la disciplina como objetivo de la polÍtica...

Adolfo Canitrot. La Disciplina Como Objetivo de la Política Económica. Un Ensayo Sobre el Programa...Desarrollo Económico Vol. XIX Nº 76. 1980.

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LA DISCIPLINA COMO OBJETIVO DE LAPOLÍTICA ECONÓMICA. UN ENSAYO SOBRE EL

PROGRAMA ECONÓMICO DEL GOBIERNOARGENTINO DESDE 1976

ADOLFO CANITROT*

1. LA CRISIS DE 1975 Y EL DIAGNÓSTICO DE LAS FUERZASARMADAS

El 24 de marzo de 1976 las Fuerzas Armadas desplazaron delpoder al justicialismo en un movimiento, largamente esperado, queno generó ni resistencias ni protestas. Tal era la concienciageneralizada de la crisis y de la incapacidad del gobierno paracontrolarla. La economía se encontraba en un estado recesivohiperinflacionario, con un déficit público de enorme magnitud y unasituación de indigencia extrema en su balanza de pagos. Graves ensí, los problemas económicos no eran sino una manifestación de laintensidad de conflictos sociales -en particular sobre la distribucióndel ingreso- escapados de todo control. Los enfrentamientos políticoscontinuaban en un nivel de extrema violencia, pero, paradójicamente,no ocurrían entre partidos de distintos signos, los cuales respetabanacuerdos previos convenidos en el común deseo de preservar elsistema de convivencia democrática, sino dentro del propioperonismo. El peronismo era el escenario de una lucha políticadespiadada. Corroído por el faccionalismo mal podía ejercer, aunquedetentara el gobierno, algún control sobre el funcionamiento del país.

Como hecho histórico, este tema del ascenso plebiscitario delperonismo, de su trayectoria autodestructiva, y de su derrumbe finalen menos de tres años, es de una fuerza dramática incontestable1.Tiene un aire de tragedia subrayado por la propia impotencia de susactores para detenerlo. El desenlace final era previsible ya desde un * Centro de Estudios de Estado y Saciedad (CEDES), Buenos Aires.1 Ver Adolfo Canitrot: “La viabilidad de la democracia: un análisis de la experienciaperonista 1973-1976”, Estudios Sociales, Nº 11, CEDES, Buenos Aires, 1978; OscarLandi: “La tercera presidencia de Perón: gobierno de emergencia y crisis política”.Documento de Trabajo, Nº 10, CEDES, Buenos Aires, 1978



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año antes de que ocurriera. Pero todos los esfuerzos para encontraruna solución de compromiso entre los partidos, o con las orga-nizaciones corporativas -en particular la dirección sindical- o lasFuerzas Armadas fracasaron apenas se hubieron iniciado. Es posibleimaginar, al menos teóricamente, que una combinación políticapartidaria, con el apoyo de las Fuerzas Armadas, o liderada por éstas,pudiera haber puesto en marcha un programa de recuperacióndestinado a eliminar los aspectos más revulsivos de la situaciónpolítica y económica -una tregua política y un programa deestabilización-, al cabo del cual se reanudara el ejercicio normal delas instituciones políticas. Pero ni el peronismo, fragmentado, estuvopreparado para eso, ni en los sindicatos existió una capacidad políticaque les permitiera jugar otro rol que el de presionar en la puja por losingresos, ni en las Fuerzas Armadas hubo la disposición ideológica deesforzarse por el mantenimiento del orden político representativo.

En la actitud de las Fuerzas Armadas fue determinante eldesarrollo de los acontecimientos que, iniciados en 1970, culminó conel ascenso de Perón al poder. Desde mediados de la década delcincuenta habían adoptado una oposición cerrada al peronismo y a suacceso al gobierno. El fracaso de varios intentos de disolver su fuerzaelectoral, por mediación de otras combinaciones partidarias, lashabían llevado, en 1966, a procurar una solución autoritaria deintenciones corporativistas con exclusión de los partidos políticos.Esta solución fracasó a su vez en los críticos meses de 1969, y comoconsecuencia, y en un completo cambio de frente, se ensayó buscarun acuerdo con Perón para propiciar una candidatura militar. Esteintento llevó a un nuevo fracaso. En lugar de llegar a un acuerdo, lasFuerzas Armadas debieron ir cediendo poco a poco en su posiciónnegociadora hasta dejar totalmente el gobierno al peruanismo.Quedaron de ese modo, frente al nuevo régimen, en una situaciónformalmente neutral y marginadas de toda decisión política.

Los efectos negativos derivados de la exclusión de las FuerzasArmadas del poder, con respecto al nuevo gobierno, se vieronreforzados por la existencia de actividades guerrilleras orientadas, ensu mayor medida, contra su personal, instituciones y propiedades.Las guerrillas fueron, de hecho, aliadas del peronismo en su lucha porla conquista del poder y luego, cuando lo enfrentaron, supervivierongracias a la ineficiencia y arbitrariedad del aparato represivo. Lasupervivencia de la guerrilla impidió toda posibilidad dereacercamiento con el peronismo. De esto, las Fuerzas Armadas



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hicieron una cuestión esencial: se mantuvieron en una posición deaislamiento tenso en cuyo contexto quedaba excluida cualquierreedición de un acuerdo con los partidos políticos.

En la percepción de las Fuerzas Armadas las gravesmanifestaciones de violencia, desorden y conflicto de la década delsetenta no fueron sino la consecuencia de un proceso dedistorsionamiento de la vida nacional iniciado en 1946. A estasdistorsiones -ideológicas, políticas, económicas- se atribuía tanto laseria dificultad histórica del funcionamiento de la democracia como lapersistencia de una situación de inestabilidad, lesiva tanto a laseguridad nacional como a las naturales potencialidades del país. Estapercepción de los acontecimientos llevó a las Fuerzas Armadas aconverger en programa, y parcialmente en ideología, con los sectoresmás duros del antiperonismo tradicional, sectores de pensamiento deraíz liberal, pero adversarios, en los hechos, a toda experienciademocrática donde participara el peronismo. Si bien carecen designificación electoral, la fortaleza de estos sectores emana de lasimportantes posiciones que sus miembros detentan en la estructurainstitucional, en la prensa y en las actividades productivas yfinancieras. Dentro de ese conjunto ocupa un lugar destacado elConsejo Empresario, cuyo presidente hasta 1976 era el doctorMartínez de Hoz.

II. ESTABILIZACIÓN Y TRANSFORMACIÓN

Cuando se habla de estabilización -de política de estabilización- sesugiere, implícitamente, la existencia básica de un comportamientonormal aceptado. Se estabiliza lo que temporariamente se haapartado del equilibrio. Estabilizar es reencauzar las cosas a suestado previo, a su normalidad.

Hay un inventario amplio de experiencias económicas que cabendentro de este concepto de estabilización. Las de los países europeosdespués de 1975, la aplicada en México últimamente. Estos fueronproyectos de estabilización destinados a normalizar el funcionamientoeconómico alterado temporariamente por problemas inflacionarios yde balance de pagos2 . Pero en esta definición no cabe ni el caso

2 En el actual contexto internacional es difícil encontrar un programa de estabili-zación “puro”. Aun en los países europeos estos programas fueron acompañados



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argentino de 1976 ni tampoco, permítase la extensión, los de Chile yUruguay en 1973 y 1974, respectivamente. En estos tres casos elobjetivo fue la transformación de la estructura económica. La soluciónde las cuestiones de corto plazo -la inflación, la crisis de balance depagos- son requisitos imprescindibles -o casi imprescindibles- paraque el programa de largo plazo pueda tener efectiva vigencia, pero,finalmente, no son sino objetivos secundarios. Son, desde el punto devista de quienes diseñan la política, etapas por las cuales debepasarse, pero no el punto final del recorrido.

Esta subprioridad de la política de corto plazo es visible,particularmente al comienzo de la gestión de Martínez de Hoz. Enprincipio tal política parece simplemente no haber existido. Basado enun diagnóstico que atribuye la inflación a las distorsiones de laestructura económica y a ciertos vicios políticos, el gobierno pareciósuponer que el simple “sinceramiento” de los precios -alza de la tasade cambio, de las tarifas de servicios públicos, de los preciosagropecuarios-, la libertad de los mercados, el descenso de lossalarios y el financiamiento del déficit del Estado por colocación detítulos en los mercados financieros, iban a eliminar paulatinamente lainflación. En su concepción estructural, los problemas de corto plazoestaban destinados a disolverse por sí solos a medida que seeliminasen las trabas al libre juego de una economía de mercado3.

