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La Economía Política de las Reformas Tributarias en América Latina
XXI Seminario Regional de Política FiscalILPES/CEPAL, Enero 2009
Juan C. Gómez SabainiJuan O'Farrell
A. Breve repaso sobre el estado actual y los estado actual y los estado actual y los estado actual y los cambios ocurridoscambios ocurridoscambios ocurridoscambios ocurridos en los sistemas tributarios de América Latina
B. Principales enfoquesenfoquesenfoquesenfoques de economde economde economde economíííía pola pola pola polííííticaticaticatica que pueden explicar la evolución de los sistemas tributarios en la región
C. Algunas orientaciones finalesorientaciones finalesorientaciones finalesorientaciones finales para profundizar el análisis
2
A. Breve repaso sobre el estado actual y los cambios ocurridos en los sistemas tributarios de América Latina
4
Variables del analisis
1. La evolución del nivel de la presipresipresipresióóóón tributarian tributarian tributarian tributaria
2. Los principales cambios en la estructura tributariaestructura tributariaestructura tributariaestructura tributaria
a. Las modificaciones en la composición de los impuestos indirectos
b. La estructura de los impuestos directos
c. Las orientaciones de las administraciones tributarias
3. Principales efectos econefectos econefectos econefectos econóóóómicosmicosmicosmicos resultantes
a. En términos de equidad distributiva
b. En relación con la eficiencia económica
c. Respecto a la solvencia financiera del estado
Gráfico 1Comparación Internacional de la Presión Tributaria
(1980-2005)
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
1980 1985 1990 1995 2000 2005
Pre
sión
Trib
utar
ia
América Latina OCDE EEUU
Gráfico 2Comparación Internacional de la Presión Tributaria
(2005)
40,1
36,4
33,4
26,8
18,2 17,015,1
12,3 11,0
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
45,0
UE OCDE Bra Arg Chile AméricaLatina
Perú Ven Méx
Pre
sión
Trib
utar
ia
Gráfico 3Comparación internacional de la Presión Tributaria
por tipo de impuesto(2005)
3,8
12,5 12,99,4
4,6
11,53,0
2,0
2,3
6,6
9,3
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
AméricaLatina
EEUU OCDE
en %
del
PIB
Otros directos
Otros
Seguridad Social
Propiedad
Bienes y Servicios y trans.Int.
Rentas y Ganancias deCapital
Gráfico 4Comparación Internacional de la recaudación del
impuesto a la renta(2005)
5,33,3
2,1 3,1 2,6 3,8 3,5
12,2
10,1
9,0 6,5
4,3 1,4 1,6
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0
10,0
12,0
14,0
16,0
18,0
20,0
Australia UniónEuropea
EEUU España Brasil Chile Argentina
en %
del
PIB
Sociedades Personas Físicas
Gráfico 5Evolución alícuotas renta sociedades y personal e IVA
Promedio América Latina (1975-2004)
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
1975 1980 1985 1992 1995 1997 2000 2003 2004
en
%
IRPN IRPJ IVA
Gráfico 6Productividad del IVA en América Latina
(2006)
Pa
Mx
Ve
Ur
HnBo Cl ArCh
EcCr Rd
Pe
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
0 5 10 15 20 25
Tasas IVA (%)
Rec
auda
ción
IVA
(%
del
PIB
)
Gráfico 7Incidencia distributiva de la política tributaria para
países seleccionados
0,300 0,350 0,400 0,450 0,500 0,550 0,600
Suecia
Alemania
España
UE15
Chile
México
Argentina
Gpost Gpre
Cuadro 1Gastos tributarios para países seleccionados
Totales Impuestos
directosImpuestos indirectos
(en % del PIB)
AMERICA LATINAArgentina 2007 2,2 35,1 64,9
Brasil 2004 1,4 68,6 31,4
Chile 2006 4,3
Colombia 1998 7,4 35,0 65,0
Ecuador 2000 4,9 47,0 53,0
Guatemala 2006 8,0 69,6 30,4
México 2007 5,9
Perú 2003 2,5 34,0 66,0
Uruguay 2000 5,3 11,0 89,0
OCDEEEUU 2007 6,0 100,0 0,0
Canada 2004 7,0 82,9 17,1
Holanda 2006 2,0 55,0 45,0
Alemania 2006 0,7 42,9 57,1
Corea 2006 2,5 72,0 28,0
Reino Unido 2006-2007 13,1 64,9 35,1
