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La financiación de las políticas La financiación de las políticas socialessociales
Oscar CetrángoloCEPAL
Taller “Financiación de las políticas sociales” III Encuentro Internacional de Redes EUROsociAL
México DF, 23 - 25 de junio de 2008
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
Tres dimensiones del problema
Macro: solvencia y restricción fiscal
Sectorial: financiamiento y organización de la salud y educación
Micro: financiamiento y autonomía de unidades microeconómicas (escuela, hospital)
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
La dimensión macro: solvencia y restricción fiscal
Nuevo espacio fiscal para el financiamiento del
gasto social
Asignación del presupuesto y rigideces
Inversión o gasto
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
El nuevo “espacio fiscal”
El nivel de carga tributaria total resulta inadecuado para el
financiamiento público, lo que estaría indicando, por parte
de la sociedad de los países de la región, una preferencia
de intervención gubernamental no consistente con los
recursos transferidos al sector público por las familias.
Durante los últimos años, el fuerte crecimiento de los
recursos, acompañado por una política de contención del
gasto, determinó un importante superávit primario y
tendencias hacia el equilibrio global.
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
Presión tributaria (sin Seguridad Social), Gasto y resultados del Gobierno Central
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Ingresos tributarios sin SS Resto de ingresos Gastos totales Resultado primario Resultado global
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Presión tributaria por países en 1990 y 2005
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Nicaragua
Venezuela
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PAISES EN QUE LA
PRESION AUMENTÓ
PAISES EN QUE LA
PRESION BAJÓ
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
Carga tributaria y desarrollo económico
A diferencia de lo usualmente mostrado en los estudios
que comparan la presión tributaria de países en distintas
regiones del planeta, en América Latina, aquellos que
muestran un mayor nivel de PIB por habitante no
coinciden con los de mayor presión tributaria.
De los seis países con más de 8000 u$s por habitante
(medido en precios de paridad) sólo Argentina, Brasil y
Uruguay se encuentran entre los de mayor presión; Chile
presenta un nivel de carga intermedio, mientras que
Costa Rica y México recaudan menos de 15% del PIB.
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
Carga tributaria y PIB por habitante (medido en PPP)
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Presión tributaria 2005 (eje izquierdo) PIB per cápita 2004 (eje derecho)
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
Carga tributaria y desigualdad
Tampoco son los países menos desiguales
(Uruguay, El Salvador, Costa Rica y Venezuela)
los que presentan mayor presión tributaria. La
tributación, entonces, no ha sido la explicación
de una mejor distribución del ingreso, ni tampoco
parece ser que la mejor distribución del ingreso
esté asociada a una mayor capacidad para
cobrar efectivamente los impuestos.
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
Ingresos tributarios y coeficiente de Gini. Año 2005
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Presión tributaria 2005 (eje izquierdo) GINI 2005 (eje derecho)
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
Estructura tributaria de América Latina en relación con países más desarrollados
De una primer aproximación se puede adelantar que la estructura
tributaria de los países latinoamericanos es más regresiva que la
correspondiente a las economías desarrolladas, lo que afecta
negativamente la distribución de la renta y constituye uno de los
factores que hace de América Latina una de las regiones más
desiguales del planeta. Resulta llamativo que el nivel de imposición
general a los consumos (el de características más regresivas)
resulta ser muy similar entre los países de la región y los del mundo
desarrollado. La diferencia entonces se encuentra en el pobre
desempeño de la imposición a la renta y la correspondiente a la
seguridad social (impuestos de características más progresivas o
proporcionales).
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
Imposición directa en la estructura tributaria. Comparación con la OCDE – Año 2005 (% PIB)
Región TOTALRentas y
Ganancias de Capital
PropiedadOtros
directosSubtotal Directos
Bienes y Servicios y trans. Int.
OtrosSeguridad
Social
América Latina 17,0 3,8 0,8 0,2 4,8 9,4 0,5 2,3OCDE 36,4 12,9 2,0 0,3 15,2 11,5 0,2 9,3 EU 15 40,1 13,7 2,1 0,4 16,2 12,1 0,3 11,3 EEUU 26,8 12,5 3,0 0,0 15,5 4,6 0,0 6,6 Japón 26,4 8,5 2,6 0,0 11,1 5,3 0,1 10,0
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
Recaudación por tipo de impuesto. Países ordenados por nivel de tributación directa (en % del PIB)
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A la renta y gcias. de capital A la propiedad y otros directos Contribuciones a la SS
Generales sobre bs. y serv. Específicos sobre bs. y serv. Al comercio y transacc. Internac.