por propuestas de carácter estructural: ahorro de energía, reducción de lacapacidad contestataria de los sindicatos laborales, desmantelamiento deinstituciones ligadas al sistema de bienestar, etcétera. No se propusieron, sinembargo, una transformación radical en el funcionamiento de la economía. En esesentido conviene señalar también las diferencias con respecto a la política aplicadaaños atrás durante el gobierno del general Onganía y su ministro Krieger Vasena.La política de Krieger procuró reforzar la inversión y la expansión del sectorindustrial mediante cambios en la distribución del ingreso y en los precios relativos,pero sin alterar la esencia del modelo económico que regía en su comienzo.3 Las medidas iniciales pueden concebirse, sin embargo, como integrantes de unapolítica de estabilización recesiva sustentada en un diagnóstico de exceso dedemanda. Pero obsérvese que sólo bastante después, a fines de 1977, y ainstancias de los funcionarios del Banco Central, se intentó restringir la ofertamonetaria. Es a partir de entonces que la política de corto plazo pareció adquirircierta autonomía. Este movimiento se hizo mucho más notorio con las medidas demayo y de diciembre de 1978. El punto es importante porque muestra cómo la,persistencia de la inflación forzó a colocar las cuestiones de corto plazo en unaconsideración cada vez más relevante, y a desprenderse, al menostemporariamente, de alguno de los componentes significativos de la estrategiaoriginal de largo plazo, tal como el de la elevación del precio relativo de los



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La intención de producir transformaciones radicales no es unplanteo original del actual gobierno. En la Argentina es unapretensión recurrente de gobiernos, partidos e ideologías. Debeaceptarse como el reflejo de un estado extendido de insatisfaccióncon respecto a la historia nacional de las últimas décadas. El mitodominante es que el país es intrínsecamente muy rico -como lodemostraron los años que transcurrieron entre 1880 y 1930- ydestinado a ocupar una posición descollante en el mundo y de claroliderazgo en América Latina. Ese destino aparentemente se frustró: laArgentina se estancó en su crecimiento y fue perdiendo posiciones enrelación a otros países y en particular al Brasil. Sobre las causas deesa frustración no hay acuerdo; cada postura ideológica señaladiferentes culpables: el imperialismo, Perón, la vieja oligarquía, lossindicatos, los políticos, los industriales ineficientes, los judíos, losmilitares, el carácter nacional, etcétera. Pero el mito en sí, del destinofrustrado y de la necesidad de que la Argentina reencuentre sucamino hacia su innata grandeza, reúne un consenso mayoritario.

El arraigo de esta convicción sobre la necesidad de cambios defondo, que tiñe de un modo tan marcado la concepción política delactual gobierno militar, obliga a plantear el tema del largo plazo. Estose hace aquí limitándose a lo económico. En el substrato de ladisconformidad con la situación preexistente y de la vigencia del mitodel destino frustrado está la experiencia tangible de la inestabilidadde los ingresos, de la inseguridad que generan altas tasas deinflación, de la alternancia de expansiones y recesos, de la violenciadel conflicto social. La cuestión es determinar cómo esos fenómenosestán vinculados al modelo económico vigente y definir el sentido y lajustificación de los cambios intentados por la actual conduccióneconómica. Naturalmente esto excede el marco restringido de unanálisis sobre el plan de estabilización.

III. LA CUESTIÓN POLÍTICA Y EL PLAN ECONÓMICO

Al asumir el poder las Fuerzas Armadas declararon el propósitoinmediato de combatir la guerrilla -sin las restriccionesconstitucionales inherentes al estado de derecho- y eliminar el

productos agropecuarios con respecto a los industriales. Estas cuestiones sonanalizadas en la sección X de este trabajo.



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desorden y la corrupción consecuentes del desborde de la actividadsindical, de la especulación improductiva y de las falencias moralesdel peronismo. Pero, por otra parte, su objetivo de largo plazo eraproducir una transformación completa en el funcionamiento de lasociedad argentina tal que fuera imposible la repetición del populismoy de las experiencias subversivas del primer quinquenio de la décadadel setenta4. La conducción militar declaró como meta final larestauración de la democracia pero sólo una vez que el proceso desaneamiento hubiera alcanzado sus fines. Se contemplaba pues unperíodo de gobierno autoritario transitorio aunque sin límitesprevisibles en el tiempo (“El gobierno no tiene plazos sino objetivos”).

Esta precaución de no fijarse plazos, así como la intención expresade tutelar posteriormente el funcionamiento del régimen democráticopor directa participación, tanto en la formación como en el ejerciciode los gobiernos del futuro, revelan la dificultad que las propiasFuerzas Armadas percibían en el logro de sus objetivos. Por razonesde aritmética electoral la solución no podía ser sino de democraciarestringida. Pero dentro de esta coincidencia militar mayoritaria cabeun amplio abanico de concepciones. En un extremo yace la idea deuna democracia conservadora y elitista, donde las Fuerzas Armadasrepresenten el apoyo del partido del orden, aun bajo un gobiernocivil; en el otro, la de una conducción militar abierta, en ejercicio delgobierno, que sea el lugar de convergencia, compromiso, arbitraje yresolución de los conflictos de intereses y orientaciones provenientesde la sociedad civil. Entre estas dos concepciones las diferencias sonconsiderables. Importan una percepción distinta de la relación entrepoder militar y partidos políticos, no sólo en el futuro mediato,cuando el sistema de democracia restringida estuviera en vigencia,sino también dentro del período de transición.

La irresolución de este problema dejó al plan político en estado dehibernación y dio prelación al plan económico. En el consentimientode esta prioridad pesaba, además, tanto la conciencia del estadocrítico de la economía a principios de 1976 como la esperanza de que

4 En sus primeras declaraciones la junta Militar usó, por razones tácticas, unlenguaje intencionalmente moderado. Declaró fines limitados: la lucha contra lasubversión y la estabilización de la economía; y anunció un pronto retorno aldiálogo político y a la normalidad constitucional. Las declaraciones produjeron losefectos deseados apaciguando inquietudes tanto en el frente interno como en elexterior, y minimizando resistencias en la primera etapa particularmente severa desu conducción.



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el éxito del plan económico ampliara el espacio de factibilidad del planpolítico posterior. Se retornó así, un poco por fuerza, al esquema, yaprobado sin mucho rédito en anteriores gobiernos militares, deanteponer un “tiempo económico” a un “tiempo político”.

Pero esta elección no resultó neutra. En la elaboración del planeconómico el grupo liberal poseía ventajas considerablesprovenientes tanto de la posesión de un elaborado activo teórico aideológico, como del talento político de su conductor, el doctorMartínez de Hoz. Desde su posición de ministro de Economía lideró ydio su propio color, más allá de lo económico, a toda la gestión degobierno. Alimentó en éste la imagen de un autoritarismo ilustrado,distante, poseedor de una moral y una disciplina superior, frente auna sociedad enferma por años de prácticas deformantes. De esemodo sirvió a los objetivos políticos de transformación de las FuerzasArmadas al tiempo que acotaba el intervalo de elección política deestas mismas a las alternativas compatibles con su propia visión deuna democracia conservadora.

IV. EL DIAGNÓSTICO DEL LIBERALISMO ECONÓMICO

La proposición central del liberalismo económico es la idea de queel mercado, funcionando sin interferencias, es el más eficienteasignador de los recursos de una sociedad. Esta proposición,racionalmente justificada,5 es la proyección a lo económico de unafilosofía política individualista, opuesta a la intromisión del Estado enla vida social más allá de estrechos límites. Consecuentemente, elliberalismo económico se mantuvo en una actitud de oposiciónestricta a todas las políticas de empleo, de distribución de ingresos,de seguridad social y de promoción sectorial aplicadas en la mayor 5 La justificación parte de concebir la economía funcionando de acuerdo con elmodelo de equilibrio general competitivo de Walras y se fundamenta en losteoremas de optimalidad de Pareto. A este aparato teórico básico se adjunta,complementariamente, la teoría cuantitativa del dinero según la reformulación deFriedman. El monetarismo sostiene la, independencia, en el largo plazo, entre lasesferas de lo monetario y lo real. En consecuencia se aplica a demostrar lasperturbaciones resultantes, en el corto plazo, de los intentos de influir sobre lasvariables reales mediante políticas monetarias y fiscales a la larga inefectivas. Elmonetarismo sólo convalida una política monetaria activa cuando se aplica alpropósito de corregir las deformaciones emergentes de la aplicación de esaspolíticas.



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parte del mundo desde la posguerra. En su concepción delfuncionamiento de la economía todos estos intentos no sólo sonnocivos desde el punto de vista de su eficiencia global sino tambiéncontraproducentes -o al menos inocuos- en relación a sus objetivosespecíficos.

A partir de esta concepción el liberalismo económico atribuyó larazón de las dificultades de la economía argentina a dos causasprincipales: la distorsión de los precios relativos domésticos queintrodujo la política de industrialización y el sobredimensionamientodel Estado. Según su diagnóstico, la introducción de aranceles a lasimportaciones creó un muro protector de la competencia externa quealentó la instalación y supervivencia de una industria ineficiente.Paralelamente el sector agropecuario, depositario de las ventajascomparativas naturales del país, fue discriminado para servir políticasdemagógicas, aunque inefectivas, de distribución de ingresos. A esose agregó la existencia de prácticas monopólicas por parte de unsindicalismo unitario y vertical que presionó permanentemente lossalarios por encima de los niveles de productividad de la mano deobra. El gobierno, por su parte, dilapidó recursos en elmantenimiento de una pesada burocracia, en el sostén de empresasineficientes y deficitarias y en el funcionamiento de un enorme,costoso y deteriorado sistema de bienestar social.

