las instituciones públicas y de los sectores no gubernamentales, no tienen motivación alguna para participar en las reuniones, pues no hay posibilidad de intervenir en la aprobación de los proyectos del FSDC.

La forma de integración de los consejos municipales de desarrollo tampoco ayudó a que funcionaran estos consejos, pues no tenía mucho sentido que los integrantes del Concejo o Corporación Municipal, duplicaran sus reuniones para tratar los mismos temas.

4.8 EL GOBIERNO MUNICIPAL EN LA

CONSTITUCIÓN La Constitución Política de la República dedica un capítulo completo al gobierno municipal. En el artículo 253 establece lo siguiente:


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a) Los municipios son instituciones autónomas

b) Entre sus funciones les corresponde:

elegir a sus propias autoridades; obtener y disponer de sus recursos; atender los servicios públicos locales; el ordenamiento territorial de su jurisdicción; y el cumplimiento de sus fines propios.

c) Tienen la facultad de emitir

ordenanzas y reglamentos Gobierno del municipio: el artículo 254 señala que el gobierno municipal será ejercido por un Concejo, el cual se integra con el alcalde, los síndicos y concejales, electos directamente por sufragio universal y secreto, para un período de cuatro años, pudiendo ser reelectos.

Recursos económicos: el artículo 255 indica que las corporaciones o concejos municipales deberán procurar el fortalecimiento económico de sus respectivos municipios, para poder realizar las obras y prestar los servicios necesarios. Agrega que la captación de recursos debe ajustarse al principio establecido en el artículo 239 de la misma Constitución, a la ley y a las necesidades de los municipios.

Principio de legalidad: en el artículo 239 de la Constitución se establecen los requisitos que debe cumplir un tributo para ser legal. Según este principio corresponde con exclusividad al Congreso decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, conforme a las necesidades del Estado y de acuerdo a la equidad y justicia tributaria, así como determinar las bases de la recaudación. Entre esas figuran: el hecho o actividad por la que se crea el tributo, quién lo debe pagar y cuál es la base imponible (el valor sobre el que fija el tributo).

Debido a este artículo las municipalidades no pueden aprobar arbitrios, sino que deben solicitar al Congreso, a través del Organismo Ejecutivo, su aprobación. El arbitrio se diferencia del impuesto únicamente por el destino. Asignación para las municipalidades: en el artículo 257 se establece que el Organismo Ejecutivo incluirá anualmente en el Presupuesto General de Ingresos ordinarios del Estado, un 10% del mismo para las municipalidades (este porcentaje se fijó en la reforma constitucional de 1993, originalmente era el 8%). La asignación debe utilizarse en la forma siguiente: !" Por lo menos el 90% para programas

y proyectos de educación, salud preventiva, obras de infraestructura y servicios públicos que mejoren la calidad de vida de los habitantes.

!" El 10% restante podrán utilizarlo para

financiar gastos de funcionamiento. Esta disposición es la más importante medida de descentralización que ha existido en Guatemala en los últimos 50 años, pues ha permitido realizar una efectiva descentralización del gasto público, al proporcionar recursos a todas las municipalidades del país, muchas de las cuales no tienen capacidad de recaudación, debido a la inexistencia de actividades económicas rentables en su jurisdicción y a la pobreza generalizada de su población.

Entre 1985 y 2000, los ingresos totales de las municipalidades pasaron de Q. 68.2 millones a Q. 2,159 millones (incluyendo recaudación local, la transferencia constitucional y transferencias por impuestos) lo que significa un crecimiento de casi 32 veces. Algunos critican las transferencias, pues consideran que cuando las municipalidades dependen del aporte externo pierden su autonomía. Sin embargo, lo importante es que los aportes y


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la forma de distribución estén fijados por la ley, para que no queden sometidos a la discrecionalidad o capricho de algunos funcionarios.

Por mandato constitucional queda prohibida toda asignación adicional dentro del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, para las municipalidades, excepto si provienen de la distribución de los porcentajes que por ley les corresponda por impuestos específicos. Esto significa que, por ejemplo, se les puede trasladar una parte de la recaudación del impuesto al valor agregado, pero no se puede establecer un aporte para actividades culturales.

Otras normas: la Constitución también establece el derecho de antejuicio para los alcaldes; la facultad de crear el juzgado de asuntos municipales y el cuerpo de policía municipal; prohíbe a los Organismos del Estado eximir el pago de tasas o arbitrios municipales; y que las relaciones laborales de los funcionarios y empleados municipales se normarán por la Ley de Servicio Municipal. 4.9 ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES

DEL GOBIERNO MUNICIPAL La organización y las funciones de los gobiernos municipales están establecidas en el Código Municipal, Decreto No. 12-2002, en vigor a partir del 1 de julio de 2002. Este nuevo Código contiene cambios importantes en materia de participación ciudadana, así como otros relacionados con la organización del gobierno y de la administración municipal, las competencias, las formas de asociación de municipios, la prestación de servicios y finanzas municipales. Los aspectos más importantes del gobierno municipal son los siguientes:

4.9.1 Naturaleza del municipio

El municipio es la unidad básica de la organización territorial del Estado y espacio inmediato de participación ciudadana en los asuntos públicos. El municipio se caracteriza primordialmente por sus relaciones permanentes de vecindad, multietnicidad, pluriculturalidad y multilingüismo, organizado para realizar el bien común de los habitantes del distrito.

4.9.2 Concejo o Corporación Municipal

Es el órgano máximo de deliberación y decisión gobierno municipal. Es un cuerpo colegiado, lo que significa que todos sus miembros tienen la misma calidad y el mismo poder de decisión. Muchas personas, equivocadamente, dicen que el alcalde es la máxima autoridad del municipio. El alcalde es la cabeza o presidente del Concejo, pero su voto tiene el mismo valor que el un síndico o un concejal. Solamente en caso de empate tiene doble voto. Pero el que tiene el poder de decisión, el que aprueba los planes de trabajo, los reglamentos, el presupuesto, las tasas, la concesión de servicios, es el Concejo. Es decir, que la máxima autoridad del gobierno municipal es el Concejo Municipal.

El Concejo está integrado, además del alcalde, por síndicos y concejales cuyo número varía de acuerdo a la población del municipio. Una facultad muy importante de los síndicos y concejales es la fiscalizar o controlar la actividad administrativa del alcalde. También pueden interrogarlo y, en caso no estén de acuerdo con las acciones o medidas del alcalde, pueden decidir, por mayoría de votos, dejarlas sin efecto.


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4.9.3 Alcalde

Es el jefe de la administración municipal y representante legal de la municipalidad. Su principal función es ejecutar las decisiones del Concejo Municipal.