Otros indirectos
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
Otros factores que influyen sobre el nivel de carga tributaria
Muchos de los países de la región tienen fuentes de
financiamiento no tributarias que son de suma
importancia. Venezuela, Bolivia, México, Ecuador, Chile
y Paraguay son claros ejemplos de situaciones en donde
los recursos naturales brindan ingresos fiscales de tal
importancia que han relevado a sus gobiernos de la
necesidad de afianzar la recaudación tributaria. En
Panamá deben considerarse los recursos del Canal.
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Ingresos tributarios y no tributarios
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Presión tributaria 2005 (eje izquierdo) Resto de ingresos 2005 (eje izquierdo) GINI 2005 (eje derecho)
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
¿Cómo usar el nuevo espacio fiscal? Rigideces
Las rigideces fiscales son restricciones institucionales que limitan la capacidad de modificar el nivel o estructura del presupuesto público.
Esas restricciones institucionales pueden tener diferente sustento normativo, pudiendo estar consagradas en las constituciones, leyes u otro tipo de norma o ser el producto de limites políticos al manejo presupuestario.
Adicionalmente, la definición de las rigideces debe hacer mención a un determinado período de tiempo. En el corto plazo, la casi totalidad del presupuesto es de carácter rígido. En el lago plazo, todo el presupuesto cobra mayor flexibilidad.
Existen condiciones particulares en los que las rigideces pasan a ser un problema de segundo orden.
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Causas de rigideces
Sistemas de seguridad social
Relaciones intergubernamentales
Recursos extraordinarios
Inversión en infraestructura
Otro gasto social
Servicios de la deuda
Cláusulas de ajuste endógeno
Restricciones políticas
Otras
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Rigideces derivadas del pago de la deuda (información correspondiente a 2005)
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Deuda pública en % del PIB Pago de Intereses de deuda en % del gasto total
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Clasificación de rigideces
Rigidez por Rasgo dominante Tipo de rigidez
Recurso Gasto Seguridad social X X Principio del
beneficio Financiamiento de infraestructura X Sistema de reparto (coparticipación) de impuestos
X
Asignación sin condicionar X Asignación condicionada sin contraparte X
Organización federal
Asignación condicionada con contraparte X Regalías X Privatizaciones X
Excepcionalidad del recurso
Programas alivio de la deuda X Bien meritorio Establecidas en Constitución u otra norma legal X
definiciones más o menos genéricas X garantías de provisión asegurada X
Definiciones políticas vinculadas al gasto social Gastos prioritarios X
Poder Judicial X Gasto en defensa X Educación religiosa y otras transferencias X
Otras definiciones o restricciones políticas
Incentivos al personal X X Pago de servicios de la deuda X Cláusulas de ajuste de salarios, haberes y otras X
Restricción macroeconómica
Política anticíclica X Implícitas Diferentes tipos de gastos tributarios X
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Rigideces en la asignación del espacio fiscal
La rigidez como forma de evadir la restricción fiscal
Inversión pública y rigideces de corto plazo
Significado del gasto social como inversión
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
Tres dimensiones del problema
Macro: solvencia y restricción fiscal
Sectorial: financiamiento y organización de la salud y educación
Micro: financiamiento y autonomía de unidades microeconómicas (escuela, hospital)
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
Dimensión sectorial: organización y financiamiento
Modo en el que el financiamiento de la salud y educación define la organización y el acceso a los servicios.
Aspecto central en términos de cohesión social Temas más importantes:
Descentralización de salud y educación Financiamiento contributivo y fragmentación de la
salud
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
Descentralización fiscal
Existe una tensión entre: Cohesión social Descentralización del gasto social Sostenibilidad fiscal global y de los
gobiernos subnacionales
Se requiere una nueva perspectiva que ayude a jerarquizar los argumentos y acercar soluciones a casos particulares.
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
Heterogeneidad de procesos y motivaciones
Países federales y unitarios
Procesos durante gobiernos no democráticos:
Reformas sectoriales (Chile)
Necesidades financieras del gobierno central (Argentina)
Promoción de democracia reduciendo poder del gobierno central (Brasil)
Reformas políticas en democracia (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú)
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PIB (PPP) por habitante y descentralización. Ordenado por IDH
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PIB PPP per capita 2005
% de descentralización
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Ausencia de correspondencia fiscal plenaRelación entre PIB (PPP) per capita más alto y más bajo en cada país - 2004
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Ausencia de correspondencia fiscal plenaRelación entre PIB (PPP) per capita más alto y más bajo en cada país - 2004
IrelandFinland
AustriaSweden
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PortugalGreece
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Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
Imposibilidad de correspondencia fiscal: potestades tributarias
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Brasil(2003)35,8%
México(2000)17,0%
Colombia(1999)16,9%
Argentina(2005)26,9%
Nicaragua(2003)16,7%
Uruguay(2001)18,4%
Chile(2004)18,7%
Honduras(2002)17,2%
Perú(2004)15,2%
Guatemala(1999)9,5%
Central Intermedio Local
Presión trib. en % => del PIB
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
Necesidad de transferencias
Sabiendo que:
La descentralización del gasto social afecta la equidad
No hay posibilidad de corresponsabilidad fiscal plena
Sistema de transferencias se requiere para:
Corregir desequilibrios verticales
Corregir desequilibrios horizontales
Incorporar incentivos consistentes con políticas sectoriales que atiendan la equidad
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
Transferencias básicas: Autonomía local o política sectorial
Repartos entre la Nación y gobiernos intermedios (Argentina, Venezuela)
Reparto entre la Nación y diferentes niveles de gobierno subnacional (Brasil)
Sistemas que incluyen recursos provenientes de recursos naturales (México, Perú). Problemas de inestabilidad temporal.
