la financiación autonómica de régimen fiscal desde … · la financiación autonómica de...
TRANSCRIPT
La financiación autonómica de régimen general. Nivelación y corresponsabilidad fiscal desde una perspectiva comparada
Luis Ángel Hierro RecioPedro Atienza MonteroDavid Patiño RodríguezUniversidad de Sevilla
Palabrasclave:Federalismofiscal,desigualdad,progresividad,transferencias,corresponsabilidadfiscal,financiaciónautonómica,estudioscomparados
Keywords:fiscalfederalism,inequality,progressiveness,transfers,fiscalaccountability,comparedresearch.
clasificaciónJel:H71,H73.
resumen
en españa, y, en general, en los países federales, ha sido y es común debatir sobre lacorresponsabilidadfiscalysobrelosefectosdistributivosdelsistemadefinanciaciónregional.enestetrabajo,porunlado,seproponeunametodologíaparaestimarlacorresponsabilidadfiscal,yporotro,seaplicanlosinstrumentostradicionalesdemedidadeladesigualdadylaprogresividadalossistemasdefinanciacióndelosestadosenvariospaísesfederalesconelobjetivoderealizarunacomparacióninternacionaldelrégimengeneraldefinanciaciónautonómica.despuésdeunapartadodeintroducción,enelsegundoapartadosedescribenlosinstrumentosymetodologíausadasparamedirlacorresponsabilidadyladesigualdadyprogresividad.enlosapartadosterceroycuarto,seevalúan lacorresponsabilidadydesigualdadyprogresividadrespectivamenteenelsistemaespañolyenlossistemasdecuatropaísesfederales:alemania,australia,canadáysuiza.enelquintoapartado,emprendemosunaevaluaciónsimultáneadeambosaspectosanalizados.Finalmente,enelapartadosextoresumimoslasconclusionesprincipalesdeltrabajo.
abstract
Fiscalaccountabilityandthedistributiveeffectsoftheregionalfinancingsystemarecommontopicofdebateinspain,and,ingeneral,ineveryfederalcountry.Inthispaper,ontheonehand,weproposeamethodology forestimating thefiscalaccountabilityand,on theother,weapplyinequalityandprogressiveness traditionalmeasurement tools to thestudyof financingsystemsamongstatesinfederalcountriesformakinganinternationalcomparisonofthespanishsystem.afteranintroduction,inthesecondpartwedescribethetoolsandmethodologyusedformeasuringaccountability,inequalityandprogressiveness.Inthethirdandfourthpartsweevaluatesuchconceptsinthespanishsystemandinfourfederalcountries:Germany,australia,canadaandswitzerland.Inthefifthpart,wemakeasimultaneousevaluationofbothaspectsanalysed.Finally,inthesixthpartwesummarizetheconclusions.
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
192 luIsánGelHIerrorecIo/PedroatIenzamontero/davIdPatIñorodríGuez
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
1. IntroduccIÓn
elunodeenerode2002entróenvigorelactualsistemadefinanciaciónau-tonómicaderégimencomún.elmismoseconstruyóconvariosobjetivosentrelosquedestacanaumentarlacorresponsabilidadfiscal,darlosprimerospasosparadefinirunsistemadenivelación,aumentarlaestabilidaddelsistema,etc.
Porloqueserefierealobjetivodeaumentarlacorresponsabilidad,ésteveníasiendoreiteradodesdecomienzosdeladécadadelosnoventaytuvounprimerpasoen la reformaparaelperiodo1994-96con laquesecreó laparticipaciónterritorializadadel15%delIrPF.mástarde,enelmodelo1997-2001,sepasóalacesióndel30%de la tarifadel IrPF,concompetenciasnormativas incluidas,siendoconelactualmodelovigenteconelquesehaproducidounasignificativadescentralizacióntributariaalaumentarlacesiónparcialdelIrPFal33%(concom-petenciasampliadas),cedersecapacidadesderegulaciónnormativaplenasobrelostributoscedidostradicionalesycrearseunacestadetributosparticipados,quecuriosamentetambiénrecibenelnombredetributoscedidos,conformadaporelIvaylosImpuestosespeciales.
respectoalproblemade lanivelación, lacuestión resultamáscomplicadapuestradicionalmentelaParticipaciónenIngresosdelestadoylastransferenciasprocedentesdelsistemadelaseguridadsocialeraninstrumentosquecumplíanpartedelobjetivonivelador,yaquealtomarcomobaseparaelrepartolavariablepoblaciónycomputarunarecaudaciónnormativadelostributoscedidossimulabanalgoparecidoaloquelosmanualesdefederalismofiscaldefinencomotransferenciasdenivelación1.noobstantetambiénesciertoquedichastransferenciasnorespon-díanestrictamentealconceptodenivelación,ohablandodeformamásprecisa,noeranjurídicamenteasimilablesalasasignacionesprevistasenelartículo158delaconstitución,quesonalasqueenespañaseleshavenidoatribuyendolaetiquetadeniveladoras,frentealaPIealaquelegalmenteselehabíaasignadoelobjetivodesuficiencia2.elresultadodeestadivergenciaconceptualfueunademandasistemáticadedesarrollodelasdenominadasasignacionesdenivelación,quetomócuerpoamedidaqueelsistematendíaaprimarcadavezmáslaantesmencionadacorres-ponsabilidadfiscal.elresultadodedichapresiónfuelainclusióndeunasreformas
1 almenosladenominadanivelacióndeingresos.2 enespaña,porlaintroduccióndecriteriosjurídicopolíticos,desdelapromulgacióndelaloFcase
distingueentresuficienciafinancieraynivelación,dándolealaprimeraunaorientacióndederecholigadoalagarantíadelaautonomía,noesposiblelaautonomíasinoexisteautonomíafinancierayestaimplicarecursossuficientes,yalasegundaunaorientacióndegarantíadeserviciosmínimos,queeslaquealapostrehanvenidotomandoelnombredenivelación.denominaciónéstaque,porcierto,laconstituciónnoincluye.
193laFInancIacIÓnautonÓmIcaderéGImenGeneral…
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
dirigidasasepararclaramentelasfuentesdefinanciaciónsegúnsuobjetivojurídicofuese la suficiencia, Fondodesuficiencia,o lanivelación,Fondodenivelación.
enrealidad,eldebatesobrenivelaciónycorresponsabilidadesconsustanciala laorganización federalde losestados.Por logeneralexisteun razonamientointuitivosegúnelcualmásfederalismoimplicamástributosdescentralizados(máscorresponsabilidad fiscal) ypor endemásdesigualdaden ladistribuciónde losrecursosdelosestados,Provinciasocomunidadesautónomas.Perotambiénesciertoqueamedidaqueaumentadichacorresponsabilidadsueletenderseacrearinstrumentoscompensadoresparaevitarunadesigualdadpolíticamenteinaceptabledelaprestacióndeserviciospúblicos(másnivelación).
siloanteriorescierto,ynosmovemosenunmundodecombinacionesdecorresponsabilidadynivelación,esposiblevalorarelsistemadefinanciacióntomandocomoreferenciaaquellospaísesquetienenunaestructuraterritorialdegobiernosimilaralaespañolayposicionarnosrelativamentetantoennivelacióncomoenco-rresponsabilidad.esporelloporloqueconestetrabajonosplanteamoselobjetivodevalorarlanivelaciónymedirelgradodecorresponsabilidadfiscalquealcanzanuestrosistemaenlaactualidad,paracompararlosresultadosconlosprovenientesdecuatropaísesfederalesdereferenciainternacionalcomoson:alemania,australia,canadáysuiza3.conesteobjetivo,enelapartado2seexplicanlosinstrumentosylametodologíaseguidaenlamedicióndelanivelaciónycorresponsabilidad.enlosapartados3y4sepresentanlosresultadoscuantitativosysucomentario.enelapartado5secombinancorresponsabilidadynivelaciónyseanalizalaposiciónespañolaenrelaciónaladelospaísesconlosquesecompara.Finalizandoeltrabajoconunapartadodeconclusiones.
2. InstrumentosParaevaluarelsIstemadeFInancIacIÓn
2.1. Corresponsabilidad fiscal
cconsiderandola interpretaciónrealizadaeneldocumentodelasecretaríadeestadodeHacienda(1990), lacorresponsabilidadfiscalsemanifiestapartici-pandoenlarecaudación,enlagestiónyenladefiniciónlegaldelostributos,ylacorresponsabilidadesmayoramedidaqueseavanzaencadaunadelasfacetasmencionadas.estaconcepciónseencuentradesarrolladacondetalleencastells(1.991)dondeseconsideraquelacorresponsabilidadfiscalaumentaamedidaqueseatribuyenresponsabilidadestributariasalosgobiernossubcentrales.entendiéndose
3 enelanexosedescribenbrevementelossistemasdefinanciacióndelospaísesdereferencia.
194 luIsánGelHIerrorecIo/PedroatIenzamontero/davIdPatIñorodríGuez
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
porresponsabilidadestributariaslasreferidasa:potestadtributaria(competenciaslegislativasparaconfigurareltributoydefinirsuselementosfundamentales),admi-nistracióntributaria(participaciónenlaadministracióndelostributos)yatribuciónderendimientostributarios(apropiacióndelarecaudación).
desdeestaperspectivaelproblemade lacorresponsabilidadfiscalesunaestrictacuestióndegrado,quevienerepresentadapor lasmúltiplesalternativasquesepuedenplantearentre losdosmodelosextremos: lacorresponsabilidadmáxima,queseproduceenelcasodelosimpuestosgestionadosyreguladosporelniveldegobiernosubcentralqueseapropiadesurendimiento;yladecorres-ponsabilidadmínima,quesedacuandoeselniveldegobiernocentralelqueseencargaderegularygestionarlostributosytransfiereunapartedelrendimientoalgobiernosubcentral.
utilizandoesteconceptoysiguiendoelsistemapropuestoenHierro(1999)podemosconstruirunindicadorsintéticodecorresponsabilidadfiscal,loquedichoautordenomina“gradoponderadodecorresponsabilidadfiscal”.enefecto,sicon-sideramosquelacorresponsabilidadfiscalvienedadaporloscomponentesantescitados,elementoI(potestadtributaria),II(administracióntributaria)yIII(apropiacióndelrendimiento),ysitenemosencuentaquesegúnlasconsideracionesdelase-cretaríadeestadodeHacienda(1990)lapotestadtributariaintroducemáscorres-ponsabilidadfiscalquelaadministracióntributariayésta,asuvez,proporcionamáscorresponsabilidadquelaapropiacióndelrendimiento,podemosatribuiracadaunodeloselementosquedeterminanlacorresponsabilidadfiscalunospesosacordesconesteplanteamientoqueserían:0.5paraelelementoI,0.3paraelelementoIIy0.2paraelelementoIII.
teniendoencuentademásqueparacadaelementolapotestadpuedeseratribuidaaunsoloniveldegobiernoosercompartida,sepuedecaracterizarcadafuentedefinanciacióndelasiguienteforma:sielestadoasumeplenopoderenunelementoleasignamoselcarácter“s”,silocomparteconelGobiernofederalseleasignaelcarácter“s”ysielelementonoformapartedelaspotestadesdelestadoseleasignaelcarácter“n“.Parasucuantificación,enausenciadeestudiosfiablessobrecuálessonlasvariablesquedeterminanlapercepcióndelacorresponsabili-dadfiscal,enHierro(1999)seproponequelasituación“s”tengaunpesode1,lasituación“s”unpesode0.5ylasituación“n”unpesode0.
conesteprocedimientolaponderaciónfinaldeunestado(sss),representa-tivodelacorresponsabilidadtotal,seríadel,mientrasqueladelestadoopuestodecorresponsabilidadnula(nnn)seríade04.yapartirdeaquí,caracterizadacada
4 Porejemplo,unestado(sss)tendríaunaponderacióniguala0.75(0.5*0.5+0.3*1+0.2*1)yunestado(nss)latendríade0.35(0.5*0+0.3*0.5+0.2*1).