4.9.4 Derecho de antejuicio del alcalde

La Constitución garantiza que el alcalde no sea apresado y consignado a un tribunal, si antes una sala de la Corte de Apelaciones declara que hay lugar para formarle un juicio. A esto se le llama derecho de antejuicio. Es un privilegio que goza el alcalde por ser un funcionario electo por el pueblo.

4.9.5 Sesiones del Concejo

El Concejo Municipal debe realizar por lo menos una sesión ordinaria a la semana. Las sesiones deben ser públicas, es decir, que cualquier persona puede presenciarlas, pero solamente en caso de que solicite audiencia al Concejo puede tomar la palabra en una sesión. En caso no se permita el ingreso del público a una sesión del Concejo, todo lo actuado o acordado es nulo. El Concejo también puede realizar sesión a Cabildo Abierto. Para esto se necesita que las dos terceras partes de sus miembros lo decidan y en esa sesión pueden pedir la palabra todas las personas que lo deseen.

4.9.6 Creación de un municipio

Para crear un municipio el principal requisito es que tenga 10,000 habitantes o más. Otros requisitos son que se le pueda asignar un territorio suficiente para satisfacer las necesidades de los vecinos y que cuente con los recursos naturales y

económicos que le permitan garantizar la instalación y mantenimiento de los servicios públicos. También es necesario que el nuevo municipio no perjudique los recursos naturales y financieros que son necesarios para la existencia del municipio del cual se separa.

4.9.7 Consultas a los vecinos

Un aspecto muy novedoso en el Código Municipal es el procedimiento de consulta a los vecinos, cuando se trata de asuntos de gran importancia. La realización de la consulta puede ser acordada por el Concejo Municipal por su propia decisión, o bien si lo solicitan por lo menos el 10% de los vecinos inscritos en el padrón electoral del municipio. Si en la consulta participa por lo menos el 20% de los vecinos empadronados, el resultado de la consulta será vinculante, es decir, que las autoridades municipales deberán obedecer la decisión que resulta. Por ejemplo, si en un municipio hay 8,000 vecinos empadronados y participan 3,000 (lo que significa el 37.5% de los vecinos), y de esa cantidad 1,600 (más de la mitad de los que participan en la consulta) se pronuncian a favor de que se construya una obra determinada, el Concejo Municipal deberá proceder a la construcción.

4.9.8 Consultas a las comunidades o

autoridades indígenas

Cuando se trata de asuntos que afectan los derechos y los intereses de las comunidades indígenas o de sus autoridades, el Concejo Municipal, a petición de las comunidades o de sus autoridades, deberá hacer consultas con las mismas, utilizando


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los criterios, costumbres y tradiciones de esas comunidades.

4.9.9 Competencias del municipio

El nuevo Código Municipal (artículo 6) distingue dos clases de competencias: las propias, es decir, aquellas que le asigna la Constitución o que corresponden al municipio por su propia naturaleza. Entre las competencias propias figuran los servicios de agua potable, drenajes o alcantarillado, mercados, rastros, vías urbanas, cementerios, autorización de construcciones y otras. Las competencias atribuidas por delegación son las que el gobierno encarga o traslada al municipio mediante convenio, aceptado de forma voluntaria por la municipalidad y respetando la facultad o potestad de autoorganización, es decir la autonomía, del gobierno municipal.

4.9.10 Mancomunidades de municipios

Para realizar en mejor forma sus actividades, ejecutar programas, proyectos u obras, o para prestar servicios, dos o más municipios pueden asociarse y formar una mancomunidad. Incluso un municipio puede pertenecer a más de una mancomunidad.

Se constituyen mediante acuerdos tomados por los Concejos Municipales de las municipalidades que las integran, y tienen personalidad jurídica propia. En los estatutos se deben señalar los fines o los objetivos de la mancomunidad, el tiempo de vigencia, los aportes de los municipios que la integran, la forma de integración de su junta directiva y el procedimiento para reformarla o disolverla.

4.9.11 Secretario, tesorero, auditor y registrador

La municipalidad tiene la facultad de crear las oficinas y dependencias que considere convenientes y contar con el personal necesario para que funcionen. Sin embargo, hay algunas oficinas que son obligatorias, como la secretaría, que se encarga de las actas y acuerdos del Concejo y del control de los expedientes; la tesorería, que se encarga de llevar la contabilidad y de los pagos; el auditor, quien es el encargado de velar que los gastos se hagan conforme a la ley; y el registrador civil, quien se encarga de la oficina donde se inscriben los nacimientos, las defunciones y los cambios en el estado civil de los vecinos.

4.9.12 Otras oficinas municipales

El Código Municipal también señala que las municipalidades tendrán una oficina de planificación, encargada de recoger y ordenar la información que se necesita para elaborar las políticas, planes y programas, así como hacer los estudios necesarios para los proyectos que se ejecutarán. También se da un plazo que vence el año 2006, para que todas las municipalidades tengan una oficina de Administración financiera integrada municipal, que tendrá a su cargo el manejo de los recursos financieros.

4.9.13 Concesión de servicios públicos

Los Concejos Municipales pueden decidir si prestan los servicios en forma directa, es decir, que los atienden a través de sus propias oficinas administrativas. También pueden darlos en concesión, lo que


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significa encargar a personas particulares, que pueden ser individuales o jurídicas, la administración de uno o varios servicios públicos, como el servicio de agua, la recolección de basura, el transporte urbano, etc.

El único servicio que no se puede dar en concesión es el de los mercados, terminales de mayoreo o centros de acopio. El plazo de la concesión no puede pasar de 25 años y el concesionario está obligado a cumplir con las ordenanzas y reglamentos municipales relacionados con el servicio concesionado.

4.9.14 Organización de vecinos

Los vecinos de un municipio pueden formar asociaciones de vecinos, las cuales obtendrán el reconocimiento de la personería jurídica al presentar el testimonio de la escritura pública de su constitución, ante el registrador civil del municipio. También pueden obtener el reconocimiento de su personalidad jurídica las organizaciones formadas de acuerdo con las normas y tradiciones propias de las diferentes comunidades. En este caso, deberán ser inscritas al presentarse ante el registro civil correspondiente.

4.9.15 Alcaldías auxiliares o

comunitarias

El Concejo Municipal debe reconocer a las alcaldías auxiliares, de acuerdo con los usos, normas y tradiciones de las comunidades, como entidades representativas de las mismas. El nombramiento del alcalde auxiliar o comunitario lo hará el alcalde municipal con base a la designación

o elección que haga la respectiva comunidad, de acuerdo a sus normas tradicionales. El alcalde auxiliar o comunitario es el representante de la autoridad municipal ante su comunidad, y el vínculo o medio de comunicación entre las autoridades del municipio y los habitantes de la comunidad.

4.9.16 Finanzas del municipio

Están constituidas por todos los bienes y los ingresos municipales. Los ingresos más importantes son:

!"Las transferencias que recibe del

gobierno (como la asignación constitucional)

!"Las tasas, que son los pagos que

hacen los vecinos por los servicios que reciben de la municipalidad. Ejemplo: el canon de agua, la tasa de alumbrado público.