(% del total)
País Año
Gastos Tributarios
Gráfico 8Ingresos, Gastos y resultado del Gobierno Central
Promedio América Latina (1990-2007)
-5,0
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Ingresos totales Gastos totales Resultado primario Resultado global
B. Principales enfoques de economenfoques de economenfoques de economenfoques de economíííía a a a polpolpolpolííííticaticaticatica que pueden explicar la evolución de los sistemas tributarios en la región
Ejes de análisis que pueden ser utilizados para explicar los cambios tributarios:
1. El nivel de desarrollo y la estructura económica
2. El carácter de las instituciones polinstituciones polinstituciones polinstituciones polííííticasticasticasticas
3. Los aspectos culturales e ideolculturales e ideolculturales e ideolculturales e ideolóóóógicos gicos gicos gicos imperantes
4. El contextocontextocontextocontexto internacional y nacionalinternacional y nacionalinternacional y nacionalinternacional y nacional en el momento que se llevan a cabo las reformas
5. Las relaciones existentes entre el Estado y la Estado y la Estado y la Estado y la SociedadSociedadSociedadSociedad
1. La estructura económica, el nivel de desarrollo y su incidencia sobre el sistema
tributario
• Bajo nivel de ingreso per capita
• Fuerte peso de los sectores primarios
(“Maldición de los recursos naturales”)
• Sectores informales expandidos
• Elevados niveles de evasión
• Alta concentración de rentas y capital
� Base potencial del impuesto a la renta muy reducida
� Incentivos para la corrupción y las conductas de tipo “rent-seeking”
� Introducción de impuestos no tradicionales
� Relevancia de Ingresos No Tributarios (Estados/rentisticos)
� Limitada capacidad de las administraciones tributarias
� Bajos niveles de esfuerzo tributario
� Bajos niveles de conciencia y moral tributaria
Importancia de los ingresos no-tributarios
65,9 63,1
83,4
57,4
34,1 36,9
16,6
42,6
0,0
0,2
0,4
0,6
0,8
1,0
Chile 2006 Ecuador 2007 Perú 2005 México 2005
Tributarios No Tributarios
Cuadro 2Evasión en el impuesto a la renta y el IVA para países
seleccionados
País Año Personas Físicas Sociedades IVA
Argentina 2005 21,2%
ChilePF 2003; Soc
200646,0% 48,0% 19,7%
EcuadorPromedio 2004-
200658,1% 63,7% n/d
El Salvador PF 2006; Soc.
200529,0% 50,0% n/d
México 2004 38,0% 40,0% 20,2%
Perú 2006 25,0% 64,8% n/d
49,7% (resultado conjunto)
2. El carácter de las instituciones polinstituciones polinstituciones polinstituciones polííííticasticasticasticas
� Sistemas de gobierno: tributación y representación◦ Unitarios (centralistas) o Federales (descentralizados)
◦ Presidencialista o Parlamentarista
◦ Democrático o Autoritario
� Calidad institucional, el diseño y aplicación de políticas difiere entre los países◦ Partidos políticos institucionalizados y programáticos
◦ Cuerpos legislativos con gran capacidad de diseño de políticas
◦ Un poder judicial independiente
◦ Burocracias sólidas
◦ En síntesis, ello determina la capacidad de negociación de los diferentes actores
Análisis de algunos países de la región
2. Estudio del BID sobre Brasil, Colombia, Guatemala y Paraguay
• Países fiscalmente descentralizados
• Autoridades subnacionales con grandes atribuciones en comparación con el PE
• Poder político fragmentado
• Política tributaria centralizada
• Equilibrio de poder favorable al PE
• Líderes Fuertes
• Más probabilidades de implementar reformas y modificar la trayectoria de la política tributaria
• Menos probabilidades de implementación de reformas
1. En cuanto a los diferentes sistemas de gobierno los resultados de los estudios en general no son coincidentes por lo que hay que tener cuidado con las generalizaciones y enfatizar los estudios a nivel particular para cada país
Análisis de algunos países de la región (cont.)