195laFInancIacIÓnautonÓmIcaderéGImenGeneral…
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
tipode fuenteobtenemosunporcentajeque representa launaponderacióndecorresponsabilidadfiscalde lamismaybastaconcalcularelporcentajequere-presentacadafuentesobreeltotaldeingresosnofinancieros,multiplicarlaporsuponderaciónysumartodosloscomponentes,paraobtenerelgradoponderadodecorresponsabilidadfiscaldelsistemadefinanciaciónensuconjunto.
2.2. La nivelación
elconceptodenivelaciónnoesunalgonítidoyausentedeenfoquesdiscre-pantes.lajustificacióndelanivelaciónsepuedeencontrartantoenargumentosdeeficienciaeconómicacomoocurreenlostrabajosdebuchanan,wagner(1970),buchanan,Goetz(1972)oFlatters,Henderson,mieszkowski(1974),comoenargu-mentosdeequidad.noobstante,sonestosúltimoslosquealapostreresultanmásplausibleseconómicamente,ymássintónicosconlosargumentostradicionalmenteusadosporlaclasepolítica,siendolosdosprincipaleslossiguientes:elargumentosegúnelcual,dadalainevitabledesigualdadenladistribuciónderentayriquezaentre loshabitantesdeunestado, laarticulacióndecualquierestructurapolíticadescentralizadaque impliqueatribucióndepotestad tributariaconlleva, tambiéninevitablemente,untratofiscaldesigualentrepersonasdeigualcapacidadtributariaenfuncióndesulocalizaciónterritorialyaquenoserecibenlosmismosserviciospagandolosmismosimpuestos(argumentodebuchanan(1950));yelargumentodequeesnecesarioquelosgobiernossubcentralesdispongandeunacapacidaddeprestacióndeserviciospúblicossimilar, sinqueparaelloseanecesarioquelasadministracionesconmayorconcentracióndeciudadanosdemenornivelderentaseveanforzadasagravarasusciudadanosconmayorestiposimpositivos(argumentomusgrave(1961)).
laexistenciadeestasdosinterpretacionesdistintasdelobjetivodeequidad,unidaalaprofusióndeotrosargumentos,muchosdeellosfundadosencriteriosdeeficiencia,yalaexistenciademúltiplesfórmulasfinancierasparadotarrecursosconelobjetivonivelador5,nosconduceaunadificultadcasiinsalvableparamedirlanivelacióndeunsistemadefinanciaciónfederal.esporelloporloqueesnecesariobuscarconceptosquesibiennoseanestrictamenterepresentativosdelanivelaciónquegeneraelsistemadefinanciaciónsíseanindicadoresaproximadosdelamisma.
5 Paraasignarrecursosconobjetivoniveladorsepuederealizarunatransferenciaespecífica,organizarunsistemageneraldetrasferencias,incorporarmecanismosdetransferenciasentreestadosodesdeelgobiernofederal,cederespaciofiscal,etc.yparasucálculosepuedenincorporarestándaresderecaudación,computaronootrosingresosrecibidosdeotrasadministraciones,consideraronoindicadoresdenecesidad,dedisparidaddecoste,etc.
196 luIsánGelHIerrorecIo/PedroatIenzamontero/davIdPatIñorodríGuez
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
Intuitivamente sepueden tomar en cuenta almenos dos consideraciones:laprimeraesquesi lanivelación implicaacercar lacapacidaddeprestacióndeservicios públicos y estos están predeterminados en gran medida por razonesdemográficas6,cuantamásigualaciónpercápitaproduzcanlossistemasdefinan-ciaciónmásnivelaciónestaránincorporando;ylasegundaesquesilanivelaciónloquehaceescorregirlasdesigualdadesgeneradasporladistribucióndesigualdelasrecaudacionestributariasyéstassesuelendistribuirproporcionalmentealPIb,elsistemanivelarámáscuantomenosregresivasealadistribuciónderecursosentrelosestados.
siaceptamosestosrazonamientos,yteniendoencuentaqueenningúncasoeste trabajo pretende valorar en términos de eficiencia o equidad la nivelaciónasociadaalsistemadefinanciacióndelascomunidadesautónomassinotansóloposicionarloentérminosrelativos,podemosconsiderarquetantolosindicadoresdeigualdadcomolosdeprogresividaddelsistemapuedenfuncionarcomoaproxi-macióndelanivelaciónimplícitadelmismo.
siguiendoaHierro,atienza,Patiño(2006),paracubrirlasnecesidadesdemedi-ciónquenosplanteaelobjetivopropuestopodemosrecurriramúltiplesinstrumentosdemedidadedesigualdad7comosonlasmedidasestadísticasdedispersión(rangorelativo,coeficientedevariaciónovarianzalogarítmica,porejemplo),olosíndicesespecíficosdedesigualdadodevariacióndelamisma(Gini8,enelprimercaso,yreynolds-smolenski9yPechman-okner10,enelsegundo).
Porotraparte,paravalorarlaprogresividad,ysiguiendoelmismotrabajosepuedehacerunaadaptacióndelosíndicesdeKawkani11ydesuits12,calculadoselprimeroapartirdeladiferenciadelosíndicesdeconcentracióndelosimpuestosconsideradosylacurvalorenztípicarepresentativadelarentaantesdeimpuestos;yelsegundocomouníndicedeGini,peroenestecasosobrelacurvadeconcen-traciónrelativadelosingresos,queenordenadassitúalaacumulaciónporcentualdelosingresosyenabscisaslaacumulaciónporcentualdelarenta.
6 ver,entreotros,aboex,martínez-vázquez(2004),commonwealthGrantscommission(2004),ma(1997),shah(1996)orafuse(1990),entreotrosy,enlaliteraturaespañola,sobretodoacastells,solé-ollé(2000).tambiéntrabajosanteriorescomolosdeolano(1987),olmeda(1987),bosch,escribano(1988)ocabrer,mas,sancho(1991),entreotros.
7 respecto a la literatura tradicional sobre la desigualdad véase atKInson (1970), sen (1973),sHorrocKs(1980,1982,1984),lambert(1989),cHaKravarty(1990)ocowell(1995)entreotros.enlaliteraturaespañolasondestacableslostrabajosdeGoerlIcH(1998,1999,2001),GoerlIcH,mas(1998),salas(1996),ruIz-castIllo(1986)ozubIrI(1985),entreotros.
8 FormuladooriginariamenteenGInI(1912)9 reynolds,smolensKy(1977).10 PecHman,oKner(1974).11 KaKwanI(1977).12 suIts(1977).
197laFInancIacIÓnautonÓmIcaderéGImenGeneral…
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
enestecaso,elíndicedeKawkanipuedeserrepresentativodelaprogresividadenladistribucióndelosrecursosantesydespuésdelastransferencias,ysuinter-pretacióneslainversaalatradicional:uníndicenegativoesrepresentativodequelosrecursossedistribuyenprogresivamente,mientrasqueuníndicepositivoestaráindicandounadistribuciónregresivadelosmismos.Igualmenteleocurrealíndicedesuits,yaquealcompararrecursosyPIbenlugardeimpuestosyPIbunvalornegativoesindicativodeprogresividadyunopositivoloesderegresividad13.
3. evaluandolacorresPonsabIlIdadFIscal
las dos primeras filas del cuadro 1 resumen los resultados obtenidos encuantoalíndiceponderadodecorresponsabilidadfiscaldelsistemaencadaunodeloscincopaíses.Portérminomediolacorresponsabilidadfiscalalcanzaunvalorenelgrupodepaísesconsideradosde0,4060.esdecir,losestadostienenpodertributario sobre aproximadamente el 40% de sus ingresos. Por debajo de estamediaseencuentranalemaniayespañaconvaloresde0,2618y0,2979respec-tivamente.enelotroextremo,coníndiceconvalornotablementeporencimadelamediasesitúacanadá,con0,62.Finalmente,suizayaustraliaalcanzanvaloresdeíndiceponderadodecorresponsabilidadfiscalquerondanlamedia,0,4199y0,4328respectivamente.
ahorabien,estosvaloressintetizannuméricamentedoscircunstancias,asa-ber,elpesoporcentualdelafinanciacióntributariaeneltotaldefinanciación(tantoparacadaunodelosestadoscomoparaelconjuntodelosmismos)yelgradodecorresponsabilidaddecadaunodelostributosy,porende,delconjuntodelosmismos.esaeslarazónporlaqueunpaíscomoespaña,conunpesoporcentualconsiderabledelafinanciacióntributariaenelconjuntodelosingresosnofinancie-rosdelascomunidadesautónomas,el67%,sólosuperadaenestesentidoporcanadáconel79,4%),tengaungradoponderadodecorresponsabilidadfiscalmuypordebajodelamedia.
enefecto,ennuestropaíselgradodeimplicacióndelascomunidadesautó-nomasencuantoalaregulaciónogestióndelosprincipalestributossiguesiendomuyreducido.asíocurresobretodoconladenominadacesiónparcialdelIvaydelosImpuestosespeciales,donde,alnoexistircapacidadnormativaautonómica
13 elíndiceasimiladoaldeKakwanitomaríaunvalormáximode1+G(siendoGelíndicedeGini)indi-candomáximaregresividadyunvalormínimode–(1+G)representativodemáximaprogresividadenladistribucióndelosrecursosfinancierosyelíndiceasimiladoaldesuitstomaríaunvalormáximode1(máximaregresividad)yunvalormínimode–1(máximaprogresividad).
198 luIsánGelHIerrorecIo/PedroatIenzamontero/davIdPatIñorodríGuez
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
niparticipaciónenlagestióndelosmismossuponderaciónessólodel20%14.enmenormedidatambiénocurreconelIrPF,dondesealcanzaunaponderacióndel45%.lostributoscedidostradicionales,otropilarfundamentalenlarecaudacióntributariadelascomunidadesautónomas,alcanzan,sinembargo,unvalorrelati-vamentealto,del75%.
esdecir,enelactualsistemadefinanciaciónautonómicasehaproducidounasustancialdescentralizacióntributaria,quehaconducidoaquelarecaudacióntributariaalcance2/3deltotaldefinanciación,valorsólosuperado,enlamuestradepaísesconsiderados,porcanadá.sinembargo,apesardeestegranavanceenladescentralizacióndelarecaudacióntributaria,nohaocurridoasíconlacapacidadnormativaderegulaciónódegestiónde lasprincipalesfiguras,sobretodo,conelIvaylosImpuestosespeciales,dondesucesiónsehaconfiguradocomounameratransferenciaincondicionadayformuladaderecursoshacialascomunidadesautónomas.
enesteaspectoalemaniaeselpaísmásequiparablealnuestroencuantoacorresponsabilidadfiscal.elpesoporcentualdelostributosdelconjuntodeLänder eneltotaldefinanciaciónllegaal53,1%,perodadosusistemadetributoscom-partidoslaponderaciónentodoslostributossóloalcanzael50%15,alreservarseelgobiernofederallacapacidadderegulaciónlegaldelosmismos,elresultadoesunacorresponsabilidadinclusomásbajaqueenespaña.
ensuizalarecaudacióntributariadelconjuntodecantonessobreeltotaldefinanciaciónllegaarepresentarunporcentajecasiidénticoaldeespaña(el66,5%)y,sinembargo,elíndicefinalponderadodecorresponsabilidadfiscalesmayorqueenespaña(0,4199).estosedebeaqueenlamayoríadeimpuestos,incluidos,losmásimportantesentérminosrecaudatorioscomosonlosimpuestossobrelarentayelpatrimonio,laponderaciónesdel60%,alestarcompartidostantolapotestadregulatoriacomoladegestión.
enaustralia,todoslostributosdelosestadosyterritoriossonpropios,porloquelaponderaciónencadaunodeellosesdel100%.elíndiceponderadodecorresponsabilidadentoncesesigualelpesoporcentualdelafinanciacióntributariadelconjuntorespectoaltotaldefinanciación,el0,4328.