!"Los arbitrios, que son impuestos

creados a favor del municipio, que se cobran sin que haya obligación de prestar un servicio. Ejemplo: el boleto de ornato.

!"La contribución por mejoras: el

pago que hacen los propietarios de inmuebles que son beneficiados por obras municipales.

4.9.17 Criterios para distribuir la

asignación constitucional

La distribución a las municipalidades del aporte constitucional del diez por ciento (10%) se hace con base a unos criterios que están establecidos en el Código Municipal. Esto quiere decir que esos recursos


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no son entregados al capricho de las autoridades.

Esos criterios son cinco: 25% a partes iguales entre todos los municipios; 25% en proporción al número de habitantes de cada municipio; el 25% en proporción al ingreso per cápita ordinario de cada municipalidad; el 15% en proporción al número de aldeas y caseríos; y el 10% proporcionalmente al inverso del ingreso per cápita de cada municipalidad. Esta forma de distribución permite tomar en cuenta varios criterios, pues si se hiciera solamente con base a la población, los municipios más grandes se quedarían con la mayor parte y los municipios pequeños recibirían muy poco.

4.9.18 Presupuesto municipal

Es el documento donde figuran todos los ingresos y los gastos de la municipalidad para un período de un año. En el presupuesto de gastos deben estar detallados todos los programas y proyectos que va a realizar la municipalidad durante el año de que se trate. Cada tres meses, el Concejo Municipal debe informar al Consejo Municipal de Desarrollo, a los alcaldes auxiliares y a los vecinos, sobre el estado de los ingresos y de los gastos del presupuesto (Art. 135) Los recursos de la municipalidad deben distribuirse en forma equitativa entre las comunidades urbanas y rurales, indígenas y no indígenas del municipio, tomando en cuenta el tamaño de la población, las necesidades de las comunidades, la situación en materia de educación y salud, la situación ambiental y la

capacidad económica de la municipalidad (Art. 131).

4.9.19 Las compras y contratos

Para todas sus compras y contratos, las municipalidades deben cumplir con las normas contenidas en la Ley de Contrataciones del Estado. Si la compra es mayor de Q. 30,000 y menor de Q. 900,000, deben pedir tres cotizaciones a tres empresas o personas diferentes, y comprar con quien haga la oferta más favorable.

Si se van a tomar en consideración criterios como la calidad, la garantía de mantenimiento y repuestos, el tiempo de entrega, esto debe señalarse en las bases de la cotización. Si no se indican esos criterios, se debe comprar a quien ofrezca el precio más bajo. Cuando la compra es mayor de Q. 900,000 se debe hacer una licitación pública. Es decir, que se debe publicar en el diario oficial y en otro diario de mayor circulación, la invitación para presentar ofertas.

4.9.20 Urbanismo y ordenamiento

territorial

Para que los pueblos y las ciudades crezcan en forma ordenada y que todos sus habitantes tengan los servicios públicos indispensables, como agua, drenajes, calles, alumbrado, etc., las municipalidades deben establecer los requisitos que deben cumplir las lotificaciones y las urbanizaciones, y controlar que los cumplan. Para ello, los dueños de las lotificaciones deben obtener la licencia municipal. También debe tener licencia de la municipalidad toda construcción pública y privada.


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El ordenamiento territorial es la facultad que permite a la municipalidad ordenar o controlar la forma cómo se utiliza el territorio. La municipalidad indica qué cosas se pueden hacer en cada parte del municipio, de acuerdo a las condiciones naturales y la vocación del suelo. Por ejemplo, en una zona de derrumbes no se puede autorizar una colonia o en un lugar donde hay nacimientos de agua no se puede autorizar que se corten los árboles para sembrar maíz. Esto se llama regular o controlar el uso del suelo.

4.9.21 Impugnación de resoluciones

municipales

Si una persona no está de acuerdo con una resolución o una decisión de las autoridades municipales puede oponerse, presentando una impugnación o recurso en contra de la decisión de la autoridad. Ésta es una garantía que las leyes dan a los ciudadanos, para defender sus

intereses y sus derechos. Si se trata de una decisión del alcalde, se presenta un recurso de revocatoria ante el Concejo Municipal. Si es una resolución propia del Concejo que, por ejemplo, no autoriza una lotificación, se interpone un recurso de reposición ante el propio Concejo. Lo importante es conocer los caminos que existen en la ley para oponerse a una decisión de las autoridades, sin utilizar medidas de hecho o ilegales.

4.9.22 Juez de asuntos municipales

Para hacer cumplir sus reglamentos y disposiciones las municipalidades pueden contar con un juzgado de asuntos municipales. Este juzgado tiene facultad para imponer multas o cancelar las licencias que ha dado la municipalidad. Como una garantía para los ciudadanos, la Constitución establece que no pueden imponerse sanciones que no estén previamente señaladas en una ley o reglamento.


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V. PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN Y DE DESCONCENTRACIÓN SECTORIAL

En Guatemala, desde 1985 a la fecha, no se han registrado verdaderos procesos de descentralización, porque en todos los programas que se han presentado como tales, el gobierno central mantiene el control de una o de otra forma. Las más importantes medidas de descentralización son: la transferencia del 10% constitucional y del IVA-PAZ a las municipalidades y el traslado de la recaudación del Impuesto Único sobre Inmuebles (IUSI) a las municipalidades que lo soliciten. En el caso de este impuesto, los escasos resultados que tienen en su recaudación la mayor parte de municipalidades, demuestran la necesidad de dos elementos indispensables en todo proceso de descentralización: la adecuada preparación de la entidad que recibe la responsabilidad, a través de la capacitación y la asistencia técnica; y la legitimidad y confianza que debe tener la autoridad local. 5.1 SALUD Y EDUCACIÓN Dos ejemplos recientes de programas en los que hay traslado de funciones a entidades ajenas al Estado son: el Sistema Integrado de Atención en Salud (SIAS) y el Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo (PRONADE). Estos programas son muy exitosos en lo que se refiere a aumentar la cobertura de salud y educación, respectivamente, mejorar la calidad de los servicios, y hacen posible que los beneficiarios de los servicios (padres de familia en la actividad educativa) participen en los procesos de ejecución, pero no pueden ser considerados procesos de descentralización en el estricto sentido del término.

En 1998, el PRONADE logró atender a más de 175,000 niños en 20 departamentos del país y 2,841 comunidades. La prioridad del programa es la asistencia a los tres primeros grados de primaria, así como las comunidades rurales que no han recibido atención por parte del Ministerio de Educación.