Privada de ese modo, según el diagnóstico, de los beneficios de lalibre competencia y aislada del mundo, la economía argentina creciólentamente; se careció tanto de las disponibilidades como de losincentivos para inducir la acumulación de capital. Los capitales yfirmas internacionales sólo ingresaron ante la concesión de privilegiosextraordinarios. Para aliviar los efectos del estancamiento el Estadoamplió el empleo público y tomó a su cargo la prestación de serviciosy otras actividades que en un contexto diferente hubieran servido conrentabilidad las empresas privadas. De este modo los gastos públicosalcanzaron una proporción del ingreso global imposible de sersatisfecha, sin quebranto, por imposición al sector privado. Los déficitdel gobierno operaron, en consecuencia, como causantes principalesde la expansión monetaria. A este efecto contribuyó además elintento, también compensatorio, de subsidiar a las empresas concréditos a tasas negativas de interés. El resultado fue la destruccióndel mercado de capitales y la inflación crónica.

Como una economía, según este mismo diagnóstico, no puedefuncionar permanentemente en condiciones tales, a cada período de



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expansión de corto plazo siguió una crisis recesiva. Las crisis fueronsuperadas, una y otra vez, mediante planes de estabilización, peroéstos no podían sino ser paliativos temporarios en tanto persistieranlas distorsiones básicas en el funcionamiento económico mencionadasarriba. Eran estas distorsiones las que debían ser eliminadas.

V. EL PLAN ECONÓMICO DE 1976

El plan económico de marzo de 1976 puede ser visto como laconsecuencia lógica del diagnóstico precedente. Cuando se juzga, sinembargo, todo el conjunto de la experiencia de conducción económicadesde entonces hasta el presente, es necesario tener en cuenta lasmodificaciones introducidas a lo largo del camino. Estasmodificaciones fueron motivadas principalmente por la continuidad dela inflación a pesar de las medidas adoptadas para moderarla. Loscambios más importantes fueron los introducidos en mayo ydiciembre de 1978. Su significación fue tal que la política económicadel período total puede considerarse en dos etapas, antes y despuésde esa fecha. Pero la aceptación de esa división obliga a plantearse lacuestión de distinguir, en el plan original, los componentespermanentes de los transitorios. Esto permite, a casi cuatro años desu aplicación, ganar una perspectiva sobre el significado del planoriginal -y también sobre sus modificaciones- que no podía poseersea poco de su formulación. Muy sintéticamente puede decirse que entanto el planteo original revela la ideología, la orientación y losobjetivos del plan de transformación y contiene las disposicionesesenciales que se han conservado, las modificaciones de 1978 sonuna clara expresión del estilo de conducción del equipo económico yconsecuentemente de su ideología6 .

Las disposiciones centrales del plan económico de 1976 fueron lassiguientes:

6 Este trabajo no intenta discutir las razones del fenómeno inflacionario ni de supersistencia a pesar de todos los intentos llevados a cabo por moderarlo. Se limitaa tomar en cuenta los efectos de la inflación y de la política antiinflacionaria sobreel comportamiento de las variables macroeconómicas y sobre el diseño de laspolíticas de largo plazo. Sobre el tema inflación véase Roberto Frenkel.: “Inflación ypolítica antiinflacionaria en la Argentina; 1975-1978”, Estudios CEDES, vol. 2, Nº 6,Buenos Aires, 1979



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1) La fijación de un nuevo nivel de equilibrio de los salarios realesinferiores en un 40% al nivel promedio del quinquenio anterior.

2) La eliminación de retenciones a la exportación de productosagropecuarios.

3) La aplicación de un programa de reducción progresiva de losaranceles de importación (apertura de la economía).

4)La eliminación de subsidios a las exportaciones no tradicionales,de créditos de fomento, de prestaciones sociales deficitarias (salud,vivienda) a incremento real de las tarifas de servicios públicos(sinceramiento de los precios).

5)La liberalización de los mercados cambiarios y financieros(reforma financiera) y el financiamiento del déficit público mediantecolocación de títulos en el mercado de capitales.

6) La reducción del gasto, empleo y déficit del gobierno(redimensionamiento del Estado), la reprivatización de empresascaídas en el pasado bajo control estatal (principio de subsidiariedaddel Estado).

VI. EL PLAN ECONÓMICO COMO PROYECTO POLÍTICO

El plan económico de 1976 tuvo el propósito declarado deliberalizar la economía. Cada una de las medidas listadas puedeentenderse como la aplicación de ese propósito a un mercadoespecífico. Es, además, inmediato asociar las diversas medidaspropuestas en el plan con los problemas señalados en el diagnóstico.

Esta apreciación del contenido del plan económico es correctaaunque insuficiente. Correcta en el sentido de aceptar que quienesconducen el plan poseen una concepción básica y racionalmentefundada del funcionamiento ideal de una economía a partir de la cualhacen el diagnóstico y el tratamiento de los problemas argentinosaplicando a ello las debidas calificaciones profesionales. Insuficiente,sin embargo, si no se reconoce que detrás de la racionalidad teórica yde la instrumentación técnica, los supuestos mismos del modelo delos cuales se parte están elegidos por razones ajenas a su propialógica y se refieren tanto a preconcepciones ideológicas como a lapercepción particular de la coyuntura por sus autores7. Generalmente

7 El modelo de Walras, que es la justificación teórica de la concepción de la eco-nomía de libre mercado, es un modelo de trueque que opera en condiciones



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los supuestos de un modelo son postulados en función de lasconclusiones que se desean obtener. Un modelo teórico es nada másque un instrumento conceptual. Desconocer esto lleva a concebir lapolítica económica como un mero ejercicio técnico en procura de unobjetivo neutral -en este caso la eficiencia- al cual debe preservarsede las incidencias de la política. De allí el paso a dicotomíasartificiales como la de “tiempo económico” y “tiempo político” esinmediato.

Se plantea así la cuestión de las motivaciones y objetivos del planeconómico. Ni los encabezamientos doctrinarios del diagnóstico ni losjuicios críticos que contiene son suficientes para explicar su adopción.El diagnóstico tampoco era nuevo en 1976. En realidad susaseveraciones más significativas se ajustan más a la situación de1960 antes del importante crecimiento de la productividad industrial yde la producción agropecuaria, de la exportación de manufacturas,etcétera, que a las condiciones de la década del setenta. Si eldiagnóstico fue revivido y con él toda la prédica del liberalismoeconómico, ello se debió a la crisis política de la primera mitad deesta década, crisis que las Fuerzas Armadas y los sectoresempresarios percibieron como una amenaza de disolución del sistemasocial vigente. En el seno de las Fuerzas Armadas se afirmó la idea deque esta crisis no había sido sino la conclusión de un proceso caracte-rizado por la aplicación de un esquema institucional y políticovulnerable a la influencia dominante y perturbadora del peronismo ylos intereses que éste convocaba. Por analogía, el liberalismo pudoatribuir la crisis económica que se fue gestando en esos años hastasu eclosión en 1975, a la persistencia de un ordenamiento de laeconomía a cuya elaboración el peronismo había hecho un aporteoriginal significativo.

La virtud del planteo del liberalismo económico consistió endemostrar a las Fuerzas Armadas que el esquemapolítico-institucional que procuraban reemplazar estaba ligadoestrechamente al ordenamiento económico que le daba sustento. Enconsecuencia la reforma económica era una condición necesaria de la

equivalentes a la perfecta certidumbre con respecto al futuro. La noción de que laeconomía, no interferida externamente, se mueve siempre en estado de equilibriode pleno empleo, y la noción asociada de que las variables reales sonindependientes de las monetarias, son consecuencia inmediata de los supuestos delmodelo walrasiano y teóricamente demostrables, por lo tanto, sólo previaaceptación de ellos.



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reforma política. El plan económico fue justificado en tanto atiende,de ese modo, más que a objetivos económicos, a los objetivospolíticos del proyecto de transformación de las Fuerzas Armadas. Seestableció así una doble relación: el plan económico aparece comodependiente del proyecto político pero a la vez como sucondicionante.

Esta es la tesis que se procura discutir en las páginas que siguen.Para ello más que un análisis pormenorizado de las distintas áreasdonde opera el plan económico se opta por un enfoque de tipo globalque resalta la complementariedad de las diversas medidas queintegran el conjunto del plan. Esta complementariedad estáorganizada en función de dos líneas centrales: la apertura de laeconomía y la reforma financiera.

VII. EL MODELO DE INDUSTRIALIZACIÓN SEMICERRADO

Antes de efectuar el análisis del plan económico es necesario tenerpresente las características esenciales del modelo que proponereemplazar. No es ignorado que la industrialización como política desustitución de importaciones y de crecimiento del mercado interno noresultó de una decisión soberana fundada en una filosofíaindustrialista. Fue impuesta, como única alternativa socialmenteviable, por los efectos de la crisis económica internacional de ladécada del treinta y luego de la Segunda Guerra Mundial8. Recién en1946, ante la perspectiva de la reaparición de la oferta externa debienes y capitales, y el riesgo de una tercera guerra, el gobiernoargentino dio a la protección industrial el carácter de una política deindustrialización a largo plazo.