Porúltimo,lasProvinciasyterritorioscanadiensesdisfrutandelosmáselevadosnivelesdecorresponsabilidad,muyporencimadelamediacomosehacomentado,
14 Hayquetenerencuentaquehemosconsideradoqueelhechodequelarecaudaciónseimputeenbaseaindicadoresdeincidenciatributariaesequivalenteaapropiarsedeunapartedelarecaudaciónenelterritorioloquenoesestrictamentecierto.unaconsideraciónmásestrictaalrespectohubieseconllevadotratarlascesionesdeestostributoscomomerastransferencias.
15 aestareglasóloescapaelimpuestoindustrial,alestarlapotestaddegestióncompartidaentrelosLänderylosgobiernoslocalesdecadaunodeellos.
199laFInancIacIÓnautonÓmIcaderéGImenGeneral…
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
locualvieneexplicadotantoporlafuertedescentralizacióndelarecaudacióntribu-taria(el79,4%deltotaldefinanciaciónprovienedetributos)comoporlaprofundaimplicacióndelasProvinciasyestadosenlaregulaciónygestióndelasprincipalesfigurastributariascanadienses.así,laponderación,paraelconjuntodeProvinciasyterritorios,delimpuestosobrelarentaesdel62,7%,enlosimpuestosgeneralessobreventasdel83,8%oenelimpuestosobresociedadesdel90,2%.enotrosimpuestosmenoreselíndiceesdel100%16.
en resumen, podemos decir que, en comparación con el resto de paísesconsiderados,enelnuestrosehaproducidounasustancialdescentralizaciónderecursostributariosconelactualmodelodefinanciaciónautonómicaderégimencomún,perosetratadeunadescentralizaciónmásnominativaquereal,yaquelaimplicaciónautonómicaenlaconfiguraciónlegalyenlagestióndelostributossiguesiendodelasmásbajasdeloscincopaísesobjetodecomparación.
4. evaluandolanIvelacIÓn
4.1. Igualdad
comosehaseñaladomásarribaparaaproximarnosamedirlanivelaciónvamosautilizardosvariablesquenospuedenaportarciertaideasobrelamisma:igualdadyprogresividad.losvaloresobtenidosaparecenenelcuadro1.
desdelaperspectivadeladesigualdad,losdatosreflejanquesuizaeselpaísquepresentaunamayordesigualdad,conunadiferencianotablerespectoalamediaaritmética.dehechoelgradodedesigualdadquesemantieneesdealgomásdel14,5%,unacifraprácticamenteidénticaaladesigualdadexistenteenladistribuciónderecursosenespañaantesdelastransferencias.acontinuación,entreel8%yel7%deniveldedesigualdad(índicedeconcentración)sesitúan,poresteordenalemaniaycanadáyyamuypordebajodelamediasesitúan,entreel4%yel3%dedesigualdad,australiayespaña,poreseorden.esdecirelpaísdondeesmenorladesigualdadesenespaña.
enelGráfico1,dondeserepresentalacurvadeconcentracióndelosrecur-sosdelosestadosdespuésdetransferencias,seobserva:primero,unaescasadiferenciaentrepaíses,excepciónhechadesuizadondelacurvadeconcentración
16 estosíndicesdecorresponsabilidadparaelconjuntodeProvinciasyterritorios,enlamedidaenqueexistendiferentescapacidadesderegulaciónogestiónentrelasProvinciayterritoriosparadichostributos,sehancalculadomediantelasumadelosíndicesdecadaProvinciayterritorioponderadosporlaparticipacióndecadaunodeéstosenlarecaudacióntotaldelimpuestoencuestión.
200 luIsánGelHIerrorecIo/PedroatIenzamontero/davIdPatIñorodríGuez
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
cu
ad
ro
1M
ed
ida
s d
e c
or
re
sp
on
sa
bil
ida
d f
isc
al,
y d
e d
es
igu
ald
ad
y p
ro
gr
es
ivid
ad
en
la
d
istr
ibu
ció
n d
e l
os
re
cu
rs
os
de
lo
s e
sta
do
s e
n l
os
pa
íse
s f
ed
er
ale
s
Fuen
te:e
labo
raci
ónp
ropi
aa
parti
rde
las
sigu
ient
esfu
ente
s:p
ara
ale
man
ia,o
ficin
aes
tadí
stic
afe
dera
l,“s
tatis
tisch
esJ
ahrb
uch
fürd
ieb
un-
desr
epub
likd
euts
chla
ndu
ndfü
rdas
aus
land
cd
-ro
m”,
año
pub
licac
ión
2005
yb
ase
ded
atos
onl
ine
Gen
esIs
;par
aa
ustra
lia,a
ustra
lian
bur
eau
ofs
tatis
tics
(ww
w.a
bs.g
ov.a
u),y
com
mon
wea
ltho
faus
tralia
(200
4);p
ara
can
adá,
sta
tistiq
uec
anad
a(w
ww
.sta
tcan
.ca)
;par
aes
paña
,Ie
F,b
ad
esP
e(b
ase
ded
atos
del
sec
tor
Púb
lico
espa
ñol)
(ww
w.ie
f.meh
.es)
;min
iste
riod
eec
onom
íay
Hac
iend
a(w
w.m
eh.e
s)y
min
iste
rio
dea
dmin
istra
cion
esP
úblic
as(w
ww
.map
.es)
;par
as
uiza
,adm
inis
tratio
nfé
déra
led
esfi
nanc
es(2
005)
yo
ficin
afe
dera
lde
esta
díst
icas
(ww
w.
bfs.
adm
in.c
h)
201laFInancIacIÓnautonÓmIcaderéGImenGeneral…
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
estámuyalejadadelalíneadeequidistribución;segundo,queladiferenciaentrelosresultadosdecanadáyalemaniaseconcentranenlosnivelesdedesigualdaddelosLänderalemanesconmayoresingresosfinales;ytercero,quelosresultadosigualatoriosdeaustraliayespañasonprácticamente idénticos.esdecircon lascifrasobtenidassepuedepresumirqueelconjuntodetransferenciasimplicadasenelsistemadefinanciacióndelascomunidadesautónomasconducenaunasituacióndegranigualdadyporendequelanivelaciónimplícitaendichosistemaeselevadayúnicamenteequiparablealosresultadosobtenidosparacanadá.
Paraaportarunavisióncompletadelimpactoigualadordelastransferenciasenelsistemadefinanciaciónautonómicatomamoslasituaciónantesdetransferencias.enelcuadro1sepuedeobservarqueladesigualdadoriginaldeladistribucióndelosrecursosfinancierospercápitaesmuyaltatantoensuizayalemania,rondandoel18,5%,comoenespaña,entornoal15%,mientrasqueencanadáyaustraliaessensiblementeinferior,rondandoel6,5%.
observandolaFigura2seapreciacómolascurvasdeconcentracióndealema-niaysuizasonefectivamentelasmásalejadasdelalíneadeequidistribución,aunquelaconcentracióndeladesigualdadesdiferenteyaquemientrasparaalemanialadesigualdadesconsecuenciadelaescasacapacidadtributariadelosLänderquerecibenmenosrecursos,sajonia-anhalt,turingia,mecklemburgo-antepomerania,sajoniaybrandemburgo,enelcasodesuizasedebealsaltoeningresosdeloscantonesconmásrecursos,enconcretolosdeGinebraybasilea-ciudad.enelcasodeespañanoocurreestaconcentraciónnienlapartealtanienlapartebajadelarecaudación,poresonohaysaltosimportantesenlarecaudaciónylacurvadeconcentraciónsesuperponeconlostramosdelascurvasdealemaniaysuizaenlasquenosedandichossaltos.esdecirladesigualdadsedebetantoalaes-casarecaudacióndelascomunidadesautónomasquemenosrecaudancomoalarecaudaciónmayordelasquemásrecaudan.
cuando calculamos la diferencia entre la desigualdad inicial y final de lossistemasdefinanciación,atravésdelosíndicesreynolds-smolenskyyPechman-okner,españaeselpaísdondeladisminucióndeladesigualdadprovocadaporlossistemasdetransferenciasesmayor,conunareduccióndemásde11,5puntosdedesigualdad,sólocomparablealareducciónqueseproduceenalemania,querondalos10puntosporcentuales(77%y55%dereducciónenrelaciónasusrespectivasposicionesdedesigualdad iniciales).lossiguientessistemasquehacenquesereduzcamásladesigualdadsonlosdesuiza,másde4puntos,yaustralia,unos2puntos,conladiferenciadequeelprimeropartedeunadesigualdaddel19%,mientrasqueelsegundolohacedeunade6%.Porúltimo,sobresaleelcasodecanadá,dondelossistemasdetransferenciasapenasalteranladesigualdad,conunareduccióndelamismaprácticamentenula.
202 luIsánGelHIerrorecIo/PedroatIenzamontero/davIdPatIñorodríGuez
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
FIGura1curva de concentración de los ingresos totales (después de
transferencias) de los estados en los países federales
FIGura2curva de concentración de los ingresos tributarios de los
estados en los países federales
203laFInancIacIÓnautonÓmIcaderéGImenGeneral…
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
enresumen,losdatoscorroboranquelaigualdadquegeneranlossistemasdetransferenciasimplicadosenlafinanciaciónautonómicaesmuyelevada.tantoquehacenquedeunadistribuciónderecursosaltamentedesigualpasemosaproducirlasituaciónmásigualitariadelconjuntodepaísesanalizados.
4.2. Progresividad
Pasandoalaperspectivadelaprogresividad,encuantoalasituaciónantesdetransferenciassepuedendistinguirtresposiciones:unaprimeradedistribuciónprogresiva,canadá;otradedistribucióncasiproporcional,suiza,españayaustralia;yfinalmenteunaclaramenteregresivarepresentadaporalemania.enelcasodeca-nadálosvaloresdelosíndicestantodeKakwanicomodesuitssonmarcadamentenegativosy lacurvadeconcentracióndesuitsantesdetransferenciaspresentaunaformaatípicaencomparaciónconlasdelosdemáspaíses.ellosedebealaexistenciadeun“salto”enelpuntoenelqueseacumulaelQuébec,quehacequelacurvasesitúeporencimadelalíneadeequidistribución.dichosaltoseproducefundamentalmenteporqueestaProvinciapresentaunsistematributariosui generis,yaqueQuébeceslaúnicaProvinciaqueposee,desde1954,unimpuestopersonalsobrelarentapropioyquenohasuscritoelacuerdoderecaudacióndeImpuestos(arI)enelqueseestablecióunimpuestosobrelarentauniformeparatodaslasprovinciassuscriptoras17.noobstante,sieliminamosesetratamientoespecíficodeQuébeclosresultadosnosealteransustancialmenteysemantienelaprogresividaddeladistribucióninicialderecursostributarios18.ellotienesuexplicaciónenelhechodequeencanadálaigualaciónseproducealrepartirlosespaciosfiscales.
enlasituacióncontrariaseencuentraalemania,queeselpaísque,condife-rencia,mantieneunsistemaqueproduceunosíndicesderegresividadrelevantesyunacurvadeconcentración,verelGráfico3,eslamásalejada,pordebajo,delalíneadeequidistribución.dichoalejamientoseproduceporlaescasarecaudacióndelosLänderconmenorPIbpercápita.
respectoal restodepaísesquehemosdenominadocomodedistribuciónproporcional,australiapresenta lacurvamáspróximaa laequidistribución,con
17 véase,encuantoalahistoriadeacuerdosintergubernamentalesreguladoresdelsistemadefinan-ciaciónsubcentralencanadá,smItH(1998).enconcreto,enloreferentealasuscripcióndelosacuerdossobrerecaudacióndeImpuestos(Tax Collection Agreements)vigentesenlaactualidaddesde1962.
