OPINION

La economía de las aguas subterráneas(*) Por: I)edro Arrojo ARUdo. Opto. de Análisis Económico de la Uni\cn,idad de

ZaragoLa

': leccOÓtl de douwra del Cuno Irltemoeoonal de Hodrologio Subte«óneo. etIllorcelono o 10 1",ljo

del200J

Introducción

En España. como en tantos Olro" países, hablar de ges­tión de aguas exige distinguir

entre el ámbito de la" aglla~ subterrá­neas y del de 1;1 superficiales. En efeclo. coexisten dos modelos de gestión 3bsolulalllcnlc diferentes: el primero ba<;ado en la propiedad y gestión privadas y el segundo de ca­rácter público bajo shlcma concc­sionrll.

Tradicionalmente, la Adminis­

....

tración se ha celllrddo en la gestión de las agua~ de superficie desde un modelo de corle "ES!rlluumliull", heredado del Rcgencracionismo. que se basa en eSIr'dtegias "de ofer­

8 Ill", bajo fuene !>ubvcnción pública. N En este modelo. la piedra angular

vienc dada por cltradicional con­cepto de inlnés general. Con el tiempo. este concepto !oC ha ido ~s~

gando bajo la presión de podero\Os grupos dc intcrés. Por otro lado. y

N también dc forma progresiva. la ini­cial consistencia <'ocioecon6mica del modelocostista ha idodebilitán­dose. derivando hacia loque podría-

mas caracterizar como un proce~o

de miliflcaciólI Pf'O(Jllcli\'üllI. Desde e~te enfoquc. la Adminis­

tración ha tendido. y aún hoy en día tiende. a eludir la lógica y el debatc de racimllllidlld económica. Desde esa mitificación prodtlcti\'isllI. y cn nombre dcl illterés general. el mo­delo estTllctllra/ista ha desincenti­vado la eficiencia de uso. al tiempo que ha promovido una espiral in­

sostenible de demOlidas bajo la ex­peclativa sistemática de masiva subvención pública.

Por el contrario. en el ámbito de las aguas subterráneas. la responsa­bilidad de cubrir costes por palle de los u~uarios ha incardinado la gel>­lión de eslos caudales en el marco de la lógica económica. incentivan­do la eficiencia de uso. Hoy laexpe­riencia transversal que representa en nuestro país la gestión de aguas subterráneas permite demostrar la \'iabilidad. e incluso la convenien­cia de introducir una nueva política tarifaria o de precios en la gestión de las aguas superficiales que asuma. cuando menos. el principio de la re­cllperaciólI ílltegra de costes (Full Cost Recovery).

Por otro lado. el hecho de trabajar con un bien de carácter común (para los usuarios directos de cada acuífe­ro). cuando no público (desde la perspectiva del conjunto de lasocie­dad), en lo que se refiere al uso y las utilidades de los acuíferos. ha ido entrando en flagrante contradicción con el modelo individualista de su cxplot:lción. Hoy de hecho. en mu­chos casos. y más allá de afinar el complejo y polémico concepto de .. sobreexplolación", parece fuera de toda duda en muchos casos. la quiebra del principio de sostenibili­dad. ante la irresponsable pasividad. cuando no complicidad. de la Admi­nistración. La aprobación del PHN. basado una vez más en estrategias de "oferla" concretadas en una nue­va oleada de embalses y trasvases. promete ser una nueva huida hacia adelante que ampliará la espiral de demanda!>. agravando las perspccti­va~ dc insoSlcnibilidad ydesgobier­no.

La introducción de estas estrale­gias de "oferta" está de hecho mi­nando las bases de relativa raciona­lidad económica que subyacen Iras el modelo tradicional de gestión de aguas subterráneas. combinando los efectos peT\ersos de la sub\ención pública. típicos del modelo de ges­tión de aguas superficiales. con la falta de organización y responsabi­

n:c~ou)(a \ oo. A<'L \

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lidad colectiva que caracteriza la gestión de las aguas subterráneas. Por otro lado. las sinergias negali~

vas de las políticas de oferta bajo masiva subvención públicll con las de liberalización dc mercados de derechos concesionales ambas líne­as animarán las espirales de insoste~

nibilidad y desgobierno vigentes en gran parte dcl litoral mediterráneo.

Hoy parece tan evidente la nece­sidad de abrir la gestión de las aguas superficiales a la lógica económica, como la urgencia de articular la in­teligencia colecti va y la responsabi­lidad comunal y pública en las ges­tión de los acuíferos. controlando y rcduciendo las extracciones a nive~

les sostenibles. En ambos casos el reto se centra en asumir la perspecti­va del desarrollo sostenible. lo que exige un cambio de paradigma cul~

tural, una Nueva Cultura del Agua. en la que racionalidad económica. integración de los valores y funcio­nes ambientales y ética imergenera­cional son las clave~.