A partir de entonces el funcionamiento de la economía argentinapuede ser representado por un modelo de dos sectores: un sectoragrario productor de bienes de consumo para la exportación y elmercado interno, y un sector industrial productor de bienes deconsumo y de capital destinados exclusivamente al mercado interno aimportador de insumos y bienes de capital. En el modelo, el sectoragrario trabaja siempre a plena capacidad, en tanto el industrialmodifica su nivel de actividad según el volumen de demanda.

8 Ver al respecto “El Plan de Reactivación Económica ante el Honorable Senado”(Plan Pinedo), Desarrollo Económico, Nº 75, octubre-diciembre, 1979.



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En su primer período de aplicación (1946-1959) este modelofuncionó debido a las alteraciones introducidas en las relaciones deprecios. La imposición de aranceles protectores a la industria permitióa las empresas industriales absorber, con rentabilidad, costoslaborales mayores. Precios y salarios industriales subieron conrespecto a los precios agropecuarios. Observado desde otro ángulo, elincremento de los salarios en relación a los precios agropecuarios dioa los asalariados una capacidad adicional de compra en el mercado debienes industriales que fue la razón primera de la expansión.Paralelamente, los procedimientos utilizados para reducir los preciosagropecuarios -IAPI,9impuestos a la exportación- significaron unaextracción de ingresos rurales utilizables en gastos públicos (salarios,compras) en el sector urbano. Por otra parte, se amplió el déficit delgobierno. El mayor empleo público mantuvo tenso el mercado detrabajo. La inflación, como fenómeno crónico en la Argentina,comenzó casi simultáneamente con la vigencia de este modelo.

El efecto expansivo de las transferencias de ingresos desde laagricultura a la industria resulta en el modelo del efecto multiplicadordel empleo de esta última: los costos salariales se reintroducen comodemanda de los propios bienes. El límite máximo a la expansión estádado por la capacidad de la economía de generar déficit en subalanza de comercio con el exterior. En los hechos este límite fuesobrepasado repetidamente obligando a la aplicación de planes deestabilización contractivos. Esta tendencia explosiva fue el resultadode los efectos expansivos de la sucesión escalonada de aumentos,condicionados mutuamente, de precios y salarios industriales. Lainestabilidad fue la característica del funcionamiento de este modelo.

Alternativamente a los salarios, la demanda de bienes industrialespuede ser motivada en la inversión, el gasto público y el consumo deno asalariados. Este modo de funcionamiento primó en la década delsesenta10. Los salarios descendieron abruptamente en 1959. Aliviadasasí del peso de la demanda interna, las exportaciones tuvieron unfuerte aumento y la tiranía de la balanza de pagos precedió a las

9 El IAPI fue un monopolio estatal para las exportaciones agrarias En su funcio-namiento normal fijaba el precio de compra a los productores por debajo del preciode exportación y retenía la diferencia.10 En la década del sesenta hubo, al menos, cuatro diferentes tipos de políticaeconómica. Pero esta sección no pretende ser un ensayo histórico. La descripcióndel texto es una estilización de las políticas de Frondizi (1959-19672) y KriegerVasena (1987-1969), que fueron las dominantes en el período.



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sombras. Las empresas industriales tradicionales productoras debienes-salario languidecieron, pero las nuevas empresas establecidasen la producción de automotores a insumos básicos crecieronimpetuosamente. En el segundo quinquenio este ímpetu fue alentadopor un vigoroso programa de inversión pública.

El período (1959-1970) fue muy expansivo, pero la inestabilidadpersistió. Este segundo modo de funcionamiento del modelo cerrado,que da prioridad a la inversión, requiere el ensanche de los márgenesde beneficio en el sector industrial. En una economía sin reservasimportantes de mano de obra y con un movimiento sindical muyactivo y organizado hay sólo tres procedimientos para imponer unapolítica semejante: el acuerdo político en el cual los asalariadosrenuncian más o menos voluntariamente a captar una parte adicionalde los ingresos; la inflación que distancia precios de salarios; y laregulación autoritaria. En la primera parte de la década se intentaronlas dos primeras; en el segundo quinquenio la última. La inestabilidadresultó de la dificultad política de mantener cualquiera de estassoluciones más allá de períodos de tres o cuatro años.

Observada en este contexto, la crisis de los años setenta tuvo dosetapas. Una primera, iniciada a mediados de 1969, que correspondióa la progresiva disolución del sistema autoritario-militar, y que secaracterizó, en lo económico, por el descenso del ritmo decrecimiento y el ascenso de las tasas de inflación11. Y una segundaetapa, comenzada en 1973 con el peronismo en el poder, durante la

11 Se ha argumentado que aun sin la emergencia del conflicto político, la expansiónde la década del sesenta hubiera llegado a su fin. Ese argumento señala que elestímulo a dicha expansión provino de la preexistencia de demandas tanto porinsumos previamente importados que comenzaron a producirse en el país, comopor bienes finales de consumo de sectores de mayores ingresos que pudieron sersatisfechas. Hacia 1972 ese stock de demanda retenida preexistente habríaquedado exhausto. En el caso de la industria automotriz este fenómeno estaríademostrado por el paulatino descenso de las tasas anuales de crecimiento de lasventas. Si esto fuera generalizable, las industrias en que se apoyó la expansión delos años sesenta habrían perdido su capacidad impulsora y cumplirían en adelanteun rol pasivo, evolucionando según sus propias elasticidades en función delcrecimiento del ingreso. Ver Juan Sourrouille: “La presencia y comportamiento delas empresas extranjeras en el sector industrial argentino”, Estudio CEDES, vol. I,Nº 2, Buenos Aires, 1978.



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cual se intentó repetir, sobre bases políticas endebles, un acuerdo deprecios y salarios que finalizó en una inflación galopante12.

VIII. LA APERTURA DE LA ECONOMÍA

Desde mediados de la década del sesenta comenzó a hacersenotorio un proceso novedoso: la exportación de manufacturasindustriales. Hacia 1974 el fenómeno alcanzó un nivel significativo:representaba la mitad de las exportaciones del país. Participaron dela exportación muchas actividades tradicionales de producción para elconsumo, forzadas, en principio, a la búsqueda de nuevos mercadospor el lento crecimiento de la demanda interna de los asalariados.Hubo, en apoyo, importantes subsidios del gobierno. De esa manerael modelo económico semicerrado pareció irse disolviendoprogresivamente.

Este proceso se interrumpió -aunque no de inmediato- comoconsecuencia de la política económica aplicada a partir de 197613. Enel plan económico de 1976 se entiende por apertura de la economíala apertura del mercado interno a la competencia exterior y no laexpansión de la producción local hacia los mercados externos. Estesegundo aspecto no aparece como un objetivo sino como unaconsecuencia natural esperada del incremento de eficiencia inducidopor la mayor competitividad en el mercado interno. El descenso dearanceles de importación fue el instrumento básico de esta política enel programa de 1976. Pero no el único. Los aumentos deproductividad de la mano de obra que pudieran serle consecuentesllevan tiempo; hay que esperarlos en el futuro. Entretanto, el únicoprocedimiento inmediato de reducción de costos es la baja de lossalarios. En este punto la política tuvo el signo opuesto a la de 1946.Protección y salarios reales ascendieron conjuntamente entonces. Apartir de 1976 bajaron.

12 Ver Juan C. Torre: “Sindicatos y trabajadores bajo el último gobierno peronista;Argentina 1973-76”, en The Return and Fall of Peronism, Juan C. Torre y JuanCorradi eds., ISHI, Filadelfia, 1980.13 Las exportaciones industriales crecieron basta el año 1977, luego descendieronhasta su casi desaparición. Las afectó primero la eliminación del sistema desubsidios, luego la política de contracción monetaria y, finalmente, el descenso dela tasa de cambio de moneda extranjera. Como política fueron subordinadas a laspolíticas de sinceramiento de precios y antiinflacionarias.



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Conceptualmente, el supuesto de una relación inversa entre gradode protección y eficiencia -o productividad- es una extensión nogarantizada de conclusiones del análisis parcial microeconómico alcampo de la macroeconomía. En la Argentina puede aplicarse a laindustria del acero o del papel que poseen niveles arancelarios muyaltos en relación a las restantes industrias. Pero cuando la relación seestablece entre agregados, por ejemplo, entre la industria y laagricultura, la aplicación extendida de aranceles a los productosindustriales de importación implica un aumento del nivel medio deprecios del primer sector con respecto al del segundo. La cuestión noes de eficiencia sino de distribución del ingreso14.