18 PorejemplosisehomogenizalaatribucióndeespaciofiscalalasProvinciasdeontario,albertaycolumbiabritánica,quesonlasdemayornúmerodehabitantes,losresultadosapenassufrenmodificaciónyaquelosíndicesdeKakwaniysuitstomanunvalorde-0,0836y-0,0844,respecti-vamente.
204 luIsánGelHIerrorecIo/PedroatIenzamontero/davIdPatIñorodríGuez
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
unosíndicesderegresividadmuycercanosacero,esdecir,unapautaderepartodelosrecursostributariosquesepuededecirprácticamenteproporcionalalPIb.enespañaysuizatambiénsusrespectivascurvasestánmuypróximasalalíneadeequidistribución,perono tantocomoenelcasodeaustralia.enelcasodeespañaobservamosquepartiendodeunacurvaprácticamentecoincidenteconlaequidistribuciónseproducetambiénunpequeño“salto”enunpuntocorrespon-dienteacanarias,queeslaúnicacomunidadautónomaquenoparticipaenelIvayenlosImpuestosespeciales.yenelcasodesuizaseproducetambiénunsalto,enestecasodemuchamásrelevancia,paraloscantonesdeGinebraydebasilea-ciudad19.
unavezaplicadoslossistemasdetransferenciastodoslospaísespresentaníndicesnegativos,loquerevelauncomportamientoprogresivodelconjuntodelossistemasdefinanciación.noobstanteaparecencambiossustanciales.Porejemplo,ahoraelpaíscuyafinanciaciónpresentaunamayorprogresividadesalemania,cuyosistemadetransferenciashacequesepasedeunaposiciónclaramenteregresivaaserlamásprogresiva.Porsuparteenespañaycanadáelniveldeprogresividadesaltoysimilar,sibienmientrascanadápartíayadeunasituacióndesignificativaprogresividad,enespañaelsistemadetransferenciasproduceunagrancorrec-ciónhaciendoquedeunsistemadedistribuciónderecursosinicialproporcionalsepaseaunosensiblementeprogresivodespuésdetransferencias.algosimilaralcasoespañolocurreconsuizaquetambiéndacomoresultadounimportantesaltodeprogresividad.Finalmente,elcasodeaustraliaesrepresentativodeunasituacióndondeelsistemasemantienemuycercanoalaproporcionalidadaunqueligeramenteprogresivo.estascaracterísticassepuedenapreciarenelGráfico4,dondeahoratodaslascurvasestányaporencimadelalíneadeequidistribuciónydondeseobservanunasmenores irregularidadesqueantesdecomputar lossistemasdetransferencias.
elresultadodelaevaluacióndelaprogresividadesque,enelcasodees-paña,elsistemade transferenciasposicionaa lascomunidadesautónomasenunasituacióndenivelaciónsimilara losde lamayorpartede lospaísesobjetodecomparación,conunaprogresividadcomparableentérminosrelativosaladealemaniaycanadá.
19 enelcasodebasilea-ciudadnoseapreciaelsaltoalserelcantónconmayorPIbpercápitaconloque,alagregarlo,lacurvatomavalor1ysuefectosólosepuedepercibirenlapendientedelacurvadeconcentracióneneseúltimotramo.tantoparaelcantóndeGinebracomoparaeldebasilea-ciudadelorigendesumayorrecaudaciónestáenelejerciciodesucapacidadfiscalenlostributospropios.
205laFInancIacIÓnautonÓmIcaderéGImenGeneral…
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
FIGura3curva de concentración de suits de ingresos tributarios de
los estados en los países federales
Fuente:elaboraciónpropiaapartirde lassiguientesfuentes:paraalemania,oficinaestadísticafederal,“statistischesJahrbuchfürdiebundesrepublikdeutschlandundfürdasauslandcd-rom”,añopublicación2005ybasededatosonlineGenesIs;paraaustralia,australianbureauofsta-tistics(www.abs.gov.au),ycommonwealthofaustralia(2004);paracanadá,statistiquecanada(www.statcan.ca);paraespaña,IeF,badesPe(basededatosdelsectorPúblicoespañol)(www.ief.meh.es); ministerio de economía y Hacienda (ww.meh.es) y ministerio de administracionesPúblicas(www.map.es);parasuiza,administrationfédéraledesfinances(2005)yoficinafederaldeestadísticas(www.bfs.admin.ch)
FIGura4curva de concentración de suits de los ingresos totales (des-pués de transferencias) de los estados en los países federales
206 luIsánGelHIerrorecIo/PedroatIenzamontero/davIdPatIñorodríGuez
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
5. corresPonsabIlIdadynIvelacIÓn.unavaloracIÓnsImultánea
lacaracterizacióndelsistemadefinanciaciónautonómicaquesederivadelos resultados obtenidos puede resumirse de la siguiente forma: el sistema definanciaciónautonómicaderégimengeneralmantieneunaescasacorresponsabi-lidadfiscal,equiparablealaalemana,comoconsecuenciadelaescasacapacidadnormativasobre los tributos;ensuorigen,cuandosólose tienenencuenta losrecursostributarios,partedeunasituacióndedesigualdadmuyaltaequiparablealadealemaniaysuiza;sinembargo,unavezqueactúanlastransferenciasysusmecanismosimplícitosdenivelaciónelresultadoesqueladistribuciónderecursossevuelvemuyigualitaria,mayorinclusoqueladeaustralia,dondefuncionaelsistemadetransferenciasdenivelaciónexpresomáscompleto;entérminosdeprogresividadnuestrosistemaessimilaralcanadienseymuycercanoalalemán,queeselquealapostreresultamásprogresivo.enresumen,nosencontramosenlafranjadelosmuyniveladoresydelospococorresponsables,aunquesiempreenposicionescomparablesalasdealgunosdelospaísestomadoscomoreferencia.
esteresultadoponeencimadelamesalacuestióndesilamodificacióndelacorresponsabilidadfiscalnosinduciráonoamodificarlaposicióndelsistemadefinanciaciónautonómicaenmateriadenivelación.Podemosafrontarlarespuestaaestacuestiónconunbreveejerciciodeanálisisgráfico.
efectivamente,enlasFiguras5y6seponenenrelaciónlastresvariablesquehemosutilizadoparacaracterizarelsistemadefinanciaciónautonómica:correspon-sabilidad,igualdadyprogresividad.enelgráfico5seobservaclaramentequenoexisteningunarelaciónentreelgradodecorresponsabilidadfiscalyladesigualdadenladistribuciónderecursosentreestadosenlospaísestomadoscomoreferencia.dehechoexistencasoscontradictoriostantodedesigualdadequiparablecongradosdecorresponsabilidadopuestos(alemaniaycanadá),comodenivelessimilarescorresponsabilidadcondesigualdadopuesta(australiaysuiza).elresultadoquesesiguedeestegráficoesquelasdecisionessobrecorresponsabilidadydesigualdadenladistribuciónderecursossonindependientes,oalmenosqueelefectofinancierodelacorresponsabilidadsevealteradosustancialmenteporelimpactoniveladordelastransferenciassinqueexistaunpatrónalrespecto.deigualforma,enelgráfico6,dondeserelacionacorresponsabilidadyprogresividad,seapreciacómotampocoexisteunpatrónclaroquepermitarelacionarambasvariables.Paísescomosuizayaustralia,conungradodecorresponsabilidadsimilarmantienenunaprogresividadsustancialmentedistinta,mientrasquepaísescomoespañaycanadámuydistantesenmateriadecorresponsabilidadsinembargoproducenunosresultadosenmateriadeprogresividadmuysimilares.
207laFInancIacIÓnautonÓmIcaderéGImenGeneral…
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
Fuente:elaboraciónpropiaapartirde lassiguientesfuentes:paraalemania,oficinaestadísticafederal,“statistischesJahrbuchfürdiebundesrepublikdeutschlandundfürdasauslandcd-rom”,añopublicación2005ybasededatosonlineGenesIs;paraaustralia,australianbureauofsta-tistics(www.abs.gov.au),ycommonwealthofaustralia(2004);paracanadá,statistiquecanada(www.statcan.ca);paraespaña,IeF,badesPe(basededatosdelsectorPúblicoespañol)(www.ief.meh.es); ministerio de economía y Hacienda (ww.meh.es) y ministerio de administracionesPúblicas(www.map.es);parasuiza,administrationfédéraledesfinances(2005)yoficinafederaldeestadísticas(www.bfs.admin.ch)
FIGura5relación corresponsabilidad-desigualdad
después transferencias
FIGura6relación corresponsabilidad-progresividad
después transferencias
208 luIsánGelHIerrorecIo/PedroatIenzamontero/davIdPatIñorodríGuez
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
elresultadodeambascomparacionesesquedadoquehemostomadocomoindicadoresdelanivelaciónelgradodeigualdadyprogresividaddeladistribuciónderecursosyambasvariablescarecenderelaciónconlacorresponsabilidaddentrodelgrupodereferenciatomado,parecerazonableintuirquemodificacionesenlavariablecorresponsabilidadnotienenporquéconduciraalteracionessustancialesdelanivelación,yaquelasdecisionessobrenivelaciónparecennotomarcomoreferenciaelgradodecorresponsabilidadfiscaldelsistema.odichodeotromodo,elrepartooriginalderecursosqueesfuncióndirectadelacorresponsabilidadfiscalnoimpidelanivelación.
noobstante,podemoshacerunejercicioadicionalconsistenteenrelacionarelgradodecorresponsabilidadconlavariaciónendesigualdadyprogresividadquegeneran lossistemasdetransferenciasaplicadosencadapaís.enesecaso, lacapacidaddereduccióndeladesigualdadenelrepartodelosrecursosfinancierosvendríamedidaporlosíndicesreynolds-smolenskyyPechman-okner,mientrasquelavariaciónenlaprogresividadsepuedemedirporladiferenciaentrelosíndicesdeKakwaniodesuitsdespuésyantesdetransferencias.
enlasFiguras7y8hemosrealizadoelejerciciopropuestoylaconclusiónesqueenestecasosísedaunciertonivelderelaciónentrelasvariablesconsideradas.así,observamosenlaFigura7cómoelajustelinealtienependientenegativa,conuncoeficientedecorrelaciónalto,convalorde0,8276.estoquieredecirquelaco-rresponsabilidadfiscalpareceoperaralainversaconlareduccióndeladesigualdaddeformaqueamayorcorresponsabilidadmenorreduccióndeladesigualdad.lacausadeestarelacióninversanoesdeterminableconuninstrumentotansimple20;noobstantenosseñalaalgoqueresultatambiénrelevante,queesquelacapaci-dadniveladorapuedeestarasociadaalvolumendetransferenciasyquemayoresvolúmenesdetrasferenciasparecenindicarmayornivelación.
aresultadosanálogosllegamossinoscentramosenelaumentodelaprogre-sividadquegeneranlossistemasdetransferencias,comosepuedeobservarenlaFigura8,elaumentodelaprogresividadsueleestarasociadoaunmenorpesodelastransferenciasyaunamayorcorresponsabilidadfiscal.
20 dadoloescasodelgrupoobjetodeanálisislaaplicacióndetécnicaseconométricaspotentesesimposible.