Perversiones del enfoque productivistar bajo masiva subvención, en la gestión de aguas de superficie

Tal y como a menudo enfatiza el profesor Llamas (Llamas, 1999), desde este modelo de gestión se han ido generando perversiones que auspieian graves ineficiencias. En concreto se ha deformado el con­cepto de demanda, que ha pasado a reflejar más propiamente el requeri­miento de recursos desde expectati­vas de costes casi nulos o al menos muy subvencionados. El sistemáti­co crecimiento en espiral de estas mal llamadas demandas, y el sobre­dimensionamiento en la estimación de "necesidades" futuras, son per­versiones inducidas por esta con­ceptualización errónea.

Hoy en España los Planes Hidro­lógicos de Cuenca, prevén un creci­miento de 1.200.000 nuevas hectá­reas de regadío. muchas de ellas de­claradas de inTerés general, indu­ciendo nuevas demandas que exigi­rían la construcción de más de dos­

cientos nuevos grandes embalses, en un país que se sitúa entre los tres primeros del Mundo por la enverga­dura de su red de regulación. tanto en relación a suterriwrio como a su población.

La espiral insostenible de de­mandas desde esas expectativas de costes casi nulos, especialmente en materia de regadíos con aguas su­perficiales, ha pervertido grave­mente el pretendido interés fiel/eral que debería amparar ética y políti­camente el enorme esfuerzo finan­ciero que estas grandes obras supo~

nen. Las principales consecuencias de este proceso de perversión socio­económica son: • Primero: El elevado nivel de ine­

ficiencia. técnica y económica. que se puede constatar, tanto en los usos urbanos e indu~triales.

corno especialmente en los agra~

rios. En grandes regadíos con aguas de superficie la eficiencia global se estima en torno al 40%. mientras en las grandes ciudades las aguas no facturadas oscilan. seglín fuentes, entre un 30% y un 50% (Cabrera, 200 1).

• Segundo: Quiebra de los princi­pios de racionalidad y rentabili­dad económica. El crecimiento de los costes marginales ha reba­sado ampliamente los decrecien~

tes beneficios marginales espera­bles en la mayoría de las nuevas grandes presa~ proyectadas o en

construcción. proyectando ba­lances Coste/Beneficio clara­mente negativos (Arrojo el al. 1999).

• Tercero: La consideración de los valore~ en juego. tanto ambienta­les (Pral, 2001) como sociales (Mairal, 1999). desde las nuevas escalas de valor de nuestra socie­dad, acentúa estos balances nega­tivos en la mayoría de estas gran­des infraestructuras. tanto desde metodologías de internalización moneta.ria de externalidades. co­mo desde enfoques de decisión multicriterio.

Las aguas subterráneas: el contexto legal general

La Ley de Aguas de 1985 supuso un esfuerzo de modernización del marco legal anterior en aspectos tan importantes como la caracteriza­ción de la unidad sistémica de cuen­ca de las aguas de superficie y sub­terráneas. o el reconocimiento for­mal de las funciones ambienlale~

del agua. Se declararon de dominio público todas las aguas subterráneas alumbradas con posterioridad a la entrada en vigor de la ley (1 de ene­ro de 1986), al tiempo que se lanzó una apuesta decidida por la Planifi­cación bajo la responsabilidad de la Administración Pública.

Sin embargo el legislador no cul­minó consecuentemente ~u inten­ción de recoger bajo el dominio pú~

TECI\OLOCIA llELAGL\

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b1ico todas las aguas. al dejar abierta una opción de perpetuación de los derechos de propiedad privada pre­existentes, que en la práctica ha sido tomada por cerca del 85% dc los propietarios de aguas subterráneas. El restante 15%, inscritas en el Re­gistro de Aguas. se prevé sigan siendo privadas hasta el año 2036 (Moreu, 1999),

Por último. el legislador dejó abierta la posibilidad de que el Esta­do pueda intervenir en casos extre­mos en los que se dedare un acuífe­ro como sobrecxplotado. Conocida es la complejidad polél11ica del con­tenido de este término que depende en (¡]tima instancia de la funcionali­dad y objetivos que se establezcan al disenar el modelo de geslión dd acuífero en cuestión. En todo caso, la Ley de Aguas. así corno su poste­rior y reciente reforma. dejan en ma­nos del ESludo la responsabilidad última sobre la buena ge~tión de un acuífero ante situaciones de abuso que conduzcan a dinámicas insoste­nibles, Desgraciadamente tales res­ponsabilidades nunca han ~ido asu­midas de forma decidida por pane de ningún Gobierno, por razones fundamentalmerlle políticas y de previsi ble conflictividad social.

Hoy nos enconlramos ¡¡n te una grave contradicción: por un lado la Ley establece fuertes responsabili­dades planificadoras bajo la respoll­~abilidad de la Administración Ptí­blica, mienlras por otro lado la ma­yor parte de los caudales en las zo­nas donde hay más escasez (y por tanto mayor necesidad de organiza­ción co1cctiva de la explotación) son de carácter privado y están ex­plotados de forma anárquica y abu­siva, contando, eso sí, con la actitud dócil y complaciente de la Adminis­tración en un escenario de desgo­bierno generalizado. Tal es el caso en zonas de Levante, Sudeste, La Mancha, Canarias y otras zonas.