3. Marcus Melo (1998) sobre Brasil
� Representación proporcional y listas abiertas
� Sistema presidencialista (presidentes y legisladores electos de forma separada, responden a electorados diferentes)
• Comportamientos individualistas de los políticos
• Limitada capacidad de los líderes de llevar a cabo líneas partidarias
• Falta de coherencia en los partidos políticos
• Problemas para establecer coaliciones estables
“Punto Muerto” para las reformas tributarias
3. Los aspectos culturales e ideológicos
• Juegan un rol clave en los procesos políticos en torno a las reformas tributarias
• Son determinantes a la hora de aplicar reformas ya que pueden crear resistencia a posibles modificaciones
• Determinan en gran parte la legitimidad del gobierno y su derecho a demandar más ingresos a los contribuyentes
A. Percepciones y Creencias
• La obligación moral de pagar impuestos
• La percepción de justicia tributaria
• Las creencias e ideologías en torno a la acción pública y la vida en sociedad
En América Latina…
� El 46% de los latinoamericanos cree que la gente no paga impuestos ya que estos son muy elevados
� El 50% cree que el Estado no puede resolver ningún problema o sólo algunos problemas
� El 79% no tiene confianza en que el dinero de los impuestos va a ser bien gastado
Fuente: Latinobarómetro
3. Los aspectos culturales e ideológicos (cont.)
B. Influencia de la herencia colonial sobre los sistemas tributarios (perspectiva histórica)
• El financiamiento en muchas colonias tiene más que ver con la coerción que con el consentimiento
• Muchos estudios señalan los diferentes impactos entre el colonialismo inglés y el español y las instituciones que estos dejaron: la herencia colonial británica favoreció más que la española el desarrollo de instituciones democráticas y el desarrollo de mecanismos de financiamiento.
•En sintesis, la creencia en que la economía del bienestar genera ventajas significativas a los individuos
4. El contextocontextocontextocontexto en el que se llevan a cabo las reformas
a. La existencia de crisis crisis crisis crisis económicas, políticas, guerras u otras amenazas
� Un ejemplo de esto son las leyes de emergencia económica aprobadas en Argentina en 2002, las cuales posibilitaron la aprobación de medidas tributarias que habían sido rechazadas a nivel legislativo no muchos años antes.
� En la actual fase expansiva caracterizada por un inédito crecimiento de los ingresos fiscales el panorama de reformas es bastante reducido, con la excepción de la reforma de México.
b. El discurso y las presiones internacionalespresiones internacionalespresiones internacionalespresiones internacionales
� Los sistemas tributarios de la región están sujetos al peso de distintas corrientes, siendo la aplicación del IVA una de las más fuertes y más generalizadas en el último período
c. Los efectos del tipo de rtipo de rtipo de rtipo de réééégimengimengimengimen
� La reforma chilena bajo un gobierno autoritario en 1975 es un ejemplo de la influencia del tipo de gobierno.
� Sin embargo, muchas veces los regímenes democráticos generan un contexto más favorable a la aplicación de reformas
d. Los cambios de gobiernoscambios de gobiernoscambios de gobiernoscambios de gobiernos o autoridades
e. En sintesis la existencia de “ventanas de oportunidadventanas de oportunidadventanas de oportunidadventanas de oportunidad”””” ( Mahon/Di John)
5. La relación Estado-Sociedad y el “contrato social”
� Entran en juego los factores mencionados hasta acá con las características económicas, políticas y sociales para determinar las bases del contrato social y la capacidad del gobierno para aplicar la política tributaria
◦ Importancia de las eliteseliteseliteselites en los procesos decisorios
◦ Capacidad del EstadoCapacidad del EstadoCapacidad del EstadoCapacidad del Estado para mediar en las políticas publicas de manera independiente
◦ Nivel de consenso socialconsenso socialconsenso socialconsenso social y de legitimidad del Estadolegitimidad del Estadolegitimidad del Estadolegitimidad del Estado
◦ Relación entre democracia, desigualdad, inclusidemocracia, desigualdad, inclusidemocracia, desigualdad, inclusidemocracia, desigualdad, inclusióóóón, solidaridad y n, solidaridad y n, solidaridad y n, solidaridad y cohesicohesicohesicohesióóóón socialn socialn socialn social
◦ Existencia de organizaciones polorganizaciones polorganizaciones polorganizaciones polííííticas y sociales que arbitranticas y sociales que arbitranticas y sociales que arbitranticas y sociales que arbitran en el conflicto entre grupos
◦ En síntesis, hay criterios de concertaciconcertaciconcertaciconcertacióóóón, negociacin, negociacin, negociacin, negociacióóóón o n o n o n o confrontaciconfrontaciconfrontaciconfrontacióóóón.n.n.n.