209laFInancIacIÓnautonÓmIcaderéGImenGeneral…
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
Fuente:elaboraciónpropiaapartirde lassiguientesfuentes:paraalemania,oficinaestadísticafederal,“statistischesJahrbuchfürdiebundesrepublikdeutschlandundfürdasauslandcd-rom”,añopublicación2005ybasededatosonlineGenesIs;paraaustralia,australianbureauofsta-tistics(www.abs.gov.au),ycommonwealthofaustralia(2004);paracanadá,statistiquecanada(www.statcan.ca);paraespaña,IeF,badesPe(basededatosdelsectorPúblicoespañol)(www.ief.meh.es); ministerio de economía y Hacienda (ww.meh.es) y ministerio de administracionesPúblicas(www.map.es);parasuiza,administrationfédéraledesfinances(2005)yoficinafederaldeestadísticas(www.bfs.admin.ch)
FIGura7relación corresponsabilidad-reducción de la desigualdad
(índice reynolds-smolensky)
FIGura8relación corresponsabilidad-auMento progresividad
(variación absoluta índice Kakwani)
210 luIsánGelHIerrorecIo/PedroatIenzamontero/davIdPatIñorodríGuez
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
6. conclusIones
elsistemadefinanciaciónautonómicaderégimencomúnalcanzaungradodecorresponsabilidadfiscalclaramenteinferioralamediadelgrupodepaísestomadocomoreferencia.enestesentidoesequiparablealasituacióndealemania,peroconladiferenciadequeennuestropaísladescentralizacióntributariaesmayorquelaalemana.asimismo,encuantoapesodelosingresostributariosrespectoaltotal,lasituaciónespañolaescomparablealasuiza,con2/3deltotaldeingresosnofinancierosprovenientesderecaudacióntributariaenambospaíses.sinembargo,elgradodecorresponsabilidadfiscalensuizaesmuchomayorqueenespaña.
enespañaesdondesealcanzaunamenordesigualdadunavezconsidera-doelsistemadetransferencias,conunnivelsóloequiparablealdeaustralia.sinembargo,antesdetransferencias,ladesigualdadesalta(sóloinferioraladesuizayalemania).deaquísededucequeelefectodeigualacióngeneradoporlastrans-ferenciasenespañaeselmáselevadodetodoslospaísesconsiderados,seguidoaciertadistanciaporalemania.
encuantoalaprogresividadenelrepartodelosrecursos,españapartedeuna situación inicial prácticamente de proporcionalidad, situación parecida a ladesuizayaustralia.despuésdetransferencias,losíndicesdeprogresividadsonaltosennuestropaís,muycercadelosquealcanzanlosdospaísesconmayorprogresividad,alemaniaycanadá.
comoconsecuenciadelasituacióndescritaenelpuntoanterior,españaesunodelospaísesdondeseproducemayorincrementodeprogresividad,sólosuperadoporalemania.enlosrestantespaísesdichoincrementoesbastantereducido,sobretodoencanadáyaustralia.
enresumen,nuestropaíssepuedecatalogarcomomuypococorresponsableymuyniveladorenlaperspectivacomparadaqueacometemosenestetrabajo.
sinospreguntamosquérelaciónguardancorresponsabilidadynivelación,omásenconcreto,siseplantealacuestióndesilamodificacióndelacorresponsa-bilidadfiscalnosinduciráonoamodificarlaposicióndelsistemadefinanciaciónautonómicaenmateriadenivelación,seconcluyedelanálisisquelasmodificacionesenlavariablecorresponsabilidadnotienenporquéconduciraalteracionessustan-cialesde lanivelación,yaque lasdecisionessobrenivelaciónparecennotomarcomoreferenciaelgradodecorresponsabilidadfiscaldelsistema.odichodeotromodo,elrepartooriginalderecursosqueesfuncióndirectadelacorresponsabilidadfiscalnodeterminalanivelación.
Porúltimo,yalcontrarioqueenelpuntoanterior,síexisteunarelaciónclaramen-tenegativaentrecorresponsabilidad,porunlado,ydisminucióndeladesigualdadyaumentodelaprogresividad,porotro.deloqueparecededucirsemayorcorres-ponsabilidadfiscalconduceamenorimpactoniveladordelastransferencias.
211laFInancIacIÓnautonÓmIcaderéGImenGeneral…
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
ANEXO. RESUMEN DE LOS S ISTEMAS DE F INANCIAC IÓN DE LOS PAÍSES CONSIDERADOS
a. España21
apartirdelaño2002seencuentravigenteunnuevosistemadefinanciaciónautonómicaderégimencomúnqueestablececomorecursostributariosdelasco-munidadesautónomasderégimencomúnsustributospropios,lastasasafectasalosserviciostraspasados,lostributosyacedidosconanterioridad(impuestossobreelpatrimonio,lassucesionesydonaciones,losactosjurídicosdocumentadosylastransmisionespatrimonialesylastasassobreeljuego)respectoaloscualesseam-plíanlasfacultadesnormativascedidasylarecaudacióntotaldelImpuestoespecialsobredeterminadosmediosdetransporte,delImpuestosobrelasventasmino-ristasdedeterminadosHidrocarburos(ambosconciertasfacultadesnormativas)ydelImpuestosobrelaelectricidad.ademássecompartenelIrPF,medianteunatarifapropiaequivalenteal33%delarecaudación,elIva(un35%)ylosImpuestosespecialessobrecerveza,vinoybebidasFermentadas,ProductosIntermedios,alcoholybebidasderivadas,laboresdeltabacoeHidrocarburos(un40%),comoparticipaciónenproporciónalosconsumosestimados.
enloreferidoalastransferenciasdestinadasagarantizarlasuficiencia,parasucálculosedefineunmontanteinicialdefinanciación,queincluyelafinanciaciónprevistaparalascompetenciascomunes,lascompetenciassanitariasylasrefe-rentesaserviciossociales,ysobredichomontantesedefinenlasnecesidadesdefinanciaciónacadac.a.segúnunconjuntodevariablesyponderacionesasocia-das,enlasqueprimalapoblación.unavezestablecidalasuficienciaestáticadelasnecesidadesdegastosglobalesdetodas lascompetenciassedescuenta larecaudaciónnormativadetributosytasascedidosocompartidos,deformaquelasnecesidadesdegastonocubiertasporesacapacidadfiscalautonómicasesatisfacenconunaaportacióndelFondodesuficiencia.dichaaportaciónoperacomomecanismodecierredelsistemadefinanciaciónyevolucionasegúnlatasadevariacióndeungrupodetributosquecomponenelíndicedenominadoIngresostributariosestructuralesdelestado.
apartedelosrecursosdefinanciaciónordinariaqueestableceelmodelodefinanciaciónautonómicaderégimencomúnexistenotrosrecursosadicionalestrans-feridosporelestadoalascc.aa.así,porunaparte,elFondodecompensaciónInterterritorial(FcI)instrumentaelprincipiodesolidaridadinterterritorialencuantoa
21 veánsesalInasJIménez(dIr.)(2002),monasterIoescudero(2001),rodríGuez-PonGa(2002),monasterIoescudero,suarezPandIello(1998).
212 luIsánGelHIerrorecIo/PedroatIenzamontero/davIdPatIñorodríGuez
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
laconvergenciaeneldesarrolloeconómicodelascc.aa.22.tienecarácteranualysedestinaalafinanciacióndeproyectosdeinversióndelascc.aa.sudotacióny loscriteriosde repartoysusponderacionessiguensiendo losmismosdesde1990.encuantoasudistribución,sólotienenderechoapercibirestatransferencialascc.aa.definidascomoregionesobjetivo1segúnlaregulacióneuropeasobreFondosestructurales,esdeciraquellascc.aa.conunPIbpercápita inferioral75%delamediadelaunióneuropea.
ademásdelFcIexistenlosconveniosdeinversiónconjuntaycontratos-pro-gramas,queconstituyenunosrecursosadicionalesdefinanciacióncaracterizadosbásicamenteporsubilateralidadydiscrecionalidad23.
22 cuyaexistenciavieneestablecidaconcarácterobligatorioporelart.158.2delaconstituciónes-pañola.
23 esdecirnosontransferenciasdiseñadasenbaseaunafórmulaobjetivaderepartomultilateral,sinoquesuimplementacióndependedelpoderdiscrecionaldelestadoasícomodelpoderdenegociaciónypresióndelascc.aa.enloscorrespondientesforosderelacionesbilaterales.
213laFInancIacIÓnautonÓmIcaderéGImenGeneral…
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
cu
ad
ro
a1
es
pañ
a. r
ec
ur
so
s (i
ngre
sos
no fi
nanc
iero
s) d
e l
as
co
Mu
nid
ad
es
au
tón
oM
as
de
ré
giM
en
co
-M
ún
1. a
ño
200
3. e
n M
ile
s d
e e
ur
os
y e
n p
or
ce
nta
je d
el
tota
l d
e f
ina
nc
iac
ión
y d
el
pib
(1)n
ose
han
incl
uido
las
cc
.aa
.for
ales
por
dis
fruta
rde
uns
iste
ma
defi
nanc
iaci
óns
usta
ncia
lmen
ted
ifere
nte
ala
sde
régi
men
com
ún.
(2)I
mpu
esto
sdi
rect
os:
tarif
aau
tonó
mic
ade
lIr
PF,
Impu
esto
sob
res
uces
ione
sy
dona
cion
es,
impu
esto
sob
ree
lpat
rimon
iod
ela
spe
rson
asf
ísic
asy
otro
sim
pues
tos
men
ores
(rec
argo
impu
esto
sob
rea
ctiv
idad
ese
conó
mic
as,
impu
esto
sob
reg
rand
ese
stab
leci
mie
ntos
com
erci
ales
,im
pues
tos
obre
pro
ducc
ión
ytra
nspo
rted
een
ergí
a...)
(3)I
mpu
esto
sin
dire
ctos
:Par
ticip
ació
nte
rrito
rializ
ada
ene
lIva
ye
nIm
pues
tos
espe
cial
es,i
mpu
esto
sob
retr
ansm
isio
nes
patri
mon
iale
sy
acto
sju
rídic
osd
ocu -
men
tado
sy
otro
sm
enor
es(t
ribut
osy
tasa
sso
bre
elju
ego,
impu
esto
sob
rec
ombu
stib
les
deriv
ados
del
pet
róle
o...)
.Fu
ente
:IeF
,ba
des
Pe
(bas
ede
dat
osd
els
ecto
rPúb
lico
espa
ñol),
sal
voe
nel
cas
ode
lFc
Ique
se
hao
bten
ido
delm
inis
terio
de
econ
omía
yH
acie
nda
(ww
w.
meh
.es)
yla
fina
ncia
ción
por
con
veni
osd
eco
labo
raci
óny
acu
erdo
ssu
scrit
osc
one
lest
ado,
cuy
afu
ente
es
ma
P,“
los
conv
enio
sde
col
abor
ació
nen
trela
a
dmin
istra
ción
Gen
eral
del
est
ado
yla
sc
c.a
a.”
.res
pect
oa
los
tribu
tos
yre
carg
osp
ropi
oss
eha
nes
timad
oa
parti
rde
dat
osd
el2
001
ala
mis
ma
tasa
de
actu
aliz
ació
nqu
eha
nex
perim
enta
do,e
nca
dac
.a.,
entre
199
9y
2001
.
214 luIsánGelHIerrorecIo/PedroatIenzamontero/davIdPatIñorodríGuez
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
b. Alemania24
enalemaniaprácticamentetodalalegislaciónsobretributoscorrespondealgobiernofederal,sibien,segúnelart.105.3delaleyFundamental,serequierelaaprobacióndelBundesratdetodaslasleyestributariasfederalessobreimpuestoscuyarecaudaciónseatribuyatotaloparcialmentealosLänder.
elsistematributariodelosLändersecomponede:
– Impuestos propios: impuesto sobre el patrimonio neto, impuesto sobresucesiones y donaciones, impuesto sobre transmisiones patrimoniales,impuestosobrelacerveza,impuestosobrevehículosamotoreimpuestossobreapuestas,juegoyloterías.