Los derechos de propiedad: privada, comunal o pública

A la hora de fijar las bases del análisis económico de la gestión de

TECMl].OGtA [)EI. AGIJ,\

las aguas subterráneas. a desarrollar en la presente lección. cs pcrtincnte hacer algunas reflexiones sobre el sistema de propiedad y derechos de uso vigentes o deseables. La mayor panc dc ta1cs derechos hoy son le­galmente. o "de facto", derechos privados de propiedad. aunque los alumbramientos recientes deban re­girse en base 11 un sistema concesio­nal de derechos de uso.

A menudo este hecho básico ha focal izado y focal iza tensos deba­tes. generalmente animados por po­sicionamientos polÍlicos compren­sibles y razonables. Sin embargo, a mi elllender la cuestión clave no es­tá aquí. Lo esencial a conseguir es la racionalización de la gestión colec­tiva, desde la perspectiva del bien común para la sociedad en su con­junto. que es y debe ser titular de esos patrimonios de naturaleza que son los acuíferos.

Sin cmbargo. la necesaria gestión colect iva de los acuíferos no requie­re necesariamente que la propiedad de las aguas alumbradas sea formal­mente pública. Ciertamente la pro­piedad privada viene alentando a que cada cual pueda haccr de su de­recho abuso, especialmente cuando ese derecho no tiene sus límites bien definidos. Pero no es menos cierto que el carácter público de los recur­sos de superficie en absolul0 ha ga­rantizado la racionalidad y la equi­dad social en la gestión de los dere­chos concesionales. Derechos que, por cierto. son tan sólidos que equi­valen en la práctica a casi-derechos de propiedad privada (Moreu. 1999), en manos a menudo de gru­pos de poder que 110 suelen repre­senlar el irl1erés del conjunto de la sociedad. Desde el valor relativo­que no despreciable- del carácler forma Imente plíblico o privado de la propiedad de las aguas, entiendo por tanto que la clave debe centrarse en establecer normas e instituciones que permitan organizar la responsa­bilidad colectiva de los usuarios ba­jo la supervisión del Estado, que en última instancia debe velar por el in­terés general de la sociedad.

El nivel de intervención pública o la mayor o menor autonomía co­lectiva de los usuarios depender{¡ del grado de interdependencia que el acuífero en cuestión tenga sobre otros usuarios indirectos del acuífe­ro, o ~obre palrimonios de naturale­za, patrimonios del conjunto de la sociedad.

Derechos de transferencia en "libre mercado": de la teoría a la práctica

Por IradiciÓn. la propiedad de las aguas subterráneas ha estado ligada a la propiedad de la tierra en la que se asienta el pozo que las alumbra. Sin embargo, en zonas esteparias o de clima mediterráneo, es larga la tradición que ha tendido a indepen­dizar unos y otros derechos. de for­ma que ha ~ido y es habitual la com­pra~venta de derechos de aguas sub­terráneas dentro de la ley (sin nece­sidad de aplicar la úllima reforma de la Ley de Aguas que liberaliza los Inercados de derechos coneesiona­les de aguas públicas). sin que en ta­les transferencias cambien los dere­chos de propiedad del terreno co­rrespondiente.

Aparentemente y en teoría. los li­bres menw/os deberían fa vorecer la rctlsiXllaciólI cficielllc de los recur­sos (en este caso el agua), geslio­nando la escasez desde 10 que se co­noce como el valor de 0p0rTIOlidad (o de escasez) del bicn en cuestión. Desde esta perspecti va económica. el concepto de escasez pasa a repre­sentar una característica consustan­cial al conceplo de hien económico (que por definición es un elemento lítil y al tiempo escaso). que en ab­soluto es considerada un problema o una. desgracia. Nadie nos quejamos de la escasez del petróleo. simple­mente asumimos en cada momento el reflejo que tal escasez genera so­bre su precio. Desde este enfoque, es justamente el precio, incorporan­do el valor de oportunidad. la clave que perm ite equ ilibrar oferta y de­manda, evaporando el concepto de "déficit", Es pertinente subrllyar, llegados 'leste punto. queel térrnino

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de "déJirit esrruclural'·. acuñado por el Libro Blanco y usado como uno de los conceptos clave del PHN. carece de todo rigor económico.

Hasta qué punto este enfoque ha sido y es el que gobierna la gestión de las aguas subterráneas será una cuestión que aclararemos más ade­lante. pero entado caso parece per­fi larse una clara contradicción entre la realidad legal de los libres merca­dos de aguas subterráneas y la faci­lidad con que se habla de déficit. e incluso de déficit estructurales.