Las actividades del SIAS y del PRONADE son ejecutadas por organizaciones comunitarias, ONG, iglesias, cooperativas y, como en el caso del SIAS, incluso por municipalidades, mediante contratos o convenios que suscriben con el correspondiente ministerio, quien ejerce el control sobre el proceso de ejecución y en cualquier momento puede revocar o cancelar el contrato. Se trata entonces de un proceso de concesionamiento o de delegación. En el PRONADE los ejecutores principales son los Comités Educativos (COEDUCA) que están integrados por los padres de familia. Estos comités reciben el apoyo de las Instituciones de Servicios Educativos (ISE), quienes suscriben contratos con el Ministerio de Educación y son las responsables de trasladar los recursos a los COEDUCA y realizar las actividades de capacitación y supervisión. Las ISE dependen directamente de la planta central del ministerio, a quien le rinden cuentas, y no tienen mayor vinculación con las direcciones departamentales de educación.

El SIAS también ha sido muy efectivo para ampliar la cobertura de servicios de salud, y tiene presencia en los 22 departamentos. La cobertura de vacunación, por ejemplo, alcanza niveles superiores al 90%. Hasta noviembre de 1998 el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social había celebrado


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convenios con 112 ONG en todo el país, con una población atendida de 2.3 millones en el primer nivel de atención. La cobertura en 2001 alcanzó la cifra de 3.5 millones.

Los programas del SIAS y del PRONADE se han caracterizado por trabajar con las comunidades sin conceder mayor participación a las autoridades municipales, dando la impresión de que se tiene la clara decisión de evitar algún tipo de relación con el gobierno local. Esta actitud también ha sido característica de otras instituciones, como el Fondo de Inversión Social (FIS), que privilegia el trabajo con las Empresas del Fondo de Inversión Social (EFIS) y con las empresas contratistas. 5.2 SUPERINTENDENCIA DE

ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA -SAT-

La Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) tiene como finalidad modernizar y simplificar la administración tributaria, para reducir la evasión en el pago de impuestos y eliminar la corrupción. La creación de la SAT, mediante Decreto No. 1-98, significó el cierre de las Direcciones Generales de Rentas Internas y de Aduanas. Esta última era uno de los más grandes focos de corrupción en la administración pública. La SAT es, de acuerdo con su ley de creación, una institución autónoma, pero en la práctica el Organismo Ejecutivo, especialmente el Ministerio de Finanzas, sigue teniendo mucha influencia sobre sus actividades. 5.3 SISTEMA INTEGRADO DE

ADMINISTRACIÓN FINANCIERA -SIAF-

Un gran avance en materia de desconcentración del gasto público es la creación del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), que

permite a los diferentes ministerios administrar directamente los recursos que se les asignan en el presupuesto del Estado. Se tiene previsto que el SIAF se extienda a toda la administración pública. Las normas del Código Municipal, ya mencionadas, relativas a la Administración Financiera Integrada Municipal, permitirán que esa extensión se haga efectiva. El funcionamiento del SIAF también permite que los ciudadanos puedan obtener información sobre la forma cómo se presupuestan y se gastan los recursos del Estado, lo que permite ejercer la auditoría o control social. 5.4 LOS FONDOS SOCIALES A partir de la creación del Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ) en 1992, han aparecido en Guatemala numerosos fondos sociales. Estos fondos permiten invertir recursos públicos de forma rápida, por lo que se han convertido en un sustituto de los ministerios para la ejecución de la obra pública. Todos los fondos existentes: FIS, FODIGUA, FONAGRO, FOGUAVI, son entidades desconcentradas, pues dependen completamente de las decisiones presidenciales. El FSDC también es un fondo desconcentrado, pues la última palabra con relación a los proyectos la tienen los gobernadores departamentales, los coordinadores regionales y la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP). El único fondo realmente descentralizado es el Fondo de Tierras, creado en cumplimiento de compromisos contenidos en el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria, mediante Decreto No. 24-99, del 13 de mayo de 1999. En el texto de la ley se recogen el consenso alcanzado en el seno de la Comisión Paritaria sobre Derechos relativos a la tierra de los pueblos indígenas.


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Su Consejo Directivo está integrado por el Ministro de Agricultura, quien lo preside, y un director nombrado por el Ministro de Finanzas Públicas, por parte del sector público. Además, 5 directores designados por el Consejo Nacional de Desarrollo Agropecuario (CONADEA), la Cámara del Agro, las organizaciones indígenas con personalidad jurídica, las organizaciones campesinas con personalidad jurídica y el movimiento cooperativo federado y no federado. El Consejo Directivo tiene entre sus facultades la de nombrar o remover al Gerente General, elaborar el presupuesto del fondo, conocer y aprobar los proyectos de financiamiento a beneficiarios, y dirigir, supervisar y fiscalizar la ejecución de los recursos financieros.

De conformidad con el artículo 29 de la nueva Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (que entró en vigencia el 25 de abril de 2002), “los recursos de los fondos sociales se asignarán con base en las políticas, planes y programas priorizados por el Sistema de Consejos de Desarrollo, en los Consejos Comunitarios, Municipales, Departamentales, Regionales y Nacional, con el apoyo técnico del Sistema Nacional de Inversión Pública”. Esta disposición obligará a los fondos sociales a trabajar en coordinación con los consejos de desarrollo y con las municipalidades. 5.5 LOS PROCESOS SECTORIALES Y

EL MUNICIPIO Los procesos sectoriales presentan además el problema de que trabajan en forma aislada unos de otros. Cada uno con sus objetivos, sus métodos de trabajo, sus ejecutores y su grupo objetivo. La coordinación interinstitucional no existe y a menudo duplican esfuerzos y se

obstaculizan unos a otros. Se supone que el Sistema de Consejos de Desarrollo debe contribuir a que se alcance una efectiva coordinación entre las diferentes instituciones del sector público y entre éste y las organizaciones del sector privado o de la sociedad civil. Ésta es entonces una de las tareas más urgentes que deberán asumir los consejos de desarrollo en la etapa que comienza con la entrada en vigor de las nuevas leyes.

También se espera que con la emisión de la Ley General de Descentralización, en la cual está previsto (artículo 9) que el Presidente de la República designe el órgano responsable de la programación, dirección y supervisión de la descentralización del Organismo Ejecutivo, se logre establecer la necesaria coordinación entre los diversos sectores de la administración pública, para que el proceso tenga cierta unidad, sin que eso signifique que no puedan existir las naturales diferencias por el tipo de servicio o actividad.

La Ley General de Descentralización también señala (artículo 2) que la descentralización es un proceso mediante el cual se pueden trasladar el poder de decisión, las competencias, funciones y recursos a las municipalidades y a las comunidades, pero en este último caso con la participación de las municipalidades. El concepto de descentralización que se usa en la ley es discutible, a la luz de los conceptos descritos en la primera parte de este documento, pero hay un avance importante en la medida que se señala que cuando hay traslado de responsabilidades o recursos a la comunidad, se debe tomar en cuenta a la respectiva municipalidad.