– Impuestos compartidos: impuesto sobre la renta personal25, impuestosobrerentadesociedades26,Iva27yparticipaciónenelimpuestoindustriallocal28.
enloreferidoalastransferenciassepuedendistinguir,porunaparte,aquellasquetienenunrepartoverticaldesdelafederaciónalosLänder,entrelasqueseincluyentransferenciascondicionadasafectadasensumayorparteafinanciaciónde inversiónpúblicay las transferencias federalescomplementarias (que formanpartedelsistemadenivelaciónalemán);yporotraparte,lospagosdenivelaciónhorizontalesdeunosLänderaotros.
lanivelaciónhorizontalenalemaniatienecomoobjetivo,segúnelart.107.2delaleyFundamentalalemana,lacorreccióndeladesigualdadencapacidadesfinancierasdelosLänderyseorganizamedianteunsistemadepagosanualesdenivelacióndondelasnecesidadesdegastoseestimanapartirdeunafinanciaciónper
24 véanseboadway,watts(2004),GIménezmontero(2003),watts,Hobson(2000),sPaHn,FÖttInGerysteInmetz(1998).
25 losLänderparticipandeun42,5%(entreloscualesserepartesegúnrecaudaciónterritorializada),correspondiendootro42,5%paraelgobiernofederalyelrestante15%paralosgobiernoslocales.
26 sereparteal50%entrelafederaciónylosLänder.elrepartoentrelosLänderserealizasegúnelcriterioderecaudaciónterritorializada.
27 el5,63%delarecaudacióntotaldelIvacorrespondealgobiernofederalparalafinanciacióndelosfondosdegarantíasdelaspensionespúblicas.delresto,el2,2%estádestinadoalosgobiernoslocalesenconceptodeparticipaciónenelIvaydeloquequeda,participanelgobiernofederalenun50,4%ylosLänderenun49,6%(un75%serepartesegúnlapoblaciónyel25%restantesegúnlacapacidadfiscal,loqueconstituyelaprimeraetapaenelcálculodelanivelación,comoseveráposteriormente).
28 el15%delimpuestoindustriallocalserepartedelasiguientemanera:el42,2%paraelgobiernofederalyel57,8%paraelLandcorrespondiente.
215laFInancIacIÓnautonÓmIcaderéGImenGeneral…
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
cápitaajustada,elestándardereferenciaeslamedianacionalylosdesembolsossonobligatoriosparalosLänder másricos.elcálculodelanivelaciónalemanaserealizaentresetapas.Primera,conelobjetivodequeningúnLandtengaunacapacidadfiscal29percápitainferioral92%delamedianacional,aquelquenollegueaesenivelrecibiráunaparticipaciónenel25%delarecaudacióndelIvadestinadoalosLänder.ensegundolugarsecalculanlastransferenciasdenivelaciónderepartohorizontalentrelosLänderapartirdeunamedicióndeladiferenciaentrelacapacidadfiscalpercápitadecadaLandylamediafederal,demaneraqueserecibeningresosdenivelacióndel100%deladiferenciasilacapacidadfinancieraesinferioral92%,del37,5%siestáentreel92%yel100%;ysepagapornivelaciónel15%delexcesosiéstasesitúaentreel100%yel101%demedianacional,el66%deexcesosiestáentreel101%y110%,ydel80%silacapacidadfinancierasuperael110%de lamedia federal.Finalmente,existenunospagosde transferencias federalescomplementarias(repartoverticaldelGobiernofederal)conelobjetivodequelosLänderlleguenaunacapacidadfiscaligualal99,5%delamedianacionalsitodavíanohanllegadoaeseniveltraslasdosprimerasetapasdescritas.
29 lacapacidadfiscal relevanteaestosefectossecalculacomo lasumade laparticipaciónen larecaudacióndelIrPFydelimpuestodesociedadesydelconjuntodeingresostributariosexclusivos(conceptosantesdescritos).
216 luIsánGelHIerrorecIo/PedroatIenzamontero/davIdPatIñorodríGuez
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
cu
ad
ro
a2
ale
Ma
nia
. re
cu
rs
os
(ing
reso
s no
fina
ncie
ros)
de
lo
s l
än
de
r. a
ño
200
4. e
n M
illo
ne
s d
e e
ur
os
y
en
po
rc
en
taje
de
l to
tal
de
fin
an
cia
ció
n y
de
l p
ib
(1)I
mpu
esto
sdi
rect
os:I
mpu
esto
sob
rela
rent
ape
rson
al,i
mpu
esto
de
soci
edad
es,i
mpu
esto
sob
ree
lpat
rimon
io,i
mpu
esto
sob
res
uces
ione
s,im
pues
toin
dust
rial,
impu
esto
sob
red
escu
ento
inte
rese
s.(2
)Im
pues
tos
indi
rect
os:I
mpu
esto
sob
rea
dqui
sici
ónd
ein
mue
bles
,im
pues
tos
obre
veh
ícul
osa
mot
or,i
mpu
esto
sso
bre
lote
rías
yap
uest
asy
otro
s.(3
)tra
nsfe
renc
ias:
Par
ticip
ació
nen
Iva
,tra
nsfe
renc
iad
eni
vela
ción
ytr
ansf
eren
cias
fede
rale
sco
mpl
emen
taria
s.Fu
ente
:ofic
ina
esta
díst
ica
fede
ral,
“sta
tistis
ches
Jah
rbuc
hfü
rdie
bun
desr
epub
likd
euts
chla
ndu
ndfü
rdas
aus
land
200
5c
d-r
om
”;o
ficin
afe
dera
lest
adís
tica,
ba
sed
eda
tos
onlin
eG
enes
Is.
217laFInancIacIÓnautonÓmIcaderéGImenGeneral…
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
c. Australia30
enestepaísexiste,enlapráctica,unsistemadeseparacióndetributosentrelosdosnivelesdegobierno,aunqueconprimacíadelGobiernofederal.esteúltimomantieneensupoderlosprincipalesimpuestoscomosoneldelarenta,losquerecaensobrelasventasgeneralesysobrelosconsumosespecíficosylosderechosaduaneros,mientrasquelosestados,porsuparte,centransucapacidadtributariaenelimpuestosobrenóminas,losimpuestossobretransaccionesfinancierasydecapital,losimpuestossobreeljuego,losimpuestossobrepropiedadinmueble,losimpuestossobresegurosylosimpuestossobrevehículosamotor.
Porsuparte,elsistemadetransferenciashacialosestadosyterritoriosestáformadopor31:unatransferenciaincondicionadadenivelaciónbasadaenelrepartode larecaudacióndel impuestofederalsobrebienesyservicios (Ibsdeaquíenadelante)ylacofinanciacióndelaasistenciasanitaria;unconjuntodetransferenciascondicionadasconobjetivoespecífico32;yotrastransferenciasmenores,comosonlatransferenciadeequilibriopresupuestario,quecompensalapérdidadetransferenciadenivelaciónderivadadelaúltimareforma,ylospagosenconceptodepolíticadecompetenciaylasreformasasociadasalamisma.
elsistemadenivelación,querepresentalatransferenciamásrelevante,per-sigueotorgaracadaestadooterritorioaustralianounacapacidaddesuministrodeserviciospúblicosigualalestándarmedionacional,suponiendoqueelestadorealizaelesfuerzomediopararecaudaringresosdesuspropiosimpuestosyquelograunagestióneficientededichosservicios.laimplementacióndelanivelaciónimplicalaidentificaciónymedicióndelasdiferenciasentrelosestadosencostesde prestación de servicios y en capacidad relativa de recaudar ingresos. Paraelloprimerosecalculan losestándaresfinancierosyseelaboraunpresupuestodenivelación.acontinuaciónseestimanlasnecesidadesdegastoeingresode
30 vercommonwealtHoFaustralIa(1999,2004),commonwealtHGrantscommIssIon(2004),GIménezmontero(2003).
31 elsistemadefinanciacióndelosestadosyterritoriosenaustraliaexperimentóunareformaen1999conelacuerdointergubernamentalsobrelareformadelasrelacionesfinancierasCommonwealth-estadosactualmentevigente.elcontenidodelacuerdoseencuentraencommonwealtHoFaustralIa(1999).
32 reguladas bajo acuerdos intergubernamentales y que normalmente responden a objetivos dealcancenacionalyaciertascondicionesencuantoarequerimientosdepolíticageneral,encuantoaporcentajesdefinanciacióncompartidadelosgastosalosquesedestinayencuantoalapre-sentaciónporpartedelosgobiernosreceptoresdeinformesperiódicosencuantoalaconsecucióndelosobjetivosperseguidos.lossectoresdegastoprincipalesalosquesedestinasonsanidad(38%deltotal),educación(15%),seguridadsocial(7,5%),transporte(5,2%)yvivienda(4%).
218 luIsánGelHIerrorecIo/PedroatIenzamontero/davIdPatIñorodríGuez
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
cadaestado33yseagreganparadeterminar laparticipación totalpercápitadecadaestadoenelfondoglobaldenivelación.yporúltimosecalculaelpromediodelasestimacionesdelosfactoresdeponderaciónpercápita(relativities)delosúltimoscincosañosfiscalesparacuantificarelfactordeponderaciónaaplicarenelañocorriente.estosfactoresdeponderaciónsonexpresadoscomoratiosdeunpromedionacionaligualauno,deformaqueunfactorpordebajode1indicaqueelestadoencuestiónrequiereunaparticipaciónpercápitaenelfondoglobalpordebajodelaparticipaciónigualitariapercápitaentretodoslosestadosyterritoriosyviceversasielfactordeponderaciónsesitúaporencimade1.
33 Paracadaserviciosecalculaelgastopercápitaenquecadaestadodeberíaincurrirsisuministraraelnivelmedionacionaldelservicio, teniendoencuentaelniveldeusoy loscostesunitariosdeprovisióndelserviciopúblicoencuestión(necesidadesdeusoydecostes).Porsuparte,paracadafuentedeingresossecalculaelingresopercápitaquecadaestadodeberíarecaudarsiaplicaraelesfuerzotributariomedionacionalasupropiabaseimponible(siaplicaraeltipoimpositivomedionacional).lasbasesimponiblessonestimadasgeneralmenteusandoelvalordelastransaccionesencadaestadoquedeberíansergravadassegúnlapolíticatributariacomúnentrelosestados.enotroscasos,losmenos,seusanotrosindicadoreseconómicoscomovariablesproxydelabaseimponible(porejemplo,larentafamiliarbrutadisponibleenlaestimacióndelabasedelosimpuestossobreeljuego).
219laFInancIacIÓnautonÓmIcaderéGImenGeneral…
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
cu
ad
ro
a3
au
str
ali
a. r
ec
ur
so
s (i
ng
re
so
s n
o f
ina
nc
ier
os
) de
lo
s e
sta
do
s y
te
rr
ito
rio
s.
añ
o 2
003-
2004
. en
Mil
l. $
. y e
n p
or
ce
nta
je d
el
tota
l d
e f
ina
nc
iac
ión
y d
el
pib
(1)I
mpu
esto
sdi
rect
os:I
mpu
esto
sob
ren
ómin
ase
impu
esto
sso
bre
lap
ropi
edad
inm
uebl
e.(2
)Im
pues
tos
indi
rect
os:I
mpu
esto
sso
bre
trans
acci
ones
fina
ncie
ras
yde
cap
ital,
sobr
eel
jueg
o,s
obre
seg
uros
,sob
rev
ehíc
ulos
am
otor
yo
tros.