El nivel arancelario, por otra parte, no es plenamente utilizado porlas empresas industriales en la fijación de precios. Entre el preciomáximo que el arancel permite -y que resulta de multiplicar estearancel por la tasa de cambio y por el precio internacional- y el precioefectivo de oferta de las firmas hay un margen de salvaguardia. Estose debe a que las empresas industriales precian según sus costosprimos más un plus de beneficio determinado según las condicionesdel mercado interno15. Debido a esto el concepto de nivel deprotección, medido por los aranceles, carece de significado en tantono se explicitan simultáneamente el nivel del salario nominal y elvalor de la tasa de cambio. Dado un cierto nivel arancelario, la tasade cambio, a precios internacionales invariables, define el extremo

14 Desde el punto de vista del equilibrio general apoyado en el modelo de Walraspuede demostrarse, mediante los teoremas de Pareto, que toda alteración de unprecio por decisiones externas al mercado, mientras los (n-1) precios restantescontinúan siendo libremente determinados por el mercado, implica una pérdida deeficiencia en el conjunto del sistema. Esta conclusión no es válida necesariamentecuando alguno de los restantes precios ya ha sido “alterado” con anterioridad. Enconsecuencia, la crítica a la protección arancelaria desde un enfoque global deequilibrio requiere suponer no sólo la validez del modelo de Walras sino también lainexistencia de toda otra distorsión en el sistema libre de precios que no sea la quese está considerando.15 Es precisamente la existencia del margen de protección lo que permite a lasempresas industriales preciar según sus costos con independencia -dentro de loslímites que fija dicho margen- de los precios internacionales. En el sectoragropecuario la formación del precio es diferente. El precio internacional, habidacuenta de la tasa de cambio y de los impuestos a la exportación, determina elprecio interno. Como los salarios y los precios de insumos están dados -para elsector-, los beneficios agropecuarios resultan como residuo. Esta dicotomía en laformación de precios entre ambos sectores es esencial para explicar elfuncionamiento de la economía argentina.



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superior del margen de protección, esto es, el precio por arriba delcual ingresaría al país la competencia extranjera; por el otro lado, elnivel del salario determina, vía costos, el extremo inferior.16 Luego, elmargen de protección varía positivamente con la relación tasa decambio a salario nominal. Esta función se traslada hacia arriba ohacia abajo según el arancel se incremente o descienda. Es posiblerepresentar teóricamente una posición donde el margen de protecciónllegue a cero. Pero a esta situación difícilmente se llega. El margencumple para las empresas dos funciones conexas esenciales a suseguridad: 1) las resguarda de las fluctuaciones de los preciosexternos (e internos) y 2) les otorga flexibilidad para fijar su propiapolítica de precios y salarios. En otras palabras, la función del margenes cubrir a las empresas de la situación de borde de cornisarepresentada por la competencia perfecta.

La existencia de ese margen es, además, la razón de la bajacapacidad de la autoridad económica para regular precios y salariosindustriales por la vía del comercio exterior, salvo mediante laaplicación de políticas extremas que simultáneamente coloquen a lasempresas en el mismo borde de la supervivencia. Fuera de este casoel efecto es débil. En la experiencia argentina hubo ocasionesreiteradas de descenso de la relación tasa de cambio a salario sinefectos descendentes sobre los precios industriales17. Esta autonomíadel sector industrial hace posible fijar precios y salarios por mutuoacuerdo entre empresarios y asalariados. A esta facilidad se agrega elhecho de que en una producción orientada hacia el mercado internoel gasto de los asalariados es un componente principal de la demanday el aumento de salarios un modo efectivo de promoverla.Consecuentemente el acuerdo deriva en la mutua ventaja. Esta es laracionalidad económica de la asociación de intereses entre empre-sarios y asalariados industriales que está en la base de las alianzaspopulistas. La protección arancelaria cumple el papel de dar libertadeconómica y poder político al conjunto del sector industrial.

En una visión ideal, la reducción del margen de proteccióndevuelve a la autoridad económica su capacidad regulatoria18. Los

16 La variación de la tasa de cambio también afecta los costos industriales perosólo en la medida de la participación de los costos de insumos importados en eltotal de costos.

17 Por ejemplo, todo 1974 hasta junio de 1975.18 Un esquema de completa libertad de mercados requiere, por coherencia con losprincipios walrasianos, que la tasa de cambio sea fijada libremente en el mercado



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salarios pueden ser controlados indirectamente a través del mercadode bienes finales con los precios de competencia externa y el manejode la tasa de cambio. Las empresas industriales no son libres denegociar, en conjunto, con los asalariados, más allá de ese límitesuperior. Pueden hacerlo individualmente en la medida en que deseendistribuir a sus propios asalariados sus excedentes de beneficios conrespecto a la media. Pero ésta es una negociación localizada, entreempresa y sindicato de empresa, y no un convenio colectivo entreempresarios y obreros19.

La política de apertura puede justificarse pues, por sus autores, devarias maneras. Explícitamente, en términos de los teoremas deeficiencia paretianos que ensalzan la competencia perfecta. En unnivel más práctico, en razón de la necesidad de ampliar, frente a unfenómeno inflacionario, la capacidad de intervención de la autoridadeconómica. Por último, como visión política de largo plazo, en la ideade una Argentina de ventanas abiertas donde las colusiones cerradasque han generado el peronismo no puedan volver a repetirse.

Permítase agregar a este análisis varias observaciones. La primeraes sobre el papel del concepto de eficiencia como medio de tránsitodesde la motivación ideológica hacia la racionalidad técnica. Laineficiencia es dictaminada a priori en el contexto del modelo decompetencia perfecta pero no es ni verificada empíricamente -no esnecesario- ni objeto de tratamiento alternativo como podría ser, porejemplo, el aliento a la renovación técnica. En la motivaciónideológica yace el propósito no sólo de controlar el comportamientode los asalariados, sino también disciplinar a la propia claseempresaria, organizando la economía de tal forma que toda tentación

externo. En la política económica de Martínez de Hoz esta tasa no sólo no se liberósino que por el contrario fue utilizada como el instrumento más poderoso deregulación de la actividad económica y los mercados de capitales. La conduccióneconómica fue ganando poder a medida que el margen de protección de lasempresas industriales se fue reduciendo. En abierta oposición a los principiosteóricos sustentados, el gobierno, en manos liberales, pudo ejercer el control másférreo del comportamiento de la economía que pueda registrarse en muchos años.19 Obsérvese cómo esta concepción de la negociación localizada de los salarios seasocia con la política aplicada a las organizaciones laborales. La filosofía liberalconcibe a la sociedad como la suma de múltiples unidades de decisiónindependiente cuya composición estadística -los mercados, las elecciones- define elcomportamiento colectivo. En esta visión del mundo no hay sitio paraorganizaciones corporativas tanto laborales como empresarias.



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de acuerdos espurios con las clases dependientes -de los cualesGelbard es la encarnación- quede eliminada20.

IX. LA REFORMA FINANCIERA

El tema de la reforma financiera debe analizarse en el contexto deuna cuestión definitoria del comportamiento de una economíacapitalista: la referente a la formación de capital, esto es, al modo enque se generan, transfieren y utilizan los ahorros del sistemaeconómico. El plan económico de 1976 hace del funcionamiento dellibre mercado de capitales un objetivo fundamental. Sobre su plenaefectividad descansa toda la concepción de una economía de libreempresa. Su puesta en práctica por Martínez de Hoz a partir de 1977significó, por otra parte, una ruptura completa con un pasado muyextenso en el cual el subsidio fiscal, el crédito de bancos oficiales, elmecanismo de redescuento y la tasa de interés negativa, jugaron unpapel predominante en el financiamiento externo de las empresas.

1. El financiamiento de la inversión industrial

El tratamiento de este tema merece distinguir entre financiamientointerno y externo de la inversión. La financiación interna en lasempresas industriales depende del nivel de beneficios. En principioeste nivel está positivamente asociado al margen de beneficio 20 No sería justo ni completo este análisis si la política de apertura de Martínez deHoz, medida por su capacidad regulatoria, no fuera contrastada con su alternativa.El límite de eficacia de la política de apertura está dado por la resistencia de lasempresas a renunciar a un margen de protección que les es esencial a suseguridad. Este requisito de seguridad es tanto mayor en estos años cuanto másgrande también es la inestabilidad de las relaciones de precios internacionales. Esinnecesario enfatizar el enorme potencial político de esa resistencia. Pero estalimitación de la capacidad regulatoria de la política de apertura plantea, en uncuestionamiento más amplio, el problema de la eficacia de cualquier políticaantiinflacionaria. La alternativa es el acuerdo de precios (y salarios), esto es, lavoluntaria resignación de los integrantes del sector industrial -empresarios yasalariados- de la libertad para fijar sus propios precios en aras del bienestargeneral -la moderación de la inflación- aunque en particular para beneficioinmediato del sector agropecuario, cuyos precios están regulados por el gobierno.El éxito de ese acuerdo es poco probable a menos de introducir algún elementocompulsivo: control de precios, restricciones crediticias, etcétera, cuya eficaciarelativa en comparación con el control vía importaciones debe cotejarse.



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unitario que las empresas obtienen, determinado por la relación entreprecios y salarios dentro de la propia industria. No obstante, en lamedida en que el nivel de actividad puede variar, la influenciapositiva de los salarios sobre la demanda hace que no se puedaasegurar la vigencia de aquella asociación en todos los casos. Enramas de la industria productoras de bienes-salario es posibleencontrar una asociación positiva entre salarios y beneficios hastatanto se alcanza el nivel máximo de actividad (pleno empleo). Estetipo de relación tiende a predominar en la economía cuando elespectro industrial se inclina hacia la producción de bienes-salariocomo ocurriera en la Argentina antes de 1959. Aun la inversión, en lamedida en que es inducida -directamente o vía expectativas- por elnivel de actividad, es una función positiva del salario. El volumen deinversión, de todos modos, es necesariamente pequeño, dada lalimitación que impone el mercado a la ampliación de los márgenes debeneficio de las empresas21.