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VI. DESCENTRALIZACIÓN Y PROCESOS DE AJUSTE

Por proceso de ajuste o ajuste estructural se entiende el conjunto de medidas orientadas a ordenar la economía de un país, entre las que se encuentran: la creación o aumento de los impuestos, el aumento de la recaudación de tributos, el aumento de las tarifas de los servicios públicos, la eliminación de los subsidios, la congelación de los salarios, disminución de los gastos corrientes del gobierno y del déficit fiscal (cuando los gastos del Estado son mayores que sus ingresos), la disminución de la inflación (alza constante de los precios de los bienes y servicios), la liberalización de las tasas de interés y del tipo de cambio, privatización de empresas o de instituciones públicas y el cierre de otras.

Se trata entonces de una serie de medidas llamadas de shock o de choque, que reducen la actividad económica, el empleo y el poder adquisitivo de los salarios, causando un fuerte impacto en la población, especialmente en la de menores recursos, porque tiene menos posibilidades para defenderse o evitar los efectos negativos de las medidas.

Los procesos de ajuste aparecieron en América Latina a principios de la década de 1980 (la llamada década perdida porque nuestros países tuvieron un enorme retroceso en materia social y económica), cuando los problemas de la deuda externa y de la inflación se volvieron insoportables y los organismos financieros internacionales (Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial) acudieron en ayuda de los países que tenían problemas, pero imponiendo condiciones muy duras para que las economías se ajustaran.

Las medidas de ajuste tienen bastantes coincidencias o puntos comunes con las

propuestas de los grupos de pensamiento neoliberal, quienes consideran que el mejor camino para el progreso es la absoluta libertad de mercado y la reducción del papel del Estado a garantizar los derechos individuales, así como, la seguridad pública, la certeza jurídica y el cumplimiento de los contratos.

Algunos grupos de esta tendencia aceptan que el gobierno se encargue de ciertos servicios básicos como la salud y la educación, pero prefieren que subsidie a la demanda (es decir que el interesado escoja quien le da el servicio y que el gobierno le pague a ese prestador) y que se traslade la responsabilidad de los servicios a las comunidades, empresas u organizaciones sociales.

Se trata de tener el Estado más pequeño que sea posible, lo que significa también un Estado más barato, por lo que deben reducirse los impuestos, especialmente aquellos que gravan las ganancias, porque desestimulan al inversionista. Este Estado reducido es también un Estado desertor, porque deja de lado las responsabilidades que tiene como promotor del bien común, y solamente se dedica a garantizar que las personas compren y vendan todo tipo de bienes y servicios, incluyendo su fuerza de trabajo, con entera libertad y sin que el Estado trate de proteger al más débil, porque eso significa paternalismo y privilegios.

Desde el punto de vista neoliberal modernización del Estado no significa un Estado que cumpla con su deber de garantizar a todos un nivel de vida digno. Modernizar el Estado significa reducirlo y dejar que el mercado, poco a poco, derrame el bienestar gracias al crecimiento económico y a la generación de más


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riqueza. Esa visión de lo que significa modernizar ha sido el fundamento para las políticas de privatización de ciertos servicios (teléfonos, correo, energía eléctrica), el cierre de instituciones descentralizadas (BANVI, INTA) y de oficinas del gobierno central, como las del Ministerio de Agricultura.

Por supuesto que algunos servicios no corresponden realmente a la función del Estado, como los teléfonos, y que muchas

instituciones no cumplían con los objetivos para los que fueron creadas y eran focos de corrupción, pero lo primero que debe evaluarse es si la institución es necesaria o no. Si es necesaria debe buscarse la forma de modernizarla y hacerla eficiente.


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VII. LA DESCENTRALIZACIÓN Y LOS ACUERDOS DE PAZ

El tema de la descentralización del Estado, estrechamente unido al de la participación ciudadana, aparece en todos los acuerdos suscritos en la mesa de negociaciones por los representantes del gobierno de la República y de la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG).

En el Acuerdo marco sobre democratización para la búsqueda de la paz por medios políticos, también llamado Acuerdo de Querétaro, firmado en 1991, y que sirvió de guía o de marco para los acuerdos que se negociaron posteriormente se señala que, además de la búsqueda de la paz, el proceso tiene como finalidad el perfeccionamiento de la democracia funcional y participativa y acordar bases para que se consolide el progreso social y económico. Se agrega que el fortalecimiento de la democracia funcional y participativa requiere de: la preeminencia de la sociedad civil; el desarrollo de la vida institucional democrática y el funcionamiento efectivo de un estado de derecho.

En el Acuerdo global sobre derechos humanos se hace referencia a la necesidad de respetar la autonomía de las instituciones fundamentales para la vigencia de los derechos humanos y del estado de derecho, como son el Procurador de los Derechos Humanos y el Ministerio Público, así como la independencia del Organismo Judicial.

En el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria se desarrolla el concepto de modernización de la administración pública, al indicar que es el proceso orientado a convertirla en un instrumento eficiente al servicio de las políticas de desarrollo.

La descentralización y la desconcentración de las facultades, responsabilidades y recursos concentrados en el gobierno central, son consideradas componentes esenciales del proceso de modernización del Estado, que permiten tener una administración pública más ágil y efectiva. La descentralización, según el acuerdo antes mencionado, “debe asegurar la transferencia del poder de decisión y recursos adecuados a los niveles apropiados (local, municipal, departamental y regional) para atender de forma eficiente las demandas del desarrollo económico y fomentar una estrecha interacción entre los órganos estatales y la población”. La descentralización vista de esta forma no es un fin en sí mismo, sino un medio para tener un Estado más eficiente. La eficiencia del Estado es también un medio para cumplir con su finalidad fundamental que es atender las demandas del desarrollo económico y social. En otras palabras, procurar el bien común. En cuanto al papel del Estado se señala que éste tiene obligaciones indeclinables (es decir que no puede trasladarlas o renunciar a ellas), en la tarea de superar las desigualdades y las deficiencias sociales. Esto se logra orientando el desarrollo y prestando los servicios sociales básicos. Más adelante se agrega otro tema clave: el papel rector del Estado en la política social. Esto quiere decir que el Estado no puede hacerse a un lado, para esperar que el mercado lo arregle todo. En materia sectorial el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria, con relación a la salud, señala que la organización descentralizada de los distintos niveles de atención debe asegurar la existencia de programas y servicios a


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nivel comunal, regional y nacional, lo cual será la base del sistema nacional coordinado de salud. También hace referencia a la descentralización de los sistemas de apoyo. Estos sistemas son los que proporcionan los recursos necesarios para que la administración pública funcione en forma eficiente. Entre los sistemas de apoyo aparecen el de recursos humanos (servicio civil), que es el más importante porque los servidores públicos son también titulares de derechos, en virtud de su condición de ciudadanos. Además están el sistema administración financiera, el de compras y contrataciones y el de información y estadísticas. En el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria también se desarrolla ampliamente el tema de la participación social, que es como la otra cara de la moneda de la descentralización. El gobierno se comprometió a tomar un conjunto de medidas para asegurar y aumentar la participación de la población en los distintos aspectos de la gestión pública, incluyendo las políticas de desarrollo social y rural. Una de las formas de fomentar o promover la participación es la profundización del proceso de descentralización hacia los gobiernos municipales reforzando sus recursos técnicos, administrativos y financieros. Se señala entre otros aspectos que la participación es un baluarte contra la corrupción. Que además de ser un factor de democratización, la participación ciudadana en el desarrollo económico es indispensable para la productividad y el crecimiento económico y para una mayor equidad en la distribución de la riqueza. Esto significa que la participación permite que todos tengan una parte suficiente de los beneficios de la actividad económica.