5. La relación Estado-Sociedad y el contrato social (cont.)
� El caso de Guatemala
• Elevados niveles de desigualdad
• Elites y grupos empresariales bien
organizados
• Sistema precario de representación y mediación de las
relaciones de poder
• Poder Ejecutivo débil
• Nivel de recursos insuficiente
• Larga historia de reformas tributarias
frustradas
Estructura socioeconómica Instituciones políticas Sistema tributario
� El caso de Chile y la reforma tributaria de 1990
El caso chileno sugiere que cuando las elites económicas y la derecha son políticamente poderosas, estas deben tener algún interés propio en cualquier reforma que incremente la carga tributaria, si se desea que éstas tengan éxito.
Debido al contexto de la transición a un sistema democrático, el sector empresarial tenía interés en una estabilidad de largo plazo y en la viabilidad del modelo existente a los que la reforma contribuiría, y la derecha moderada tenía interés en compartir el rédito político de un mayor gasto social que los instrumentos tributarios financiarían.
Varios autores (Schneider et al (2004), Prats et al (2007), Gómez Sabaini y Martner (2008), entre otros) coinciden en la existencia de un circulo circulo circulo circulo viciosoviciosoviciosovicioso entre los niveles de desigualdad, el desarrollo de las instituciones democráticas y la insuficiencia de ingresos y regresividad del sistema tributario
EstructuraSocio-
Económica
InstitucionesPolíticas
SistemaTributario
• Elevados niveles de desigualdad
• Concentración del capital
• Informalidad económica
• Instituciones deslegitimadas y débiles
• Influencia de grupos de poder en la toma de decisiones
• “Frontera de posibilidades de la política tributaria” (Prats) muy limitada
• Regresividad e insuficiencia de ingresos
C. Algunas orientaciones finalesorientaciones finalesorientaciones finalesorientaciones finales para profundizar el análisis
Como síntesis de la situacion en AL se observa un “circulo vicioso” recurrente que incluye a :
� 1. una estructura económica marcada por elevados niveles de desigualdad, concentración e informalidad.
� 2. instituciones política deslegitimizadas e influenciadas por grupos de poder
� 3. un sistema fiscal caracterizado por insuficiencia de recursos, regresividad y una limitada capacidad para efectuar reformas.
1. Desarrollar y ordenar los diferentes elementos considerados “condicionantes” permite darle mayor profundidad a las propuestas
2. Conocer los “ejes críticos” imperantes en cada caso puede contribuir a mejorar el diseño y la futura aprobación de la reforma.
3. Por ello resulta imprescindible incorporar los factores “no-económicos” en la formulación de las propuestas de políticas
La principal ventaja de estudiar estas La principal ventaja de estudiar estas La principal ventaja de estudiar estas La principal ventaja de estudiar estas variables es a fin de :variables es a fin de :variables es a fin de :variables es a fin de :
Para concluir,Para concluir,Para concluir,Para concluir,
1. Las variables observadas no son de aplicación en todos los casos y por ello el peso o importancia que tiene cada factor en las decisiones no es unívoco
2. Es necesario poder distinguir entre aquellas circunstancias que son de tipo coyuntural, de otras de carácter permanente o estructurales
3. Generalizar sobre los efectos que tiene un elemento puntual puede conducir a errores gruesos
4. El análisis de casos seleccionados puede ayudar a entender más profundamente los resultados obtenidos.