Sistemas con excepciones (Municipios con puerto en Honduras)
Reparto horizontal (Chile) Reparto que incorpora destinos diferentes a los gobiernos
subnacionales (Universidades en Bolivia) Reparto de fondos provenientes del alivio de la deuda (Bolivia)
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Criterios de distribución: devolver o distribuir
Coeficientes fijos (Argentina) Según indicadores generales con diferente
grado de complejidad (México, Guatemala, Perú, Honduras)
Según indicadores sectoriales (Colombia) De transición (Nicaragua, Colombia)
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
Condicionamiento en las transferencias
Condicionalidades generales (Bolivia, El Salvador, Uruguay)
Condicionalidades específicas (Brasil, Argentina, Guatemala)
Sistema general de transferencias con uso condicionado (Colombia, México). ¿Recentralización?
Incentivos específicos (Fondo Hondureño de Inversión Social, Plan Nacer Argentina) ¿Posibilidad de premios y castigos en el gasto social?
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
Financiamiento de la salud y diferentes niveles de fragmentación de los sistemas
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Contribuciones (eje derecho) Presión tributaria (eje derecho)
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Contribuciones (eje derecho) Presión tributaria (eje derecho)
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Simultáneamente está cayendo la cobertura contributiva
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PAISES EN QUE LA
COBERTURA MEJORÓ
PAISES EN QUE LA
COBERTURA EMPEORÓ
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: Cobertura en 1990 y 2002(% de ocupados que cotiza)
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
Presión tributaria por países en 1990 y 2005
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PAISES EN QUE LA
PRESION AUMENTÓ
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PRESION BAJÓ
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
América Latina: tipos de sistemas según interacción entre financiamiento público y cotizaciones de la seguridad social en el sector de la salud
Tipo (1)
Países con financiamiento de la salud en base a rentas generales
Tipo (2)
Países con integración de rentas generales y cotizaciones a la seguridad social
Tipo (3)
Países sin integración de rentas generales y cotizaciones a la seguridad social en el financiamiento de la salud
La estructura de la prestación es heterogénea entre prestadores públicos y privados
En todos los casos hay algún grado de separación explícita de funciones de financiamiento y provisión. También varía el nivel de integración en el financiamiento.
La estructura de la prestación es heterogénea: existen distintos tipos de vinculación entre el sector público y privado.
Provisión pública y privada: Bahamas, Barbados, Bélice, Brasil, Dominica, Granada, Haití*, Jamaica, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucia, San Vicente y las Granadinas, Surinam,e Trinidad y Tobago, Venezuela.
Provisión sólo a través del sistema público: Cuba
Tipo 2A: Integrado con mantenimiento del financiamiento contributivo y nivel único de cobertura a a cargo de la seguridad social: Costa Rica.
Tipo 2B: Integrado con cobertura diferenciada entre financiamiento contributivo y no contributivo: Colombia, Antigua y Barbuda, Rep. Dominicana.
Tipo 2C: Modelo dual con integración parcial: Chile.
Argentina, Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
Tres dimensiones del problema
Macro: solvencia y restricción fiscal
Sectorial: financiamiento y organización de la salud y educación
Micro: financiamiento y autonomía de unidades microeconómicas (escuela, hospital)
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
Dimensión micro del financiamiento del gasto social
Uso del financiamiento para definir el gobierno del sistema
Financiamiento como incentivo para hacer más eficiente al sistema
Autonomía de las unidades de producción microeconómicas (escuela, hospital)
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
Dimensión micro: Temas centrales por su impacto en cohesión social
Grado de autonomía vs. Equidad Asignación de recursos a escuelas y hospitales públicos o
privados (!): Presupuestos históricos Pagos de gastos salariales Pagos por servicios Pagos por capitación
Existencia de recursos propios (cooperadoras escolares, cargos al usuario en salud como regulador de la demanda). Mecanismos de redistribución y justificaciones de su existencia
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
Reflexión final
Tres dimensiones son producto de una abstracción útil para este abordaje
La realidad es mucho más amplia y compleja
Exige trabajo intersectorial donde cada una de las partes tiene que conocer el funcionamiento de las restricciones ajenas