(3)t
rans
fere
ncia
s:la
de
nive
laci
ón,l
ade
equ
ilibrio
pre
supu
esta
rio,s
obre
pol
ítica
sde
com
pete
ncia
nac
iona
lyla
stra
nsfe
renc
ias
espe
cífic
ass
ólo
con
dest
ino
alo
ses
tado
sy
terr
itorio
s,n
oa
los
gobi
erno
slo
cale
s.Fu
ente
:Par
alo
sin
gres
ostr
ibut
ario
s:a
ustra
lian
bur
eau
ofs
tatis
tics,
“tax
atio
nre
venu
e,2
003-
2004
”yp
ara
las
trans
fere
ncia
s:c
omm
onw
ealth
ofa
ustra
lia,“
2004
-20
05b
udge
tpap
ern
º3:F
eder
alfi
nanc
ialr
elat
ions
200
4-20
05”.
220 luIsánGelHIerrorecIo/PedroatIenzamontero/davIdPatIñorodríGuez
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
d. Canadá34
elsistemadefinanciacióndelasProvinciascanadiensesestácompuestoporunconjuntodeimpuestosexclusivosprovinciales,comosonlosimpuestossobreconsumosespecíficos,losimpuestossobrenóminasycotizacionessocialesysa-nitarias,elimpuestosobreelcapitalylosimpuestossobreprimasdeseguros;yporungrupodeimpuestoscompartidosqueincluyenelimpuestosobrelarenta,salvoenQuébec,elimpuestodesociedades,exceptoenQuébec,ontarioyalbertayelimpuestoarmonizadosobreventas,vigenteenlasProvinciasdeterranova,nuevabrunswickynuevaescocia.
segúnlosacuerdosderecaudacióndeImpuestos(arI)vigentesdesde1962,elgobiernofederalrecaudalosimpuestossobrelarentapersonalydesociedadesenbeneficiodelasProvinciasyterritoriosacondicióndequeéstosúltimosmantenganlamismabaseimponibleyestructuradetiposimpositivos.lasProvinciasquenosuscribenlosarI(QuébecrespectoalimpuestosobrelarentayQuébec,ontarioyalbertaenrelaciónalimpuestodesociedades)mantienensuspropiosimpuestossobrelarenta,aunqueconunaconfiguraciónmuyparecidaalafederal.
encuantoalosimpuestossobreventas,existeunofederal(elimpuestofederalsobrebienesyservicios,Ibs)ysendosimpuestosprovincialessobreventasmino-ristasqueloaplicantodaslasProvinciassalvoalbertaylosterritorios.ademásdeltipogeneral,algunasProvinciasaplicantambiéntiposad-valoremsobreelconsumoespecíficodecarburantes,tabacoybebidasalcohólicas.noobstante,medianteacuerdoentreelgobiernofederalylasProvinciasdeterranova,nuevabrunswickynuevaescociaexisteunimpuestoarmonizadosobreventas,conuntipodel15%,quesereparteentrelafederación,7%,ylasProvinciasafectadas,8%.asimismosehaproducidounprocesodearmonizaciónentreel Ibs federalyel impuestosobreventasquebequés.
respectoalastransferenciasintergubernamentalesdestacanlatransferenciadenivelaciónylatransferenciaenmateriasanitariaydeprogramassociales(tcsPsdeaquíenadelante).ladenivelaciónesunatransferenciaincondicionadaquetieneporobjetoproporcionaratodaslasProvinciaslosrecursosfinancierosnecesariosparaofrecera losciudadanosunnivel razonablementecomparabledeserviciospúblicosatiposimpositivosequivalentes.sucuantificaciónyrepartoserealizame-diantelaaplicacióndeunafórmulaqueconsideraladiferenciaentreelresultadodeaplicareltipomedionacionalalabaseimponibleestándaryeldeaplicarloalabaseimponibledelaProvinciaencuestiónparacadaunadelas33fuentesdeingresos
34 véanse treFF, Perry (2004), boadway, Hobson (1998, 1993), smItH (1998) o atIenzamontero(2004).
221laFInancIacIÓnautonÓmIcaderéGImenGeneral…
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
englobadasenelsistemadenivelación.Paracadaunadeesas33fuentes,elniveldecapacidadfiscalalcualcadaProvinciadebellegarparaser“razonablementecomparableconotrasProvincias”,eselingresomediopercápitadelimpuestoencuestión en cinco Provincias “estándar” medianamente ricas: Québec, ontario,saskatchewan,columbiabritánicaymanitoba.
Porúltimo,latcsPsesunatransferenciacondicionadaalafinanciacióndelosprogramassubcentralesdesanidad,deenseñanzapostsecundariaydebienestarsocialqueproporcionaacadaProvincialamismacantidadtotalpercápita,mediantelasumade trescomponentes:una transferenciadeespaciofiscaldel impuestosobrelarentadelaspersonasfísicasydelimpuestodesociedadesconlafinali-daddefinanciarlaatenciónsanitariaylaeducaciónpostsecundaria,unacantidadadicionalparalasProvinciasmáspobresqueelevaelvalordelatransferenciadeespaciofiscalalpromediodelascincoProvinciasestándarantesmencionadas,yfinalmenteunpagoenefectivoparaalcanzarunadistribuciónigualitariaentérminosporhabitanteentretodaslasProvincias.
222 luIsánGelHIerrorecIo/PedroatIenzamontero/davIdPatIñorodríGuez
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
(1)n
ose
han
incl
uido
los
terr
itorio
s,a
ldis
fruta
rde
uns
iste
ma
defi
nanc
iaci
ónd
ifere
nte,
sob
reto
doe
nlo
rela
tivo
ala
stra
nsfe
renc
ias.
(2)I
mpu
esto
sdi
rect
os:I
mpu
esto
sob
rela
rent
ape
rson
al,i
mpu
esto
de
soci
edad
es,s
obre
lap
ropi
edad
inm
uebl
ey
asoc
iado
s,p
rimas
de
segu
rom
édic
oy
coti-
zaci
ones
alo
ssi
stem
asd
ese
gurid
ads
ocia
l.(3
)Im
pues
tos
indi
rect
os:I
mpu
esto
sge
nera
les
sobr
eve
ntas
,sob
reb
ebid
asa
lcoh
ólic
asy
taba
co,s
obre
car
bura
ntes
,sob
ren
vehí
culo
sa
mot
ory
otro
s.(4
)tra
nsfe
renc
ias:
lad
eni
vela
ción
,la
trans
fere
ncia
can
adie
nse
enm
ater
ias
anita
riay
de
serv
icio
sso
cial
es(t
cs
Ps
)yla
ssu
bven
cion
esa
pro
gram
asd
efin
an-
ciac
ión
conj
unta
.Fu
ente
:sta
tistiq
uec
anad
a,“
Ingr
esos
de
las
adm
inis
traci
ones
pro
vinc
iale
sge
nera
les,
año
200
5”
cu
ad
ro
a4
ca
na
dá
. re
cu
rs
os
(ing
reso
s no
fina
ncie
ros)
de
la
s p
ro
vin
cia
s1.
añ
o 2
005.
en
Mil
l. $
. y e
n
po
rc
en
taje
de
l to
tal
de
fin
an
cia
ció
n y
de
l p
ib
223laFInancIacIÓnautonÓmIcaderéGImenGeneral…
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
e. Suiza35
ensuizaelsistematributariofederalestácompuestopor:elIva,elimpuestofederaldirecto,elcualintegraadosimpuestos(elimpuestosobrelarentapersonalyelimpuestosobrerentadesociedades),elimpuestosobreaceitesminerales,losderechosdetimbre,elimpuestoanticipado,quegravalosinteresesydividendos,lospremiosdeloteríaylasprestacionesdelascompañíasdeseguro,losimpuestosespecialessobreelconsumodetabaco,cervezaybebidasalcohólicas,elimpuestosobreautomóvilesylatasadeexencióndelaobligacióndeservir.
Porsuparteelsistematributariodeloscantonesestácompuestofundamen-talmenteporelimpuestopersonalsobrelarenta,elimpuestosobreelpatrimoniodepersonasfísicas,el impuestosobrerentasdesociedades,el impuestosobrepatrimoniodesociedades,el impuestosobregananciasdecapital, el impuestosobretransmisionespatrimoniales,elimpuestosobresucesionesydonacionesyelimpuestosobrelapropiedadinmueble(quenoexisteen11cantones).
conrespectoalafinanciaciónmediantetransferencias,enelrepartodetodaslas transferencias federalesentre loscantonesexisteunelementodenivelaciónbasadofundamentalmenteenlacapacidadfinancieradelosgobiernoscantonales,medidaporeldenominado“índicedefinitivodecapacidadfinanciera”:dichoíndiceseobtieneponderandocuatrovariables:larentapercápitacantonal;lacargafiscal(lainversadelasumadeimpuestoscantonalesymunicipalesquerecaudacadacantón);elesfuerzofiscal(losingresostributariosporhabitanteponderadosporelíndicedecargafiscal)yunavariablerelacionadaconlasespecialesnecesidadesdegastodelaszonasdemontaña,calculadaponderandoelporcentajedesuperficiecultivable y ladensidaddepoblación. Juntoal anterior existeotroelementodenivelaciónenelrepartodelosrecursosquesebasaenlapoblación36.
lasprincipalestransferenciasson: laparticipacióncantonalen los ingresosfederales(30%delarecaudacióndelimpuestofederaldirecto37,10%delarecau-daciónnetadelimpuestoanticipado38,20%delimpuestosobreexencióndeobli-
35 véaseadmInIstratIonFederaledescontrIbutIons(2005),GIménezmontero(2003)odaFFlon(1998).
36 esderemarcarqueelsistemadenivelaciónsuizoseencuentraenprocesodereformadesde2003conlaaprobacióndelaleyfederalsobrelanivelaciónfinancieraylacompensacióndelascargas(de3deoctubrede2003)yqueestáprevistoqueentreenvigoren2008.véasepáginawebdeldepartamentofederaldefinanzasdesuiza.
37 delcualel17%serepartesegúnsurecaudaciónterritorializadayel13%restanteenfuncióndelapoblación,ponderadasegúnel“índicedefinitivodecapacidadfinanciera”.
38 delcualel50%serepartesegúnlapoblaciónyel50%restantesegúnpoblaciónponderadaporel“índicedefinitivo”perosóloentreloscantonescuyoíndicedefinitivoesinferiora100.
224 luIsánGelHIerrorecIo/PedroatIenzamontero/davIdPatIñorodríGuez
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
gacióndeserviryunporcentajedelosbeneficiosdelabancanacionalsuiza);lastransferenciasfederalescondicionadasqueincluyenunconjuntodesubvencionesdegastocompartidootransferenciascompensatorias39yel50%delosderechosaduanerossobrecarburantesyelrecargosobrelosmismosqueestáafectadoalafinanciacióndelgastoencarreteras40;ylascontribucionescantonalesagastosfederalesenelsistemadeseguridadsocial,lascualestambiénestánponderadasporelíndicedefinitivodecapacidadfinanciera.
39 dondeelporcentajedecompensaciónfederalestámoduladogeneralmentepordoscomponentes.unoprimerobásicoquedependedelascaracterísticasdelbienoserviciosubvencionadoyotrocomplementarioquedependefundamentalmentedel“índicedefinitivodecapacidadfinanciera”.
40 deesefondoglobalel12%estádestinadoalgastocantonalencarreteras,delcualel93%sereparteentreloscantonessegúndistintosindicadoresdenecesidadquecombinafundamentalmentelosgastosefectivoscantonalesencarreterasconelíndicedefinitivodecapacidadfinanciera.