El comportamiento es completamente distinto si la demanda debienes industriales puede ser incrementada por inversionesautónomas -inversión pública, exportaciones, sustitución deimportaciones y consumo de no asalariados- independientes del valordel salario. En ese caso la asociación entre salarios y beneficios essiempre negativa. La acumulación de capital puede ser tan rápidacomo lo permita la ampliación de los márgenes de beneficio. No esuna receta de aplicación sencilla, sin embargo, porque se trata demantener los salarios deprimidos en relación a los precios industrialesen un contexto expansivo y cercano al pleno empleo. Los métodos decontrol disponibles para ello ya han sido mencionados: acuerdopolítico, inflación o regulación autoritaria. Por otra parte, como elvolumen de inversión no sólo depende de los beneficios presentessino también de los esperados en el futuro, la intensidad del procesode acumulación de capital está condicionada a las expectativas de lasempresas con referencia a la capacidad del gobierno de mantener esecontrol en el futuro.22

Las empresas recurren, además, al financiamiento externo. Entanto unidades individuales, sus fuentes de obtención de fondos son A esto hay que sumarle el efecto de la inestabilidad económica que se mencionóantes al describir este modo de funcionamiento del modelo semicerrado.22 El análisis lleva implícito el supuesto de que los asalariados poseen una bajacapacidad de ahorro y un patrón de consumo en el tiempo inelástico a la tasa deinterés.



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el sistema bancario, los intermediarios financieros y el gobierno. Pero,como conjunto integrado en un sector o en una rama de laproducción, disponen también del financiamiento implícito originadoen la variación de los precios relativos. El gobierno puede manejar lasrelaciones de precios mediante la aplicación de impuestos y subsidiosy la fijación de la tasa de cambio. El caso más relevante a esterespecto es el de las relaciones de precios entre bienes industriales yagropecuarios. Es el más relevante porque históricamente el procesode industrialización ha implicado una transferencia de ingresos desdela agricultura a la industria efectuada mediante la depresión de losprecios de la primera con respecto a los de la segunda.

Los procedimientos utilizados a ese fin son el descenso de la tasade cambio -en términos reales- y la aplicación de retencionesimpositivas a las exportaciones agropecuarias23. En este segundoprocedimiento se suman dos efectos: 1) el incremento del gasto enbienes industriales por parte de los asalariados como consecuencia delos menores precios agrarios y 2) la transferencia al sector industrialde los ingresos provenientes de las retenciones por la vía do gastos ysubsidios del gobierno.

El procedimiento alternativo de transferencia de ingresos es elmercado de capitales. En el caso que se analiza, al eliminar lasretenciones a las exportaciones agropecuarias, los precios del sectoragrario suben y los empresarios agropecuarios retienen el comandode los recursos que previamente eran transferidos por el gobierno. Laindustria, si requiere esos fondos, debe acudir al mercado decapitales y pagar por ellos la tasa de interés vigente. Como es obvio,este procedimiento implica la eliminación de subsidios a la industria24.

23 Las variaciones en la tasa de cambio afectan los precios relativos agroindus-triales. Los precios agrarios son directamente dependientes de la tasa de cambio,en tanto, por causa del margen de protección, los precios industriales se deter-minan vía costos. Las retenciones pueden también originarse en el monopolioestatal de exportaciones (IAPI ).24 Este tema está conceptualmente vinculado al de los efectos recesivos de unadevaluación. En su trabajo “A note on the impact of devaluation and theredistributive effect” (Journal of Political Economy, Nº 6 LXXI, december 1963),DÍAZ ALEJANDRO argumenta que el incremento de los precios agropecuariosresultantes de la devaluación implica una transferencia de ingresos de losasalariados hacia los empresarios agropecuarios y que el efecto recesivo esconsecuencia de la mayor propensión al gasto de los primeros con respecto a lossegundos. Este argumento fue condicionado por SIDRAUSKY en “Devaluación,inflación y desempleo” (Económica, La Plata, año XI, No 1-2 enero-agosto, 1988),



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Esta descripción de los modos de financiamiento de la actividadindustrial es útil al propósito de discutir el significado de la políticafinanciera del plan de 1976. Permite reconocer dos esquemas definanciamiento apoyados en concepciones diferentes delfuncionamiento de la economía y de los objetivos de la políticaeconómica.

2. El esquema industrialista

El modelo vigente en la economía argentina hasta 1976 implicauna valoración positiva de la industrialización como medio másidóneo para el crecimiento económico y también de este último, porsí, o, cuando menos, como condición necesaria para impulsar elbienestar colectivo. Aceptado ese presupuesto, el modeloindustrialista utiliza un instrumental teórico y de política nacido enesencia de las ideas de Keynes y Kalecki, que dan a la inversión unpapel determinante del nivel de actividad económica, de la tasa decrecimiento y del monto de beneficios percibidos por las empresas.

Una característica relevante de esa concepción industrialista es labaja confiabilidad otorgada al mercado de capitales como instrumentoeficiente a los fines del crecimiento económico. Las políticaseconómicas aplicadas bajo ese modelo contienen, en todos los casos,un esquema de financiamiento subsidiado a la industria, hechoposible por la intervención del gobierno como regulador de lasrelaciones de precios y como intermediario a través del mecanismode impuestos y gastos, en las transferencias de ingreso -noreembolsables- entre sectores.

Una primera razón para la ineficiencia del mercado de capitales esla baja capacidad de las empresas para generar internamente losrecursos de inversión necesarios para expandirse. Esta razón esválida sobre todo en las primeras etapas de aplicación de la políticade industrialización. En el caso argentino refleja la dificultad tantopolítica como económica, de reducir los salarios industriales, tal como

quien afirmó que el efecto recesivo sólo podía manifestarse si la oferta monetariase expandía a un ritmo inferior al de crecimiento de los precios. La polémicacontinúa vigente. La cuestión es determinar si el efecto recesivo tiene lugar auncuando se aplique una política monetaria pasiva. La tesis de Díaz Alejandro implicaa) un aumento de la demanda por dinero posterior a la devaluación o b) un efectosobre precios-inflación, que reduzca el monto real de los activos monetarios antesde que los efectos expansivos puedan tener lugar.



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se ha indicado previamente. En esas condiciones las empresas debenrecurrir a fuentes de financiamiento externo a ellas, por montos querepresentan una proporción importante del financiamiento total de lainversión y también una relación elevada con respecto a suspatrimonios. Este peso del financiamiento externo tiene efectosnegativos en el mercado de capitales. Prestamistas y prestatariosasocian un riesgo creciente a una relación creciente entre préstamosy patrimonio. Como consecuencia de ese riesgo, las tasas de interésde oferta y demanda de fondos se mueven en sentidos opuestos. Enel agregado, el incremento de riesgo eleva la curva de oferta ydesciende la de demanda de modo que el monto de inversiónresultante es menor.

La otra razón es la incertidumbre provocada por la inestabilidad.Esta es una característica del comportamiento de la economíaargentina a la cual ya se ha hecho mención. La inestabilidad serefiere a los precios relativos, al nivel de actividad y a la continuidadde las políticas. Enfrentadas a ellas las empresas reaccionanreduciendo el período planeado de recupero de su capital de inversióno, dicho en otras palabras, imputando una alta tasa de retorno sobresu capital propio. Para que esto sea posible requieren, además desubsidios, exenciones y otras ventajas particulares, que el capitalobtenido de fuentes externas no sólo represente un alto porcentajedel total de la inversión sino también que sea concedido a un interésinferior al de mercado. Este tipo de concesiones ha estado presenteen los diversos regímenes de promoción industrial y en los acuerdosconvenidos en relación a proyectos de inversión importantes sobretodo a partir de 1954.

El modelo industrialista es, en consecuencia, un modelo estatista.El gobierno cumple un rol central como transferidor de ingresos en elproceso de acumulación de capital en sustitución del mercado decapitales considerado como un mecanismo débil para esa tares. Estaidea está implícita en el núcleo de la concepción de las políticaseconómicas, de uno y otro signo, aplicadas al objetivo de crecimientoeconómico hasta 1976.

3. El esquema eficientista

El plan económico de 1976 contiene, en cambio, un esquema definanciamiento cuyo elemento central es el mercado de capitalesfuncionando sin interferencias. Este esquema está integrado a una



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política económica cuyo objetivo declarado es la eficiencia en laasignación de los recursos. Esta política se basa en una concepción dela economía representada por el modelo de Walras, modelo teóricoestático donde a partir de recursos y preferencias dados se describela formación de los precios bajo supuestos de libre competencia ycompleta certidumbre. Este modelo puede ser extendido en el tiempoconservando sus supuestos. Bajo la condición de pleno empleopermanente, que es inherente al modelo, el volumen de inversiónpara ampliación de los recursos está determinado por las decisionesde ahorro de los consumidores. Estas decisiones de ahorro, a su vez,son resultantes del patrón de preferencias temporales de consumo. Elahorro es una decisión de postergar el consumo presente para unafecha cierta del futuro25.