El principio económico de recuperación íntegra de costes (fuI! cost recovery)

Desde el modelo ya explicado. vigente en mllteria de gestión de aguas subterráneas. el usuario de cualquier pozo suele cubrir los cos­tes. tanto de prospección e infraes­tructuras, como los de explotación y mantenimiento (salvadas algunas excepciones de transformaciones en regadío subvencionadas por el Estado o el acceso a determinadas subvenciones). En estas condicio­nes. el principio de recuperación íntegra de costes a cargo del usua­rio ha sido y es una práctica usual fuera de toda controversia.

Desde la base de este hecho eco­nómico. la tradicional desvincula­ción de la gestión de los acuíferos respecto a la política global de aguas de la Administración ha pro­piciado el desarrollo de un mundo relativamente autónomo en el que las fuerzas del mercado han tenido un mayor protagonismo. El simple hecho de tener que asumir estos costes, que generalmente oscilan entre 6 cent 1m3y 12 cent 1m3, lle­gando a los 20 cet1l 1m3en algunos casos, ha genenldo incentivos de eficiencia y competitividad suma­mente interesantes.

De entrada. el hecho de tener que cubrir costes en proporción al volu­men de agua usada, y no en propor­ción a la superficie regada (como suele ser frecuente en el caso de re­gadíos con aguas de superficie). ha llev,ldo a incentivar la eficiencia

técnica a través de redes presuriLa­das. dotadas de contadores.

Por otro lado. el reto de tener que cubrir notables costes. en el contexto contable de las explota­ciones agrarias. ha exigido del agricultor una actitud empresarial más activa. lo que ha desembocado en la diversificación productiva ha­cia cultivos de mayor riesgo pero de muy superior valor anadido. El resultado final queda reflejado en el hecho de que. estimándose a ni­vel nacional en tan sólo un 20% los caudales de regadío abastecidos por aguas subterráneas, permitan regar más del 30% del regadío existente, produciendo más del 50% de la producción en términos económicos. Dicho en otras pala­bras: aunque la casufstica admita todo tipo de ejemplos y controver­sias. el modelo de gestión vigente en aguas subterráneas ha permitido incenti varo tanto la eficiencia técni­ca. como la económica.

Desde esta experiencia contras­tada. tanto en regadíos de interior. como en otros más intensivos en el litoral mediterráneo. no parece muy razonable -más allá de razo­nes políticas y electorales- el re­chazo, por parte de todas las fuer­zas políticas españolas. hacia el principio de recuperación ínlegra de costes exigida por la Directiva Marco de Aguas, bajo argumentos de inviabilidad económica para la agricultura española. Ciertamente la aplicación de este principio de­bería de ir acompasada en el tiem­po a plazos prudentes: e incluso po­dría venir acompañada. si es preci­so, de ayudas a la explotación fami­liar agraria, sustitutivas de esa sub­vención masiva tradicional ,1 las aguas de riego. de forma que esas explotaciones no se resintieran fi­nancieramente. pero al tiempo se incentivara al regante a mejorar su eficiencia de riego, al saber que de­berá pagar por metro cúbico consu­mido los costes ímegros que se de­riven de sus demandas de agua.

Desgraciadamente, las ambi­güedadcs aecptadas por la Directi­

va Marco en el período de transpo­sición. respecto a la aplicación de estc principio. nos llevarán a una transición contradictoria y confusa en la que ~eguirá pendiente la "re­volllci6n del contador y de /a res­ponsabilidad econ6mica" en la mayor parte de nuestros regadíos de aguas superficiales.

La desaparición del Valor de Oportunidad en escenarios de l/mercados pinchados"

Como ya ~e ha explicado ante­riormente. si bien es cierto que la asunción del principio de recupe­ración ínlegra de costes ha incen­tivado la competitividad y raciona­lidad económica en los u~os del t

agua subterránea (de forma parti­cularmente intercsantc en los rega­dfos). lo cierto es que el modclo vi­gente de gestión de este tipo de caudales dista mucho de poderse caracterizar como eficiente y ra­cional desde un punto de vista eco­nómico.

La primera cuestión que llama la atención es la relati vamente escasa actividad de los mercados de aguas subterráneas, incluso en las zonas más activas donde los acufferos son intensamente explotados: zo­nas como Almería, donde la esca­sez de recursos y la altísima rcnta­bilidad del uso del agua harían es­perar una intensa acri vi dad de mer­cado.

Dentro dc esa relajación. y en consonancia con ella. llama la atención el escaso (prácticamente nulo) crecimiento de precios en esos mercados, en contraste con los espectaculares incrementos de pre­cios de otros mercados corno el de • los terrenos. En efecto, en Almería. desde 1993 al 200 I los precios pa­gados por metro clÍbico han subido en torno a un 25%, lo que refleja tan apenas el incremento del coste de la vida. Sin embargo, si analiza­mos la evolución del valor del sue­lo agrario entre 1990 y 1999. nos encontramos con que se ha cuadri­plicado (Tabla 1). •

• TECr>OLOGIA l>EtAGIIA

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Tabla 1

AH 1990

Valor de la titUD 410 """m'

Valor del 09110

(...idocl Sol., ArttICI

Comuidod Sol POlliule

f.....,.., lópezGó1vezelol2001

roClo t EvolIoc:~ delosprecoosde la ben'oyeloguoenAm-ia

... 1993 Aio1999

700pts/m' 1.SOOpls/ml

Aio 1993 Aio2001

Tabla 2

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1991 1999 2000

SlperflÓe(1la1 lB81 1'939 11.297 19.655 11.012 22.534 22.719 24.170 24J:M 2U6J 25.000 fuente ,"st,tulO de Esludoas de Cojo-Mor

TobIo 2. EvoIuc;ión de lo superf'eie de in~"'noderos en Campo de Oolio.