En los acuerdos de paz la participación ciudadana está también estrechamente vinculada al tema del reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas. En el Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas se aborda el tema de la descentralización y de la participación, especialmente en lo relativo al reconocimiento de las formas propias de organización y participación de las comunidades indígenas, así como de sus autoridades constituidas de acuerdo con sus usos y costumbres.

En ese Acuerdo se establecen las comisiones paritarias, con participación de representantes del gobierno y de las organizaciones indígenas, que tienen como finalidad formular propuestas para hacer operativos los compromisos de los acuerdos de paz relacionados con los pueblos indígenas de Guatemala. A las cinco comisiones paritarias, que se instalaron en el curso del primer año de vigencia del Acuerdo de paz firme y duradera (1997), se agregaron otras comisiones de carácter multisectorial, como la Comisión de Acompañamiento del Cumplimiento de los Acuerdos de Paz, el CONADEA, la Comisión Técnica para la ejecución del Acuerdo sobre el reasentamiento de las poblaciones desarraigadas (CTEAR), la Comisión de Fortalecimiento de la Justicia, la Comisión Coordinadora del Foro de la Mujer, la Comisión Consultiva para la Reforma Educativa, para llegar a un total de 19 comisiones. Todo esto significó un aumento significativo de espacios de participación ciudadana y un importante ejercicio de concertación de políticas públicas entre el gobierno y distintos sectores de la sociedad civil, que se daba por primera vez en la historia de Guatemala.


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VIII. DESCENTRALIZACIÓN Y DEMOCRACIA 8.1 LA DEMOCRATIZACIÓN DEL

EJERCICIO DEL PODER La descentralización, como ya se ha señalado anteriormente, está estrechamente vinculada con el fortalecimiento del proceso democrático. Una de las razones de este vínculo se debe a que descentralización significa el reparto o distribución del poder entre diferentes instancias e instituciones. Como se ha visto en otras partes de este documento que, como ha pasado muchas veces en la historia de Guatemala, el centralismo es algo que siempre está presente en los gobiernos autoritarios o dictatoriales. En una dictadura no se puede practicar otra forma de gobierno, porque en la dictadura la descentralización es imposible.

Resulta entonces que una forma de fortalecer y de hacer sostenible la democracia es la distribución del poder de decisión y de los recursos entre varias instancias o niveles de gobierno, para que no exista un poder absoluto, que controle a los demás poderes del Estado, incluso a los organismos Legislativo y Judicial. Con el equilibrio de poder, se protegen más fácilmente los derechos de los ciudadanos y la identidad de las comunidades y de los pueblos, lo que tiene una gran importancia en un país de gran diversidad cultural como es Guatemala.

Además, la democracia no es solamente la asistencia a las urnas electorales y el ejercicio del derecho a elegir y ser electo. La democracia es una forma de vida, que se practica en forma cotidiana. Para que eso sea posible, es necesario que haya espacios donde el ciudadano pueda participar, hacer democracia viva. Por otra parte, un Estado descentralizado no significa un gobierno central débil y sin

autoridad. Descentralización es trasladar a otras instancias las facultades de decisión, la administración de los servicios y los recursos necesarios para el funcionamiento de esos servicios: Pero eso no significa desmantelar y debilitar al gobierno central. Este debe contar con la suficiente capacidad atender las funciones que no pueden descentralizarse, para captar los recursos que permitan cubrir los gastos que demanda la ampliación y el mantenimiento de los servicios y además, como expresión de la voluntad popular, debe tener suficiente poder, para orientar, coordinar y regular el proceso de desarrollo del país. Se trata por supuesto, de un proceso participativo, de un nuevo estilo de gobernar, en el que las decisiones se toman buscando siempre el máximo consenso, en las instancias correspondientes, como son los consejos de desarrollo. Un nuevo estilo que significa el respeto a la autonomía de las instituciones, y también el respeto a la iniciativa de la sociedad organizada. 8.2 DESCENTRALIZACIÓN Y

PARTICIPACIÓN Como ya se señaló anteriormente, la descentralización y la participación son como dos caras de una misma moneda. Una es inseparable de la otra. Sin participación la descentralización pierde la posibilidad de convertirse en un ejercicio de democracia y puede dar lugar al autoritarismo o caciquismo a nivel local.

Los procesos de descentralización y desconcentración hacen más fácil la participación de los ciudadanos, porque permiten que la toma de decisiones se haga más cerca de ellos. En un gobierno centralizado las decisiones siempre se


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toman lejos de los ciudadanos, porque es muy difícil o a veces imposible, por ejemplo, mantener un contacto, siquiera ocasional, entre una organización comunitaria y un ministro o con el gerente de una institución que tiene su sede en la ciudad capital.

Pero cuando el poder de decisión se traslada a una municipalidad o a una dependencia departamental, la autoridad está físicamente cerca, al alcance de la mano. Entonces el ciudadano puede llegar a esa autoridad con más facilidad y con mayores posibilidades de ser atendido y tomado en cuenta, porque esa autoridad seguramente lo conoce y vive dentro de su misma realidad.

Esto es particularmente importante en un país con la diversidad de culturas que tiene Guatemala. Un funcionario nacido en Chiquimula, por ejemplo, tiene muy poco conocimiento de la situación social y económica de los pueblos de los Cuchumatanes, porque se trata de realidades muy diferentes. La descentralización es también importante para la participación, porque permite que ésta tenga utilidad. La gente no se organiza sólo por el gusto de estar organizada. Se organiza para alcanzar metas, para obtener beneficios. Y para eso debe hacer trámites, debe presentar solicitudes y tener la posibilidad de acudir a instancias donde la puedan escuchar y puedan darle una solución. En un proceso participativo de

descentralización o desconcentración los ciudadanos, o las organizaciones que los representan, encontrarán una oficina donde la persona que atiende tiene capacidad para resolver, no solamente es una ventanilla para recibir documentos. Y también encontrarán una instancia, un consejo comunitario o un consejo municipal de desarrollo, en donde puedan presentar sus problemas e identificar las soluciones a esos problemas.