La tasa de interés en ese modelo es el precio relativo entre bienespresentes y futuros. Su función es compatibilizar, en el mercadopresente de capitales, las decisiones temporales de ahorro y consumode los consumidores. Se aplican a este mercado, en consecuencia, lasreglas de óptimo de Pareto. Toda intervención externa al mercado enla determinación del precio implica una violación de las preferenciasde los consumidores y, por ende, una pérdida de eficiencia en laasignación de recursos y un descenso en el nivel de bienestar.

Es obvio que en una concepción teórica como la descripta elproblema del crecimiento carece de entidad. Es sólo un reflejo de laspreferencias de los consumidores. Las relaciones entre inversión,nivel de actividad y tasa de ganancia que operan en la base teóricadel modelo industrialista son por completo ignoradas. En las cienciassociales los supuestos teóricos, sin embargo, no son sinoracionalizaciones destinadas a construir un aparato conceptual quejustifique los objetivos que se procuran y dé coherencia a losinstrumentos utilizados. Juzgado a partir de ellos, resulta claro que el 25 El supuesto de perfecta certidumbre tiene algunas curiosas consecuencias teóri-cas. Cada consumidor posee un conocimiento perfecto de sus consumos en cadafecha del futuro. Las decisiones de inversión y ahorro están gobernadas, enconsecuencia, por perfiles temporales de consumo definidos con certidumbre hastael fin de los tiempos. Es imposible detenerse antes de esa fecha sin caer en unadeterminación arbitraria del monto del equipo de capital. Por otra parte, laaplicación de las reglas de maximización neoclásicas lleva a la elaboración demodelos de crecimiento donde la tasa de crecimiento es independiente del volumende inversión. La economía crece al ritmo del incremento de la población más elritmo de progreso técnico (dado exógenamente). El monto de inversión sólo afectala relación capital-producto.



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plan económico de 1976, al dar una relevancia central al librefuncionamiento del mercado de capitales, presta al objetivo decrecimiento económico una consideración cuanto más secundaria ysubordinada a un propósito de ordenamiento del acontecer social26. Elanálisis de esta cuestión no hace sino confirmar el carácterdisciplinario del plan económico de 1976, tal como se señalara altratar el tema de la apertura de la economía.

La subprioridad acordada a los objetivos de inversión y crecimientose manifestó en la práctica de la política económica. Hubo, entre1976 y 1979, períodos de expansión donde el nivel de actividadeconómica alcanzó el pleno empleo. Pero estos auges temporalesfueron inducidos por inversiones no reproductivas y por acumulaciónde inventarios27. En el conjunto de los cuatro años la tendencia fue elestancamiento. Fue evidente para las empresas que las variables quese toman en cuenta en las decisiones de inversión -los preciosrelativos, el nivel de actividad, la tasa de interés real- estabansubordinadas en su comportamiento a las vicisitudes de la políticaantiinflacionaria y carecían por lo tanto, de la garantía de estabilidadindispensable para basar en ellas decisiones de inversión. El mercadode capitales, entre tanto, tuvo un crecimiento espectacular. El sector 26 El auge presente de las políticas económicas monetarias en los países europeosobedece a propósitos semejantes. La crisis internacional y el fenómeno inflacionariohan postergado las preocupaciones sobre crecimiento económico y realzadoaquellas relacionadas con el ordenamiento de la economía. Las políticaskeynesianas (a lo Samuelson) que predominaran desde la posguerra han perdidopredicamento. En esos países, sin embargo, la dominancia es una cuestión degrado. La vigencia de un sistema político representativo obliga a los gobiernos afundar su política económica sobre la base de acuerdos explícitos o implícitos conlos diversos sectores sociales, en especial, los asalariados, acuerdos cuyaefectividad es sólo transitoria de persistir las condiciones de estancamientoeconómico.27 La inversión pública se mantuvo en niveles altos. En parte esto se debió a quélas empresas públicas, las provincias y los municipios mantuvieron un grado deautonomía importante en la programación y ejecución de sus planes de inversión.Cuando las tarifas de servicios públicos bajaron en términos reales -como resultadode las decisiones de la conducción económica en razón de su políticaantiinflacionaria- las empresas estuvieron en condiciones de recurrir alendeudamiento. Pero, por otra parte, el nivel de actividad de las empresas públicasy la magnitud de su inversión, nunca fue objetado en nombre del antiestatismointrínseco a la ideología liberal. La única política efectivamente antiestatista quellevó a cabo el liberalismo económico fue la de acordar al sector financiero el rolcentral que el Estado tenía hasta 1977 en las transferencias de ingresos entresectores.



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financiero fue el más dinámico de la economía. Pero sus operacionesse limitaron al corto plazo28.

X. LAS CONSECUENCIAS DE LA POLÍTICAANTIINFLACIONARIA

En mayo de 1978 el gobierno decidió desindexar la economíaadoptando la política de ajustar la tasa de cambio a un ritmo inferioral del alza de precios internos. Un tratamiento similar recibieron lastarifas del sector público. Se procuró en principio atenuar el superávitde balanza de pago, o aun producir déficit con el propósito deconstreñir el crecimiento de la oferta monetaria y moderar lasexpectativas inflacionarias. Atendiendo al primer propósito se aplicóun impuesto a los ingresos de capital del exterior.

En diciembre de 1978 esa política fue abandonada. Se fijaronpautas de las futuras devaluaciones nominales y se liberó la entradade capitales del exterior. La justificación de la política antiinflacionariase modificó radicalmente. Se abandonó la idea de controlar losprecios mediante la oferta monetaria y se adoptó una política dedinero pasivo. La inflación debería moderarse por la competencia dela oferta de bienes importados29.

28 El traspaso al sector financiero desde el Estado del manejo de las transferenciasintersectoriales de ingreso significó, además, un traspaso de poder. En la filosofíadel liberalismo económico el sector financiero es el centro vital del funcionamientode un sistema de libre empresa. Garantiza teóricamente una neutralidad apolíticaque es condición de eficiencia y que al Estado, por su propia naturaleza política, lees imposible ofrecer. En los hechos el traspaso de poder coloca al sector industrial,en tanto deudor neto, en una situación de dependencia con respecto al sectorfinanciero que sólo se releva cuando aquel alcanza una capacidad de financiamientoholgada en relación a sus gastos de capital. En los pocos años transcurridos desde1975, surgieron rápidamente en la economía argentina varios gigantes financierosque se extendieron al control de grupos industriales importantes y aun a ramasenteras de la producción.29 Las pautas de devaluación se fijaron a un ritmo decreciente. En el momento deiniciarse la nueva política antiinflacionaria se esperaba que πD >πX+ ëdonde πD es la tasa de inflación doméstica, πX la tasa de inflación internacional (delos bienes comerciables) y ë el ritmo de devaluación. La competencia exteriorcreciente debería presionar πD hacia abajo tal que, en equilibrio, πD = πX + ëPero como ë tendía a cero en el tiempo, al cabo de la aplicación de la políticaresultaríaπD = πX



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Sobre el margen de protección industrial el efecto negativo es elmismo, provenga éste de una baja de aranceles o del retraso de laparidad real de la tasa de cambio. En ambos casos hay un elementode incertidumbre proveniente de la inestabilidad de precios relativosinternos y externos30. Pero en la nueva política se agrega laincertidumbre que resulta de ignorar, a priori, el valor futuro de latasa de cambio en el momento en que se produzca la igualdad πD =πX + ë, y su relación con el valor futuro de los salarios31.

En los precios agropecuarios el efecto del retraso del tipo decambio no está atenuado por la preexistencia de margen deprotección alguno. Hasta tanto el margen de protección industrial sehaga nulo, o sea en el momento en que πD = πX +ë, los preciosagropecuarios deben retrasarse con respecto a los industriales (salvoel efecto de modificación en los términos de intercambio). Estoocurrió efectivamente a partir de mayo de 197832. La inflación interna igualaría a la internacional.Para una justificación teórica de esta política ver Carlos RODRÍGUEZ: “Algunas con-sideraciones teóricas sobre la estabilidad de reglas alternativas de políticacambiaria”, Documentos de trabajo, Nº 4, CEMA, Buenos Aires, julio 1979. En otrotrabajo Carlos RODRÍGUEZ y Larry SJAASTAD: “El retraso cambiario en laArgentina. ¿Mito o realidad?”, Documento de Trabajo, Nº 2, CEMA, Buenos Aires,junio de 1979, procuraron demostrar que en la economía argentina ya se habíaalcanzado la situación πD = πX + ë. La cuestión radica en el modo en que sedeterminan los precios industriales. Ana MARTIRENA-MANTEL (“Crawling-pegsystems and macroeconomic stability. The case of Argentina 1971-1978”,Documentos de Trabajo, CIE, I. Di Tella, 1979) analiza el mismo tema en unmodelo en que, a diferencia del usado por los anteriores, los precios industriales sedeterminan por sus costos. Esto es cierto sólo en la medida en que se mantenga elmargen de protección. La igualdad πD = πX + ë es el objetivo y no el supuesto de lapolítica.30 Tanto πD como πX son tasas promedio. Los procesos inflacionarios se caracterizanademás por fuertes fluctuaciones de precios relativos. Los márgenes de protección,por otra parte, no son los mismos en todas las ramas de la industria. Algunasagotan ese margen antes de que se llegue a la igualdad πD = πX + ë. Es el caso delos textiles y electrónicos.31 En los hechos la reducción del margen de protección industrial se aceleró. Elritmo de reducción (πD - πX - é) se mantuvo en 1979 en el orden del 3% mensualsuperior al contemplado en el programa de baja de aranceles.32 Si la nueva política de retraso del tipo de cambio se pudo mantener durante dosaños sin producir déficit en la balanza comercial ello se debió al estancamiento delnivel de la actividad en el sector industrial, que liberó saldos exportables y redujo lademanda de importaciones, combinado con el notable incremento de laproductividad en la producción de cereales (maíz, sorgo y soja) que venía desdefines de la década del sesenta.