Como c<, ~abido. el crecimiento de la <;uperficic regada bóljO pláslico a 10 largo dc c"ta década ha sidoe<,­pectacular. t:l1 y como re !leja la Ta· blu 2. Scgllll los dato~ de Caja-Mar. tal crecimiento habrfa sido de má~

del60l'k (otras fuentes ofrecen esti­maciones de crecimientos mayo­res). con un crecimicnto de los con­sumos de agua si mi larc~.

Ya desde 1970. la .. invc~tigacio­nes hidrogeológicas pusieron de 1T1anifie~to la bajada de niveles y la pérdida de calidad de las aguas. En 1984 ~e prolllulgó el Decreto l 1711 984 de b Junta dc Andalucía sobre regulación de alumbramien­to~ y captacionc\ de rceur\o<; hídri­coSo donde se exigía la previa autori­zación admini\tr.ltiv'l para la ejecu­ción dc obra~ de alumbramiento y e1e\ación dc aguas. modificación de la\ exi\tentc\ o implanlación de nuc\'a\ z.ona\ de riego. Do.. años más larde el acuífero fue declarado provi .. iona lmenle \obrcex plotado (R D 2618/86 de 24 de diciembre). COI1 las corre\pondienle.. re.. triccio­nes para nue\ a... captaciones. En el año 1984 la '!'upcrficie cu Iti \ ada era de 9.500 ha: a panirdee~ año la '>u­perficie ha ido creciendo a un rilmo de cuando mcno~ 400-500 ha/año

(con aumento~ muy supcriore... en algunos Mios) (Pulido et al. 2000). En 1995 se produce la declar:lción definitiva de sobrcexplotaclón. se­guida del plan de ordenación en el que ..e contempla 1:\ reducción de la.. cx(raccione~ en 50 hm1/año. con el fin dc volver a la situación de 1984. Tal objetivo. HO sólo no ~e hu eUIll­plido, .. inoque.dc~de 1995lasupcr. fitie cultivada ha seguido crccieH­do. tal y (;01110 se aprecia en 1:1 Tabla 2.

En Almería (C0I110 ell tantos 011'01' ejemplos de explolación abu~iva de aguh subterráneas) no... enconlra­mos con un caso paradigmálico de lo que denomino "mercado.. pincha­dos". SimplemeTlle. el empre..ario que desea extender "'u <;uperficie de in\emadero tiene do'" opcionc~. en lo que se refiere a 10<' derecho~ de agua: acudir a 10"'mercado\ ex¡"'len· les y pagar lo que corre.!>ponda. o bien perfomr un nue\o PO/o al mar­gen de la legalidad. En la medida en que esta última alternati\a supone costes similares o menores. la op­ción suele ser hacer un nue\-o po70. De esla forma la limitación de re­cursos del acuífero) el corre...pon­dienle nhe! de e~casez generado por los nue\o.. u..o<,. no ...e renej:l en

lo~ precios. que se mantienen laxos: pinchados por el desgobierno) la falta de vigilancia y control sobre los derechos de propiedad ylo uso. De e... la forma los precios de este ti­po de mercados renejan lan sólo los cosles. además de las correspon­dientes lasas de beneficio. pero en absoluto cll'olor lle oportullidad (o e..ca~z).

En cambio. ese mismo empresa­rio a la hora de procura~ cllerrcno para el nuevo 100crnadero. no liene má.. opción que respelar los dere­cho.. de propiedad exiSlentes) com­prar la parcela correspondiente al precio que dicten los mercados. ;'ISo cabe ocupar al margen de la ley una finca. En eslc caso la tensión de la demandó. sobre los rccur...o<; limita­do... exislente... en la zona manifie~­tan claramente en los precios el¡'(¡· /or lle o/)ortl/1,;dlld de la tierra.

La perversión de pretender resolver la irracionalidad del desgobierno desde la irracionalidad de las subvenciones públicos

Sin duda. la explolación abusiva. o el riesgo de sobreexplOlación. de acuíferos como los de Castellón. A1­mería. Murcia. la Mancha) otras 70nas. junio con la irresponsable conlaminación de los mismos. son maceptables consecuencias del es­tado de desgobierno reinante en esta materia (Martínez Gil. 1999). La falta de medio" en la Adminislra· ción no disculpa la impunidad con

TF.C'OI.()(.1 \ 1)1>1. \t:l \

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que se perforan pozos ilegales o se roturan tierras para nuevas transfor­maciones, igualmente ilegales, en muchos casos bajo perfecto conoci­miento de las autoridades.