La participación es entonces fundamental para que exista una mayor confianza de los ciudadanos en las instituciones democráticas, porque tienen la certeza que dichas instituciones son útiles. Y esa confianza le da legitimidad y estabilidad a las instituciones del Estado y al sistema democrático.

Cabe señalar que la participación en la toma de decisiones y en la formulación de políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo es la forma de participación fundamental para la democracia. Sin ella, la participación en la ejecución es solamente un medio para bajar el costo de las obras y descargar en la población, generalmente la más pobre, parte de las responsabilidades del Estado. Incluso ese tipo de participación se da en gobiernos centralistas y autoritarios, como ha sucedido a menudo en la historia de Guatemala.


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IX. LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL PROCESO DE DESARROLLO El gran reto de Guatemala es encontrar el camino para un proceso de desarrollo que, además del necesario crecimiento económico, permita que los beneficios del trabajo de la sociedad y la riqueza sean distribuidos en una forma más equitativa entre todos los guatemaltecos.

Sin crecimiento económico, sin una mayor generación de producción, no puede haber desarrollo social. Pero el crecimiento económico no es suficiente, por sí solo, para mejorar las condiciones de vida de los pobres, que son la mayoría en el país. Se necesita reducir la desigualdad en los ingresos y en el bienestar.

En todos los países, aún en los países más desarrollados, hay diferencias en el ingreso, hay un grupo pequeño de gente con mucho dinero y muchos que tienen poco o sólo lo suficiente para satisfacer sus necesidades de alimento, casa, vivienda, educación y salud, pero no hay tantas diferencias como las que existen en Guatemala y otros países de América Latina, donde las desigualdades son enormes: un grupo pequeño que tiene demasiado, y una mayoría que tiene muy poco o nada.

Se necesita entonces un modelo de desarrollo integral que haga posible el crecimiento y que reduzca las diferencias en los ingresos. Porque si esas diferencias se mantienen como están actualmente o siguen aumentado, la sociedad guatemalteca, la economía de mercado y el sistema democrático no tienen futuro. Además de que hay un imperativo moral, de solidaridad entre todos los seres humanos, hay también una cuestión de conveniencia para todos.

Una de las condiciones indispensables para que el proceso de desarrollo pueda reducir

la desigualdad social es que sea participativo. Que todos los sectores, especialmente los más necesitados, participen en los procesos de toma de decisiones y tengan oportunidad de defender sus legítimos intereses.

La única forma para encontrar soluciones que sean justas y equitativas es un proceso de diálogo social, donde cada sector defenderá sus intereses, pero reconociendo que existen otros intereses, de otros sectores, igualmente legítimos. A través del diálogo, de las concesiones mutuas, de ceder cada sector en sus pretensiones, en aras del bien común, se podrán encontrar soluciones que permitan mejorar las actuales condiciones de vida de todos los guatemaltecos y tener una sociedad con mayor equilibrio, con menos desigualdad.

Para hacer posible la participación social en ese proceso están precisamente los consejos de desarrollo, que fueron creados por la Constitución para formular políticas de desarrollo urbano y rural, con el aporte de todos los sectores, que tendrán oportunidad de dar a conocer sus puntos de vista y defender sus intereses. Así lo reconocen también los acuerdos de paz, cuando señalan, como ya se ha visto anteriormente, que el proceso de desarrollo debe ser democrático y participativo.

En el Acuerdo sobre Aspectos socioeconómicos y situación agraria se señala “el papel fundamental de los consejos de desarrollo urbano y rural para asegurar, promover y garantizar la participación de la población en la identificación de las prioridades locales, la definición de los proyectos y programas públicos y la integración de la política nacional de desarrollo urbano y rural”


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Para que el proceso de desarrollo sea realmente participativo es indispensable que ese proceso sea también descentralizado y desconcentrado. Porque la centralización dificulta e incluso impide la participación y, en todo caso, le quita efectividad, porque las decisiones se toman lejos de los ciudadanos y no hay mucha posibilidad de información, de proponer medidas correctivas. La participación y la descentralización contribuyen también a que el proceso sea más eficiente, permiten que se utilicen mejor los recursos, aunque muchas veces la descentralización es más cara, porque necesita de la participación de muchas personas.

Los acuerdos de paz, que constituyen una especie de plan de desarrollo de Guatemala,

y que conceden gran importancia a la descentralización, al fortalecimiento de los gobiernos municipales, a la participación ciudadana, al fortalecimiento de la sociedad civil, entre otros muchos temas, son como la brújula o el plan de viaje, que indica hacia dónde debe caminar Guatemala para encontrar la ruta del desarrollo. Se tiene la ventaja de que hay trazado un camino, que cuenta con un amplio respaldo por parte de todos los sectores importantes de la vida nacional.


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X. DESCENTRALIZACIÓN Y AUDITORÍA SOCIAL La descentralización y la participación son fundamentales para cumplir con otra tarea indispensable en una sociedad democrática, como es la auditoría o el control social. La experiencia demuestra que en toda sociedad, y especialmente en aquellas donde los mecanismos institucionales (como la Contraloría General de Cuentas, el Ministerio Público y los tribunales de justicia) no son suficientemente eficaces, es necesario que exista una permanente actividad de auditoría y control sobre el manejo de los recursos públicos, para que las instituciones del Estado sean más eficientes y los recursos sean administrados con honradez.

Uno de los problemas más serios que afecta a Guatemala y a muchos países en desarrollo es la corrupción. Este fenómeno tiene muchas formas de expresarse. Por ejemplo, las comisiones o mordidas (delito conocido como cohecho en el Código Penal) que reciben funcionarios por adjudicar un contrato o dar una licencia; la utilización de materiales o de bienes del Estado para beneficio personal. También es corrupción el desperdicio o el gasto innecesario de los recursos del Estado.

En el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) del año 2001, elaborado por la organización Transparencia Internacional, no aparece ningún país latinoamericano entre los considerados más limpios. En cambio, de los diez países calificados como más corruptos todos son en vías de desarrollo o del antiguo bloque socialista (como Rusia). El más limpio tiene calificación de 9.99 y el más corrupto de 1.0. Guatemala tiene una calificación de 2.9, muy lejos de Chile, el mejor de América Latina, que tiene 7.5.

La corrupción tiene muchos efectos negativos. Los ciudadanos se niegan a

pagar los impuestos, porque piensan que el dinero será desviado en beneficio de algunos funcionarios, o bien, que será utilizado para proyectos que no son necesarios. Además, desestimula la inversión, con lo que afecta el proceso de desarrollo de un país. La corrupción afecta entonces la credibilidad y la confianza en las instituciones y la capacidad de las instituciones de gobierno para atender las necesidades de la población.