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El sentido de las transferencias de ingreso se modificó totalmente.Los excedentes de ahorro agropecuarios colocables en el mercadofinanciero descendieron al par que sus precios. En la oferta fueronsustituidos por el ingreso de capitales del exterior. Las reservas demoneda extranjera y el endeudamiento externo aumentaronrápidamente. En lo inmediato esto reforzó el poder de la políticaeconómica: La devaluación retrasada del peso permitió compatibilizaruna baja tasa de interés real en moneda local con una alta tasa deinterés nominal y real en moneda extranjera. Como consecuencia, elfuerte ingreso de capitales fue acompañado por una expansióneconómica de corto plazo en los tres primeros trimestres de 197933.Esta expansión llevó la economía al pleno empleo y favoreció larecuperación de los salarios34.

33 Sean rD y rX las tasas nominales de interés en pesos y en dólares norteameri-canos respectivamente. Un tomador de préstamos en dólares e inversor en activosfinancieros locales obtiene una ganancia si rD > rX + ë. En equilibrio el mercado decapitales hace querD = rX +ë + sdonde s es un adicional teniendo en cuenta el riesgo de una devaluación real delpeso (naturalmente sin aviso previo).La tasa real de interés en pesos esrD-πD=rX+s- (πD-ë)La tasa real de interés en dólares en los mercados externos esrX - πX = c luego rX = πX + c.Por lo tantorD - πD= c + s - πD - (πD –(πX+ë) )Luego la tasa real de interés en pesos es una función descendente de πD-(πX + ë ).La tasa real de interés en dólares en el mercado local es (c+s)La expansión, en la medida en que está condicionada a la acumulación de inven-tarios, depende de que se preserve la desigualdad πD > πX+ë y de que s noascienda. La tasa real de interés en pesos debe subir tanto en el caso en que πD =πX + ë se logre, como en el caso en que no se logre y los capitalistas comiencen atemer una devaluación repentina.34 La recuperación (parcial) de los salarios fue favorecida tanto por la expansión delempleo como por la caída de los precios agropecuarios en términos reales. En elmediano plazo, sin embargo, la eliminación absoluta de los márgenes de protecciónindustrial debería ser acompañada por un nivel real de salarios menor. Es probableque ello se concrete a través del proceso recesivo consiguiente al ascenso de lastasas de interés.



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XI. LA EVALUACIÓN GLOBAL DEL PLAN ECONÓMICO

El análisis de corto plazo de la sección precedente proporcionaelementos de juicios adicionales para caracterizar la naturaleza de lagestión económica iniciada en 1976.

Una primera apreciación del programa -hecha, por ejemplo, en losúltimos meses de 1976- no podía sino enfatizar su crudo carácterclasista. Los salarios nominales habían sido congelados en medio deun proceso inflacionario agudo, facilitado por la liberalizacióngeneralizada de los precios. En el conjunto los precios agropecuarios,exceptuados de las retenciones a la exportación y alentados por elincremento de la tasa de cambio, habían ascendido por encima de losrestantes precios35. Los sindicatos laborales habían sido intervenidosy sus dirigentes sometidos a una exclusión masiva. Entretanto, unaintensísima especulación en títulos públicos había producido unaenorme transferencia de riquezas desde los ahorristas de las clasesmedias a las empresas y grupos financieros.

Hacia fines de año, sin embargo, comenzó a ser evidente que másallá de ese impacto inicial, la política económica estaba dispuesta allevar a cabo los programas de ordenamiento económico enprosecución de los propósitos políticos del proyecto de transformaciónde las Fuerzas Armadas. Esos programas, como ya se ha indicado,eran esencialmente la apertura de la economía y la reformafinanciera. La persistencia de la inflación y la necesidad de buscarmétodos para dominarla contribuyeron, con el paso del tiempo, acircunscribir y precisar el núcleo del objetivo de la política económica:la regulación del comportamiento de los precios de la industria. Estese afirmó como objetivo permanente no obstante los cambios habidosen el instrumental técnico y en las justificaciones teóricas aplicadaspara lograrlo. De ese modo la inflación no hizo sino reforzar en lavisión de la conducción económica la convicción política original de lanecesidad de disciplinamiento de la industria, sus empresarios y susasalariados. Las medidas de mayo y diciembre de 1978 represen-taron, en esa línea, una dramática aceleración de la política de largoplazo como instrumento antiinflacionario. La revaluación progresivadel tipo de cambio se transformó en una herramienta poderosa de 35 Este acento agropecuarista estaba subrayado por la intensa actividad del se-cretario de Agricultura, en su doble calidad de hombre de gobierno y representantede los intereses rurales, que lo hacía aparecer como el funcionario más importantedel equipo económico después del ministro.



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control económico, tanto más poderosa cuanto más se redujo elmargen de protección a la industria y cuanto mayores se hicieron loscostos previsibles de su abandono en términos de descalabrofinanciero y recesión económica.

Martínez de Hoz adoptó esa estrategia abismal sacrificando losprecios e ingresos del sector agropecuario -justamente el sectordonde contaba con sus seguidores más entusiastas- y aceptando unsevero conflicto con los empresarios industriales. Ganó poder almismo tiempo que amplió el distanciamiento con los interesesinmediatos de los sectores empresarios. Pudo hacerlo, frente a supropia clase, porque se benefició de la justificación ética queproporciona la adhesión estricta a los cánones de ideologíacompartida. Pero esto no es todo. Esta purificación de la política hacialo ideológico fue también el resultado del ejercicio irrestricto delpoder, la culminación de una práctica autoritaria que estaba allí desdeel principio. Nada es más claro a este respecto que el manejo de losprecios relativos, alterados con tanta intensidad como se estimaranecesaria, según las recomendaciones de las sucesivas recetasteóricas utilizadas para combatir la inflación, sin prestar atención asus efectos sobre la distribución de ingresos. El mismo modoarbitrario con que se trató en un principio a los ingresos de losasalariados se aplicó luego a las otras clases sociales.

Frente a esta conducción férrea el empresariado vaciló. Cadaempresario individual es consciente del achicamiento de su espaciode maniobra. También lo es de la inapelabilidad de las decisiones deun poder que, contra las ilusiones primeras, no tiene manera decontrolar. Pero, a su vez, en ese poder cifra su esperanza. No lequeda otro remedio que atribuir sabiduría a la omnipotencia. En estasevera disyuntiva, el empresariado industrial revela, una vez más,sus problemas de identificación ideológica y su seria dificultad para lainiciativa política. El desiderátum del empresariado industrial es elorden y el crecimiento. En la década del setenta apoyó programasque llevaron el primero al desorden y el otro al estancamiento.

El crédito acordado a lo ideológico, sin embargo, no dura parasiempre. El plan económico de 1976 está indisolublemente ligado aobjetivos políticos ante una situación concebida como de emergenciaextrema. En la medida en que el orden prevalece, la burguesía da pordescontados sus beneficios y empieza a contabilizar sus costos. Lapresión por un programa de crecimiento es cada vez mayor. Lasempresas pueden obtener ganancias de la especulación y de la



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depresión de los salarios, pero esas fuentes se agotan. A la larga lageneración de beneficios está en relación directa con el crecimientode la economía. La cuestión, en consecuencia, es saber si la actualpolítica económica puede transformarse en una política decrecimiento.

El programa de 1976 es disciplinario y correctivo. No puede sertransformado en un programa de expansión sin una renuncia a suspremisas ideológicas y sin una atenuación de sus orientacionescentrales: la apertura de la economía y la reforma financiera. Unaestrategia expansiva no puede prescindir ni del margen de proteccióna la industria ni del financiamiento subsidiado de la inversión. Elpasaje de un programa a otro, aun aceptado, no es sencillo.Requiere, cuando menos, el intermedio recesivo consecuente alabandono de la política actual. Queda por ver, entonces, qué va arestar de la política antiinflacionaria, cuando las tensiones presentes,generadas por los violentos cambios en los precios relativos de estosúltimos años, puedan manifestarse como reclamaciones de reparaciónde los ingresos perdidos.

la disciplina como objetivo de la polÍtica...

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