Los datos que obran en poder de la Junta de Andalucía (aunque no se publiquen) estiman ya en más de 200.000 las hectáreas de regadío ile­gal en el olivar; en la comarca de Águilas, en Murcia, en torno al 40% de los regadíos. y sus correspon­dientes pozos. son ilegales (Martí­nez, 2000): proporciones similares se estiman en la Mancha, donde se

namental vigente en la gestión de aguas subterráneas, con la perver­sión de las subvenciones públicas vigentes en la gestión de aguas su­perficiales.

Obviamente, desde esta expecta­tiva, la valoración de la escasez co­mo clave para activar modernas es­trategias de gestión de fa demanda desaparece, bendiciéndose y asu­miéndose los llbusos cometidos. Se refuerza así la percepción social de que el problema no es una cuestión de sostenibilidad, ni siquiera una cuestión económica. sino esencial-

ha llegado a reconocer de palabra. desde medios de la Administración. la perforación de pozos ilegales a un ritmo medio de hasta 10 diarios: el caso de Almería. ya explicado, constituye otro ejemplo sumamente claro.

Ante esta situación, la Adminis­tración ha acabado por acudir al tra­dicional y obsoleto modelo estruc­turalista todavía vigente. desgracia­damente, en las aguas superficiales. La prioridad trasvasista que verte­bra el PHN es, una vez más. la ex­presión de las clásicas estrategia~

"dc oferla" bajo masiva subven­ción.

De esta forma, se combina la per­versión inducida por la falta de res­ponsabilización colectiva y guber-

TEC~OLUGIII llELIIGLII

mente Unll cuestión poi ílica, altiem­po que se favorece en última instan­cia el sistemático crecimiento de de­mandas bajo dinámicas de hechos cOl/sl/mados. El resultado de esta estrategia, reiteradamente probado en cuantas ocasiones se ha practica­do, cstá siendo de hecho un nuevo impulso a la espiral de insostenibili­dad vigente en el litoral mediterrá­neo (Martínez, 2(00).

Las sinergias negativas de las políticas de oferta bajo subvención y de liberaliz.ación de mercados

En este contexto. es previsible que. en un futuro, entre en escena un elemento económico clave del que escasamente se habla últimamente:

ellibl'e mercado de derechos cOl/ce­sionales, legalizado en la Reforma de la Ley de Aguas aprobada en la anterior legislatura. Hoy desde la Administración se vienen centrando los esfuerzos en el desbloqueo de los fondos europeos con los que se prevé financiar y subvencionar los grandes trasvases previstos. Sin em­bargo, si se consiguen superar los problemas existentes al respecto, la primacía del argumento del"imeró general", qlle tradicional mente ha servido y está si rviendo para justifi­car estas estrategias "de oferta", decaerá para dar paso con toda pro­babilidad al argumento de la efi­ciencia de los mercados.

Se abren así perspectivas de per­files sumamente peligrosos. La combinación de la subvención pú­blica y la liberalización de merca­dos induci rá sinergias cuyos efectos pneden ser tan demoledores como difíciles dejustificar, ya que se 1'0­dráespecularcon derechos de aguas previamente subvencionados por el erario público. Controlar esos dere­chos, manteniéndolos al margen de las opciones de mercado. resultará prácticamente imposible en la prác­tica.

Estas sinergias negativas amena­zan dinamizar aún más la espiral de demandas en el litoral mediterrá­neo. al calor de los negocios que pueden suscitar estos libres merca­dos en un marco de derechos (de propiedad y coneesionales) de aguas sumamente oscuro y fuera de control. Si estas perspectivas se confirman en la práctica, los merca­dos de derechos concesionales, en lugar de racionaliLar, desde un pun­to de vista económico, la gestión de las aguas superficiales. proyectarán sus perversiones especulativas dan­do nuevas vueltas tuerca a la sobre­explotación de los acuíferos.

La alternativa: aprender de lo bueno y no de lo malo

De todo 10 dicho, resulta eviden­teque lo razonable sería aprender de los criterios que se han demostrado viables y razonables en un u otro

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modelo (de aguas ~ubterráneas 'i de agua.. superficiales) para ..uperal' en c~c contraste de cxpcricncias lo~

respectivos vicios. Sc 1rata en defi­nitiva dc im;orporar, tal y corno exi­ge la Dircctiva Marco de Aguas. nuevos criterio~ de racionalidad econ6mica a la gcstión de aguas.