Un aspecto fundamental para evitar la corrupción es la transparencia de la administración pública. Esto significa que los funcionarios públicos trabajen como si estuvieran en la vitrina de una tienda, donde todos pueden ver lo que hacen. En Guatemala la administración pública sigue siendo cerrada, es muy difícil obtener información, a pesar de que hay un mandato constitucional muy claro sobre que todos los documentos y expedientes de las dependencias del gobierno son públicos, con excepción de los asuntos militares y diplomáticos, y los datos proporcionados por particulares bajo reserva de confidencialidad. En los procesos de descentralización y desconcentración, la mayor cercanía de las instituciones y de las autoridades con los ciudadanos, permite la posibilidad de que exista más transparencia, porque todos pueden tener un acceso más fácil a la información, los ciudadanos tienen más oportunidades para entrar contacto con las autoridades y, por lo tanto, hay una mayor posibilidad de realizar una auditoría o control social efectivo.

Pero la transparencia no se da en forma automática. Por ejemplo, las municipalidades tienen desde hace muchos años la obligación de informar a la población, cada tres meses, sobre el estado


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de ingresos y gastos de su presupuesto. Muy pocas municipalidades cumplen con esta obligación, pero tampoco los ciudadanos lo exigen. La causa de esto puede ser la falta de conocimiento sobre las obligaciones de las autoridades y los derechos de los ciudadanos, así como sobre los procedimientos que se pueden seguir para obligar a un funcionario a que cumpla con la ley. La confianza de los ciudadanos en la forma cómo son manejadas las instituciones del Estado tiene un efecto directo y positivo, que facilita el trabajo de la administración pública. Por ejemplo, contribuye a la formación de una cultura tributaria, pues el

ciudadano pagará sus impuestos con más facilidad y puntualidad, pues conoce la forma cómo se administran los recursos provenientes de los impuestos y el destino que se les da.

La confianza en las instituciones también es fundamental para la sostenibilidad de la democracia, porque los ciudadanos están convencidos que las instituciones son necesarias y beneficiosas. En caso contrario, las verán como un gasto inútil, como algo que solamente quita el dinero a los particulares para que los funcionarios lo puedan gastar en su provecho personal.


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XI. EL IMPACTO DE LAS NUEVAS LEYES EN EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN

La principal ventaja que tiene la reciente aprobación del Código Municipal, de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y de la Ley General de Descentralización, es que dan la oportunidad de impulsar avances reales en la descentralización, la participación social y el fortalecimiento de los gobiernos municipales. Esas leyes contienen elementos valiosos, como la reactivación del Sistema de Consejos de Desarrollo, la creación de mecanismos y procedimientos de participación en el gobierno municipal y la definición de los objetivos y procedimiento para el proceso de descentralización. Tienen también la ventaja de que la mayoría de los cambios relacionados con la participación están en consonancia con los compromisos sobre el tema contenidos en los acuerdos de paz.

Representa un avance al concretar procesos institucionalizados para el reconocimiento de las formas de organización (autoridades y comunidades) de los pueblos indígenas y de los procedimientos para ser consultados, de conformidad con los compromisos de los acuerdos de paz y lo establecido en el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que fue ratificado por Guatemala en 1996 y tiene, por lo tanto, fuerza de ley.

Sin embargo, la aprobación de estas leyes es solamente el primer paso, necesario pero insuficiente, para desatar un auténtico proceso de descentralización y de participación. Existen muchas experiencias en Guatemala de leyes que son letra muerta. Leyes que durante el proceso de discusión y aprobación generan muchas expectativas y entusiasmo de los diferentes sectores, que son presentadas

como una solución casi mágica, y que al poco tiempo son sólo un número en nuestro casi infinito ordenamiento jurídico, poblado por aproximadamente 10,000 leyes. Esta realidad hace necesario que se establezca un orden de prioridades para la implementación de las leyes. Entre esas prioridades pueden señalarse las siguientes:

a) La divulgación y el conocimiento de las

leyes por parte de los diferentes sectores nacionales, en todo el país. Se necesita una actividad de capacitación y de concienciación que permita a los ciudadanos, a las organizaciones sociales y a los funcionarios públicos, conocer cuáles son los aspectos más importantes de las leyes, los temas clave para impulsar la descentralización y la participación.

b) Que el gobierno logre un consenso

interno sobre el tema de la descentralización. En el gobierno central existen desde hace varios años diferentes procesos relacionados con la descentralización o que pretenden ser parte de un proceso de descentralización, cada uno con su propia visión y objetivos. Muchos de ellos están atados a programas de cooperación internacional, que casi siempre son muy rígidos. Se necesita que en el gobierno se alcance ese consenso para llegar a hablar con la sociedad civil en un solo lenguaje.

c) Impulsar la puesta en funcionamiento,

en el menor tiempo posible, del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Se ha dicho muchas veces que el sistema no puede funcionar por la falta de los consejos locales. Ahora, ya están creados


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nuevamente, con el nombre de consejos comunitarios de desarrollo, por lo que se supone que está dada la principal condición para que todo el sistema funcione. La otra condición es la voluntad política y el interés de todos los actores, tanto públicos como privados, para que los consejos de desarrollo puedan cumplir con sus objetivos y funciones.

d) Asegurar los recursos financieros para

el funcionamiento de los consejos de desarrollo, especialmente de los consejos municipales y los consejos comunitarios que, de acuerdo con la nueva ley, corresponde proporcionarlo a las municipalidades. Éstas, en general, no tienen condiciones para cumplir con esta obligación, lo que significaría el colapso de todo el Sistema de Consejos de Desarrollo, al no disponer de recursos para que funcione la base del sistema.

La solución podría lograrse aumentando en un determinado porcentaje la transferencia a las municipalidades por concepto de IVA-PAZ, con la especificación de que el incremento será destinado exclusivamente para financiar el funcionamiento de los consejos

municipales y comunitarios, de las oficinas municipales de planificación que les brindarán apoyo técnico, y de las alcaldías comunitarias o auxiliares.

e) Definir una agenda mínima para el funcionamiento de los consejos. Estos tienen funciones muy amplias y complejas, que no es posible atender en su totalidad. Debe elaborarse, en consenso con todos los sectores, una agenda realista, que tenga la posibilidad de ofrecer resultados en un plazo relativamente corto, para que los sectores participantes no pierdan el entusiasmo inicial. Para cumplir con esa agenda debe dotarse a los consejos de los recursos necesarios.

Uno de los puntos de esa agenda deberá ser la definición de un programa de descentralización de corto y mediano plazo, que tendrá la ventaja de ser producto de un consenso nacional, obtenido en los distintos niveles, desde la base comunitaria hasta el Consejo Nacional. Sólo de esa forma se podrá contar con un programa de descentralización que sobreviva los cambios de gobierno y que tenga posibilidades de convertirse en hechos concretos.


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