225laFInancIacIÓnautonÓmIcaderéGImenGeneral…
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
cu
ad
ro
a5
su
iza
. re
cu
rs
os
(ing
reso
s no
fina
ncie
ros)
de
lo
s c
an
ton
es
. añ
o 2
003.
en
Mil
es
de
fr
an
co
s
su
izo
s y
en
po
rc
en
taje
de
l to
tal
de
fin
an
cia
ció
n y
de
l p
ib
(1)I
mpu
esto
sdi
rect
os:I
mpu
esto
sso
bre
lare
nta,
sob
ree
lpat
rimon
io,s
obre
elr
endi
mie
nto,
sob
ree
lcap
ital,
sobr
ebi
enes
inm
uebl
es,s
obre
gan
anci
asd
eca
pita
l,so
bre
suce
sion
esy
don
acio
nes,
(2)I
mpu
esto
sin
dire
ctos
:Im
pues
tos
obre
tran
smis
ione
sin
mob
iliaria
s,s
obre
esp
ectá
culo
s,s
obre
tene
ncia
sde
per
ros
yot
ros.
(3)t
rans
fere
ncia
s:s
ubve
ncio
nes
yre
embo
lsos
de
lac
onfe
dera
ción
,par
ticip
acio
nes
cant
onal
ese
nin
gres
osd
ela
con
fede
raci
ón.
Fuen
te:a
dmin
istra
tion
fédé
rale
des
fina
nces
,“Fi
nanc
esP
ubliq
ues
ens
uiss
e20
03”,
neu
chât
el,2
005.
226 luIsánGelHIerrorecIo/PedroatIenzamontero/davIdPatIñorodríGuez
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
bibliografía
admInIstratIon Fedérale des contrIbutIons (2005): Les impôts de la Confédération, des Cantons et des Comunes: un aperçu du système fiscal suisse,serviciodedocumentación,berna.
admInIstratIon Fédérales des FInances (2005): Finances publiques en Suisse 2003”, neuchâtel,2005.
atIenzamontero,P.(2004):El federalismo fiscal canadiense. La financiación de las provincias y territorios canadienses. esPal(asociacióndeestudiosdelsectorPúblicoautonómicoylocal),sevilla.
atKInson,a.b.(1970):“onthemeasurementofinequility”,Journal of Economic Theory,nº3,pp.244-263.
boadway,r.,HobsonP.a.r.(1993):Intergovernmental fiscal relations in Canada, canadiantaxPapernº96,canadiantaxFoundation,toronto.
boadway,r.,HobsonP.a.r.(1998):Equalization: its contribution to Canada´s economic and fiscal progress,JohndeustchInstituteforthestudyofeco-nomicPolicy,Queen´suniversity,Kingston.
boadway,r.,watts,r.l. (2004): “Fiscal federalism incanada, theusaandGermany”,wPnº6,IIGr,Queen´suniversity,Kingston.
boeX,J.,martínez-vázQuez,J.(2004):“designingintergovernmentalequaliza-tiontransferswithimperfectdata:concepts,practices,andlessons”,Working Paper,andrewyoungschoolofpolicystudies,Georgiastateuniversity.
boscH,a.,escrIbano,c.(1988):“lasnecesidadesdegastodelascomunidadesautónomas”,enI.e.F.(1988).
bucHanan,J.m.(1950):“Federalismandfiscalequity”,American Economic Review,vol.40,nº4,pp.583-99.
bucHanan,J.m.,Goetz,c.J.(1972):“efficiencylimitsoffiscalmobility:anassess-mentofthetieboutmodel”,Journal of Public Economics,nº1,pp.25-43.
bucHanan,J.m.,waGner,r.(1970):“Federalfiscalequalization”enmarGolIs(1970).
cabrer,b.,mas,m.,sancHo,a. (1991): “lasnecesidadesdeprovisióndeserviciospúblicosenlascc.aa.”,Palau 14. Revista Valenciana de Hacienda Pública,vol.13,pp.203-247.
calonGe,s.(2002):“efectosredistributivosdeimpuestosyprestacionesenespañaysuscc.aa.”,IX Encuentro de Economía Pública,vigo.
castells,a. (1.991): “la reformadelsistemadefinanciaciónautonómicayelproblemadelacorresponsabilidadfiscal”,Palau 14. Revista Valenciana de Hacienda Pública,15,págs.181-206.
227laFInancIacIÓnautonÓmIcaderéGImenGeneral…
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
castells,a,solé-ollé,a.(2000):Cuantificación de las necesidades de gasto de las Comunidades Autónomas: metodología y aplicación práctica, InstitutodeestudiosFiscales,madrid.
cHaKravarty,s.r.(1990):Ethical Social Index Numbers,springerverlag,berlín.commonwealtHoFaustralIa(1999):“Federalfinancialrelations1999-2000”,
Budget paper nº 3, www.budget..gov.au.commonwealtHoFaustralIa(2004):“Federalfinancialrelations2004-2005”,
Budget paper nº 3, www.budget..gov.au.commonwealtHGrantscommIssIon(2004):“reportonstaterevenueshar-
ingrelativities2004review”,www.cgc.gov.au.cowell,F.(1995):Measuring inequality,lseHandbooksineconomics,Prentice
Hall,2ªedición,londres.daFFlon,b.(1998):“Imposición,ingresospúblicosyfederalismoensuiza”,Ha-
cienda Pública Española,nº146,pp.13-41.Flatters, F., Henderson, v., mIeszKowsKI, P. (1974): “Public goods, ef-
ficiency,andregionalfiscalequalisation”,Journal of Public Economics,nº3,pp.99-112.
GIménezmontero,a. (2003):Federalismo fiscal. Teoría y práctica.tirantloblanch,valencia.
GInI,c.(1912):“variabilitàemutabilità,contributoallostudiodelledistribuzionierelazionistatistiche”,Studi Economico-Giuridici dell’ Universiti di Cagliari, 3,part.2,pp.1-158.
GoerlIcH,F.J.(1998a):“dinámicadeladistribuciónprovincialdelarenta.I:unenfoquedesdelaópticadeladesigualdad”,Quadern de Treball 69 (nova epoca),universidaddevalencia,valencia.
GoerlIcH,F.J.(1999):“dinámicadeladistribuciónprovincialdelarenta,1955-1995:unenfoquedesdelaópticadeladesigualdad”,Revista de Estudios Regionales,nº53,1999.
GoerlIcH,F.J.(2001):Desigualdad, diversidad y convergencia: (más) instrumentos de medida –Modelos de regresión,IvIe,valencia.
GoerlIcH,F.J.,mas,m.(1998):“medicióndelasdesigualdades:variables,indi-cadoresyresultados”,Moneda y Crédito,nº207.
HIerrorecIo,l.a.(1999):“sobrela“corresponsabilidadfiscal”enlafinanciaciónautonómica”,Boletín Económico de Andalucía,nº27,págs.31-47.
HIerro,l.a.,atIenza,P.,PatIño,d.(2006):“Inequalityandprogressivenessinthedistributionofrevenuesofthestatesinfederalcountries.acomparedstudy”,Working Paper (pendiente publicación) andrew young school ofpolicystudies,Georgiastateuniversity.
I.e.F.(1988):Cinco estudios sobre la financiación autonómica, madrid.
228 luIsánGelHIerrorecIo/PedroatIenzamontero/davIdPatIñorodríGuez
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
KaKwanI,n.c.(1977):“measurementoftaxProgresivity:anInternationalcom-parison”,Economic Journal, nº87(345),pp.71-80.
lambert,P.(1989):The Distribution and Redistribution of Income, basilblackwell,cambridgema.
ma,J. (1997):“Intergovernmentalfiscal transfer:acomparisonofninecountries(casesoftheunitedstates,canada,theunitedKingdom,australia,Germany,Japan,Korea,India,andIndonesia”,mimeo.
monasterIoescudero,c.(2002):“elsistemadefinanciaciónautonómicaapartirde2002.aciertoestratégicoydudastácticas”,Cuadernos de Infor-mación Económica,nº165,pp.33-41.
monasterIoescudero,c.,suárezPandIello,J.(1998):Manual de Ha-cienda Autonómica y Local,editorialariel,barcelona.
musGrave,r.a.(1961):“approachestoafiscaltheoryofpoliticalfederalism”,enn.b.e.r.(ed.),1961.
n.b.e.r. (ed.) (1961):Public finances: needs, sources and utilization, PrincetonuniversityPress,Princeton.
olanoFernández,c.(1987):“lanivelacióndelosserviciospúblicosfundamenta-les”,Palau 14: Revista valenciana de Hacienda Pública,vol.3,pp.49-76.
olmedadíaz,m.(1987):“comunidadesgrandesversuscomunidadespequeñas:elnivelmínimodeserviciospúblicos”,Palau 14: Revista valenciana de Ha-cienda Pública,vol.3,pp.119-133.
PecHam,J.a.,oKner,b.(1974):Who Bears the Tax Burden?, brookingsInstitu-tion,washington,dc.
raFuse,r.(1990):“representativeexpenditures:addressingtheneglecteddimen-sionof fiscal capacity”, U.S. Advisory Commission on Intergovernmental relations,washingtondc
reynolds, m., smolensKy, e. (1977): Public Expenditures, Taxes and the Distribution of Income: The United States, 1950, 1961, 1970, academicPress,nuevayork.
rodríGuez-PonGa, estanIslao (2002): “el nuevo modelo de financiaciónautonómica y las novedades fiscales para 2002”, Presupuesto y Gasto Público,vol.28.
ruIz-castIllo,J.(1986):“Problemasconceptualesenlamedicióndeladesigual-dad”,Hacienda Pública Española,nº101,pp.17-31.
salasr.(1996):“Fundamentosdebienestardelosíndicesdedesigualdadpertene-cientesalaclasedelaentropíageneralizada”,Investigaciones Económicas, vol.20,nº3,pp.403-409.
salInasJIménez,J.(dIr.)(2002):El nuevo modelo de financiación autonómica, IeF,colecciónestudiosdeHacienda.
229laFInancIacIÓnautonÓmIcaderéGImenGeneral…
revIstadeestudIosreGIonalesnº78,I.s.s.n.:0213-7585(2007),PP.191-229
secretaría de estado deHacIenda (1.990): Informe sobre la Imposición personal sobre la renta y el patrimonio,meH,madrid.
sen,a.(1973):On economic inequality,oxforduniversityPress,oxford.sHaH,a.(1996):“afiscalneedapproachtoequalization”,Canadian Public Policy,
vol.32,nº2,pp.99-115.sHorrocKs,a.F.(1980):“theclassofadditivelydecomposableinequalitymeas-
ures”,Econometrica, 48,pp.613-625.sHorrocKs, a.F. (1982): “Inequality decomposition by factor components”,
Econometrica,50,pp.193-211.sHorrocKs,a.F. (1984):“Inequalitydecompositionbypopulationsubgroups”,
Econometrica, 52,pp.1369-1386.smItH,e.H.(1998):Federal-provincial tax sharing and centralized tax collection in
Canada,specialstudiesintaxationandpublicfinancenº1,canadiantaxFoundation,toronto.
sPaHn, P.b., FÖttInGer, w., steInmetz, I. (1998): “cesión de impuestos yadministracióntributariaenelmodeloalemándefederalismocooperativo”,Hacienda Pública Española,nº146,pp.99-120.
suIts,d.b.(1977),“measurementoftaxProgressivity”,American Economic Re-view,vol.67(4),pp.747-752.
treFF,K.,Perry,d.b.(2002):Finances of the Nation 2001, canadiantaxFoun-dation,toronto.
watts,r.l.,Hobson,P.(2000):“FiscalfederalisminGermany”,mimeo.zubIrI,I.(1985):“unaintroducciónalproblemadelamedicióndeladesigualdad”,
Hacienda Pública Española,nº95,pp.291-317.