En el caso de las aguas subterrá­neas, tal 'i como se ha expuesto. el critcrio de asunci6n de cosles por lo~ usuarios (tanto dc amortización de las inversiones como de gesti6n y mantenimiento) se ha demostrado viable e incentivador de un uso efi­ciente. Su apli('ación a la gestión de ;tguas superficiales debería ser a~u­mido de forma clara. Obviamente. en lo que son realidadc, ya exi~1en­te,. sería prcciso aplicar el criterio de~de la peninente prudencia y ~CJl­,ibilidad social (e~pecialmentede cara a la explotación familiar agra­ria). desarroll¡lOdo calendario pro­grc~i\o; loque nodcbcría cn ningún ca'o empañar la claridad dcl objcti­\ o. Sin embargo. todo nuevo pro­yecto a desarrollar debería basarse en la estricta aplicación del princi· pio de rccupl"'(lÓÓ/I íntl'!va di' CO:>'­

/('.~. dc forma que 110 se hipoteque y las1re el futuro con lluevos proble­ma, e incoherencias. Dcsde esta perspectiva. debería revisarse la po· lítica trasvasista del PHN en la me­dida en que sería inviable su de~a­1'1'0110 desde la aplicación de este crilerio. ajuzgar por los resullado.; de lo~ estudio!> económicos realiza­dos (Arrojoct al. 2002) (Hannemau. 2(02).

En el ámbito de las aguas subte­rráneas. l¡l lecci6n de r:leionalidad económica debería ¡lprcnderse, de la tradicional ges1 ión de aguas superfi­ciales. en lo que se refiere a la orga­ni/ación de lo, usuarios. lo que per­mite gestionar con relativa claridad tos derechos de uso. La falta de res­ponsabilidad colectiva y el desgo­bierno vigente~ en la gcslión de lo~

acuíferos nO hOlcen sino .;abotear la bai\e misma de la racionalidad eco­nómica. en la medida que difuminan y oscurecenlo~ derechos de propie­d:ld o de uso. COlllO consecuencia

de todo ello. los mercados pierden toda capacidad de valorar y gestio­nar la ('SClISC;. que es al fin y al cabo la escncia de la mcioll{/Iid{/d econó­mic{/ (con O sin mercados).

Los criterios de eco-condiciorH\4 l¡dad. diseñados (bde la Unión Eu­ropea (en proceso de progresiva :lplicación). podrí:lll in~pirar políti­cas desde l¡IS administraciones pú­blicas para inccnti\ al' la organiLa­ción y la respon~abilidad cokctiva. condicionando la colaboración de la AdministrJ.ci6n con los usuarios de c¡lda :leuífero a la constituci6n de comunidades de usuarios que se ga· rantizaran de forma seria planes de ge~ti6n sos1enible ell ~us respecti­vos neuíferos. con lo~ apoyos perti­nentes.

lo Mancha: uno experiencia mejorable de 10 que aprender

En Españ¡l. se ha abordado el Col­so de wbreexplolación de los acuí· feros de La Mancha. desde una es­trntcgia bien diferente :1 la que pro­yecta el PHN para el litoral meditc­

rráneo. Ull:l estr:lIegia basada en la retirada de regadíos y la disminu­ción dl' demandas 11lI.\f{/ l1¡vdc.~ sm·· lenib/es. con las correspondien1es corllpensacione~, en lugar de dar vuclo a nuevas políticas "de oJer· 10". El propio PHN pasa de punti­llas sobre esta interesante expericll­cia. que caracteriza como exitosa. lo que lleva al Gobicnlo a dar práctica­menle por l.anjada y resuelta la cuestión de la sobrcexplotación de los acuíferos de 1:1 Mancha. Nuestra valoraci6n noes tan optimista. pero. 110 obstante. ahí e<;tán los resultados de esa polític¡!. aunque sin duda es mejorable .

La expericncia del Programa de Cumpensación de Rollas a los rc­garlles de la Mancha par:! retirar re· gndíos o producir produclOs meno... consumidore~ de agua. a fin de rccu­peral' los hUlllcdales del Parque Na­cional de las T¡lbla~ de Daimiel. ha generado en tan apena<; tres años un balance notable (Tahla 3). La re­ducci6n de demandas de riego para la Lona de Daimiel (el principaltér­mino municipal afectado). h¡l su·

TablCi 3

Opción de .no N" di Itas. acogidas

de 09"

Aio 1993

0,0;. SO% 26.116,47

0,0;. '0% 28.326,84

0,0;.'00% 3.521,34

TOTAl 51.9]4,65

Aio 1994

OiKiGn 50% 33.124,62

Opc:ió1l70% 37.255,64

o,a;. 100'" 4.474,30

TOTAL 74.854,56

Año 1995

Op(ión 50% 7.039,Oli

Opóón70% 73.149,52

0,0;. ..... 5.212,82

TOTAL IS.411,40

Ahorro de agua (.3/ha) Tolal ahorra (_3)

1.540 66,36

3.m 98,43

\.000 17,60

112,39

2540 64,14

3.475 129,46

\.000 22,37

235,97

1.540 17,88

3.475 25.f,19

5.000 26,11

291,11

fuente lápez Soozelol. 1998 o portu dedolosde IoCOIlse¡erío deAgtowkvro yMedoO~de

IoJC""

loblo:) Ahor«> por et progroMO de compensoción de renlOS de lo Moncl\o

n:CNtll,(lGl,\ llELM;UA

OPINION

puc...to pasar de 107.767 ha de rcga­día a 73.015. es dccir un 32% dc re­ducción (Varcla. 2001).

Por otro lado. actualmente en la Agenda 2(X)() se introducen los ya cilados criterios de eco-colllliciOlW­lidad. para guiar las polílicas de sub\ención y de financiación en la U.E. Mediante ellos. la Administr.l­ción ofrecería apoya. pero de forma condicionada a que los agricultores colaboren adecuadamente en la consecución de determinados obje­tivos umbientllles: en e"te caso el objetivo podría ser la ~ostenibilidad

de lo~ 'J(;uífero~.

La introducción de este tipo de e<,trategias ha sido simulada recien­temente pllfil el caso de la Mancha desde el Departamento de Econo­mía Agraria de la Uni\cr~idad Poli­técnica de Madrid. Lo.. re..ullados indican que es previsible la conse­cución de los objeti ... os de sostenibi­lidad con co~les para la hacienda pública menores a los asumidos en el citado Plan de CompensacionEs. tal y como se ha desarrollado hasta la fecha (Varela. 2001).

Hasta la fecha. el Plan ha conse­guido los objetivos señalados con un coste de 26 pts (15 cent ) por melro cúbico ahorrado. Sin embar­go. aplicando los citados criterios de cco-condicionalidad de la Agen­da 2()(X). la citada simulllci6n arroja previsione<; de ahorro ligerulllcnte inferiores. aunque suficientes para garantilar la sostenibil idad del acuí­fero... un coste para el erario públi­

ca muy inferior: en concreto 16.5 pts (10 cenl ) por metro cúbico aho­rrado. En la simulación realizada. se introduce la hipótesis. más que plausible desde la nucva política de subsidios agrarios de la UE. de que los precios bajen entre el 10'* Yel 20%: en tal ca~o el coste del Plan llevaría a 14.5 pis (9 ccm ) por me~

tro cúbico ahorrado. En el balance final, la disminución de la renta agraria no ..eda elevada, tan sólo del 6%. lo que. en su ca~o. podría ser motivo de compensaciones selecti­vas para las economías más humil­des (Varcla, 200 1).

La experiencia de la Mancha de­muestra. en primer lugar. que es via­ble la recon, cr<;ión del regadío en zonas ~obrccxplolada:-.,redimensio­nándolo hasta re'tablecer ni,eles de demanda sostenibles. Pero en se­gundo lugar dCllluestra que el pro­

ceso es menos COSIOSO que las op­cione.. estrucluralistas basadas en e<;(ralcgia~ de oferta. como la que representan los trasvases del PHN. y lo que cs si cabe más importante: este enfO<lue permite ir a la raíz del problema :11 aSllmir~e un modelo de gestión basado en el reconocimien­to de Illlirnit:lción del recurso. como cuestión que es básica e ineludible ~i queremos di~eiiar un nuevo mo­delo de dl'.wrro//o sostcnible.

Lo... estudios desarrollados y pu­blicados lí1tirnamente para e~tilllar

hl~ curvas que reflejan el valor de oportunidad de las aguas en la Cuenca del Segura (en su conjunto). reflejan \alores que no super.ll1 las 30 pIs/mI (18 cent 1m) (Arrojo. 2003), en un tramo que implicaría un ahorro del 28~ de los caudales de riego actualmente empleados (ese !>ería el \olumen de sobrecx­

OPINION

plot:lción que el tra~\ase del Ebro H"I"\IOO Fundac.oo Uni\cr;ida<J Poli· M3rtínel GIl ICil\.1 El Agua a Debale

previsto en el PHN prc\'é compcn- IlX'mCa de Cart3i!cna. dcl.dc la UmH:r\ldad: por un;¡ :'\ue\tl

161 U;¡mas. R. (1999). La Inserción de las Cullura del Agua. Primer Congre~o~ar). E'IOS dato:. permiten estable-

aguas sUblcrr~IlC:ISCII los s"lcma~ de Ibérico sobre I'I:lIl1ficJción '1 Geslión cer un nivel de referencia de costes producción. 1311: P. Arrojo y 1. Martí- de "guas. cclchr;¡do en Zamgoz3. 14­de compensación que se situarían en m:¡o;Gil (ros.) El Agua a l:>Chale dc.wc 18 \cptic1l1bre 19'J8. Fund,ll-ión Fer­un orden de magnilOd muy inferior la l:n1\c",idad: por una Nueva Cuhura nando el Calólic<rCSIC. l..:u"oIg01.3. pp

lid Agua. Prink"rCongre'iO lbénco 'iO- 783-815.al que exigen los lras\ascs. en torno bre "I;mirlC3Ceoo y (icqlÓll de Agu:L~. Il:! ) L6pe/.·G:íhCJ;, J)' ~daA 12.001,.

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